Признать чиновными

Петр I: реформируемая бюрократия

       Подводя промежуточные итоги нынешней административной реформы, "Власть" решила выяснить, насколько эффективны были изменения системы госуправления, проводимые предшественниками Владимира Путина. Оказалось, что начиная с XVII века независимо от изменения числа ведомств российская бюрократия почти всегда одерживала победу по главному для нее параметру — числу бюрократов.
Из бояр — в сенаторы
       Первая масштабная реорганизация органов управления в России произошла при Петре I. Она началась с сокращения Боярской думы — высшего органа судебной и законодательной власти. Эта структура, в которой работали на постоянной основе 80 человек, в 1711 году заменена на Правительствующий Сенат, руководимый 9 управленцами.
       Одновременно царь начал оптимизировать органы исполнительной власти — приказы, которых в начале XVIII века насчитывалось 67. В 1699-1701 годах Петр сократил количество приказов до 44. При этом значительная их часть действовала совместно, так что число самостоятельных учреждений составляло 25. Затем в 1717-1721 годах царь передал функции приказов 12 коллегиям Сената — аналогам современных министерств.
       Штатная численность органов госуправления в петровские времена была по нынешним меркам мизерной: в коллегиях работало в среднем по 300 чиновников, а штат Кабинета императорского величества (аналог современной администрации президента) состоял из 18 человек, причем 11 должностей приходилось на охранников, сторожей и курьеров.
       Сокращение ведомств, проведенное железной рукой императора, одновременно привело к росту количества чиновников: если к началу петровских преобразований в России насчитывалось 4660 профессиональных управленцев, то к 1726 году их количество возросло до 7400.
       
Выстраивание вертикали власти

Екатерина II: региональная бюрократия

К середине XVIII века число госслужащих увеличилось до 18 тыс. человек. Коллегии Сената обросли множеством подразделений: департаментов, экспедиций, канцелярий, контор. Структура госуправления стала громоздкой и малоэффективной. Неудивительно, что пришедшая к власти в 1762 году Екатерина II решилась на административные реформы, заявив, что "все правительственные места и самый Сенат вышли из своих оснований".
       В результате к концу ее царствования в 1796 году из 12 коллегий сохранилось три — военная, адмиралтейская и иностранных дел. Функции остальных коллегий перешли к местным учреждениям. Сенат был разделен на шесть департаментов, четыре из которых находились в Петербурге, два — в Москве.
       Особое внимание Екатерина уделяла формированию властных структур в регионах — 23 губернии превратили в 50, ввели должность наместника (прототип современного полпреда президента). В губерниях создали прокурорские, полицейские и судебные органы, а также приказы общественного призрения, отвечавшие за здравоохранение, образование и пенитенциарную систему.
       Несмотря на формальное сокращение органов центрального управления, поголовье бюрократии опять выросло: по оценкам историков, к концу XVIII века из 37,4 млн человек, живущих в стране, на госслужбе трудилось от 21,3 тыс. до 30 тыс. Тем не менее число чиновников было существенно меньшим, чем в европейских странах — например, во Франции на 26 млн населения приходилось около 90 тыс. чиновников.
       
Четыре года победы над бюрократией

Павел I: сокращаемая бюрократия

Павел I стал единственным российским руководителем, сумевшим фактически сократить число бюрократов. Это было достигнуто за счет жесткой централизации власти и ликвидации екатерининской системы местного управления. В течение первого же года правления Павел сократил число губерний до 41, упразднил должности наместников, губернские приказы общественного призрения. Был ликвидирован ряд судебных инстанций (в основном губернских), объединены структуры гражданского и уголовного судопроизводства.
       В то же время император усиливал центральные органы власти. Он восстановил ряд распущенных Екатериной II ведомств — например, Коммерц-коллегию. Появились новые центральные ведомства — Казначейство, Департамент уделов, Департамент водяных коммуникаций и Почтовый департамент. Усилилась роль личной канцелярии царя, одновременно упало значение Сената.
       Реформы Павла I привели к сокращению числа госслужащих. Хотя данные на 1801 год (конец царствования Павла I) отсутствуют, известно, что в 1802 году число чиновников в России составляло всего 13 260 человек — и это несмотря на то, что в это время Александр I уже восстанавливал екатерининскую систему госуправления.
       
