Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: история и современность

К.А. Таболина*

Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: история и современность**

Аннотация. Настоящая статья посвящена ретроспективе развития института надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел. Автор подразделяет основные тенденции развития надзора прокурора за досудебным производством на досоветский (до октября 1917 г.), советский (с октября 1917 г. до конца 1991 г.) и постсоветский (с конца 1991 г. по настоящее время) периоды. В рамках указанной периодизации исследуется история становления прокурорского надзора за возбуждением и расследованием уголовных дел, обусловленная принятием основополагающих источников уголовно-процессуального права: Устава уголовного судопроизводства 1864 г., УПК РСФСР 1922, 1923 и 1960 гг., УПК РФ 2001 г. Автор приходит к выводу, что надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел прошел длинный исторический путь, основные тенденции его развития связаны с осуществлением надзорной деятельности, в которой составной частью является уголовное преследование. Однако, несмотря на накопленный внутригосударственный опыт построения прокурорского надзора за следствием и дознанием, в последние годы прокурорский надзор за досудебным производством реформируется нелогично. Налицо недостаточность полномочий прокурора как для осуществления эффективного надзора за законностью и обоснованностью решений, принимаемых органами предварительного следствия, так и для обеспечения эффективного уголовного преследования в досудебном производстве.

Ключевые слова: юриспруденция, прокурор, надзор прокурора, уголовное преследование, полномочия прокурора, история надзора прокурора, досудебное производство, возбуждение уголовного дела, расследование уголовного дела, органы предварительного расследования.

Ретроспектива развития надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел неразрывно связана с историей становления уголовно-процессуального права и прокурорского надзора в России. Основные тенденции в развитии уголовного и уголовно-процессуального права профессор Л.Н. Масленникова обуславливает развитием российской государственности в досоветский (до октября 1917 г.), советский (с октября 1917 г. до конца 1991 г.) и постсоветский (с конца 1991 г. по настоящее время) периоды1. Подобную периодизацию вполне возможно распространить и на тенденции развития надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел, связанные с принятием основных источников уголовно-процессуального права: Устава уголовного судопроизводства 1864 г. (далее - УУС), УПК РСФСР 1922, 1923 и 1960 гг., УПК РФ 2001 г.

Досоветский период. Роль прокурора в досоветский период неоднократно менялась, однако с момента образования прокуратуры императором Петром I в 1722 г. и до наших дней неизменным оставалось предназначение прокуратуры — надзор за исполнением законов в государстве, в том числе при расследовании уголовных дел. Так, еще в ХУШ в. прокуроры наблюдали за ходом расследования дел и имели «попечение» о «колоднических» делах, то есть осуществляли надзор по арестантским делам2. По уголовным делам прокуроры следили за сроками их расследования, вникали в самое существо дела и давали оценку собранным доказательствам виновности того или иного лица3.

В 1767 г. впервые в России был провозглашен принцип государственного преследования пре-

1 См.: Масленникова Л.Н. Публичное и диспозитивное начала в уголовном судопроизводстве России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 18-19.

2 См.: Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: Проспект: ТК Велби, 2008. С. 21.

3 Цит. по: Буглаева Е.А., Виницкий Л.В. Участие прокурора в ходе предварительного следствия. М.: Юрлитин-форм, 2013. С. 7-8.

© Таболина К.А., 2014

* Таболина Ксения Андреевна — аспирант кафедры уголовно-процессуального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [kysi-kyss@yandex.ru]

123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.

** Материалы международной научно-практической конференции «Уголовное судопроизводство: история и современность», посвященной 150-летию Устава уголовного судопроизводства Российской империи.

ступлении, осуществление которого возлагалось на прокуратуру. В этой связи прокуроры были обязаны возбуждать преследование по публичным преступлениям, а также наблюдать за производством предварительного следствия4.

Надзор прокурора за производством предварительного расследования впервые утверждается в Циркулярном ордере 22 сентября 1802 г. Генерал-прокурором и министром юстиции Г.Р. Державиным. В ордере были сформулированы основные принципы деятельности губернской прокуратуры. В соответствии с п. 5 Циркулярного ордера: «По производству уголовных дел прокуроры наблюдают, с одной стороны, чтобы не происходило где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода на обвинения невиновности, а с другой — упущения и послабления преступления»5.

