Губернская реформа Екатерины II в контексте проблем административно-территориальной структуры России (на примере Сибири)

Гергилев Д. Н. Губернская реформа Екатерины II в контексте проблем административно-территориальной структуры России (на примере Сибири) / Д. Н. Гергилев // Научный диалог. — 2016. — № 11 (59). — С. 203—212.

Gergilev, D. N. (2016). Governorate Reform of Catherine II in Context of Problems of Administrative-Territorial Structure of Russia (by Example of Siberia). Nauchnyy dialog, 11(59) : 203-212. (In Russ.).

ERIHJM^

Журнал включен в Перечень ВАК

и I к I С H ' s

PfJHOCXCALS t)IKK"TORY-

УДК 94(47).066:352/353

Губернская реформа Екатерины II в контексте проблем административно-территориальной структуры России

© Гергилев Денис Николаевич (2016), кандидат исторических наук, директор гуманитарного института, Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Сибирский федеральный университет» (Красноярск, Россия), turilak@yandex.ru.

На примере Сибири раскрываются особенности реформаторской деятельности Екатерины II в 70-х годах XVIII века. Основное внимание автор акцентирует на реформе управления. Поднимается вопрос о ее проявлении в Сибири, автор показывает, как осуществлялась связь между столицей и регионами. Анализируются причины, сущность и последствия губернской реформы. Автор доказывает, что новая система управления губерниями сохраняет свою актуальность. Подчеркивается, что в современных условиях реформаторский опыт Екатерины II приобретает особое значение. Утверждается, что социальные проблемы в России во многом связаны с остротой проблем управления, в частности, Сибирским регионом. Автор на конкретных примерах показывает трудности взаимодействия между высшей властью и местным чиновничеством. Отмечается, что современные административно-территориальные реформы во многом обусловлены необходимостью укрепления государственной системы. Автор показывает, что Российская империя имела своеобразный и уникальный опыт управления огромными территориями, имеющими сложный этнический, гендерный и религиозный состав. Уделяется особое внимание конкретным примерам административно-территориальных реформ в истории России. По мнению автора, подобный опыт управления может оказаться востребованным в современном глобальном мире.

Ключевые слова: государственное управление; губерния; административно-территориальная реформа; система управления; социальные проблемы; Сибирский регион.

1. Административно-территориальное реформирование России в период правления Екатерины II в историографии

Актуальность статьи обусловлена рядом факторов как регионального, так и федерального уровней, основные из которых можно охарактеризовать следующим образом. Во-первых, несмотря на то что губернская реформа Екатерины II довольно хорошо изучена историками, она является лишь частью государственных преобразований 70-х годов XVIII века, поэтому отличается многогранностью и многоаспектностью. Во-вторых, наша страна находится на очередном витке реформирования государственных органов с целью создания более эффективной вертикали власти, что предполагает более пристальный анализ предыдущих административно-территориальных реформ. В-третьих, в глобальном мире приобретают актуальность вопросы, связанные с проблемами соотношения управленческих механизмов государственного, территориального и глобального уровней.

Вся история административно-территориальных учреждений России XVIII — первой половины XIX веков в значительной степени связана со временем подготовки и проведения губернской реформы 1775 года на всей территории Российской Империи, поскольку в разных частях страны реформа проводилась в соответствии с условиями и возможностями конкретного региона.

Тема административно-территориального реформирования России в период правления Екатерины II затрагивалась в трудах многих специалистов, однако подробный анализ данной темы дан немногими авторами. Существует множество научных работ, посвященных реформаторской деятельности Екатерины II. Многие историки, писавшие о губернской реформе 1775 года, делали особый акцент на ее дворянском характере. В частности, они акцентируют внимание на том факте, что императрица учла пожелания дворянства получить управление на местах в свои руки, что было зафиксировано в положениях Уложенной комиссии. Детальный анализ положений документов подтверждает, что многие должности в местном управлении замещались выборными из местных дворян. Это относилось к заседателям судов разных ступеней, также была узаконена должность уездного предводителя дворянства, впервые появившаяся в связи с выборами в Уложенную комиссию. Подобные шаги в полной мере отвечали чаяниям российского дворянства того периода.

