Концессии попали в группу риска

Борьба за окончательную формулу соглашений о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК) продолжится в Госдуме, принявшей соответствующий закон в первом чтении, 20 января. Минфин, разработавший законопроект, представил в пятницу разъяснения по основным направлениям доработки этого закона. Законопроект видится в том числе как способ приведения «к единому знаменателю» правил предоставления стабилизационной оговорки в рамках различных механизмов взаимодействия государства и бизнеса и правилам учета забалансовых и неучтенных обязательств бюджетной системы в партнерствах с частным бизнесом и банками. Они уже сейчас, видимо, превышают 3 трлн руб. По замыслу Минфина, заключение ГЧП по новым правилам станет необходимым только через 2 года после вступления в силу законопроекта.

По итогам ставших еженедельными совещаний в правительстве по законопроекту о СЗПК (см. “Ъ” от 5 ноября) замминистра финансов Андрей Иванов, глава группы его разработчиков в Белом доме, представил согласованную позицию разработчиков перед парламентскими слушаниями, назначенными Госдумой на 20 января. Несмотря на принятие Госдумой проекта в первом чтении 10 декабря, возможность для изменения его смысла остается. Так, спикер Госдумы Вячеслав Володин в пятницу объявил проект «сырым» (считая ответственным за это не Минфин, а Минэкономики), в ответ глава ведомства Максим Орешкин сообщил, что содержательная доработка законопроектов в парламенте и есть работа парламентариев. Напомним, в декабре 2019 года, уже после внесения в Госдуму, правительственную версию законопроекта критиковали РСПП и Сбербанк, их ключевое предложение — вынести «за скобки» СЗПК государственно-частное партнерство (ГЧП) и концессионные соглашения.

Развернутые комментарии разработчиков проекта господин Иванов представил на брифинге в пятницу. Они, при всей их осторожности, принципиальны.

В правительстве при всей готовности на уступки бизнесу (ключевую Андрей Иванов обозначил: границы для вхождения в режимы СЗПК Белый дом готов определять не по объемам общих, в том числе кредитных, инвестиций в инвестпроект, а по объемам вложенного капитала) считают закон способом «приведения к единому знаменателю» всех существующих режимов стимулирования инвестиций, включая ГЧП и концессии. Достаточной уступкой правительство считает двухлетний переходный период для новых соглашений этого типа и нераспространение общего режима на действующие.

Исходя из позиций Белого дома, речь идет фактически о конкуренции двух моделей «стабилизации инвестрежима» — новой, в рамках СЗПК, и действующей — в том числе в рамках соглашений о ГЧП и концессий, которые рассматриваются как «келейные».

По оценкам авторов проекта СЗПК, в настоящее время объем рисков, принятых на себя бюджетной системой по соглашениям о ГЧП и концессиях в РФ, составляет не менее 3 трлн руб. (минимальная оценка — 1,2 трлн руб., объем неучтенных обязательств бюджета в рамках «платы за доступность» и в проектном финансировании — 2,1 трлн руб., часть обязательств неизвестна, самих соглашений, видимо, тысячи). Реестра этих забалансовых обязательств бюджета просто не существует (в рамках СЗПК ведение Минфином реестра соглашений и сумм риска допрасходов — центральный момент).

Часть соглашений (например, о строительстве в регионах в рамках концессий социальных объектов) Минфин считает продолжением рискованных практик кредитования банками региональных бюджетов до кризиса региональных финансов в 2016–2017 годах. Однако в 2018–2019 годах концессии объявлялись едва ли не главным инструментом для строительства новой инфраструктуры, в том числе социальной.

Разработчики ссылаются на работы Всемирного банка, еще в 2011 году рекомендовавшего на основе опыта Великобритании, Южной Кореи, Мексики, Турции, Португалии, Колумбии в ГЧП в 1984–2011 годах создавать комплексные системы управления обязательствами публично-правовых образований. Предложенный механизм СЗПК в этой части и объявлен такой системой. Здесь идея СЗПК соответствует первоначальному лозунгу законопроекта как «инвесткодекса РФ»: проект ограничивает возможности заключения нестандартных и инновационных видов господдержки в рамках ГЧП, предлагает строгую регламентацию свободы (в первую очередь для регионов) принимать на госбалансы коммерческие риски в инвестпроектах и делает квазигосдолг прозрачнее.

Минфин предлагает в рамках СЗПК для каждого нового вида господдержки проводить аудит-экспертизу альтернатив — в ряде случаев, как предполагается, прямое финансирование объекта в госзаказе рациональнее.

Прямой критики проектов, в которых ГЧП и концессии становятся де-факто способом приватизации элементов бюджетной системы, Минфин не допускает, хотя, по сути, СЗПК разработан как долгосрочная альтернатива именно этому, набирающему популярность способу развития экономики РФ. Но в целом проблемы законопроекта СЗПК выглядят сейчас даже большими, чем летом 2019 года, когда его разработка тормозилась несогласием министерств с передачей под контроль Минфина согласования крупных инвестиций (это, видимо, более всего отражалось на позиции вице-премьера Дмитрия Козака по специнвестконтрактам — см. “Ъ” от 7 октября),— сейчас проект может угрожать интересам госбанков, работающих в ГЧП (Сбербанк, Газпромбанк), и госкомпаний (в первую очередь РЖД и энергетиков), хотя немногие из них открыто критикуют разработку Минфина. Пока неочевидна позиция по проекту ВЭБ.РФ, критически важная для определения судьбы СЗПК.

Предложенный Белым домом компромисс тем не менее выглядит рабочим для большинства инвесторов, кроме очень крупных. Двухлетний «переходный период» для ГЧП и концессий — это приглашение или быстро (до 2023 года) входить в новые короткие проекты на фактически существующих условиях, или не спеша разрабатывать СЗПК-проекты, по которым будет нарабатываться практика и подзаконные акты. Новые соглашения ГЧП и концессии, очевидно, при этом будут заключаться и после 2023 года, но уже в несколько более жестких рамках. Серьезные возражения против режима СЗПК могут быть только идеологическими — речь идет о среднесрочной модели развития огосударствленной экономики в целом, а не в частных деталях.

Льготы не резиновые

Публичная критика проекта СЗПК со стороны РСПП мало затрагивает темы квазибюджетных отношений. Например, как следует из интервью совладельца НЛМК Владимира Лисина, крупные частные компании сильнее интересует более льготный, чем зачет налоговых поступлений от нового инвестпроекта, режим возврата инфраструктурных инвестиций. Минфин, по словам замминистра финансов Андрея Иванова, считает предложенный Белым домом вариант оптимальным и на новые уступки не готов. Напротив, расширение механизма СЗПК на самые разные сферы, кроме финансовой (по этому вопросу ЦБ против, правительство вырабатывает позицию), приветствуется — в том числе в агропроектах и МСП.