Пробация как важный фактор повышения эффективности УИС и оптимизации ее расходов

А.А. НИКИФОРОВ

Андрей Анатольевич Никифоров — аспирант СПбГУЭФ.

В 2008 г. окончил Академию права и управления Федеральной службы исполнения наказаний.

Автор 7 публикаций.

Область научной специализации — государственные финансы.

^ ^ ^

ПРОБАЦИЯ КАК ВАЖНЫЙ ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УИС И ОПТИМИЗАЦИИ ЕЕ РАСХОДОВ*

С 2010 г. в России началась масштабная реформа уголовно-исполнительной системы (УИС), в рамках которой планируется переустроить исправительные колонии в учреждения тюремного типа и колонии-поселения. Однако, на наш взгляд, кардинальных преобразований требует не только изменение режимов содержания спецконтингента, но и сами подходы к исполнению наказаний. Для существующей системы по-прежнему более характерна карательно-репрессивная функция, нежели социально-реабилитационная: если в советское время пенитенциарная система была ориентирована на трудоиспользование осужденных, то в настоящее время основное внимание уделяется вопросу обеспечения правопорядка и законопослушного поведения спецконтингента. Все это приводит к ущемлению главной задачи пенитенциарной системы — исправления и полноценного включения освобожденного в жизнь общества.

Согласно ст. 1 УИК РФ одной из основных задач Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) является организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации. Однако, по нашему мнению, более полно и точно систему мер, применяемых к лицу, подвергнувшемуся наказанию, с целью его исправления, а также укрепления и восстановления социально полезных связей, отражает термин «ресоциализа-ция». Ведь главная задача УИС заключается именно в восстановлении личности, т. е. в ее ресоциализации. Можно выделить следующие этапы данного процесса:

• пенитенциарный (включающий исправление и подготовку осужденного в местах лишения свободы к освобождению);

• постпенитенциарный (включающий социальную адаптацию после освобождения).

Первый этап реализуется через мероприятия, отраженные в действующем законодательстве. В частности, ст. 9 УИК РФ в качестве основных методов исправления осужденных декларирует воспитательную работу, общественно полезный труд, получение общего образования, профессиональную подготовку, режим и общественное воздействие. Данному этапу в России традиционно уделяется несравнимо большее внимание, чем постпенитенциарной помощи. В частности, действующий УИК РФ даже не относит к предмету уголовно-исполнительного законодательства РФ отношения, возникающие в сфере социальной помощи освобожденным после отбытия наказания. Органы и учреждения УИС относятся к правоприменительным структурам, и вопросы социального обеспечения и социальной защиты бывших осужденных выходят за рамки их компетенции. Функции ФСИН по отношению к освобождаемым из мест лишения свободы заканчиваются с момента их освобождения. Однако мы считаем, что постпенитенциарный этап ресоциализации является более ответственным и сложным, чем ресоциализация в местах лишения свободы.

Отсутствие скоординированной работы по ресоциализации бывших осужденных приводит к положению, когда ею занимаются по личной инициативе муниципальные органы отдельных регионов, общественные организации, конфессии. Однако основная масса этих учреждений создана органами социальной защиты населения

ГРНТИ 06.73.15 I © А.А. Никифоров, 2010 Публикуется по рекомендации д-ра филос. наук, проф. С.В. Майоровой.

и не ориентирована на лиц, отбывших наказание [1]. Существовавшая в советское время в Министерстве внутренних дел система индивидуальной профилактики рецидива преступлений оказалась разрушенной.

Между тем из исправительных учреждений ежегодно освобождаются более 260 тыс. человек, и отсутствие в государстве системной профилактической работы с ними создает, помимо криминогенной угрозы и социальной напряженности, дополнительную финансовую нагрузку на федеральный бюджет. Рецидивная преступность требует средств на проведение расследований новых преступлений, судебных процессов, этапирование осужденных и их содержание в исправительных учреждениях более длительные сроки. В России данный показатель продолжает оставаться на достаточно высоком уровне: по данным ФСИН России, в 2009 г. 33 % осужденных от общей численности спецконтингента ранее имели судимость.

