Российское гражданство жителям Крыма и Севастополя: некоторые итоги переходного периода

А.В. Мещеряков

РОССИЙСКОЕ ГРАЖДАНСТВО ЖИТЕЛЯМ КРЫМА И СЕВАСТОПОЛЯ: НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

В статье анализируются первые итоги конституционализации правового статуса жителей Республики Крым и г. Севастополя в переходный период посредствомпризнания за ними гражданства Российской Федерации; исследуются актуальные проблемы этого процесса; предложены суждения автора относительно их оценки.

Ключевые слова: Конституция РФ, жители Крыма, российское гражданство, признание гражданства, право оптации, двойное гражданство, утрата гражданства, постоянное место жительства, судебное решение.

A.V. Mesheryakov

RUSSIAN CITIZENSHIP FOR RESIDENTS OF CRIMEA

ANS SEVASTOPOL: SOME RESULTS OF THE TRANSITIONAL

PERIOD

The article analyses first results of the Constitutional legal status for the population of the Crimea and the city of Sevastopol during the transitional period — by recognizing their Russian Federation citizenship; studies the actual problems of this process where the author suggests his thoughts of their resolution.

Keywords: The Constitution of the RF, population of the Crimea, Russian citizenship, recognition of the citizenship, the right for option, double citizenship, depriving of the citizenship, permanent residency and court decisions.

Договор от 18 марта 2014 г. между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов1 (далее — Договор) восстановил историческую справедливость: Крым вернулся в Россию.

Срок, прошедший с момента этого события, для оценки его исторической значимости, масштабности и последствий невелик и, тем не менее, подведение предварительных итогов и научно-правовой анализ некоторых результатов его переходного периода теоретически необходимы и практически востребованы. Более того, такой запрос продиктован и интересами дальнейшего развития России как многонациональной федерации, а также необходимостью ответа на беспрецедентное внешнеполитическое давление на нашу страну в связи с этим событием.

За прошедший год было опубликовано немало книг, научных статей, принято несколько важных нормативно-правовых актов по проблемам, которые стали предметом повестки нынешнего заседания круглого стола. Среди научных исследований этого исторического события особого внимания, на наш взгляд, заслуживает статья В.Т. Кабышева и Т.В. Заметиной, посвященная научно-теоретическому осмыслению и конституционно-правовому анализу воссоединения Крыма с Россией. Авторы одни из первых среди отечественных ученых-государствоведов исследовали не только конституционные вопросы

© Мещеряков Александр Викторович, 2015

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права (филиал Северо-Кавказского федерального университета в г. Пятигорске); e-mail: mesheriakov.alem2012@ 36 yandex.ru

воссоединения Республики Крым и г. Севастополя с Российской Федерацией, но и проанализировали этапы конституционализации самоопределения народа Крыма, причины и условия вхождения новых субъектов в Россию2.

В предлагаемой статье предпринята попытка изучить и проанализировать некоторые аспекты процесса признания за жителями новых субъектов РФ российского гражданства как одного из этапов конституционализации их статуса в переходный период.

Первоочередной и главной задачей в этом направлении было, безусловно, определение круга лиц из числа жителей Крыма и г. Севастополя с целью наделения их статусом граждан Российской Федерации. Значимость этого процесса заключалась, на наш взгляд, в следующем: во-первых, гражданство Российской Федерации является одной из основ конституционного строя России и реализация норм этого института, наряду с другими мерами, способствовала прямому вхождению новых субъектов в конституционно-правовое поле Российской Федерации. Во-вторых, с его помощью осуществлялись первые практические шаги по непосредственному вовлечению новых субъектов в федеративные отношения. Об этом свидетельствует, к примеру, процесс реализации совместной компетенции Российской Федерации и Республики Крым и города федерального значения Севастополя по вопросам, обозначенных в п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции России.

Вопросы гражданства по Договору от 18 марта 2014 г. решались с учетом п. «в» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому гражданство в Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, а также п. «г» ст. 11 и ст. 17 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2014 г.)3. В соответствии с этими нормами в ст. 5 Договора было записано, что гражданами Российской Федерации признавались граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на день подписания этого Договора, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства.

Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее — Федеральный конституционный закон) в ч. 1 ст. 4 воспроизвел положение ст. 5 Договора, дополнив его следующим уточнением: документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, выдаются в течение трех месяцев со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов (ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона)4.

