Требования Росстандарта и МЧС могут задержать сроки Олимпийского строительства

Новые изменения к Национальному стандарту, регулирующему системы мониторинга инженерных сооружений, выдвигают дополнительные требования к компаниям-подрядчикам олимпийского Сочи. Как уверяют сами строители и «Олимпстрой», ситуация может привести к затягиванию сроков сдачи объектов.

Причина спора

История началась в июне 2011 года, когда был опубликован приказ Росстандарта №110-ст «Об утверждении изменения к государственному стандарту» Изменения №1 к ГОСТ Р 22.1.12-2005 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Структурированная система мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений. Общие требования». Подготовкой этого документа занималась дочерняя организация МЧС России — ВНИИГОЧС. На базе этой организации действует технический комитет «Гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций», от имени которого в Росстандрат и был внесен текст поправок. Изменения в ГОСТ затрагивают в первую очередь создателей систем мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений — так называемых СМИС. В частности, новый ГОСТ устанавливает дополнительные требования к подрядчикам и образованию их сотрудников. Так, одно из изменений в ГОСТ гласит: «Проектирование и строительство СМИС должны осуществлять организации, имеющие свидетельства саморегулируемых организаций о допуске к работам в области мероприятий по гражданской обороне, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Специалисты указанных организаций должны иметь дипломы (свидетельства, удостоверения) государственного образца о специальной подготовке (повышении квалификации) по образовательным программам в данной области, включая СМИС». При этом, как отмечается в приказе Росстандарта, новые требования носят добровольный характер. Однако территориальные органы МЧС используют новые стандарты в качестве обязательных при строительстве олимпийских объектов. В частности, они были включены в «Технические условия на сопряжение СМИС». В результате сразу несколько подрядчиков олимпийских проектов столкнулись с серьезными препятствиями и не могут продолжить свою работу.

«Обычная практика такова, что вопрос с компетентностью персонала остается на совести самого подрядчика. Крупные подрядные организации имеют документы о квалификации своих сотрудников», — говорит старший аналитик Международного финансового холдинга FIBO Group Анатолий Воронин. По его словам, в этом свете дополнительные требования к строителям могут выглядеть как намерение приостановить работу над некоторыми объектами. Однако, как говорит эксперт, «если подрядчику придется уйти с объекта, дело может приобрести громкий резонанс, а повсеместное применение указанного ГОСТа может спровоцировать волну откатов». В отделении МЧС по Краснодарскому краю не стали комментировать ситуацию по существу и на официальный запрос „R“ ответили, что по общему правилу разъяснять положения нормативно-правовых актов имеет право или непосредственно разработчик, или орган, принявший указанный нормативно-правовой акт. «Учитывая, что ГОСТ 22.1.12-2005 утвержден Приказом Росстандарта от 01.06.2011г. №110-ст „Об утверждении изменения к государственному стандарту“, целесообразно за разъяснениями обратиться в Росстандарт», — заявили в пресс-службе ведомства.

В числе пострадавших уже оказались строители крытого конькобежного центра, санно-бобслейной трассы и комплекса трамплинов. Как признаются сами строители, выполнение предложенных МЧС ТУ потребует корректировки проектной и рабочей документации, что неминуемо приведет к значительному увеличению сроков, а главное — к росту стоимости проектирования и строительства в целом. Однако так как речь идет о строительстве государственных объектов, смета может вырасти только при наличии законных оснований, и в перечень этих оснований новые требования МЧС не входят. Кроме того, договоры на проектирование и строительство многих объектов были заключены в 2009–2010 году. Несмотря на это, территориальные органы МЧС требуют выполнения Изменений №1 к национальному стандарту, утвержденному в 2011 году, что является недопустимым в области проектирования и строительства.

Строителей поддержали в «Олимпстрое». Так, вице-президент госкорпорации Александр Комаров обратился с соответствующим письмом в ФАС, однако ведомство не смогло повлиять на ситуацию. Против инициативы МЧС выступила также Московская торгово-промышленная палата, проводившая антикоррупционную экспертизу поправок Росстандарта. По мнению авторов экспертизы, новый ГОСТ нарушает сразу несколько нормативных актов, в том числе 184-ФЗ «О техническом регулировании», №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», Градостроительный кодекс и т. д. С мнением Московской торгово-промышленной палаты согласились эксперты Института сравнительного законодательства и права при Правительстве РФ. Как говорится в их заключении, «положения пункта 4.11 национального стандарта ГОСТ Р 22.1.12-2005 нарушают принцип недопустимости принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенной системе добровольной сертификации, установленной ст. 19 Закона №184-ФЗ, понуждая хозяйствующий субъект выполнять требования, не предусмотренные законодательством».

Оспорить невозможно

По мнению юристов, у пострадавших подрядчиков строительства в такой ситуации не так много пространства для маневра. По словам начальника юридического отдела сопровождения строительства управления правового обеспечения Nagatino i-Land Алексея Китаева, порядок отмены правил стандартизации определен разделом 9 ГОСТ Р 1.10-2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Правила стандартизации и рекомендации по стандартизации.» Так же, при признании положений стандарта как нарушающих конституционные права и ограничивающих права в сфере предпринимательской деятельности возможна отмена таких положений государственных стандартов в порядке Арбитражного процессуального кодекса РФ. Но на практике все намного сложнее.

