Государственный финансовый контроль как инструмент реализации бюджетной политики в условиях внедрения программно-целевого метода бюджетного планирования

ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА И БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНА

ДОРЖИЕВА В.В., ЭРДЫНЕЕВ Б.-Ц.К.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ ВНЕДРЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА БЮДЖЕТНОГО

ПЛАНИРОВАНИЯ

В статье проанализирована переориентация бюджетной политики на решение стратегически значимых задач социально-экономического развития страны с использованием программно-целевых методов бюджетного планирования, призванных существенно повысить эффективность бюджетных затрат, и реализацией посредством государственного финансового контроля достижениярезультативности и эффективности государственных целевых программ.

DORZШEVA КК, ERDYNEEVB.K,

STATE FINANCIAL CONTROL AS AN INSTRUMENT OF FISCAL POLICY IN THE IMPLEMENTATION OF PROGRAM-TARGET METHOD

OF BUDGET PLANNING

The article analyzed the reorientation of fiscal policy for solution strategically important tasks of socio-economic development of the state using program-target method of budget planning, which designed to significantly improve the efficiency of budget expenditures, and realization using the state financial control achievement of efficiency and effectiveness of state programs.

Ключевые слова: бюджетная политика, бюджетное планирование государственный финансовый контроль, государственные целевые программы.

Keywords: fiscal policy, budget planning, the state financial control, the state target program.

Одними из основных направлений бюджетной политики в области реформирования бюджетного процесса за последнее десятилетие являлись переход на среднесрочное бюджетное планирование и бюджетирование, ориентированное на результат, главным элементом и инструментом которых выступает программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета как на федеральном, так и на региональном уровне, а также переход утверждению «программного» бюджета и реформированию государственного финансового контроля. Необходимость такого перехода обосновывалась почти во всех Бюджетных Посланиях Президента РФ, начиная с 2000 года [3].

При реформировании бюджета России в 2004-2006 годах была выявлена острая необходимость перехода от принципов плановой экономики к принципам затратной экономики [9]. В связи с тем, что уже в 2006 году бюджет строился на программах, постепенно меняющих друг друга по мере их реализации, стал актуальным переход от бюджетного планирования на один год к перспективному бюджетному планированию сроком на три года. Для решения этой задачи в конце марта 2007 года правительство одобрило поправки в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие переход к трёхлетнему бюджетному планированию.

В результате рыночных преобразований российской экономической системы к 2007 году была выработана сбалансированная бюджетная политика. Несмотря на колоссальные природные ресурсы и потенциально очень высокий спрос на социальные услуги, государство последовательно снижало свою активность в экономике, фокусируясь лишь на бюджетной консолидации и эффективности сбора налогов. Отказ от большого количества функций и либерализация многих рынков услуг позволили снизить расходы консолидированного бюджета до 33-35% ВВП, а федерального бюджета - почти до 20% ВВП. Государство исполняло функцию крупнейшего сберегающего агента в экономике - профицит бюджета в последние годы устойчиво превышал 5% ВВП [5].

Такая бюджетная политика отвечала требованиям экономического роста и позволила властям накопить значительные резервы как в форме золотовалютных, так и в форме бюджетных резервов: в Стабилизационном, а затем в Резервном фондах и Фонде национального благосостояния. В результате к концу 2008 г. суммарные резервы бюджетной системы России в нефтегазовых фондах достигли 7,8 трлн. руб. (18,8% ВВП).

После создания Стабилизационного фонда в 2004 г. темп роста расходов стал отставать от темпа роста доходов, однако этот разрыв с 2006 г. начал сокращаться из-за смягчения бюджетной политики в части расходов. В результате в 2007 г. расходы федерального бюджета увеличились в реальном выражении на 24,9%, то есть их рост более чем в три раза превышал рост ВВП. В целом за десятилетие доходы федерального бюджета выросли в реальном выражении в 7,3 раза, а рост расходов - в 9,8 раза (см. рис.1.).