Применение в данном случае такого способа приобретения гражданства Российской Федерации, как его признание, характеризуется рядом особенностей: во-первых, этот способ использовался не в отношении конкретно-индивидуальной личности, а был применен к достаточно широкому, но строго определенному кругу лиц. Во-вторых, для признания гражданства в данном случае послужил территориальный принцип, но не в общепринятом его понимании как «принцип почвы», а как результат изменения Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации, вследствие чего лица, проживающие на территории, государственная принад-

лежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, установленные соответствующим международным договором Российской Федерации (ст. 5 Договора от 18 марта 2014 г, ст. 17 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»). В-третьих, с учетом политико-правового значения этого события и количества новых потенциальных граждан в качестве правовой базы признания гражданства России выступил международный Договор от 18 марта 2014 г. Приобретение же российского гражданства в индивидуальном порядке регулируется нормами Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и утверждается соответствующим Указом Президента РФ (п. «а» ст. 89 Конституции РФ). В-четвертых, суть права оптации, отраженного в Договоре и Федеральном конституционном законе, заключалась, главным образом, не в выборе лицом гражданства, а в возможности сохранить имеющееся у него и (или) у его детей гражданство либо статус лица без гражданства. Такое положение в полной мере соответствовало нормам международного права по вопросам гражданства и оптации.

Использование признания гражданства как способа приобретения российского гражданства жителями Крыма и Севастополя было обусловлено самими результатами Общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и г. Севастополе. Так, на вопрос: «Вы за воссоединение Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации?» в Автономной Республике Крым ответили утвердительно 96, 77% проголосовавших, а в Севастополе — 95,6%. Общее число проголосовавших за воссоединение Крыма с Россией составило 1 млн 495 тыс. чел., т.е. 96,57% пришедших на избирательные участки и 81,3% всего взрослого населения полуострова, имевшего на тот § период украинское гражданство5.

О целесообразности законодательного выбора именно такого способа при-3 обретения гражданства свидетельствуют и предварительные итоги переписи населения Крымского федерального округа, проведенной Федеральной службой I государственной статистики в период с 14 по 25 октября 2014 г. со 100%-ным | охватом населения новых субъектов РФ. По результатам этой переписи было за! фиксировано 2 284,8 тыс. постоянных жителей Крымского полуострова. Числен-§ ность граждан Российской Федерации составила 2,2 млн чел. (97,5% всех лиц, I указавших гражданство), 51,8 тыс. чел. имеют гражданство других государств | (из них 46,4 тыс. человек — гражданство Украины) и 3,4 тыс. человек — лица

>1; без гражданства. Из общей численности граждан Российской Федерации 5,7 тыс. 1 6 ^ чел. имеют два гражданства6.

| Основываясь на этих статистических данных, можно констатировать, что

5 подавляющее большинство жителей Крыма и Севастополя положительно вос-I приняли признание их гражданами Российской Федерации. Заявления на | получение российского паспорта способствовали формально-юридическому | подтверждению их новой гражданской принадлежности.

В получении российских паспортов жители Республики Крым и города феде-| рального значения Севастополя проявили высокую активность. Только за первый и месяц действия указанного Федерального конституционного закона Федеральной миграционной службой в новых субъектах РФ было выдано более 150 тыс. паспортов и принято 200 тыс. заявлений от крымчан на получение документа. Всего же, по данным ФМС, паспорта граждан России должны были получить 1,5 млн жителей полуострова. Причем оформление паспорта гражданина Российской Федерации для жителей Крыма до 1 января 2015 г. было бесплатным,

38

а после этой даты необходимо уже платить пошлину7.

Однако, судя по предварительным итогам переписи населения Крымского федерального округа, приведенных выше, паспорта граждан России получило значительно большее количество жителей полуострова, имевших постоянную регистрацию места жительства в Крыму. Для них эта процедура особых хлопот и трудностей не вызывала. С рядом сложностей при оформлении российских паспортов столкнулись жители, у которых такая регистрация отсутствовала, даже если факт проживания подтверждался иными доказательствами. В такой ситуации органы Федеральной миграционной службы в Крыму и Севастополе рекомендовали обратиться в суд для установления факта постоянного проживания на этой территории, в т.ч. на момент референдума 16 марта 2014 г.

