Органы государственной власти и местного самоуправления в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций

ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА

Органы государственной власти и местного самоуправления в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — ИЗиСП) совместно с Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий 1 октября 2014 г. провел научно-практическую конференцию «Органы государственной власти и местного самоуправления в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций». В ходе конференции обсуждались пути совершенствования системы управления и правового регулирования в сфере гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное и военное время; состоялся обмен мнениями о современных мерах по повышению способности государства противостоять внешним и внутренним угрозам; рассматривались задачи по обеспечению безопасности страны, общества, граждан, а также актуальные вопросы правоприменительной практики относительно реализации полномочий органами государственной власти и местного самоуправления, а также был проанализирован опыт применения и осуществления мер по обеспечению безопасности критически важных объектов.

В работе конференции приняли участие представители Аппарата Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, органов государственной власти РФ (Министерства иностранных дел РФ, Министерства обороны РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства

внутренних дел РФ, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерства труда и социальной защиты РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства культуры РФ и др.), более 40 субъектов РФ (Республики Татарстан, Республики Саха (Якутия) и др.), ведущих научных и учебных организаций Евразийского региона.

С приветственным словом к участникам конференции обратился статс-секретарь — заместитель Министра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий доктор военных наук, доктор технических наук, профессор В. А. Артамонов. Он подчеркнул, что в условиях участившихся техногенных и природных катастроф совершенствование нормативного правового регулирования в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является актуальной задачей, одним из приоритетных направлений государственной политики. Для выполнения указанной задачи необходимо в первую очередь выявить правовые способы повышения эффективности государственного управления в области защиты от чрезвычайных ситуаций, определить основные направления развития законодательного регулирования отношений в сфере взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выполнении государственных функций по предупреждению, ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также про-

вести анализ и подготовить предложения по оптимизации законодательного регулирования механизмов реализации законов и мониторинга правоприменения нормативных правовых актов в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Вице-президентом РАН, директором ИЗиСП академиком РАН, доктором юридических наук, профессором Т. Я. Хабриевой в выступлении, посвященном проблемам системности и прогнозируемости правовых решений предупреждения и ликвидации природных и техногенных катастроф, также были выделены недостатки международно-правовых и национально-правовых средств предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф. Так, на универсальном уровне под эгидой ООН после принятия Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. наблюдается определенная стагнация в дальнейшем развитии многостороннего международно-правового регулирования в указанной сфере. На постсоветском пространстве в рамках СНГ принят ряд важнейших международных договоров в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Однако международно-правовое регулирование указанной сферы под эгидой СНГ не отличается достаточной проработанностью. На внутригосударственном уровне в большей части государств законодательство, регулирующее вопросы предупреждения и ликвидации природных и техногенных катастроф, разрозненно, противоречиво и не содержит действенных организационно-правовых механизмов. В основном преобладают ситуационные подходы реагирования на уже возникшие чрезвычайные ситуации, что во многом обусловлено не только сложностью их решения, но и недостаточностью бюджетных средств.

Т. Я. Хабриевой были также определены основные направления со-

вершенствования комплекса международно-правовых средств, а именно: 1) разработка и принятие Конвенции ООН по предупреждению и ликвидации последствий техногенных и природных катастроф; 2) развитие договорного сотрудничества и заключение специального международного соглашения (к примеру, Договор о согласованных подходах в рамках Таможенного союза к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведению аварийно-спасательных работ); 3) необходимость активного использования «мягких» регуляторов в области предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф; 4) целесообразно расширение международного сотрудничества на двустороннем уровне, включая заключение и реализацию международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, обеспечивающих постоянное взаимодействие государственных органов, задействованных в этой сфере, включая систему оперативного обмена информацией об угрозах возникновения природных и техногенных катастроф.

Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции Э. А. Валеев отметил, что в создании платформы устойчивого развития регионов в настоящее время необходима общая заинтересованность не только федеральных министерств и ведомств, но и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в вопросах совершенствования нормативного правового регулирования безопасности при чрезвычайных ситуациях, вопросах прогнозирования и оценки тех рисков и угроз, которые имеют место на конкретной территории, исходя из специфики территории и климатических условий. Прежде всего такая заинтересованность может выразиться в конструктивном

