Развитие и укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления (на примере Калининградской области)

Муниципальный бюджет

развитие и укрепление финансово-экономических основ местного самоуправления

М. А. ГУЗЕЕВ, доктор экономических наук, профессор кафедры финансового менеджмента

E-mail: info@bief.ru Балтийский институт экономики и финансов

В статье проведен анализ исполнения бюджетов муниципальных образований Калининградской области в условиях реализации законодательных изменений по разграничению расходных полномочий и доходных источников. Определен ряд условий и факторов, препятствующих повышению уровня собираемости местных налогов. Предложен комплекс мероприятий, способствующих укреплению финансово-экономических основ местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, сбалансированность, бюджет, доходы, расходы.

Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Важнейшим принципом, гарантирующим самостоятельность местного самоуправления, является принцип его финансово-экономической самостоятельности, нашедший отражение как в международном праве, так и в действующем законодательстве.

С вступлением в силу в полном объеме с 01.01.2009 одного из ключевых законов Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) завершился переходный период муниципальной реформы. Одной из главных ее целей было приведение финансово-экономической базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий. Однако, несмотря на существенные изменения в бюджетно-налоговом

законодательстве и увеличение финансовой поддержки муниципалитетов, в том числе и за счет реализации приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ, отдельные аспекты проблемы финансового обеспечения, соразмерности доходных источников с расходными полномочиями и обязательствами местного самоуправления остаются нерешенными. Вследствие этого разграничение полномочий между уровнями власти во многом теряет конструктивный смысл.

Как показывает анализ исполнения бюджетов муниципальных образований Калининградской области, в процессе реализации законодательных изменений, связанных с разграничением расходных полномочий и доходных источников, наблюдается существенный рост доходов местных бюджетов.

После принятия Федерального закона № 131-ФЗ за последние 5 лет общий объем доходов муниципальных образований Калининградской области увеличился почти в 3,5 раза — с 5 618 млн руб. в 2003 г. до 19 529 млн руб. в 2008 г.

Характерной чертой формирования доходов местных бюджетов последних реформенных лет была высокая зависимость от безвозмездных поступлений — межбюджетных трансфертов с регионального уровня. Если налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов возросли в 2,5 раза (с 3 767 млн руб. в 2003 г. до 9 350 млн руб. в 2008 г.), то межбюджетные трансферты — в 4,8 раза (с 1 802 млн руб. до 8 679 млн руб. соответственно).

структура доходов муниципальных образований Калининградской области в 2003—2008 гг., %*

Показатель 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Всего доходов 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

В том числе:

налоговые 67,3 58,0 48,9 50,7 50,0 51,0

и неналоговые

доходы

безвозмездные 32,7 42,0 51,1 49,3 50,0 49,0

поступления

*Без учета доходов от предпринимательской и иной деятельности учреждений.

В структуре доходов местных бюджетов Калининградской области четко прослеживается тенденция увеличения доли безвозмездных поступлений из областного бюджета и ее стабилизация в 2006—2008 гг. В итоге процентное соотношение налоговые и неналоговые доходы — безвозмездные перечисления за 2003—2008 гг. изменилось с 67,3-32,7 до 51,0-49,0 % (см. таблицу).

Столь высокий уровень безвозмездных поступлений в местные бюджеты - свидетельство не только усиления внимания к финансовым проблемам муниципалитетов, но и снижения степени самостоятельности органов местного самоуправления (расходной «автономии») и повышения их зависимости от регионального бюджета и власти, где сконцентрированы доходные полномочия.

По мере роста межбюджетных трансфертов местным бюджетам происходят существенные изменения и в структуре безвозмездных поступлений. В самый активный период реформирования снижается доля дотаций: с 22,1 % в 2006 г. до 6,3 % в 2008 г. Соответственно возрастает до 35,6 % доля поступлений, носящих целевой характер, - субсидий на исполнение собственных расходных полномочий и в большей мере — до 57,1 % субвенций на обеспечение государственных гарантий и отдельных государственных полномочий (рис. 1).

Как показывает анализ, при общем росте доходов расходные обязательства муниципальных образований в значительной степени обеспечиваются за счет предоставления финансовой помощи

Дотации - 6,3

Субсидии - 35,6

Иные межбюджетн. Субвенции - 57,1

трансферты - 1,0

Рис. 1. Структура безвозмездных поступлений в местные бюджеты Калининградской области в 2008 г., %

местным бюджетам в форме дотаций и субсидий из бюджета субъекта РФ.

