Политико-правовые механизмы регулирования деятельности государственной службы в Российской Федерации

УДК 327

НОЗДРИНА Т.В. Политико-правовые механизмы

регулирования деятельности государственной службы в Российской Федерации

В статье рассматриваются проблемные аспекты практики организации государственной службы в современной России и основные направления правового обеспечения деятельности государственной службы в РФ. Предлагаются меры, направленные на решение актуальных вопросов развития государственной службы.

Ключевые слова: государственное управление, государственная служба, правовое регулирование государственной службы в России.

Анализ известных работ ученых и специалистов в области реформирования государственной службы (ГС) позволяет выделить ряд актуальных теоретико -прикладных аспектов и задач ее совершенствования, направленных на улучшение таких ее сторон, как целостность системы ГС, обеспечение единства методологических, организационных, информационных, правовых механизмов управления на федеральном и субъектных уровнях, повышение эффективности функционирования современной системы ГС и ее подсистем, а также другие недостатки.

К теоретико-методологическим проблемам развития ГС можно отнести следующие:

1) недостаточное внимание к развитию научной базы исследования проблем управления ГС со стороны органов государственной власти (ОГВ);

2) недостаточная разработанность теоретических концепций по вопросам управления системой ГС России;

3) дефицит научно разработанных комплексных программ совершенствования системы управления ГС на уровне субъектов Российской Федерации;

4) низкая оперативность совершенствования технологий управления ГС;

5) слабый интерес гражданского общества к процессу формирования российской модели ГС и др.1.

С учетом указанных причин и факторов, обусловливающих недостатки становления и развития теоретических аспектов ГС как

методологического базиса решения задач ГС, можно выделить ряд важнейших2 направлений совершенствования теоретических основ ГС, среди которых:

- дальнейшее развитие Концепции управления ГС, представляющей систему теоретических положений, идей, взглядов и принципов по вопросам регулирования профессиональной служебной деятельности должностных лиц ГС, технологических уровней системы ГС и ее СУ, включающей анализ эффективности форм и методов функционирования системы ГС и СУ ГС3;

- формирование и развитие сервисного института гражданской службы в системе государственного управления,представляющего систему юридических, моральных, организационных и других норм и правил, регулирующих деятельность должностных лиц ГС;

- уточнение, развитие и научное обоснование приоритетных целей организации деятельности субъектов управления государственной службой;

- научное обоснование, выбор и определение содержания стратегии и тактики управления ГС, перевода управления на проблемно-целевую методологию, задания субъектам (органам управления государственной службой), оптимальных управляющих воздействий определенной структуры и регламента действий, позволяющих в целом формирование системы управления ГС, обеспечивающей единство государственной службы России, взаимодействие

государственных органов со структурами гражданского общества, координацию деятельности государственных органов по вопросам поступления, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих;

- разработка современной управленческой парадигмы (модели) ГС, в том числе построение рациональной модели государственного аппарата4.

В ходе анализа исследований известных специалистов и ученых в сфере практической организации и обеспечения функционирования системы ГС5 были выявлены наиболее значимые факторы и причины, обусловливающие недостатки развития системы ГС и ее СУ. К их числу можно отнести:

1) неразвитость организационной структуры управления ГС на федеральном и уровне субъектов Российской Федерации;

2) ограниченность функций и правомочий органов управления ГС в большей части консультативными, методическими, совещательными функциями;

3) дублирование функций органов ГС ;

4) низкую эффективность контроля управления госаппаратом со стороны должностных лиц государства и структур гражданского общества;

5) низкий потенциал кадровой политики в системе государственного управления;

6) громоздкость госаппарата, непрозрачность его деятельности, явления коррупции среди служащих государственного аппарата;

7) низкую дееспособность существующего полномочного федерального государственного органа по управлению ГС, обусловленную неоднозначностью его полномочий, неопределенностью содержания решаемых им задач;

8) недостаточное качество информационного обеспечения деятельности ГС;

9) несогласованность стратегических и тактических действий в процессе государственного управления, преобладание узкокорпоративных интересов над общегосударственными;

10) недостаточное внимание государства к вопросам усиления роли государственных служащих в период кризисных, предкризисных и иных ситуаций;

11) недостаточную эффективность системы управления кадровыми процессами и отношениями, обусловленную:

- отсутствием стратегии кадровой политики государства;

-отсутствием эффективной системы профессионального обучения госслужащих и неопределенностью организационного механизма профессионального обучения кадров ГС;

- недостаточной координацией сети учреждений, реализующих образовательные программы в сфере подготовки кадров для ГС и выполняющих функции обеспечения органов власти квалифицированными кадрами;

- недостаточной оперативностью формирования системы государственного заказа на регулярную и целевую подготовку специалистов ГС.

