Особенности регионального нормотворчества, регулирующего эколого-правовые отношения

TERRA ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3

156 АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМВИЮГО ПРАВА

ОСОБЕННОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ЭКОЛОГО ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ

ГАНИЧЕВ И.В.

старший преподаватель, Ростовский государственный экономический университет (РИНХ), 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 69.

В статье рассмотрены особенности регионального нормотворчества, регулирующего эколого-правовые отношения, на примере Ростовской области. Проведен анализ нормативно-правовых актов за период 1991-2010 гг. Выявлена специфика в экологоправовом законодательном регулировании. Установлены положительные и негативные факты законодательного уровня. Показаны роль и значение правового регулирования отношений по рациональному природопользованию и охране окружающей среды в условиях региона.

Ключевые слова: региональное нормотворчество; эколого-правовые отношения; эффективная правотворческая деятельность.

In the paper the peculiarities of the regional rule-making regulating the ecological legal relationship are considered at the example of Rostov Region. The regulatory acts are analysed for the period from 1991 to 2010. A specific character of ecological legislative regulation is shown up. Positive and negative facts of legislative regulation are determined. The role and the significance of legal regulation of relations in the sphere of nature management and environment protection are revealed at the regional level.

Keywords: regional rulemaking; legal relations; effective activity.

Коды классификатора JEL: K32.

Анализ законодательства Ростовской области показывает, что эффективность регионального нормотворчества может быть обеспечена только при условии комплексного подхода к решению проблемы: широкого использования возможностей организационной и организационно-массовой работы органов власти депутатов; учета требований охраны природы при разработке планов социального и экономического развития в целом; правильного сочетания территориальных и отраслевых интересов; обеспечения соблюдения предусмотренных природоохранительных требований. Изучение современного природохозяйственного состояния, степени техногенного воздействия на основные компоненты ее экосистемы (почвенный покров, атмосферный и водный бассейны, ресурсно-сырьевой потенциал, растительный и животный мир и т.д.), важнейших тенденций и динамики, неблагоприятных антропоэкологических изменений, обусловленных таким воздействием, необходимо рассматривать в контексте социально-экологоэкономической оценки функционирования ростовского аграрно-индустриального комплекса [2].

Ростовская область — крупный транспортный узел, работающий не только на удовлетворение внутренних потребностей, но и на обеспечение межрегиональных и внешнеэкономических связей России. Она отличается от других регионов высокой плотностью населения, ростом крупных городских агломераций с развитой промышленностью. Высокая степень освоенности рассматриваемой территории наложила негативный отпечаток на ее экологическое состояние. Антропогенному воздействию подверглись практически все природные комплексы. Отрицательные последствия такого воздействия на окружающую природную среду проявляются в трех основных формах ее деградации: загрязнении газообразными, жидкими и твердыми отходами производства и жизнедеятельности; истощении природных ресурсов; нарушении сложившихся природных процессов и балансов.

Во многих городах Ростовской области неблагоприятная экологическая ситуация связана главным образом с загрязнением атмосферного воздуха, водных объектов, почвы, выбросами промышленных предприятий и транспорта.

© И.В. Ганичев, 2011

С учетом серьезных экологических проблем области вопросы регулирования эколого-правовых отношений не могут не занимать важного места в региональном законотворчестве.

Во исполнение Постановлений Правительства Российской Федерации 11 марта 2003 г. был принят Закон «Об охране окружающей среды в Ростовской области» [7]. Настоящий областной закон в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» регулирует отношения, связанные с охраной окружающей среды в Ростовской области. Земля, недра, воды, растительность и животный мир, другие природные богатства в Ростовской области являются основой жизнедеятельности населения, проживающего на ее территории и подлежат охране, рациональному использованию и сохранению для последующих поколений.

В период 1991-2003 гг. вышел ряд Постановлений губернатора, администрации Ростовской области с целью обеспечения охраны ее территории от завоза и распространения особо опасных и природноочаговых инфекционных заболеваний. В принимаемых нормативно-правовых актах уделялось внимание решению проблем в сфере обращения твердых бытовых отходов как одного из приоритетных направлений охраны окружающей среды и улучшения экологии региона.

29 декабря 2004 г. был принят областной закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» [7], который регулирует правоотношения, складывающиеся в сфере организации выполнения и осуществления мер в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Для предотвращения негативного влияния на окружающую среду и людей со стороны пользователя природными ресурсами и во исполнение ФЗ «Об экологической экспертизе» 3 ноября 2006 г. был принят областной закон «Об экологической экспертизе в Ростовской области» [7].

К нормативным актам, поресурсно регулирующим отношения в сфере использования и охраны окружающей среды, следует отнести ряд областных законов, которые касались лесных, водных отношений, государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, недропользования, растительности и животного мира, рыбных запасов [7].

