Мониторинг правоприменения в России

УГОЛОВНОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 4 (53). С. 123-129. УДК 343

DOI 10.25513/1990-5173.2017.4.123-129

МОНИТОРИНГ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ

MONITORING LAW ENFORCEMENT IN RUSSIA

М. П. КЛЕЙМЁНОВ, Е. С. ИВАНОВ, М. Г. КОЗЛОВСКАЯ

Характеризуется действующая система мониторинга правоприменения в России, выявляются её слабые звенья и проблемы. Делается вывод, что в существующем состоянии система мониторинга не способна решать поставленные перед ней задачи.

Ключевые слова: мониторинг правоприменения; система мониторинга; кадры криминологов; криминологические учреждения; уголовная политика.

The article characterizes the current system of monitoring of law enforcement in Russia, characterized by its weaknesses and problems. It is concluded that in the present condition she is not able to solve its tasks.

Key words: monitoring; enforcement; monitoring; professionalism; criminologists; crimiological enterprises; criminal policy.

20 мая 2011 г. Президент Российской Федерации подписал Указ № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», положения которого направлены на создание соответствующей системы [1]. В соответствии с указом мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу законов и иных нормативных правовых актов. Систему мониторинга правоприменения можно представить в виде трёх подсистем: субъекты - объекты - содержание.

Подсистема субъектов мониторинга правоприменения, составленная на основе

Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г., представлена в табл. 1.

Материалы таблицы свидетельствуют о неполной характеристике субъектов мониторинга правоприменения, недостаточной продуманности характера их деятельности и полномочий. В этой связи формулируется, в частности, вывод, что «органы судебной власти федерального уровня в лице высших судов (как и иные инициативные участники мониторинга) играют роль постороннего наблюдателя, дополняющего работу субъектов мониторинга правоприменения указанием на актуальные проблемы (вопросы, сферы) действия нормативных актов, не получившие отражения в документации, составляемой на первом и последнем этапах ежегодного мониторинга» [2].

Не вызывает сомнения, что организация мониторинга правоприменения в сфере

© Клеймёнов М. П., Иванов Е. С., Козловская М. Г., 2017

правосудия требует не только активного участия всех звеньев судебной системы в этой деятельности, но и выделения в каждом из этих звеньев соответствующей функции. Иначе говоря, мониторинг правоприменения

должен осуществляться на постоянной профессиональной основе. В пользу сказанного свидетельствуют материалы табл. 2, составленной, как и табл. 1, на основе Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г.

Таблица 1

Субъекты мониторинга правоприменения

Субъект мониторинга Характер Полномочия субъекта

Президент РФ Плановый Общее руководство, рассмотрение итогового доклада, принятие мер реагирования

Правительство РФ Плановый Утверждение ежегодного плана, проекта итогового доклада, принятие мер реагирования в пределах своей компетенции

Минюст РФ Плановый Оценка выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо внесение изменений в нормативно-правовую базу; координация, планирование, обобщение, методическое обеспечение, подготовка проекта итогового доклада

Федеральные органы государственной власти, Следственный комитет, органы государственной власти субъектов РФ Плановый Разработка предложений в план мониторинга, доклады о результатах проведенного мониторинга, реагирование в пределах своей компетенции

Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления Инициативный Проведение мониторинга по избранной тематике

Конституционный Суд, Верховный Суд, Генпрокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный по правам ребёнка при Президенте РФ, Счётная палата, ЦИК, Центральный банк, Общественная палата, госкорпорации, фонды, иные организации Инициативный Направление в Минюст предложений к проектам плана мониторинга и доклада о результатах мониторинга, Верховный Суд РФ - учёт результатов мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики

Объекты и цели мониторинга правоприменения

Объект Цель

Законодательные и иные нормативные правовые акты РФ Выполнение решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека

Нормативные правовые акты (НПА) Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами Сбор, обобщение, анализ и оценка информации в пределах компетенции субъекта мониторинга для обеспечения принятия (издания) изменения или признания утратившими силу (отмены) НПА

