Межбюджетные отношения: определение и сущность

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

© Шмакова С. А., 2005 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СУЩНОСТЬ

Поиск подходов к решению государственноправовых проблем межбюджетных отношений невозможен без выявления правовой природы и сущности этих отношений. В настоящее время ни в законодательстве, ни в работах зарубежных и отечественных исследователей данной проблематики межбюджетным отношениям не дается однозначной характеристики. Вместе с тем, как отмечают отдельные авторы, это представляется тем более важным, что многие элементы понятийного аппарата, имеющие непосредственное отношение к межбюджетным отношениям, не соответствуют тому смыслу, который в них вкладывают специалисты, использующие данные понятия. Нередко это приводит к принятию неправильных решений на практике и к неточностям в законодательных и нормативных актах1.

Следует отметить, что еще до принятия Бюджетного кодекса РФ на содержание понятия «межбюджетные отношения» обращали внимание В. М. Родионова, А. Г. Игудин, И. В. Подпо-рина, В. В. Сильченко, Ю. А. Крохина и другие исследователи данной проблематики. В их работах представлен достаточно широкий спектр взглядов, касающихся как сущности межбюджет-ных отношений, так и дефиниции данного понятия. Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса РФ и закрепление в нем термина «межбюджетные отношения» вызвало продолжение дискуссии и вполне обоснованную критику законодательной формулировки2. Согласно кодексу меж-бюджетные отношения определялись как «отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» (ст. 129). Очевидное несовершенство и неопределенность данной формулировки заставляли авторов по-своему трактовать смысл законодательного определения. Дискуссия развернулась не только вокруг поводов возникновения меж-бюджетных отношений, но также и вокруг вопросов, касающихся участников и сферы межбюд-жетных отношений. При этом в качестве одного из препятствий в определении сферы действия межбюджетных отношений рассматривалась незавершенность процесса окончательного установления бюджетной системы на субфедераль-ном уровне3.

В редакции Бюджетного кодекса РФ, вступившей в действие с 01.01.05 г. межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса» (ст. 6). Очевидно, что в новую формулировку понятия «межбюджетные отношения» по сравнению с ранее действовавшей законодатель внес определенные коррективы. Так, им обозначены поводы возникновения

межбюджетных отношений - это вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. При этом к бюджетным правоотношениям согласно ст. 1 БК РФ относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Однако, на наш взгляд, несмотря на стремление законодателя внести ясность в понимание термина «межбюджетные отношения», данная его трактовка по-прежнему остается несовершенной и не отражает сущность этих отношений. Прежде всего, отметим, что в новой законодательной трактовке субъектный состав межбюджетных отношений не претерпел изменений. В качестве таких субъектов названы федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Вместе с тем, как отмечалось выше, вопрос, касающийся круга участников межбюджетных отношений, является дискуссионным и по-разному освещается в научной литературе. Так, одни авторы полагают, что межбюджетные отношения в Российской Федерации охватывают всех участников по составлению основ бюджетов, их доходов и расходов, по рассмотрению и утверждению бюджетов всех уровней, участников, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль и др.4 Другие, их большинство, рассматривают в качестве субъектов этих отношений органы власти и управления всех уровней5. Третьи считают, что межбюджетные отношения - это отношения не только между органами власти различных уровней управления, но, прежде всего, между субъектами государства, его административнотерриториальными единицами . Более правильную позицию по данному вопросу, на наш взгляд, занимают М. В. Карасева, Ю. А. Крохина. Н. И. Химичева, А. И. Землин. Так, по мнению М. В. Карасевой, уже из самого понятия «меж-бюджетные отношения» вытекает, что данные отношения должны возникать между бюджетами, а значит, между субъектами, являющимися собственниками бюджетных средств. Это обусловлено тем, что многие права (полномочия), реализуемые в сфере бюджета, являются суверенны-

ми правами, которые могут принадлежать только государству, а не каким-либо иным субъектам7. В этой связи Ю. А. Крохина подчеркивает: «Меж-бюджетные правоотношения отличаются от всей совокупности бюджетных правоотношений более узким кругом участников - в межбюджетные правоотношения вступают только территориальные субъекты бюджетного права: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образова-ния»8. Н. И. Химичева, А. И. Землин также считают, что законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за этими общественно-территориальными образованиями, а не за органами государственной власти или местного самоуправления9. Таким образом, подход законодателя к определению субъектов межбюджетных отношений, на наш взгляд, представляется неверным.