8 июля 1860 г. было принято «Учреждение судебных следователей», в котором определялись надзорные полномочия прокурора по отношению к следствию. В документе устанавливалось, что судебный следователь приступал к производству следствия и к исполнению отдельных по нему действий по письменным требованиям губернского прокурора и стряпчих (помощников и одновременно советников прокурора). Кроме того, о следствии, начатом по собственному усмотрению, а также об отправлении дела в надлежащее судебное место по окончании следствия следователь уведомлял стряпчего6.

Назначение прокуратуры в России было определено 29 сентября 1862 г. «Основными положениями о прокуратуре» как: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи»7. Это назначение прокуратуры не потеряло своей актуальности и сегодня.

Тем не менее до судебно-правовой реформы 1860-х гг. институт надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел только зарождался, период его становления связан с принятием 20 ноября 1864 г. УУС 8.

УУС впервые определил в уголовном судопроизводстве за прокурором функцию надзора, а также деятельность в форме уголовного преследования как составляющий элемент надзорной функции прокурора. В соответствии с УУС (ст. 278, 279), «прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но

4 См.: Буглаева Е.А., Виницкий Л.В. Указ. соч. С. 8.

5 Цит. по: Прокурорский надзор: учебник для вузов / О.С. Капинус [и др.]; под общ. ред. О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2014. С. 30.

6 См.: Там же. С. 33.

7 Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2003. С. 129.

8 Устав уголовного судопроизводства // Судебные уста-

вы 20 ноября 1864 г. СПб., 1864.

дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий. По производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Орган дознания находился в прямом подчинении прокурору, и действия полиции, производящей дознание, соответственно обжаловались прокурору (ст. 493 УУС). Полиция и судебные следователи обязаны были уведомлять прокурора о начатом расследовании уголовного дела (ст. 250, 263 УУС). Кроме того, полицейские чины должны были доносить прокурору обо всех дознаниях, переданных ими судебным следователям (ст. 255 УУС). Прокуроры могли присутствовать при производстве всех следственных действий, не останавливая хода следствия (ст. 280 УУС). Законные требования прокурора, относящиеся к расследованию преступления и собиранию доказательств, были обязательны для следователя (ст. 281 УУС). При заключении обвиняемого под стражу следователь должен был немедленно уведомить об этом прокурора, который мог требовать применения менее строгой меры принуждения (ст. 283 УУС). Судебный следователь уведомлял прокурора и о причинах, по которым не взят под стражу или освобожден из-под стражи обвиняемый (ст. 284 УУС). Также прокурор имел право предложить следователю задержать обвиняемого, оставленного на свободе или освобожденного из-под стражи, спорные вопросы между прокурором и следователем рассматривались в судебном порядке (ст. 285 УУС). По окончании расследования уголовного дела прокурор обладал полномочием требовать дополнения предварительного следствия, то есть мог направить дело на доследование (ст. 286, 512 УУС). В общем, объем полномочий прокурора по надзору за следствием и дознанием практически ничем не отличался. Кроме того, прокурор и при производстве дознания, и при производстве следствия был наделен полномочиями, позволявшими влиять на ход расследования, то есть осуществлял уголовное преследование.

Имеющие основополагающее значение для УУС Основные положения уголовного судопроизводства от 29 сентября 1862 г.9 (ст. 3, 4) провозглашали отделение власти обвинительной от власти судебной, при этом власть обвинительная, то есть обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежала прокурорам. Данное предписание нашло свое отражение в нормах УУС, которые предусматривали реализацию прокурором функции уголовного преследования, в том числе посредством возбуждения уголовных дел (ст. 311 УУС), и обязанности по составлению

9 См.: Основные положения преобразования судебной части в России от 29 сентября 1862 г. Ч. 2: Уголовное судопроизводство. М., 1863. С. 32.

заключения о предании обвиняемого суду (ст. 510, 519 и 520 УУС).