НПА Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов -в случаях, установленных актами Президента РФ Сбор, обобщение, анализ и оценка информации в пределах компетенции субъекта мониторинга для обеспечения принятия (издания) изменения или признания утратившими силу (отмены) НПА

НПА РФ - в случаях, предусмотренных посланиями Президента РФ Федеральному собранию РФ, иными программными документами, поручениями Президента и Правительства РФ, основными направлениями деятельности Правительства РФ и программами социально-экономического развития государства Сбор, обобщение, анализ и оценка информации в пределах компетенции субъекта мониторинга для обеспечения принятия (издания) изменения или признания утратившими силу (отмены) НПА

НПА РФ Реализация антикоррупционной экспертизы и устранение коррупциогенных факторов

НПА РФ Устранение противоречий между НПА равной юридической силы

Таблица 2

Как видим, объекты и цели мониторинга правоприменения требуют от лиц, его осуществляющих, высокого уровня профессиональной подготовки, причём не только юридической, но также социологической и статистической. К тому же в фокус мониторинга правоприменения всегда будут попадать вопросы эффективной (результативной) и неэффективной (неправильной - ошибочной, неосторожной или злонамеренной) реализации нормативных правовых актов, что, в свою очередь, расширяет диапазон требований к лицам, осуществляющим мониторинг правоприменения. Следовательно, в структуре субъекта правоприменения должно быть выделено специальное подразделение (лицо), которому делегируется соответствующая функция.

Анализ сайтов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Минюста, МВД РФ, иных правоохранительных органов показывает, что такие подразделения созданы лишь в отдельных из них. Например, в Министерстве юстиции РФ с 2012 г. функционирует Экспертный совет по мониторингу правоприменения [3]; в Центре научных исследований Всероссийского государственного университета Минюста РФ существует лаборатория мониторинга правоприменения; при Курганской областной Думе создан Центр мониторинга законодательства и правоприменения [4]. Наиболее урегулирован этот вопрос в МВД РФ, издавшем 20 октября 2011 г. приказ № 1090 «Вопросы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России», которым утверждено Положение о мониторинге правоприменения в системе МВД России [5]. Положением установлено, что целями мониторинга в системе МВД России являются:

- выявление пробелов в законодательстве, устаревших и недействующих нормативных правовых актов и правовых норм;

- устранение пробелов законодательства, противоречий и устаревших норм, регулирующих сферу внутренних дел;

- создание эффективного механизма нормотворческого процесса, учитывающего потребности в правовом регулировании общественных отношений в сфере внутренних дел;

- определение эффективности правового регулирования отдельных направлений деятельности;

- создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектами ведомственного нормотворчества и правоприменительной практики.

Определено, что мониторинг правоприменения в системе МВД России проводится в форме:

1) сбора, обобщения, изучения, анализа и оценки состояния нормативных правовых актов;

2) сбора, обобщения, изучения, анализа и оценки правоприменительной практики.

Предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики, сформулированные субъектами мониторинга и признанные актуальными, включаются в План основных организационных мероприятий МВД России.

Интересно отметить, что к субъектам мониторинга отнесены образовательные учреждения и научно-исследовательские организации системы МВД России, которые:

- анализируют зарубежное законодательство, регламентирующее деятельность правоохранительных органов;

- разрабатывают концептуальные основы проектов и предложения по изменению нормативных правовых актов в целях совершенствования нормативно-правового регулирования;

- анализируют поступившие обращения граждан, предложения институтов гражданского общества и СМИ;

- формулируют и направляют в Договорно-правовой департамент (ДПД) МВД России предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики в указанной сфере деятельности;

- направляют в ДПД МВД России для пополнения информационного фонда мониторинга выносимые на защиту положения диссертаций, содержащие предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики.

Всё это выдвигает МВД на ведущее место в механизме мониторинга правоприменения. В то же время изучение опубликованных

материалов такого мониторинга [6] выявляет проблему их недостаточно высокого качества (поверхностность и некомпетентность отдельных аспектов анализа, фрагментарность и бессистемность мониторинга), которая может быть решена при надлежащем кадровом обеспечении реализации рассматриваемой функции.