Начало изучения данной темы в дореволюционной историографии было положено монографией известного историка права И. И. Дитятина [Дитятин, 1875], ценность которой сохраняется и сегодня, поскольку городские реформы в России автор рассматривал в сравнении с городами

Западной Европы. В монографии В. В. Григорьева [Григорьев, 1910] проводится источниковедческое исследование «Учреждения об управлении губерниями» в качестве основного документа реформы, где ученый подчеркивает долговременное значение созданных императрицей институтов, а также введенного ею административного деления, довольно высоко оценивая весь комплекс реформ. Одной из лучших исследовательниц екатерининского периода за рубежом является И. Мадариаге, которая в своей монографии [Мадариаге, 2002] не только приводит много фактического материала, но также подробно анализирует конкретные результаты реформаторской деятельности Екатерины II.

В советский период изучение проблематики, связанной с реформами второй половины XVШ века было продолжено целым рядом специальных исследований, среди которых особое место занимали работы Ю. В. Готье [Готье, 1941], а затем М. П. Павловой-Сильванской [Павлова-Сильванская, 1964а; 1965б]. Труд Н. П. Ерошкина [Ерошкин, 1983] отличается довольно полной характеристикой системы государственных учреждений дореволюционной России, поэтому представляет интерес для широкого круга современных специалистов. Отличительной особенностью исследований советского периода, посвященных губернской реформе 1775 года, является тезис о том, что она была вызвана крестьянской войной под предводительством Емельяна Пугачева, который не выдерживает серьезной критики, он был опровергнут в работах ученых современного периода. В связи с этим можно отметить работы А. Б. Каменского [Каменский, 2001] и О. А. Омель-ченко [Омельченко, 1993], где приводится достаточно аргументов, убеждающих в том, что Пугачевский бунт выступал только в качестве мощного катализатора реформы, поскольку она готовилась задолго до восстания. Достоинством работ указанных исследователей, а также статей Н. И. Павленко [Павленко, 2000] является исчерпывающая систематизация всего материала, так или иначе раскрывающего реформаторскую деятельность Екатерины II. Именно в работах этих ученых использован весь комплекс исследовательских работ по губернской реформе 1775 года, а также дана максимально полная и объективная оценка административно-территориальной реформы второй половины XVIII века.

2. Проблема эффективности Сибирского приказа

Принятие законодательных актов начала 1760-х годов привело к важным изменениям в административно-территориальном делении и структуре управления России, то есть встал вопрос о судьбе Сибирского приказа [Миненко, 1975, а 77]. Впервые эту проблему поднял Б. Миних, вернув-

шийся из сибирской ссылки и пытавшийся обратить на себя внимание Петра III. Первоначально он просил у императора должность сибирского губернатора, ссылаясь на то, что «живучи в Сибири, [может] по <...> своему знанию тамошних обстоятельств, сделать интересу его величества некоторое приращение». Через некоторое время Б. Миних передумал уезжать из столицы и подал императору краткую «Записку об учреждении в Сибири Генеральной директории». Директория, по замыслу автора, учреждалась «для приведения сибирской экономики, а особливо рудных заводов в надлежащее состояние» в составе четырех экспедиций: по рудным заводам, коммерции, экономике и вооруженным силам. Сибирские губернаторы должны были подчиняться директории, а она — непосредственно императору. Директория становилась коллегиальным органом в составе президента, вице-президента, двух советников, двух асессоров, прокурора. Таким образом, по замыслу Б. Миниха, директория являлась полным аналогом Сибирского приказа образца 1730 года. К сожалению, проект Б. Миниха был так же краток и неконкретен, как и указ 1730 года о восстановлении Приказа «по-прежнему». Б. Миних преследовал только одну цель — «занять видное место при особе императора» [Сибирь ..., 2007, с. 127], а после восшествия на престол Екатерины II фельдмаршал Б. Миних потерял всякое влияние на государственные дела.

