Железнодорожные съезды как инструмент государственной политики

ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫЕ СЪЕЗДЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Черемин Г.Д., аспирант кафедры философии, культурологии и политологии Московского гуманитарного университета

В статье рассматриваются роль и место железнодорожных съездов в политических процессах современной России, их значение для формирования государственной политики в отношении железнодорожной отрасли.

Ключевые слова: политические процессы, железнодорожный транспорт, железнодорожный съезд, государственная политика, естественная монополия.

RAILWAY CONGRESS AS AN INSTRUMENT OF STATE POLICY

Cheremin G., The post-graduate student, philosophy, cultural studies and political science chair, Moscow University for the Humanities

A role and a place of railway congresses in political processes of modern Russia, their value for the formation of state policy concerning a railway branch are considered in this article.

Keywords: political processes, a railway transportation, a railway congress, a state policy, a natural monopoly.

Железнодорожный транспорт играет особую, системообразующую роль в России. Это положение возникло в силу специфических особенностей страны - огромной территории, уникального исторического и политического развития. Поэтому формирование политики в области железнодорожного транспорта является одними из важнейших направлений в деятельности государства.

Одним из средств координации и корректировки государственной политики, стало такое массовое мероприятие, как железнодорожный съезд. Работа этих съездов подробно освещалась в отраслевой прессе, так, например, их называли «масштабными и чрезвычайно ответственными мероприятиями», отмечалось, что они привлекали «большое внимание представителей власти, министерств и ведомств, общественных организаций нашей страны».1 Определенное внимание железнодорожным съездам уделено и в ряде коллективных трудов по истории железнодорожного транспор-та.2 Вместе с тем, роль и место железнодорожных съездов в политической жизни страны пока еще не нашли достаточно подробного отражения в современной научной литературе. Поэтому представляется необходимым проанализировать эти вопросы в данной работе.

В обстановке острой борьбы в преддверии президентских выборов значимым событием в политических процессах России стало проведение в 1996 г. Всероссийского съезда железнодорожников. Съезд проходил 17-18 мая 1996 г. в Москве, в его работе приняли участие почти 3,5 тыс. делегатов. К обсуждению на нем был подготовлен документ - «Основные направления развития и социально-экономической политики железнодорожного транспорта на период до 2005 года».3

В своей речи на съезде председатель Правительства РФ В.С. Черномырдин признал, что все последние годы железнодорожная отрасль была хорошей страховкой проводимым в стране экономическим преобразованиям, и назвал железные дороги «становым хребтом» экономики. Он подчеркнул, что интересы страны, ее географические габариты и экономическая целесообразность предопределили сохранение государственного статуса железных дорог. 4

Министр путей сообщения РФ Г.М. Фадеев в своем докладе сказал, что никакая навязываемая модель управления железнодорожным транспортом, зарекомендовавшая себя на Западе, сегодня не может быть применена Россией.5 И, ввиду неготовности государства иметь свободные от регулирования железные дороги, реформирование железнодорожного транспорта, трансформация его хозяйственного механизма должны происходить эволюционно.6 В заключение министр обратился к делегатам съезда с призывом поддержать политический курс администрации Б.Н. Ельцина и его кандидатуру на пост президента.7 Электоральный аспект данного съезда проявился в том, что в непростой обстановке перед выборами 1996 г., исход которых окружению Б.Н. Ельцина был неясен, позиция такой консолидированной социальной группы, как несколько миллионов железнодорожников и членов их семей, имела большое значение.

Съезд принял тщательно проработанную программу эволюционного реформирования железнодорожного комплекса «Основные направления развития и социально-экономической политики железнодорожного транспорта на период до 2005 года», утвержденную

затем Правительством РФ. В ней было отмечено изменение направленности государственной политики в отношении железнодорожного транспорта как естественной монополии, выразившееся в практическом прекращении бюджетного финансирования отраслевой технической базы и в активной поддержке развития автомобильного транспорта при одновременном сохранении жесткого регулирования тарифов на железнодорожные перевозки.