В то же время тенденция снижения нецелевых межбюджетных трансфертов - дотаций (на выравнивание бюджетной обеспеченности, сбалансированность местных бюджетов), которые используются муниципалитетами для исполнения собственных расходных полномочий, при росте целевых субсидий на решение конкретных вопросов местного значения отражают усиление роли и влияния субъекта РФ на социально-экономическое развитие муниципальных образований, их стремление к стимулированию органов местного самоуправления на решение конкретных задач.

Если доля доходов местных бюджетов без учета межбюджетных трансфертов с регионального уровня составляет лишь 29,2 % доходов консолидированного бюджета, то с учетом безвозмездных поступлений — 52,5 %.

В сложившихся условиях роста межбюджетных трансфертов, в которых доминируют целевые поступления — субсидии и субвенции (на их долю приходится от 78,0 в 2006 до 93,7 % в 2008 г.), муниципальные образования, являясь территориями местного самоуправления, в значительной степени становятся подведомственными органами государственной власти с неофициальными элементами встраивания органов местного самоуправления в систему государственной власти.

Значительная роль финансовой помощи в бюджетной обеспеченности и исполнении расходных обязательств местного самоуправления характеризует также хроническое несоответствие между расходными обязательствами и финансовыми возможностями муниципальных образований. На данную ситуацию сильно влияет и крайняя нестабильность правовой базы в определении полномочий местного самоуправления. Ведь перечень закрепляемых полномочий — это конкретные функциональные обязательства перед местным сообществом, от объема которых зависит потребность в финансовых ресурсах, а от степени их выполнения — состоятельность реформ и доверие к существующей системе власти.

Со дня принятия Федерального закона № 131-ФЗ происходило постоянное законодательное расширение вопросов местного значения без адекватного закрепления дополнительных источников финансирования добавленных полномочий. В результате в настоящее время перечень вопросов местного значения возрос для всех типов муниципальных образований: более чем на треть

для городских округов и в полтора раза для муниципальных районов и для поселений. Это обусловливает увеличение объема расходных обязательств муниципальных образований.

Процессы разграничения полномочий, расширения вопросов местного значения, значительно опережающие во времени решение вопросов по дополнительным доходным источникам финансирования добавленных полномочий, ухудшают реальное финансовое положение муниципальных образований. А вопросы формирования муниципальных бюджетов и совершенствования межбюджетных отношений в прямой скорреспондирован-ности с характером разграничения полномочий и расходных обязательств продолжают оставаться узким местом в развитии местного самоуправления. Главной трудностью является нерешенность ключевой задачи муниципальной реформы — обеспечение относительной финансовой самостоятельности местных бюджетов как фундаментального звена бюджетной системы страны.

Решить задачу обеспечения финансовыми ресурсами расходных полномочий местных бюджетов, сбалансированности доходных и расходных полномочий возможно путем увеличения доходов от налоговых поступлений или (и) финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Альтернативным путем может быть сокращение расходных полномочий пропорционально реальным финансовым возможностям (располагаемым доходам) местного самоуправления.

В существующих условиях важно обратить внимание на содержательно-смысловую условность при оперировании понятием «сбалансированность местных бюджетов», анализируемых на основе фактических данных об их исполнении. Закладываемые в бюджет расходы, как правило, значительно ниже планки объективно необходимых и формируются не столько исходя из реальной (нормативной) потребности, сколько из имеющегося объема бюджетных доходов. И насколько бюджетные полномочия как средство решения вопросов местного значения финансово обеспечены, настолько они и исполняются ввиду предоставления бюджетных услуг.

При отсутствии единых количественных и качественных параметров по обеспечению прав граждан на гарантированные услуги местное самоуправление может их оказывать лишь в пределах располагаемых средств и, соответственно, в различных объемах, что является ущемлением конституционных прав, единых для всего населения РФ.

На сегодняшний день, учитывая фактическое состояние муниципального хозяйства и объектов социальной сферы, реальные расходные обязательства, учтенные в бюджетах муниципальных образований, заведомо занижены как минимум на 35—40 %. Соответственно существенно сужены финансово-экономические возможности, что не позволяет качественно переломить ситуацию деградации технического состояния муниципального жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры.

О реальной и объективной сбалансированности можно будет говорить при наличии и использовании в практике бюджетного планирования базовых стандартов качества, определяющих финансовые нормативы обеспечения граждан бюджетными услугами. Когда расчет денежного объема бюджетных обязательств будет ежегодно вытекать из суммы всех расходных обязательств муниципальных образований, основанных на объективной оценке объектов бюджетных ассигнований: финансовых нормативах и расчетах полной стоимости каждой муниципальной услуги.

