Объекты пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях

11.9. ОБЪЕКТЫ ПЕРЕСМОТРА В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Кодзаев Ч.С., соискатель кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Важнейшей гарантией обеспечения условий правомерности постановлений по делам об административных правонарушениях является процессуальный механизм их пересмотра; между тем, несмотря на общность этих условий, порядок такого пересмотра существенно дифференцирован в зависимости от вида административно-юрисдикционного акта.

Анализ ст. 30.1 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что объектами пересмотра в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ являются лишь постановления по делу об административном правонарушении, а также определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Форма постановления предусмотрена КоАП РФ для трех видов актов: возбуждения производства по делу, прекращения производства по делу, а также для акта о назначении административного наказания. Обратим внимание на некоторую непоследовательность легального решения вопроса «выбора» процессуальной формы для того или иного юрисдикционного акта. Нетрудно заметить, что указанные акты различаются по характеру административных норм, применение которых опосредуется каждым из них. В первом случае речь идет о применении процессуальных норм, во втором - процессуальных или материальных в зависимости от основания прекращения, в третьем - применении норм материального права. Между тем, вид процессуальной формы административного акта должен кореллировать характеру применяемой нормы, что реализовано, в частности, в АПК РФ: для «материальных» административно-юрисдикционных актов предусмотрена процессуальная форма решения, процессуальные же акты опосредуются определениями. Аналогичный подход должен быть воспринят и в административнопроцессуальном праве. Разрешение дела об административном правонарушении по существу должно воплощаться в постановлении; при этом не имеет значения содержание акта: привлекая к административной ответственности или отказывая в ее привлечении (т.е. вынося «оправдательный» акт) уполномоченный орган применяет норму материального права. Для процессуального вида административно-юрисдикционных актов должна быть предусмотрена форма определения. Реализация данного подхода является необходимым условием четкого законодательного решения вопроса о круге административно-юрисдикционных актов, которые являются объектами пересмотра.

Предусмотрев для различных с точки зрения правовой природы юрисдикционных актов единую форму постановления, законодатель создал повод для дискуссий относительно содержания этого понятия применительно к институту пересмотра. Так, С.Д.Хазанов исключает возможность обжалования постановления о

возбуждении производства по делу об административном правонарушении в качестве самостоятельного объекта (т.е. изолированно от итогового постановления), ибо судебный контроль на этой стадии допустим в строго ограниченном объеме, лишь за теми действиями и решениями, которые, с одной стороны, способны нарушить материальные права участников производства и иных лиц, а с другой - в силу своей временной продолжительности и организационнопроцессуальной обособленности позволяют осуществить их отдельную судебную проверку1. Данный вывод базируется на правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной применительно к судебной защите прав на предварительном следствии, в силу которой незамедлительный судебный контроль в юрисдикционном процессе на досудебной его стадии допустим по отношению к тем актам и действиям, в отношении которых отсроченный судебный контроль является неэффективным средством защиты прав участников, не способным в достаточной степени обеспечить их восстановление2. Доводом формальноюридического характера является норма ч.1 ст. 29.9. КоАП РФ, которая закрепляет два вида постановлений по делу об административном правонарушении: о назначении административного наказания и о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Императивное ограничение круга юрисдикционных актов, являющихся самостоятельными объектами пересмотра, означает, что иные акты, (а к ним относятся акты, направленные на разрешение процессуальных вопросов в ходе производства по делу) обжалованы (опротестованы) быть не могут. Между тем, в литературе высказано мнение о том, что эти акты не могут быть объектами пересмотра лишь в режиме, установленном главой 30 КоАП РФ, что не исключает возможность их обжалования в «общем» судебном порядке3, под которым подразумевается порядок, предусмотренный главой 25 ГПК РФ). Действительно, последний закрепляет порядок оспаривания решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих; при этом законодатель использует понятие решения в широком смысле, охватывающем в том числе административные акты в форме определений. Формальным доводом в пользу приведенного выше мнения является норма ст. 3 За-

1 Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 121.

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1999 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 133, части первой статьи 218 и статьи 220 Уголовнопроцессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан

B.К. Борисова, Б.А. Кехмана, В.И. Монастырецкого, Д.И. Фуфлы-гина и общества с ограниченной ответственностью «Моноком» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 4; Постановление Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2003 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности положений статей 125, 219, 227, 229, 236, 237, 239, 246, 254, 271, 378, 405 и 408, а также глав 35 и 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами судов общей юрисдикции и жалобами граждан» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 1.

