Дешево и сердито

В конце ноября Счетная палата запустила портал-агрегатор «Госрасходы», где каждый желающий может увидеть, как тратятся государственные деньги. Речь о госзаказах. В этом году, в частности, усилиями 319,5 тысячи заказчиков и 1,68 млн поставщиков было заключено 36,5 млн контрактов и произведено 32,4 млн закупок. Имеется на портале и «двадцатка» крупнейших контрактов и заказчиков за 2019 год. При этом число проблем в системе госзаказов за истекший год не уменьшилось. Даже, напротив, выросло.

После появления специального портала по контролю за госзаказами число проблем в самой этой системе не уменьшилось

Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото

Первое же знакомство с лидерами вызывает оторопь: самый большой контракт уходящего года был объявлен Федеральным государственным бюджетным учреждением «Всероссийский центр карантина растений», которому оказались нужны «услуги междугородной и международной связи, внутризоновой связи "Ростелеком Кинешемский пункт (Иваново)". Стоимость контракта — 837 млрд рублей. Для сравнения: в бюджете этого года расходы на образование (для всей страны) были зафиксированы на отметке 829,2 млрд рублей, а траты на здравоохранение и того меньше — 653,2 млрд рублей.

Эксперты, впрочем, впечатлены пока не сильно: возможна техническая ошибка, надо проверять. «При изучении объемов господдержки малого и среднего предпринимательства (МСП) эксперты ВШЭ столкнулись с необъяснимым скачком цифр, и выяснилось, что исполнитель, внося данные в компьютер, не обратил внимание на то, что позиция исчисляется не в рублях, а в тысячах рублей»,— пояснила «Огоньку» директор Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева ВШЭ Наталья Маслова. По ее мнению, и цифра 837 млрд рублей тоже, скорее всего, ошибка: «Всего в 2019 году у указанного заказчика было закупок у единственного поставщика на сумму около 38 млн рублей». Верен ли сделанный экспертом вывод, покажет время. Между тем остальные участники рейтинговой таблицы подозрений не вызывают — газовики, РЖД, транспортники. Но так ли уж важны цифры контрактов? Если речь не идет о чем-то выходящем за рамки обывательского представления о госнуждах, то нет. Куда важнее разобраться, как работает система сегодня.

Госзакупки пришли в далекие 1990-е на смену советской плановой экономике и ее снабжению, под которое было создано даже специальное ведомство — Госснаб. В те времена главной проблемой было достать что-либо на необъятных просторах родины и суметь перенаправить товар на нужное предприятие. О виртуозах-снабженцах снимали фильмы, сочиняли анекдоты и юморески. В эпоху рыночной экономики товары появились, что называется, в открытом доступе, но одновременно активизировались и чиновники, научившиеся зарабатывать на «откатах» за выдачу подряда аффилированным компаниям. Власть пробовала ограничить их аппетиты и приняла в 2005 году 94-ФЗ, упорядочивший процедуры выбора поставщиков, запустивший систему электронных торгов в интернете и подключивший к надзору за ситуацией ФАС. В 2011-2013 годах 94-ФЗ сменили 223-ФЗ и 44-ФЗ. Порядка стала больше, но окончательно в онлайн госзакупки перебрались только в прошлом году, а от работы с единственным поставщиком госкомпании не отказались и поныне. По данным экспертов НИУ ВШЭ, представленным в докладе «О системе закупок в РФ» за 2014–2018 годы, объем неконкурентных закупок в 2014 году составлял 41,12%, а в 2018 году — уже 63,7%. То есть процесс вовсе «не лечится», а только набирает обороты.

Сегодня главная проблема системы госконтрактов — демпинг. Глядя на цифры первой десятки в рейтинге Счетной палаты в демпинг веришь с трудом, но на то они и лидеры среди заказчиков, чтобы потрясать обывателя величиной сумм. На деле же подавляющее большинство госзаказов оперирует куда меньшими числами. И там демпинг не только возможен, но и реализуем. На аукционе ведь побеждает тот, у кого самая низкая цена. Но такая цена точно не гарантирует качества исполнения работ или приобретенных товаров, скорее наоборот. А подчас она не является и гарантом исполнения контракта в целом.

