Перспективы совершенствования конституционно-правовой системы сдержек и противовесов как основы деятельности палат Федерального Собрания российской Федерации

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 27 (281). Право. Вып. 32. С. 39-44.

И. А. Трушинская

ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ КАК ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рассмотрены различные точки зрения ученых на проблему возможности и необходимости реформирования Конституции РФ с целью устранения в ее нормах правовых пробелов, проанализированы поправки к Основному Закону РФ, выдвинутые за период существования Конституции РФ, обобщены и классифицированы предложения исследователей, касающиеся совершенствования конституционно-правового механизма взаимодействия палат Федерального Собрания с иными органами государственной власти.

Ключевые слова: наличие или отсутствие правовых пробелов в нормах Конституции РФ, возможность и необходимость реформирования Конституции РФ, совершенствование конституционно-правовой системы сдержек и противовесов, внесение поправок в Конституцию РФ.

Рассмотрение проблем совершенствования конституционно-правовой системы сдержек и противовесов связано, прежде всего, с решением вопроса о возможности «посягнуть» на неприкосновенность Конституции РФ, обновить ее нормы путем внесения изменений и дополнений. В общетеоретической литературе исследование этого вопроса, как правило, связывают с вопросами пробельности Основного Закона РФ. В теории права пробел определяется как «полное или частичное отсутствие правового регулирования конкретного вида общественных отношений в определенной сфере»1. В науке конституционного права существуют различные точки зрения по проблемам возможности и необходимости реформирования Конституции РФ с целью устранения правовых пробелов. Ряд ученых отрицает наличие пробелов в Конституции РФ (Н. В. Витрук2, Г. А. Гаджиев3). Особенность позиции этих авторов связана с оценкой толкования Основного Закона РФ Конституционным судом РФ. Как отмечает Г. А. Гаджиев, «официальное толкование Конституции, т. е. толкование, осуществляемое Конституционным Судом, вряд ли можно отнести к способам восполнения пробелов, поскольку деятельность Конституционного Суда направлена на выяснение смысла конституционных положений, а не на создание новых норм. Выявление же неявного смысла нормы никак не связано с пробельностью Конституции»4. Часть ученых признают наличие пробелов в Конституции РФ, но выступают против внесения в нее поправок (А. Бланкенагель5, М. А. Митюков6, Т. Я. Хабриева7). Так, по мнению М. А. Митюкова, «пересмотр Конституции

и внесение в нее поправок — дело отдаленной перспективы. Любая кампания по ревизии Конституции может сломать хрупкий баланс сил в обществе и каркас новой государственности, прервет медленное, но поступательное вхождение страны в русло конституционализма... главное — полностью использовать заключенный в Конституции демократический потенциал»8. Сторонники этой точки зрения высказываются против устранения пробелов изменениями и дополнениями в Конституцию РФ (принятие новой Конституции РФ). По их мнению, проблема конституционных пробелов может быть решена иными способами: принятием текущих законов и подзаконных актов, толкованием законов Конституционным Судом РФ. В частности, Т. Я. Хабриева отмечает, что «один из каналов оживления конституционного регулирования, перевода положений Основного Закона в конкретное поведение участников конституционного процесса — его толкование. Сформировавшаяся практика его толкования Конституционным Судом РФ выглядит вполне успешной на фоне прежних попыток принятия поправок к Основному Закону. ... Другим инструментом развития конституционных норм служит законодательство»9. Премьер-министр России В. В. Путин неоднократно высказывался против внесения изменений в Конституцию РФ: «Ресурсы Конституции далеко не исчерпаны. И об этом должны хорошо помнить те, кто пытается спекулировать на теме возможных поправок к Основному Закону»10. Третий подход заключается в признании того, что пробелы в Конституции РФ существуют и их необходимо