взаимодействии субъектов законодательной инициативы в процессе совершенствования правового регулирования в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Так, в текущем году основные усилия в законопроектной деятельности были направлены на: 1) совершенствование нормативно-правового регулирования информирования и оповещения населения о чрезвычайных ситуациях — создание комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций; 2) установление уровней реагирования на чрезвычайные ситуации (объектовый, местный, региональный (межмуниципальный), федеральный и особый); 3) установление режимов функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (режимы повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации); 4) создание дополнительных условий для обеспечения готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к действиям по локализации и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Начальник Федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России (федеральный центр науки и высоких технологий)» (далее — ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)) доктор технических наук, профессор В. А. Акимов акцентировал внимание на необходимости существенного реформирования гражданской обороны. К основным принципам развития данной сферы на современном этапе можно отнести следующее: необходимая (разумная) достаточность при организации и выполнении мероприятий по гражданской обороне; использование новых форм и методов защиты насе-

ления и территорий от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при чрезвычайных ситуациях; рациональное расходование средств на основе критерия «затраты — эффективность». Развитие гражданской обороны должно осуществляться по таким направлениям, как: разработка и внедрение нового поколения информационных технологий и технических средств управления гражданской обороной, а также оповещения населения об опасностях; разработка и внедрение новых методов и способов инженерной защиты населения, в том числе с использованием защитных сооружений; оптимизация и дифференциация эвакуационных мероприятий; разработка малогабаритных и универсальных средств индивидуальной защиты. Реформирование гражданской обороны должно начинаться с научно обоснованного пересмотра законодательства в этой области, наиболее существенными и значимыми из указанных изменений являются актуализация мероприятий гражданской обороны, а также предложение о воссоздании в целях обеспечения выполнения планов гражданской обороны и защиты населения федеральных, региональных, муниципальных и объектовых служб гражданской обороны.

Профессор кафедры международного права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России доктор юридических наук Ю. Н. Малеев выступил с докладом на тему «Международные чрезвычайные ситуации», в котором затронул международно-правовые аспекты защиты от чрезвычайных ситуаций. Он отметил, что при возникновении чрезвычайной ситуации на территории одного государства ее последствия могут затронуть и соседние страны. Сегодня все труднее разграничивать международные и внутригосударственные чрезвычайные ситуации, поэтому

возрастает важность развития концепции ответственности за защиту, согласно которой неоказание помощи в чрезвычайных ситуациях должно рассматриваться как преступление. Возникновение чрезвычайных ситуаций ставит перед государством трудную задачу: соблюдение принципов международного права — принципа воздержания от применения силы, принципа невмешательства во внутренние дела, права на самооборону. При чрезвычайных ситуациях, катастрофах нет времени соблюдать установленные процедуры: помогать нужно немедленно. И здесь очень тонкая грань — с одной стороны, соблюдение указанных принципов международного права, с другой — спасение людей.

Докладчик обратил внимание на то, что часто, ссылаясь на принципы международного права, цитируют Устав ООН, не содержащий ни одного принципа международного права. Эти принципы сформулированы в Декларации о принципах международного права 1970 г., и они должны исполняться. В заключение выступающий затронул вопрос о формировании новой отрасли международного права — международного чрезвычайного права.

Доклад заведующей Центром публично-правовых исследований ИЗиСП доктора юридических наук, профессора Л. В. Андриченко был посвящен проблемам развития законодательства субъектов РФ в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Структурно-содержательный анализ законодательства субъектов РФ позволяет выявить недостатки (как содержательные, так и технико-юридические) в формировании законодательной основы, среди которых несогласованность терминологических определений с положениями федерального законодательства в чрезвычайных ситуациях; нечеткость восстановления предметов правового регулирования этих законов; вторжение в компетенцию

другого уровня осуществления публичной власти; неразработанность методик оценки выявления и профилактики рисков возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; несвоевременное обновление и актуализация регионального законодательства. Одной из ключевых проблем является отсутствие базового закона о защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что нарушает системный подход к регламентации всей сферы отношений в этой области. Общей для большинства регионов является проблема наличия в законодательстве субъекта федерации избыточного количества норм отсылочного характера, или норм, не содержащих самостоятельных нормативных предписаний. В заключение был затронут вопрос о необходимости ведения всеми субъектами РФ реестров угроз чрезвычайных ситуаций, включающих перечень потенциальных аварий, катастроф с прогнозом последствий, существующих и вероятных угроз общественной безопасности, которые могут создавать в том числе чрезвычайные ситуации. На сегодняшний день такие реестры ведут только отдельные субъекты РФ.