Мировой кризис вновь вернул в Россию бюджетный дефицит, которого страна не знала на протяжении почти десяти лет, хотя не очень большой по сравнению с развитыми странами. В 2009 г. дефицит федерального бюджета составил 5,9% ВВП, но в 2010 г. снизился и составил около 4% ВВП. Возникла парадоксальная ситуация: федеральный бюджет стал дефицитным при цене на нефть 80 долл./барр., а еще несколько лет назад при цене 30 долл./ барр. он сводился с профицитом. Таким образом, дисбаланс доходов и расходов бюджетной системы обнажил накопившиеся проблемы в сфере государственных финансов и государственном секторе экономики.

Расширенный бюджет (федеральный, региональные бюджеты и государственные внебюджетные фонды) в 2009 г. был исполнен с дефицитом в объеме 6,2%, федеральный - 5,9% ВВП. В 2006-2008 гг. расширенный бюд-

жет, как и федеральный, исполнялся с профицитом (в 2006 г. профицит расширенного бюджета составил 8,4% ВВП, в 2007 г. - 6,0%, в 2008 г. - 4,9%). В 2009 г. баланс расширенного бюджета в России ухудшился на 12,2 процентных пункта (п.п.) ВВП по сравнению с 2007г. В целом за десятилетие доходы расширенного бюджета выросли в 2,2 раза, а расходы - в 2,6 раза.

♦ Доходы —Расходы

Рис. 1. Объемы доходов и расходов федерального бюджета Российской Федерации в 2000-2010 гг., млрд руб.) [6].

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы к сокращению и замедлению темпов роста бюджетных доходов, повышению требований к эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления увеличивают актуальность разработки и реализации мер по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации [11]. Так, в мае 2009 г. в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 20102012 годах поставлена задача эффективности бюджетных расходов, основанной на комплексном подходе, в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета при помощи долгосрочных государственных, федеральных и ведомственных целевых программ, приоритетных национальных проектов, которые должны составлять основную часть бюджета. А утвержденная в июне 2010 года Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года представляет государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. При этом одним из общих принципов разработки и реализации государственных программ является проведение регулярной оценки результативности и эффективности, т.ч. внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью корректировки или досрочного прекращения, а также установления ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программы.

Начиная с 2011 года федеральный бюджет составлен частично с учетом программного формата, ас 2012 года значительная часть федерального бюджета представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ, в рамках которых предполагается проведение модернизации российской экономики, создание условий для повышения ее конкурентоспособности и улучшения инвестиционного климата в стране [13].

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования. Целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-

хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации.

Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных средств на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеряемых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

В последние годы усиление программно-целевого подхода прослеживается и в механизме реализации бюджетной политики страны по отношению к развитию субъектов Российской Федерации, что в целом является положительным фактором, и который позволил в основу повышения эффективности бюджетных расходов положить программно-целевые принципы бюджетного планирования и исполнения с ясно определенным ожидаемым эффектом и установкой соответствующих индикаторов для деятельности органов государственной и региональной власти, а также местного самоуправления.

В этой связи переориентация бюджетной политики на решение стратегически значимых задач социально-экономического развития страны ставит органы государственного финансового контроля перед новым вызовом [12]. В новых условиях государственный финансовый контроль предлагается рассматривать как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на контроль, в том числе законности, правильности, экономности, результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В России государственный финансовый контроль преимущественно реализуется в регламентированной законодательством деятельности специальных государственных общепризнанных органов: Счетная палата РФ, кон-

трольно-счетные органы субъектов РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности Министерства финансов РФ, а также через такие виды контроля, как налоговый, банковский и др. При этом каждый из действующих органов государственного финансового контроля эволюционирует своим путем, в ограниченном пространстве своей компетенции. Контроль за расходованием бюджетных средств дублируется, нет единой методологической основы, не выработано единообразной трактовки нарушений у разных контролирующих структур. Официальная концепция осуществления государственного финансового контроля в России до сих пор не сформулирована. Об этом свидетельствует отсутствие в настоящее время специального закона о государственном финансовом контроле.

Несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ государственных целевых программ, как и программно-целевого метода управления и бюджетирования в целом, сложившиеся процедура и методология государственного финансового контроля целевых программ пока не полностью соответствует современным требованиям.

