К развитию правового регулирования кредитных организаций в условиях финансового кризиса Аннотация

Принятие предложений банковского сообщества позволит обеспечить большую действенность норм Закона № 115- ФЗ, а также снизить правовые риски банков в рассматриваемой сфере, дав им возможность полностью сконцентрировать усилия на обеспечении эффективного противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Ш.Ш. Узденов*

К РАЗВИТИЮ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА

Как известно, в настоящее время мировая финансовая система находится в ситуации затяжного кризиса, финансовая дестабилизация постепенно охватила практически все страны1. Несмотря на некоторое «затишье», кризисные явления не закончились в силу очевидности наличия экономического спада, неустойчивости банковской системы, повышенного уровня безработицы и других деструктивных признаков кризиса. По этой причине обсуждение вопросов, связанных с финансовым кризисом, по-прежнему актуально, а проблемы обеспечения финансовой стабильности вызывают повышенное внимание не только у специалистов, но и у широкой общественности. Очевидно, что финансовый кризис - лишь наиболее «яркая» фаза финансовой нестабильности, одновременно являющейся следствием нерешения в свое время проблем в данной сфере.

* Генеральный директор ЗАО «Национальное кредитное агентство», кандидат юридических наук.

1 См.: Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Мировой финансовый кризис: защита вкладчиков - приоритетная задача // Банковское право. 2008. № 5.

224 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 4/2010

В силу специфики современного состояния мировой экономики «очагом» финансовой нестабильности является ситуация, сложившаяся в сфере функционирования денежно-кредитной системы и прежде всего банковской системы. В условиях рыночной экономики роль банковской системы едина вне зависимости от страновых различий. Как отмечается в литературе, роль банковской системы заключается в обеспечении концентрации временно свободных капиталов, необходимых для поддержания непрерывности ускорения производства, а также для упорядочения и рационализации денежного оборота. В настоящее время банковской системе отводится ключевая роль на финансовом рынке в обеспечении экономического роста, стимулировании

внутреннего производства и спроса на произведенную продук-

2

цию .

Кроме того, роль кредитных организаций в России осложнена определенным дуализмом: с одной стороны, они являются коммерческими организациями, деятельность которых направлена на извлечение прибыли при осуществлении банковских операций и иных сделок, с другой стороны, государство возлагает на кредитные организации определенные полномочия в сфере государственного финансового контроля (в частности, контроль за соблюдением клиентами кредитных организаций порядка ведения кассовых операций, валютного законодательства, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма). Вследствие этого банковская деятельность в России выступает, как отмечается в научной литературе, объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государственных органов, призванных осуществлять регулирование в финансовой сфере3.

Учитывая сказанное, представляется, что преодоление финансового кризиса невозможно без применения в сфере функци-

2 См.: Ермаков С.Л. Экономико-правовое регулирование банковской деятельности в условиях мирового финансового кризиса // Банковское право. 2009. № 3; Неляпина Ю.В. Проблемы и перспективы развития банковской системы России // Банковское право. 2009. № 4.

3 См.: Бадтиев А.Ф. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 7.

онирования банковской системы правовых мер, направленных на устранение причин возникновения финансовой нестабильности.

В связи с этим специалисты отмечают наличие во многих странах тенденции к расширению спектра применяемых механизмов банковского надзора и поиска путей повышения эффективности их применения. При этом признается, что решение проблем обеспечения стабильности банковской системы в целом ведет к повышению эффективности правового регулирования соблюдения публичных интересов посредством формирования государственного надзора за банковской деятельностью, в том числе за банковскими рисками4.

Банковский надзор имеет свои специфические характеристики, обусловленные его задачами5. При осуществлении банковского надзора Банк России использует «сложную информационную систему, включающую наблюдение за состоянием банковской сферы, оценку его результатов и прогнозирование будущего развития банковской системы страны и отдельных коммерческих банков»6. Действующее банковское законодательство, а также нормативные акты Банка России традиционно предусматривают осуществление банковского надзора в формах анализа бухгалтерской и финансовой отчетности, представляемой кредитными организациями в Банк России7, и инспекционных проверок (с выездом на место)8. В рамках осуществления

4 См.: Данилова Л.С. Банковский надзор Банка России как антикризисная мера стабилизации финансовой системы // Банковское право. 2009. № 4.