В «Основных направлениях» содержался ряд предложений по корректировке государственной политики в отношении железнодорожного транспорта. Прежде всего, был поставлен вопрос о внесении изменений в закон «О естественных монополиях» по ограничению его действия для железнодорожного транспорта определенным сегментом транспортного рынка.8 Кроме того, предлагалось, во-первых, предусмотреть в транспортной политике государственную поддержку за счет средств бюджета для обеспечения жизненно важных перевозок и создать равные условия для конкуренции на транспортном рынке, во-вторых, проводить единую транспортную политику и на уровне субъектов Федерации, принимая во внимание идентичность социальных задач, выполняемых различными видами транспорта.9

Впоследствии этот документ будет назван фундаментом развития отрасли как технико-экономического комплекса в системе рыночных взаимоотношений в стране.10 Но были и другие мнения. Так, в журнале «РЖД-Партнер» утверждалось, что руководство Министерства путей сообщения продолжало курс на сохранение формы собственности и структуры управления на железнодорожном транспорте практически в неизменном виде.11

Но в тот период железнодорожные съезды еще не стали постоянным явлением. Если бы следующий съезд, в качестве очередного, был созван хотя бы через несколько лет, то он пришелся бы на 2000 или 2001 г. А именно в это время началось активное продвижение планов структурного реформирования железнодорожного транспорта. Главный редактор журнала «РЖД-Партнер» А.С. Ре-тюнин в 2007 г. считал, что обсуждение этого вопроса на съезде «было бы шагом естественным».12 Однако, учитывая негативное отношение большинства железнодорожников к либеральным реформам, можно предположить, что участники такого съезда стали бы выступать с резкой критикой этих планов. Отказ от проведения съезда в то время позволил избежать серьезного риска в условиях изменений в составе политической элиты.

Поэтому следующий форум железнодорожной отрасли был созван только через 11 лет, уже в совершенно иной обстановке. К этому времени, после административной реформы 2004 г., уже прекратило свое существование Министерство путей сообщения РФ. В результате осуществления структурной реформы отрасль оказалась в ведении ОАО «Российские железные дороги», под эгидой которой 24-25 октября 2007 г. в Государственном Кремлевском дворце и собрался Железнодорожный съезд. В его работе участвовало более 4 тыс. представителей железнодорожного транспорта и связанных с ним организаций. Еще в период подготовки I Железнодорожного съезда было высказано предложение о желательности придания этим съездам институционального характера, чтобы в этом качестве они могли способствовать гармонизации множества вопросов, возникающих в отрасли.13 Формат и название съезда изме-

нились. Теперь это уже был не «съезд железнодорожников», а «железнодорожный съезд», чем подчеркивалось участие в нем не только работников ОАО «РЖД», но и представителей многочисленных организаций различных форм собственности и специализации, так или иначе связанных с железнодорожной отраслью, вплоть до финансовых учреждений и предприятий сферы обслуживания. Присутствие на съезде значительного количества представителей деловых кругов было следствием вовлечения железнодорожной отрасли в рыночные отношения в результате проведения структурного реформирования. В 2007 г. была разработана и одобрена Правительством РФ Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года. Созываемый Железнодорожный съезд должен был стать площадкой для широкого обсуждения и возможной корректировки положений Стратегии.

В начале работы съезда прозвучали выступления представителей высших органов государственной власти. Президент РФ В.В. Путин сказал, что первоочередной задачей является активное продвижение в железнодорожном хозяйстве системных реформ. И далее президент признал: «Железнодорожники, по сути были основой экономики, позволили нам пережить очень сложный этап развития и выйти на возможность достижения новых рубежей».14

По мнению первого вице-премьера С.Б. Иванова, именно «железнодорожный транспорт играет исключительно важную роль в развитии экономики, сохранении единства социально-экономического пространства, обеспечении национального суверенитета и безопасности, реализации конституционных прав и свобод наших граждан». Он указал на наличие острого транспортного неравенства наших граждан в социальном плане.15 Вице-премьер, председатель совета директоров ОАО «РЖД» А.Д. Жуков оценивал осуществление реформирования как достаточно результативное, но он отметил также и недостаточность бюджетных средств, выделяемых на ликвидацию убыточности пассажирских перевозок.16