Практика показывает, что государственный финансовый контроль целевых программ, в большинстве своем, сводится к контролю целевого использования бюджетных средств и своевременности финансирования мероприятий программы в соответствии с механизмом ее реализации. Тогда как, в новых условиях перед органами государственного финансового контроля стоит и задача своевременной и профессиональной оценки целевой программы, включая оценку эффективности использования национальных ресурсов. Сложности, связанные с осуществлением государственного финансового контроля средств выделенных из бюджета на реализацию целевых программ, в основном проистекают от неясности проводимой всеми ветвями власти экономической политики за годы рыночных реформ в России.

Учеными предлагается использовать различные методы и технологии для проведения органами государственного финансового контроля непрерывного мониторинга, сравнительного анализа, оценки эффективности реализации программы и достигнутых результатов, которые включают соответствующие критерии и представляют собой обоснованные и выполнимые стандарты качества работы и контроля. В настоящее время в научной литературе отмечают, что модель программно-целевого бюджетирования является частным случаем более общей модели системы мониторинга и оценки, ориентированной на результат (Result-Based Monitoring and Evaluation System). Предметом исследования указанной модели являются два ключевых аспекта программно-целевого бюджетирования - мониторинг и оценка [8].

Описанные в трудах представителей американской школы К. Вейса, М. Скривена в конце 1980-х гг., а позднее М. Пэттона технологии остаются актуальными как в ходе проведения научных исследований, так и в процессе

практического внедрения процессов оценки и мониторинга деятельности государственных и муниципальных администраций.

Предложенный К. Вейссом, а позднее - М.Скривеном, метод анализа издержек и выгод (CBA - cost-benefit analysis) заключается в сравнении выгод (социальных эффектов или результатов), оцениваемых в денежном выражении, которые возникают при реализации бюджетных расходов по конкретному направлению, и произведенных расходов [16]. Метод анализа издержек и результативности (cost effectiveness analysis - CEA), предложенный М.Пэттоном [15], схож с методом анализа издержек и выгод, однако отличается тем, что при оценке отсутствует необходимость измерения выгоды или социального эффекта программы в денежном выражении.

Большинство научно-исследовательских работ, выходивших позднее, были в большей степени связаны с мониторингом результативности управленческой деятельности (Performance measurement). Для того чтобы выявить ключевые подходы к мониторингу и оценке целевых программ, необходимо в первую очередь выявить сущность рассматриваемых процессов.

В своих работах Хатри Г. определяет сущность процесса мониторинга реализации целевых программ следующим образом: «Мониторинг результативности позволяет определить и применять на практике конкретные индикаторы для измерения полученного эффекта и эффективности программ на регулярной основе. Такая информация полезна при формировании и обосновании бюджетных расходов, а также при определении наилучших путей использования имеющихся ресурсов. В процессе мониторинга администраторы программ смогут влиять на их эффективность, а также публично доказывать их необходимость, что способствует росту доверия к правительству» [14].

Близкое описание процесса мониторинга представлено в работе Гарад-жа М.: «Мониторинг результативности бюджетных расходов - это метод, который помогает определить и повысить результативность деятельности администрации, в частности, по предоставлению услуг, исполнению программ. Мониторинг результативности бюджетных расходов неразрывно связан с системой планирования и контроля осуществляемой деятельности. В основе этой системы лежит использование показателей, позволяющих проследить достижение результатов по отношению к поставленным целям» [4].

Предложенный авторским коллективом в составе В.Коссова, В.Лившица, А.Шахназарова и др. для оценки эффективности программы метод учета показателей доходов будущих периодов лег в основу методики оценки инвестиционных проектов Минэкономразвития [10]. В рамках этого подхода при оценке эффективности программы должны приниматься во внимание основные показатели доходов будущих периодов. Недостатком данного метода является то, что невозможно его в полной мере применить ко всем реализуемым бюджетным целевым программам, так как не все они имеют показатели учета платежей и денежных поступлений.

