Административный надзор как форма государственно-управленческой деятельности

Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 11 (302). Право. Вып. 36. С. 27-31.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Е. Е. Леухина

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Рассмотрены сущность, существенные признаки административного надзора, его место в структуре государственно-управленческой деятельности. Изучены точки зрения на соотношение административного надзора с контрольной формой государственно-управленческой деятельности, выделены отличительные черты административного надзора, предложено его определение.

Ключевые слова: управление, государственное управление, административный надзор, контроль.

Управление, в буквальном смысле понятия, начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

По мнению Ю. Н. Старилова, управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления1. В ряде научных работ, в том числе в учебниках по административному праву, существует точка зрения, что понятие «управление» универсально и характеризуется чертами, которые позволяют рассматривать его во всех науках с принципиально единых позиций2.

Управленческая деятельность призвана обслуживать реализацию целей и функций управления, обеспечивать подготовку и проведение в жизнь управленческих решений и действий. Ее можно определить как набор (совокупность) выработанных историческим опытом, научным познанием и талантом людей навыков, умений, способов, средств целесообразных поступков и действий человека в сфере управления.

Предметом настоящей дискуссии является надзорная государственная деятельность, которая не существует вне сферы государственного управления и, следовательно, требует краткого анализа.

Ф. Шамхалов рассматривает государственное управление как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства3.

Б. Н. Габричидзе государственное управление определено как осуществление от имени и по поручению государства управления (то есть испол-

нительной и распорядительной деятельности) в сферах и отраслях экономического и социального развития, административно-политической и правоохранительной сферах гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического, федеративного и правового государства4.

Некоторыми авторами государственное управление понимается в качестве одного из видов государственной деятельности, состоящей в практическом исполнении его субъектами норм законодательства путем реализации своих полно-мочий5.

Самостоятельными, автономными, государственно значимыми формами юридической деятельности являются контроль и надзор. Представляется, что они обладают только им присущими признаками, содержанием, принципами, функциями, процессуальной формой.

Точка зрения на отнесение контроля и надзора к формам юридической, и в частности государственно-управленческой деятельности, высказанная В. П. Беляевым6, В. В. Ефимовой7, Е. А. Маштаковой8, А. В. Мартыновым9 в правовой литературе, не является однозначной. Так, некоторые авторы относят осуществление контрольно-надзорных функций к методам государственного управления и регулирования10. Д. Н. Бахрах считает контроль и надзор функцией административной власти11, Е. В. Шорина и А. В. Морозов называют их функциями управления12. Считаем возможным согласиться с точкой зрения В. П. Беляева и указанных авторов. В отличие от формализованных целей, функций и структур управления, управленческая деятельность есть сама мысль, чувство и труд человека в управленческих процессах, главным образом со стороны управляющих компонентов.

В современном государственном управлении происходит насыщение способов управленческого воздействия средствами правового воздействия. Тем самым, суть административного надзора (любого государственного надзора) состоит во властном наблюдении (исследовании, анализе) за соблюдением юридическими и физическими лицами законодательства и установленных на его основе различных правил (норм), проверке их соблюдения, а также в применении в пределах установленной компетенции различных санкций (не обязательно прямого государственного принуждения), в конечном счете от имени государства13. В силу чего справедливо говорить

о контроле и надзоре как формах государственно-управленческой деятельности.

Настоящая работа посвящена надзорной форме государственно-управленческой деятельности, а именно административному надзору.

Рассмотрение указанной формы государственно-управленческой деятельности необходимо начать с его определения и выявления характерных свойств.

Однако прежде следует уяснить сущность категории « надзор», а также соотношение понятий «надзор» и «контроль», поскольку в юридической литературе и действующем законодательстве они нередко отождествляются (например, федеральные органы горного и промышленного надзора России, органы санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, пожарного надзора и т. п., установленные Указом Президента РФ от 12 ноября 1992 г. «О государственных надзорных органах»14; определение государственного контроля (надзора) в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального конт-роля»15).