Таким образом, УУС усилил прокурорский надзор за дознанием и предварительным следствием и наделил прокурора функцией уголовного преследования. Необходимость уголовного преследования как составляющей надзорной деятельности прокурора прекрасно обосновал в свое время известный дореволюционный юрист Н.В. Муравьев: «являясь обвинителем, прокурор как орган правительства обязан преследовать преступления в общественных интересах; но будучи в то же время блюстителем закона, он ведет это преследование, во имя закона, исключительно для раскрытия истины, и притом так, что до суда на нем лежит беспристрастное участие в предварительном исследовании, а на суде, где прокурор уже действует в качестве настоящего обвинителя, права его уравновешиваются правами подсудимого, хотя и здесь прокурору воспрещается всякая односторонность и всякое увлечение в пользу обвинения»10. Не утратила актуальности и позиция Н.В. Муравьева, что «уголовная деятельность прокурорского надзора основана: а) на соединении задач обвинительной с законоох-ранительной; б) на обязанности беспристрастия; в) на преобладании начала следственного с многими, впрочем, проявлениями состязательного начала; г) на господстве общественного или публичного начала в известном, впрочем, соотношении с частными элементами процесса, и наконец д) на применении начала закономерности, смягченном его уместностью или целесообразностью»11.

Итак, на концептуальном уровне надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел возник с принятием УУС, который фактически превратил прокурора в руководителя предварительным расследованием и обусловил деятельность прокурора в досудебном производстве как осуществление надзора, составляющим элементом которого является такое направление прокурорской деятельности, как уголовное преследование.

Советский период. После Октябрьской революции деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве была упразднена. Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г.12 был изменен порядок возбуждения и расследования уголовных дел, при котором прокурору не отводилась какая-либо роль, поскольку сама прокуратура ликвидировалась. Таким образом, в течение почти пяти лет в системе государственных органов прокуратура вообще не

существовала, соответственно, надзор в досудебном производстве тоже не осуществляла.

28 мая 1922 г. III сессия Всероссийского центрального исполнительного комитета утвердила Положение о прокурорском надзоре. В соответствии с Положением были определены функции прокуратуры, в том числе и непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов и дознания в области раскрытия преступлений13.

Более детально роль прокурора при возбуждении и расследовании уголовных дел была определена УПК РСФСР 1922 г.14 По мнению О.В. Химичевой, УПК РСФСР 1922 г. в основном воспринял концептуальные идеи разработчиков УУС, учтя при этом некоторые недостатки дореволюционного процесса15.

Согласно УПК РСФСР 1922 г., общий надзор за производством дознания принадлежал прокуратуре, которая имела право знакомиться со всеми материалами дознания в любой момент и по любому делу, давать указания органам дознания о производстве процессуальных действий. Жалобы на действия органов дознания также приносились прокурору и разрешались им (ст. 109 УПК РСФСР 1922 г.). Прокурором осуществлялся надзор и за производством предварительного следствия. Прокурор был вправе знакомиться с актами предварительного следствия и давать обязательные для исполнения указания следователю о направлении и дополнении следствия (ст. 121 УПК РСФСР 1922 г.). Прокурор контролировал возбуждение уголовных дел органами предварительного расследования (ст. 101 и 112 УПК РСФСР 1922 г.). Кроме того, прокуратура обязана была возбуждать уголовное преследование перед судебными и следственными органами по всякому совершившемуся и подлежащему наказанию преступлению (ст. 9 УПК РСФСР 1922 г.), поводом к возбуждению уголовного дела являлось предложение прокурора (ст. 96 УПК РСФСР 1922 г.). Прокурор мог отказать в производстве дознания или предварительного следствия, усмотрев из заявления или сообщения о преступлении отсутствие в деле признаков преступления (ст. 100 УПК РСФСР 1922 г.). Об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу следователь сообщал прокурору (ст. 163 УПК РСФСР 1922 г.). Также прокурор мог предложить следователю избрать меру пресечения, отметить или заменить ее другой, в случае несогласия следователя с предложением прокурора вопрос разрешался судом

10 Муравьев Н.В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам // Дореволюционные юристы о прокуратуре: сб. ст. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2001. С. 107.

