Требования к кандидатуре высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации как предпосылка и гарантия эффективной реализации его конституционно-правового статуса

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 19(234). Право. Вып. 28. С. 23-26.

Д. Е. Тишанин

ТРЕБОВАНИЯ К КАНДИДАТУРЕ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ПРЕДПОСЫЛКА И ГАРАНТИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ РЕАЛИЗАЦИИ ЕГО КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА

С позиции конституционного права исследуются проблемы понимания конституционноправового статуса высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, рассматриваются требования к кандидатурам на указанную должность.

Ключевые слова: конституционное право, конституционно-правовой статус, высшее должностное лицо, субъект Российской Федерации, наука конституционного права.

Реализация конституционной модели российского государства предполагает поступательное развитие его политической системы, которая рассматривается как «целостная и динамическая совокупность дополняющих друг друга политических ролей и отношений, политического сознания, норм и правил политического и государственного управления и политических институтов», одновременно представляющая собой один из основных факторов развития каждого государства и общества1.

Необходимым и важнейшим условием формирования оптимальной траектории развития политической системы являются эффективное построение и функционирование государственной власти, осуществляемой как обществом в целом, так и специальной системой государственных органов2. «Государственная власть,— отмечает Б. С. Эбзеев,— едина, но функции ее — законодательство, управление и правосудие — осуществляются различными органами, каждый из которых может выполнять в практике российского конституционализма отдельные полномочия, входящие с точки зрения классических для прошлого представлений о разделении властей в компетенцию других органов»3. Это положение, по мнению ученого, служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию их действительного равновесия и является частью конституционного механизма их взаимодействия, а в более широком социальном плане — стабильности государства и рациональности его организации4.

По мнению А. Д. Керимова, в современной российской юридической науке «наиболее распространенным является мнение, согласно которому в развитых в экономическом отношении демократических странах законодательная, ис-

полнительная и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга». Между тем, с точки зрения ученого, «в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, можно даже сказать главенствующая, роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти»5. Исследователи отмечают, что значимость исполнительной власти, обусловленную тем, что она «гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства», подчеркивали в своих трудах многие выдающиеся государствоведы6.

Вне зависимости от уровня, на котором осуществляется исполнительная власть, ее функционирование должно быть направлено на создание действенных механизмов реализации важнейших конституционных принципов в указанной сфере, к которым, по мнению С. Д. Хазанова, относятся единство системы исполнительной власти, самостоятельность ее органов и автономность системы субъектов федерации7. В более широком социальном плане рациональная организация и деятельность исполнительной власти направлены на эффективную реализацию конституционной модели российского государства, что обусловливает то обстоятельство, что деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц характеризуется определенной степенью ограничений, устанавливаемых Конституцией РФ и федеральным законодательством, и предполагает четкое определение их конституционно-правового статуса, компетенции, места и характера их взаимоотношений, форм деятельности8.

Завершение процесса становления и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в нашей стране требуют создания синхронизированного механизма взаимодействия всех ее звеньев, одним из которых является институт высшего должностного лица субъекта РФ9. При этом необходимо отметить, что указанный институт, по мнению исследователей, находится в стадии становления, поскольку в дальнейшем законодательном регулировании нуждаются ограничения к представлению кандидатуры высшего должностного лица, недостаточно определены элементы его конституционно-правового статуса.

В наиболее общем понимании термин «статус» включает в себя совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственных органов, международных организаций10. Однако современная юридическая доктрина в значительной степени расширила содержание указанного понятия и конкретизирует его применительно к тому или иному субъекту правовых отношений. В частности, исследуя проблему институционального регулирования общественных отношений, Г. В. Мальцев замечает, что до недавнего времени внимание было сосредоточено на общем и едином правовом статусе гражданина, равном для всех и каждого, и на индивидуальных статусах, неодинаковых по объему и содержанию. Современный подход, с точки зрения ученого, позволяет говорить о наличии у каждого юридического субъекта комплекса правовых статусов, включающих в себя ряд институционализированных с точки зрения права элементов — «прав, обязанностей, гарантий, средств правовой защиты и других, определяющих данную позицию как правовой статус». Конструкция правовых статусов, как считает Г. В. Мальцев, «в правовой сфере выступает в виде важнейшей теоретической и методологической модели, на базе которой выстраивается теория субъективных прав и юридических обязанностей, осуществляется классификация последних, выявляются особенности отдельных категорий юридических возможностей.. ,»п. При этом, как полагает Ю. А. Тихомиров, статус федеральных, региональных и межрегиональных институтов и структур в сфере конституционных отношений нуждается в установлении 12

и упорядочении12.