«Все проблемы так или иначе связаны с электронным аукционом: пока он существует, они не исчезнут»,— утверждает замдиректора Центра профессионального развития госслужащих РАНХиГС Николай Баранов. По его словам, нужно вернуть конкурс как основную процедуру выбора поставщиков, чтобы цена не всегда играла первую скрипку: «По многим закупкам важнее цены — квалификация, опыт, наличие ресурсов для исполнения контрактов».

Правительство пытается подкорректировать систему, вводя дополнительные условия торгов (например, на строительство), но пока результаты их действий неочевидны.

Наталья Маслова согласна с тем, что аукцион не всегда позволяет добиться нужного результата: «Хотя бы потому, что требования к качеству не всегда возможно формализовать и, как результат, измерить. На практике нередко можно встретить случаи, когда заказчик не может установить требования по качеству, но определяет победителя в результате торга по цене». Например, при закупке образовательных услуг. Объективно сложно описать требования к качеству таких услуг. Но если заказчик не удовлетворен результатом, как он может обеспечить необходимый уровень обучения? Ведь низкие оценки на экзаменах могут быть свидетельством не только непрофессионального подхода педагогов, но и нерадивости ученика.

Кстати, в демпинге замечены обе стороны — и заказчики, и исполнители. Однако когда демпингует поставщик, заказчик оказывается беспомощен. «Не потому, что нет предусмотренных законодательством санкций — их достаточно, а потому, что применить санкции можно только в случае, если доказан факт неисполнения условий исполнения контракта. В части соблюдения требований по качеству это не всегда возможно, подчас требуются дополнительные расходы на экспертизу, которыми заказчик не располагает»,— поясняет Наталья Маслова. В прошлом году Счетная палата выявила нарушений в системе госзакупок на 293,7 млрд рублей — в 2,8 раза больше, чем годом ранее. И большинство из них (74,6%, или 219,7 млрд руб.) связаны с начальной минимальной ценой контракта.

Власть пытается повлиять на ситуацию: в мае приняты поправки, согласно которым, если контракт заключается по демпинговой цене, то исполнитель не получает аванса. Но эксперты убеждены, что 100-процентную гарантию защиты от недобросовестных поставщиков может дать только эффективная система приема результатов, выявляющая качество исполнения.

Еще одна особенность нынешней системы госзакупок — изрядная доля госзаказов, не регистрирующихся в Единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС). По словам Николая Баранова, таким правом обладают гособоронзаказ, секретные статьи расходов бюджета: «В этом году их меньше не стало, скорее больше, потому что список расширился — правительство позволило крупным госкорпорациям тоже не публиковать материалы отдельных закупок и данные о таких заказах в ЕИС». Объяснялось это тем, что подобные контракты содержат коммерческую тайну и ее публикация способна навредить нацпроектам, например когда налицо серьезная конкуренция с иностранными фирмами. Чтобы было понятно: в прошлом году через ЕИС прошли госзаказы на 16,7 трлн рублей, а вне системы — на 7,5 трлн рублей. Это без малого половина!

С октября прошлого года изменились правила обеспечения заявки на участие в госзакупках у субъектов малого и среднего бизнеса (МСП). Их обязали открыть спецсчет и держать на нем деньги для обеспечения заявок. Мера вроде благая, но она только добавила бизнесу проблем и расходов. К тому же вызвала неприятие со стороны отдельных заказчиков. «Крупные госкомпании жалуются на то, что МСП не всегда справляются с заданным объемом поставок и на некоторые процедуры просто не заявляются,— пояснил Николай Баранов.— Не удивительно, что госкорпорации пытаются выкручиваться. Случаются и скандалы, когда, например, отдельная госкорпорация разместила многомиллиардный заказ у компании МСП, которая была создана за месяц до торгов. Все понятно: здесь речь не идет о поддержке малого и среднего бизнеса, а только об исполнении нормы закона».

«Сегодня действует норма, согласно которой субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации, у которых в портфеле за три года имеется безупречная реализация трех контрактов, освобождаются от обеспечительных процедур»,— добавляет Наталья Маслова. Но повлияет ли это на эффективность системы? Ведь в России немало компаний, имеющих три качественно реализованных контракта, но при этом куда большее число исполненных с проблемами или вообще не реализованных.