О некоторых направлениях совершенствования финансового и хозяйственного контроля в Вооруженных силах России

Толстое С.П.

О НЕКОТОРЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО И ХОЗЯЙСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИИ

Реализация мероприятий, предусмотренных планом строительства Вооруженных Сил России, объективно приводит к увеличению и усложнению задач, решаемых финансово-экономическими органами и финансовой инспекцией различных уровней Министерства обороны Российской Федерации, необходимости поиска новых, кардинальных решений, направленных на своевременное и полное удовлетворение потребностей армии и флота в материальных и финансовых ресурсах.

Финансовое обеспечение и контроль процессов строительства и подготовки Вооруженных Сил осуществляется в условиях постоянного роста цен, и, как следствия, снижения уровня жизни и социальной защищенности военнослужащих и членов их семей. Такое положение дел обязывает органы военного управления, штабы, каждого командира и начальника с высокой ответственностью относиться к рациональному и эффективному расходованию выделяемых на оборону материальных и финансовых ресурсов, соблюдать строжайший режим экономии с целью получения дополнительных источников и средств для обеспечения высокой боевой и мобилизационной готовности, решения социальнобытовых и других важных проблем армии и флота.

Состояние экономики Вооруженных Сил Российской Федерации в настоящее время можно оценить как пограничное, нестабильное, постоянно меняющееся. Это связано не только с мероприятиями военного строительства и изменениями в системе материально-технического обеспечения войск, но и с общей спецификой экономической ситуации в стране, обусловленной рыночными отношениями. В связи с этим, сложилась обстановка, требующая повышения действенности финансового и хозяйственного контроля в государстве и, в частности, в его Вооруженных Силах, являющихся гарантией защиты и обеспечения безопасности жизнедеятельности общества. В условиях возникновения таких негативных процессов, как падение правовой, финансовой и договорной дисци-

плины, спекуляция, обострение криминогенной обстановки, как никогда возросло значение эффективности и качества финансового и хозяйственного контроля.

Основными причинами недостаточной эффективности контроля за финансовой и хозяйственной деятельностью армии и флота являются: во-первых, отсутствие единой нормативно-правовой базы финансового контроля, и, во-вторых, разобщенность функций контролирующих органов. При этом вторая причина вытекает из первой, так как вследствие недостаточного нормативноправового обеспечения и отсутствия четкой регламентации функций контролирующих органов, не может быть и речи о нормальном функционировании системы финансового и хозяйственного контроля в Вооруженных Силах РФ.

В течение нескольких лет в Государственной Думе находится проект Федерального закона “О государственном финансовом контроле”, в котором отражены задачи, цели, объекты, субъекты (контролирующие органы), их права, обязанности и другие важные элементы системы финансового контроля и его организации.

Кроме того, в ближайшее время необходимо переработать и переиздать Положение о финансовом контроле в Министерстве обороны, Временную инструкцию по проведению документальной ревизии финансовой и хозяйственной деятельности воинской части и ряд других руководящих документов.

Совершенствование финансового и хозяйственного контроля должно опираться на анализ современных проблем, возникающих перед инспекторским составом в процессе ревизий (проверок) и реализации их результатов. При этом в качестве ключевых вопросов следует выделить те, степень нормативноправового и информационного обеспечения которых вызывает наибольшие трудности.

За последнее время в области повышения эффективности финансового и хозяйственного контроля и его совершенствования было очень много сделано, достигнуты определенные результаты, но, несмотря на это, остается неразрешенным еще большое количество проблем.

Наиболее важная, ключевая проблема финансового и хозяйственного контроля в Минобороны РФ состоит в непрекращающемся объеме нарушений и злоупотреблений в финансовой и хозяйственной деятельности Вооруженных Сил. При существующей штатной численности инспекторского состава и недостаточном уровне нормативного обеспечения за последние годы наблюдается

стихийный рост недостач, растрат и хищений материальных и денежных средств и других финансовых нарушений, а также различных нарушений с материальными ценностями.