Однако этот способ, как свидетельствует практика его применения, вызывал определенные сложности как для самих заявителей, так и судебных работников. Временной интервал постоянного проживания никак законодательно не установлен, хотя в судебной практике обычно принимается период в один год. Периодическое проживание или длительное проживание в Крыму, а затем, к примеру, переезд на иное постоянное место жительства не будут служить основанием для установления судом факта постоянного проживания для признания российского гражданства. Кроме того, суд, как правило, отдает предпочтение совокупности сведений, получаемых из различных источников, подтверждающих проживание на территории Крыма. Поэтому предоставление только свидетельских показаний и справки с места жительства для подтверждения этого факта в судебном порядке вполне могло быть признано судом недостаточным. К тому же, как следует из судебной практики, повторное обращение в суд с данными требованиями, даже если будет собран новый объем доказательств, невозможно.

К проблемам установления факта проживания в таком порядке следует отне- с сти и многочисленные очереди в судах новых российских субъектов. Так, только и в судах города федерального значения Севастополя на 21 октября 2014 г. свое а право на получение российского паспорта доказывали от 8 тыс. до 12 тыс. чел. о На 9 февраля 2015 г. свое право на получение паспорта гражданина Российской к Федерации подтвердили в судах Севастополя около 10 тыс. чел.8 о

Справедливости ради следует заметить, что уже в начале апреля 2014 г. в а Крыму были открыты девять пунктов подтверждения факта проживания на в полуострове для лиц, не имеющих постоянной регистрации в Крыму. В Управ- н лении по вопросам гражданства Федеральной миграционной службы России ю заверили, что документы официальных органов, организаций могут подтвердить д данный факт постоянного проживания в Крыму. При этом перечень документов с ограничен не был. Кроме того, военные, служившие на территории Крыма и уво- | ленные из Вооруженных сил Украины, но еще не вступившие в ряды российской | армии, также имели возможность получить российские паспорта9. |

Острая нехватка штатных сотрудников миграционных органов в новых • российских субъектах и беспрецедентная загруженность имевшихся также за- ( трудняли процесс получения российских паспортов. По данным пресс-службы ) Государственного Совета Крыма, всего на 1 октября 2014 г. на полуострове выдано ^ 1,5 млн российских паспортов. При этом при необходимом количестве 555 чел., 5 штат миграционных органов в Крыму составлял 255 чел., в связи с чем нагрузка на сотрудников выросла вдвое. Существовала и проблема нехватки помещений для размещения территориальных органов ФМС. Несмотря на эти трудности, в день в Крыму выдавалось на тот период от 4 до 6 тыс. паспортов, а по данным пресс-службы Совета министров Крыма, в среднем за сутки выдавалось 12,9 тыс. паспортов10. 39

Сложности технического характера в процедуре обеспечения российскими паспортами крымчан были обусловлены и тем, что сотрудникам органов ФМС необходимо было одновременно оформлять и отказы от российского гражданства с целью сохранения имеющегося у лица гражданства либо подтверждения статуса лица без гражданства. Это влекло за собой необходимость оформления вида на жительство в Крыму и Севастополе.

По сведениям газеты «Коммерсантъ», на 17 апреля 2014 г. не согласились принять российское гражданство около 1,5 тыс. крымчан11. Газета «Ведомости» от 19 апреля 2014 г. приводит иные цифры. Так, по сообщению главы ФМС России К. Ромодановского, от получения российских паспортов на день установленного в законе срока от гражданства Российской Федерации отказались около 3 тыс. жителей Крыма и Севастополя12.

Следует отметить, что на такое решение части жителей полуострова повлияло не только лишь одно желание сохранить украинское гражданство из чувства патриотизма, что вполне объяснимо. В большинстве же случаев причиной послужили юридические неопределенности в отношении последствий изменения гражданской принадлежности, отсутствие возможности лиц, проживающих на территории Крымского полуострова, иметь двойное гражданство, а также обстоятельства профессионального, семейного или личного характера. К примеру, по закону Украины о гражданстве, гражданин этой страны имеет возможность по его ходатайству выйти из украинского гражданства (ст. 18). Более того, добровольное приобретение гражданином Украины гражданства другого государства, если на момент такого приобретения он достиг совершеннолетия, служит одним из оснований для потери гражданства Украины (ст. 19). Датой же прекращения ° украинского гражданства в обоих этих случаях будет являться дата издания соответствующего указа Президента Украины13. При этом официальные вла-^ сти Украины после известных событий значительно осложнили прохождение ? этой процедуры. Обязательными стали: личное присутствие заявителя такого

| ходатайства и подача заявлений только в компетентные органы, расположенные

ф

| на территории Украины. Естественно, что такие требования для большинства | украинских граждан были практически не выполнимы.

