Жилищное законодательство и концепция развития гражданского законодательства

Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976.

Волков Г. А. Принципы земельного права России. М., 2005.

Голиченков А. К., Волков Г. А., Козырь О. М. Земельный кодекс Российской Федерации: Постатейн. науч.-практ. коммент. М., 2002.

Дубовик О. Л. Экологические преступления по новому УК РФ // Журнал российского права. 1997. № 10.

Жариков Ю. Г. Земельное право России: Учебник. М., 2006.

Жариков Ю. Г. Особенности регулирования земельных отношений как имущественных отношений // Новый Гражданский кодекс и отраслевое законодательство. Труды ИЗиСП. № 59. М., 1995.

Земельное право. М., 1940.

Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002.

Корнеев А. Л. Сделки с земельными участками. М., 2006.

Панкратов И. Ф. ГК РФ и земельное законодательство // Законодательство и экономика. 1996. № 5—6.

Полянская Г. Н., Рускол А. А. Советское земельное право: Учеб. для юрид. школ. М., 1951.

Садиков О. Н. Убытки в гражданском праве Российской Федерации. М., 2009.

Суханов Е. А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право 2003. № 1.

Сыродоев Н. А. Земельное право: Курс лекций. М., 2009.

Сыродоев Н. А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. № 4.

Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко. М., 1962.

Цветков С. Б. Гражданское законодательство должно остаться в исключительном ведении Российской Федерации // Актуальные проблемы гражданского права и гражданского процесса: сборник научных статей по итогам межрегиональной научно-практической конференции. Волгоград, 2007.

_ ^ - - -—"ЧИ

Жилищное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства

В. Н. Литовкин

Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации освещает назревшую проблему, заключающуюся в необходимости нового подхода к дальнейшему размежеванию, распределению нормативного материала между гражданским законодательством и комплексными природоре-сурсными отраслями, содержащими нормы гражданского права.

Литовкин Валерий Николаевич—заведующий отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

В число комплексных отраслей также входит и жилищное законодательство, содержащее преимущественно нормы гражданского права. Концепция не называет каких-либо оснований для последующего перераспределения нормативного материала между этими отраслями, очевидно, считая это соотношение удовлетворительным, не требующим другого подхода.

Мы сталкиваемся с одной из существенных сторон общей проблемы правотворчества и научной проблемой, где надлежит провести границу между основной отраслью, какой яв-

ляется гражданское законодательство, и ее производной отраслью, содержащей нормы гражданского права, к тому же комплексной отраслью, и где в настоящее время проведена фактически граница между ними. Группа комплексных отраслей, содержащих нормы гражданского права, в том числе трудовое и семейное законодательство, названа в ст. 72 Конституции РФ.

Как нам представляется, решение, где должна пройти граница между ними, должно быть общим, одинаковым для всех комплексных отраслей, содержащих нормы гражданского права. К этому необходимо стремиться. Сегодня фактически эта граница в ГК РФ определена индивидуально по каждой комплексной отрасли, содержащей нормы гражданского права.

При этом, как говорил О. А. Красавчиков, прилагательное «комплексная» отрасль не должно менять сути существительного — отрасли»1.

Жилищное законодательство — не законодательный массив, не институт законодательства. Как отрасль оно признано и Конституцией РФ, и ГК РФ. Начиная с 1937 г. прошло три кодификации. Оно представляет собой межотраслевое объединение, преимущественно гражданско-правового содержания, включающее также нормы административного, земельного и семейного права. Это волевое, функциональное, искусственное правовое объединение, имеющее функциональный предмет, использующее разноотраслевой инструментарий, не имеющее своего органического предмета и метода в отличие от основной отрасли. Естественно, границы комплексной отрасли диктуются целями и задачами автономного правового регулирования, которые еще с 1977 г. стали конституционно значимыми.

1 Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. № 2. С. 69.