В ходе анализа состояния финансовой и хозяйственной деятельности армии и флота особую озабоченность вызывают растраты и хищения денежных средств финансовыми работниками, которые допускались путем прямого изъятия из касс воинских частей и учреждений наличных денег, составления фиктивных платежных документов, подделки росписей в получении денег за других лиц и неоприходования полученных сумм. В последнее время участились случаи хищения и присвоения денег в сговоре с должностными лицами продовольственной службы по оформлению фиктивных документов на выплату продовольственно-путевых денег и денежной компенсации взамен продовольственного пайка.

В ряде довольствующих финансовых органов не выполняются в полном объеме требования совместного указания Главного финансово-экономического управления и Финансовой инспекции Минобороны РФ от 23 апреля 1999 года № 180/1/243 об организации сплошного предварительного контроля за правильностью начисления военнослужащим денежных компенсаций взамен продовольственного пайка, наем (поднаем) жилых помещений, а также возмещения расходов по проезду в отпуска и проживанию в пунктах командировок. Невыполнение этого указания явилось одной из причин имеющихся в войсках (силах) злоупотреблений.

В ряде приказов министр обороны РФ требует:

- принять дополнительные меры по предупреждению злоупотреблений и правонарушений в использовании федеральной собственности, обеспечению строго целевого, рационального и экономного использования государственных средств, повышению уровня исполнительской дисциплины и персональной ответственности должностных лиц по вопросам финансовой и хозяйственной деятельности;

- оценивать при инспектировании и итоговых проверках войск (сил) организаторскую работу в финансово-экономической деятельности командиров (начальников) всех степеней. Наличие фактов утрат, недостач и хищений вооружения, военной техники, денежных средств рассматривать как нанесение преднамеренного ущерба боевой готовности Вооруженных Сил РФ;

- вести постоянную работу по анализу численности гражданского персонала, содержащегося по штатам и штатным расписаниям, на предмет ее соответствия установленным лимитам и выделенным денежным средствам.

Как показывают результаты проведенных контрольных мероприятий, огромные суммы финансовых нарушений связаны с реализацией военного имущества и техники вследствие их высвобождения из-за сокращения Вооруженных Сил, а также в области аренды воинских зданий и коммунальных сооружений. Недостаточная регламентация этих вопросов, а также значительные суммы поступлений по этим операциям стали причиной хищений денежных средств и других злоупотреблений в этой области. В результате сговора материальноответственных лиц с различными коммерческими организациями и предприятиями происходит реализация военного имущества по заниженным ценам, не взимание (занижение) арендной платы, чем наносится значительный ущерб Минобороны России.

В связи с ростом количества и сумм финансовых нарушений возникает необходимость качественного укомплектования финансовых инспекций всех уровней инспекторским составом и приведение его в соответствие с объемом фактических работ. Из этого вытекает проблема заинтересованности, социальной обеспеченности и безопасности инспекторского состава. Ни для кого не секрет, что за свой тяжелый, кропотливый, порой неблагодарный труд инспектор-ревизор получает небольшой размер денежного довольствия и, мало того, порой подвергается всевозможным угрозам и давлению с разных сторон. О какой заинтересованности может быть речь? Какое качество ревизий и проверок можно ожидать в этих условиях?

По мнению автора, необходимо наладить систему материального стимулирования труда инспекторского состава, ввести дополнительные социальные гарантии, а также исключить возможность посягательств на жизнь и здоровье как самого инспектора-ревизора, так и членов его семьи. Только в нормальных условиях человек может работать с полной отдачей и показывать высокие результаты своей деятельности.

Ряд проблем в области финансового и хозяйственного контроля носит организационный характер. В первую очередь - это вопрос подчинения инспекторского состава. В результате создания в 1998 г. Финансовой инспекции Минобороны Российской Федерации были созданы одноименные контрольные органы

от главных и центральных управлений военного ведомства до соединения включительно и подчинены соответствующим распорядителям бюджетных средств. Именно это подчинение и вызывает недостаточную эффективность контроля, проводимого соответствующими финансовыми инспекциями.

