Народные изгнанники

Хороший депутат всегда должен быть готов к отзыву

       Если нижняя палата парламента примет законопроект "Об отзыве депутата Государственной Думы", у избирателей появится возможность лишать мандата народных избранников, не оправдавших их доверия. Правда, воспользоваться этим правом россиянам будет крайне непросто.

Тяжелая утрата
       К рассмотрению в первом чтении сейчас готовятся сразу два законопроекта "Об отзыве депутата Государственной Думы". Оба автора (Олег Шеин из группы "Регионы России" и Сергей Апатенко из "Единства") считают отзыв народных избранников "формой народовластия, гарантирующей действительную ответственность депутата перед избирателями".
       Схожи и записанные в проектах основания для отзыва депутата. Апатенко излагает их весьма лаконично: "утрата доверия избирателей" и "утрата связи с избирателями". Шеин предпочитает более развернутые формулировки: под "утратой доверия" он понимает "деятельность, противоречащую предвыборной программе депутата", а "утрату связи" расшифровывает как "отказ депутата от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений". Правда, оба оговариваются, что отказ от рассмотрения анонимных заявлений или вопросов, "выходящих за пределы компетенции" депутата, основанием для его отзыва не являются.
       Шанс спастись от расправы есть у парламентариев еще в нескольких случаях. Во-первых, вопрос об отзыве запрещено ставить ранее чем через полгода после избрания депутата и в последние полгода до истечения его полномочий. Во-вторых, если народный избранник уже прошел через процедуру отзыва и сумел уцелеть, то он может жить спокойно в течение шести месяцев (проект Шеина) или даже года (проект Апатенко). А в варианте Шеина есть и третья оговорка: инициировать отзыв нельзя "по истечении трех месяцев с момента совершения проступка, являющегося основанием для отзыва". Так что если какой-то избиратель прождет ответа на свою жалобу, скажем, четыре месяца, то рассчитывать на сатисфакцию ему уже не придется.
       
Народная инициатива
       Что же должны будут сделать граждане, разочаровавшиеся в избранных ими депутатах-одномандатниках?
       Для начала им придется создать инициативную группу: от 10 до 20 человек по проекту Шеина или не менее пяти человек по версии Апатенко. Группа регистрируется в окружном избиркоме и начинает сбор подписей. В вопросе о том, сколько их должно быть, авторы расходятся. Шеин согласен на 3% от численности избирателей округа, Апатенко же настаивает на 10% и к тому же ограничивает срок сбора подписей 45 днями (у Шеина о сроках почему-то ничего не говорится). Первый вариант выглядит, конечно, более реальным: если, к примеру, кандидат проиграл выборы, набрав 20% голосов при 40-процентной явке, то числа его сторонников с лихвой хватит для достижения необходимого минимума. Правда, доступность процедуры может привести к тому, что кампании по отзыву депутатов будут проходить даже чаще, чем кампании по их избранию.
       После того как избирком проверит сданные подписи и убедится в их достоверности, начнется новый этап — агитация за или против отзыва. Вести ее смогут инициативная группа по отзыву, с одной стороны, и отзываемый депутат и комитет в его поддержку, с другой. Потенциальной жертве народного гнева гарантируется возможность выступить перед избирателями для разъяснения "обстоятельств, послуживших основанием для внесения предложения об отзыве". Кроме того, парламентарию предоставляется право ознакомиться со сданными в избирком подписями — видимо, для того, чтобы знать своих недругов в лицо (в подписных листах указываются полные паспортные данные избирателей и их адреса) и иметь возможность лично "отблагодарить" их за оказанное доверие.
       Есть между проектами одно существенное различие: если у Шеина голосование по отзыву депутата-одномандатника назначает Госдума (после получения от избиркома всех необходимых документов), то Апатенко предлагает предоставить это право Центризбиркому. Члены ЦИК как люди по определению законопослушные это требование закона наверняка выполнят. Но вот о том, как быть, если Дума из чувства солидарности проигнорирует волю избирателей и откажется назначать голосование, закон Шеина умалчивает.
       