Постпенитенциарная социальная помощь достаточно многоаспектна, так как охватывает вопросы восстановления множества социально полезных связей и отношений в экономической, политической и духовной сферах жизни. Задачами этого этапа ресоциализации являются: исключение или нейтрализация воздействия неблагоприятной окружающей социальной среды; помощь в трудовом и бытовом устройстве; восстановление и укрепление положительных связей с семьей осужденного и др. К тому же в кризисных и посткризисных условиях значение обеспечения социальных гарантий освобождаемым резко возрастает. Особую озабоченность вызывает отсутствие нормативного регулирования процесса содействия в ресоциализации освободившихся из мест лишения свободы. В российском законодательстве правовой акт, регламентирующий постпенитенциарную помощь и контроль за лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы, отсутствует. В настоящее время оказание помощи освобождаемым регламентировано только главой 22 УИК РФ.

Вопрос о том, кто же должен осуществлять социальную постпенитенциарную помощь в России, продолжает оставаться открытым и дискуссионным. Одни авторы обосновывают передачу этих функций органам местного самоуправления, утверждая, что реально именно они обеспечены финансовыми, материальными и административными ресурсами по трудовому и бытовому обустройству осужденных; другие предлагают возложить обязанности по ресоциализации осужденных на общественные организации, призывая остальных оказывать им помощь и содействие; третьи считают необходимым возложить эти обязанности на правоохранительные органы. По нашему мнению, очевидный комплексный характер проблем социальной адаптации осужденных определяет необходимость только функционального взаимодействия всех перечисленных субъектов во главе с Федеральной службой пробации .

В зарубежных странах служба пробации является важнейшим институтом сферы уголовного правосудия и профилактики правонарушений. Положительный мировой опыт свидетельствует о том, что продуманный механизм пробации предупреждает криминализацию личности, снижает рецидивную преступность, уменьшает нагрузку на пенитенциарную систему, и, в конечном итоге, способствует повышению результативности деятельности УИС, снижению расходов в этой сфере. Задача службы пробации состоит в том, чтобы выявить все основные потребности и нужды лица, оказавшегося в поле ее деятельности, и содействовать их постепенному решению. Действия службы пробации не состоят в оказании какой-либо финансовой или иной материальной помощи, а нацелены на выполнение посреднических функций между упомянутым лицом и различными государственными и муниципальными органами и учреждениями.

В России не существует аналога зарубежных служб пробации. Имеющаяся система уголовно-исполнительных инспекций (УИИ) ФСИН России лишь осуществляет контроль за условно осужденными, а также исполняет наказания, не связанные с лишением свободы. К тому же если в РФ на 1 работника УИИ приходится более 40 подопечных, то в Европе этот показатель в 5-10 раз ниже. Вместе с тем назначение традиционно понимаемой службы пробации гораздо шире. Она преследует иные, отличные от наказания цели, направленные, в первую очередь, на профилактику повторных преступлений и социальную реабилитацию лиц, попавших в сферу ее деятельности. Поэтому служба пробации не входит в системы органов внутренних дел и уголовно-исполнительных учреждений, в основе функционирования которых имеется карательная составляющая.

Учитывая положительный мировой опыт, идея о необходимости проектирования в России пробационного механизма не нова. Однако мы полагаем, что, несмотря на упоминание в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., а также в Концепции развития УИС до 2020 г., она по-прежнему остается скорее декларативной. До настоящего времени отсутствуют детальная концепция, правовая база, обоснования и расчеты создания данного института в нашей стране.

Автор уверен, что в нынешних условиях экономической нестабильности разумнее было бы вводить механизмы пробации не путем создания «с нуля» данного государственного органа, а трансформируя существующие УИИ ФСИН. Такой подход значительно уменьшит риски создания негативных правовых коллизий нового и уже действующего уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, а также заметно ускорит процесс. Это

*

Пробация (от лат. ргоЪайо — испытание) — комплексная социально-правовая технология реабилитации правонарушителей, решающая задачи качественного исполнения и координации в обществе уголовных наказаний.

По состоянию на 1 февраля 2010 г. в 2467 уголовно-исполнительных инспекций состояло на учете 534,4 тыс. человек.

потребует надлежащего материально-технического, кадрового и иного обеспечения ее деятельности, а также разработки новой модели взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, отвечающими за социальную политику.