В этих условиях возникает возможность оказания давления со стороны начальников на подчиненные контрольные органы, либо возможность сговора между ними, и, тем самым, повышается вероятность сокрытия нарушений и злоупотреблений, в которых бывают замешаны «высокие чины», или в целях приукрашивания общей картины состояния финансовой и хозяйственной деятельности. В связи с этим, целесообразно пересмотреть вопрос подчинения инспекторского состава на одну ступень выше, то есть финансовую инспекцию дивизии подчинить командующему войсками военного округа, финансовую инспекцию военного округа - Главнокомандующему видом Вооруженных Сил и т.д. Только так можно обеспечить полную свободу действий и независимость инспекторского состава при осуществлении им контрольных функций в ходе проведения ревизий и проверок.

Другая важная проблема состоит в возрастании объема вопросов, подлежащих проверке. В первую очередь, это связано с переходом Вооруженных Сил РФ на ведение бюджетного учета. Сфера деятельности инспектора-ревизора перестает ограничиваться проверкой кассовых и расчетных операций, сохранности, законности и целесообразности расходования денежных и материальных средств. Возникает необходимость проверки регистрации хозяйственных операций, свода и группировки их в системе счетов бюджетного учета, правильности оформления регистров синтетического и аналитического учета, а также бухгалтерской отчетности.

Следующим аспектом этой проблемы является появление новых нарушений в использовании материальных и денежных средств. К недостачам, растратам, хищениям, незаконным расходам, переплатам и неположенным выплатам денежного довольствия и заработной платы добавились такие, как: превышение среднерегиональных цен при закупках материалов, оплата работ и услуг, необоснованное авансирование сторонних организаций и отдельных лиц, нарушения в области реализации военного имущества и сдачи в аренду военных объектов, убытки от сделок с ненадежными партнерами, непроизводительные расходы и многие другие нарушения, о которых несколько лет назад не было и речи.

С целью облегчения работы контролирующих органов в условиях возрастания объема вопросов, подлежащих проверке, необходимо проведение ряда мероприятий, направленных на совершенствование нормативно-правового обеспечения ревизий и проверок. Во-первых, в настоящее время ведется доработка Временной инструкции по проведению документальной ревизии финансовой и хозяйственной деятельности воинской части, учитываются изменения, касающиеся перехода Вооруженных Сил к ведению бюджетного учета. Во-вторых, прорабатывается вопрос о вводе единого классификатора нарушений, в котором будут однозначно истолкованы и упорядочены все нарушения с материальными и денежными средствами, актуальные для последних лет.

Кроме того, нуждаются в расширении полномочия инспекторов-ревизоров при проведении ревизий и проверок. Необходимо введение и регламентирование следующих прав:

- требовать от довольствующих финансовых органов приостановления финансирования до выполнения установленного порядка обеспечения сохранности денежных средств;

- при выявлении злоупотреблений со стороны должностных лиц, ответственных за финансовую и хозяйственную деятельность, отзывать из учреждений банка карточки с образцами подписей и требовать их переоформления с исключением лиц, виновных в злоупотреблениях;

- отстранять должностных лиц от ведения кассовых операций по согласованию с начальником финансово-экономического управления военного округа.

Вместе с тем, надо иметь в виду, что необходимый правовой уровень перерабатываемых документов не может быть обеспечен без их детального соответствия нормативным актам, регламентирующим каждое из современных направлений финансовой и хозяйственной деятельности (безналичные и наличные расчеты, система бюджетного учета и отчетности, вопросы аренды, реализации платных услуг, договорной дисциплины и т.д.). А действенность финансового и хозяйственного контроля не сможет быть достигнута без опоры на пересмотренные и законодательно закрепленные нормы материальной ответственности военнослужащих и гражданского персонала, свода воедино всех финансовых и правовых санкций.

Ряд проблем можно наблюдать при организации и проведении ревизий, которые в настоящее время должны осуществляться комплексным методом, при-

влечением не только специалистов по финансово-экономическим вопросам, но и служб тыла, материального и технического обеспечения, а также во взаимодействии с органами государственного финансового контроля на всех уровнях (Министерство финансов РФ, органы Федерального казначейства, Росфиннадзор, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, налоговая служба, военная прокуратура и др.).

