Развитие российского антитеррористического законодательства на рубеже двух веков

Таким образом, финансовое обеспечение является одним из важнейших факторов совершенствования организационно-правовых основ безопасности в Российской Федерации.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3648.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 28, ст. 2669.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 15, ст. 2142.

4 См.: Жаворонкова Н.Г. Конституционные проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера // Право и государство: теория и практика. 2007. № 3. С. 105.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.

6 См.: Моданов В.В. Роль государственного финансового контроля в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации. М., 2005. С. 154.

7 См.: Богомолов В.А. Экономическая безопасность. М., 2006. С. 109.

8 См.: Гладких Р.Б. Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности в системе мер, обеспечивающих экономическую безопасность государства // Юридический мир. 2006. № 10. С. 48.

9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 6, ст. 699.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 1, ст. 63.

Т.В. Корнаухова РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО

АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА РУБЕЖЕ ДВУХ ВЕКОВ

В статье анализируется влияние общественно-политической ситуации в стране на изменение законодательства в сфере противодействия терроризму; освещаются пробелы и недостатки антитеррористической правовой базы конца XX — начала XXI в.

Ключевые слова: терроризм, борьба с терроризмом, профилактика терроризма, антитеррористическая комиссия, противодействие терроризму.

T.V. Kornauhova

DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN ANTI-TERRORIST LEGISLATION AT THE TURN OF THE CENTURY

The paper analyzes the influence of socio-political situation in the country on changes in law in countering terrorism, highlighting gaps and deficiencies anti-terrorism legal framework of the end of XX and beginning of XXI century.

Key words: terrorism, combating terrorism, prevention of terrorism, anti-terrorism commission, counter-terrorism.

В новейшей истории России всплеск террористической активности следует отнести к началу 90-х гг. XX в. В этот период терроризм, став неотъемлемой частью происходящих в стране политических и экономических процессов, занял доминирующее положение среди угроз общественной и национальной безопасности1. Однако, в отличие от советского законодательства по борьбе с терроризмом и системы его общей и частной профилактики, а также незначительности самой угрозы терроризма в советский период, законодательство по борьбе с терроризмом после известных демократических преобразований в России и возрастания террористической угрозы оказалось не способно своевременно реагировать на происходящие перемены2. Прежде всего, речь идет о слабой и недостаточной в свете новых

© Корнаухова Татьяна Викторовна, 2012

Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: tanzily7@mail.ru

террористических угроз разработанности правовой базы противодействия терроризму, регламентировавшей в основном вопросы борьбы с терроризмом, его выявления и пресечения правоохранительными органами и органами безопасности3.

Россия и в XXI в. принадлежит к числу наиболее «пораженных» терроризмом стран: в 1997 г. в Российской Федерации было совершено 1290 преступлений террористического характера, в 2005 г. — 1728. Ученые прогнозируют, что терроризм представляет для нашей страны долговременную угрозу, является фактором общественно-политической жизни, порождаемым широким комплексом объективных и субъективных причин, являющихся как наследием советского времени, так и коренящихся в сложном, противоречивом переходном периоде в развитии страны и изменении ее международного положения4.

Волна терроризма, захлестнувшая Россию, вынудила законодателя расширить сферу правового регулирования противодействия этому явлению. Нововведения касались как норм уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного права, так и отражались на административно-правовом регулировании антитеррористической деятельности.

В 1996 г. был издан Указ Президента РФ № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом»5, в котором впервые нормативно закреплялась долго вынашиваемая идея межведомственного подхода к борьбе с терроризмом. Правительству РФ поручалось определить порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ при возникновении угрозы актов терроризма или их совершении. Впервые на законодательном уровне была обозначена необходимость создания единого координационного органа при организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении антитеррористической деятельности и пресечении актов терро- с ризма. Органам исполнительной власти субъектов РФ было лишь рекомендовано к с учетом складывающейся в регионах политической, социально-экономической р и криминогенной обстановки осуществить дополнительные меры, направленные ° на противодействие возможным актам терроризма. §

В целях реализации положений вышеназванного Указа по обеспечению коорди- у нации деятельности федеральных органов исполнительной власти по борьбе с тер- р роризмом, повышения эффективности проведения специальных операций по пред- » упреждению и пресечению террористической деятельности Постановлением Пра- § вительства РФ от 16 января 1997 г. № 45 «О создании межведомственной антитер- р рористической комиссии Российской Федерации»6 была создана Межведомствен- ч ная антитеррористическая комиссия Российской Федерации и утверждено Поло- о жение о Комиссии. Впервые законодатель нормативным правовым актом опреде- к лил межведомственный характер антитеррористической деятельности, перечис- е лил задачи, полномочия комиссии, осветил организационные вопросы. Для непо- и средственного управления силами и средствами, привлекаемыми для проведения № антитеррористических операций и ликвидации последствий террористической де- 7 ятельности, Комиссия образовывала из своих членов оперативный штаб, порядок ^ работы которого определялся положением об оперативном штабе,

утверждаемом 2

председателем Комиссии. По мнению Е.П. Ильина, деятельность оперативного штаба, однако, носила ситуационный, а не системный характер, что, естественно, снижало эффективность проводимых контртеррористических операций7.

