Формирование и использование местного бюджета муниципального образования (на материалах г. Ростова-на-Дону)

ФОРМИРОВАНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Максимов А.В., зам. главы администрации г. Ростова-на-Дону, начальник муниципального казначейства города, д.э.н., профессор

Аннотация. Роль муниципальных финансов в жизни городского сообщества трудно переоценить, поскольку оказание всего спектра муниципальных услуг каждой из отраслей городского хозяйства невозможно без движения бюджетных средств. Основным приоритетом деятельности администрации города Ростова-на-Дону на протяжении последних лет является социальное, культурное и экономическое развитие города. Ключевые слова: муниципальные услуги, бюджет города, городское хозяйство

Город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление, является административным центром Ростовской области, субъектом Российской Федерации с населением 1,1 млн. человек.

Территория муниципального образования разделена на восемь районов. Деление на районы как внутригородские административно-территориальные единицы осуществлено в целях обеспечения оптимальной системы управления, приближения населения к созданным на территории районов органам местного самоуправления, расширения возможностей решения местных вопросов в интересах и с учетом мнения жителей районов города. При этом целостность муниципального образования не нарушается.

Городское самоуправление во взаимодействии со всеми уровнями власти ставит своей целью обеспечение конституционных прав и свобод граждан на должном уровне.

Бюджетная архитектура г. Ростова-на-Дону, города - миллионника, представляет собой разветвленную систему, включая:

- 17 главных распорядителей бюджетных средств, (в том числе финансовый орган);

- 8 распорядителей бюджетных средств;

- 72 получателя бюджетных средств.

В целях решения вопросов местного значения на территории города функционируют 340 муниципальных учреждений, в том числе казенные, бюджетные и автономные.

Задача муниципального казначейства - содействие достижению целей администрации города путем совершенствования процедур администрирования бюджетных средств участниками бюджетного процесса, обеспечения эффективности и результативности бюджетных расходов, в том числе посредством казначейских технологий. Муниципальное казначейство имеет 8 отделов по районам города, созданных в целях исполнения территориальных смет, а также принимающих непосредственное участие при формировании бюджета по территориальным сметам.

Средства бюджета, составляющего экономическую основу местного самоуправления, направляются на решение вопросов местного значения и выполнение переданных государственных полномочий.

Составление проекта бюджета осуществляется в соответствии Бюджетным кодексом Российской Федерации, налоговым законодательством и иными подзаконными актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Полномочия органов местного самоуправления по разработке, утверждению и исполнению местных бюджетов закреплены ч. 3 ст. 52 ФЗ «О местном самоуправлении», согласно которой формирование местного бюджета самостоятельно осуществляют органы местного самоуправления с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и ФЗ «О местном самоуправлении», а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с утвержденным Положением о бюджетном процессе участниками бюджетного процесса в г. Ростове-на-Дону являются:

1) мэр;

2) городская Дума;

3) администрация;

4) Главное управление Центрального банка Российской Федерации по Ростовской области;

5) муниципальное казначейство;

6) Контрольно-счетная палата;

7) Управление федерального казначейства по Ростовской области;

8) главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

9) главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

10) главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

11) получатели бюджетных средств.

Основополагающим правовым актом является постановление администрации города «Об утверждении порядка и сроков разработки прогноза социально-экономического развития города и составления проекта бюджета города на 2013 г. и на плановый период 2014-2015 гг.».

В соответствии с утвержденным порядком выделены три основных этапа формирования проекта бюджета.

Первый этап включает составление планового реестра расходных обязательств г. Ростова-на-Дону на 2013-2015 гг. и формирование прогнозных данных доходной части бюджета. В рамках этого этапа на основании реестров расходных обязательств главных распорядителей бюджетных средств, Муниципальным казначейством до 16.06.2013 г. был составлен сводный реестр расходных обязательств. В дальнейшем реестры расходных обязательств главных распорядителей бюджетных средств и реестр расходных обязательств города были использованы в расчетах плановых показателей проекта бюджета города и главных распорядителей бюджетных средств на 2013-2015 гг. в сроки, установленные порядком

формирования проекта бюджета города на этот период. Согласно установленному порядку Муниципальным казначейством осуществлялись расчеты предельных объемов расходных обязательств бюджета и главных распорядителей бюджетных средств на 2013 г. и плановый период 2014-2015 гг.