Отличительной особенностью этого периода являются многочисленные обращения губернаторов с просьбой закрыть Сибирский приказ, поскольку он создавал трудности во взаимодействии с Сенатом. «Этот поток жалоб был услышан в Петербурге, и Сибирский приказ был ликвидирован, а его дела велено было передать по принадлежности в различные присутственные места. В 1768 году дела Приказа сдали в Разрядный архив Сената. Ликвидация Сибирского приказа и введение нового административного деления соответствовали замыслу императрицы усилить власть губернаторов». Наиболее полное воплощение эта идея нашла в «Наставлении губернатору», написанном в 1764 году. Этот акт не вносил существенных изменений в конкретные обязанности губернаторов и издавался «в прибавок к прежним узаконениям» [Ивановский, 1895— 1896]. Задача «Наставления» заключалась в другом: губернатор становился «поверенной от государыни особой, главой и хозяином, и истинным опекуном всей врученной в смотрение его губернии», который стоит «под собственным ведением» государыни и Сената. В 11 пункте «Наставления губернаторам» было сказано, что из-за огромных пространств страны и различия местных условий из центра «заочно невозможно ни всех польз провидеть, ни всех неустройств отвратить, <...> то для того

все земские правительства, находящиеся в губерниях, кроме Москвы и Петербурга, которые губернским канцеляриям не подчинены, как например: таможни, магистраты, пограничные комиссии, полиции и ямские правления, словом, все, какого б звания ни были, гражданские места, — отныне должны состоять в ведомстве губернатора» [Быконя, 1985, с. 32]. Как справедливо отмечал Ю. В. Готье, губернатор 1760—1770-х годов — это «уже не лишенный инициативы агент, имеющий громадную власть над подчиненными и бесправный и безответный перед центральной властью», а чиновник, в котором «черты деятельного и пекущегося о всеобщем благе бюрократа Петровского времени сочетаются с совершенно новыми чертами почетной и пользующейся особым доверием государя должности» [Готье, 1941, с. 166].

Вопрос об изменении административно деления Сибири был связан со сложной ситуацией на русско-китайской границе, вызванной отказом цинского правительства разрешить русское судоходство по реке Амур, попытками прекратить кяхтинскую торговлю и т. д. После прихода к власти Екатерина II попыталась урегулировать конфликт, но император Цянь-лун ответил на ее попытку оскорблением. 28 ноября 1763 года в указе Екатерины II обращалось внимание сибирских пограничных властей на необходимость «всегда иметь вблизи столько войск», чтобы маньчжуры «не могли ни на что покушаться».

3. Проекты реформирования

административно-территориального устройства Сибири

Осознание остроты проблем, детерминированных несовершенством управленческих механизмов в России, толкало многих высших чиновников на создание очередных проектов административно-территориального устройства страны. В частности, в 1768 году новый иркутский губернатор А. И. Бриль представил Сенату доклад со своими предложениями о более эффективном делении губернии, которые аргументировал удобством в «сборе податей и к разбирательству между жителями споров и маловажных дел» [Быконя, 1985, с. 33]. Однако полного перехода к территориальному принципу управления в Сибири в 1760-х годах не произошло, поскольку часть доходов от края расходовалась только по личному волеизъявлению Екатерины II.

В 1760—1770-х годах расчет Екатерины II на эффективное управление в Сибири с помощью «поверенных особ» в какой-то степени оправдался. Императрица не собиралась распространять «Учреждение...» на Сибирь, а лишь на Малороссию, Лифляндию и прочие территории. Злоупотребле-

ния заключались в том, что губернаторы, пользуясь своим высоким положением, совершали казнокрадства, были уличены во взяточничестве, обвинялись в «ненасытном властолюбие».

