Государственное управление: на пути построения эффективной системы

Смешко О.Г.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: НА ПУТИ ПОСТРОЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ

Аннотация. Центральной проблемой, изучаемой в данной статье, является проблема преодоления неэффективности государственного управления в условиях коренного изменения прежней управленческой модели, усложнения современного общества, пересмотра роли государства и расширения его возможностей по управлению развитием страны. В статье анализируются основные итоги реформы государственного управления в Российской Федерации. Систематизированы подходы, применяемые отечественными исследователями к выделению этапов реформирования государственного управления, и раскрыты их особенности. Представлены основные концепции, обосновывающие необходимость реформы государственного управления и обозначены причины их распространения в России и в мире. На основе изучения эволюции изменений выделены ключевые проблемы современного этапа реформы, формулируются мероприятия, направленные на их преодоление.

Ключевые слова. Эффективность государственного управления, административная реформа, современные технологии управления, система управления.

Smeshko O.G.

PUBLIC ADMINISTRATION: ON THE WAY OF BUILDING AN EFFECTIVE SYSTEM

Abstract. The central problem studied by the author is overcoming the ineffectiveness of public administration in the conditions of a radical change in the previous management model, the complication of modern society, the revision of the role of the state and the expansion of its capabilities to manage the country's development. The article analyzes the main results of the reform of public administration in the Russian Federation. The approaches used by Russian researchers to identify the stages of public administration reform are systematized, and their features are revealed. The main concepts substantiating the need for public administration reform are presented and the reasons for their spread in Russia and in the world are indicated. Based on the study of the evolution of changes, the key problems of the current stage of the reform are outlined, and measures aimed at overcoming them are formulated.

Keywords. Efficiency of public administration, administrative reform, modern management technologies, management system.

Введение

Система государственного управления в России уже длительный период времени находится в состоянии реформирования, главной целью которого провозглашено повышение уровня и качества жизни населения. Тот факт, что сегодня эксперты и специалисты в данной области ведут речь о новом этапе

ГРНТИ 82.13.27 © Смешко О.Г., 2017

Олег Григорьевич Смешко - доктор экономических наук, доцент, ректор Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики.

Контактные данные для связи с автором: 190103, Санкт-Петербург, пр. Рижский, 44 (Russia, St. Petersburg, Rizhsky av., 44). Тел.: 8 (812) 575-03-00. Статья поступила в редакцию 08.06.2017 г.

реформы, но не о её завершении, не стоит воспринимать как подтверждение того, что процесс затянулся во времени. За это время были последовательно пройдены различные этапы в развитии реформы, в ходе реализации которых происходило изменение подходов к процессу организации и технологии реформирования. Данные изменения были вызваны как развитием представлений о том, какое государство и какое управление нужно нашему обществу, так и развитием самого российского общества и государства, институтов их составляющих, что не могло не привести к изменению первоначальных концепций и идей, подходов и инструментов реализации. Кроме того, реформа государственного управления - это комплексная модернизационная задача, решение которой возможно только при условии консолидации усилий всех ведомств и конструктивных политических сил. Сегодня Россия, пройдя свой путь в данном направлении, уже накопила немалый опыт, требующий внимательного изучения, чтобы выстроить наиболее эффективную траекторию дальнейшего развития системы государственного управления.

Этапы реформы государственного управления: подходы и основные характеристики

Особенностью современных исследований следует признать вариативность подходов к выделению этапов реформы государственного управления и определению их временных границ (см. рисунок). Большой пласт исследований (см., например, [1-5]) изучает процесс реформирования государственного управления в России через призму изменения взаимодействия политической системы, институтов государственного управления и общества. Цель этих исследований - определить характер и направления реформирования государственного управления, понять суть, возможности и пределы целенаправленного воздействия на основных участников процесса управления и отношения в системе «власть - бизнес - гражданское общество», увидеть перспективы развития, чтобы «задать новый вектор осмысления социально-экономического развития России в последнее десятилетие ХХ в. - первые десятилетия ХХ1 в.» [2, с. 325].

Процесс реформирования государственного управления в этих исследованиях рассматривается в целом, с выделением крупных временных интервалов - современного периода, начинающегося на рубеже первого и второго десятилетия ХХ1 в. (рубежом выступает Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» № 601 от 7 мая 2012 г.), и предшествующих ему периодов, берущих отсчет с «перестройки», инициированной М.С. Горбачевым и получивших новый импульс развития в 2000-х гг. в связи с внедрением и началом функционирования новых технологий государственного управления.