5 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996.

6 Шулькова Н.Н. Организация мониторинга коммерческих банков в Центральном банке: Дисс. ... канд. эконом. наук. Саратов, 2000. С. 18.

7 См.: Указание Банка России от 12 ноября 2009 г. № 2332-У «О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации» // Вестник Банка России. 2009. № 75-76.

8 См.: Инструкция Банка России от 1 декабря 2003 г. № 108-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» // Вестник Банка России. 2003. № 67.

226

банковского надзора в данных формах проверяется деятельность кредитной организации за определенный временной промежуток. Иными словами, банковский надзор в данных формах характеризует деятельность и финансовое состояние конкретной кредитной организации, главным образом, за прошедшее время, являясь так называемым последующим надзором.

Безусловно, оценка деятельности кредитных организаций за прошедшие отчетные периоды необходима, поскольку позволяет выявить динамику развития кредитной организации, определить возможные негативные тенденции в ее деятельности, установить факты нарушения требований законодательства и нормативных актов Банка России и т.д. Следует отметить, что указанные формы банковского надзора (особенно инспекционные проверки) предоставляют Банку России и актуальную информацию о кредитных организациях, т.е. отчасти являются и так называемым оперативным (текущим) надзором. Именно поэтому банковский надзор, осуществляемый до последнего времени Банком России, преимущественно носил «последующий» характер.

В условиях финансового кризиса государство в целях укрепления банковской системы осуществляет финансовую поддержку кредитных организаций. В частности, Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»9, предусматривает, в частности, предоставление кредитным организациям кредитов (займов) от Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», а также субординированных кредитов (займов) от Внешэкономбанка и Банка России. Это потребовало усиления банковского надзора за деятельностью кредитных организаций, получивших от Банка России и Государственной корпорации денежные средства. В связи с этим возникла необходимость расширить условия для реализации правовой возможности направления в кредитную организацию уполномоченного представителя Банка России и внести изменения в Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном

9 СЗ РФ. 2008. № 42. Ст. 4698.

банке Российской Федерации (Банке России)»10. Так, в ст. 76 данного Закона предусматривалась такая правовая возможность, но она была ограничена обязательным предварительным условием - отзывом лицензии у кредитной организации.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 317-Ф3 «О внесении изменений в статьи 46 и 76 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"»11, были изменены, в частности, условия направления уполномоченного представителя Банка России в кредитную организацию. Установлены следующие альтернативные условия направления в кредитную организацию уполномоченного представителя Банка России: предоставление Банком России и Внешэкономбанком денежных средств в вышеуказанных формах, размещение в кредитной организации средств федерального бюджета на банковских депозитах в соответствии со ст. 236 Бюджетного кодекса РФ, получение кредитной организацией кредита Банка России без обеспечения на срок не более одного года в соответствии с п. 1.1 ст. 46 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»12, осуществление Банком России и государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» в отношении кредитной организации меры по предупреждению банкротства банков13.

Изменения в банковском законодательстве РФ согласуются с тезисом о необходимости в условиях финансового кризиса увеличить удельную долю оперативного (текущего) надзора, а также осуществлять предварительный надзор, т.е. надзор в такой форме, которая позволяет адекватно оценивать риски от осуществляемой в будущем банковской деятельности и иные пер-

10 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

11 СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 25.

12 Данная правовая форма рефинансирования введена как одна из антикризисных мер Федеральным законом от 13 октября 2008 г. № 171 -ФЗ «О внесении изменения в статью 46 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2008. № 42. Ст. 4696.

13 См.: Федеральный закон от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» // СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4981.

спективы деятельности кредитной организации, а также ее финансовое состояние в обозримом будущем.

В силу вышеизложенного нормативными правовыми актами Банка России урегулированы правоотношения, связанные с осуществлением при применении определенных антикризисных мер дополнительной формы банковского надзора - кураторства14.