Введение «Учреждений...» в жизнь было рассчитано на продолжительный период, и, соответственно, результаты от них планировалось получить далеко не сразу, что особенно ясно прослеживается на примере реформирования органов управления в Сибири. Вызывает интерес приказ общественного призрения как принципиально новое государственное учреждение, специально созданное для выполнения некоторых функций социального обеспечения. «При проведении губернской реформы 1775 года в Сибири Екатерина II столкнулась с проблемой большой спецификации зауральских регионов. Во-первых, это были огромные пространства, еще слабо заселенные и освоенные, граничившие с враждебным России Китаем. Во-вторых, значительную часть населения Сибири составляли коренные народы, существенно отличавшиеся условиями жизни и культурой. В-третьих, главенствующее место в местной администрации должно было занимать дворянство, в Сибири же помещичье землевладение отсутствовало».

«Прежде всего, остро встал вопрос об административно-территориальном делении края. Разрыв торговых отношений с Китаем привел Екатерину II к выводу о необходимости разделения территории Сибири на "внутренние" и "пограничные" губернии. Высшей и местным властям при проведении реформы нужно было решить три ключевые проблемы: определить административно-территориальное деление края, учесть местную специфику при создании новых органов управления и подобрать в значительной степени новый состав чиновников. Данная реформа привела и к значительному росту численности чиновников и затрат на местную администрацию <...> В 1773 году общее число чиновников, занятых в центральной и местной администрации, составляло 16,5 тыс. человек. В 1774 году, до начала реформы, только в местной администрации служило 12 712 человек. Эта цифра выросла приблизительно до 20 тыс. в 1781 году и до 27 тыс. к 1796 году. Свыше трети из указанного числа составляли выборные чиновники на жалованье» [Ерошкин, 1983]. Сложившаяся ситуация свидетельствовала об общей тенденции роста бюрократии и ее значения в жизни страны, начало которому было положено петровскими реформами. Можно заключить, что все попытки императрицы обеспечить новые учреждения компетентными и честными людьми, которые к тому же разделяли бы ее воззрения, по крайней мере взгляды на принципы законности, были тщетны.

Необходимо также подчеркнуть, что «Учреждения... » 1775 года соединяли в себе элементы английской, остзейской и даже малороссийской правовых систем с новейшими просвещенческими идеями и чисто насущными российскими проблемами. Именно поэтому этот документ отличался эклектичностью и противоречивостью, аккумулируя в себе сложные и многоаспектные законодательные акты, которые отражали разнообразные стороны общества и государственного управления. В целом по своей основной направленности «Учреждения.» продолжали петровскую линию государственного строительства, а поэтому отличались многоаспектным и противоречивым характером решаемых Екатериной задач. За счет разукрупнения прежних губерний, провинций и уездов гуще становится административно-территориальная сетка страны. Вся исполнительная власть в уездах оказалась в руках выборных из местных дворян — чиновников в лице капитана-исправника с дворянскими заседателями [Быконя, 1985, с. 34]. Вместе с тем Екатерина II расширяет прежнее самоуправление в городе и в деревне, вводит в уездное и даже губернское звенья местного управления выборных лиц из основных тяглых сословий, в том числе от нерусских народностей.

4. Выводы

Таким образом, можно заключить, что губернская реформа Екатерины II носила системный характер, и только в подобном контексте возможно объективно оценивать особенности административно-территориального устройства России. Принципиальную роль в этом процессе играет анализ последствий реформ в Сибири, где максимально проявляются все положительные и отрицательные последствия реформаторской деятельности Екатерины II. Сибирский регион может выступать в качестве примера для других территориально-административных единиц РФ, поскольку он включает в себя весь комплекс особенностей экономического и социально-политического развития государства. В современном мире все чаще мы находим подтверждения знаменитому предвидению гениального ученого М. В. Ломоносова, поэтому оптимальное административно-территориальное устройство Сибири — залог прогрессивного развития не только этого богатого региона, но и всей Российской Федерации.

Источники

1. Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II : в двух томах / Ю. В. Готье. — Москва ; Ленинград : Имп. о-во истории и древностей рос. при Моск. ун-те, 1913—1941. — Т. 1 : Реформа 1721 года. Област-

ное деление и областные учреждения 1727—1775. — Москва, 1913. — 476 с. — Т. 2 : Органы надзора. Чрезвычайные и временные областные учреждения. Развитие мысли о преобразовании областного управления. Упразднение учреждений 1727 г. — Ленинград, 1941. — 306 с.