Словарные толкования терминов «контроль» и «надзор» не вносят ясности в вопрос о том, что из них есть что, поскольку одно определяется через другое16. Однако представляется, что контроль и надзор не являются идентичными понятиями, «имеют самостоятельное значение и собственное содержание»17.

Государственный контроль есть форма государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законо-

дательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов18.

В юридической литературе высказывались различные точки зрения на понятие надзора.

Ф. С. Разаренов предлагал такое определение: «.. .надзор — самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в советском государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности»19.

В. П. Беляев определяет надзор следующим образом: «.это автономная правовая форма государственной деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписанием закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях введения в режим законности

деятельности государственных органов и долж-

20

ностных лиц»20.

По мысли А. В. Морозова, государственный надзор является системой установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, направленных на обеспечение законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами в процессе деятельности, связанной с изготовлением, оборотом, использованием предметов, эксплуатацией объектов, определенных законом и иными нормативными правовыми актами21.

Административный надзор — систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специально организованными структурами исполнительной власти по подведомственным вопросам в отношении неподчиненных им органов22.

Следует заметить, что во всех концепциях административного надзора, сформировавшихся в советском административном праве, отсутствовали четко выраженные критерии разгра-

ничения контроля и административного надзора. Фактически административный надзор отождествлялся с контролем, являлся его специфической формой или разновидностью деятельности, не мог быть связан с вмешательством в деятельность поднадзорного объекта или органа управления, а в случаях такого вмешательства надзор уступал место контролю23.

На современном этапе С. Н. Назаров высказался за использование единого термина для обозначения контроля и надзора24. По мнению В. И. Рохлина, органами надзора являются органы прокурорского надзора, а все остальные, именуемые «надзором», более правильно называть органами контроля или, может быть, органами государственного контроля25. Более того, М. С. Шалумов считает, что сохраняющийся в наименовании многих контролирующих органов термин «надзор» (санитарный, архитектурный и др.) противоречит назначению этих органов и вносит лишь путаницу в уяснение государственных функций надзорных и контрольных органов26.

Однако с позиции профессора Д. Н. Бахраха, административный надзор позволяет обеспечивать свободы граждан, предприятий, организаций, ограждать их от чрезмерной государственной опеки путем ограничения контрольных полномочий субъектов власти правовыми актами27. Именно поэтому ученые в области административного права определили административный надзор как суженный контроль, имеющий свою специфику и характерные признаки. В современных условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться в виду сужения объема контроля.

Кроме того, Д. Н. Бахрахом, в отличие от авторов работ советского периода, указываются такие новые отличительные признаки административного надзора, как наблюдение за соблюдением технических норм и правил, а целью надзора, по его мнению, является обеспечение безопасности.

На наш взгляд, можно выделить несколько основополагающих признаков административного надзора, отличающих его от контрольной формы государственно-управленческой деятельности и иных видов государственного надзора.

1. Наблюдение за исполнением специальных норм и правил, являющееся сущностью адми-

нистративного надзора, носит позитивный, то есть предупредительный характер. Контроль также может иметь предупредительный характер, однако целью проверки будет установление отклонения от заданных параметров в деятельности подконтрольного субъекта, и такая проверка осуществляется контролируемым органом по своему усмотрению. Тогда как административно-предупредительная деятельность носит первоочередной, постоянный и систематический характер для установления нарушений действующих нормативно-правовых актов, ограничений прав и свобод граждан и законных интересов организаций. Предупреждение нарушений законности является базовой функцией надзорных органов.

2. Еще одним признаком административного надзора является установление надзорной компетенции и надзорных полномочий. Надзорная компетенция заключается в установлении соответствующих предметов ведения административного надзора, то есть объектов надзора: специальных правил, норм, требований, стандартов, установленных в нормативно-правовых актах. Наиболее общие надзорные полномочия выражаются в предоставлении различных прав государственным органам и их должностным лицам совершать действия по обеспечению законности и дисциплины в деятельности организаций и граждан; обеспечению безопасности в различных сферах государственного управления; по поддержанию общественного порядка; пресечению противоправных действий организаций и граждан; привлечению виновных лиц к юридической ответственности.