Судный день
       После завершения периода агитации для отзываемых депутатов наступит "судный день". В бюллетенях, которые каждый избиратель получит на участке, будут указаны мотивы отзыва и две графы: "отозвать" — "оставить" (по проекту Шеина) или "за отзыв" — "против отзыва" (по варианту Апатенко).
       Порядок подведения итогов голосования более четко прописан у Апатенко: на участки должны прийти не менее 25% избирателей округа, и более половины из них должны проголосовать за отзыв. В противном случае депутат остается работать дальше. Шеин предлагает более сложный вариант: за отзыв должны высказаться свыше половины участвовавших в голосовании и одновременно не менее 25% от общего числа избирателей округа. Простой подсчет показывает, что для выполнения этого требования явка на участки должна составить не менее 50% от списочного состава, что в нынешних условиях практически нереально. Если же голоса сторонников и противников отзыва разделились поровну (что с точки зрения теории вероятности равносильно падению монеты на ребро), авторы обоих проектов разрешают депутату остаться.
       Вся вышеописанная процедура со сбором подписей, агитацией и голосованием относится лишь к депутатам, избранным по одномандатным округам. Членам партийных списков авторы уготовили гораздо более суровую судьбу: решить вопрос об их отзыве сможет либо их родное избирательное объединение в порядке, установленном его уставом (проект Шеина), либо Государственная дума простым большинством голосов (проект Апатенко). Но если Шеин считает, что партии и блоки вправе сами определить, какие депутаты заслуживают отзыва, то Апатенко предписывает им все-таки опираться при этом на мнение избирателей.
       Правда, способ его выявления депутат предложил весьма своеобразный: подписи за отзыв должны поставить "не менее 10% избирателей федерального избирательного округа", которым, по закону о выборах, является вся страна. Другими словами, чтобы партиец потерял свой думский мандат, за его отзыв, по проекту Апатенко, должны высказаться порядка 10 млн россиян, причем на один субъект федерации может приходиться не более 5% от общего числа собранных подписей. Впрочем, заведомую невыполнимость этого требования легко объяснить: в отличие от одномандатника Шеина, депутат Апатенко прошел в Думу по списку. А готовность "гарантировать ответственность перед избирателями" путем отзыва какого-то абстрактного депутата вовсе не означает желания облегчить свое собственное расставание с думским мандатом.
ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ

ЗА
Игорь Игошин, депутат Госдумы (Агропромышленная группа)
       Принятие закона об отзыве повысит дисциплину тех людей, которые что-то обещают, берут на себя какие-то обязательства, а потом их не выполняют. Представитель избирателей в законодательной власти должен представлять их интересы. Его личные взгляды могут измениться, но его избрали для того, чтобы он понимал интересы избирателей и был их проводником. Если его мнение изменилось и он не желает больше этого делать — он должен быть отозван. Иначе система политической власти не будет работать. Конечно же, по одномандатному депутату будет трудно пройти всю процедуру. На выборы тратятся очень большие деньги, и никто не будет их тратить на отзыв. Понятно, что скорее всего явка на подобное голосование будет крайне низкой. Но даже теоретический факт того, что депутат может быть отозван, и само возбуждение процедуры отзыва психологически будет очень сильно держать депутата в рамках тех обещаний, которые он дает. Соответственно, профанация политики станет намного ниже. Ведь сейчас люди дают любые обещания во время выборной кампании и тут же автоматически их забывают. И их даже винить за это перестали, это как бы само собой разумеется. Так не должно быть.
       
ПРОТИВ
Борис Надеждин, депутат Госдумы (фракция СПС)
       Отзыв депутата — это часть его статуса, и он должен быть упомянут в Конституции. Но там его нет. Второе: у нас в стране, как и во всем мире, депутатский мандат носит неимперативный характер, то есть депутат считается представителем всего народа, а не только тех конкретных людей, кто за него голосовал. Депутат не связан при принятии решений никакими наказами избирателей и их конкретными поручениями. Следовательно, они не могут его отозвать по причине их невыполнения. Есть и политический аргумент. Демократия — это взаимная ответственность не только власти перед избирателем, но и избирателя перед властью. Если вы, дорогие мои, на четыре года выбрали вашим депутатом идиота, растлителя малолетних, кровопийцу и вора, то пусть он и будет вашим депутатом четыре года. За уголовные преступления депутатов, конечно, можно отстранять и сажать в тюрьму. Но это другой вопрос. Императивные мандаты были в тоталитарных государствах, где было открытое голосование. Если голосование тайное, нельзя определить, кто конкретно и как проголосовал. В рамках демократической системы с альтернативными выборами отзыв является бредом, что бы там об этом ни говорили.
       
ОТ АВТОРА
Олег Шеин, депутат Госдумы (группа "Регионы России")
       Я думаю, что закон запоздал — его надо было принимать уже давно. Главный аргумент в его пользу простой: в соответствии с Конституцией высшей властью в стране обладает народ. Но он избирает власть на четыре года, и четыре года она ему совершенно неподконтрольна. Любой депутат может нарушить свои предвыборные обещания, а меры воздействия на него никакой нет. Потом, через четыре года, избирают другого такого же. И чтобы власть действительно отражала интересы избирателей, механизм отзыва был бы очень нужным и своевременным. Причем это касается не только одномандатников, но и тех, кто избирался по федеральному округу. Если человек прошел от партии "Яблоко", а потом перешел в ЛДПР — наверное, его надо из Думы гнать. Потому что избиратели голосовали не за конкретного человека, а за партию. Поэтому я думаю, что партии должны данный законопроект поддержать. Не исключаю, что поддержат его и в администрации президента. Полагаю, там скоро возникнет заинтересованность в этом, потому что Кремль вплотную приступил к вопросам, связанным с политическим структурированием, в том числе с избирательным процессом и, соответственно, "контризбирательным".

