Функционирование органов государственного управления России и зарубежных стран: основные модели

отмечается недостаточность сугубо природоохранительного направления в сложном деле гармонизации интересов современного промышленного развития и сохранения на будущие тысячелетия достойной жизни человечества.

В свете перспектив создания правового и ^циального государства, происходящей трансформации общественных экономических отношений, введения многообразия форм собственности на природные ресурсы, тенденций развития права окружающей среды в мире следует внести изменения в правовые документы по вопросах определения и защиты экологических прав человека и гражданина, поскольку именно в этой сфере важнейшим условием формирования передового экологического законодательства на современном этапе его гармонизация с передовым

международным и национальным законодательством.

Сергеева С.Л.1

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН: ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ.

Индикатор эффективного функционирования политической системы государства - реальное разделение властей: исполнительной,

1 Сергеева Светлана Леонидовна - кандидат, доцент кафедры политологии и политического управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

На основе анализа основных индикаторов эффективного функционирования политических систем государства: представлен компаративный анализ государственного устройства стран США, Франции и России..

Ключевые слова: политическая система, государственное управление, разделение властей, политическая система США, политическая система Франции, политическая система России.

Sergeeva S.L. Russia's and foreign countries state bodies functioning: main directions

The author presented the comparative analysis of USA, France and Russia's state systems on the basis of the analysis of the main indicators of the state political systems effective functioning,. On the basis of the experience of the presidential, executive, legislative and judicial authorities interaction of the leading western countries, the author showed features and problems of a state system activity in modern Russia, Keywords: political system, public administration, division of the authorities, political system of the USA, political system of France, political system of Russia.

законодательной и судебной, которое однако, не предполагает создание «барьеров» между различными ветвями власти, поскольку речь идёт о единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета.

Единство государственной власти при необходимом разграничении её ветвей порождает переплетение некоторых её элементов: их взаимодействие, взаимозависимость и взаимопроникновение, но необходим баланса властей и системы сдержек и противовесов. Обе проблемы впервые решались ещё при принятии конституции США. Основатели конституции США стремились к уравновешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься над другой, подавлять её. Их скоординированность получила название баланса властей. Практически те же цели имеет система сдержек и противовесов, но в данном случае, каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую. Например, Президент США и не может распустить Конгресс (парламент), но и Конгресс не может сместить Президента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); Президент может задержать закон конгресса путём отлагательного вето, но Конгресс, в свою очередь, может преодолеть его 2/3 голосов. Вотум недоверия министрам не предусмотрен, но в США само назначение министров нуждается в согласии Сената. Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законы Конгресса недействующими.

В отличие от президентской республики США, в парламентской республике или парламентской монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. При парламентской системе правления, например, можно отправить в отставку правительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор: отправить в отставку правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.

Формирование и функционирование политической системы, основанной на теории разделения властей, получило свое воплощение в Конституции РФ 1993 г., которая закрепила в качестве принципа

конституционного строя разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Суть новизны концепции исполнительной власти, воспринятой Конституцией РФ 1993 г., состоит прежде всего в том, что в российской Конституции говорится уже о четырёх основных субъектах государственной власти, а Президент и Правительство обозначены отдельно. Президент не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. Согласно Конституции РФ исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ (ст. 110).1 Однако практика политической жизни показывает, что, хотя Президент РФ и не является главой исполнительной власти, многие его полномочия и решения касаются сферы деятельности правительства и органов исполнительной власти. Так, Председатель Правительства Российской Федерации возглавляет правительство, которое подотчетно Президенту и может быть им распущено; представляет Президенту предложения о структуре и составе федеральных органов исполнительной власти; определяет основные направления деятельности правительства и организует его работу (но в соответствии с указами Президента и Конституцией РФ). А Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы ФС РФ Председателя Правительства, но после трехкратного отклонения Государственной Думой ФС РФ представленных президентом кандидатур, глава государства назначает председателя правительства, распускает нижнюю палату и назначает новые выборы; имеет право председательствовать на заседаниях правительства; принимает решение об отставке правительства; назначает выборы, распускает, вносит законопроекты в Государственную Думу ФС РФ; назначает референдум; является верховным главнокомандующим вооруженными силами и утверждает военную доктрину страны; осуществляет руководство внешней политикой республики и др.

В сегодняшней России, действующая Конституция Российской Федерации выводит Президента за рамки разделения властей и тем самым

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)// "Российская газета", N 7, 21.01.2009.

