Неземская реформа

Фонд ИСЭПИ (Институт социально-экономических и политических исследований) после послания Владимира Путина, который предложил пересмотреть систему организации местного самоуправления (МСУ), уже подготовил предложения по реформе. В их числе отмена выборности мэров, ликвидация городских дум с одновременным расширением зоны ответственности государственной власти и губернаторов. В Совете федерации уверены, что кардинальных преобразований, равных земской реформе, для совершенствования МСУ не потребуется.

Фонд ИСЭПИ под руководством Дмитрия Бадовского подготовил аналитическую записку, которая будет передана в администрацию президента, органам федеральной власти и вынесена на всеобщее обсуждение. ИСЭПИ сосредоточился на возможных подходах к реформе МСУ в крупных городах и городских агломерациях. Напомним, 12 декабря Владимир Путин назвал районный уровень власти "выхолощенным" и поручил законодательно уточнить общие принципы организации МСУ уже в 2014 году для создания "сильной, финансово состоятельной власти на местах". Ранее представители "Народного фронта" предложили президенту усовершенствовать систему органов МСУ, например, опустив местное самоуправление с уровня городов-миллионников на уровень районов (см. "Ъ" от 6 декабря).

Авторы документа (руководитель Дмитрий Бадовский, заместитель главы ИСЭПИ Александр Пожалов, завкафедрой Российской правовой академии Минюста Вадим Виноградов) предлагают две основные модели реформы. Первая предполагает создание территориальных органов власти вместо существующих городских округов и муниципальных районов (так называемый второй уровень МСУ). Статус МСУ сохранят только городские и сельские поселения, внутригородские муниципальные образования, межселенные территории ("первый уровень").

Глава территориального органа власти (бывшие мэры) назначается губернатором (возможно согласование с депутатами "первого уровня" через голосование о доверии), городские думы упраздняются. При этом глава отчитывается перед населением и депутатами МСУ "первого уровня", которые могут потребовать у губернатора его отзыва по итогам работы за год. Выборы в законодательное собрание (ЗС) региона предлагается привязать к новому делению, чтобы каждый новый муниципалитет получил в ЗС одного или нескольких представителей. Депутаты "первого уровня" могут быть допущены в ЗС для обсуждения инициатив, касающихся муниципального образования. Глава МСУ избирается из числа депутатов представительного органа, избранных населением по мажоритарной системе.

Вторая модель предлагает создание "городских агломераций" — нового вида муниципальных образований в столицах субъектов РФ. В агломерации возможно сохранение МСУ двух уровней. Главы агломераций назначаются губернатором и также могут быть отозваны представительным органом или населением по итогам ежегодных отчетов. Отчасти агломерации сходны с моделью МСУ в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге.

Авторы уверены, что обе модели не потребуют поправок в Конституцию и соответствуют Европейской хартии МСУ, ратифицированной РФ. Вводить модели предлагается на уровне пилотных субъектов РФ. Авторы указывают на целесообразность проведения реформы до выборов в Госдуму 2016 года, а также на снижение уровня "ответственности и прозрачности" деятельности МСУ в ожидании реформы. При распределении налоговых источников ИСЭПИ предлагает руководствоваться принципом "один бюджет — один налог". Муниципальный фильтр на выборах губернаторов предлагается сосредоточить на низовом уровне МСУ со снижением количества подписей и территориального охвата.

Дмитрий Бадовский считает, что "принятая в 90-е в России модель МСУ, отделенного от государства, не является оптимальной. Рационально сохранить МСУ там, где возможна самоорганизация граждан. Сегодняшняя схема, по его словам, ведет к размыванию компетенции и ответственности между МСУ и региональным уровнем власти и снижению доверия к власти в целом, а перенос госуправления на уровень городских и районных округов позволит спрашивать с губернаторов за реализацию поручений по здравоохранению, образованию". Предложения ИСЭПИ уже были востребованы Кремлем: в 2012 году именно он предложил варианты возврата к модели выборности губернаторов и альтернативной модели назначения глав регионов президентом.

"Задача вместо декоративных полномочий обеспечить близкий к людям уровень власти, нарастить ответственность региональной власти (о наращивании ответственности региональной власти в записке ничего не говорится.— "Ъ")",— сказал источник "Ъ" в Кремле. В момент введения действующей системы МСУ и принятия соответствующего федерального закона в 1996 году независимые выборные мэры городов рассматривались как политический противовес губернаторам. Но противоречия между мэрами и губернаторами теперь федеральному центру, видимо, только мешают.

Губернаторы с воодушевлением встретили ликвидацию действующей модели МСУ. "Сложившаяся система МСУ в нынешнем виде теряет свою эффективность и нуждается в реформировании",— считает рязанский губернатор области Олег Ковалев. Готовы проводить реформу белгородский, псковский и свердловский губернаторы. Впрочем, стать тяжеловесами за счет МСУ у губернаторов вряд ли получится. "Это не усиление. Сейчас, если мэр — вор, виноваты избиратели, которые его выбрали. А если реформу проведут, за мэра перед центром губернатор будет отвечать. Может, и у "Единой России" проигрышей меньше станет",— сказал "Ъ" представитель администрации одного из субъектов РФ. Напомним, в 2013 году мэрами Петрозаводска, Екатеринбурга стали оппозиционеры, а, к примеру, в Ярославле, Владимире, Смоленске "Единая Россия" уступила КПРФ или резко снизила рейтинг на выборах в Госдуму 2011 года.

Мэр Екатеринбурга Евгений Ройзман сказал, что его карьера в случае объявления реформы не закончится, а "именно в этот момент начнется". Глава комитета по МСУ Совета федерации Степан Киричук считает, что кардинальных преобразований, равных земской реформе, не потребуется. Вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов Роальд Бабун говорит, что менять можно все, кроме выборности мэров. А глава комиссии Общественной палаты по МСУ и ЖКХ Светлана Разворотнева считает, что уничтожение второго уровня МСУ "не в русле того, что делает Владимир Путин": "Города сегодня — единственные точки роста, и уничтожить МСУ там — странная идея".