По утверждению Р. З. Лившица, критерием предмета комплексной отрасли законодательства «выступает объективная потребность общества в правовом регулировании определенной группы общественных отношений... Предметы отраслей законодательства индивидуально определены»2. Острота жилищной проблемы не только осталась, но и усилилась, причины сохранения обособленности жилищного законодательства остались прежними, отражающими усложнение общественных отношений.

В. Ф. Яковлев отмечает, что устранение комплексных отраслей законодательства само по себе было бы движением вспять: «Такой вывод был бы ошибочным, он шел бы вразрез с практикой развития системы законодательства, свидетельствующей о том, что существенные изменения в данной системе являются реакцией на назревшие общественные потребности. Задача науки состоит, таким образом, в том, чтобы выявить объективную основу сложившейся системы законодательства и направлений ее раз-вития»3.

ГК РФ (ст. 3), к сожалению, не установил каких-либо общих правил такого размежевания, шаблона, кроме одного императива — соответствия закона, содержащего нормы гражданского права, Гражданскому кодексу, и этого явно недостаточно, тем более если такой закон к тому же является главным законодательным актом, возглавляющим комплексную отрасль в структуре российского законодательства.

Фактически демаркационная линия с жилищным, земельным законодательством установлена ГК РФ. Поэтому, как представляется, она оказалась временной, требующей

2 Лившиц Р. З. Теория права. М., 1994. С. 119.

3 Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. № 1. С. 17.

общего подхода, существенной корректировки в целом, так же как и по другим природоресурсным отраслям законодательства.

Применительно к жилищному законодательству ГК РФ (ст. 672) закрепил за собой регулирование основного жилищного обязательства — договора найма жилого помещения (гл. 35), получившего в научной литературе эпитет «коммерческий». Жилищному законодательству ГК поручил урегулировать договор социального найма жилого помещения.

Е. А. Суханов оценивает роль регулирования наемных отношений в ГК РФ как классического инструмента регулирования в противовес регулированию социального найма жилого помещения (как необычного договорного отношения, которому предшествуют административные отношения очередности на получение жилого помещения, всякого рода льготы4), которое закреплено в ЖК РФ.

Если ограничиться сравнением двух разновидностей жилищного найма и не принимать во внимание, в каком кодексе урегулирована каждая из разновидностей, то с данной оценкой (но с определенными оговорками) можно согласиться.

Однако данную оценку не следовало бы увязывать таким образом ни с природой ГК РФ как одноотрасле-вого кодекса, ни с природой ЖК РФ как комплексного кодекса.

Обе разновидности жилищного найма имеют одно происхождение, они регулируются гражданским правом: в одном случае эти отношения возникают классически — из свободы договора, в другом — жилищные права и обязанности возникают тоже из договора, но заключенного на основании акта госоргана или органа местного самоуправления, поскольку предоставляется жилое помещение из публичных жилищных фондов,

4 См.: Суханов Е. А. Проблемы совершенствования кодификации гражданского законодательства / / Актуальные вопросы российского частного права. М., 2008. С. 26.

и решение о заключении договора в связи с превышением спроса над предложением принимается централизованно.

Но почему законодатель разделил регулирование двух разновидностей жилищного найма на два Кодекса? Неужели он руководствовался названным субъективным критерием?

Ответ может быть только двояким: такое деление регулирования на два формата может быть, с одной стороны, обоснованным только как временное, сиюминутное решение, относящееся к текущим задачам правотворчества на момент вступления в силу части второй ГК РФ, и, с другой стороны, необоснованным, если сохранять такое раздвоенное регулирование на будущее, на стратегическую перспективу. Это перебор, который ставит под сомнение возможность, вероятность классического регулирования жилищных отношений уже в формате комплексного кодекса. Такое установление ГК РФ наносит моральный ущерб, изначально трансформируя жилищное законодательство в законодательный массив, который не управляет в целом всей системой нормативных актов, находящихся в диапазоне жилищного законодательства как отрасли. С принятием Гражданского, а затем и Жилищного кодекса управление гражданской частью группы жилищных отношений разделилось между ними в равных долях.