придаёт легитимность его всевластию. Конституционные полномочия Президента позволяют сделать вывод о том, что в России Президент, не являясь главой правительства, обладает широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти. Президент РФ и его администрация определяют стратегические направления деятельности высшей исполнительной власти в стране и в значительной степени контролируют деятельность правительства. Со своей стороны, Правительство призвано осуществлять реализацию согласованных с Президентом направлений государственной политики и обеспечивать непосредственное управление системой исполнительных органов власти. Совершенно очевидно, что Президент формально не возглавляет исполнительную власть, но фактически осуществляет, более того, берет на себя роль высшей исполнительной власти. Значение института президента в РФ не исчерпывается статусом главы государства, гаранта Конституции. Другая его характеристика - как высшего руководителя исполнительной власти - также имеет фактическую основу, хотя прямо Конституция об этом не говорит. Действующие конституционные нормы закрепляют определяющее, главенствующее положение Президента РФ по отношению к исполнительной власти. Это проявляется в весомых, эффективных конституционных полномочиях Президента РФ по формированию правительства, воздействию на его работу, на исполнительную власть в целом.1- , к тому же, согласно указу Президента РФ «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» 2 руководство деятельностью пяти «силовых» министерств, 11 федеральных служб и 4 федеральных агентств осуществляется Президент Российской Федерации. Таким образом, установлена непосредственная подведомственность Президенту РФ «силовых» органов федеральной исполнительной власти, обеспечивающих защиту самой власти. Деятельность в российской практике еще одной ветви власти - судебной, которая по сути своей для эффективного

1 ст. 114, п. «д» Конституции Российской Федерации: «Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации».

2 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 г. Москва "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".// "Российская газета", N 100, 13.05.2008

функционирования политической системы должна быть направлена на сдерживание и противовес другим ветвям власти - исполнительной и законодательной, в настоящее время направлена на сохранение стабильности самой власти.

Итак, объем реальных полномочий Президента РФ по осуществлению исполнительной власти - постоянная величина и этот объем не определяется составом Парламента и Правительства, а, наоборот, последнее зависит от главы государства. При этом, Президент РФ не только обладает большими конституционными прерогативами, но и опирается на громоздкий бюрократический аппарат. Правительство РФ обладает наличием целого ряда исключительно важных прерогатив в сфере осуществления полномочий высшей исполнительной власти, что позволяет ему действовать достаточно инициативно и самостоятельно. Тем не менее, этой самостоятельности явно недостаточно и необходимо усиление как независимости Правительства от Президента, так и реального парламентского контроля над деятельностью самого правительства.

Позиция, озвученная в своем первом Послании Федеральному Собранию РФ1 Д.А. Медведевым 5 ноября 2008 г., позволяет утверждать, что процесс создания ответственного Правительства уже начался: первым шагом в данном направлении можно считать его предложение о ежегодном отчете Правительства перед Государственной Думой «по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно Парламентом». Для воплощения этой идеи потребовалось внести соответствующие изменения в ч. 1 ст. 103 и п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции2 и Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» (ст. 13, 28,

40.1)3-

Что касается ситуации, сложившейся сегодня по факту после парламентских выборов в Государственную Думу Федерального Собрания

1 Российская газета. 2008. 6 ноября.

2 См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 2.

3 См.: Федеральный конституционный закон oт 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст.3.

РФ VI созыва, которые состоялись 4 декабря 2011 г., именно нынешний Президент и ныне Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев (как было объявлено на расширенном съезде партии «Единая Россия» 24 сентября 2011 г. о «рокировке тандема») является главой партии «Единая Россия». В настоящее время в «Единую Россию», набравшей на последних парламентских выборах 49,32% голосов1, входят большинство глав регионов и муниципальных образований и, соответственно, «партия власти» имеет большинство мест в большинстве региональных парламентов, а также 238 из 450 мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ VI созыва 2 ' то делать выводы о том, что это и есть Правительство парламентского большинства, пока преждевременно. Сейчас это скорее наоборот - система настоящей «президентской Государственной Думы» или будущей «премьерской Государственной Думы», сделают Правительство еще более безответственным. В отсутствие политической конкуренции и полноценных партий, а также до закрепления минимальных нормативных основ этой системы, она будет лишь имитацией.