Исходя из критериев самостоятельности местного самоуправления, одним из приоритетов в решении задачи повышения уровня сбалансированности местных бюджетов является укрепление их собственной доходной базы путем совершенствования управления доходами, создания условий, стимулирующих муниципалитеты на расширение налоговой базы, мобилизацию налоговых и неналоговых доходов, повышение роли и значения местных налогов.

Налоговые доходы в целом лишь на 38 % формируют доходы местных бюджетов, объем которых в 2008 г. в Калининградской области составил 6 984 млн руб., что на 52 % больше, чем в 2006 г. (4 956 млн руб.), при том же удельном весе в структуре всех доходов.

Основным источником налоговых доходов муниципальных бюджетов являются отчисления от федеральных налогов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе Бюджетным кодексом РФ и переданных субъектом Федерации по дополнительным нормативам отчислений от федеральных налогов и сборов (рис. 2). Удельный вес федеральных налогов в 2006—2008 гг. составлял от 90 до 94,2 % всех налоговых доходов местных бюджетов, при полном отсутствии доли региональных налогов.

Основным бюджетообразующим налогом является налог на доходы физических лиц, удельный

Местные налоги: налог на имущество физ.лиц, земельный налог - 5,8

Налоги на совокупный доход - 35,7

Государственная пошлина - 1,6

Налог на доходы физ. лиц - 56,9

Рис. 2. Структура налоговых доходов местных бюджетов в 2008 г., %

вес которого с 51,6 % (2 370 млн руб.) в 2006 г. возрос до 56,9 % (3 973 млн руб.) в 2008 г.

Следующими по объемному значению налоговыми доходами местных бюджетов являются налоги на совокупный доход, объем которых в переходный период возрос в 1,5 раза: с 1 671 млн руб. в 2006 г. до 2 493 млн руб. в 2008 г. Они составляют 35,7 % всех налоговых доходов.

Общий объем налогов на совокупный доход (2 493 млн руб.) лишь на 1/5 был сформирован за счет закрепленных за бюджетами муниципальных образований Бюджетным кодексом РФ нормативов определенных налогов (единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога) и на 4/5 — за счет налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

Высокая степень централизации доходов на региональном уровне сопровождается усилением роли бюджетного регулирования в структуре доходов местных бюджетов. Иными словами, по мере происходящего перераспределения с федерального на региональный уровень полномочий регулирования нормативов отчислений в местный бюджет формирование местных бюджетов все в большей степени зависит от решений, принимаемых субъектом РФ.

Законом Калининградской области от 10.12.2007 № 174 «О межбюджетных отношениях» были установлены следующие нормативы отчислений в местные бюджеты (поселений и городских округов) от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

— по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — 90 %;

— по налогу, взимаемому в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, —

Кроме того, в бюджеты муниципальных районов и городских округов были переданы нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога, подлежащего зачислению в областной бюджет, — 30 %.

Практика передачи в местные бюджеты нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в областной бюджет, показывает действенность данной меры в усилении заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении экономического и налогового потенциала муниципальных образований и соответственно региона в целом. Данные условия способствуют повышению эффективности системы межбюджетных отношений в части стимулирования развития собственной налоговой базы муниципальных бюджетов.

В связи с этим представляются несколько выпадающими из приведенного контекста изменения в областном законодательстве по вопросам межбюджетных отношений. Характерной чертой межбюджетного регулирования в Калининградской области является ежегодное принятие новой редакции закона о межбюджетных отношениях. Редакция закона Калининградской области от 20.10.2008 № 277 «О межбюджетных отношениях» внесла существенные изменения в части установления нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в областной бюджет. В частности, норматив по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, снижается с 90 до 45 %. Это отражает нестабильность бюджетной политики субъекта РФ в отношении усиления позиций местных бюджетов.

Необходимость стабилизации доходной базы местного самоуправления за счет увеличения ее налоговой составляющей обусловливает правомерность постановки вопроса о внесении изменений в налоговое и бюджетное законодательство, предусматривающих перевод всех налоговых поступлений от малого бизнеса в разряд местных налогов. С одной стороны, это будет способствовать укреплению финансовой базы местного самоуправления, а с другой — заинтересованности органов муниципальной власти в создании на своей территории благоприятных условий для малого и среднего бизнеса и развитию сфер деятельности, от состояния которых во многом зависит жизнедеятельность местного сообщества.