Исходя из практики применения пробации в зарубежных странах, этот институт в России должен иметь самостоятельное ведомственное подчинение (в большинстве стран пробация функционирует в составе Министерства юстиции); заполнить пустующую нишу социально-реабилитационной работы с гражданами, столкнувшимися с законом, организуясь исключительно по логике формирования индивидуальных программ реабилитации и контроля; должен не столько сам решать социально-реабилитационные задачи, сколько организационно и финансово мобилизовывать существующие на обслуживаемой территории реабилитационные ресурсы.

Представляет интерес европейская практика привлечения волонтерских и других общественных организаций к участию в процессе социальной работы с отбывшими наказание. Например, в Швеции широко распространено осуществление волонтерами функций надзора за лицами, отбывающими наказание, не связанное с лишением свободы. Около 5 тыс. волонтеров осуществляют надзор за 43 % подопечных, что позволяет инспекторам службы пробации сконцентрироваться на более сложных поднадзорных. Им выплачивается символическое денежное вознаграждение, а также предоставляются некоторые льготы (например, при поступлении в высшие учебные заведения) [2].

С учетом международного опыта, помимо оказания постпенитенциарной помощи, основными направлениями работы данной службы должны являться:

• исполнение уголовных наказаний, альтернативных лишению свободы;

• представление досудебных докладов о правонарушителе суду и прокуратуре с целью выработки рекомендаций для суда в части избрания данному лицу меры пресечения или вида наказания;

• осуществление надзора за лицами, условно освобожденными от уголовной ответственности, условно осужденными и условно-досрочно освобожденными, оказание им необходимой помощи;

• организация процедур примирения и восстановления (медиация);

• координирование хода исполнения наказания лиц, осужденных на принудительные работы, и др.

Безусловно, все это потребует финансовых затрат государства. Однако, по нашему мнению, данные ассигнования будут не дополнительным бременем для бюджета, которое и так значительно , а, наоборот, средством оптимизации расходов на УИС. Более широкое и качественное применение уголовных наказаний, альтернативных лишению свободы, призвано способствовать не только последующей социальной адаптации личности, но и экономии бюджетных средств. Например, в США содержание одного осужденного в тюрьме обходится казне в среднем в 79 долл. в день, в то время как на каждого подопечного службы пробации тратится всего 3,42 долл. [3]. К тому же это поможет «разгрузить» российские тюрьмы без дополнительных расходов на строительство новых мест . Результативная постпенитенциарная ресоциализация снижает также уровень рецидива, а значит, и расходы на новые сроки осужденных. Например, по данным Департамента исполнения наказаний Новой Зеландии, средняя экономия от предотвращения преступления составляет 40 тыс. долл. (малозначительное преступление стоит обществу приблизительно 10 тыс. долл., тогда как крупное преступление — 50 тыс. долл.). Самыми дорогими для общества являются преступления несовершеннолетних правонарушителей — их стоимость составляет 75 тыс. долл. на человека. Практика некоторых субъектов РФ показывает, что среди бывших осужденных, которые получили соответствующую помощь в центрах социальной адаптации, уровень рецидивной преступности в 10 раз (!) ниже общероссийского показателя.

Таким образом, ресоциализация осужденных является одной из основных задач, стоящих перед пенитенциарной системой. Работа в этом направлении должна носить не разовый и импульсный, а постоянный и систематический характер. При этом все составляющие процесса ресоциализации должны иметь финансовое обеспечение в рамках ФСИН и созданной Федеральной службы пробации. Взаимодействие всех рассмотренных выше организаций и органов власти, получив адекватное правовое сопровождение, позволит повысить результативность деятельности УИС, оптимизировав расходы на ее содержание.

ЛИТЕРАТУРА

1. ИльмалиевЖ.Б. Посткриминальный контроль в зарубежных странах: особенности правового регулирования. URL: http://www.jurlugansk.ucoz.org/publ/9-1-0-120 (дата обращения: 15.06.2010).

2. Обзор законодательства скандинавских и балтийских стран по службе пробации (уголовному надзору). СПб.: Гражданский контроль, 2005. 198 с.

3. Pew Center on the States. One in 31. URL: http://www.pewcenteronthestates.org (дата обращения: 15.06.2010).

* Так, в 2009 г. только расходы федерального бюджета составили 155,9 млрд руб. Заявленный объем финансирования Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)» по созданию дополнительных мест в исправительных учреждениях утвержден в размере 77,9 млрд руб.