2. Григорьев В. А. Реформа местного управления при Екатерине II : учреждение о губерниях 7 ноября 1775 года / В. А. Григорьев. — Санкт-Петербург : Русская скоропечатня, 1910. — 395 с.

3. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России / И. И. Дитятин. — Ярославль : Типография Г. В. Фальк, 1875—1877. — Т. 1 : Введение; Города России в XVIII столетии. — 1875. — 511 с. — Т. 2 : Городское самоуправление в настоящем столетии. — 1877. — 563 с.

4. Ерошкин Н. И. История государственных учреждений дореволюционной России / Н. И. Ерошкин. — Москва : Высшая школа, 1983. — 352 с.

5. Ивановский В. Государственное право (Известия и ученые записки Казанского университета : по изданию № 5 1895 года — № 11 1896 года) [Электронный ресурс] / В. Ивановский. — 1895—1896. — Режим доступа : http://www.allpravo.ru/ НЬгагуМос117р/1ш1гат2817/.

6. Павлова-Сильванская М. П. «Учреждение о губерниях» 1775 года и его классовая сущность : автореферат диссертации ... кандидата исторических наук / М. П. Павлова-Сильванская. — Москва, 1964а. — 23 с.

Литература

1. Быконя Г. Ф. Русское неподатное население Восточной Сибири в XVIII — начале XIX вв. (Формирование военно-бюрократического дворянства) / Г. Ф. Быконя. — Красноярск : Изд-во Красноярского университета, 1985. — 300 с.

2. Каменский А. Б. От Петра I до Павла I : Реформы в России XVIII века / А. Б. Каменский. — Москва : РГГУ, 2001. — 575 с.

3. Мадариаге И. Россия в эпоху Екатерины Великой : пер. с англ / И. Мадариа-ге. — Москва : Новое литературное обозрение, 2002. — 976 с.

4. МиненкоН. А. Северо-Западная Сибирь в XVIII — первой половине XIX в. : историко-этнографический очерк / Н. А. Миненко. — Новосибирск : Наука. Сиб. отделение, 1975. — 308 с.

5. Омельченко О. А. Законная монархия Екатерины Второй : Просвещенный абсолютизм в России / О. А. Омельченко. — Москва : Юрист, 1993. — 428 с.

6. Павленко Н. И. Екатерина Великая / Н. И. Павленко. — Москва : Молодая гвардия, 2000. — 495 с.

7. Павлова-Сильванская М. П. Социальная сущность областной реформы Екатерины II / М. П. Павлова-Сильванская // Абсолютизм в России (XII—XVIII вв.) : сборник статей к 70-летию со дня рождения и 45-летию научной и педагогической деятельности Б. Б. Кафенгауза / ред.. Н. М. Дружинин. — Москва : Наука, 1964б. — С. 460—491.

8. Сибирь в составе Российской Империи / под ред. Л. М. Дамешек и А. В. Рем-нева. — Москва : Новое литературное обозрение, 2007. — 368 с.

Governorate Reform of Catherine II in Context of Problems of Administrative-Territorial Structure of Russia

© Gergilev Denis Nikolayevich (2016), PhD in History, Director of Institute for Humanities,

Siberian Federal University (Krasnoyarsk, Russia), turilak@yandex.ru.

On the example of Siberia, the peculiarities of the reforms of Catherine II in the 70-ies of the XVIII century are covered. The main attention is concentrated on management reform. The question is raised about its manifestation in Siberia. The author shows how the capital and the regions communicated with each other. The causes, nature and effects of the provincial reforms are analyzed. The author argues that new management system in provinces remains valid. It is underlined that in modern conditions the reform experience of Catherine II is of particular importance. It is argued that social problems in Russia are largely connected with the problems of management, particularly of the Siberian region. The author uses concrete examples to show the difficulties of interaction between the higher authorities and the local bureaucracy. It is noted that the modern administrative-territorial reforms are largely determined by the need to strengthen the state system. The author shows that the Russian Empire had a peculiar and unique experience of managing large territories with complex ethnic, gender and religious composition. Special attention is paid to specific examples of administrative-territorial reforms in Russian history. According to the author, this management experience may be in demand in the modern global world.

