Взаимодействие органов представительной власти при осуществлении функции контроля

Е.С. Лапатухина

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИИ КОНТРОЛЯ

Данная статья посвящена взаимодействию органов представительной власти при осуществлении функции контроля. Сформулировано определение указанного взаимодействия, выявлена его сущность и содержание, выделены его формы.

Ключевые слова: органы представительной власти, парламент, государственный контроль, взаимодействие при осуществлении контроля, формы взаимодействия при осуществлении контроля.

Конституционный принцип разделения властей предполагает не только самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, но и их активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти1. Осуществление государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия всех органов, ее составляющих. Осуществление контрольных функций органами публичной власти - не исключение.

Формы взаимодействия органов государственной власти связаны с реализацией полномочий данных органов, т. е. с их обязанностями и полномочиями. Формы взаимодействия определяются правом, закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих деятельность органов власти. Например, ежегодные послания президента парламенту также можно считать формой их взаимодействия в сфере контроля парламента со стороны Президента РФ. В п. «е» ст. 84 Конституции РФ устанавливается, что президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодны-

© Лапатухина Е.С., 2013

ми посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы и раскрывающие взгляд президента на законодательную деятельность парламента. Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране. Содержащиеся в посланиях законодательные предложения являются приоритетными в программе законопроектных работ Федерального Собрания РФ.

В соответствии со ст. 100 Конституции РФ заслушивание посланий президента происходит на совместном заседании палат Федерального Собрания.

Взаимоотношение палат федерального парламента и двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации с исполнительными органами власти можно охарактеризовать как взаимодействие и взаимовлияние. Взаимодействие наблюдается в сферах законодательства, бюджетно-финансовой и информационной. В отношении влияния можно отметить следующее. С одной стороны, у палат парламентов не так много возможностей влиять на исполнительную власть, контролировать ее деятельность. С другой стороны, каждая из палат обладает хоть и косвенными, но достаточно эффективными возможностями корректировать политику исполнительной власти, участвовать в формировании единой национальной политики в области экономики, финансов, международных отношений.

Отношения Правительства Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации основываются на нормах Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»2, Регламента Совета Федерации3, Регламента Государственной Думы4, а также Регламента Правительства РФ5.

Основными формами взаимодействия этих двух государственных органов являются: участие Государственной Думы в назначении Председателя Правительства РФ, участие правительства в законодательной деятельности Федерального Собрания, запросы и обращения палат парламента к правительству, постановка вопросов о выражении недоверия и отказа в доверии правительству.

Взаимодействием с правительством в рамках контрольной деятельности парламента в сфере законотворчества может быть за-

ключение (отказ в заключении), официальный отзыв Правительства России.

В целях повышения эффективности взаимодействия правительства с палатами Федерального Собрания, усиления роли представителей правительства и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса образовано Полномочное представительство Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании, в составе которого действуют полномочный представитель правительства в Государственной Думе, полномочный представитель правительства в Совете Федерации и статс-секретари - заместители министров, статс-секретари - заместители руководителей иных федеральных органов исполнительной власти.

Деятельность полномочных представителей правительства и статс-секретарей регламентируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000г. № 94 «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»6.

Таким образом, под формами взаимодействия органов государственной власти можно понимать определенное правом внешне выраженное действие органов государственной власти или должностных лиц, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные юридические последствия. Вид формы взаимодействия определяется задачами, стоящими перед конкретным органом государственной власти или должностным лицом.

Конечно, еще рано говорить о сложившейся системе организации контроля за исполнением законов и собственных решений на уровне представительных органов муниципальных образований, но отдельные элементы этой системы уже созданы и действуют.

Система контроля за исполнением законодательства может включать в себя:

- планирование контрольной деятельности;

- определение механизма совместной работы депутатов, других государственных органов и органов местного самоуправления по осуществлению контроля за исполнением законов;

- заслушивание отчетов представителей государственных органов и органов местного самоуправления об исполнении законов;

- рассмотрение контрольных вопросов на заседаниях комитетов, подготовка решений комитетов и проектов постановлений;

- рассмотрение контрольных вопросов на заседаниях представительных органов и их палат, принятие конкретных постановлений;

- проведение депутатских слушаний, «правительственных часов» и оформление депутатских запросов.