I Законодательство РФ, хотя и не столь оперативно, но все же отреагировало

1 на сложившуюся в связи с этим ситуацию. В декабре 2014 г. в Федеральный

2 конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ были внесены изменения. § Так, ст. 4 была дополнена ч. 4 следующего содержания: «Лицо, признанное в | соответствии с частью 1 настоящей статьи гражданином Российской Федерации | и получившее документ, удостоверяющий личность гражданина Российской

2 Федерации, признается на территории Российской Федерации гражданином, § не имеющим гражданства иностранного государства, в случае подачи им за-| явления о нежелании состоять в гражданстве иностранного государства. Заяв-

3 ление о нежелании состоять в гражданстве иностранного государства подается 1 в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по I выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому

регулированию в сфере миграции. Вместе с заявлением о нежелании состоять в гражданстве иностранного государства представляется документ, подтверждающий наличие иного гражданства»14.

Рамки данной статьи не позволяют рассмотреть еще многие другие проблемы обозначенной темы. Поэтому вопросы конституционализации статуса жителей

40

новых субъектов РФ объективно требуют дальнейших научных исследований.

И.Н. Плотникова • Особенности правового регулирования и защиты конституционного права

В заключение отметим: несмотря на проблемы и трудности нормативно-правового и организационно-технического характера, имевшие место быть при решении вопросов исследуемой темы, более чем 20-летняя мечта абсолютного большинства жителей Крыма и Севастополя вновь стать неотъемлемой частью России и обрести ее гражданство воплотилась в реальность.

1 URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_160398/ (дата обращения: 20.04.2015).

2 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Воссоединение Республики Крым и города Севастополя с Россией — восстановление исторической справедливости // Конституционное развитие России: межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2014. Вып. 14. С. 6-35.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22, ст. 2031; 2015. № 1, ч. I , ст. 60.

4 См.: Российская газета. 2014. 24 марта.

5 URL: http://krymology.info/index.php/Референдум_о_государственном_статусе_Крыма_и_Севасто-поля_ 16_ марта_2014_года (дата обращения: 29.04.2015).

6 URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/demo/perepis_krim/perepis_krim.html (дата обращения: 22.04.2015).

7 См.: Коммерсантъ. 2014. 17 апр.

8 URL: http://www.e-crimea.info/hotthemes/pasport?page=1 (дата обращения: 10.05.2015).

9 См.: Там же.

10 См.: Там же.

11 См.: Коммерсантъ. 2014. 17 апр.

12 URL: http://www.vedomosti.ru/politics/news/2014/04/19/ (дата обращения: 25.04.2015).

13 URL: http://kodeksy.com.ua/ka/o_grazhdanstve_ukrainy/statja-18, 19 htm (дата обращения: 25.04.2015).

14 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 12, ст. 1201.

И.Н. Плотникова

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ q

И ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА I

ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РЕСПУБЛИКЕ о

КРЫМ И ГОРОДЕ СЕВАСТОПОЛЕ О

й

В статье исследуются особенности правового регулирования и защиты конституцион- с

ного права частной собственности в Республике Крым и г. Севастополе в соответствии с по- а

ложениями Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию q

Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Ре- н

спублики Крым и города федерального значения Севастополя». о

Ключевые слова: Республика Крым, город федерального значения Севастополь, консти- д

туционное право собственности, особенности правового регулирования, защита. д

и

с

I.N. Plotnikova 0

й а

PECULIARITIES OF LEGAL REGULATION AND PROTECTION |

OF THE CONSTITUTIONAL RIGHT TO PRIVATE PROPERTY I

IN THE REPUBLIC OF CRIMEA AND SEVASTOPOL №

m

The article is devoted to the peculiarities of legal regulation and protection of the constitu- 6

tional right to private property in the Republic of Crimea and Sevastopol, in accordance with 2

the provisions of the Federal Constitutional law "On the matter of accession of the Republic of 5

Crimea to the Russian Federation and formation of new entities of the Russian Federation - the Republic of Crimea and Sevastopol the federal importance city".

Keywords: Republic of Crimea, Sevastopol federal city, constitutional right to property, peculiarities of legal regulation, protection.

© Плотникова Инна Николаевна, 2015

Кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); innap17@mail.ru