Кураторство заключается в том, что специальный сотрудник Банка России уполномочивается посещать закрепленную за ним кредитную организацию с целью изучения ее деятельности, получать от руководства, служащих кредитной организации, включая руководителей структурных подразделений, служащих, осуществляющих внутренний контроль, пояснения, справки (в устном и письменном виде), иметь доступ к иным сведениям (информации) по вопросам деятельности кредитной организации, а также принимать участие в совещаниях, заседаниях, собраниях, проводимых в закрепленной за ним кредитной организации. При этом законодательно ограничены временные рамки деятельности уполномоченных представителей Банка России в кредитной организации - со дня поступления в кредитную организацию средств (части средств) соответствующего кредита (займа) или депозита и до дня полного исполнения ею обязательств, возникших в связи с получением соответствующего кредита (займа) или депозита.

Иными словами, установлена «предварительная» форма банковского надзора, которая позволяет повысить эффективность мер финансовой поддержки банковской системы, предпринимаемых государством, главным образом, в условиях финансового кризиса.

Однако в связи с этим необходимо обратить внимание на следующее концептуальное положение. Как законодатель, так и Банк России обязаны в своих нормативных правовых актах стро-

14 См.: Указание Банка России от 9 февраля 2009 г. № 2181-У «О порядке представления кредитными организациями информации и документов уполномоченным представителям Банка России»; Указание Банка России от 9 февраля 2009 г. № 2182-У «О порядке назначения уполномоченных представителей Банка России, осуществления ими деятельности и прекращения осуществления ими своей деятельности» // Вестник Банка России. 2009. № 11.

го соблюдать принцип, в соответствии с которым рассматриваемая форма банковского надзора (кураторство) не должна устанавливаться в качестве общеприменимой в отношении всех кредитных организаций, вне зависимости от факта получения вышеуказанных видов государственной финансовой поддержки. Очевидно, что кредитные организации должны иметь право выбора: или они получают данную финансовую поддержку, и тогда государство (в лице Банка России) вправе направить кураторов, или решают проблемы со своей финансовой устойчивостью без привлечения государственных денежных средств, и тогда государству не предоставляется право на направление кураторов. В противном случае положительная характеристика данной формы банковского надзора объективно будет утрачена, а сам банковский надзор будет иметь сходство с государственным контролем за финансовой системой, установленным в тоталитарных странах.

Кроме того, некоторыми авторами справедливо поднимаются вопросы, решение которых имеет существенное практическое значение для повышения эффективности данной формы банковского надзора, а именно: каковы должны быть действия Банка России в случае, если, например, сделка кредитной организации будет обладать признаками вывода денежных средств государственной поддержки за рубеж и не преследует цели развития отечественной экономики? Какие меры могут быть приняты для предотвращения нецелевого использования данных денежных средств? Кто ответствен за нецелевое использование предоставленных для поддержки финансовой системы денежных средств? Каковы правовые гарантии, не допускающие злоупотребление куратором своими полномочиями, применение которых преимущественно основано на его личном усмотрении? Установлен ли действенный механизм обжалования кредитными организациями действий кураторов?15

В условиях кризиса Россия наряду с другими странами не только усиливает банковский надзор, но и способствует повы-

15 См.: Пономарева А.А. Некоторые аспекты банковского надзора за деятельностью кредитных организаций в условиях мирового финансового кризиса // Банковское право, 2009. № 3; Мошкович М., Завойкина Н., Те-решко Ю. На чьей стороне куратор? // ЭЖ-Юрист. 2007. № 40.

230

шению ликвидности банков, их надежности, создает условия для смягчения среды функционирования кредитных организаций16. В итоге принят пакет так называемых антикризисных нормативных актов, регламентирующих меры по выводу российской банковской системы из современной сложной ситуации. В частности, созданы организационно-правовые механизмы оказания финансовой поддержки кредитным организациям за счет как федерального бюджета, так и частных инвесторов. Например, Федеральный закон «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года», расширяющий полномочия Агентства по страхованию вкладов, предусматривает меры, направленные на поиск инвестора для банка, который бы приобрел акции (доли в уставном капитале) банка в размере, позволяющем влиять на принимаемые банком решения. При реализации мер по предупреждению банкротства банков - участников системы обязательного страхования вкладов физических лиц Агентство по страхованию вкладов в первую очередь делает ставку на поиск инвесторов. Данный поиск усложнен тем, что при реализации мер по предупреждению банкротства банка достаточно высока вероятность наступления разного рода рисков. Глава Агентства А.В. Турба-нов в общих чертах обрисовал основные принципы, по которым отбираются инвесторы. Во-первых, это должно быть юридическое лицо (в том числе банк), имеющее положительную деловую репутацию. Во-вторых, это должно быть достаточно крупное юридическое лицо, крупнее, чем банк, в отношении которого осуществляются меры по предупреждению банкротства. В-третьих, инвестор должен являться финансово устойчивым. Таким образом, юридическое лицо, желающее за счет государственной поддержки решить заодно и свои собственные пробле-

17

мы, не допускается в число «спасателей» .