Key words: state administration; governorate; administrative-territorial reform; management system; social problems; Siberian region.

Material resources

Dityatin, I. I. 1875—1877. Ustroystvo i upravleniye gorodov Rossii. Yaroslavl: Tipo-grafiya G. V. Falk. (In Russ.).

Gotye, Yu. V. 1913—1941. Istoriya oblastnogo upravleniya v Rossii ot Petra I do Yekat-eriny II: v 2 tomakh. Moskva; Leningrad: Imp. o-vo istorii i drevnostey ros. pri Mosk. un-te. 1: Reforma 1721 goda. Oblastnoye deleniye i oblastnyye uchrezhdeniya 1727—1775. Moskva, 1913. 2: Organy nadzora. Chrez-vychaynyye i vremennyye oblastnyye uchrezhdeniya. Razvitiye mysli o preo-brazovanii oblastnogo upravleniya. Uprazdneniye uchrezhdeniy 1727 g. Leningrad, 1941. (In Russ.).

Grigoryev, V. A. 1910. Reforma mestnogo upravleniya pri Ekaterine II: uchrezhdeniye o guberniyakh 7 noyabrya 1775 goda. Sankt-Peterburg: Russkaya skorope-chatnya. (In Russ.).

Ivanovskiy, V. 1895—1896. Gosudarstvennoye pravo. Available at: http://www.allpravo. ru/library/doc117p/instrum2817/. (In Russ.).

Pavlova-Silvanskaya, M. P. 1964. «Uchrezhdeniye o guberniyakh» 1775 goda i ego klassovaya sushchnost': avtoreferat dissertatsii ... kandidata istoricheskikh nauk. Moskva. (In Russ.).

Yeroshkin, N. I. 1983. Istoriya gosudarstvennykh uchrezhdeniy dorevolyutsionnoy Rossii. Moskva: Vysshaya shkola. (In Russ.).

References

Bykonya, G. F. 1985. Russkoye nepodatnoye naseleniye Vostochnoy Sibiri v XVIII — nachale XIX vv. (Formirovaniye voyenno-byurokraticheskogo dvoryanstva). Krasnoyarsk: Izd-vo Krasnoyarskogo universiteta. (In Russ.).

Dameshek, L. M, Remneva, A. V. (eds.). 2007. Sibir' v sostave Rossiyskoy Imperii. Moskva: Novoye literaturnoye obozreniye. (In Russ.).

Kamenskiy, A. B. 2001. Ot Petra I do Pavla I: Reformy v Rossii XVIII veka. Moskva: RGGU. (In Russ.).

Madariage, I. 2002. Rossiya v epokhu Ekateriny Velikoy. Moskva: Novoye literaturnoye obozreniye. (In Russ.).

Minenko, N. A. 1975. Severo-Zapadnaya Sibir' v XVIII — pervoy polovine XIX v.: istoriko-etnograficheskiy ocherk. Novosibirsk: Nauka. Sib. otdeleniye. (In Russ.).

Omelchenko, O. A. 1993. Zakonnaya monarkhiya Yekateriny Vtoroy: Prosveshchennyy absolyutizm v Rossii. Moskva: Yurist. (In Russ.).

Pavlenko, N. I. 2000. Yekaterina Velikaya. Moskva: Molodaya gvardiya. (In Russ.).

Pavlova-Silvanskaya, M. P. 1964. Sotsialnaya sushchnost' oblastnoy reformy Ekateriny II. In: Druzhinin, N. M. (ed.). Absolyutizm v Rossii (XII—XVIII): sbornik statey k 70-letiyu so dnya rozhdeniya i 45-letiyu nauchnoy i pedagogiches-koy deyatelnosti B. B. Kafengauza. Moskva: Nauka. 460—491. (In Russ.).