В целях реализации первого этапа участники бюджетного процесса использовали нормы Налогового кодекса РФ, постановление мэра г. Ростова-на-Дону от 31.07.2007 №735 «Об утверждении Порядка расчета налогового и неналогового потенциала бюджета города Ростова-на-Дону», постановление мэра г. Ростова-на-Дону от 24.10.2005 №1625 «О реестре расходных обязательств города Ростова-на-Дону» и иные нормативные акты.

Второй этап включает согласование и утверждение мэром города проектировок предельных объемов бюджетных ассигнований на 2013-2015 гг. и доведение их до главных распорядителей бюджетных средств, подготовку докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, формирование расходной части бюджета и составление обоснований к ним. В рамках выполнения второго этапа Муниципальным казначейством на основании первоначальных прогнозных данных доходов и расходов бюджета определены предельные объемы бюджетных ассигнований на 2013-2015 гг., утверждены мэром города и доведены до главных распорядителей бюджетных средств. В целях формирования расходной части бюджета главными распорядителями бюджетных средств на основании замечаний рабочей группы администрации были подготовлены уточненные доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и в октябре 2012 г. рассмотрены коллегией администрации, а также подготовлены обоснования (расчеты) по проектировкам расходной части бюджета на 20132015 гг.. Реестры расходных обязательств главных распорядителей бюджетных средств, реестр (сводный) расходных обязательств бюджета

города, городские целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и предельные объемы бюджетных обязательств были приняты за основу при рассмотрении и определении уточненных объемов доходов и расходов бюджета в целом, в том числе доходов по администраторам доходов и расходов по главным распорядителям бюджетных средств. Рассмотрение, уточнение доходов (по администраторам доходов), расходов (по главным распорядителям бюджетных средств) проводились у мэра администрации города с участием Муниципального казначейства, заместителей главы администрации. Администраторы доходов и главные распорядители бюджетных средств осуществляли защиту предлагаемых в проект бюджета показателей бюджета на 2013 г. и плановый период 2014-2015 гг..

Третий этап включает формирование и вынесение проекта бюджета на рассмотрение Ростовской-на-Дону городской Думы и соответственно подготовку и проведение публичных слушаний, утверждение бюджета города. В рамках выполнения третьего этапа Муниципальным казначейством, на основании согласованных Коллегией администрации данных главных распорядителей бюджетных средств, сформирован проект бюджета и проект решения городской Думы «Об утверждении бюджета города Ростова-на-Дону на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг.», подготовлена пояснительная записка к проекту и представлена мэру города для внесения проекта в городскую Думу. Организуются и проводятся публичные слушания по проекту бюджета.

В условиях неопределенности экономических процессов прогнозирование доходов осуществлялось на основе показателей и сценарных условий, определенных консервативным прогнозом социальноэкономического развития города, исходя из реальной ситуации в экономике.

Динамика доходов проекта бюджета города за период 2011-2015 гг. представлена на рис. 1.

млн.руб,

0тчетза2011 Бюджетна 2012 Проектна 2013 Проектна 2014 Проектна 2015 год год год год год

Рис. 1. Динамика доходов бюджета г. Ростова-на-Дону

Особо надо отметить следующее. При разработке проекта бюджета города на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. были применены следующие подходы к формированию расходных обязательств:

- заработная плата работников бюджетной сферы рассчитывалась с учетом ее роста с 1 сентября 2012 г. педработникам в 1,3 раза, всем остальным работникам с 1 октября 2012 г. в 1,06, с 1 октября 2013 г. в 1,055 раза и реализации положений Указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 и от 01.06.2012 № 761;

- запланированы средства на индексацию оплаты труда работников муниципальных учреждений города с 1 октября 2013 г. на 5,5 %; материальных затрат муниципальных казенных учреждений города (за

исключением аппарата управления) в 2013 г. с учетом фактически сложившегося уровня инфляции в двух отчетных финансовых годах, в 2014 и 2015 гг. - по 5,0 % соответственно, уточнение объема принятых обязательств с учетом прекращающихся расходных обязательств ограниченного срока действия и изменения контингента получателей;

- в проекте бюджета учтены дополнительные бюджетные ассигнования в 2013-2015 гг. на реализацию положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.;

- запланированы мероприятия по проведению оптимизации расходных обязательств, включающие сокращение на 5,0 % расходов на закупку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд;

- запланированы мероприятия по оказанию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан с учетом принципа адресности и нуждаемости;

- расходы на оплату коммунальных услуг муниципальными учреждениями и органами местного самоуправления на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. включены в проект бюджета согласно лимитам натуральных показателей, доведенным департаментом жилищнокоммунального хозяйства и энергетики в соответствии с требованиями Федерального закона №261-ФЗ об энергосбережении.