Такой вывод находит своё подтверждение в материалах табл. 3, составленной на основе Постановления Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 69 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» [7].

Таблица 3

Предмет и источники информации мониторинга правоприменения

Предмет мониторинга Источники информации

Практика судов Сайты судов, судебная статистика

Практика деятельности федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов Сайты государственных органов, статистика Росстата, ведомственная статистика

Информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона Сайты и доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона

Информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций Сайты, доклады, сообщения, заявления общественных, научных, правозащитных и иных организаций

Информация, почерпнутая из средств массовой информации Сайты, социальные сети, иные ресурсы Интернет, публикации в газетах, по радио, телевидению

Информация, поступившая от граждан Заявления и сообщения граждан

Статистическая информация Статистика МВД, Генпрокуратуры, Судебного департамента при Верховном Суде РФ

Социологическая информация Ресурсы ФОМ, ВЦИОМ, Левада-центра, материалы криминологических исследований в сфере правосудия

При этом следует учесть, что в соответствии с вышеназванной методикой при осуществлении мониторинга правоприменения анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов с учётом ряда показателей, включая те, которые имеют наиболее существенное значение для законности, а именно:

- искажение смысла положений федерального закона и (или) актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека при принятии нормативного правового акта;

- несоответствие нормативного правового акта Российской Федерации международным обязательствам Российской Федерации;

- наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;

- неполнота в правовом регулировании общественных отношений;

- искажение смысла положений нормативного правового акта при его применении;

- неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта;

- использование норм, позволяющих расширительно толковать компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия;

- количество и содержание удовлетворённых обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта, в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения;

- количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности [8].

Ясно, что такой анализ требует наличия высокой профессиональной компетентности и определённой гражданской позиции.

В отношении профессионализма следует сказать, что концептуальное значение имеет подготовка аналитиков для системы правосудия и правоохранительных органов, которая в настоящее время стремительно утрачивается в связи с выведением криминологии за рамки ФГОС и утратой её престижа в России. Следует согласиться с тезисом, что без знания криминологии эффективное противодействие преступности в любой сфере невозможно [9].

Что касается гражданской позиции, то в последние годы много делается для формирования нравственной позиции представителей судейского сообщества, правоохранительных органов путём создания этических кодексов. Однако разработка кодексов профессиональной этики не заменит нравственного состояния личности, которое требует веры в действенность этических норм [10]. В противном случае деятельность в данном направлении приобретает имитационный характер.

Важное место в системе мониторинга правоприменения принадлежит научному обеспечению решения проблем правосудия. В этой связи обращает на себя внимание устойчивый тренд ликвидации криминологических учреждений [11]. «Поучительна печальная история забвения криминологии в России тридцатых - пятидесятых годов, но она по существу воспроизводится, - пишет президент Российской криминологической ассоциации А. И. Долгова. - В дореволюционной России и после революции активно проводились криминологические исследования.

В 1925 г. в России был создан Государственный институт по изучению преступности и преступника, позднее и его филиалы. В 1931 г. данный институт был в процессе реорганизации упразднён - создан Институт уголовной и исправительно-трудовой политики, на базе которого возник позднее Всесоюзный институт юридических наук... Только в 1963 г. было создано новое специализированное научно-исследовательское учреждение - Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, задачей которого было исследование в комплексе криминологических и правовых проблем преступности. Была воссоздана и развита отечественная школа криминологии, активно проводились фундаментальные и прикладные исследования преступности. Страну представляли квалифицированные специалисты на международных форумах, в том числе проводившихся под эгидой ООН. Затем институт был реорганизован и в результате стал НИИ в системе Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации» [12]. В настоящее время в этом НИИ существует только один отдел (общих проблем преступности, её причин и мер предупреждения) из двенадцати, который непосредственно занимается криминологическими исследованиями [13].