устранять путем внесения поправок в Основной Закон РФ или принятием новой Конституции РФ (С. А. Авакьян11, Н. М. Добрынин12, А. Захаров13, М. А. Краснов14, А. В. Малько15, В. И. Осейчук16). Так, А. В. Малько, критикуя позицию ученых, призывающих «хранить верность Конституции 1993 г.»17, пишет: «В современных условиях Конституция уже сама затягивает переходный период развития российского общества, тормозит процесс формирования в нем правовой государственности, не позволяет создать систему обеспечения провозглашенных прав и свобод. Это вызывает необходимость подготовки проекта новой Конституции РФ — Конституции РФ преимущественно для гражданского общества, а не для власти. Ученые, как наиболее активные представители гражданского общества, должны озаботиться этой проблемой и не ждать команд от чиновников по поводу написания проекта нового Основного Закона. Предлагать концепцию конституционно-правового развития страны — долг юридической науки»18. Предложения о принятии того или иного объема поправок в Конституцию РФ вносились такими учеными, как С. А. Авакьян19, А. А. Белкин20, А. К. Захаров21, В. Балытников, В. Иванов22,

A. В. Зиновьев23, В. В. Киреев24, О. Б. Миронов25,

B. А. Овчинников26, Н. М. Павличенко27 и др. При этом замечания исследователей направлены не только на устранение правовых пробелов в Конституции РФ, но и на совершенствование порядка взаимодействия органов государственной власти в конституционно-правовой системе сдержек и противовесов. Думается, что Основной Закон РФ нуждается, по крайней мере, в частичном реформировании, в том числе в части восполнения тех правовых пробелов, которые позволяют менять действующее законодательство на основе одних и тех же конституционных норм, в частности, в зависимости от политической ситуации в стране. Например, на основе Конституции РФ дважды кардинально менялся порядок формирования Совета Федерации (Федеральный закон от 05.12.1995 № 192-ФЗ28, Федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ29), неоднократно поднимался вопрос и о новой радикальной реформе этой процедуры, переходе к территориальным выборам Совета Федерации. Таким образом, важно путем внесения поправок в Конституцию РФ однозначно определить порядок формирования верхней палаты парламента. Кроме того, в Основном Законе РФ необходимо

предусмотреть нормы, потребность в которых обусловлена обширным текущим законодательством, требующие основополагающего закрепления в Конституции РФ. Это касается, в частности, норм о парламентском контроле и его формах, то есть, несмотря на то, что в российском текущем законодательстве появилось много нормативных положений о полномочиях палат Федерального Собрания осуществлять парламентский контроль, в Конституции РФ такие полномочия парламента не закреплены. Помимо этого, важно устранить некоторые пробелы в Конституции РФ, вызванные «молчанием» законодателя. Например, Конституция РФ не регламентирует последствия выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ дважды в течение трех месяцев в первый год ее полномочий. Учитывая, что ч. 3 ст. 109 Конституции РФ гласит, что Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 111 Конституции РФ, в течение года после ее избрания, то, по логике, в этом случае Правительство РФ необходимо отправить в отставку. Однако Конституция РФ не содержит прямого указания на такие последствия, следовательно, не исключено, что Президент РФ этого не сделает, ссылаясь на указанный правовой пробел.

Вместе с тем следует отметить, что действующая Конституция РФ является достаточно жесткой и вводит сложную процедуру принятия поправок. За период с 1994 г. по настоящее время в нижнюю палату парламента было внесено 32 законопроекта, из которых получили статус закона только 2 (проект Федерального закона № 124578-5 «О поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы» и проект Федерального закона № 124588-5 о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ»30). А. А. Медушевский, анализируя предложения о поправках, выдвинутых за время существования Конституции РФ 1993 г., делает вывод о том, что среди них отсутствуют предложения, связанные с конституционным регулированием отношений собственности и вообще социальной сферы, крайне незначительно число поправок, касающихся федеративного устройства, организации местного самоуправления, проведения административной и судебной реформы, полностью отсутствуют

поправки в области социально-экономических вопросов, например, социальных прав, бюджетного федерализма, налогового законодательства (исключение составляет поправка к статье 74 Конституции РФ о свободных экономических зонах), отсутствуют предложения о поправках в области информатики, техники, а также прав человека31. Исследуя причины отсутствия предложений о поправках в отдельные разделы конституционного регулирования,

A. А. Медушевский приходит к заключению, что эти вопросы являются для инициаторов законодательных проектов менее важными с точки зрения конституционного регулирования. Главным вопросом, интересующим авторов поправок, является власть, которая позволит победителю решить все остальные проблемы32.