Однако названное деление исторически выглядит уместным, соответствующим задачам, возникшим на время принятия части второй ГК РФ. Решение об этом было принято в условиях длительного сохранения в постсоветский период действия советского жилищного законодательства, а до принятия ЖК РФ оставалось еще долгих восемь лет. Заимствованная из западной правовой системы и восстановленная после 1937 г. в отечественной правовой системе аренда жилого помещения гражданами, возведенная до приня-

тия Конституции РФ 1993 г. в ранг конституционно признанного института, конструктивно не могла обеспечить конституционного права граждан на жилище и не прижилась на нашей почве.

ГК РФ обоснованно отказался от аренды жилья гражданами, установив в ст. 671 правило, по которому жилое помещение может быть предоставлено во владение и пользование на основе договора аренды или иного договора юридическим лицам. Гражданину жилое помещение предоставляется арендатором только для проживания на условиях договора найма жилого помещения, урегулированного в ГК РФ (гл. 35). Целевая направленность этой главы — институционально вытеснить вслед за Конституцией РФ аренду жилого помещения и заполнить ее место договором найма жилого помещения наряду с действием договора социального найма. До принятия ЖК РФ эту миссию выполнял ГК РФ. Сейчас эту разновидность жилищного найма следует закрепить в ЖК РФ.

Освободившееся в этом случае в ГК РФ место следует занять регулированием исключительно общих положений, интегрирующих все разновидности жилищного найма. Задача к тому же легко выполняется, поскольку в ст. 672 ГК РФ это уже закреплено: пять статей из гл. 35, посвященной договору найма жилого помещения, подлежат применению к договору социального найма; установлена возможность применения других законоположений, если иное не предусмотрено жилищным законодательством. В этом случае ГК РФ будет законом, устанавливающим общие нормы.

Предложенное изменение норм и ГК РФ, и ЖК РФ будет обоснованным ответом на ту крайность, которая допущена советской кодификацией жилищного законодательства, когда перенесенный из ГК РСФСР 1964 г. договор найма жилого помещения (урегулированный 46-ю статьями) в состав Жилищного кодекса

РСФСР 1983 г. «оголил» ГК РСФСР настолько, что не нашлось другого варианта решения, кроме как ввести на освободившееся место в ГК РФ всего лишь одну статью, которая символически свидетельствовала о генетической связи жилищного права с гражданским правом.

Кстати, этого мог избежать и советский ГК РСФСР: часть вторая ст. 295 также предусматривала применение правил восьми статей главы «Имущественный наем» к договору найма жилого помещения.

Регулирование безвозмездного пользования жилым помещением в ЖК РФ, единожды упомянутого в ст. 30, но широко применяемого на практике, дополнило бы полноту регулирования жилищных отношений. Сегодня он подчиняется общим правилам гл. 36 ГК РФ. Общий характер норм этой главы ухудшает положение льготника в сравнении с нанимателем жилого помещения по договору социального найма. Вместо бессрочности пользования срок определяется договором, а если срок не определен, договор считается заключенным на неопределенный срок, пользователь (ссудополучатель) обязан нести расходы не только по текущему, но и капитальному ремонту, а также нести все расходы на его содержание, если иное не предусмотрено договором безвозмездного пользования (ст. 689, 695 ГК РФ). Иное и следовало урегулировать не в договоре, а в ЖК РФ, что не было осуществлено, хотя имело бы особое значение как для публичного, так и для частного жилищного фонда. В контексте изложенного гл. 36 ГК РФ должна содержать отсылку к жилищному законодательству при урегулировании этих отношений.

Таким образом, в ГК РФ не должно быть специальных норм о конкретных жилищных обязательствах, кроме названных общих положений.