Следующее направление исследований (см., например, [6, 7]), концентрируя внимание исключительно на проблемах организационного реформирования государственного управления, определяет этапы исходя из того, какой институт государственного управления был наиболее охвачен программами реформ. На этом основании в качестве самостоятельных этапов выделяются: реформа государственной службы, бюджетная реформа, реформа структуры федеральных органов исполнительной власти, реализованные в период с 1990-х по начало 2000-х гг.

Развивая эту идею далее, современный период времени представляется как этап, на котором необходимо «эволюционно изменить институциональный дизайн государственного управления в направлении повышения его инновационности и самообучаемости» [7, с. 28]. В качестве инструмента подобного изменения предлагаются государственные программы, роль которых - «распределение полномочий по принятию решений по целям и программам ... в соответствии с реальными центрами власти, обеспечивая сосредоточение политических решений на президентском уровне и предоставляя более широкие полномочия руководителям ведомств и структурам, специально созданным для программного управления» [7, с. 29].

Следует также выделить еще одно направление, в рамках которого исследователи особенное внимание уделяют функциональным аспектам реформы государственного управления [8-14]. В центре внимания у исследователей этого направления находится процесс модернизации функций государственного управления, посредством изучения которого раскрывается суть и цель внедрения таких инструментов государственного менеджмента, как целевое программирование, программное бюджетирование, федеральная контрактная система, проектный подход; анализируются достигаемые результаты, выявляются ограничения и проблемы, ограничивающие результативность деятельности органов государственной власти и управления.

£ р

N

т к и « 8

я I.

в -в-и 11 в

п

I

Ч о

^

ю о Яц

В

о

К «<

§ Р

Й и

Е &

Ш В

н Ю

"" О

ч а

и

к п

I

Он

42

3

О

§

о о

<4

8 м

ЗГ о

О-. о О,

£ 2

с*,

о н о у

" Й

X!

5

В

I 9

1 р

ГЧ в)

н

о и

гч а

_

ч- _

Э °

о гч

1 ^

а о

о

(

ч )

«Обновленное» реформировали: коррек-цияи доработкавнедрейнЫХ инструментов

Усиление технологий госуправления посредством распространения НЕ1 ретоноль-ный и муниципальный уровни. Дальнейшее раэййтйе и интеграция ииструментов го су правления

Реформа структуры и функций органов исполнительной власти, попытка инте1~рн-ровать новые тнстру менты управления на единой технологической платформе

Внедрение и адаптация новых инструментов управления: стратегической планирование, бюджетирование, целевое программирование

Переход отгосунравления основанного на ц ентр ал из о в аНН о м Яр иицип е е дин ств а в л а-сти к ф ед ер атив н о му го суд ар ству. 3 акл а-дывание основы новых технологий управления: Государственная КонТраКТнай система, ста атегич е ско е п л алии о в ание

Эволюционные инновации в программно-организационном дизайне

Реформа государственной службы, бюджетная реформа, реформа структуры федеральных органов исполнительной власти

Корректировка системы го су дарственно го управления с целью повышения её конкур ентосно собносги и упрнвляемо сти

Административнаи р еформа, заключающаяся в разделении функции законотвор-ч е ста а, и сп о лн ени и го с функций и н адз о р а. Ф о р мир о в аии е стр у кту р ы упр аа Л ени я, базирующейся на принципах: стратегич-носта, ответственности за результат, эффективности, избавление от излишних Функций

Переосмысление функций, задач, полномочий государственной власти в связи с изменением политической и экономической системы, Попытка Встроить новую структуру

Рис. Подходы и основные характеристики этапов реформы госуправления

В рамках данного направления исследования реформы выделяется пять этапов и, соответственно, пять периодов развития, в ходе которых осуществлялся последовательный переход от централизованной системы государственного управления к федеративному государственному устройству; закладывались основы новых технологий управления, соответствующих новому типу государства; одновременно с формированием новой управленческой структуры, наделенной новыми функциями, происходила адаптация и «настройка» новых инструментов государственного управления; осуществлялось распространение новых технологий и инструментов с федерального уровня на региональный и уровень местного самоуправления; производилась коррекция организационно-функциональной структуры государственного управления и интеграция инструментов менеджмента. Концепции реформирования государственного управления

Российская модель государственного управления произрастает из социалистической модели, в основу которой был положен командно-административный подход, а жесткие правила чётко регулировали поведение участников управленческого процесса с целью получения запланированного результата. Организованное подобным образом государственное управление является по своей сути администрированием, базирующимся на создании формальных структур, жестких процедурах выработки, принятия и реализации решений. Отсутствие гибкости и невозможность учёта изменений, происходящих в окружающей среде, стало главным ограничителем командно-административной модели управления, что привело в 70-х - 80-х гг. ХХ в. к торможению развития национальной экономики, снижению производительности труда в её ключевых секторах, падению конкурентоспособности и эффективности государственных инвестиций.