Правоприменительная практика вскрывала все новые проблемы, отражавшиеся в принимаемых распорядительных нормативно-правовых актах. Так были приняты Распоряжения по утилизации пришедших в негодность и запрещенных к применению пестицидов и агрохимикатов, о создании и защите ряда заповедников и заказников, о координационном совете по взаимодействию природоохранных и правоохранных органов в сфере охраны окружающей среды, природопользования, лесных отношений, охраны и воспроизводства водных биологических ресурсов и животного мира.

Особое внимание в Ростовской области уделяется развитию системы экологического образования, формированию экологической культуры. В целях совершенствования управления природоохранительной и природоресурсной деятельностью, повышения уровня экологического образования 29 июня 2001 г. глава администрации Ростовской области подписал Постановление «О финансовой поддержке мероприятий по мониторингу окружающей среды и экологическому образованию» [7] и утвердил перечень мероприятий по экологическому образованию, мониторингу окружающей среды, проведению экологических совещаний, семинаров, смотров для оказания финансовой поддержки из областного бюджета.

Таким образом, являясь субъектом Российской Федерации, Ростовская область имеет своеобразную специфику в эколого-правовом законодательном регулировании. Конечно, с одной стороны, можно сказать о том что, имея географические, экономические, социально-демографические и иные проблемы, она старается их разрешать по мере возможного. Но, с другой стороны, наблюдается ряд негативных фактов законодательного уровня: по разрешению проблем федерального экологического законодательства эколого-правовое законодательство Ростовской области значительно отстает по времени своего принятия, как будто в области нет экологических проблем, или она не является субъектом РФ; природоохранительные цели Ростовской области некоторым образом отличаются от федеральных. Так, охраняемая флора и фауна Красной книги Ростовской области отличается от федеральной, и запрещенные ею виды животных и растений можно добывать по отдельному разрешению администрации области, словно, растительный и животный мир Ростовской области не такой, как в РФ. В результате Красная книга области, носит чисто формальный характер; сокращается финансирование, предназначенное для разрешения многих природоохранительных и связанных с ними теоретических аспектов, например, направленное на экологоправовое воспитание и образование, на научные разработки.

По многим направлениям природоохранительное региональное законодательство дает положительный эффект. Главным образом это касается охраны рыб, водных объектов и т.д. Но в целом оно значительно отличается от федерального и даже в некоторых областях противоречит ему. Следовательно, современная структура регионального управления еще недостаточно полно отвечает возросшим требованиям охраны среды, поэтому необходимо создание в этой структуре новых организационных механизмов. Представляется целесообразным предоставить региональной администрации самой определять в рамках ее полномочий, исходя из наличия финансовых, материальных возможностей, структуру и штаты природоохранительных органов.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3

158

И.В. ГАНИЧЕВ

Совершенствование деятельности субъектов регулирования эколого-правовых отношений в РФ в самой значительной мере определяется согласованностью и координированностью их функционирования в этой области. Это требует дальнейшего развития системы экологического законодательства, более четкого разграничения функций и полномочий субъектов различных уровней, а в ряде случаев — и перераспределения этих полномочий. Необходимо также систематическое развитие и институционализация взаимодействия с общественными организациями, международными органами, выступающими как субъекты экологической безопасности в транснациональном масштабе.

Существенное расширение нормотворческих полномочий в решении вопросов охраны окружающей среды относится и к городской администрации. Вместе с тем изучение практики показывает, что с точки зрения эффективности решения природоохранительных проблем на территории, подведомственной городской администрации, необходимо дальнейшее усиление правового регулирования как инструмента ее воздействия на предприятия и организации ведомственной подчиненности. Меры по расширению нормотворческой деятельности городской администрации в области охраны окружающей среды должны быть подкреплены мерами по укреплению их финансовой, материальной и ресурсной базы [1].

Городская администрация должна развивать применительно к местным особенностям основные положения законодательства, разрабатывать и принимать комплекс дополнительных нормативных актов. Сегодня нельзя удовлетвориться положением, что правотворческая деятельность местной администрации служит лишь цели организации исполнения нормативных актов вышестоящих органов и мало используется для установления норм первичного характера [3].

Решения местных органов власти, направленные на сохранение окружающей среды, должны быть оптимальными с различных точек зрения: природной среды, отдельных ее компонентов, социального развития — удовлетворения потребностей населения; экономической — обеспечение основы для воспроизводства в широком смысле. Оптимальность территориального правотворчества есть антитеза отраслевому, узковедомственному подходу, предусматривающему получение односторонних выгод и предполагающему частные пути решения. Акты городской администрации должны исходить из перспективных тенденций социально-экономического и природо-ресурсового характера, учитывать ближайшие и отдаленные последствия, быть экономически обоснованными, экологически безопасными, обеспечивать механизм реализации с максимально возможной результативностью при наименьших в каждом конкретном случае затратах.

Одним из основных недостатков нормотворческой деятельности городской администрации в данной области является ее научная неразработанность, отсутствие надежных методик, апробированных путей решения. В связи с этим городские администрации должны максимально использовать для подготовки решений научные и практические рекомендации, предложения природоохранительных служб. Основное значение этих рекомендаций — обеспечение оптимального экологического подхода к решению проблем рационального использования городской среды.