3 Соглашаясь с С.Д,Хазановым в критической оценке этого подхода, отметим некоторую «легковесность» приведенной автором аргументации, которая сводится к указанию на «неправильное понимание условий и пределов применения данного Закона» [Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» - прим. автора]. См.: Хазанов С.Д. Указ. соч.

C. 124.

кона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», согласно которой суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Таким образом, следует вывод, что процессуальные определения, выносимые при производстве по делу об административном правонарушении, являются объектом судебного обжалования по правилам ГПК РФ и указанного закона, раз КоАП РФ не предусматривает для них «иной порядок судебного обжалования». Данное положение вытекает из нормы ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которой любые решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, никаких исключений из этого конституционного принципа ни Конституция Российской Федерации, ни законодательство Российской Федерации не допускают4.

Между тем, вывод о возможности использования гражданско-процессуального порядка для обжалования административно-процессуальных актов в качестве самостоятельных объектов не может быть признан верным без учета ряда обстоятельств. Во-первых, глава 25 ГПК РФ устанавливает порядок обжалования решений «несудебных» государственных органов, из чего следует, что при рассмотрении дела об административном правонарушении судом эта возможность исключается. Это приводит к дифференциации процессуального статуса участников производства по делу об административном правонарушении в зависимости от вида юрисдикционного органа, что противоречит закрепленному ч. 1 в ст. 19 Конституции РФ принципу равенства всех перед законом и судом. Во-вторых, ст. 255 ГПК РФ определяет критерии допустимости оспаривания в порядке гражданского судопроизводства решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих5. К ним относятся: нарушение прав и свобод гражданина; создание препятствий к осуществлению прав и свобод; незаконное возложение обязанности или незаконное привлечение к ответственности. Как отметил Верховный Суд РФ в случаях, когда оспариваемый акт права, свободы и законные интересы заявителя, не затрагивает, в принятии заявления, как не подлежащего рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ6. Оценка определений, выносимых в ходе производства по делу об административном правонарушении через призму указанных выше критериев, позво-

4 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 16 декабря

2004 г. № 394-О «По жалобе Генерального прокурора Российской Федерации на нарушение конституционных прав граждан пунктом 3 статьи 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 2.

5 Научно-практическое пособие по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений (Главы 23 - 26 ГПК РФ). Под ред. П.П. Серкова. М.: Норма, 2006.

6 См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 27

февраля 2008 г. «Обзор законодательства и судебной практики

Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2007 года» // СПС «Консультант Плюс».

ляет отнести к объектам обжалования следующие виды. Во-первых, определения о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; последние способны существенно ограничивать материальные права участников и иных лиц. Данный вывод, в частности, подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, полагающего, что положения главы 30 КоАП РФ не исключают возможности рассмотрения по жалобам граждан и организаций вопроса о законности действий и решений органов и должностных лиц, связанных с применением в ходе административного расследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, и до рассмотрения вопроса о законности постановления по делу об административном правонарушении. Иное означало бы, что в ситуациях, при которых отсроченный судебный контроль не является эффективным средством защиты нарушенных прав, способным в достаточной степени обеспечить их восстановление, могут нарушаться положения статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Феде-рации7. Во-вторых, действия и решения, принимаемые в ходе исполнительного производства. В-третьих, иные административно-юрисдикционные акты, не имеющие процессуальной легитимации в КоАП РФ, но затрагивающие процессуальные права и обязанности участников, например, решение органа об отмене вынесенного им постановления в связи с допущенной ошибкой. Процессуальный инструментарий гл. 30 Ко-АП не способен обеспечить адекватный судебный контроль за их законностью и обоснованностью (начиная от круга субъектов, обращающихся за судебной защитой, и заканчивая видами судебных решений). Вместе с тем, использование иной процессуальной формы судебного контроля создает предпосылки для возникновения различных материальных и процессуальных коллизий, связанных с вопросами подведомственности дел, сроками совершения процессуальных действий, преюдициальным значением выносимых судебных актов и т.д.8 Глубинная причина указанных проблем, на наш взгляд, состоит в том, что гражданская процессуальная форма не может быть признана адекватной целям проверки законности и обоснованности определений, выносимых в ходе административно-

юрисдикционного производства, ибо первая, хотя и обретает ряд особенностей применительно к обжалованию актов публичных органов, изначально основана на принципах искового производства. Это прямо следует из нормы ч. 1 ст. 246 ГПК РФ, согласно которой дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главами 23-26 ГПК РФ и другими федеральными законами.

