Актуальные задачи оптимизации миграционного права в Российской Федерации

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

1 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1994-2001 гг.): Очерки теории и практики. - М., 2001. - С. 440.

2 Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. - 2002. - № 2. - С. 117.

3 Следует отметить, что вопрос о мерах конституционной ответственности вообще является по существу открытым, малоизученным. Наиболее детально он проработан применительно к нарушениям в сфере избирательного права. - См. напр.: Болоновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве / Под ред. А.С. Прудникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005.

4 Напр., Федеральные конституционные законы РФ «О Конституционном Суде РФ» // СЗ РФ. - 1994. - № 13. -Ст. 1447; «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712 и др.

5 Напр., законы РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. -1995. - № 35. - Ст. 3506; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3330; «О милиции» // Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - 1991. -№ 16. - Ст. 503; «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. - 1997. - № 21. - Ст. 1930; «Об основах избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ» // СЗ РФ. - 1997. - № 38. - Ст. 4339 и др.

6 Конституционно-правовыми санкциями в этом случае выступают: досрочное прекращение полномочий (отзыв) депутата законодательного (представительного) органа местного самоуправления; увольнение главы органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации или главы муниципального образования вследствие отрешения его от должности Президентом РФ; отрешение от должности Президента РФ; досрочное прекращение полномочий Председателя Центробанка РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ и др.

7 Так, согласно Федеральному закону «О свободе вероисповедания» деятельность религиозного объединения может быть прекращена решением суда, если она противоречит уставу и действующему законодательству.

8 Поцелуев Е.Л. Виды правонарушений в современной учебной литературе по теории права: критический анализ // Правоведение. 2004. - № 5. - С. 252.

9 Напр., в постановлении Конституционного Суда РФ отмечается, что конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации предопределяет роль главы государства в определении персонального состава Правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства России. - См.: Постановление от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1998. - № 52.

АКТУАЛЬНЫЕ ЗАДАЧИ ОПТИМИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С.А. ТРЫКАНОВА

Включение России в глобальную сеть потоков международной миграции и превращение ее в мировой центр массового перемещения нелегальных мигрантов резко усиливают значимость разработки и реализации мер, направленных на пресечение данного вида незаконной деятельности. Вместе с тем весьма важным представляется пересмотр сложившихся подходов к решению накопившихся проблем, основанных на ограниченных представлениях и недооценивающих всю многоплановость и противоречивость процессов формирования динамических и структурных параметров нелегальной миграции, их сложную связь с процессами международной миграции и социально-экономическим устройством общества. Для выработки новой стратегии и механизмов реализации борьбы с нелегальной миграцией необходимо принимать во внимание следующие обстоятельства.

Требует унификации и понятийный аппарат миграционного законодательства. В частности, отсутствие общего понятия «мигрант» в целом не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов, поскольку в законодательстве используются определения таких категорий мигрантов, как «беженец», «вынужденный переселенец», «лицо, ищущее убежища», «иностранный работник», «иностранный гражданин, зарегистрирован-

ный в качестве индивидуального предпринимателя» и др. Вместе с тем полагаем, что определение понятий «миграция», «мигрант» на законодательном уровне необходимо, поскольку это, с одной стороны, четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и круг субъектов миграционных отношений, с другой стороны, исключит противоречия и проблемы в применении как международных, так и национальных правовых актов и правовых норм, в которых такие понятия используются.

Совершенствование законодательного регулирования в области миграции должно идти по пути устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней. В качестве примера можно привести п. 9 ст. 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2004 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ). Он устанавливает перечень оснований, по которым разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется. Перечень указанных оснований является исчерпывающим, однако в п. 9 (подп. 4) ст. 18 рассматриваемого Закона говорится о том, что разреше-

ф"

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ние на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, в случае, если данный иностранный гражданин представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения. Вместе с тем в Постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» установлено, что «основанием для отказа в выдаче иностранному гражданину разрешения на работу является наличие в заявлении и в представленных документах недостоверных или искаженных сведений, а также установление обстоятельств, предусмотренных пунктом 9 статьи 18 Закона». Получается, что между отмеченным положением Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ и положением Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. № 941 имеются существенные расхождения. Наличие «недостоверных или искаженных сведений» не всегда сочетается с наличием «поддельных или подложных документов либо сообщением о себе заведомо ложных сведений». Таким образом, текст Постановления дополняет перечень, установленный в Законе, что недопустимо. Подобные коллизии правовых норм в актах разного уровня, безусловно, разрешаются в пользу закона. Вместе с тем этого можно было избежать, если бы в акте подзаконного уровня дословно повторялась норма закона, как этого в данном случае требует юридическая техника подготовки нормативного правового акта.

В числе важнейших направлений совершенствования законодательства в области миграции в последнее время на первое место выдвигается задача его систематизации. Необходимо разработать и принять самостоятельный федеральный закон, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Принятие такого федерального закона позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области регулирования миграционных отношений, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие акты.

Одним из основных направлений развития российского законодательства в области миграции населения является совершенствование правового статуса мигрантов. Прежде всего, особого внимания требует правовое положение вынужденных мигрантов, поскольку именно им в Российской Федерации посвящены самостоятельные законы. Выделяются две категории вынужденных мигрантов, правовой статус которых закреплен соответственно в двух федеральных законах:

Законе РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (далее — Закон о вынужденных переселенцах) и в Федеральном законе от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. от 28 июня 1997 г.) «О беженцах» (далее — Закон о беженцах).

Миграционная политика должна стать более результативной на основе обеспечения рационального сочетания административно-правовых, финансово-экономических и социально-психологических методов воздействия. К числу важнейших направлений формирования новой модели миграционной политики, отвечающей потребностям перехода к постиндустриальной экономике и адекватной угрозам и вызовам XXI в., необходимо отнести следующие.

Во-первых, изменение законодательства в области трудовой миграции относительно миграции российских граждан за рубеж и иностранных граждан в нашу страну на основе принятия миграционного кодекса РФ, совершенствования национальной правовой базы, введения визового режима со странами СНГ и заключения двухсторонних межправительственных соглашений для обеспечения социальных прав граждан, работающих в двух странах, и подготовки условий для присоединения России к международным правовым актам по защите прав мигрантов; облегчение процедур получения гражданства для некоторых категорий граждан.

Во-вторых, формирование эффективных механизмов защиты российского рынка труда и приоритетного права граждан страны на занятие рабочих мест на основе создания министерства по миграционным процессам, повышения эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов власти, усиления миграционного контроля на границах государства и всей территории страны; применение жестких санкций к транспортным организациям, которые ввезли нелегальных мигрантов, повышение ответственности предпринимателей за использование нелегальной рабочей силы и иностранных граждан за незаконное пребывание в стране, формирование действенного контроля над использованием работодателями иностранной рабочей силы и соблюдение ими установленных законодательством условий данного использования. Отсутствие должной правовой зашиты, социальных гарантий, медицинского обслуживания и профессиональной учебы толкает мигрантов в криминальную среду, под патронаж этнических диаспор.

В-третьих, формирование единого информационного пространства, позволяющего эффективно взаимодействовать различным федеральным, региональным и местным органам власти, осуществляя своевременный обмен информацией.

В-четвертых, создание стимулов возврата на родину мигрантов, ранее выехавших за рубеж, прежде всего высококвалифицированных мигрантов.

В-пятых, развитие международного сотрудничества в целях улучшения регулирования процесса привлечения и использования иностранной рабочей силы, так как проблемы противодействия нелегальной миграции имеют значительные региональные особенности.