Преодоление неэффективности государственного управления - проблема с которой столкнулись во второй половине ХХ в. не только Россия, но и страны с развитой экономикой, придерживающиеся совершенно иной модели государственного управления. В этот период традиционная для развитых стран модель государственного управления бюрократического типа (Public Administration), опирающаяся на концепцию рациональной бюрократии М. Вебера, перестала обеспечивать странам устойчивый экономический рост и преимущество в глобальной конкурентной борьбе. Таким образом, проблема модернизации государственного управления стала крайне актуальной не только для России, но и для большинства стран мира.

Столкнувшись с проблемой, развитые страны вступили на путь административных реформ, идеи которых привели к формированию новой концепции государственного управления, получившей название «нового государственного менеджмента» (New Public Management) [16] и, в последующем, к её модифицированной модели социальной координации (Public Governance). Россия, встав на путь рыночных реформ, политических и институциональных изменений, также восприняла идеи «менеджери-стской» парадигмы и её последующей модификации - координационной парадигмы в государственном управлении [17].

В основу концепции «нового государственного менеджмента» была положена идея модернизации системы управления государством таким образом, чтобы она как можно более соответствовала системе управления коммерческим предприятием [18]. Целью подобной реформы признавалось построение разумно тратящего бюджетные деньги, т.е. рационального, экономного, результативного и «гибкого» государства, привлекательного для «клиентов» (своих граждан), конкурентоспособного в глобальном пространстве. Поскольку коммерческими предприятиями для достижения аналогичной цели применяется определенные инструменты менеджмента, позволяющие преодолеть неэффективность и громоздкость иерархических организационных структур, нерациональность использования имеющихся ресурсов, низкую результативность деятельности и неудовлетворенность потребителей качеством произведенного продукта или услуги, постольку такие технологии менеджмента как программное управление, бюджетирование, стратегическое планирование и проектный подход, применяемые ранее исключительно в коммерческом секторе, получили широкое внедрение в практику государственного управления.

Экспорт технологий менеджмента из коммерческого сектора, в целях их успешной адаптации, потребовал также и «перемещения» целого ряда принципов, механизмов и подходов управления, свойственных ранее коммерческим предприятиям. Например, принципы децентрализации и дерегулирования части властных полномочий, экономии бюджетных средств; механизмы управления по резуль-

татам, конкуренции в сфере оказания услуг и исполнения полномочий в государственном секторе; клиентоориентированный подход, корпоративный стиль работы, сокращение неэффективных, дублирующих функций и структурных элементов.

Однако, в ситуации импорта из коммерческого в государственный сектор подходов, технологий, инструментов, механизмов для достижения сходных результатов, помимо полноты и комплексности применяемых инструментов и технологий, необходимым условием выступает соответствие и согласованность институциональной среды, иначе применение реформационных подходов и инструментария не приведет к желаемым результатам. Ситуации рассогласованности инструментария и институциональных условий создали основу для разработки в теории и практике государственного менеджмента реформационного инструментария, позволяющего адаптировать управленческие новации, что и послужило основой «дрейфа» модели «нового государственного менеджмента» в сторону модели «социальной координации».

Специфика настоящего момента заключается в том, что поиск лучших практик и эффективных моделей государственного управления сегодня вышел на глобальный уровень. В рамках Всемирного экономического форума в начале текущего десятилетия всем государствам мира была предложена новая концепция правительства будущего - FAST Government (Flatter, Agile, Streamlined, Tech-enabled) [19]. Где Flatter (плоское) подразумевает, что правительство будущего должно обеспечить вовлечение граждан и бизнеса в процесс принятия решений на основе сетевого взаимодействия (использование социальных медиа, мобильных устройств, посредством онлайн обсуждения, консультаций, обзоров и других способов коммуникации) и широкого использования открытых данных, которые предоставляют гражданам и компаниям доступ к большему количеству общественной информации в простых в использовании, доступных для поиска электронных форматах.