Исходя из названных проблем6, можно выделить в качестве значимых следующие направления развития системы ГС:

- развитие принципов демократии, социальности при организации ГС, обеспечивающих гарантию рассмотрения любого вопроса государственной важности своевременно, полно и квалифицированными государственными служащими7;

- развитие и совершенствование института ГС, содержание деятельности которого должно соответствовать стратегическим целям государственного управления, регулярно уточняться, детализироваться в соответствии с актуальными задачами конкретного этапа развития общества и государства;

- повышение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей и оказываемых государственных услуг, направленных на повышение доверия граждан к органам государственной власти8;

- создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов, органов СУ ГС, государственных служащих гражданскому обществу9;

- повышение уровня организационной культуры ГС как важного показателя уровня эффективности государственной власти10;

- активизация работы органа управления ГС, наделенного полномочиями координа-

ции и контроля работ по реформированию системы государственной службы11;

- формирование целостной системы ГС, в которой все виды ГС основываются на единых принципах и формируются в рамках развития единого реестра12;

- развитие организационно-кадровой подсистемы в системе государственной власти, в том числе специальных органов управления ГС и должностных, в том числе руководящих лиц, в этих органах13.

Решение теоретических и прикладных проблем развития ГС неразрывно связано с решением целого ряда вопросов правового характера, в том числе с развитием правовых категорий ГС, уточнением целей, задач, принципов и направлений формирования и развития правового базиса ГС14. Это связано с проблемами правового регулирования сферы государственного управления в целом и государственной службы в частности. К ним относятся:

1. Недостаточная разработанность нормативной правовой базы, в том числе процессуальной, обеспечивающей эффективное регулирование управления ГС и определяющей механизмы регулирования и координации ГС.

2. Недостаточная разработанность правовых положений концепции управления ГС России, представляющей систему теоретических идей, взглядов, принципов, целей, задач, функций и правомочий системы ГС.

3. Частичное отставание законодательства от декларируемых в существующих концепциях реформирования и развития системы ГС, к примеру, основных задач СУ ГС по совершенствованию кадровой политики.

4. Недостаточное закрепление в законодательстве таких теоретических понятий, как цели, задачи и функции системы ГС и СУ ГС, что затрудняет однозначное и четкое правовое определение полномочий и предмета ведения органов управления ГС.

5. Недостаточная полнота раскрытия в законодательстве содержания понятия об органах управления ГС, что затрудняет развитие эффективной системы управления ГС на федеральном и региональном уровнях.

В рамках выявленных факторов и недостатков правового регулирования ГС

представляется целесообразным выделить следующее направления развития законодательства РФ в данной сфере:

1. Нормативное закрепление особенностей формирования и содержания политической (деятельностная) и правовой (институциональная) концепции правового регулирования ГС15.

2. Развитие действующего законодательства, связанного с развитием института оказания государственных услуг их стандартов и критериев с детализацией процедуры взаимодействия государственных органов с гражданами, дальнейшим развитием системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией и документооборота. Развитие процессуальных норм управленческих и организационных процедур16, обеспечивающих решение проблемы взаимоотношений между гражданами и должностными лицами ГС, в том числе проблемы бюрократизма и коррупции, обеспечит эффективность ГС.

3. Совершенствование правовых механизмов, направленных на:

- повышение социального статуса государственного служащего;

- повышение уровня материального стимулирования государственных служащих;

- установление разумных ограничений и изъятий из гражданского статуса личности для государственных служащих, отнесения вопросов регулирования служебных отношений госслужащих в сферу трудового права;

- эффективное правовое регулирование вопросов дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих;

- разделение компетенции между представительными (законодательными) и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в сфере регулирования государственной гражданской службы;

- рационализация системы должностей и классных чинов;

- эффективное, устойчивое функционирование единой общегосударственной системы ГС на основе общей стратегии развития, постоянной координации усилий федеральных и региональных органов власти;

4. Определение пределов правового регулирования ГС, систематизация и ко-

дификация правовых источников, исследование направлений формирования подотрасли служебного права17.

5. Разработка и совершенствование антикоррупционного законодательства.