B. А. Лебедев и В. В. Киреев, анализируя поправки к Конституции РФ, в собирательном виде представленные в статье А. А. Медушевского «Конституционный переворот или конституционная реформа: поправки в Конституцию 1993 года как инструмент борьбы за власть», выделяют два направления ревизии законодательных положений, регламентирующие порядок взаимодействия палат Федерального Собрания между собой и с другими органами государственной власти. Первое направление касается расширения полномочий Совета Федерации: 1) расширение временных рамок рассмотрения законов с 14 до 30 дней; 2) изменение формулировки п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ в части наделения Совета Федерации правом решения вопроса об использовании войск не только за пределами территории России, как это зафиксировано в действующей Конституции РФ, но и внутри страны; 3) расширение роли Совета Федерации в определении основных направлений политики государства и утверждении (по представлению Президента РФ) военной доктрины государства (поправка к ст. 83 и 102 Конституции РФ). Второе направление охватывает предложения по расширению предметов ведения Государственной Думы: 1) передача полномочий Совета Федерации Государственной Думе, в том числе: а) передача Государственной Думе полномочия Совета Федерации по даче согласия Президенту РФ на назначение судей высших судов и Генерального прокурора; б) полное исключение Совета Федерации из процедуры повторного голосования (которое предполагалось осуществлять исключи-

тельно депутатами Государственной Думы) при рассмотрении федерального закона после его отклонения Президентом РФ; 2) передача полномочий Президента РФ Государственной Думе, в частности: а) введение принципа «согласия» Государственной Думы на назначение членов Правительства РФ; б) передача Государственной Думе права давать согласие Президенту РФ на назначение заместителей Председателя Правительства РФ, министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководителей службы внешней разведки и Федеральной службы безопасности; в) закрепление права Государственной Думы на решение вопроса о недоверии Правительству РФ, а также Председателю Правительства РФ, его заместителям, федеральным министрам, ведающими вопросами финансов, обороны, внутренних дел, руководителям Службы внешней разведки и Федеральной службы безопасности; г) введение обязательности согласования решения Президента РФ об отставке Правительства РФ с Государственной Думой, отмена права Президента РФ повторно вносить кандидатуру одного и того же лица на пост Председателя Правительства РФ; д) устранение возможности для Президента РФ отправить в отставку Правительство РФ (или даже отдельных министров) без согласия Государственной Думы; е) внесение в Конституцию РФ нормы, в соответствии с которой для роспуска Думы Президентом РФ необходимо заключение Конституционного Суда РФ о наличии для этого конституционных оснований; 3) одностороннее расширение полномочий Государственной Думы по проведению парламентских расследований33.

Думается, что выводы А. А. Медушевского о том, что «внесение поправок в действующий Основной Закон РФ обусловлено борьбой за власть»34, вполне закономерны, так как конституция — это, прежде всего, политико-правовой документ, который регулирует, в первую очередь, властеотношения. В то же время конституция государства является основным источником изучения науки конституционного права, поэтому «в значительной мере юридические особенности конституционно-правовых источников и, прежде всего, конституции способствуют проникновению политики и политического знания в науку конституционного права»35. Основная роль науки конституционного права — предлагать и обосновывать различные

модели правового решения, выделять наиболее подходящие варианты для соответствующих условий течения общественной жизни, участвовать в подготовке проектов нормативных актов, в их экспертной оценке, прогнозировать последствия их применения, анализировать перспективы дальнейшего развития нормативного регулирования путем подготовки общества и законодателя к необходимости совершенствования правовых правил, к возможному их изменению36.

В научной полемике и исследованиях отражен весьма широкий круг предложений, касающихся совершенствования конституционно-правового механизма взаимодействия палат Федерального Собрания с иными органами государственной власти. При этом исследование проблем содержания конституционно-правовой системы сдер-жек и противовесов позволяет сделать вывод о том, что, в основном, критике исследователей подвергаются положения актов конституционного законодательства, наделяющие «...президента неквалифицированным, немотивированным и неограниченным — в условиях слабости законодательной и судебной ветвей власти — правом обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации»37. Так, учеными и политиками высказываются замечания о нарушении баланса президентской и законодательной ветвей государственной власти при формировании и прекращении деятельности Правительства РФ, применении к нему мер конституционно-правовой ответственности, а также при применении мер ответственности Президента РФ и Федерального Собрания по отношению друг к другу, критикуются дискреционные полномочия главы государства в законотворческой деятельности и ограниченные возможности парламента при осуществлении парламентского контроля.