Важнейшим шагом на пути совершенствования системы борьбы с терроризмом стало принятие Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом»8. Благодаря этому правовое регулирование в сфере борьбы с 21

терроризмом вышло на качественно новый уровень, что позволило сформировать общегосударственную концепцию борьбы с терроризмом и в соответствии с ней создать новую организационную структуру. Этот Закон сыграл важную роль в формировании правовой базы и системы борьбы с терроризмом. С другой стороны, он стал правовой основой для проведения контртеррористической операции в Чечне9. Однако главный недостаток указанного Закона состоял в том, что он рассматривал терроризм не как социально-политическое явление, а лишь отдельные его аспекты, ограничиваясь при этом репрессивной направленностью в ущерб превентивным методам10. За рамками терроризма по смыслу его определения остались деяния, не связанные непосредственно с совершением террористической акции, например, пропаганда его идей, вербовка, вооружение, обучение террористов и ряд других аспектов11.

Федеральным законом «О борьбе с терроризмом» Межведомственная антитеррористическая комиссия была упразднена, а вместо нее образована Федеральная антитеррористическая комиссия. Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. № 1302 «О Федеральной антитеррористической комиссии» было утверждено Положение о Комиссии и её состав12.

Таким образом, несмотря на многие положительные черты новой системы борьбы с терроризмом, недостатки правового регулирования и организационного обеспечения в целом снижали эффективность её функционирования. Проблема состояла в том, что спектр применяемых государственной властью методов по борьбе, пресечению, предупреждению терроризма на практике не имел адекватного законодательного обеспечения. Кроме того, существовал ряд серьезных противоречий между федеральным и региональным антитеррористическим законодательством13. Так, деятельность региональных антитеррористических комиссий (далее — АТК) была слабо урегулирована нормативными правовыми актами и документами. Многие региональные АТК возглавлялись не руководителями субъектов РФ, а назначаемыми ими заместителями, зачастую не наделенными необходимыми властными полномочиями, тогда как при проведении контртеррористической операции председатель АТК наделялся достаточно серьёзными полномочиями14.

В конце 90-х гг. на федеральном и региональном уровнях после совершения серии очередных терактов (взрывы жилых домов в Москве и Волгодонске в сентябре 1999 г.) принимались различные нормативные правовые акты в сфере антитеррористической деятельности (например, постановления Правительства РФ: от 15 сентября 1999 г. № 1040 «О мерах по противодействию терроризму»15, от 10 декабря 2002 г. № 880 «Об утверждении положения о Федеральной антитеррористической комиссии»16), но коренным образом ситуация не менялась.

Благодаря сформировавшемуся в середине 90-х гг. законодательству о борьбе с терроризмом к настоящему времени наиболее разработанными на законодательном уровне методами в области борьбы с терроризмом оказались следующие: проведение контртеррористической операции, ликвидация организаций террористической направленности, пресечение источников финансирования такой деятельности при их выявлении. Однако из законодательного регулирования выпали меры социально-экономического и нравственно-культурного характера, направленные, прежде всего, на недопущение появления среди определенных групп людей идей террористического толка17.

В целом концепция антитеррористической деятельности государства, сформировавшаяся к началу тысячелетия, по-прежнему нуждалась в совершенствова-

нии, и трагические события в г. Беслане в начале сентября 2004 г. лишь обнажили многие недостатки в действовавшей в тот период системе борьбы с терроризмом.

В России, как и во многих других странах, профилактика терроризма рассматривалась как вспомогательное средство, главный же акцент делался на борьбу с организаторами и исполнителями террористических актов18. В практике противодействия терроризму превалировали односторонние карательно-репрессивные мероприятия, как правило, военного характера с участием силовых структур19.

Первой попыткой сформулировать правовые нормы, регулирующие не только применение силовых методов борьбы с деятельностью террористов, но и реализацию организационных мер по противодействию терроризму, стал Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» (в ред. от 3 мая 2011 г.)20, который носит системный характер в вопросах регулирования вышеупомянутых правоотношений. Его разделы и главы, содержащие правовые нормы о реализации мер, направленных на общее противодействие терроризму, а также борьбу с ним, призваны наиболее рационально и грамотно использовать имеющиеся в Российской Федерации кадровые, материальные и финансовые ресурсы21.

Федеральный закон «О противодействии терроризму» направлен на регулирование процесса противодействия терроризму (а не только борьбы с ним). Он устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики этого явления и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил РФ в борьбе с ним.

Законодатели вложили совсем иной смысл в уже привычные термины, встречающиеся в иных нормативных актах, как, например, в понятия «терроризм», «террористическая деятельность», «террористический акт», «контртеррористическая операция». Законом регулируется порядок возмещения материального и морального вреда, причиненного лицам во время террористических актов, а также условия предоставления социальной поддержки таким лицам22.