Как госуправление стало народным

Александр I: самая жизнестойкая бюрократия

Реформы Александра I превратились в "золотой век" российской бюрократии. В 1802 году император издал указ об учреждении вместо коллегий восьми министерств. Тогда же образован Комитет министров (его возглавил лично самодержец) и усилены функции Сената (с соответствующим увеличением числа структурных подразделений). Годом ранее создали специальный законосовещательный орган — Непременный совет, в 1810 году переименованный в Государственный. В 1812 году была образована Собственная Его Императорского Величества канцелярия, вскоре обросшая шестью отделениями.
       В результате возник острый дефицит управленческих кадров: чиновников из дворян стало не хватать. Это заставило Александра I разрешить допуск на канцелярские должности выходцев из разночинцев, мещан и купцов.
       В результате этих реформ сменивший Александра I на посту царя Николай I получил в наследство 105 тыс. бюрократов — в 10 раз больше, чем в начале XIX века.
       Созданная при Александре I система госуправления оказалась на удивление жизнеспособной и просуществовала с небольшими изменениями до 1917 года. Росли лишь количественные показатели — так, к началу первой мировой войны количество министерств увеличилось до 12, а число госслужащих — до 575 тыс.
       
Триумфальное шествие советской бюрократии

Леонид Брежнев: самая быстрорастущая бюрократия

Новорожденная советская власть 25 октября (7 ноября) 1917 года до основания разрушила царскую систему госуправления, а затем 26 октября (8 ноября) создала собственную: 12 народных комиссий, отвечавших за различные отрасли народного хозяйства. Также был создан отдельный комитет по военным и морским делам. Руководители комитета и комиссий вошли в высший орган исполнительной власти — Совет Народных Комиссаров.
В 1918 году находившаяся в кольце фронтов Советская Россия была вынуждена увеличить число наркоматов. К исполнительной, законодательной и судебной бюрократии добавилась партийная. В итоге к 1922 году армия бюрократов РСФСР насчитывала 700 тыс. человек (при населении в 133,5 млн).
       Следует отметить, что историки до сих пор расходятся в мнениях о том, кого именно следует считать "советскими чиновниками": только работников структур исполнительной власти или же всех работников госорганизаций, не занятых производительным трудом (в последнем случае в число чиновников попадают врачи, ученые и актеры). Нечеткость критериев осложняется и тем, что, отменив царские законы о госслужбе, советская власть не выработала собственных: никаких законодательных актов, регламентирующих основы госслужбы, в СССР не было.
       
Динамичное брежневское время
       Число наркоматов, а затем министерств в Москве и союзных республиках при советской власти стремительно росло. Пережив при Никите Хрущеве преобразование 141 общесоюзного и республиканского министерства в 105 совнархозов, бюрократическая система управления взяла свое при Леониде Брежневе. Если в 1974 году в СССР насчитывалось 29 общесоюзных и 31 союзно-республиканское министерство, то в 80-е годы в союзном правительстве заседали уже более восьми десятков человек, а вместе с председателями госкомитетов их число достигало 120.
       1 октября 1981 года Совет Министров СССР принял специальное постановление #960 "О мерах по ограничению роста и сокращению численности работников аппарата управления и некоторых отраслей непроизводственной сферы". Однако это не замедлило рост бюрократии. По оценке историка Л. Писарьковой, к 1985 году число чиновников в СССР составляло почти 2,4 млн человек (при населении в 276 млн). Таким образом, если в 1922 году один управленец приходился на 190 граждан, то в 1985 году — уже на 115. Однако в 1988 году на XIX Всесоюзной партконференции Михаил Горбачев обнародовал число, перекрывшее даже самые смелые оценки современных историков: генсек объявил, что в партийных, государственных и хозяйственных органах страны задействовано 18 млн управленцев. Так был подведен количественный итог советских административных реформ.
ЕВГЕНИЙ СТЕПУН