Также правительство будущего должно стать организационно эффективным, что требует уменьшения уровней иерархии между высшим руководством и линейным персоналом, искоренения бюрократизма, модернизации бизнес-процессов, применения бизнес-аналитики в целях обеспечения принятия решений на основе фактических данных. Должны быть изменены процессы принятия решений как по вертикали, так и по горизонтали, чтобы обеспечить новыми данными и аналитической информацией политиков и иных лиц, выстроено сотрудничество внутри ведомства, агентства и министерства и между ними.

Особое значение в межправительственном и межсекторальном сотрудничестве приобретает сетевое взаимодействие. Сетевое взаимодействие в 21-м веке, обеспечит решение сложных проблем и выгоду, позволит экономить за счет роста объема и новаторских идей. Agile (гибкое) подразумевает гибкость и адаптивность. Признается, что успешные правительства должны быть в состоянии оперативно мобилизовать общественные и частные ресурсы на решение проблемы. Правительство будущего должно быть способно к само реорганизации, если определенные структуры и процессы больше не нужны.

Это требует высокой мобильности трудовых ресурсов, которые должны составлять высококвалифицированные специалисты, имеющие широкие возможности и способности по решению проблем, вооруженные актуальными данными, работающие в командах и сетях, часто с партнерами из частного сектора. Гибкость и адаптивность должна характеризовать государственных служащих и других лиц, включенных в работу правительства, а также организационные структуры и процессы, модели предоставления услуг, регулирующие и правовые структуры.

Streamlined (оптимальное) означает, что правительство в 21-м веке будет отмечено во многих странах сокращением численности государственных служащих. Уменьшение численности не должно приводить к сокращению сервисного обслуживания, поскольку должно быть тщательно спланированным, сопровождаться значительными организационными, технологическими и иными достижениями «гибких» правительств, что и приведет к малочисленным и оптимизированным организациям, которые могут процветать в новом мировом порядке. Адаптивные правительства, которые разделяют услуги, труд и ресурсы посредством сетевых подходов, могут стать оптимальными, осуществляя свою миссию эффективными и инновационными способами.

Tech-enabled (технологичное) означает, что правительство будущего должно быть технологичным, с технически подкованными трудовыми ресурсами. Политическая, законодательная и регулирующая структуры и процессы должны быть перепроектированы и согласованы с динамикой сетевого мира.

Информационная инфраструктура должна поддерживать новые способы сотрудничества, обмена информацией и интенсивное управление. Гибкие, оптимальные и технологичные правительства смогут привлечь и удержать государственного служащего нового качества, который компетентен в решении проблем, демонстрирует высокие результаты и инновации.

Современный этап реформы: ключевые вопросы и основные направления совершенствования

Многообразие аспектов рассмотрения процесса реформирования государственного управления и достигаемых в ходе реформы результатов позволяет сделать вывод, что на современном этапе развития государственное управление в Российской Федерации всё еще не достигает желаемого целевого состояния и необходимого уровня эффективности. Можно выделить следующие ключевые вопросы, на которые до настоящего времени не даны ответы, но решение которых необходимо найти в ближайшей и среднесрочной перспективе:

1) как повысить качество процессного управления и что представляют собой подходы, позволяющие оптимизировать функции государственного управления таким образом, чтобы последнее достигло функциональной эффективности;

2) что должна представлять собой система управления изменениями в государственному управлении, и является ли проектное управление решением проблемы перехода от эволюционных изменений системы государственного управления к инновационной системе управления изменениями, и, соответственно, должно систематично проводиться в жизнь;

3) какими новыми компетенциями должны обладать государственные служащие в условиях инновационных изменений и динамичной среды, и как должна быть, в связи с этим, сформирована система долгосрочной мотивации государственных служащих?

Основные направления дальнейшего совершенствования реформы государственного управления должны позволить нашему правительству стать адекватным новым вызовам и уметь быстро трансформироваться. Достижение этого нового качества, как образно было сформулировано участниками мозгового штурма «Ключевые вопросы реформы государственного управления» в рамках Красноярского экономического форума - 2017, должно превратить государство - бюрократическую машину в государство - платформу. «Платформенное» управление потребует значительного изменения той системы, которая сформировалась к настоящему времени, а именно:

• во-первых, изменения подхода к реализации планов и программ, что потребует создания (выделения) особенной структуры - стратегического центра, на который будет возложена ответственность за выработку стратегических приоритетов развития, их отбор, а также оценку согласованности приоритетов разных программ;

• во-вторых, изменения подхода к принятию решений, для чего потребуется отказаться от процессных показателей и перейти к управлению по целям, которые прямым образом влияют на качество жизни;

• в-третьих, изменения подхода к наделению руководителя, ответственного за достижение результатов в определенном процессе, ресурсами и полномочиями, а именно сделать полномочия (функционал) «плавающими», привязанными к решаемым задачам и ресурсам.