Кроме того, Банк России оперативно реализовал комплекс мер, направленных на сглаживание для российских кредитных

16 См.: Кудрин А. Мировой кризис и его влияние на Россию // Вопросы экономики. 2009. № 1.

17 См.: Кукол Е., Шадрина Т. Банкам повысят иммунитет // Российская газета. 2008. 11 нояб.

организаций негативных последствий кризисного состояния международных финансовых рынков и на расширение их возможностей по получению ликвидности от Банка России. Так, имеет место снижение процентных ставок по операциям Банка России, что, к сожалению, еще не оказывает решающего воздействия на структуру рыночных ставок в стране, а следовательно, и на реальные условия заимствования в российской экономике18. Кроме того, расширены возможности кредитных организаций по получение кредитов Банка России. Это позволило оперативно противодействовать так называемому кризису ликвидности. Новые правила рефинансирования позволили кредитным организациям компенсировать потери, понесенные из-за переоценки портфеля ценных бумаг и оттока вкладов, а также расходы на выдачу кредитов19. При этом заметим, что имеет место тенденция дальнейшего расширения возможностей рефинансирова-ния20. Этим не ограничилось изменение денежно-кредитной политики со стороны Банка России. Однако следует иметь в виду, что денежно-кредитная политика является частью общей экономической политики государства, и ее меры должны сочетаться с гибкой бюджетной, налоговой и иными направлениями государственной политики в экономической сфере21. При этом очевидно, что создание тотального государственного контроля в экономической сфере и «увлечение» со стороны государства частым применением карательных мер не способствуют развитию финансового рынка, так как будут снижать предпринимательскую активность.

Наконец, при применении мер, направленных на развитие, укрепление и поддержание стабильности российской банковской системы, необходимо учитывать следующее.

18 См.: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2009 год и в период 2010 и 2011 годов // Вестник Банка России. 2008. № 66. С. 18.

19 См.: Старостина Н. Дай триллион! ЦБ выручил российские банки // РБК daily. 2008. № 229.

20 См.: Дементьева С., Дементьева К. ЦБ идет на откровенный залог // Коммерсантъ. 2009. № 89.

21 См.: Организация деятельности Центрального банка: Учебник / Под общ. ред. Г.Г. Фетисова. 3-е изд. М., 2008. С. 131-146.

232

Во-первых, банковская система не изолирована от других секторов экономики, а является центральным институциональным элементом всей национальной экономики.

Во-вторых, как показывает практика, эффективность применяемых мер существенно возрастает, когда они взаимосогласованы, предварительно публично обсуждены и поддерживаются банковским сообществом.

Н.В. Крючкова*

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗЫСКАНИЯ ЗАДОЛЖЕННОСТИ ПО КРЕДИТУ

К последствиям мирового финансового кризиса наряду со спадом производства, ростом инфляции и безработицы относится снижение платежеспособности заемщиков, особенно физических лиц. В целях обеспечения устойчивости финансовой системы Правительством РФ и Банком России в сентябре 2008 г. был принят ряд антикризисных мер, направленных на расширение ресурсной базы и повышение ликвидности финансовой системы.

Однако, несмотря на это, с конца 2008 г. возросло количество непогашенной ссудной задолженности граждан, что, безусловно, не способствовало финансовой стабильности банков и в ряде случаев негативно отразилось на их устойчивости. Данная ситуация усугублялась наличием проблем, с которыми кредитные организации столкнулись при взыскании ссудной задолженности физических лиц.

В частности, одной из таких проблем является правомерность применения правил договорной подсудности при рассмотрении споров, связанных с неисполнением заемщиками - физическими лицами своих обязательств по кредитным договорам (договорам поручительства).

Так, Московским городским судом было издано и направлено в адрес председателей районных судов г. Москвы письмо

* Заместитель начальника Правового департамента Ассоциации российских банков.