При проведении ревизий комплексным методом снижается до минимума вероятность сокрытия нарушений и злоупотреблений с материальными и денежными средствами, более рационально используется время на проверку документации в разных структурных подразделениях, уменьшается отрыв должностных лиц от выполнения своих повседневных обязанностей в течение года, и, в целом, повышается эффективность контроля за финансово-экономической и хозяйственной деятельностью воинских частей и учреждений.

Но такая ревизия подразумевает увеличение объема работы ревизионной группы при стремлении к сокращению сроков ее проведения. В связи с этим, для одновременного повышения эффективности и сокращения сроков проведения ревизии, целесообразно в деятельности контролирующих органов применять методы комбинированного и выборочного контроля по некоторым проверяемым вопросам, требующим тщательного всестороннего и досконального контроля.

Но это не означает, что при выборочном контроле должны проверяться отдельные подвопросы и на основании их делаться выводы по всему вопросу, подлежащему проверке. Выборочному контролю подлежат лишь те данные, которые не могут быть проверены полностью или для их проверки понадобится слишком много времени. В основном в выборку должны попасть данные (документы, расчеты и другие подконтрольные элементы), вызывающие сомнения в их правильности, оформлении и законности у инспектора-ревизора. Для этого должны активно применяться такие методы контроля, как предварительная оценка и анализ сведений. Надо иметь в виду, что в случае выявления нарушений и злоупотреблений при применении методов выборочного контроля необходимо осуществить проверку всех сведений, операций, документов, связанных с виновным лицом, а также всех аналогичных или похожих операций, в том числе ранее проверенных.

Только при правильном применении методов выборочного контроля по некоторым операциям, достоверность результатов ревизий нисколько не снизит-

ся, и, кроме того, у инспектора-ревизора появится возможность сконцентрировать свои усилия и время на наиболее важных вопросах, подлежащих проверке.

Одним из основных элементов проверки войск (сил), кроме состояния боевой и мобилизационной готовности, является состояние финансовой, хозяйственной и экономической деятельности.

Состояние финансовой, хозяйственной и экономической деятельности проверяется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, приказов и директив министра обороны РФ и слагается из оценок:

а) за реальность определения потребности в денежных средствах и своевременность их истребования;

б) за законность расходования и обеспечение сохранности материальных ценностей и денежных средств;

в) за эффективность руководства финансовой, хозяйственной и экономической деятельностью;

г) за состояние внутреннего финансового и хозяйственного контроля;

д) за состояние экономической работы;

е) за состояние бюджетного (бухгалтерского) учета и отчетности.

Состояние финансовой, хозяйственной и экономической деятельности воинской части (учреждения) оценивается по перечисленным критериям в соответствии с требованиями инструкции, определяющей порядок оценки этого вида деятельности.

Общая оценка за состояние финансовой и хозяйственной деятельности проверяемого объекта определяется как среднее арифметическое шести вышеуказанных показателей.

При наличии фактов недостач, растрат, хищений денежных средств и материальных ценностей в крупных размерах состояние финансовой и хозяйственной деятельности не может быть оценено положительно.

Общая оценка за состояние финансовой, хозяйственной и экономической деятельности соединению определяется:

-”отлично”, если 75% проверенных воинских частей оценено “отлично”, а 25 % - “хорошо”;

-’’хорошо”, если 50% проверенных воинских частей оценено “отлично” и “хорошо”, а остальные - “удовлетворительно”;

-”удовлетворительно”, если не менее 75% проверенных воинских частей оценено положительно;

-’’неудовлетворительно”, если не выполнены требования на оценку “удовлетворительно”.

Рост финансовых нарушений и других нарушений с материальными ценностями, возрастание объема вопросов, подлежащих проверке, проведение ревизий с применением соответствующих усовершенствованных форм и методов контроля ставят в повестку дня вопрос о качественной подготовке необходимых специалистов.

Укомплектованность инспекторского состава высококвалифицированными кадрами, отвечающими современным требованиям - первоочередная проблема, стоящая в настоящее время перед Главным финансово-экономическим управлением и Финансовой инспекцией Минобороны РФ, так как существование и эффективная работа системы финансового контроля невозможны без ее главного элемента - субъекта, то есть лица или органа, осуществляющего контроль.