Планирование контрольной деятельности осуществляется, прежде всего, на уровне профильных комитетов палат, когда каждый депутат имеет право вносить и вносит свои предложения по перечню вопросов, которые он считает необходимо рассмотреть в порядке контроля в ближайшее время. На заседаниях комитетов все предложения обобщаются, и в адрес отдела по обеспечению контроля за соблюдением законодательства и взаимодействия с органами местного самоуправления аппарата представительного органа направляется решение комитета о наименовании и сроках рассмотрения контрольных вопросов на заседаниях.

Отдельная работа ведется депутатами по контролю за выполнением постановлений, в которых зачастую определяются механизмы реализации конкретного акта.

Действенной формой является постановка на контроль постановления - она осуществляется на заседаниях путем включения в постановление пункта, устанавливающего контроль за выполнением данного постановления.

Контролю должны подлежать все постановления, содержащие конкретные предложения, рекомендации субъектам правоотношений и сроки выполнения.

Согласно нормам регламентов снятие постановления с контроля возможно только на заседании палаты, принявшей данное постановление.

Информация о динамике рассмотрения постановлений палат должна регулярно доводиться до сведения ответственных исполнителей и руководства.

Например, согласно Закону Пермского края «О контроле за исполнением законов Пермского края»7 организацию контрольной деятельности в аппарате Законодательного Собрания Пермского края осуществляет созданный в январе 2001 г. отдел контроля. Свою работу он строит в тесном взаимодействии со всеми структурными подразделениями аппарата Законодательного Собрания. Отдел вносит свои предложения о необходимости постановки на контроль тех или иных законодательных актов, согласовывает контрольные мероприятия с Консультативным советом, комите-

тами Законодательного Собрания, ведет аналитику и статистику проводимой работы.

Отдел организации контроля ежемесячно на заседаниях комитетов докладывает об исполнении постановлений Законодательного Собрания, вносит предложения о снятии с контроля или о продлении сроков их исполнения. При необходимости комитеты на свои заседания при рассмотрении вопросов контроля приглашают представителей правительства края.

Кроме того, вопросы контроля постоянно находятся в поле зрения комитетов Законодательного Собрания, Консультативного совета, рассматриваются на «круглых столах» и депутатских слушаниях, в том числе с выездом в муниципальные образования края.

Осуществляется взаимодействие с внешними контрольными и надзорными органами. Например, Управление администрации г. Перми взаимодействует с Контрольно-счетной палатой и информирует главу администрации города в установленном порядке: об эффективности работы контрольных органов, входящих в систему контрольных органов администрации города, о результатах проверок и служебных расследований, об итогах взаимодействия с правоохранительными, административными, налоговыми органами по выполнению задач, стоящих перед Управлением.

Проводится работа по подборке и изучению нормативной базы, методик и программ, информационных бюллетеней. Отрабатывается практика предоставления необходимой для контрольной работы органов представительной власти информации структурными подразделениями исполнительной власти.

Согласно Регламенту Государственного Собрания Республики Марий Эл в рамках взаимодействия, в том числе и по вопросам осуществления контрольных полномочий и во избежание дублирования контрольных мероприятий, в заседаниях Президиума Государственного Собрания могут участвовать с правом совещательного голоса руководители депутатских объединений и депутаты Государственного Собрания. В заседаниях Президиума Государственного Собрания вправе участвовать: Президент Республики Марий Эл; представитель Президента Республики Марий Эл в Государственном Собрании; члены Правительства Республики Марий Эл; главный федеральный инспектор по Республике Марий Эл; депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранные от Республики Марий Эл, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации -представители от Государственного Собрания и Правительства

Республики Марий Эл; представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании рассматривается вопрос о внесенных ими законопроектах; Председатель Совета муниципальных образований Республики Марий Эл, депутаты представительных органов муниципальных образований, приглашенные в рамках взаимодействия8.

Комиссия по контрольной деятельности Законодательного Собрания Иркутской области взаимодействует с Контрольно-счетной палатой области по вопросам осуществления контроля за исполнением областного бюджета, соблюдением установленного порядка распоряжения, эффективностью использования областной государственной собственности; осуществляет контроль за исполнением постановлений Законодательного Собрания, протокольных поручений Законодательного Собрания, депутатских запросов9.

Специальные органы сотрудничают между собой и иными органами, осуществляющими контрольные мероприятия. Например, комиссия Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам организует аналитическую работу по проблемам парламентских процедур в Совете Федерации, в том числе с использованием опыта парламентов иностранных государств, государств - участников Содружества Независимых Государств, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Государственном Совете Удмуртской Республики10 предусмотрен комитет по контролю, который взаимодействует с органами государственной власти и местного самоуправления по предмету своей деятельности. Аналогичные функции выполняет Комитет по Регламенту, контролю и депутатской этике Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва11.