Президент ОАО «РЖД» В.И. Якунин выступил с предложением о том, чтобы государство давало субсидии на строительство стратегических линий, предназначенных для выполнения государственных проектов, укрепления транспортной целостности России, поддержки социально значимых маршрутов перевозок.17 Вместе с тем, в своем выступлении В.И. Якунин обозначил ряд проблем отрасли, требующих системного решения: износ основных фондов магистрального железнодорожного транспорта; критический уровень заполнения пропускных способностей основных направлений; сохранение в ряде субъектов РФ крайне низкого уровня транспортного обеспечения и отсутствие транспортной доступности перспектив-

ных месторождений и точек экономического роста; отставание отечественной железнодорожной техники и технологий от уровня передовых стран мира.

А.В. Шаронов, управляющий директор ИК «ТройкаДиалог» и бывший заместитель министра экономического развития РФ, подчеркнул особое положение железнодорожной инфраструктуры как естественно-монопольного, неконкурентного сектора, имеющего стратегическую значимость.18

Съезд завершился принятием итогового документа, который стал основой для завершения работы над государственной «Стратегией развития железнодорожного транспорта до 2030 г.».

Следующий, II Железнодорожный съезд состоялся 18-19 ноября 2011 г. в Москве. В работе съезда приняли участие 3000 человек

- представителей всех структурных подразделений ОАО «РЖД», органов законодательной и исполнительной власти страны, администраций регионов, крупнейших отечественных и зарубежных транспортных компаний и промышленных предприятий, деловых и финансовых кругов, научно-технической общественности, отраслевых вузов. В их числе на съезде присутствовали: Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко, первый заместитель Председателя Правительства В.А. Зубков, министр транспорта И.Е. Левитин, заместители министра транспорта А.Н. Недосеков и С.А. Аристов. На съезде было оглашено приветствие Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина. 19

Формат съезда не отличался от предыдущего, следовательно, железнодорожные съезды пока не приобрели институционального характера, а, скорее, остались дискуссионным собранием. К съезду был подготовлен доклад группы экспертов, с которым ознакомились все участники. В этом документе были отражены основные проблемы железнодорожной отрасли как естественной монополии. В нем отмечалось, прежде всего, что «топология железнодорожной сети не соответствует современным требованиям потребителей ее услуг».20 Авторы доклада указали на целый ряд критических вопросов развития отрасли: отсутствие должной координации государственной политики, отсталость инфраструктуры и дефицит инвестиций в нее. Они также высказали мнение о нецелесообразности отделения инфраструктуры от процесса перевозок. В докладе содержалось предупреждение, что развитие инфраструктуры по «либеральному» или «инерционному» сценариям чревато деградацией либо ряда отраслей экономики, либо инфраструктурного комплекса. Наиболее предпочтительным они считали развитие по «мягкому бюджетному» сценарию, предусмотренному еще «Стратегией 2030».21

1 См., например: Житенев Ю.А. Локомотив российской экономики (к итогам II Железнодорожного съезда) // Локомотив. - М. - 2011.

- № 12. - С. 2-3; Филюшкина Т. II Железнодорожный съезд // Автоматика, связь, информатика. - 2011. - № 12. - С. 2-5; Диалог профессионалов // РЖД-Партнер. - 2011. - Специальный выпуск. - С. 16-18.

2 Аксёненко Н.Е., Лапидус Б.М., Мишарин А.С. Железные дороги России: от реформы к реформе. - М.: Транспорт,, 2001; История организации и управления железнодорожным транспортом России. Факты, события, люди. К 20-летию транспортного ведомства и образования на транспорте России / Под ред. А.А. Тимошина. - М.: ГОУ «Учебно-методический центр по образованию на железнодорожном транспорте», 2010; История железнодорожного транспорта России, XIX-XXI вв. / под ред. чл.-кор. РАН Е.И. Пивовара. - М.: Изд. Дом Мещерякова, 2012.

3 Всероссийский съезд железнодорожников. 17-18 мая 1996 года. Речи, доклад, выступления и другие материалы. - М.: Издательский центр газеты «Гудок», 1996. - С. 6.