Заключение

Проведенное исследование не ставило своей целью предложить завершенную модель государственного управления и путь перехода к этой идеальной модели. В рамках настоящей статьи были с разных сторон, в различных концептах, представлены этапы реформирования государственного управления в современной России, проблемы, вызвавшие необходимость проведения реформы и основные достигаемый результаты. Описание отечественного опыта дополняется анализом ключевых идей, выдвигаемых современной наукой и практикой в обоснование необходимости реформ государственного управления.

На основе описания трансформации концепций реформирования государственного управления представляются новые подходы, технологии и инструменты, которые еще не стали обычными принципами и подходами отечественной системы государственного управления. Анализ основных вопросов и направлений совершенствования государственного управления позволяет сделать вывод, что российское правительство и гражданское общество в полной мере осознают весь спектр современных проблем, в состоянии критически оценить пройденный путь реформ и полученный опыт, а также воспринимать наиболее успешные зарубежные практики.

ЛИТЕРАТУРА

1. Глинкина С.П. К вопросу о разнообразии моделей капитализма, или Что мы построили в результате трансформации: доклад. М.: Институт экономики РАН, 2016. 25 с.

2. Татаркин А.И., Берсенёв В.Л. Крутой разворот к рынку. Экономическая реформа в России (1992-1998 гг.) и её последствия // Экономика региона. 2016. Т. 12, вып. 2. С. 325-341.

3. Богатырева Т.Г. Управленческие трансформации ХХ1 века: государство и экономика // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2016. Том 6. № 12А. С. 107-120.

4. Полтерович В.М. Институты догоняющего развития (к проекту новой модели экономического развития России) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2016. № 5. С. 34-56.

5. Галкин А.И. Перспективы развития административной реформы и дальнейшего совершенствования государственного управления в Российской Федерации // Альманах мировой науки. 2016. № 1-3 (4). С. 118-123.

6. Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. С. 136-145.

7. Купряшин Г.Л. Административная реформа: модели и механизмы // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 58. С. 6-38.

8. Сапожников А.А., Касиненко Ю.А. Современная технология административного управления: переходный этап развития // Проблемы социально-экономического развития Сибири. 2016. № 2. С. 57-62.

9. Сапожников А.А., Касиненко Ю.А. Современная технология административного управления: первый этап развития (1994-2003 гг.) // Проблемы социально-экономического развития Сибири. 2016. № 3. С. 45-53.

10. Сапожников А.А., Касиненко Ю.А. Современная технология административного управления: второй этап развития (2004-2009 гг.) // Проблемы социально-экономического развития Сибири. 2016. № 4. С. 30-35.

11. Сапожников А.А., Касиненко Ю.А. Современная технология административного управления: третий этап развития (2010-2013 гг.) // Проблемы социально-экономического развития Сибири. 2017. № 1. С. 25-35.

12. Бычкова А.Н., Землянская А.В., Юдина М.А. Административная реформа в Российской Федерации: ретроспективный анализ, итоги и перспективы // Инновационная экономика и общество. 2016. № 4. С. 2-11.

13. Якимова М.Н. Возможности и ограничения проектного подхода в контексте реализации нового государственного менеджмента // ArsAdministrandi. 2015. № 1. С. 16-27.

14. Тория Р.А. К вопросу о совершенствовании программно-целевых методов бюджетного планирования в России // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 6. С. 77-85.

15. Иванович О.В. Концепция «рациональной бюрократии» М. Вебера // Философия и социальная история. 2009. № 9. С. 37-43.

16. Christopher Pollitt, Geert Bouckaert. A Comparative Analysis - New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford, 2011. 386 p.

17. Капогузов Е.А. Институциональная структура производства государственных услуг: от веберианской бюрократии - к современным реформам государственного управления: монография. Омск: Изд-во ОмГУ, 2012. 408 с.

18. HenryMintzberg. The Structuring of Organizations: A Synthesis of the Research. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://pdfs.semanticscholar.org/f412/496fab57101b4f4c00927927872494f1dffa.pdf (дата обращения 11.03.2017).

19. The Future of Government. Lessons Learned from around the World: Global Agenda Council on the Future of Government. World Economic Forum. Switzerland. Geneva. 2011. 52 p.