7. 4. Некоторые вопросы реализации полномочий прокурора в досудебном производстве

7.4. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

Бушковская Е.Н., адъюнкт. Место учебы: кафедра уголовного процесса, Московский Университет МВД России.

Аннотация: В данной статье рассмотрены вопросы, связанные с реализацией полномочий прокурора в досудебном производстве после изменений, внесенных в УПК России в июне 2007 года. Также приведены различные суждения, которые высказывались в теории уголовного процесса, по поводу сущности, предмета, направлений надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.

Ключевые слова: прокурор; следователь; полномочия; досудебное производство; уголовный процесс.

SOME QUESTIONS IN EXERCISE OF THE POWERS OF THE PROSECUTOR IN PRETRIAL PROCEEDINGS

Bushkovskaya E.N., postgraduate student. Place of study: Moscow University of Ministry of the Interior of Russian Federation.

Annotation: This article discusses issues related to the implementation of the authority of the prosecutor in pretrial after the amendments to the Criminal Procedure Code of Russia in June 2007. Also present the various opinions that were expressed in the theory of the criminal process, about the nature, object, direction Oversight Attorney for the procedural activities of the preliminary investigation. Keywords: Attorney; investigator; powers; pre-trial Criminal Procedure.

Федеральным законом №87 от 05.06.2007 года были внесены значительные изменения в процессуальное положение прокурора и начальника следственного отдела в уголовном судопроизводстве.

Участие прокурора в уголовном процессе относится к специальным средствам обеспечения законности при осуществлении этой деятельности. Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ч.2 ст.1) и УПК России (ч.1 ст.37) перед ним была поставлена задача осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. В этом же законе говорится, что данный надзор осуществляется с целью обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности (ч.2 ст.1). «Прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура, а потому, что с возникновением законности в государстве появляются органически связанные между собой объективные потребности в обеспечении ее единства...»1.

Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное следствие, представляет самостоятельный вид государственной деятельности2, его деятельности по предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона в целях обеспечения точного и неуклонного

1 Мельников В.Н. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. - М., 2003. - С.91.

2 Ковалев М.А. Прокурорский надзор за обеспечением прав личности при расследовании преступлений. - М.: Изд-во Моск. унта, 2004. - С.120.

соблюдения принципов и порядка уголовного судопроизводства органами дознания и предварительного следствия при возбуждении уголовного дела и его расследовании.

В теории уголовного процесса и прокурорского надзора высказывались различные суждения по поводу предмета надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования3. Так, по мнению разных ученых в предмет можно включить: точное соответствие закону актов и точное исполнение законов; законность действий (или бездействий); правовые действия (следственные, иные процессуальные действия, оперативно-розыскные мероприятия); предварительное расследование; законность действий и решений органов дознания и предварительного следствия, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

По мнению О.В. Химичевой в ст.29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» четко указано, по каким направлениям должен осуществляться надзор прокурора на досудебном этапе уголовного судопроизводстве. Таких направлений два: за законностью процессуальных действий органов предварительного следствия и за законностью их процессуальных решений .

Надзор прокурора за деятельностью органов предварительного расследования реализуется при помощи правовых средств, предоставленных ему законом, которые в теории называются формами прокурорского надзора5. В зависимости от цели применения большинство ученых выделяют следующие ее виды: 1) формы предупреждения нарушений законов; 2) формы выявления нарушений законов, причин, их порождающих, и условий, им способствующих; 3) формы реагирования на нарушения законов и обстоятельства, повлиявшие на их совершение.

Под прокурором в уголовно-процессуальных отношениях законодатель понимает Генерального прокурора Российской Федерации и подчинённых ему прокуроров, их заместителей, иных должностных лиц органов прокуратуры, участвующих в уголовном судопроизводстве и наделённых соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре. Несмотря на довольно широкую трактовку понятия прокурора как участника уголовного процесса (п. 31 ст.5 УПК России), законодатель предусматривает, что все процессуальные полномочия (в том числе по надзору) прокурора на досудебном производстве вправе осуществлять прокуроры района, города, приравненные к ним прокуроры, их заместители и вышестоящие прокуроры. Вместе с тем, уголовно-процессуальным законом не определены конкретные процессуальные полномочия иных прокуроров («иные должностные лица органов прокуратуры» в толковании п. 31 ст. 5 УП России), не установлены эти полномочия и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», к которому названная уголовно - процессуальная норма отсылает. Вследствие такой ситуации остаётся фактически открытым и достаточно дискуссионным с

3 Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Монография / О.В. Химичева. - М.:ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. - С.176

4 Химичева О.В. Указ. раб. - С.177.

5 Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголов-

ном судопроизводстве. - М., 1975. - С.152; Соловьев А.В., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. - М., 2000. - С.62.

ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА

Бушковская Е.Н.

научной точки зрения вопрос о том, какими же реальными процессуальными полномочиями в настоящее время обладают «иные должностные лица органов прокуратуры».