6. Развитие правового механизма управления государственной службой на основе создания эффективной системы нормативного правового регулирования, активной нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное регулирование организационной и кадровой деятельности субъектов системы управления, представленных государственными органами, государственным аппаратом, должностными лицами, кадровыми службами, осуществляемой через процесс управления и направленной на объект управления - государственную службу.

7. Совершенствование (развитие) федерального законодательства в части установления правового статуса, порядка формирования, принципов функционирования федерального государственного органа управления ГС.

8. Развитие нормативной правовой базы системы управления ГС, отвечающей современным международным стандартам.

9. Дальнейшее развитие действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы определения уровней государственной службы и управления ими.18

10. Развитие федерального и субъектного нормативного правового базиса, регулирующего вопросы:

- создания органов управления ГС по какой-либо из моделей: федеральной (управление или департамент в рамках губернаторской администрации), коллегиальной (Совет по вопросам государственной службы в субъекте);

- реализации системности и управляемости ГС;

- обеспечения заданной степени централизма и демократии управления.

11. Совершенствование системы правового регулирования процесса подготовки и переподготовки специалистов для ГС, которая, независимо от рассмотренных и существующих направлений развития ГС, является одним из обязательных направ-

лений, оказывающих существенное влияние на решение вышеназванных проблем и реализацию ГС.

1 Устинович Е.С., Барбашин Е.А. Информационная компетентность государственных служащих как фактор полноценной реализации информационных прав и свобод граждан// Конституционное и муниципальное право. 2008. №18. С.10-11.

2 Карпов Е.В. Проблемы правового регулирования института государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4. С. 9-10. Послание Президента Российской федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.04.2005 г.// СПС "Консультант Плюс"; Ломакина В.Ф. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования // Государство и право. 2006. № 8. С. 5-21; Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7. С. 10-18; Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5. С.14-21; Дементьев А.Н. Принципы государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4.

3 Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. (ред. от 29 ноября 2007 г., 4 мая 2008 г.) "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. № 47. С. 4933; 2007. № 50. С. 6285; 2008. С. 2063.

4 Карпов Е.В. Проблемы правового регулирования института государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4. С. 9-10; Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 6-11; Иванов В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 3-5.

5 Граждан В. Гражданская служба как сервисный институт// Государственная служба. 2004. № 3 (29). С. 48-52; Литов Б. Институт государственной службы: "упразднять" или совершенствовать? // Государственная служба. 2000. № 4 (10). С. 29-151; Василенко И. Информационное государство и теория государственного управления // Государственная служба. 2005. № 1 (33). С. 43-51. Гапоненко А., Старовойтов В. Менеджмент в государствен-

ной службе // Государственная служба. 2001. № 3 (13). С. 30-38; Турчинов А. Профессионализм государственного служащего должен быть конструктивным // Государственная служба. 2001. № 3 (13). С. 100-111.

6 См.: Там же.

7 Мокрый В.С., Сапожников А.А., Семкина О.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. М.: Кнорус, 2008; Егорова Н.Е., Иванюк О.А., Потапенко В.С. Правовое обеспечение государственных реформ: проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. №10.

8 Карпов Е.В. Проблемы правового регулирования института государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4. С. 9-10; Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5. С. 14 - 21; Соколов В. Модельный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации // Государственная служба. 2004. № 4 (28). С. 6-17.

9 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 611; Андреев А. Российское общество: запрос на нравственность и компетентность // Государственная служба. 2005. № 5 (37). С. 24-31.

10 Астахова Н. Идеология государственной службы // Государственная служба. 2006. № 3 (41). С. 29-33; Карпычев В.С.; Колесников Ю.В. Организационная культура государственной службы. М., 2001.

11 О системе государственной службы Российской Федерации (Федеральный закон): Правовая библиотека. Вып. № 40. М.: Юрайт-Издат, 2007; Черепанов В. Система управления государственной службой: проблемы и пути повышения ее качества в условиях ре-

формирования // Государственная служба. 2004. № 1 (27). С. 44-51.

12 Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 4-10.

13 Там же.

14 Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж. 1997; Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М., 1998; Атаманчук Г.В. Концепция Кодекса государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. В кн. "Ежегодник 97". М., 1998.

15 Граждан В.Д. Система федеральной государственной службы, Государственная служба субъектов Российской Федерации, Государственный служащий: понятие, статус, ответственность. В кн. "Государственная служба: Теория и организация". Ростов-на-Дону, 1998; Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М., 1998.

16 Карпов Е.В. Проблемы правового регулирования института государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4. С. 9-10. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7. С. 10-18.

17 Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая.

18 Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7. С. 10-18.