По-иному следовало бы решать проблему и вещных прав на жилище. В отношениях собственности и других вещных прав на жилые по-

мещения ГК РФ (ст. 292) ограничен упоминанием жилищного законодательства, в котором предусматриваются только условия права пользования жилым помещением членами семьи собственника этого помещения, т. е. в ГК РФ оставлено не только регулирование общих положений вещного права, но и закреплено формулирование специальных норм (гл. 18 «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения»).

Если судить по изложенным фактам, то в законодательстве недостаточно нормативного материала по затронутой проблеме.

Таким законодательным решением в ГК РФ жилищное законодательство не призвано регулировать отношения собственности в жилищной сфере. Монополия советского жилищного законодательства, сложившаяся по итогам его кодификации в 80-е гг. ХХ в., рухнула. ГК РФ предопределил слабость ЖК РФ как головного закона в отрасли. Если строго идти в регулировании жилищных отношений по пути, указанному ГК РФ, ЖК РФ должен был урегулировать социальный наем жилья и установить условия осуществления вещных прав лиц, совместно проживающих с собственником жилого помещения. Так ли должно быть выстроено взаимодействие Гражданского и Жилищного кодексов?

Посмотрим, как об этом говорится в ЖК РФ.

Первое: ЖК РФ не делает отсылок к гражданскому законодательству, тем более к ГК РФ, и не содержит каких-либо упоминаний о нем даже в ст. 8 ЖК РФ о субсидиарном применении к жилищным правоотношениям иного законодательства.

Второе: ЖК РФ «принялся перетягивать канат на себя» — осуществлять, как теперь говорят, интервенцию в нормативный материал ГК РФ. Можно сказать, что это особенность ЖК РФ, поскольку ГК РФ, призванный соответствовать изменениям, отстает, не регулирует соответствующие отношения.

В ЖК РФ буквально заимствовано название гл. 18 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения» и в ней сформулированы антитезисы законоположениям ГК РФ:

1) ограничена сфера действия товарищества собственников жилья только жилищным фондом, исключено распространение его норм на ДСК и садоводческие товарищества и тем самым выведено за пределы отрасли гражданского законодательства регулирование этих отношений, признан утратившим силу Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»5; также закреплены нормы, регулирующие деятельность этих товариществ исключительно в составе жилищного законодательства вопреки ст. 291 ГК РФ;

2) дублировано право собственности на общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 36 ЖК РФ), и был включен в состав такой объект, как придомовый земельный участок с элементами озеленения и благоустройства и иными объектами, функционально связанными с домом;

3) изменен состав субъектов общего имущества, нет понятий, используемых ГК РФ («собственник квартиры» — ст. 289 ГК РФ), вместо этого использованы термины «собственник жилого помещения» (ст. 30 ЖК РФ) и «собственник помещения» (ст. 36 ЖК РФ), что позволяет дополнительно включить собственников нежилых помещений в многоквартирных домах на равных основаниях в качестве новых субъектов отношений собственности вместо субъектов права собственности на части дома.

При таких принципиальных изменениях по всем правилам юриди-

5 См.: Подп. 19 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — вводный закон ЖК РФ) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 15.

ческой техники должны вноситься соответствующие изменения в ГК РФ. Однако вводный закон ЖК РФ этого не предусмотрел. Если говорить в сослагательном наклонении, в недалеком прошлом Президиумы Верховных Советов и СССР, и РСФСР не допустили бы ничего подобного.

Не правда ли, эти отношения напоминают отношения скупого родителя и не очень нравственного сына? Скупой платит дважды.

Судя по Концепции, в ГК РФ будут заново урегулированы отношения собственности как на жилые, так и на нежилые помещения. ГК РФ укреплен специальными главами — «Право собственности на жилые и нежилые помещения» и «Право собственности на здания и сооружения». Чтобы к ГК РФ относиться как к экономической Конституции, необходимо, чтобы он был постоянно адекватен реальности и в него периодически вносились системные изменения.