Профессор факультета международного права Дипломатической академии МИД России доктор юридических наук Е. Г. Ляхов в докладе «К постановке проблемы определения субъектов предупреждения чрезвычайных ситуаций как угроз безопасности социальных объектов» поставил вопрос о необходимости установления ответственности законодательных органов за соответствующие законы и иные нормативные правовые акты, которые они одобрили, и тем более в случае, если положения таких законов многократно умножились в подзаконных актах. В сложившейся практике законодательные органы любого уровня находятся в несколько привилегированном положении по отношению к

исполнительно-распорядительным и иным органам. В случае когда угроза осуществляется, ответственность, в том числе юридическую, несут исполнительно-распорядительные органы (сотрудники МЧС России, МВД России, а также других органов, включая ФСБ).

Выступление заведующего отделом конституционного права ИЗиСП доктора юридических наук, профессора А. Е. Постникова было посвящено проблемам нормативно-правового обеспечения создания и организации деятельности аварийно-спасательных служб в субъектах РФ, а также анализу положений законодательства субъектов РФ об аварийно-спасательных службах. Были выявлены недостатки законов субъектов РФ, а также выделены направления совершенствования законодательства в данной сфере, а именно уточнение предмета регулирования в целях устранения необоснованного дублирования норм федерального законодательства, в том числе определение состава аварийно-спасательных служб субъекта РФ; более полное изложение полномочий органов государственной власти субъектов РФ, связанных с созданием и организацией деятельности аварийно-спасательных служб; конкретизация гарантий социальной защиты спасателей, предоставляемых субъектом РФ. Достижению позитивных результатов по указанным направлениям, несомненно, послужит разработка и внедрение модельного закона субъекта РФ «Об аварийно-спасательных службах субъекта Российской Федерации и социальной поддержке спасателей».

В рамках работы секционного заседания «Международное сотрудничество в предупреждении и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф» были обсуждены такие вопросы, как общая характеристика международно-правовой базы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных си-

туаций природного и техногенного характера и проведения аварийно-спасательных работ; современные тенденции развития международно-правового регулирования в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведения аварийно-спасательных работ в связи с наличием трансграничных вызовов и угроз; проблемы реализации международных договоров Российской Федерации в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведения аварийно-спасательных работ в рамках российской правовой системы; роль Организации Объединенных Наций и универсального международно-правового регулирования в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведении аварийно-спасательных работ в рамках российской правовой системы; потенциал международного межведомственного сотрудничества в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведения аварийно-спасательных работ; развитие международного сотрудничества в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведения аварийно-спасательных работ в рамках международных организаций на региональном уровне.

В дискуссионной части работы секционного заседания приняли участие первый заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор А. Я. Капустин; заместитель директора ИЗиСП член-корреспондент Международной академии сравнительного права, кандидат юридических наук В. И. Лафит-ский; ведущий научный сотрудник Центра сравнительно-правовых исследований ИЗиСП кандидат юридических наук А. А. Каширкина; ведущий научный сотрудник Центра

сравнительно-правовых исследований ИЗиСП кандидат юридических наук А. Н. Морозов; ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсно-го законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Д. О. Сиваков; старший научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук В. А. Авхадеев; заместитель начальника отдела ФГБУ «Агентство "Эмерком"» А. В. Васильев; Президент НКО «Фонд содействия пострадавшим от ЧП и ЧС» Ю. А. Кривопа-лов; заместитель начальника ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) В. В. Семенов и др.

Секционное заседание «Региональное и муниципальное нормативно-правовое регулирование защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» было посвящено рассмотрению вопросов, касающихся совершенствования правового регулирования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; совершенствования разграничения полномочий между органами публичной власти в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создания и функционирования систем обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112»; мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создания и организации деятельности аварийно-спасательных служб; гарантий социальной защиты спасателей.

В дискуссионной части работы секционного заседания приняли участие заведующий отделом мониторинга законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук А. В. Пав-лушкин; начальник 73 НИО ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) В. И. Ушаков; начальник отдела ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) М. С. Близнюк; научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП Э. Д. Дымберова;

старший научный сотрудник ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) кандидат военных наук О. Н. Новиков; младший научный сотрудник ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) В. С. Иванова; представитель службы спасения Республики Саха (Якутия) В. В. Тарский; заместитель председателя государственного Комитета по обеспечению безопасности жизни населения Республики Саха (Якутия) Н. И. Филиппова; директор государственно-правового департамента Ямало-Ненецкого автономного округа Д. В. Погорелый.