11 Там же.

12 Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917 «О суде» // Собрание узаконений РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.

13 См.: Бессарабов В.Г. Указ. соч. 2008. С. 28.

14 Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, утвержденный Постановлением ВЦИК от 25.05.1922 «Об Уголовно-процессуальном кодексе» // Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 20-21. Ст. 230.

15 См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процес-

суального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М.: Юнити, 2004. С. 12.

(ст. 151 УПК РСФСР 1922 г.). Прокурор разрешал ходатайства следователя о выемки почтово-теле-графной корреспонденции (ст. 189 УПК РСФСР

1922 г.), выяснял причины, задерживающие окончание следствия (ст. 119 УПК РСФСР 1922 г.). Прокурору обжаловались медленность производства, несоблюдение сроков предъявления обвинения, принятие мер пресечения и незаконные действия следователя (ст. 216 УПК РСФСР 1922 г.). Следователь также уведомлял прокурора о направлении в суд уголовного дела с мотивированным постановлением о прекращении предварительного следствия (ст. 207 УПК РСФСР 1922 г.). Определение о прекращении дела сообщалось прокурору и могло быть обжаловано им в вышестоящую судебную инстанцию (ст. 208 УПК РСФСР 1922 г.). Прокурор также выступал в суде с заключением по вопросу приостановления или возобновления после приостановления предварительного следствия (ст. 209 УПК РСФСР 1922 г.). По окончании предварительного расследования прокурор обладал полномочиями по возвращению уголовного дела для производства дополнительного расследования, преданию обвиняемого суду, а также по прекращению дела (гл. XIX УПК РСФСР 1922 г.).

Таким образом, УПК РСФСР 1922 г. предписывал прокурору осуществлять надзор за производством дознания и предварительного следствия (например, надзор за соблюдением сроков производства предварительного следствия), а также возбуждать уголовное преследование, руководить предварительным расследованием (в частности, давать указания органам дознания о производстве процессуальных действий, а также давать указания следователю о направлении и дополнении следствия).

В 1923 г. был принят новый УПК РСФСР, который фактически представлял собой новую редакцию УПК РСФСР 1922 г.

В соответствии с УПК РСФСР 1923 г.16 прокурору по-прежнему принадлежал общий надзор за производством дознания (ст. 107 УПК РСФСР

1923 г.) и надзор за производством предварительного следствия (ст. 118 УПК РСФСР 1923 г.). Кроме того, прокуратура также обязана была возбуждать уголовное преследование по всякому совершившемуся и подлежащему наказанию преступлению (ст. 9 УПК РСФСР 1923 г.).

Отличительной чертой УПК РСФСР 1923 г. можно назвать тенденцию к усилению роли и значения прокуратуры в надзоре за предварительным следствием путем передачи прокурору от суда ряда контрольно-надзорных полномочий.

Так, например, к прокурору перешли ранее

16 Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, утвержденный Постановлением ВЦИК от 15.02.1923 «Об утверждении Уголовно-процессуального кодекса РСФСР» // Собрание узаконений РСФСР. 1923. № 7. Ст. 106.

принадлежавшие суду полномочия по решению вопроса о подследственности (ст. 124 УПК РСФСР 1923 г.), а также по разрешению споров о подследственности (ст. 127 УПК РСФСР 1923 г.). О принятии мер пресечения немедленно сообщалось прокурору (ст. 146 УПК РСФСР 1923 г.), при этом предложение прокурора об изменении меры пресечения на более легкую стало обязательным для следователя (ст. 148 УПК РСФСР 1923 г.). Продление срока содержания под стражей зависело уже не от суда, а от прокурора (ст. 162 УПК РСФСР 1923 г.). В отличие от ранее действовавшего УПК РСФСР 1922 г., в УПК РСФСР 1923 г. (ст. 212) прокурор был уполномочен рассматривать все жалобы на действия следователя, нарушающие или стесняющие права лиц, вовлеченных в уголовно-процессуальную деятельность. Кроме того, становится обязательным присутствие прокурора при производстве обыска или выемки в помещениях дипломатических представителей иностранных государств (ст. 178 УПК РСФСР 1923 г.).