С принятием федеральных законов от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и от 27 июня 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму"» (в ред. от 7 февраля 2011 г.)23, а также Указа Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму» (в ред. от 8 октября 2010 г.)24 российское законодательство в сфере противодействия терроризму не только претерпело серьезные качественные изменения, но и получило мощный положительный импульс для дальнейшего своего развития на новом этапе правовой регламентации системы противодействия терроризму25.

Таким образом, подводя итог, можно констатировать, что административно-правовые средства противодействия терроризму в той или иной степени применялись в ходе всей истории этого страшного явления. Однако в последние годы назрела необходимость приоритета административно-правовых средств противодействия терроризму, поскольку практика борьбы с ним только силовым средствами не дает требуемых результатов, унося жизни сотен невинных людей, причиняя многомиллионные ущербы экономике государств, сея панику и страх в мировом сообществе.

1 Подробнее об этом см.: Жесткое Д.В. Правовая политика в сфере противодействия терроризму в России: вопросы теории и истории: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 166.

2 См.: Горбунов Ю.С. К вопросу о правовом регулировании противодействия терроризму // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 38.

3 Подробнее об этом см.: Алиев Х. Борьба с преступлениями террористической направленности // Законность. 2002. № 4. С. 2-8; Гаухман Л. Уголовно-правовая борьба с терроризмом // Законность. 2001. № 5. С. 5 и др.

4 См.: Авдеев Ю.И. Терроризм как угроза безопасности России в начале XXI века // Международный терроризм: истоки и противодействие: материалы международной научно-практической конференции (18-19 апреля 2001 г.): сборник статей. СПб., 2001. С. 103.

5 Утратил силу. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 11, ст. 1027.

6 Утратило силу. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 4, ст. 547.

7 См.: Ильин Е.П. Национальный антитеррористический комитет — коллективный инструмент противодействия терроризму // Материалы Третьей международной научной конференции по проблемам безопасности и противодействия терроризму (Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 25-27 октября 2007 г.). М., 2008. С. 52.

8 Утратил силу. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31.Ст. 3808; Парламентская газета. 2006. 10 марта.

9 См.: Журавель В.П. О необходимости новой концепции закона о борьбе с терроризмом (выступление на международном круглом столе «Законодательное обеспечение борьбы с терроризмом: предупреждение, ответственность, правовая помощь» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 16 июня 2003 г.) // Журавель В.П. Терроризм, экстремизм, сепаратизм (В выступлениях и статьях). М., 2005. С. 122.

10 См.: Горбунов Ю.С. Уголовно-правовая квалификация терроризма: история, теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 12. С. 98.

11 См.: Заключение Президента РФ на проект Федерального закона «О борьбе с терроризмом» от 26 мая 1997 года // Российская газета. 1997. 25 июня.

12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 46, ст. 5697.

13 См.: Ляхов Е.Г., Попов А.В. Терроризм: национальный, региональный и международный контроль. Ростов н/Д, 1999. С. 221-225.

14 См., например: Постановление Губернатора Саратовской области от 31 мая 2000 г. № 226 «О составе межведомственной антитеррористической комиссии Саратовской области» (в ред. от 17 сентября 2004 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15 Утратило силу. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 38, ст. 4550.

16 Утратило силу. См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 51, ст. 5078.

17 См.: Белявский Д.Г. Законодательство Российской Федерации в борьбе против терроризма // Законодательство и экономика. 2006. № 12. С. 65.

18 См.: Емельянов В. Террористический акт и акт терроризма: понятие, соотношение и разграничение // Законность. 2002. № 7. С. 44-46.

19 См.: Гордиенко Д.В. Опыт борьбы Вооруженных Сил с терроризмом в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 1. С. 75-78.

20 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 11, ст. 1146; 2011. № 19, ст. 2713.

21 См.: Белявский Д.Г. Указ. соч. С. 65.

22 См.: Марлухина Е.О., Рождествина А.А. Комментарий к Федеральному закону № 35-ФЗ от 26 февраля 2006 года «О противодействии терроризму» (постатейный). М., 2007.

23 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3452; 2011. № 7, ст. 900.

24 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 8, ст. 897.

25 См.: Горбунов Ю.С. К вопросу о правовом регулировании противодействия терроризму // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 40.

О.А. Минаев

ОРГАНИЗАЦИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СИСТЕМЫ СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

В статье исследуются научные и практические подходы к совершенствованию информационного обеспечения системы судов общей юрисдикции; анализируется отечественное законодательство, раскрывающее особенности информатизации процесса отправления правосудия, деятельности судей и лиц, обеспечивающих их работу; предлагается авторское решение современных проблем в данной сфере.

Ключевые слова: информационное обеспечение, система судов общей юрисдикции, управленческое звено, методическая информация, судьи, конфиденциальные сведения.

© Минаев Олег Александрович, 2012

Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 84 Президенте РФ).