Как отмечает руководитель практики строительства адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры» Всеволод Байбак, в принципе акты Росстандарта или ранее действовавшего Госстандарта могут быть отменены через суд: ГОСТы и акты, направленные на их изменение, оспаривают в арбитражном суде субъекта федерации. Однако на практике юристам неизвестны случаи успешного оспаривания ГОСТов. «Более того, сама по себе возможность оспаривания существует только в том случае, если ненормативный акт нарушает права и законные интересы заявителя», — объясняет Всеволод Байбак. Например, в 2011 году арбитражными судами рассматривалось дело о признании незаконными действий Росстандарта по утверждению поправки к ГОСТ «Водки и водки особые. Изделия ликероводочные, упаковка, маркировка, транспортирование и хранение». Суд первой инстанции поддержал заявителя, однако суды апелляционной, кассационной и надзорной инстанций заняли противоположную позицию. Вышестоящие суды решили, что оспариваемый приказ не нарушает права и законные интересы заявителя, прежде всего потому, что эти изменения носят рекомендательный характер и рассчитаны на добровольное применение.

Примерно такая же ситуация сложилась и с поправками Росстандарта в ГОСТ по СМИС: в этом документе также указано на добровольный характер применения вносимых изменений. «Соответственно, приказ формально никоим образом не препятствует осуществлению подрядчиками строительной деятельности, поэтому оспаривание его в суде, на наш взгляд, бесперспективно. Если же на практике государственные органы создают препятствия для осуществления деятельности подрядчикам, не соблюдающим правил, то оспаривать следует именно незаконные решения и действия государственных органов», — говорит Всеволод Байбак. По словам эксперта, «измененные ГОСТы носят добровольный характер, соответственно, их несоблюдение не может служить основанием для запрета или ограничения строительства». Таким образом, ответчиком, по мнению юристов, должно выступать МЧС. Помимо этого, подрядчики, пострадавшие от таких действий, вправе взыскать убытки, возникшие у них в связи с приостановкой строительства и пр.

По словам старшего юриста юридической фирмы «Авелан» Анны Полевой, изменения к ГОСТ Р 22.1.12-2005 во многом не соответствуют как Градостроительному кодексу РФ, к примеру, в части требования наличия в обязательном порядке специального образования и т. п., так и отдельным положениям ФЗ «О техническом регулировании» и ФЗ «О саморегулируемых организациях». «Поэтому обращение в суд с целью оспаривания изменений к ГОСТ оправдано и логично», — говорит эксперт.

Дело в том, что обязать выполнять нормативно-правовой акт, который противоречит правовому акту большей юридической силы нельзя. К примеру, если из-за применения рассматриваемых изменений к ГОСТ возникнет судебный спор, то суд в силу п. 2 ст. 13 АПК РФ все равно будет применять нормативный акт большей юридической силы. «Поэтому само по себе наличие изменений в ГОСТ, если они противоречат действующему законодательству, еще не ведет к приостановке деятельности: любые распоряжения и акты госорганов могут быть оспорены в судебном порядке и вне зависимости от оспаривания ГОСТ», — отмечает Анна Полевая.

Возможные выходы

Основная сложность с изменениями Росстандарта, по мнению участников рынка, заключается в том, что речь в данном случае идет о системной проблеме. Как говорит управляющий директор «Century 21 Запад» Евгений Скоморовский, ГОСТы не должны содержать нормы права и поэтому не направляются в Минюст на регистрацию. «Следовательно, отследить такие изменения и воспрепятствовать им на стадии формирования документа очень сложно. Между тем, именно основываясь на новых ГОСТах, государственные органы выдают ТУ. В итоге получается замкнутый круг», — говорит эксперт. Ситуация осложняется тем, что в год принимается около 25 тысяч ГОСТов, СНиПов и изменений к ним, и отследить воздействие каждого из них очень сложно.

В результате, как объясняет руководитель практики по недвижимости и инвестициям «Качкин и Партнеры» Дмитрий Некрестьянов, противоречие подзаконного акта требованиям федерального закона встречается очень часто. «Формально именно из-за распространенности таких нарушений процессуальным законодательством предусмотрены сокращенные сроки рассмотрения таких жалоб, которые, к сожалению, редко соблюдаются нашими судами», — говорит эксперт. По его словам, у подрядчиков есть два варианта — продолжить работу и обжаловать непосредственные действия государственных органов по привлечению их к ответственности со ссылкой на спорные положения либо оспаривать сами изменения в ГОСТ. По словам Алексея Китаева, судебный процесс может длиться очень долго. Но несмотря на это необходимо судиться, а также привлекать внимание СМИ и Национального Олимпийского Комитета, а через них – правительства РФ и правоохранительных органов.