Нормы УПК РСФСР 1923 г., регулирующие порядок надзора прокурора за предварительным расследованием, подверглись серьезным преобразованиям в результате законодательных изменений 1924 г.17 Согласно новой редакции УПК РСФСР 1923 г. (ст. 122), прокуратуре было передано ранее принадлежавшее суду право разрешать заявленный против следователя отвод. В соответствии с принятыми изменениями, главной особенностью надзора прокурора за дознанием стало учреждение института надзора следователя за производством дознания при сохранении за прокурором общего надзора за действиями органов дознания. В последующем изменения законодательства были направлены на усиление надзорных полномочий прокурора в отношении следователей, которые стали организационно и процессуально подчинены прокурору18.

В период действия УПК РСФСР 1923 г. вплоть до 1950-х гг. роль прокурора по надзору за предварительным расследованием динамично увеличивалась. Конституция СССР 1936 г.19 (ст. 113) впервые наделила прокуратуру компетенцией осуществления высшего надзора за точным ис-

17 Постановление ВЦИК от 16.10.1924 «О дополнениях и изменениях Уголовно-процессуального кодекса РСФСР» // Собрание узаконений РСФСР. 1924. № 78. Ст. 784.

18 См.: Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 03.09.1928 «Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР» // Собрание узаконений РСФСР. 1928. № 117. Ст. 733; Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 24.07.1929 «Положение о Верховном Суде Союза ССР и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР» // Собрание законов СССР. 1929. № 50. Ст. 445.

19 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283.

полнением законов в государстве, а также предоставила прокурору полномочие санкционирования заключения под стражу: «Никто не может быть подвергнут аресту, иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора» (ст. 127). Затем в 1955 г. было принято Положение о прокурорском надзоре в СССР20 (далее — Положение), которое определяло за прокурором наряду с другими задачами привлечение к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступления, а также надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия (ст. 3). Согласно Положению (гл. III), прокурорский надзор в досудебным производстве был единым и не зависел от формы предварительного расследования. На прокуроров возлагалась обязанность привлекать к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений, принимать меры к тому, чтобы ни одно преступление не осталось нераскрытым и ни один преступник не уклонился от ответственности; строго следить за тем, чтобы ни один гражданин не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному незаконному ограничению в правах; следить за неуклонным соблюдением органами дознания и предварительного следствия установленного законом порядка расследования преступлений (ст. 17 Положения). Прокурор осуществлял надзор за тем, чтобы никто не был подвергнут аресту, иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора; при решении вопроса о санкции на арест прокурор обязан был тщательно ознакомиться со всеми обосновывающими материалами, а в необходимых случаях лично допросить обвиняемого или подозреваемого (ст. 18 Положения). На прокурора также возлагалась обязанность рассматривать жалобы на действия органов дознания и предварительного следствия (ст. 21 Положения).

25 декабря 1958 г. были приняты Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик21 (далее — Основы), которые устанавливали прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве (ст. 20). Согласно ст. 31 Основ, надзор за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия осуществлялся прокурором в соответствии с Положением 1955 г. При этом указания прокурора, данные в письменной форме, были обязательны для следо-

20 Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума ВС СССР от 24.05.1955 «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1955. № 9. Ст. 222.

21 Основы уголовного судопроизводства Союза ССР

и союзных республик, утвержденные Законом СССР от

25.12.1958 «Об утверждении Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. 1959. № 1. Ст. 15.

вателя и лица, производящего дознание. Также на прокурора возлагалась обязанность возбуждать уголовные дела в каждом случае обнаружения признаков преступления, принимать все предусмотренные законом меры к установлению события преступления, лиц, виновных в совершении преступления, и к их наказанию (ст. 3 Основ).