Координация и взаимодействие деятельности органов представительной власти играют важную роль. Смысл работы координационных советов региональных парламентов состоит именно в координации работы и обмене опытом. Основные принципы взаимодействия государственной и муниципальной власти - партнерство, основанное на принципах разделения полномочий. Создание конструктивной и прозрачной нормативной базы, системы действенного контроля позволит добиться серьезных результатов в развитии инфраструктуры, социальной сферы, в укреплении материальной базы муниципалитетов.

Своеобразной формой взаимодействия в исследуемой сфере может быть названа ответственность.

В настоящее время в отношении органов представительной власти субъекта, органов местной власти по результатам контрольной деятельности возможны следующие конституционно-правовые и муниципально-правовые санкции: предупреждение; роспуск представительного органа и досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица; роспуск палаты двухпалатного законодательного (представительного) органа субъекта РФ; отмена незаконного решения органов власти субъектов Федерации; признание правового акта представительного органа Конституционным Судом РФ или конституционными (уставными) судами субъектов РФ не соответствующим Конституции РФ либо конституции (уставу) субъекта РФ12. «Издание незаконного акта государством - это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях - и в возмещении ущерба»13. Н.М. Колосова характеризует данную санкцию как «правовосстановительную»14. Можно добавить, что это еще и оценка деятельности представительного органа - негативная. Это нанесение ущерба авторитету органа, издавшего акт15.

Ряд ученых предлагает ввести такую меру конституционно-правовой ответственности, как временное приостановление Президентом РФ полномочий законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ16.

Однако представляется, что самым важным способом являются общественные объединения парламентов и контрольных органов. Примером могут быть Международные организации, например Ассоциации парламентов Азии за мир, Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств, такие общероссийские общественные объединения, как Союз представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ, общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс), Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации и Союз муниципальных контрольно-счетных органов России, региональные организации (Байкальская ассоциация парламентов, Ассоциация «Совет муниципальных образований Ульяновской области», объединения муниципальных контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации).

По мнению автора, взаимодействие органов представительной власти происходит на двух уровнях: профессиональном и общественном. К профессиональному взаимодействию относится обучение, обмен опытом, создание модельных актов; возможность воздействовать на работу органа представительной власти; отношения ответственности, взаимодействие, взаимовлияние, сотрудничество, координация деятельности и некоторые иные.

К взаимодействию на общественных началах относится работа общественных объединений парламентариев, контрольных структур органов представительной власти.

Активно способствовать созданию атмосферы принципиальности и деловитости в работе представительной власти, конструктивному взаимодействию и эффективному сотрудничеству всех ветвей власти Российского государства, формированию подлинно цивилизованных отношений между центром и субъектами Федерации, муниципальными образованиями будет система четко выверенного и структурированного контроля.

Примечания

1 См.: Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С.148.

2 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28.12.2012) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

3 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ (в ред. от 27.06.2012) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

4 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД (в ред. от 22.06.2012) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

5 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. от 25.04.2012) «О Регламенте Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

6 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г. № 94 в (ред. от 26.01.2012) «О полномочных представителях Правительства

Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 6. Ст. 774.

7 См.: Закон Пермского края от 6 марта 2007 г. № 21-ПК «О контроле за исполнением законов Пермского края» // Рос. газета. 2007. 16 марта.

8 См.: Постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл от 30 июля 2008 г. № 593-П (в ред. от 25.11.2008) «О Регламенте Государственного Собрания Республики Марий Эл» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2008. № 8 (ч. 1). Ст. 398.

9 См.: Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 18 декабря 2002 г. № 24/7-ЗС (в ред. от 18.03.2009) «Регламент Законодательного Собрания Иркутской области» // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2003. № 24.

10 См.: Постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 25 ноября 2008 г. № 183-IV «О Регламенте Государственного Совета Удмуртской Республики» // Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2008. № 20.

11 См.: Постановление Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва от 6 апреля 2007 г. № 1 ЗП-2 (в ред. от 26.03.2008) «О Регламенте Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва» // Тувинская правда. 2007. № 62 (спецвыпуск).

12 См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 84; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 403.

13 См.: Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. № 6. С. 23.

14 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 119.

15 См.: Кутафин О.Е. Указ.соч. С. 406.

16 См.: Карасев М.Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ // Журнал российского права. 2000. № 7. С. 29.