Наделение «иных должностных лиц органов прокуратуры» процессуальными полномочиями и разграничение их между этими лицами в различных звеньях прокуратуры иными правовыми способами (например, ведомственными нормативными актами) невозможно. Это связано с тем, что в п. 31 ст. 5 УПК России указано, что полномочия прокурора определяются федеральным законом о прокуратуре (и ни о каких иных нормативно-правовых актах не говорится).

В ст. 37 УПК России все указанные полномочия прокурора являются персонифицированными, поскольку связаны с конкретными указанными в законе должностями прокуроров, а не с прокурором как должностным лицом вообще, при этом ни процессуальный закон, ни Федеральный закон «О прокуратуре» не предусматривает возможность наделения иных должностных лиц персонифицированными правами. Согласно ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» относит к компетенции Генерального прокурора Российской Федерации право издания обязательных для нижестоящих прокуроров приказов, указаний и других актов нормативного характера не по любым вопросам, а лишь по организации деятельности системы прокуратуры России и по порядку реализации мер материального и социального обеспечения работников органов прокуратуры. Таким образом, Генеральный прокурор Российской Федерации не наделён правом издания нормативных актов по вопросам установления или изменения компетенции прокурора (в понимании п. 31 ст. 5 УПК России), установленной ст. 37 и другими нормами УПК России.

По мнению автора, ч. 5 ст. 37 УПК России целесообразно изложить в следующей редакции: «Полномочия прокурора, предусмотренные пунктами 2 - 7 и 9 - 15 части второй настоящей статьи, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами». И при сохранении формулировки п. 31 ст. 5 УПК России, следует ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дополнить абзацем следующего содержания: «Генеральный прокурор Российской Федерации вправе издавать приказы, определяющие процессуальные полномочия прокуроров, указанных в статье 54 настоящего Федерального закона, с соблюдением требований Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации». Автор считает, что предлагаемые изменения федерального законодательства решат проблему установления процессуальной компетенции, в том числе и персонифицированного характера.

Полномочия прокурора, перечисленные в ст.37 УПК России, служат средствами реализации всех уголовно-процессуальных функций прокурора. В зависимости от целей, которые преследует прокурор в своей деятельности, полномочия могут быть использованы прокурором, как для осуществления надзора, так и для уголовного преследования6.

До сентября 2007 года прокурор в уголовном процессе обладал широчайшими полномочиями. Теперь соотношение полномочий прокурора и руководителя следственного органа изменилось. К руководителям следственных органов от прокуроров переходят сле-

6 Химичева О.В. Указ. раб. - С.180.

дующие полномочия: давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайств в случаях, предусмотренных УПК России; давать следователю обязательные для исполнения письменные указания; отменять незаконные и необоснованные постановления следователя; разрешать вопросы об отводе следователя; отстранять следователя от ведения расследования.

Но необходимо помнить, что значительное расширение полномочий руководителей следственных органов касается не только соответствующих должностных лиц Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, но и руководителей следственных подразделений и их заместителей в органах МВД, ФСБ и ФСКН России7.

Несмотря на нововведения, функция надзора за процессуальной деятельностью, как органов дознания, так и органов предварительного следствия по-прежнему закреплена в статье 37 УПК России.

Изменился перечень полномочий прокурора по отношению к органам предварительного следствия, а также формы и методы осуществления прокурорского надзора. Главные изменения - разделение полномочий по надзору за исполнением законов и руководству за предварительным следствием.

У прокурора сохранились следующие полномочия: изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи (п.11 ч.2 ст.37 УПК России); передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными статьей 151 УПК России; изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, с обязательным указанием оснований такой передачи (п.12 ч.2 ст.37 УПК России).

По отношению к органам предварительного следствия полномочия прокурора установлены законодателем, как он считает, с учётом необходимости соблюдения процессуальной самостоятельности следователя и расширения полномочий руководителя следственного органа по руководству следствием.

Перераспределение полномочий между прокурором и руководителем следственного органа никак не повлияли не повышение процессуальной самостоятельности следователя. Всё, что ранее требовало согласия прокурора, теперь требует согласия руководителя следственного органа. Поэтому реального усиления процессуальной самостоятельности следователя так и не произошло.

Некоторые учёные считали необходимым расширение полномочий руководителя следственного органа, но при этом они не высказывались категорично о полном отстранении прокурора от надзорных функций за процессуальной деятельностью следователя.

Так, по мнению А.С. Александрова органы предварительного следствия должны осуществлять свою деятельность под надзором и руководством прокурора8. В

7 Асриев Б.В. Уголовный процесс. Учебное пособие. - М.: Юрист, 2007. - С.112.

8 Уголовный процесс России: Учебник / А.С. Александров, Н.Н. Ковтун, М.П. Поляков, С.П. Сереброва; Науч. ред. В.Т. Томин -М.,2003. -С.16.