Как ошибочную следует рассматривать позицию законодателя относительно поводов возникновения межбюджетных отношений. В качестве таких поводов, как уже отмечалось, Бюджетным кодексом определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В этой связи хотелось бы обратить внимание, во-первых, на нецелесообразность выделения вопросов организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельных поводов возникновения межбюджетных отношений, поскольку данные вопросы в соответствии со статьей 1 БК РФ охватываются понятием бюджетных правоотношений. Во-вторых, в межбюджетные отношения, как указывалось выше, вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только территориальные субъекты бюджетного права, т. е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, в то время как субъектами бюджетного процесса по определению являются органы государственной власти, органы местного самоуправления и участники бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ). Более того, представляется очевидным, что по объему своего содержания понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетные правоотношения» соотносятся как часть и целое. Иными словами, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть системы бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной деятельности государства10. Можно сказать, что в рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав (полномочий) каждого из указанных выше территориальных субъектов, а только его часть. В полном объеме бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, по мнению Н. И. Химичевой, образуют «принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах»11.

В контексте сказанного выше следует заметить, что в научной литературе представлены различные точки зрения относительно поводов возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких поводов рассматриваются все те вопро-

сы, с которыми Бюджетный кодекс связывает возникновение бюджетных правоотношений12, так и узкий подход, когда в качестве таких поводов рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам13. Подвергая критике узкую трактовку межбюджетных отношений, В. Б. Шуба справедливо отмечает, что на самом деле эти отношения не исчерпываются только оказанием финансовой помощи. Их сферой, считает он, «является распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы, а также разграничение на постоянной основе или распределение по временным нормативам регулирующих доходов»14. Заслуживает внимания и точка зрения О. Ю. Скворцова, полагающего, что межбюджетные отношения складываются в процессе осуществления бюджетных полномочий между бюджетами различных уровней в лице их уполномоченных органов при установлении доходов и расходов соответствующих бюджетов и распределении доходов между бюджетами различных уровней . При этом если учесть, что в процессе распределения или точнее перераспределения доходов между бюджетами различных уровней, т. е. в процессе оказания финансовой помощи, решаются с одной стороны - вопросы формирования доходной части соответствующего бюджета, с другой - осуществления связанных с этим расходов из бюджета того или иного уровня, то, исходя из этого, можно дать следующее определение: межбюджетные отношения -это складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.

Что же касается разрешения еще одного дискуссионного вопроса, - относительно сферы действия межбюджетных отношений, - то и он напрямую не нашел отражения в законодательной трактовке межбюджетных отношений. Вместе с тем, в научной литературе преобладающей является точка зрения, согласно которой меж-бюджетные отношения - это отношения, возникающие не только «по-вертикали», т. е. между субъектами, находящимися на различных уровнях бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня, т. е. «по-горизонтали»16. Особое мнение по данному вопросу высказывает Ю. А. Крохина. Она справедливо отмечает, что в условиях федеративного государства вертикальные бюджетные связи, где отграничиваются отношения в бюджетной сфере между государственными, а также между государственными и муниципальными территориальными образованиями, являются преобладающими. Именно эти выделенные группы бюджетных правоотношений, считает Ю. А. Крохина, правомерно называть межбюджетными правоотношениями17. По мнению А. С. Колесова, выстраиваемые «по-вертикали» межбюджетные отношения «являются основополагающими или точнее государство-образующими»18. В связи с рассматриваемым вопросом необходимо также отметить, что с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (№ 131-ФЗ от 06.10.03 г.), а также Федеральных

законов, вносящих изменения в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений (№111-ФЗ, №120-ФЗ от 20.08.04 г.) можно говорить об уточнении бюджетного устройства Российской Федерации и, следовательно, сферы действия межбюджетных отношений. Статья 10 БК РФ определяет структуру бюджетной системы как трехуровневую, но, вместе с тем, законодательно предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты еще двух уровней, а именно: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты городских и сельских поселений. Кодекс закрепил правовые основы взаимодействия местных бюджетов как между собой, так и с бюджетами субъектов РФ, федеральным бюджетом. В целом, анализ положений новой редакции Бюджетного кодекса в части регулирования сферы действия межбюджетных отношений сводится к следующему:

законодательно закреплена возможность установления отношений между субъектами одного уровня бюджетной системы, т. е. «по-горизонтали»;

допускается возможность установления отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами, «минуя» бюджеты субъектов РФ;

допускается возможность оказания финансовой помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Таким образом, в соответствии с бюджетным законодательством взаимоотношения в бюджетной сфере могут выстраиваться как «по-вертикали», так и «по-горизонтали», но именно выстраиваемые «по-вертикали» межбюджетные отношения имеют преимущественное значение в условиях федеративного государства, являются, как отмечалось выше, государствообразующими.

1 См.: Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения. Теория и практика реформирования. М.,2001, с. 1б; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002, С. 221.

2 См.: Зубов В. М., Сауль С. Н. Что должен знать губернатор о Бюджетном кодексе РФ? Практическое пособие для руководителей субъектов РФ и муниципальных образований. Серия «Библиотека местного самоуправления». Выпуск 31. М., 2000, С. 22.; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002, С. 205.

3 Иванов А. И. Формирование органов местного самоуправления и построение межбюджетных отношений // Финансы, 2002, № 12, С. 1б.; Крохина Ю. А. Бюджетный кодекс и российский федерализм: антиподы или союзники? // Финансовое право. 2002. № 1, С. 19.; Маркелов В. В. К вопросу о финансовой помощи субъектам РФ и проблемах выравнивания бюджетной обеспеченности регионов // Финансовое право. 2002. № 4. С. 21.

4 Татаркин А. И., Пыхова И. А. Территориальные меж-бюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). -Екатеринбург, 2000, С. 11

5 Говорухин О. Правовое положение бюджетов в Российской Федерации на современном этапе / Право и жизнь, 2002, № 51, С. 1б3.; Игудин А. Г. Использование в России совместных налогов для межбюджетного регулирования / Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России / под ред.

Н. С. Максимовой, Н. Г. Сычева, В. Г. Ермилова. М., 2003, С. 214.; Коровкин Д. И. Реализация правового статуса субъекта РФ в системе межбюджетных отношений (на примере Московской области) / Автореф. дис. к. ю. н., М., 2001, С. 7; Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. к. ю. н. Г. В. Петровой. СПб., 2003, С. 8б.; Шуба В. Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М., 2004, С. 22.

6 См.: Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999, С. 103.; Колесов А. С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы , 2002, № 2, С . 4.

7 Карасева М. В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право, 2002, № 7, С. 71.

8 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002, С. 214.

9 См.: Химичева Н. И. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 3-е изд. перераб. и доп. М.; 2002, С. 192; Землин А. И. Бюджетное право: Схемы и комментарии / под ред. д-ра юрид. наук Е. Ю. Грачевой. М.,

2001, С. 22.

10 Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № б. С. 21.

1 Химичева Н. И. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 3-е изд. перераб. и доп. М., 2002. С. 193.

12 См.: Татаркин А. И., Пыхова И. А. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург, 2000, С. 11.; Бетин О. И., Преображенский Б. Г Механизмы государственного бюджетного регулирования: научн.-метод. пособие. Воронеж, 2001, С. 43.

13 См.: Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие. М.,

2002, С. 1б5.; Пупенко Д. П. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне: автореф. дис. ...канд. экон. наук. М ., 2002, С. б.

14 Шуба В. Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М., 2004, С. 13.

15 Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб., 2002, С. бб.

16 СМ.: Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / под ред. канд. юрид. наук Г. В. Петровой. СПб., 2003, С. 8б.; Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования. М., 2001, С. 18.; Клисторин В. И., Селиверстов В. Е., Суспицын С. А. Концепция межбюджетных отношений в регионе // Регион: экономика и социология. 2001. № 3. С. 21.; Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № б. С. 21; Колесов А. С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования / Финансы. 2002. № 2. С. 3.; Материалы семинара-совещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений / под ред. С. Н. Хурсевича. М., 2000. С. 74.

17 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 214.

18 Колесов А. С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2002. № 2. С. 3.

3І