В Российской правовой академии Минюста РФ с 2009-го по 2014 г. существовал НИИ, который в своём составе имел три структурных подразделения: научный центр противодействия коррупции; отдел мониторинга правоприменения и научного обеспечения юридической экспертизы проектов нормативных правовых документов; лабораторию мониторинга правовой информации. В процессе преобразования академии во Всероссийский государственный университет юстиции НИИ был реорганизован и его деятельность перепрофилирована на организацию и координацию научно-исследовательской деятельности университета, его структурных подразделений и филиалов [14].

Анализ информации на сайтах ВНИИ МВД РФ, Академии управления МВД РФ. Академии Следственного комитета РФ, НИИ Российской таможенной академии позволяет сделать вывод, что указанные учреждения осуществляют ведомственные исследования,

в которых уголовно-правовая и криминологическая проблематика противодействия преступности в сфере правосудия не просматривается.

В последние годы активно заявляет о себе Институт правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге. Аналитические обзоры, записки, книги, статьи сотрудников института представляют определённый интерес [15; 16; 17; 18], но их научная обоснованность вызывает сомнения по двум причинам: 1) только один из сотрудников института имеет юридическое образование; б) научный анализ в институте осуществляется субъективно - в фокусе либерального подхода.

Таким образом, можно заключить, что научное обеспечение противодействия преступности в сфере правосудия имеет концептуальное значение и требует интенсификации. В этой связи полагаем целесообразным:

• создание Межведомственного центра мониторинга правоприменения при Минюсте РФ;

• организацию грантовых исследований по проблемам противодействия преступности в сфере правосудия (за счёт средств Минюста РФ).

Несомненное концептуальное значение имеет разработка и утверждение парадигмы уголовной политики по борьбе с преступностью. «Обстановка требует, - пишет А. И. Бойко, кардинального обновления уголовной политики Российской Федерации и её последующего официального закрепления в обособленном нормативном акте с опорой на следующие установки: восстановление системы государственной и общественной профилактики преступлений и её приоритет перед преследованием уже совершённых преступлений; отрытое предпочтение в области борьбы с преступностью публичному, а не частному интересу, потерпевшему, а не преступнику. Главное же заключается в том, чтобы господствующие стратегии по борьбе с преступностью (идея неотвратимости ответственности, усиление социально-правового контроля за поведением населения) дополнить установками о безусловном и экстренном удовлетворении прав и законных интересов жертв преступлений и о резком повышении ответственности государства

и его служащих за ошибки и результаты в сфере борьбы с преступностью» [19]. К этим безусловно правильным словам необходимо добавить, что главной должна стать стратегия равенства всех перед законом.

В этой связи принципиальное значение имеет отказ от парадигмы уголовной политики, создающей режим «наибольшего благоприятствования» для экономических преступников. Как справедливо отмечает Л. В. Головко, можно выделить два возможных направления уголовно-процессуальной и в более широком контексте уголовной политики в сфере экономики: 1) Crime Control и 2) Doing Business. Если для западных пра-вопорядков в большей мере характерна политика Crime Control, то Россия на определённом этапе попыталась реализовать политику Doing Business. Хотя стремление теоретически концептуализировать смену парадигмы результатов не дало, законодатель решил действовать эмпирически, осуществив несколько уголовных и уголовно-процессуальных реформ. Но их концептуальная слабость дала о себе знать как в технической, так и в политической плоскости. Поэтому необходимо переосмыслить функциональную роль уголовного права для экономики, которая заключается в определении границ между дозволенным и запрещённым. Действуя исключительно в запрещённой («грязной») зоне, уголовное право и процесс по определению могут опираться только на логику Crime Control, будучи несовместимыми с логикой Doing Business [20].

Таким образом, можно констатировать, что полновесной и эффективной системы мониторинга правоприменения в стране не создано, а существующие её фрагменты действуют параллельно реальной уголовной политике, не в состоянии выявлять анализировать и освещать правоприменительные проблемы, угрожающие национальной безопасности.

1. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации») : Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 (ред. от 25 июля 2014 г.) // Российская газета. - 2011. - 25 мая; 2014. -26 мая.

2. Глазкова М. Е. Органы судебной власти в механизме мониторинга правоприменения и мониторинга процессуальных норм // Журнал российского права. - 2012. - № 9. - С. 97-104.