Определения, которые не влекут правовых обременений материально-правового характера для участников процесса и иных лиц, направленные на разрешение собственно процессуальных вопросов, не выхо-

7 Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2006 г. № 107-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью «ЮТР» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 28.7, 29.9 и 29.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 5.

8 См.: Салищева Н.Г. О процессуальных проблемах Кодекса РФ

об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2003. С. 136.

дящих за рамки внутристадийных задач, не могут выступать в качестве самостоятельного объекта пересмотра ни в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ, ни в порядке главы 25 ГПК РФ. Между тем, как полагает С.Д.Хазанов, это вовсе не означает невозможности их обжалования, ибо указанные определения «обжалуются либо опротестовываются вместе с итоговым решением по жалобе (протесту)»9. В отношении таких актов применяется т.н. отсроченный судебный контроль, что позволяет обеспечить эффективное восстановление нарушенных прав и не приводит к ограничению доступа к правосудию10. Это утверждение основано на правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой исключение текущего контроля за ходом рассмотрения дела судом первой инстанции обусловлено необходимостью обеспечения конституционных положений о независимости судей и подчинении их только закону, а также о запрете какого бы то ни было вмешательства в деятельность судов при отправлении ими правосудия, в том числе со стороны вышестоящих судебных инстанций11.

На наш взгляд, указанное выше утверждение не основано на нормах позитивного права, ибо определение, не обжалуемое в самостоятельном порядке, не может быть обжаловано и вместе с итоговым постановлением по делу, оно вообще не подлежит обжалованию. Как отмечает А.И.Приходько, «возражения против таких определений сами по себе беспредметны, если соответствующие доводы не могут повлечь отмену финального (обжалуемого) судебного акта, если они не свидетельствуют о незаконности или необоснованности последнего»12. Таким образом, возражения против определений, не обжалуемых «отдельно», представляют собой не что иное, как доводы в пользу отмены итогового акта, т.е. доводы жалобы (протеста) на этот акт. А это значит, что включение в жалобу (протест) на постановление по делу об административном правонарушении доводов против определений, не подлежащих обжалованию отдельно от него, не дает оснований для вывода о том, что это является способом обжалования таких определений.

Справедливость сказанного подтверждается анализом последствий рассмотрения жалобы (протеста). Включение возражений против определения в жалобу на итоговое постановление не представляет собой способа обжалования определения «вместе» с первым, так как рассмотрение этих возражений даже при их обоснованности не может повлечь за собой отмену определения. Отменен может быть только обжалованный акт; незаконность или необоснованность определения, не являющегося предметом самостоятельного обжалования, при определенных обстоятельствах мо-

9 Хазанов С.Д. Указ. соч. С. 125.

10 Там же.

11 Данная позиция сформулирована Конституционным Судом РФ применительно к уголовному процессу [Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1998 г. 20-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 5.], однако, как указано в Определении Конституционного Суда РФ от

16 февраля 2006 г. № 53-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса мирового судьи судебного участка № 2 Поворинско-го района Воронежской области о проверке конституционности части второй статьи 323 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, данная позиция носит общий характер.

12 Приходько А.И. Воспрепятствование разрешению дел в ар-

битражных судах: актуальные вопросы судебного правопримене-

ния. М.: Волтерс Клувер, 2006.

гут являться причиной отмены финального акта, но не указанного «промежуточного» определения.