4 Всероссийский съезд железнодорожников. 17-18 мая 1996 года. Речи, доклад, выступления и другие материалы. - М.: Издательский центр газеты «Гудок», 1996. - С. 13-16

5 Всероссийский съезд железнодорожников. 17-18 мая 1996 года. - С. 24.

6 Там же. - С. 27.

7 Там же. - С. 42.

8 Всероссийский съезд железнодорожников. 17-18 мая 1996 года. С. 198-199

9 Всероссийский съезд железнодорожников. 17-18 мая 1996 года. С. 251-252

10 Аксёненко Н.Е., Лапидус Б.М., Мишарин А.С. Железные дороги России: от реформы к реформе. - М.: Транспорт,, 2001. - С. 150.

11 Ретюнин А. Съезд как институт: мечты или реальность? // РЖД-Партнер. - 2007. - № 21 (121). - С. 2.

12 Ретюнин А. Съезд как институт: мечты или реальность? // РЖД-Партнер. - 2007. - № 21 (121). - С. 2.

13 Ретюнин А. Съезд как институт: мечты или реальность? // РЖД-Партнер. - 2007. - № 21 (121). - С. 2.

14 Железнодорожный съезд. Развитие 2030. - М.: Изд-во «Гудок», 2007. - С. 2-3

15 Железнодорожный съезд. Развитие 2030. - М.: Изд-во «Гудок», 2007. - С. 18-19

16 Железнодорожный съезд. Развитие 2030. - М.: Изд-во «Гудок», 2007. - С. 21-22

17 Лазарев А. Диалог профессионалов. // РЖД-Партнер. - 2011. - Специальный выпуск. - С. 16-18

18 Железнодорожный съезд. Развитие 2030. - М.: Изд-во «Гудок», 2007. - С. 76.

19 Материалы II Железнодорожного съезда. 18-19 ноября 2011 года. Москва. - М.: Изд-во ОАО «Газета «Гудок», 2011. - С. 5.

20 Предварительный доклад о результатах работы Экспертной группы (№ 18) «Реформа естественных монополий». Подгруппа «Же-

лезнодорожный транспорт». 1 августа 2011 г. // По пути инноваций. II Железнодорожный съезд (18-19 ноября 2011 г., Москва) [Текст]: Информационно-аналитический сборник / [ОАО Российские железные дороги]. - [М.]: [РЖД], [2011]. - С. 35.

21 Там же. С. 42-59.

Президент ОАО «РЖД» В.И. Якунин во вступительном слове сказал: «Опыт проведенных реформ не только в теории, но и на практике показал, что спешные или некомплексные преобразования в сложной системе железнодорожного транспорта могут нести серьезные риски для экономики».22

Был затронут и вопрос о государственной поддержке развития железнодорожного транспорта. Так, министр транспорта И.Е. Левитин утверждал, что в ходе структурного реформирования, государством были созданы такие механизмы поддержки, которых не было у Министерства путей сообщения.23 О необходимости государственной поддержки говорил и заместитель министра А.Н. Не-досеков.24 По мнению первого вице-президента ОАО «РЖД» В.Н. Морозова, именно средства федерального бюджета должны быть существенным источником инвестиций, что соответствовало бы общемировой практике. 25

В «Резолюции» съезда было подчеркнуто значение железнодорожного транспорта как системообразующего элемента экономики России, ключевого фактора модернизации страны. В качестве приоритетных направлений были названы такие, как реализация Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, создание инфраструктуры транспортного обеспечения Саммита АТЭС 2012 года во Владивостоке, XXVII Всемирной летней Универсиады 2013 года в Казани, XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в Сочи, развитие БАМа и Транссиба, расширение сферы государственночастного партнерства при реализации крупных железнодорожных проектов, повышение качества пассажирских перевозок, ценовой доступности и расширение спектра услуг пассажирского комплекса. В политическом плане участники Съезда выразили поддержку Программе народных инициатив Общероссийского народного фронта и программе партии «Единая Россия».26

Положения, закрепленные в Резолюции съезда, во многом отразились в содержании Государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной Правительством РФ в декабре 2012 г.27

Таким образом, железнодорожные съезды стали важными политическими мероприятиями, способствовавшими разработке и корректировке государственной политики в области железнодорож-

ного транспорта как естественной монополии. В выступлениях на съездах обращалось серьезное внимание на системообразующую роль железнодорожного транспорта для страны в целом и ее экономики.