Современные доктринальные понимания правового статуса достаточно разнообразны. В ис-

следованиях, предметом которых является статус должностных лиц органов государственной власти, в качестве элементов правового статуса, как правило, выделяются совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности указанных лиц, установленных законодательством и гарантированных государством. По мнению В. А. Козбаненко, правовой статус — это совокупность юридических элементов, выражающих специфику предусмотренных и закрепленных общим (прежде всего Конституцией РФ) и специальным законодательством обязанностей и прав, свобод и право-ограничений, социально-правового обеспечения и гарантий, поощрений и ответственности13.

Анализ современного законодательства позволяет говорить о том, что на федеральном уровне статус высшего должностного лица субъекта РФ, а также комплекс требований к кандидатурам на указанную должность определены достаточно лаконично. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает ряд требований, предъявляемых к высшему должностному лицу субъекта РФ. К ним, в частности, относятся: 1) наличие гражданства Российской Федерации; 2) отсутствие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; 3) достижение возраста 30 лет. В то же время положения ст. 18 указанного Закона устанавливают ряд ограничений к представлению кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ, а именно: 1) наличие неснятой или непогашенной судимости; 2) содержание в местах лишения свободы по приговору суда;

3) предъявление гражданину РФ в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ обвинения в совершении преступления;

4) признание гражданина РФ судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 5) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну; 5) назначение гражданину административного наказания за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и (или) 20.29 КоАП РФ14 (в течение срока, когда

гражданин РФ считается подвергнутым административному наказанию).

Последнее условие, устанавливающее зависимость возможности представления той или иной кандидатуры от совершения противоправных действий, охватываемых только двумя составами административных правонарушений, представляется недостаточно логичным с учетом конституционного смысла деятельности органов исполнительной власти. Исследователями справедливо отмечается, что исполнительная власть является гарантом принципов правового государства15, что, на наш взгляд, обусловливает повышенные требования к личности высшего должностного лица субъекта РФ, чьи юридические обязанности связаны с участием в сложнейших социально-правовых отношениях, возникающих в процессе реализации государственной власти, и высокой степенью ответственности за принимаемые решения. Ученые обоснованно отмечают, что одна из задач проведения административной реформы на современном этапе заключается в повышении эффективности деятельности органов исполнительной власти всех уровней, тем не менее указанная деятельность нередко связана с нарушениями требований закона. К числу таких нарушений относятся «нормотворческие ошибки или коллизии, незнание или неверное истолкование закона правоприменителями, неиспользование предоставленных законом полномочий, вмешательство в компетенцию других органов, нарушение прав граждан и организаций, противоправные действия»16. Представляется, что указанная проблема непосредственно связана с интеллектуальными и психологическими факторами правоприменительного процесса, непосредственно обусловленными характеристиками личности должностных лиц, участвующих в реализации властных функций. «Сплошь и рядом происходит так,— замечает Г. В. Мальцев,— что правоприменительная практика со всеми ее рациональными и психологическими составляющими движется, лучше сказать, дрейфует в направлении, приблизительно указанном законодательством, которое исходит в основном из политической целесообразности. Иллюзия, будто стоит лишь принять закон, предписать людям сверху, что надо делать, чтобы обязать их следовать норме вопреки своим привычкам, убеждениям и настроениям, живуча даже среди юристов»17.

Стратегия строительства конституционной модели российского государства заключается в направлении всех действий субъектов правовых отношений и законотворческих ресурсов Российской Федерации на достижение политических, правовых, экономических и социальных целей и ценностей, зафиксированных в Конституции РФ18. Достижение этой цели не представляется реальным без обеспечения необходимого уровня правосознания участников общественных отношений, что является одним из условий формирования желательной для демократического режима модели поведения отдельных субъектов, их объединений и общества в целом19. В первую очередь, по нашему мнению, это требование должно распространяться на должностных лиц, непосредственно связанных с реализацией государственной власти.