Анализ правоприменительной практики позволяет выявить еще один вид административноюрисдикционных актов, которые являются самостоятельными объектами пересмотра. Пунктом 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (в ред. от 25 мая 2006 г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных право-нарушениях»13 объектом самостоятельного обжалования (опротестования) признано определение об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении. В основе аргументации - обращение к общим принципам осуществления правосудия (надо заметить, весьма абстрактное), из которых выводится правило - указанное определение может быть обжаловано, поскольку оно исключает возможность дальнейшего движения дела, что влечет нарушение права лица, привлеченного к административной ответственности, на защиту. Здесь необходимо обратить внимание на два аспекта. Указанный подход может быть признан верным с точки зрения общей теории процессуального права; фактически Верховный Суд спроецировал на административно-процессуальные отношения известное всем процессуальным отраслям правило (см.: ст.331 ГПК РФ, ст. 188 АПК РФ). Нелогичность здесь проявляется том, что Верховный Суд РФ разрешил таким образом вопрос о возможности обжалования (опротестования) лишь одного вида определений; между тем, значение общих принципов, которыми обосновано указанное выше решение, не сводится к отдельным аспектам правового регулирования, ибо первые имеют универсальный характер1 . Обращение к категории общих принципов естественным образом обусловливает общее же правило, действие которого не может быть ограничено лишь одним видом административно-юрисдикционных актов. На наш взгляд, выраженная в позиции Верховного Суда РФ логика обоснования возможности обжалования определений об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении обусловливает вывод о возможности обжалования (опротестования) любого препятствующего движению дела определения.

Признавая принципиальную верность позиции Верховного Суда РФ по исследуемому вопросу, тем не менее, отметим ряд существенных ее дефектов. Прежде всего, необходимо констатировать превышение Верховным Судом РФ своих полномочий, поскольку изменение действующего федерального законодательства не входит в компетенцию судебной ветви власти, включая высшие судебные органы15. Включив

13 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта

2005 г. № 5 (в ред. от 25 мая 2006 г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6. Ранее аналогичный подход получил закрепление в Обзоре судебной практики за 3 квартал 2003 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3. С. 26.

14 См., напр.: Анишина В.И. Конституционные принципы судебной власти: понятие, сущность и система // Мировой судья. 2006. № 4.

15 По мнению ряда авторов лишь Конституционный Суд РФ является органом т.н. негативного правотворчества. См., напр.: Мелихов А.И. Правовые позиции конституционного суда как источник конституционного права // Российский судья. 2005. № 8; Левакин И.А. Государственное единство России: теоретико-правовое исследование. Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003 и др.

в круг объектов обжалования (опротестования) определения об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу, Верховный Суд под видом толкования позитивного права фактически создал новую норму; между тем, одно из основных положений теории права состоит в том, что субъект толкования не вносит ничего нового в разъясняемую норму, а лишь известными методами и средствами стремится уяснить ее действительный смысл и содержание16. Подобная практика, на наш взгляд, является грубейшим нарушением конституционного принципа организации государственной власти на основе разделения властей. Кроме того, положительно решив вопрос о возможности обжалования указанных выше определений, Верховный Суд РФ оставил без ответа вопрос о порядке такого обжалования. Возможность использования правил главы 30 КоАП РФ формально исключается нормой ст. 30.1 КоАП РФ, устанавливающей закрытый перечень объектов обжалования (опротестования) по соответствующим правилам. Использование «общего» судебного порядка, предусмотренного главой 25 ГПК РФ также исключено. Во-первых, как справедливо отмечает О.В.Панкова, «... законные основания для использования процессуальной аналогии в КоАП РФ отсутствуют»17. Во-вторых, выносимые по делу об административном правонарушении определения процессуального характера не отвечают критериям, предусмотренным ст. 255 ГПК РФ. Закрепленный главой 25 ГПК РФ процессуальный режим предназначен для осуществления судебного контроля за законностью деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, что исключает возможность его применения в случаях, когда органом административной юрисдикции выступает суд. Решение этой проблемы на уровне постановления Пленума Верховного Суда РФ, как это предлагается в литературе18, представляется невозможным по причинам, о которых говорилось выше -недопустимости «скрытого» судебного нормотворчества. На наш взгляд, проблема имеет весьма простое решение - легальное расширение объектов обжалования (опротестования).

16 См.: Теория государства и права: учебник для юридических вузов. Под ред. А.С. Пиголкина. М.: ОАО «Издательский Дом «Го-родец», 2003.

17 Панкова О.В. Актуальные проблемы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в практике судов общей юрисдикции // Административное право и процесс. 2005. № 3.

18 См., напр.: Панкова О.В. Указ. соч. С. 87.