Из данных, приведенных в таблице 1, видно, что количество деятелей федерального уровня, использовавших трибуну съезда для озвучивания определенных направлений государственной политики, увеличивалось, что свидетельствует о росте внимания государства к проблемам железнодорожной отрасли. Далее, съезды перестали быть узкоотраслевыми, о чем свидетельствует понижение процента выступавших профессиональных железнодорожников. Кроме того, отличительной чертой, по сравнению со съездом 1996 г., стало значительное присутствие представителей деловых кругов - порядка одной пятой от числа выступавших.

Приведенные материалы показывают, что руководство страны в своих выступлениях постоянно подчеркивало стратегическую значимость железнодорожного транспорта в жизни государства, признавая, что развитие российской экономики в значительной степени осуществляется за счет работающей на износ железнодорожной отрасли. Стремление государства к снижению расходов на инфраструктуру железнодорожного транспорта, в расчете на гипотетический приток частных инвестиций, приводит к постоянному недофинансированию отрасли, угрожающему возникновением процессов ее деградации. При этом не учитывается возможность получения мультипликативного эффекта от инвестиций в инфраструктуру, который мог бы оказать позитивное влияние на экономику. Отсутствие целенаправленной и обоснованной политики в отношении дальних и пригородных пассажирских перевозок создает почву для возникновения социальной напряженности.

Перечисленные проблемы, как видно из выступлений на съездах, озвучивались постоянно, но за весь период так и не было найдено удовлетворительных решений. Это показывает пока еще недостаточную эффективность съездов как инструмента государственной политики. Тем не менее, остается несомненной важность проведения железнодорожных съездов для создания возможности широких обсуждений возникающих проблем государственной политики и совместного поиска оптимальных путей развития железнодорожного транспорта.

Таблица 1. Состав выступавших на съездах железнодорожной отрасли28

Категории Всероссийский съезд железно-дорожников, 199б г. I Железно-дорожный съезд, 2007 г. II Железно-дорожный съезд, 2011 г.

Колич. %% Колич. %% Колич. %%

1 Деятели федерального уровня 2 б,1 10 2б,З 14 31,8

2 Представители субъектов Федерации 4 12,1 2 5,З 4 9,1

З Представители железнодорожного комплекса 20 б0,б 8 21,1 8 18,2

4 Представители деловых кругов 0 0 9 2З,б 9 20,5

5 Иностранные представители З 9,1 7 18,4 б 1З,б

б Другие 4 12,1 2 5,З З б,8

Всего: ЗЗ 100,0 З8 100,0 44 100,0

22 Материалы II Железнодорожного съезда. 18-19 ноября 2011 года. Москва. - М.: Изд-во ОАО «Газета «Гудок», 2011. - С. 28

23 Материалы II Железнодорожного съезда. 18-19 ноября 2011 года. Москва. - М.: Изд-во ОАО «Газета «Гудок», 2011. - С. 32.

24 Материалы II Железнодорожного съезда. 18-19 ноября 2011 года. Москва. - М.: Изд-во ОАО «Газета «Гудок», 2011. - С. 88.

25 Материалы II Железнодорожного съезда. 18-19 ноября 2011 года. Москва. - М.: Изд-во ОАО «Газета «Гудок», 2011. - С. 92

26 Материалы II Железнодорожного съезда. 18-19 ноября 2011 года. Москва. - М.: Изд-во ОАО «Газета «Гудок», 2011. - С. 154-155.

27 Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2600-р // СЗ РФ. - 2013. - № 2. - Ст. 131.

28 Источники: Всероссийский съезд железнодорожников. М.: Издательский центр газеты «Гудок», 1996; Железнодорожный съезд. Развитие 2030. - М.: Изд-во «Гудок», 2007; Материалы II Железнодорожного съезда. 18-19 ноября 2011 года. Москва. - М.: Изд-во ОАО «Газета «Гудок», 2011.