3. Административный надзор имеет специальный набор взаимосвязанных целей. Так, защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение законных интересов организаций, безопасности, безусловно, являются целью административного надзора, и как уже отмечалось, именно такая деятельность служит одним из оснований для отграничения государственного контроля от административного надзора.

4. Одним из важнейших признаков административного надзора является критерий вмешательства, или влияния на хозяйственную деятельность поднадзорного объекта. Административный надзор отличается от прокурорского наличием определенного комплекса административно-властных средств, с помощью

которых происходит проникновение в деятельность подконтрольного объекта28. Активное и частое применение мер административного принуждения является главным отличием административного надзора от правового мониторинга, который представляет собой динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера29.

В результате применения мер административного принуждения происходит проникновение в деятельность поднадзорных объектов и, следовательно, влияние на их оперативно-хозяйственную деятельность. Так, например, приостановление деятельности организации, временный запрет деятельности организации влекут серьезные правовые последствия.

5. В соответствии с современными концепциями административно-процессуальной деятельности содержание административного надзора наполняют установленные в действующем законодательстве соответствующие надзорные процедуры. В теории административного права под административными процедурами понимаются установленные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, направленные на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций30.

Правовая регламентация надзорных процедур позволяет законным образом реализовывать цели и задачи административного надзора. При этом результаты административно-надзорной деятельности должны иметь соответствующее процессуальное оформление (к примеру, по результатам проверки должен быть составлен акт).

6. Одними из направлений административнонадзорной деятельности являются правотворчество и участие в определении правового режима поднадзорных объектов. Возможность заниматься правотворческой деятельностью на уровне принятия подзаконных нормативно-правовых актов предоставлена органам административного надзора Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»31.

При наличии возможности активного влияния на деятельность поднадзорных субъектов органы административного надзора фактически проводят исполнение нормативно-правовых актов различными субъектами государственного

управления. Это может выражаться в даче обязательных для неподчиненных в организационном отношении органов указаний о способах и сроках устранения выявленных нарушений, приостановлении в случае обнаружения грубых нарушений работы отдельных агрегатов, цехов или даже закрытии целых предприятий и т. д.

В отличие от государственного контроля такое проведение исполнения нормативно-право -вых актов осуществляется в отношении организационно неподчиненных субъектов государственного управления и только с целью обеспечения законности и безопасности в их деятельности.

7. Существуют многочисленные и многообразные виды административно-надзорной деятельности, объединенные общими критериями:

1) осуществляются исключительно государственными органами исполнительной власти;

2) являются важными формами государственно-управленческой деятельности в установленных сферах государственного управления;

3) определена единая цель административного надзора, достижение которой возлагается на все государственные органы исполнительной власти, осуществляющие надзорную деятельность;

4) осуществляются только на основании административно-правовых норм;

5) имеются определенные специфические средства и способы осуществления административно-надзорной деятельности, такие как лицензирование, регистрация, декларирование и т. п., возможность применения мер государственного принуждения.

Принимая во внимание указанные важнейшие признаки административного надзора, считаем возможным сформулировать следующее понятие. Административный надзор — особая форма осуществления исполнительной власти (государственно-управленческой деятельности), связанная с реализацией установленных государственно-управленческих функций по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц, общественных организаций, юридических лиц и граждан.

Примечания

1 См.: Старилов, Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1. М. : Норма : ИНФРА-М, 2002. С. 137.

2 Бахрах, Д. Н. Административное право : учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М. : Норма, 2008. С. 19-33.

3 Шамхалов, Ф. Теория государственного управления. М. : Экономика, 2002. С. 210.

4 См.: Габричидзе, Б. Н. Административное право России : учебник / Б. Н. Габричидзе, А. Г Чернявский, С. М. Кузнецов. М. : Велби, 2007. С. 18.