В рамках работы секционного заседания «Государство и защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в призме права»

были обсуждены следующие вопросы: совершенствование действующего федерального законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; проблемы в правоприменительной практике и возможность их решения правовыми средствами; контрольные полномочия; вектор развития; регулирование и саморегулирование в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; правовое обеспечение безопасности критически важных объектов; согласованность полномочий федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; эффективность разрешительной системы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и направления ее совершенствования; систематизация законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; изменения федеральных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В дискуссионной части работы секционного заседания приняли участие заместитель заведующего отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП доктор юридических наук Л. К. Терещенко; начальник отдела нормативно-методического обеспечения гражданской обороны ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) С. Н. Азанов; советник Российской академии архитектуры и строительных наук, советник Аппарата Правительства РФ Н. А. Самойлова; начальник отдела центра обеспечения деятельности федеральной противопожарной службы ГПС МЧС России М. А. Андреев; старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП А. В. Калмыкова; начальник отдела организации технической экспертизы и расследования аварий Национального союза страховщиков ответственности А. В. Колесников; заместитель директора службы по работе со спецпотребителями ОАО «Нави-гационно-информационные системы» кандидат технических наук А. П. Попов; заместитель начальника отдела экстренного реагирования ФКУ ЦЭПП МЧС России Л. Н. Тимо-

ва; главный специалист-эксперт Управления реализации программ и бюджетного контроля МЧС России С. В. Холявина; профессор кафедры правового обеспечения деятельности РСЧС Академии гражданской защиты МЧС России кандидат юридических наук, доцент Р. Б. Гладких; ведущий научный сотрудник ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) кандидат технических наук В. Ю. Глебов; ведущий научный сотрудник ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) кандидат технических наук З. Е. Баньщикова; старший научный сотрудник ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) кандидат наук государственного управления Л. А. Жукова; научный сотрудник ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) Е. В. Афанасьева.

Участниками конференции были приняты рекомендации по дальнейшему совершенствованию правового регулирования и правоприменительной практики в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное и военное время.

Т. А. Левоненкова, научный сотрудник ИЗиСП

Рекомендации участников научно-практической конференции «Органы государственной власти и местного самоуправления в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций»

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации совместно с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий провел научно-практическую конференцию, посвященную современным проблемам развития системы гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное и военное время, по результатам которой предлагаются следующие рекомендации.

Участники научно-практической конференции, констатируя:

изменение характера потенциальных угроз мирного и военного времени;

увеличение числа чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и нарастание угроз мирному сосуществованию государств на мировой арене;

применение особых методов управления в условиях чрезвычайных ситуаций;

востребованность и социальную ориентированность мероприятий по гражданской обороне и защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

необходимость повышения готовности Единой государственной системы

предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и системы гражданской обороны к функционированию в различных ситуациях, их совершенствования и развития;

необходимость мобилизации значительных человеческих, материальных и финансовых ресурсов в зависимости от масштабов бедствия;

необходимость объединения усилий государств в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведении аварийно-спасательных работ;

необходимость создания действенной системы правового регулирования гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера как эффективного механизма экономической и социальной стабильности государства, а также обеспечения его безопасности;

важность подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, рекомендуют следующее:

1. На международном уровне

1.1. Универсализация международно-правового регулирования в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведения аварийно-спасательных работ.

1.2. Укрепление международного сотрудничества в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведения аварийно-спасательных работ в рамках международных организаций.

2. На федеральном уровне

2.1. Обеспечение системного подхода к правовому регулированию вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с учетом дифференциации способов и механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций с учетом относительно природно-климатических и социально-экономических условий.

2.2. Приоритетные направления правового регулирования в области преду-

преждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

дальнейшее разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

совершенствование надзорной и контрольной деятельности;

упорядочение лицензионной деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

организация информирования населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

повышение уровня безопасности критически важных и потенциально опасных объектов;

использование механизмов государственно-частного партнерства для обеспечения безопасности жизнедеятельности населения.

2.3. Оптимизация процедуры организации и проведения государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, главным образом за счет сокращения количества проверок в отношении объектов малого и среднего бизнеса, упрощения форм и процедуры подготовки декларации безопасности, внедрения независимой оценки рисков, расширения публичной отчетности контрольно-надзорных органов об итогах проверок, а также затраченных на их проведение ресурсов.