Исследование позиций ученых по группам выделенных проблем позволяет обобщить предложенные варианты реформирования конституционно-правовой системы сдержек и противовесов, представить их собирательный перечень и классифицировать по различным основаниям. Так, по сферам взаимодействия федерального законодательного (представительного) органа с иными органами государственной власти можно выделить следующие группы и подгруппы предложений: 1) об обновлении конституционно-правовых норм, регламенти-

рующих порядок формирования и прекращения деятельности органов государственной власти: а) о повышении роли парламента в процессе формирования и прекращения деятельности Правительства РФ; б) о модернизации механизма отрешения Президента РФ от должности палатами Федерального Собрания; в) об изменении механизма роспуска Государственной Думы; г) об изменении порядка формирования Совета Федерации; д) об изменении порядка выборов Государственной Думы; е) об изменении порядка формирования судейского корпуса; 2) о реформировании конституционно-правовых норм, предусматривающих механизм применения мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти по отношению друг к другу; 3) о совершенствовании порядка взаимодействия органов государственной власти в процессе законотворчества: а) о совершенствовании практики делегированного законодательства; б) о модернизации механизма взаимодействия парламента и главы государства в законодательном процессе; в) об изменении порядка взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы в законодательном процессе; 4) об усилении парламентского контроля. Предложения исследователей можно также классифицировать по субъектам взаимодействия в конституционно-правовой системе сдержек и противовесов. Используя эту классификацию, целесообразно выделить следующие группы предложений: 1) о совершенствовании конституционно-правового механизма взаимодействия палат Федерального Собрания с Президентом РФ; 2) о реформировании конституционно-правового механизма взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ и Президентом РФ; 3) об изменении конституционного правового механизма взаимодействия парламента, Президента РФ с органами судебной власти; 4) о модернизации конституционно-правового механизма взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы. По основанию обновления полномочий парламента в системе сдержек и противовесов выделяются следующие виды предложений:

1) о расширении полномочий Государственной Думы по формированию Правительства РФ;

2) о расширении полномочий Государственной Думы по применению мер ответственности к Президенту РФ и Правительству РФ; 3) о расширении полномочий Государственной Думы

и Совета Федерации в законотворческой деятельности; 4) о расширении предметов ведения Совета Федерации; 5) об усилении парламентского контроля. Заслуживает внимания классификация, предложенная Ж. И. Овсепян. Автор выделяет такие виды предложений о поправках в Конституцию РФ:

1. Предложения о восполнении пробелов, связанные с расширением предмета конституционного регулирования. Они могут быть реализованы либо через поправки в Конституцию, либо через принятие федеральных конституционных законов или федеральных законов, либо в отдельных случаях — через указы Президента.

2. Предложения о поправках в Конституцию РФ, которые связаны с выявлением дефектов-противоречий в тексте Конституции РФ. Эти предложения направлены на устранение противоречий, «рассогласованности» конституционных норм с целью обеспечения единства их системы. Соответствующие отдельные дефекты-противоречия в Конституции 1993 г. отражают несовершенство юридической техники «написания» отдельных положений (норм) Конституции РФ, они могут быть устранены лишь через принятие ФКЗ о поправках Конституции РФ, это преимущественно «юридический вопрос».

3. Предложения о поправках в Конституцию РФ, являющиеся следствием неопределенности тех или иных конституционных положений. Такого рода предложения о совершенствовании Конституции РФ могут быть реализованы через толкование ее норм Конституционным Судом РФ.

4. Предложения об устранении дефектов Конституции РФ, представляющих собой субъективные представления их авторов о политической, экономической и социальной эффективности конституционного регулирования. Они требуют чисто политической оценки возможности их официального принятия и реализации38.

Таким образом, учитывая большой объем предложений со стороны ученых, политиков о внесении изменений в Конституцию РФ, можно сделать вывод о том, что проблема реформирования Основного Закона РФ, в том числе в части совершенствования конституционно-правового механизма взаимодействия органов государственной власти в системе сдержек и противовесов, остается весьма актуальной и требует дальнейшего изучения.

Примечания

1 Тихомирова, Л. В. Юридическая энциклопедия. 5-е изд., доп. и перераб. / Л. В. Тихомирова, М. Ю. Тихомиров. М., 2002. С. 707.