тоже время он обращает внимание на то, что на этапе предварительного следствия надзорные и управленческие полномочия прокурора ограничены властью начальника следственного органа. Прокурор лишён возможности напрямую вступать в контрольнонадзорные отношения со следователем. И это оправдано и продиктовано стремлением оградить следователей от прямого вмешательства в их процессуальную деятельность прокуроров. Автор соглашается с позицией А.С. Александрова, согласно которой прокуратура должна оставаться главным действующим лицом на досудебных стадиях, и выступать за единство обвинительно-следственной власти.

Исключение законодателем процессуального полномочия прокурора давать следователю обязательные для последнего указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий фактически устранило прокурора от активного участия в формировании доказательственной базы по уголовному делу и от возможности своевременного восполнения неполноты предварительного следствия. Ведь согласно установленной законом процедуре, в вопрос достаточности доказательств прокурор реально может включиться только при получении им уголовного дела для утверждения обвинительного заключения, приняв на этом этапе стадии предварительного расследования решения о возвращении со своими письменными указаниями уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия. При этом, если следователь будет не согласен с таким решением прокурора, спор об обоснованности позиции обоих участников уголовного судопроизводства может быть через ряд следственных и прокурорских инстанций перенесён на решение Генерального прокурора Российской Федерации. С учётом фактора времени (срок предварительного следствия (возможно неоднократно продлевавшийся) плюс указанный срок до принятия решения Генеральным прокурором Российской Федерации) могут повлечь объективную невозможность восполнения доказательственной базы. При таких обстоятельствах изложенная позиция законодателя не поддаётся логическому объяснении, с учётом ещё и того, что предварительное следствие, в отличие от дознания, проводится по уголовным делам о сложных, с точки зрения доказывания, преступлениях, в связи с чем объективно требуется осуществление эффективного надзора, поскольку допускаемые нарушения права обвиняемого (подозреваемого) на защиту или правил собирания доказательств могут повлечь необратимые негативные последствия в дальнейших стадиях уголовного судопроизводства.

В связи с изложенным, автор полагает, что законодателю следовало бы вернуться к уравниванию процессуальных полномочий прокурора в отношении следователя, органа дознания и дознавателя, имея в виду при этом недопустимость отстранения прокурора от формирования доказательственной базы по уголовному делу.

Важнейшим является право и обязанность прокурора рассматривать жалобы на действия, бездействия и процессуальные решения следователя и руководителя следственного органа в соответствии со ст.124 УПК России. Но необходимо помнить, что право рассматривать жалобы на процессуальные действий, бездействия и решения следователя получил и руководитель следственного органа. Что же касается надзорных полномочий прокурора в отношении деятельности органов дознания - они остались почти без изменения.

Список литературы:

1. Асриев Б. В. Уголовный процесс. Учебное пособие. -М.: Юрист, 2007.

2. Ковалев М.А. Прокурорский надзор за обеспечением прав личности при расследовании преступлений. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2004.

3. Коротков А.П., Тимофеев А.В. Прокурорско-следственная практика применения УПК РФ: Комментарий. 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Изд-во «Экзамен», 2006.

4.Мельников В.Н. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. - М., 2003.

5. Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. - М., 1975.

6. Соловьев А.В., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. - М., 2000.

7. Уголовный процесс России: Учебник / А.С. Александров, Н.Н. Ковтун, М.П. Поляков, С.П. Сереброва; Науч. ред. В.Т. Томин - М.,2003.

8. Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Монография / О.В. Химичева. -М.:ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004.

Рецензия

на статью Бушковской Е.Н. «Некоторые вопросы реализации полномочий прокурора в досудебном производстве».

Представленная для рецензирования статья Е.Н. Буш-ковской написана в рамках подготовки диссертационного исследования, посвященного надзору прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве.

Статья посвящена проблемам реализации полномочий прокурора в досудебном производстве. Актуальность изучаемой проблемы связана с тем, что существенно изменились полномочия прокурора в досудебном производстве, действующее законодательство перераспределило процессуальные полномочия в пользу ведомственного руководства и контроля за деятельностью следователя (ряд надзорных полномочий прокуроров передан руководителям следственных органов). Но до сих пор остается не ясным, гарантирует ли такое перераспределение реальное обеспечение законности процессуальной деятельности следователя. Остается не решенным вопрос с научной точки зрения о том, какими же реальными процессуальными полномочиями в настоящее время обладают «иные должностные лица органов прокуратуры». Данный вопрос является актуальным как с научной, так и с практической точек зрения. Автор обосновывает вывод о том, что законодателю следовало бы вернуться к уравниванию процессуальных полномочий прокурора в отношении следователя, органа дознания и дознавателя, имея в виду при этом недопустимость отстранения прокурора от формирования доказательственной базы по уголовному делу.

В целом, материалы статьи соответствуют предъявляемым требованиям. Изучение действующего законодательства, научной литературы дало возможность автору статьи сделать выводы о несовершенстве уголовнопроцессуального закона, а также внести самостоятельные предложения по его совершенствованию.

Статья Е.Н. Бушковской рекомендуется для публикации в журнале, рецензируемом ВАК.

Преподаватель кафедры уголовного процесса

Московского университета МВД России

подполковник милиции И.А. Юрцева