2.4. Совершенствование нормативно-правового и методического обеспечения в области повышения антитеррористической защищенности критически важных и потенциально опасных объектов, включая:

определение понятия «критически важные объекты инфраструктуры», «потенциально опасные объекты инфраструктуры»;

определение критериев отнесения объектов к критически важным;

определение критериев безопасности критически важных объектов;

определение порядка сбора, обработки, хранения и актуализации информации о критически важных и потенциально опасных объектах;

определение процедуры государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в части критически важных и потенциально опасных объектов;

установление полномочий органов государственной власти в части обеспечения безопасности критически важных и потенциально опасных объектов;

определение границ и зон территорий, подверженных повышенному риску возникновения быстроразвивающих-ся опасных природных явлений и техногенных процессов.

3. На уровне субъектов Российской Федерации

3.1. Дальнейшее совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций по следующим направлениям: устранение дефектов в определении понятийного аппарата законов субъектов Российской Федерации о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; исключение несогла-сованностей терминологических определений с положениями федерального законодательства о чрезвычайных ситуациях; изъятие излишних, не обусловленных предметом регулирования законов, понятий;

уточнение целей и задач законодательного регулирования рассматриваемых вопросов на уровне субъектов Российской Федерации;

исключение норм, которые приводят к неоправданному дублированию норм законодательства субъектов Российской Федерации с положениями федерального законодательства;

более точное определение предмета регулирования законов субъектов Российской Федерации в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

устранение вторжения в компетенцию другого уровня правового регулирования;

обеспечение, где это возможно, непосредственной регламентации общественных отношений на уровне закона субъекта Российской Федерации в связи с наличием избыточного количества норм, в том числе отсылочного характера, не содержащих самостоятельных нормативных предписаний;

исключение несвоевременности, чрезмерной затянутости в приведении законодательных актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством.

Рекомендуется принять на уровне субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы проживания населения на отдельных территориях с учетом их особенностей, в том числе на загрязненных территориях, территориях со специфическими климатическими условиями.

3.2. Целесообразно проведение на постоянной основе мониторинга всей системы правовых актов субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Мониторинг позволит выявить отдельные противоречия в правовом регулировании, предоставит объективную картину для преодоления таких недостатков подзаконного регулирования, как множественность подзаконных актов по одному и тому же вопросу, раздробленность подзаконного регулирования; отсутствие регламентации по отдельным вопросам, требующим правового регулирования; несвоевременное обновление подзаконных нормативных правовых актов.

3.3. В целях повышения качества законодательного регулирования на уровне субъектов Российской Федерации необходима разработка модельных законов субъекта Российской Федерации о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности: «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об ава-

рийно-спасательных службах субъекта Российской Федерации и социальной поддержке спасателей». На основе комплексного подхода это позволит сформировать эффективную нормативную основу для регламентации общественных отношений в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В названных модельных законах целесообразно отразить регламентацию отношений с учетом всего объема и содержания имеющихся полномочий субъектов Российской Федерации в рассматриваемых сферах. Разработка указанных модельных законов субъектов Российской Федерации окажет существенную помощь в формировании нормативно-правовой основы регламентации соответствующих отношений в новых субъектах Российской Федерации — Республике Крым и городе федерального значения Севастополе.

4. На уровне местного самоуправления

4.1. Совершенствование нормативно-правового закрепления полномочий органов местного самоуправления в сфере организации и ведения гражданской обороны, мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведения аварийно-спасательных работ. Развитие муниципального правового регулирования в области гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в органах местного самоуправления должно быть направлено на решение следующих задач:

устранение несоответствия муниципальных нормативных правовых актов нормам федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации;

устранение превышения полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии муниципальных нормативных правовых актов;

своевременность принятия муниципальных нормативных актов и их обновления в связи с изменившимся законодательством;

устранение неопределенности компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления.

Решению названных проблем служит организационная и методическая помощь органам местного самоуправления в осуществлении муниципального правотворчества, в том числе разработка типовых актов местного самоуправления, повышение квалификации муниципальных служащих.

4.2. Решение проблемы невыполнения требований законодательства по формированию органов местного самоуправления, реализующих задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, созданию резервов финансовых и материальных ресурсов, систем связи, оповещению и информационному обеспечению. Эффективным способом выявления и предупреждения соответствующих нарушений целесообразно признать внешние проверки, осуществляемые должностными лицами МЧС России.

4.3. Мониторинг, обобщение и анализ практики установления дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением, а также перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации в сфере организации и ведения гражданской обороны, мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении определения компетенции муниципальных образований, обусловленным принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».