Принципиально важное значение для надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел приобрело принятие УПК РСФСР 1960 г.22

В соответствии с УПК РСФСР 1960 г. (ст. 116), прокурор осуществлял надзор за законностью возбуждения уголовного дела, обладая полномочием отмены соответствующего постановления следователя или органа дознания и отказа в возбуждении уголовного дела либо прекращения дела, если по нему были произведены следственные действия. В случае неосновательности отказа в возбуждении дела прокурор своим постановлением отменял состоявшееся об этом постановление органа предварительного расследования и возбуждал уголовное дело (ст. 116 УПК РСФСР 1960 г.). Также прокурор обязан был в пределах своей компетенции возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, принять все предусмотренные законом меры к раскрытию преступления (ст. 3 УПК РСФСР 1960 г.). Осуществляя надзор за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия, прокурор имел право давать указания о производстве дознания и предварительного следствия, в том числе об избрании, изменении или отмене в отношении подозреваемого и обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления; требовать от органа дознания и следователя для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях; участвовать в производстве дознания и предварительного следствия и в необходимых случаях лично производить предварительное следствие или отдельные следственные действия по любому делу; отменять незаконные и необоснованные постановления органа дознания и следователя; прекращать уголовные дела, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные законом (ст. 211 УПК РСФСР 1960 г.). По уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, прокурор имел право утвердить обвинительное заключение и направить дело в суд; возвратить дело органу дознания или следователю со своими письменными указаниями для производства дополнительного расследования или пересоставления обвинительного заключения; прекратить дело, составив о

22 Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (утвержден ВС РСФСР 27.10.1960) // Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 592.

том постановление; составить новое обвинительное заключение, а ранее составленное — из дела изъять и возвратить органу дознания или следователю с указанием обнаруженных неправильностей (ст. 214 УПК РСФСР 1960 г.).

Таким образом, УПК РСФСР 1960 г. предусматривал надзор прокурора за законностью возбуждения уголовного дела и надзор за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия в единых процессуальных формах, вне зависимости от органа, осуществлявшего предварительное расследование. Надзор прокурора включал в себя и деятельность в форме уголовного преследования. Несмотря на то, что в УПК РСФСР 1960 г. термин «уголовное преследование» не использовался, прокурор осуществлял уголовное преследование через предоставленные ему полномочия по руководству предварительным расследованием (например, право давать указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения; возвращать уголовные дела органу дознания и следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования).

Постсоветский период. Концепция надзора прокурора, включающая не только надзор, но и уголовное преследование, впервые была подвергнута критике в Концепции судебной реформы в РСФСР23 (далее — Концепция). В Концепции указывалось, что соединение в лице прокурора функций расследования преступлений и надзора за расследованием противоречит системному подходу и вызывает опасные перекосы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Концепция предусматривала признание в прокурорской деятельности функции уголовного преследования доминирующей, а также отказ от эпитета «высший» по отношению к прокурорскому надзору. В Концепции предполагалось наделение прокурора достаточно широким объемом полномочий в досудебном производстве, в том числе правом возбуждения уголовного дела; ознакомления с материалами уголовного дела; присутствия при производстве следственных действий; дачи указаний органу дознания и следователю о направлении расследования, выяснении определенных обстоятельств, дополнении расследования; обоснования перед судом необходимости производства следственных действий, требующих судебной санкции. Концепция признания в прокурорской деятельности функции уголовного преследования доминирующей не нашла своего закрепления в уголовно-процессуальном законодательстве.

УПК РФ 2001 г.24 (ч. 1 ст. 37) определил прокурора как должностное лицо, уполномоченное осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор был уполномочен как самостоятельно возбуждать уголовное дело, так и давать согласие дознавателю и следователю на возбуждение уголовного дела; участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; отменять незаконные или необоснованные постановления следователя или дознавателя, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Следует отметить, что полномочия прокурора в отношении органов предварительного расследования ч. 2 ст. 37 УПК РФ не разделяет на полномочия по надзору и на полномочия по уголовному преследованию. Таким образом, весь объем процессуальных полномочий прокурора в ходе досудебного производства, указанный в ч. 2 ст. 37 УПК РФ, выступает обоснованием того, что полномочия по уголовному преследованию неразрывно связаны с полномочиями по надзору, а именно уголовное преследование является составной частью прокурорского надзора.