3. Об Экспертном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации по мониторингу правоприменения в Российской Федерации : Распоряжение Минюста России от 12 апреля 2012 г. № 674-р // Министерство юстиции Российской Федерации : сайт. - URL: http://to27.minjust.ru/press/news/rasporyazhenie-minyusta-rossii-ot-12042012-no674-r-ob-ekspertnom-sovete-pri-ministerstve.

4. О Центре мониторинга законодательства и правоприменения при Курганской областной Думе : Распоряжение Председателя Кур -ганской областной Думы от 16 ноября 2015 г. № Р-298 // Курганская областная Дума : офиц. сайт. - URL: http://docs.google.com/gview7url =http://kurganoblduma.ru/upload/docs/activity /control/monitoring/r-298_20151116_ centrmonit.pdf&embedded=true.

5. Вопросы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России : Приказ МВД РФ от 20 октября 2011 г. № 1090. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Доклад о результатах мониторинга правоприменения, осуществленного Министерством внутренних дел Российской Федерации в 2014 г.; Доклад о результатах мониторинга правоприменения, осуществленного Министерством внутренних дел Российской Федерации в 2013 г.; Доклад о результатах мониторинга правоприменения, осуществленного Министерством внутренних дел Российской Федерации в 2012 г.; Доклад о результатах мониторинга правоприменения, осуществленного Министерством внутренних дел Российской Федерации в 2011 г. // Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. - URL: httpsV/мвд.рф /Deljatelnost/results/review.

7. Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации : Постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 // Российская газета. - 2011. - 24 авг.

8. Там же.

9. Клейменов М. П., Клейменов И. М. Престиж криминологии в мире и в России // Криминологический журнал Байкальского государст-

венного университета экономики и права. -2012. - № 1. - С. 5-13.

10. Левакин И. В. Зарубежный и российский опыт противодействия коррупции // Российская юстиция. - 2015. - № 6. - С. 47-49.

11. Долгова А. И. Пути развития криминологии как науки и учебной дисциплины // Проблемы кодификации уголовного закона: история, современность, будущее (посвящается 200-летию проекта уголовного уложения 1813 года) : материалы VIII Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 30-31 мая 2013 г. - М., 2013. - С. 431.

12. Долгова А.И. Нужна ли криминология и криминологический взгляд на преступность // Российская криминологическая ассоциация : [сайт]. - URL: http://crimas.ru/?p=3441.

13. О структуре института см.: НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации : офиц. сайт. - URL: http://www.agpf.org.

14. Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста РФ) : офиц. сайт. -URL: http://www.rpa-mu.ru.

15. Кнорре А., Скугаревский Д. Как МВД и ФСКН борются с наркотиками : сравнительный анализ результативности двух ведомств : аналитическая записка / под ред. М. Шклярук. -СПб., 2015. - 24 с.

16. Шклярук М. С., Скугаревский Д. С., Бег-тин И. В., Скифский И. С. Криминальная статистика - через открытость к управляемости : аналитическая записка. - СПб. : ИПП ЕУ СПб., 2015. - 24 с.

17. Шклярук М. С. Траектория уголовного дела в официальной статистике: на примере обобщенных данных правоохранительных органов / под ред. К. Д. Титаева, Э. Л. Панеях. -СПб. : Ин-т проблем правоприменения при Европ. ун-те в Санкт-Петербурге ; М. : Статут, 2014. - 72 с.

18. Волков В., Дмитриева А., Поздняков М., Ти-таев К. Российские судьи: социологическое исследование профессию - СПб. : Норма, 2016. - 272 с.

19. Бойко А. И. Система, источники и структура уголовного права // Уголовное право. Общая часть. Преступление. Академический курс : в 10 т. - М. : Юрлитинформ, 2016. - Т. II. -С. 181.

20. Головко Л. В. Два альтернативных направления уголовной политики по делам об экономических и финансовых преступлениях: Crime Control и Doing Business // Закон. -2015. - № 8. - С. 32-45.