Метод интегральной оценки, предложенный М.Афанасьевым и И.Кривогоровым, «... основанный на использовании шкалы направлений оценки, в которой ключевыми являются показатели оценки достижения на-

меченных целей и выполнения поставленных задач», позволяет учитывать весовые значения направления реализации программы [2]. По мнению разработчиков, предлагаемый метод позволит сформировать более объективное представление о качестве программы и принимать корректирующие решения при ее реализации. Интегральный количественный показатель, базирующийся на шкале весовых значений, дает возможность сравнивать между собой программы и выявлять наиболее эффективные из них. Преимущество этого метод заключается в том, что он позволяет проводить оценку на разных этапах реализации.

Метод суммирования эффектов от реализации программы, предложенный другим авторским коллективом в составе Б.Минина, В.Радина, В.Серебрянникова и др. [1], заключается в том, что предлагается суммировать социальный, экономический и экологический эффекты. В основе данного метода лежит исследование В.Жукова и С.Опенышева [7], в котором предложено определять эффективность государственного финансового контроля как отношение суммы эффектов (социальный, экономический и организационный) к затратам на содержание контрольного органа. Однако основной недостаток этого метода - если при учете социального, экономического и экологического эффектов возможно оценку представить в денежной форме, в то время как при учете организационного эффекта это не представляется возможным, что не позволяет учитывать данный эффект при расчете общей эффективности программы.

Исходя из логики исследования существующих методик оценки эффективности целевых программ возникает необходимость разработки методологического обеспечения, стандартов и процедур, обязательных для всех органов государственного финансового контроля, направленных на повышение результативности - экономности, законности, своевременности, эффективности и целевого использования целевых программ.

Для реализации этой задачи необходимо:

❖ классифицировать критерии и показатели эффективности;

❖ выявить общие показатели эффективности применительно к любой отрасли и сфере деятельности;

❖ сгруппировать частные измеряемые (натуральных и относительных) показатели эффективности;

❖ провести для комплексной оценки эффективности целевых программ суммирование эффектов от ее реализации.

_Литература_

1. Аудит эффективности проектов, программ, изобретений и открытий. Но-вометрия, квалиметрия и сертификация продукции и производств/ Минин Б., Радин В., Серебрянников В. идр - М. - 2008.

2. Афанасьев М.П., Кривогов И.В. Модернизация государственных финансов. - М.: Издательский дом ГУ ВЭШ. - 2008.

3. Бюджетные послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике //URL: ИПрУ/президент.рф/

4. Гарадж М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне. - М.: Фонд «Институт экономики города». 2002.

5. Докудовская Л.С. Изменения бюджетной политики России в условиях глобального финансового кризиса/ Вестник Воронежского государственного технического университета. - 2009. - Т.5 - №12 - С.173-175.

6. Доржиева В.В. Реализация антикризисного потенциала бюджетной политики РФ// Экономический анализ: теория и практика. - 2012. - №12(267). -С.10-21.

7. Жуков В.А., Опенышев С.П. Государственный финансовый контроль - М.

- 1999.

8. Исакин М.А., Шакина Е.А. Подходы к мониторингу и оценке бюджетных целевых программ// Экономический анализ: теория и практика. - 2008. -№10.

9. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.

10.Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов и их отбору для финансирования// Утвержденным Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ, Государственным комитетом РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике № BK 477 от 21.06.1999 г. - М.: Экономика. - 2000.

11. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/librery/2010/02/PPEBR_190210. pdf"

12.Степашин С. О некоторых задачах высших органов государственного финансового контроля в условиях перехода к новому качеству управления развитием // Экономическая политика - 2008 - №1 (февраль) - С.23-28.

13.Шаш Н.Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. - 2011. - №2. - С.55-64.

14.Hatry H. Performance measurement Getting Results. The Urban Institute Press.

- 1999.

15.Patton M.Q. Utilization-Focused Evaluation. Thousand Oaks, CA: Sage Publications. - 1997.

16. Weiss C. Evaluation Research: Methods for Assessing Program Effectiveness. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall Press. - 1972; Scriven M. The Logic of Evaluation/ Inverness, 1980.