Следует отметить, что главы Конституции РФ, посвященные федеральным органам государственной власти, пронизывает мысль о единстве Президента и Правительства..Если в Парламенте получит большинство одна партия, а Президентом станет представитель другой партии или внепартийный лидер, то последний получает возможность «распустить» своих политических противников и тем самым аннулировать результаты народного голосования. При наличии в политической системе дуализма высшей исполнительной власти в лице президента и премьера, степень контроля главы государства над главой правительства во многом зависит от того, имеет ли премьер поддержку своей политической линии у парламентского большинства. Например, во Франции и в ряде других европейских стран расклад политических сил может быть таким, что президент является представителем одной партии, а премьер -представителем другой партии и опирается при этом на парламентское

1 Центральная избирательная комиссия РФ http://www.vybory.izbirkom.ru. Дата голосования 4 декабря 2011 г.

2 http://gazduma.ru/news данные на 10 декабря 2011 г.

большинство. В этом случае глава государства, рассматривая возможность использования своего конституционного полномочия отправить неугодного ему премьера в отставку, должен для себя решить, готов ли он идти на прямую конфронтацию с парламентом вплоть до его роспуска.

Как показывает практика европейской политики, президенты нередко вынуждены смиряться с тем, что им приходится взаимодействовать с премьерами, которые часто выступают вопреки президентской воле. В случае «демократического противостояния» президента, правительства и парламента достаточно ценен опыт мирного «институционального сосуществования» оппозиционно настроенных друг другу Президента и Правительства Франции. Он говорит о принципиальной возможности сотрудничества двух ветвей власти даже с различной политической окраской. Оставаясь в пределах Конституции, Президент и Правительство Франции смогли разграничить сферы своей деятельности таким образом, что удалось избежать кризиса власти в стране. Президент сосредоточил свое внимание на вопросах обороны и внешней политики, бесспорно закрепленных за ним Конституцией, сохраняя при этом роль «арбитра» нации, правительство же сосредоточилось на вопросах внутренней политики.

Из вышесказанного следует вывод, что решение Президента РФ назначить кого-либо на пост Председателя Правительства РФ или отправить его в отставку на сегодняшний день не зависит от соотношения сил в парламенте. При этом, существует прямая ответственность Председателя Правительства перед президентом и достаточно слабая - перед Парламентом. Чрезвычайно сильная президентская власть сосуществует со слабой парламентской. Между ними нет четкого разделения компетенций, поскольку Президент имеет право издавать указы, он же определяет состав Правительства, в то время как Парламент фактически лишен возможности контролировать деятельность кабинета. Соответственно, то, что в рамках современной политической системы Правительство РФ не зависит от Федерального Собрания РФ, чем правительства от парламентов во многих других странах, отнюдь не означает отсутствия насущной необходимости

усиления баланса властей и системы сдержек и противовесов между всеми ветвями власти в России.

Таким образом, своеобразие современного этапа развития российской государственности состоит в том, что в Конституции РФ закреплен универсальный для демократии принцип разделения властей, однако на практике этот принцип реализуется с очень большими трудностями. Не является открытием то, что в настоящее время баланс властей в России явно смещен в пользу исполнительной власти и, прежде всего, президентской власти.

Чтобы понять положение российского института президента в «семье» аналогичных институтов стран США и Франции, необходимо привести несколько примеров. Президент России, как известно, имеет право роспуска «нижней палаты» парламента. Этого права нет у Президента США. У российского Президента оно есть, но ограничено рядом условий (трёхкратный отказ Государственной Думы дать согласие на назначение Председателя Правительства и выражения Государственной Думой недоверия Правительству). В этом компоненте глава российского государства несколько «уступает» президенту Франции, так как право Президента Франции распускать Парламент формально ничем не ограничено.

Однако в области формирования Правительства полномочия российского Президента заметно выходят за пределы, установленные и американской, и французской моделями. При формировании исполнительной власти, главе российского государства требуется получить согласие «нижней палаты» лишь на назначение Председателя Правительства, но при трёхкратном отклонении президентских кандидатур это назначение может состояться и без всякого согласования. В то же время президент США согласовывает с Сенатом кандидатуры практически всех высших чиновников. Хотя свою роль тут играет традиция: согласие сенаторов - чаще всего лишь формальность. Президент Франции, назначая Премьер-министра и других министров, обязан учитывать, что Правительство должно ещё получить вотум доверия Национального

Собрания. Более того, Национальное Собрание Франции может отклонять кандидатуру Премьер-министра и программу Правительства неограниченное число раз. В случае, если Национальное Собрание выразит своё неодобрение, Правительство подаёт в отставку. Избежать данной процедуры невозможно.