Мы сталкиваемся с положением, при котором в регулировании жилищных отношений наблюдается противоречие с природоресурсны-ми отраслями законодательства. Если, по мнению разработчиков, регулирование гражданских отношений по поводу земли и других при-родоресурсных объектов по «прежней советской традиции» практически осталось вне ГК РФ, то разрушение ГК РФ монополии жилищного законодательства привело к другой крайности — возник еще один федеральный центр, самостоятельно управляющий однородными жилищными отношениями, что неосновательно усложняет регулирование в этой сфере, ослабляет самостоятельную комплексную отрасль жилищного законодательства в проведении государственной жилищной политики и нарушает стратегическое партнерство между основной и производной комплексной отраслью, содержащей однородные нормы гражданского права, что может привести к конфликтам, несогласо-

ванным отношениям, которые мы упомянули.

ЖК РФ по своей юридической природе пригоден к регулированию в своем формате и отношений, возникающих свободно, и отношений, возникающих из актов государственных органов (органов местного самоуправления), которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Каковы же выводы?

1. ГК РФ надлежит периодически проходить системное реформирование.

2. Очевидно, что соотношение ГК РФ не просто с законами, содержащими нормы гражданского права, а с головными законами, образующими комплексные отрасли законодательства, содержащими нормы гражданского права, надо выстраивать особо, но не индивидуально, а как общее решение относительно всех комплексных отраслей в структуре законодательства, названных в ст. 72 Конституции РФ.

3. Распределение нормативного материала между гражданским законодательством и комплексными отраслями законодательства, содержащими однородные нормы, целесообразно определить в ст. 3 ГК РФ, уточняя применительно к названным отраслям конкретность, чтобы сохранить полноценность комплекса, и избегая временных решений, от которых впоследствии необходимо отказываться.

Такая позиция противоположна позиции разработчиков ГК РФ (В. Ф. Яковлев6, М. И. Брагинский7), предлагающих вернуть нормы гражданского права, содержащиеся в комплексных отраслях и, прежде всего, в

6 См.: Яковлев В. Ф. Вся работа проходила в дискуссиях // Закон. 2009. № 5. С. 7—13.

7 См.: Брагинский М. И. О месте гражданского права в системе «право публичное — право частное» // Проблемы современного гражданского права / Отв. ред. В. Н. Литов-кин, В. А. Рахмилович. М., 2000. С. 46—80.

природоресурных отраслях законодательства, в состав гражданского законодательства, что, правда, не исключает особого регулирования в соответствующих кодексах публичных отношений, например нормами публичного права об охране земель.

4. ГК РФ (относительно смежных комплексных отраслей законодательства, содержащих нормы гражданского права, применительно к праву собственности и гражданскому обороту объектов недвижимости) должен предусматривать соответствующие специальные правила, не допуская возможности регулирования этими отраслями распорядительных правомочий в гражданском обороте, кроме вещных прав, правомочий владения и пользования, а также сохранности (охраны) имущества.

Головные законодательные акты комплексных отраслей, содержащих нормы гражданского права, осуществляя регулирование соответствующих отношений, должны соблюдать закрепленные в ГК РФ общие правила о корпоративных отношениях, исключить из регулиро-

вания все распорядительные правомочия по сделкам об отчуждении объектов недвижимости (купля-продажа, дарение и т. п.), и принимать как данность сложившиеся по правилам ГК РФ гражданско-правовые основания возникновения права собственности на объекты недвижимости.

Библиографический список

Брагинский М. И. О месте гражданского права в системе «право публичное — право частное» // Проблемы современного гражданского права / Отв. ред. В. Н. Литовкин, В. А. Рахмилович. М., 2000.

Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. № 2.

Лившиц Р. З. Теория права. М., 1994.

Суханов Е. А. Проблемы совершенствования кодификации гражданского законодательства // Актуальные вопросы российского частного права. М., 2008.

Яковлев В. Ф. Вся работа проходила в дискуссиях // Закон. 2009. № 5.

Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. № 1.