Автор читает, что подготовка кадров инспекторского состава в высших военно-учебных заведениях и, прежде всего, на финансово-экономическом факультете Военного университета должна базироваться на совершенствовании системы обучения, применении прогрессивных ее форм и методов, создании учебных программ, адаптированных к новым задачам и требованиям, предъявляемым к офицерам-финансистам в современных условиях. При этом больше внимания следует уделять воспитательной работе в плане развития у офицеров, имеющих непосредственное отношение к денежным средствам и материальным ценностям, чувства ответственности и долга перед государством в целях изжития случаев злоупотреблений ими своим положением.

Среди прочих важных проблем в области финансового и хозяйственного контроля на различных уровнях, следует уделить внимание вопросу внутреннего финансового и хозяйственного контроля в войсковом звене, так как именно с этим видом контроля предстоит столкнуться впервые молодому выпускнику Ярославского военного финансово-экономического института, назначенному на должность помощника командира части по финансово-экономической работе (главного бухгалтера).

Проблема заключается в недооценке роли внутреннего финансового и хозяйственного контроля должностными лицами воинских частей и учреждений, в

обязанности которых входит его непосредственное осуществление. В результате этого, на проведение внутреннего контроля порой не отводится должного времени, командиры воинских частей, их помощники по финансово-экономической работе и начальники служб своих обязанностей в области его осуществления не выполняют или выполняют не в полной мере, внутренние проверочные комиссии работают формально, что неоднократно выявлялось в ходе ревизий (проверок) финансовой и хозяйственной деятельности.

Все это создает предпосылки для хищений и других злоупотреблений с материальными и денежными средствами со стороны как материальноответственных, так и других лиц, непосредственно не связанных с материальными и денежными средствами, которые пользуются бесконтрольностью и попустительством со стороны командира воинской части, его помощника по финансово-экономической работе, членов внутренних проверочных комиссий и других должностных лиц.

Для решения этой проблемы необходимо в ходе ревизий финансовой и хозяйственной деятельности уделять больше внимания состоянию внутреннего финансового и хозяйственного контроля. В связи с этим, целесообразно отмечать результаты его проверки в вопросах, обязательно отражаемых в акте ревизии, независимо от наличия нарушений.

Правильная организация и постоянное осуществление внутреннего финансового и хозяйственного контроля способствует повышению оценки состояния финансовой и хозяйственной деятельности и, тем самым, облегчает работу контролирующих органов при осуществлении ими ревизий и проверок.

Некоторые проблемы и вопросы существуют в организации руководства контрольно-ревизионной работы, в частности, при ее планировании и методическом обеспечении.

В связи с частым отвлечением инспекторского состава на проверки и ревизии по указаниям вышестоящих командиров и начальников, по требованиям органов военной прокуратуры и суда, происходит срыв мероприятий, намеченных в планах контрольно-ревизионной работы, а это значит, что многие подконтрольные объекты в установленные сроки не ревизуются. При планировании контрольно-ревизионной работы, представляется необходимым, предвидение непредвиденных задач и возможности проведения внеплановых ревизий и проверок.

Для повышения уровня методического обеспечения контрольноревизионной работы также целесообразна разработка программ проверок по отдельным формам предварительного и последующего контроля. Наиболее актуальными являются методики предварительной финансовой экспертизы заключаемых типовых договоров с исключением ненадежных партнеров и мелких посредников, а также с учетом возможностей конкурсного отбора. Отдельным вопросом следует выделить экспертизу цен на поставки, работы и услуги.

Перечень рассмотренных в данной статье проблем и направлений совершенствования в области финансового и хозяйственного контроля является далеко не исчерпывающим, но по степени важности и очередности решения их можно поставить на первое место.

Обобщая вышесказанное, необходимо отметить, что в целом совершенствование ведомственного финансового и хозяйственного контроля в Министерстве обороны Российской Федерации основывается на анализе реальной хозяйственной и финансовой практики, соответствующем уровне нормативноправового, информационного и методического обеспечения функций субъектов финансового и хозяйственного контроля и внедрении мероприятий, направленных на повышение его действенности и эффективности в современных условиях.