Исходя из вышеуказанного представляется целесообразным расширить перечень составов противоправных деяний, назначение наказания за совершение которых препятствует представлению кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Помимо составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 КоАП РФ (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики) и ст. 20.29 КоАП РФ (производство и распространение экстре-мистских материалов), к таким правонарушениям, на наш взгляд, следовало бы отнести организацию деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности (ст. 20.28 КоАП РФ), а также некоторые административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти (гл. 17 КоАП РФ), в частности, невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы (ст. 17.1 КоАП РФ), воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 17.2 КоАП РФ); нарушение порядка официального использования государственных символов Российской Федерации (ст. 17.10 КоАП РФ).

Думается, что требования к правомерному поведению кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ обусловлены не только значимостью его потенциального конституционноправового статуса в случае наделения представленной кандидатуры полномочиями указанного

лица, но и тем, что они должны рассматриваться в качестве гарантии надлежащего осуществления им прав и исполнения обязанностей в сфере публично-правовой деятельности. По мнению Г.

В. Мальцева, в служебный статус должностного лица «входят не сами по себе полномочия, а обязанности осуществлять эти полномочия». Этой обязанности корреспондирует определенный круг прав по обеспечению полномочий, однако «осуществление этих прав и действия по их реализации, направленные на публичный интерес. не могут принимать форму субъективного права». Ученый отмечает, что, несмотря на то, что лица, имеющие особый публично-правовой статус, обладают набором субъективных прав, выражающих персональные интересы указанных должностных лиц, «в основе любого статусного права лежит, прежде всего и главным образом, публичный интерес; оно должно быть оправдано в качестве целесообразного и справедливого с публичной точки зрения»20.

В научной литературе обоснованно отмечается, что легальные конституционные конкретизации обязанности правомерного поведения могут устанавливаться как обязанности правоприменительной практики, связанной с осуществлением государственно-властных функций21. Таким образом, можно говорить о том, что дальнейшее законодательное регулирование ограничений к представлению кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ выступает в качестве предпосылки и гарантии эффективной реализации его прав и обязанностей как элементов конституционно-правового статуса указанного субъекта правовых отношений и является одним из условий успешного строительства конституционной модели российского государства.

Примечания

1 См.: Нисневич, Ю. А. Аудит политической системы посткоммунистической России. М., 2007. С. 24.

2 См.: Авакьян, С. А. Конституционное право России : учеб. курс : в 2 т. М., 2007. Т. 1. С. 335.

3 Эбзеев, Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2007. С. 34-35.

4 Он же. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005.

С. 401-403.

5 Керимов, А. Д. Современное государство: вопросы теории. М., 2007. С. 99-100.

6 См.: Вельский, К. С. О функциях исполнительной власти // Гос-во и право. 1997. № 3. С. 15.

7 См.: Хазанов, С. Д. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации : материалы Всерос. науч.-практ. конф. Екатеринбург, 2001. С. 30.

8 См.: Симаков, К. А. Модель правового государства по Конституции Российской Федерации // Гражданин и право. 2007. № 2.

9 См.: Шувалов, М. Н. Конституционно-правовой институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: эволюция, современное состояние, тенденции развития : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 4.

10 См.: Политология : энциклопед. слов. / под ред. Ю. Н. Аверьянова. М., 1993. С. 363.

11 Мальцев, Г. В. Социальные основания права. М., 2007. С. 426-427.

12 См.: Тихомиров, Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 242.

13 См.: Козбаненко, В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 27.

14 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №9 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1.

15 См.: Административная реформа в России : науч.-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006.

16 Черепанова, Е. В. О соблюдении законодательства в деятельности органов исполнительной власти / Е. В. Черепанова, М. Д. Чеснокова, М. Е. Глазкова // Журн. рос. права. 2010. № 7.

17Мальцев, Г. В. Указ. соч. С. 238.

18 См.: Осейчук, В. И. Конституционно-правовые проблемы строительства в России демократического правового социального государства : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 16.

19 См.: Белоусова, М. С. Идеологическая функция российского государства // Проблемы права. 2009. № 3.

20Мальцев, Г. В. Указ. соч. С. 428-429.

21 См.: Крусс, В. И. Теория конституционного право-пользования. М., 2007. С. 150-151.