ИСТОРИЯ ВОПРОСА
       Принятие в 1991 году почти одновременно Верховными Советами СССР и РСФСР законов "О порядке отзыва народного депутата" было воспринято как выдающаяся победа демократии. Правда, заложенная в них процедура отзыва была весьма сложной и содержала множество бюрократических препон. Например, по российскому закону для инициирования процедуры отзыва, помимо подписей избирателей, требовался еще и денежный залог, размер которого определял Президиум Верховного Совета. И этот же орган имел право отказать в назначении голосования по отзыву, если полагал, что при проведении подготовительных процедур были допущены нарушения.
       В результате ни один депутат своих полномочий так и не лишился. Ближе всего к печальному исходу был Владимир Исаков, которого свердловские избиратели пытались отозвать за переход в ряды противников Бориса Ельцина. Но Президиум ВС РСФСР отказался назначить голосование, обнаружив подлог в подписях и нарушение правил их сбора. За другого известного депутата Сергея Бабурина, впавшего в немилость в родном Омске тоже за отступление от идеалов ельцинизма, "заступился" прокурор: он опротестовал регистрацию инициативной группы, сославшись на мелкие нарушения при проведении собрания группы. А в декабре 1991 года произошел и вовсе анекдотический случай, когда группа московских избирателей попыталась отозвать Илью Заславского из распущенного Верховного Совета ликвидированного к тому времени Советского Союза.
       В Конституции 1993 года институт отзыва предусмотрен не был. Однако и о запрете подобной меры в Основном законе ничего не говорится, что депутаты сочли достаточным основанием для подготовки соответствующего закона.
       
ЦИТАТА
       (из законопроекта Олега Шеина)
       Статья 11. Голосование по вопросу об отзыве депутата Государственной Думы является тайным, его организация и установление результатов проводятся в порядке, предусмотренном действующим избирательным законодательством.
       Отозванным считается депутат Государственной Думы, если за его отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что это составляет не менее 25% от общего числа избирателей, имеющих право участвовать в голосовании (внесенных в списки для голосования).
       В случае равенства количества голосов "за" и "против" депутат Государственной Думы сохраняет свои полномочия.
       Если голосование об отзыве депутата Государственной Думы не состоялось по причине явки менее 25% избирателей, повторное голосование не проводится.
       Статья 13. Отзыв депутата Государственной Думы, избранного от избирательного объединения (блока), осуществляется в порядке, установленном Уставом соответствующего избирательного объединения (блока).
       При этом избранным в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации взамен отозванного депутата Государственной Думы считается кандидат, следующий в списке кандидатов в депутаты от данного объединения (блока).
       Отзыв депутата Государственной Думы, избранного от избирательного блока, возможен только при согласии того избирательного объединения, чьим представителем в блоке он является.

МИРОВАЯ ПРАКТИКА
       Понятие императивного депутатского мандата (связь парламентария с избирателем через обязательные наказы, необходимость отчетов перед избирателями и возможность отзыва депутата) появилось во времена Парижской коммуны и впоследствии применялось только в странах советского блока. В развитых странах действует принцип "свободного мандата", предполагающий, что парламентарий является представителем не только избравших его граждан, но и всей нации. Принцип "свободного мандата" не предусматривает возможности отзыва депутата. В англо-саксонских странах (Великобритания, США, Австралия, Канада, Новая Зеландия), а также в тех, которые приняли британскую модель парламентской демократии, принцип "свободного мандата" соблюдается, однако не прописан отдельно в конституциях. В большинстве же стран мира этот принцип вполне четко записан в конституции. Например, статья 67 конституции Италии гласит: "Каждый парламентарий представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата", а статья 38 конституции ФРГ утверждает, что "Депутаты... являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и ответственны только перед своей совестью". В Италии, кстати, принцип "императивного мандата" был запрещен особым законом, принятым после падения режима Муссолини.
       После распада советского блока положения об императивном мандате депутатов, записанные во всех конституциях бывших социалистических стран, были заменены на положения о "свободном мандате" депутатов. Принцип "императивного мандата" и право отзыва депутатов сохраняется сейчас лишь в конституциях остающихся социалистических стран — Китая, Кубы, КНДР, Вьетнама, Лаоса, а также большинства стран СНГ.