Распространенной формой правотворческой деятельности городской администрации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов является включение экологических требований в положения, решения, постановления.

За период 1995-2009 гг. был принят ряд постановлений мэра г. Ростова-на-Дону: «Об инвентаризации садов и парковых территорий города» [7] от 6 сентября 1996 г., в котором утверждался перечень объектов озеленения г. Ростова-на-Дону с присвоением им статуса в соответствии с требованием СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство» и учитывались исторически сложившиеся наименования озелененных участков городской структуры; «О размещении новых объектов производственного назначения, не связанных с обслуживанием населения города, на свободных территориях г. Ростова-на-Дону» от 26 декабря 1997 г. [5]; «Об утверждении правления экологического фонда» от 20 марта 1998 г. [7]; «О реализации положения об организации мероприятий по охране окружающей среды на территории г. Ростова-на-Дону» от 14 ноября 2006 г. [4]; «Об утверждении положения о контроле за исполнением муниципальных правовых актов в сфере организации мероприятий по охране окружающей среды на территории г. Ростова-на-Дону» от 20 августа 2008 г. [6].

Итак, целенаправленная деятельность администрации города в области устойчивого развития Ростова-на-Дону позволила достичь приемлемый уровень безопасности населения и города в целом. Однако ряд проблем экологического характера остается неразрешенным. В условиях плотной городской застройки, высокой концентрации промышленных объектов особую опасность представляет возможность применения террористами средств массового поражения и инициирования техногенных катастроф на предприятиях и объектах, где в производственном цикле используются сильнодействующие отравляющие вещества или биологические агенты. Старение и износ водопроводных, тепловых и иных инженерных сетей приводит к авариям, сопровождающимся вымыванием грунта, образованием провалов, нарушением целостности фундаментов, ведущим к разрушению зданий и сооружений. Снижение производственной и исполнительской дисциплины, другие отклонения от норм поведения повышают вероятность аварий, крупномасштабных пожаров, техногенных катастроф. Указанные факторы обуславливают сохранение различных видов угроз устойчивому развитию и безопасности города.

Реализуемые в настоящее время городские программы не в полной мере учитывают реально существующие аспекты безопасности населения и территории города от угроз внутреннего и внешнего характера, отнесенные статьей 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьей 7 областного закона «О местном самоуправлении в Ростовской области» к предмету ведения местного самоуправления.

Учитывая изложенное, необходимо оценить состояние безопасности города, определить жизненно важные интересы и возможные угрозы безопасности, приоритетные цели и основные направления обеспечения безопасности муниципального образования.

Руководствуясь статьями 22, 40 и 42 Устава города, городская Дума решила 15 июня 2004 г. принять «Концепцию программы общественной, техногенной и экологической безопасности города Ростова-на-Дону» [7], а мэр подписал распоряжения: «О создании при Администрации города постоянно действующего координационного совета по вопросам охраны окружающей среды» от 25 декабря 2006 г. [5]; «Об утверждении положения о комитете по охране окружающей среды при Администрации г. Ростова-на-Дону» от 18 июля 2007 г. [5].

Таким образом, исходя из вышеизложенного, следует отметить, что современная структура городского управления еще недостаточно гибко и полно отвечает возросшим проблемам охраны среды, поэтому необходимы новые организационные механизмы в структуре городского управления. Было бы целесообразно, на наш взгляд предоставить городской администрации самой определять в рамках полномочий, исходя из наличия финансовых, материальных возможностей, структуру и штаты природоохранительных органов. Вместе с тем более детально разработать сам процесс «организационного» правотворчества и форму акта. При этом можно было бы исходить из следующей схемы: появление проблемы — ее осознание — невозможность решения существующими методами — поиск решения по организационной форме — решение об образовании административного органа.

Эффективная правотворческая деятельность городской администрации по охране окружающей среды имеет важное значение и должна рассматриваться как одна из приоритетных функций.

ЛИТЕРАТУРА

1. Жаворонкова Н. Г. Правотворческая деятельность городских Советов народных депутатов в области охраны окружающей среды: Окружающая среда под охраной закона. М., 1982. С. 18.

2. Магомедова К.А. Ростовская область как субъект эколого-экономических отношений Российской Федерации // Экономические и экологические вопросы развития субъектов РФ: материалы научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых, 30 ноября 2004 г. Ростов н/Д, 2004. С. 18.

3. Правовые проблемы дальнейшего совершенствования представительных органов государственной власти. М., 1973. С. 138.

4. Ростов официальный. 29 ноября, 2006. № 47.

5. Ростов официальный. 1 августа, 2007. № 30.

6. Ростов официальный. 27 августа, 2008. № 35.

7. Электронный ресурс: доступ из справочно-правовой системы «Гарант».

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 3