5 См. например: Попов, Л. Л. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров ; под ред. Л. Л. Попова. М. : Норма : ИНФРА-М, 2011. С. 14.

6 См.: Беляев, В. П. Контрольная форма юридической деятельности : Общетеорет. аспект / под ред. А. В. Малько. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2006. С. 24, 37.

7 См.: Ефимова, В. В. Контроль в арбитражном процессе как способ устранения судебных ошибок : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 12.

8 См.: Маштакова, Е. А. Место государственного контроля в деятельности правоохранительных органов и спецслужб // Философия права. 2004. № 1. С. 67.

9 См.: Мартынов, А. В. Административный надзор в России: теорет. основы построения / под. ред. Ю. Н. Старилова. М. : Юнити-Дана, 2010. С. 17.

10 См. например: Тихомиров, Ю. А. Публичное право : учебник. М. : БЕК, 1995. С. 109

11 См.: Бахрах, Д. Н. Административное право России : учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М. : Эксмо, 2011. С. 356.

12 См.: Лазарев, Б. М. Управленческие процедуры / Б. М. Лазарев, Е. В. Шорина ; отв. ред. Б. М. Лазарев. М. : Наука, 1988. С. 104; Морозов, А. В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России: общеправовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2004. С. 106.

13Матузов, Н. И. Теория государства и права : учебник / Н. И. Матузов, А. В. Малько. М. : Юристъ, 2009. С. 507-508.

14 Указ Президента РФ от 12 ноября 1992 г. № 1355 «О государственных надзорных органах» // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1992. 16 нояб. № 20. Ст. 1661.

15 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собр. законодательства РФ. 2008.

29 дек. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

16 Толковый словарь русского языка : в 4 т. Т. 1 / под ред. Д. Ф. Ушакова. М. : Терра, 1996. С. 1450; Ожегов, С. Н. Толковый словарь русского языка :

80 000 слов. и фразеол. выражений / С. Н. Ожегов, Н. Ю. Шведова. 4-е изд. М. : Азбуковник, 1999. С. 292, 379.

17 Гейвандов, Я. А. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере // Юрист. 2000. № 6. С. 26.

18 Марков, К. В. Государственный контроль. М. : Известия, 2004. С. 23.

19 Разаренов, Ф. С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы советского административного права на современном этапе. М. : Госюриздат, 1963. С. 75-78.

20 Беляев, В. П. Надзорная форма государственной деятельности в России (вопросы теории) : монография / В. П. Беляев, Г. А. Борисов. Белгород : Кооп. образование, 2001. С. 228.

21 Морозов, А. В. Указ. соч. С. 120.

22 Беляев, В. П. Надзор как правовая форма государственной деятельности: общетеорет. проблемы : дис. . канд. юрид. наук. Белгород, 2000. С. 37.

23 См. например: Студеникина, М. С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надведомственного контроля). М. : Юрид. лит., 1974. С. 18-20; Шорина, Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР / отв. ред. Б. М. Лазарев. М. : Наука, 1981. С. 255; Кармолицкий, А. А. Правовое регулирование полномочий государственных инспекций : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. С. 12.

24 Назаров, С. Н. Общая теория надзорной деятельности. М. : Книга сервис, 2007. С. 29.

25 Рохлин, В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2003. С. 189.

26 Шалумов, М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности / М. С. Шалумов // Государство и право. 1999. № 1.

С. 85.

27 См. : Бахрах, Д. Н. Указ соч. С. 357.

28 Студеникина, М. С. Государственные инспекции в СССР. М. : Юрид. лит, 1987. С. 5.

29 См.: Тихомиров, Ю. А. Современное публичное право : моногр. учеб. М. : Эксмо, 2008. С. 362-363.

30 Административное право России : курс лекций / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М. : Велби : Проспект, 2007. С. 505.

31 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собр. законодательства РФ. 2004. 15 марта. № 11. Ст. 945.