2 Витрук, Н. В. Верность Конституции. М., 2008. С. 45.

3 Гаджиев, Г. А. К вопросу о пробелах в Конституции // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / ред.-сост. К. Г. Гагнидзе. М., 1998.

4 Там же. С. 22.

5 Бланкенагель, А. Пробелы в Конституции Российской Федерации и возможности ее совершенствования // Там же.

6 Митюков, М. А. Проблема реализации демократического потенциала Конституции Российской Федерации // Там же.

7Хабриева, Т. Я. Теория современного основного закона и российская Конституция // Журн. рос. права. 2008. № 12; Она же. Реформирование Конституции Российской Федерации : возможность и необходимость // Журн. рос. права. 2003. № 11.

8 Митюков, М. А. Проблема реализации демократического потенциала Конституции Российской Федерации // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / ред.-сост. К. Г. Гагнидзе. М., 1998. С. 47-48.

9Хабриева, Т. Я. Теория современного основного закона и российская Конституция // Журн. рос. права. 2008. № 12. С. 12.

10 Путин, В. В. Наш долг — бережно относиться к Конституции // Там же. 2004. № 1. С. 4.

11 Авакьян, С. А. Конституцию надо не поправлять, а менять // Рос. Федерация сегодня. 1999. № 5.

12 Добрынин, Н. М. Конституционная реформа в России : миф или очевидность // Конституц. и муниципал. право. 2006. № 9.

13 Захаров, А. К проблеме совершенствования российской Конституции 1993 года // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / ред.-сост. К. Г. Гагнидзе. М., 1998.

14 Краснов, М. А. Конституцию менять надо, но пока наследники прежнего режима остаются легальной силой, делать это опасно // Метро. 2001. 16-23 янв.

15 Малько, А. В. Конституционная политика как особая разновидность правовой политики // Конституцион. и муниципал. право. 2010. № 4.

16 Осейчук, В. И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Там же. 2006. № 5.

17Малько, А. В. Конституционная политика как особая разновидность правовой политики // Там же. 2010. № 4.

18 Там же.

19Авакьян, С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституц. и муниципал. право. 2007. № 8.

20 Белкин, А. Текстуально-правовые конфликты в Конституции РФ 1993 г. и проблемы их преодоления // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / ред.-сост. К. Г. Гагнидзе. М., 1998.

21 Захаров, А. Указ. соч. С. 52.

22 Балытников, В. Конституционная модернизация: обновляя — сохранять, сохраняя — обновлять / В. Балытников, В. Иванов // Конституц. право: вос-точноевроп. обозрение. 2000. № 2.

23 Зиновьев, А. .В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. № 4.

24 Киреев, В. В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2010.

25Миронов, О. Б. Конституция не может быть неизменной // Государство и право. 1998. № 4.

26 Овчинников, В. А. Конституционный принцип разделения властей в современной России: проблемы теории и практики : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

27 Павличенко, Н. М. Принцип разделения государственной власти в конституционном регулировании Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

28 Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.

29 Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. № 11Э-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

30 Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://сonsütutюagarantmЛaw/

31 См.: Медушевский, А. А. Конституционный переворот или конституционная реформа: поправки в Конституцию 1993 года как инструмент борьбы за власть // Конституц. право: восточноевроп. обозрение. 1999. № 3 (28). С. 156.

32 См.: Там же. С. 157.

33 См.: Лебедев, В. А. Суверенная демократия как конституционная идея современной России / В. А Лебедев, В. В. Киреев. Челябинск : Челяб. гос. ун-т, 2007. С. 184-186.

34Медушевский, А. А. Указ. соч. С. 155.

35 Богданова, Н. А. Правовая догма и политика в науке конституционного права // Вестн. Моск. гос. ун-та. Сер. 11. Право. 1997. № 4. С. 8.

36 См.: Там же. С. 13-14.

37 Домрин, А. Правовой институт федеральной интервенции (зарубежный опыт и Конституция России) // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования / ред.-сост. К. Г. Гагнидзе. М., 1998. С. 95.

38 См.: Овсепян, Ж. И. Пробелы и дефекты как категории конституционного права // Конституц.и муниципал. право. 2007. № 15.