Тем не менее в 2007 г.25 из общего объема полномочий прокурора, определяющих прокурорский надзор и уголовное преследование, были исключены те полномочия, которые обеспечивали процессуальное руководство следствием, то есть уголовное преследование по делам, подследственным следователям, что вряд ли можно признать обоснованным. Без какой-либо глубокой научной аргументации прокурор был лишен полномочий возбуждения уголовных дел, отмены незаконных или необоснованных постановлений следователя, а также многих иных полномочий. Подобное лишение прокурора полномочий не позволяет ему максимально эффективно осуществлять прокурорский надзор, поскольку он не может влиять на устранение выявленных нарушений.

В заключение стоит отметить, что надзор прокурора за возбуждением и расследованием

23 Концепция судебной реформы в РСФСР, утвержденная Постановлением ВС РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.

24 Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.

25 См.: Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

уголовных дел прошел длинный исторический путь, основные тенденции его развития так или иначе связаны с осуществлением надзорной деятельности, в которой составной частью является уголовное преследование (процессуальное руководство за возбуждением и расследованием уголовных дел). Однако объем процессуальных полномочий, позволяющий прокурору осуществлять надзор, включающий и уголовное преследование, на протяжении 150 лет постоянно менялся. Несмотря на накопленный внутригосударственный опыт построения прокурорского

надзора за следствием и дознанием, в последние годы прокурорский надзор за досудебным производством реформируется нелогично. Налицо недостаточность полномочий прокурора как для осуществления эффективного надзора за законностью и обоснованностью решений, принимаемых органами предварительного следствия, так и для обеспечения эффективного уголовного преследования в досудебном производстве. Данное обстоятельство негативным образом влияет на осуществление уголовного преследования прокурором в суде.

Библиография:

1. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: Проспект: ТК Велби, 2008. 544 с.

2. Буглаева Е.А., Виницкий Л.В. Участие прокурора в ходе предварительного следствия. М.: Юрлитинформ, 2013. 216 с.

3. Масленникова Л.Н. Публичное и диспозитивное начала в уголовном судопроизводстве России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. 47 с.

4. Муравьев Н.В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам // Дореволюционные юристы о прокуратуре: сб. ст. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2001. С. 102—129.

5. Прокурорский надзор: учебник для вузов / О.С. Капинус [и др.]; под общ. ред. О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2014. 639 с.

6. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2003. 305 с.

7. Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М.: Юнити, 2004. 287 с.

References (transliteration):

1. Bessarabov V.G. Prokurorskii nadzor: uchebnik. M.: Prospekt: TK Velbi, 2008. 544 s.

2. Buglaeva E.A., Vinitskii L.V. Uchastie prokurora v khode predvaritel'nogo sledstviya: monografiya. M.: Yurlitinform, 2013. 216 s.

3. Maslennikova L.N. Publichnoe i dispozitivnoe nachala v ugolovnom sudoproizvodstve Rossii: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2000. 47 s.

4. Murav'ev N.V Obshchie osnovaniya prokurorskoi deyatel'nosti po ugolovnym delam // Dorevolyutsionnye yuristy o proku-rature (sbornik statei). Nauchnyi redaktor, sostavitel' S.M. Kazantsev. SPb.: Yurid. Tsentr Press, 2001. S. 102—129.

5. Prokurorskii nadzor: uchebnik dlya vuzov / O.S. Kapinus [i dr.]; pod obshch. red. O.S. Kapinus; nauch. red. A.Yu. Vi-nokurov. M.: Yurajt, 2014. 639 s.

6. Rokhlin V.I. Prokurorskii nadzor i gosudarstvennyi kontrol': istoriya, razvitie, ponyatie, sootnoshenie. SPb.: Yurid. Tsentr Press, 2003. 305 s.

7. Khimicheva O.V. Kontseptual'nye osnovy protsessual'nogo kontrolya i nadzora na dosudebnykh stadiyakh ugolovnogo sudoproizvodstva. M.: Yuniti, 2004. 287 s

Материал поступил в редакцию 1 марта 2014 г.