Расходы проекта бюджета города на 2013 г. запланированы в объеме 23 996,7 млрд. рублей,. На 2014 г. расходы планировались в сумме 23 162,8 млрд. рублей, на 2015 г. в сумме 22 853,8 млрд. рублей. (рис. 2).

A4J' ЛЪ'

2013 год  2014 год

2015 год

по всем категориям работников

пед. работники ДОУ педагоги учреждений работники учреждений дополнительного культуры

образования

Выделение дополнительных средств позволит довести среднюю заработную плату:

- педагогических работников дошкольных образовательных учреждений в 2013 году до 18 425 рублей;

- педагогов учреждений дополнительного образования в 2013 году до 18 893 рублей, в 2014 году - до 21 386,9 рублей, в 2015 году - до 24 188,5 рублей;

- работников учреждений культуры в 2014 году - до 14 241 рублей, в 2015 году - до 19 027 рублей.

Рис. 2. Динамика расходной части бюджета г. Ростова-на-Дону

При планировании бюджета сохранен принцип первоочередного обеспечения социально-значимых расходов. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в проекте бюджета на плановый период был запланирован резерв для формирования условно утвержденных расходов, в объеме 4,9 % общего объема расходов бюджета на 2013 год и 5,1 % на 2014 г. Формирование проекта бюджета осуществлено с учетом требований программно-целевого метода бюджетного планирования, исходя из долгосрочных целей социально-экономического развития города. Формирование программ также осуществлялось с учетом предложений ростовчан.

В ходе исследования вопросов, связанных с формированием проекта бюджета в рамках межбюджетных отношений и полномочий местных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета Российской Федерации, были сделаны следующие выводы и

предложения. В целом утвержденный бюджет города на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 гг. соответствует по структуре и содержанию требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, приказу Министерства финансов Российской Федерации «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» и решению городской Думы «О бюджетном процессе в г. Ростове-на-Дону».

Существенные поправки, затрагивающие интересы местного самоуправления, были внесены также в Градостроительный, Земельный, Жилищный, Бюджетный, Налоговый и другие кодексы Российской Федерации.

Многие вопросы уточнены и расширены, но главное - дополнены новыми вопросами местного значения. Это:

- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма;

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- создание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований;

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений.

Все они по своему характеру являются вопросами, относящимися к сферам обороны и безопасности, то есть к предметам ведения государственных органов, однако они названы положениями местного значения.

Это влечет необходимость их финансирования за счет собственных средств местных бюджетов, а не целевых средств, переданных из вышестоящих уровней бюджетной системы.

Одной из основных проблем при исполнении местным самоуправлением своих функций является правовая неопределенность как ряда базовых понятий («организация», «создание условий», «осуществление мероприятий», «участие»), так и процедуры реализации своих полномочий.

Так, например, появление термина «участие» при определении полномочий местного самоуправления делает эти полномочия неопределенными, а это значит, что от органов местного самоуправления можно требовать неограниченного масштаба такого «участия».

Конкретным примером при исполнении бюджета за 2011-2012 гг. могут являться субсидии на компенсацию части платы за отопление и горячее водоснабжение в связи с необходимостью соблюдения предельного индекса изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.

Анализ норм законодательства по вопросу о перечне государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, показывает, что в этой сфере отсутствуют четкие, единые, последовательные правовые подходы. Установление запретов или разрешений на передачу тех или иных государственных полномочий подчас носит произвольный, субъективный характер, что подчеркивается пересмотром этих правил вне зависимости от изменения каких-либо объективных факторов.

Поэтому очень важно и необходимо ввести в Федеральный закон № 131-ФЗ положение о том, что органы местного самоуправления не обязаны исполнять полномочия:

- не попадающие под перечень вопросов местного значения;

- без надлежащей их передачи на муниципальный уровень и отсутствии субвенций на их реализацию.