Российский Президент вправе отправить в отставку Правительство тогда, когда посчитает это нужным, не спрашивая согласия у Парламента. Французский Президент таким правом не обладает. Премьер-министр, будучи назначенным, становиться фигурой довольно самостоятельной, чего нельзя сказать о Председателе Правительства России. Более того, способность мирного «институционального сосуществования» полярно настроенных Президента и Правительства во Франции говорит о принципиальной возможности сотрудничества двух ветвей власти с различной политической окраской. Что касается американского Президента, то он, воплощая в себе черты и главы государства и премьера, соответственно, свободен в решении вопроса об отставках своих министров.

Таким образом, анализ статуса российского Президента, его роль и место в системе других действующих политических институтов позволяет увидеть как общие, так и отличительные элементы с известными политическими моделями. В данной связи, следует особо подчеркнуть, что российская политическая система не подстроилась ни под американскую модель президентской республики, при которой президент является и главой государства и главой правительства, ни под французскую модель, соединяющую черты и парламентской (где правительство несёт ответственность перед нижней палатой парламента) и президентской республики, поскольку глава государства избирается без участия парламента и назначает правительство. Но, французская модель, при этом, имеет единую основу, включая президента республики и премьер-министра, где институт президентства не стоит над ветвями власти, как это имеет место в России. Таким образом, если французскую и американскую модели отличают зависимость президента от позиций и действий парламента, то российскому же Президенту политическая система позволяет сосредоточить

еще более сильную власть, чем власть американского и французского президентов, поскольку конституционные нормы закрепляют определяющее, главенствующее положение Президента РФ как по отношению к исполнительной власти, так и по отношению к законодательной. Главенство Президента РФ по отношению к Правительству не зависит от соотношения политических сил в Парламенте. Совершенно очевидно, что баланс властных полномочий усилен в Конституции РФ в пользу Президента. Но из этого не должно следовать, что Президент должен пользоваться этими полномочиями всемерно. Во Франции тоже полномочия Президента чрезмерно велики, но французские президенты пользуются ими очень осторожно, и все зависит от уровня политической культуры лидера нации. Таким образом, соотношение полномочий Президента, Правительства и Парламента характеризуют форму правления современной России как суперпрезидентскую или сверхпрезидентскую (это не новая позиция множества как западных, так и отечественных исследователей).

Характеризуя режим, сложившийся в России как суперпрезидентский, необходимо выявить ряд недостатков этого суперпрезиденциализма:

Такой режим только на первый взгляд может показаться сильным. На практике же в нем слишком много зависит от одного человека, его компетентности, благоразумия и просто здоровья, что делает подобные системы хрупкими и уязвимыми. Любая болезнь или отсутствие президента автоматически создают вакуум власти.

Суперпрезиденциализм порождает искушение проводить политику, которую на Западе называют «winner - takes - all - politics» («победитель забирает все»). От президентских выборов зависит так много, что проигрыш на них почти равнозначен исключению из политической жизни. В странах, где парламенты сильнее, а контроль президентов над политической жизнью не столь всеобъемлющ, проигрыш на выборах не означает полной потери причастности к власти, поэтому у проигравших меньше нужды прибегать к незаконным и насильственным действиям. Меньше там и возможностей для обмана и манипуляций.

Поскольку при суперпрезидентской системе исполнительная власть практически полностью распоряжается государственными средствами, а парламент их расходования практически не контролирует, создаются и благоприятные условия для коррупции. Но от нее, как показывает опыт США, Японии и других стран, не защищает даже сильный парламентский контроль. Но он хотя бы уменьшает возможности для хищений и делает их рискованным занятием. При суперпрезидентской системе лица, распоряжающиеся государственными средствами, фактически ответственны только перед президентом.

Суперпрезидентская система создает еще одну серьезную проблему: она препятствует укреплению партий, столь важных для консолидации демократии. Действительно, стимулы к развитию партий прямо связаны с влиятельностью парламента, где последние действуют. Слабость российского Парламента по сравнению с президентской властью ослабляют заинтересованность политиков в партийном строительстве. Суперпрезидентская система затормозила становление партий, создана иллюзия многопартийности при активной деятельности «партии власти», произошло выхолащивание самой сути парламентаризма.

Необходимо особо подчеркнуть, что Россия начала реформы в неблагоприятных условиях, и в процессе преобразований были сформированы не лучшие политические институты. Столкнувшись с необходимостью быстро проводить радикальные экономические реформы, первый Президент России и его окружение сознательно пошли на создание сильной исполнительной власти (фактически сосредоточенной в руках президента) и подрыв принципа разделения властей при создании Конституции 1993 г. Однако политические механизмы, созданные для решения краткосрочных задач экономической реформы, пришли в

противоречие с долгосрочными целями перехода к демократии.