Следующей проблемой является существующая значительная разница между размером расходных обязательств муниципалитета и объемом источников доходов, закрепленных за его бюджетом. При этом муниципалитеты обязательно должны быть финансово обеспечены так, чтобы можно было осуществлять не только финансирование текущих расходов, но и формировать бюджеты развития структуры местного бюджета. В настоящее время недостаток собственных располагаемых финансовых средств приводит к тому, что органы местного самоуправления муниципальных образований вынуждены следовать при формировании собственного бюджета тем приоритетам, которые определяет федеральный центр и субъекты Российской Федерации.

Порядка двух третей трансфертов, поступающих в местные бюджеты, носит в последние годы целевой характер. Чтобы получить средства из бюджетов других уровней, использование которых зачастую обусловливается софинансированием, органы местного самоуправления вынуждены направлять свои расходы на цели, определенные вышестоящими органами публичной власти. В данную категорию попадает подавляющая часть средств, направленных на цели развития, то есть расходов, носящих инвестиционный характер. В связи с чем на уровне муниципалитетов возникают вопросы о необходимости рассмотрения указанной ситуации на федеральном уровне с внесением необходимых корректив.

Следует также предусмотреть компенсацию местным бюджетам потерь, вызванных федеральными льготами по земельному налогу, либо отменить федеральные льготы по земельному налогу, поступающему в местные бюджеты, от крупных объектов федерального значения (обороны, железнодорожного транспорта, энергетики) с компенсацией потерь владельцам этих объектов их федерального бюджета. По имеющимся расчетам, только отмена таких льгот увеличит поступление в местный бюджет на 18,5 млрд. руб.

Подводя итоги и принимая во внимание отсутствие четко определенного перечня вопросов местного значения и связанных с ними полномочий органов местного самоуправления, от состава которых зависит потребность муниципальных образований в финансовых и других ресурсах, следует отметить, что г. Ростов-на-Дону показывает стабильный результат по итогам социально-экономического развития за 2012 г. среди городов -миллионников Российской Федерации (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга).

Расходы бюджета на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя муниципального образования по итогам 2012 г. составили 595,0 рублей. Это является одним из низких показателей (2 место) по городам - миллионникам, так самый низкий показатель отмечен в г. Челябинске - 482,4 руб., а высокий - в г. Самаре -1 379,5 руб.

Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета по итогам 2012 г. (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета субвенций) составила 79,8%, что является выше среднего показателя для городов-миллионников. Самый низкий показатель отмечен в г.Казани - 58,5 %, а высокий - в г. Самаре - 86,23%.

Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения г. Ростова-на-Дону, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения с учетом бюджетной обеспеченности составляет 30,63%, в то время как у ряда муниципальных образований (города: Новосибирск, Уфа, Казань) данный показатель сведен к нулю. Вместе с тем указанный показатель в некоторых городах значительно

превышает 50,0 % (Пермь - 55,13 %, Волгоград - 72,0%, Красноярск -79,68%, Самара - 85,96%).

Доля детей в возрасте 1 -6 лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в муниципальных образовательных учреждениях в общей численности детей в возрасте от 1 -6 лет по г. Ростову-на-Дону составляет 58,8% (Красноярск - 56,1 %, Челябинск

- 79,82%). В рамках реализации указов Президента Российской Федерации, в целях сокращения очередей, к 2016 году планируется обеспечить на 100% нуждающееся население дошкольными образовательными учреждениями.

Кроме того, хотелось бы отметить, что по итогам мониторинга, проведенного Министерством финансов Ростовской области в 2013 году, муниципальным образованием г. Ростов-на-Дону достигнута первая степень качества управления бюджетным процессом.

Библиографический список

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации.

3. Устав города Ростова-на-Дону принятый решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996г. № 211 (в ред. от 18.06.2013г.).

4. Положение о бюджетном процессе в городе Ростове-на-Дону.

5. Постановление администрации города «Об утверждении порядка и сроков разработки прогноза социально-экономического развития города и составления проекта бюджета города на 2013 год и на плановый период 2014-2015 годов».

E-mail: mukazna@rostov-gorod.ru