Также вполне конструктивным было бы закрепление за местным уровнем и регионального налога на имущество организаций. Функционирование

данного налога в значительной степени связано с использованием муниципального хозяйственного потенциала (земли, местных дорог, коммунальных услуг), а налоговая база зависит от результатов деятельности и стоимости имущества организаций, расположенных на территории муниципалитетов, определяя уровень их социально-экономического развития. Все это обеспечивает более тесную связь и взаимовлияние организаций — пользователей услуг муниципального хозяйства и заинтересованности органов местного самоуправления в развитии территории и доходности местных бюджетов. Тем более, что значительная часть налогооблагаемой базы приходится на основные средства, которые в наименьшей мере подвержены резким экономическим колебаниям в части как возможной территориальной дислокации в другой регион, так и неожиданных ценовых вариаций. Это делает данный налог достаточно стабильным и достоверно прогнозируемым, чего так не хватает муниципальным образованиям при планировании своих доходов.

Как это ни парадоксально, но из всех налогов наименее существенную роль в формировании доходов местного бюджета играют местные налоги. К местным налогам вследствие произведенной децентрализации налоговых полномочий отнесены лишь два: налог на землю и налог на имущество физических лиц.

По итогам исполнения местных бюджетов в 2008 г. удельный вес местных налогов составил лишь 5,8 % налоговых доходов. Соответственно местные налоги не оказывают значимого влияния на обеспечение собственной финансовой (налоговой) «автономии» органов местного самоуправления и местных бюджетов. В создавшихся условиях возникает практическая необходимость активизации работы по решению проблем, влияющих на укрепление собственной доходной базы местных бюджетов и на поступление местных налогов. Тем более это актуально в свете намеченного реформирования системы поимущественного налогообложения и ее трансформации в местный налог на недвижимость.

Существует целый ряд условий и факторов, препятствующих повышению уровня собираемости местных налогов. Наиболее очевидные из них по земельному налогу — это льготы и освобождения от уплаты земельного налога, принятые на федеральном уровне.

Также весьма существенным фактором, обусловливающим недоиспользование потенциальных источников доходов местных бюджетов, является неполный учет земель как объектов налогообложения. Это связано с:

— незавершенностью предусмотренных работ по межеванию земельных участков общедолевой собственности;

— частичным отсутствием (необходимостью восстановления или обновления) данных о земельных участках, правоустанавливающие документы на которые ранее (до 1999 г.) выдавались муниципальными органами;

— отсутствием части земельных участков, занесенных в кадастр в Едином государственном реестре прав, регистрация которых носит добровольный характер.

Серьезное влияние на платежную дисциплину и работу по мобилизации поступлений по земельному налогу оказывают также имеющиеся искажения в кадастровой оценке вследствие неполного учета местных особенностей, уровня развития рынка недвижимости.

Налоговая база по налогу на имущество физических лиц в настоящее время формируется на основе неполной базы данных органов технической инвентаризации с формальной переоценкой инвентаризационной стоимости на основании коэффициентов, устанавливаемых органами местного самоуправления без учета реального состояния и рыночной стоимости объекта. При этом значительная часть собственников вновь построенных и фактически эксплуатируемых объектов уклоняется от регистрации под предлогом «незавершенности» строительства. Использование инвентаризационной оценки при определении налоговой базы устанавливает весьма незначительную сумму налога на имущество физических лиц. В связи с этим назрела острая необходимость разработки современной, адекватной рыночным условиям методологии оценки в контексте реформирования поимущественных налогов.

Общим условием, ограничивающим использование потенциальных возможностей мобилизации и увеличения налоговых доходов, является отсутствие подробной, достоверной статистической информации в объеме, необходимом для качественного анализа и мониторинга экономического и финансового положения муниципалитетов и прогнозирования доходов местного бюджета.

Значительная часть проблем, связанных с реализацией реального потенциала поступлений от местных налогов и налоговых доходов, в целом требует решения на федеральном уровне. Назрела необходимость:

— совершенствования кадастровой оценки земли с делегированием полномочий по ее проведению на региональный и муниципальный уровни

по рекомендованным методикам, позволяющим учитывать местную специфику;

— повышения заинтересованности налоговых органов в росте поступления от местных налогов;

— законодательного закрепления обязательной регистрации собственности граждан, в т. ч. на незавершенное строительство;

— инвентаризации льгот по местным налогам, установленных федеральным законодательством, с последующей их отменой или введением компенсаций выпадающих доходов местных бюджетов;

— расширения и конкретизации информационного обеспечения органов местного самоуправления в части сведений, предоставляемых налоговыми органами о начислениях, уплаченных суммах, задолженности, недоимке, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогах, сборов, пеней и штрафов, подлежащих зачислению в местные бюджеты, в разрезе конкретных налогоплательщиков;

— совершенствования обеспечения статистической информацией муниципальных образований и, в частности, формирование достоверной статистической базы и ведение муниципального статистического учета.

Весьма важным с точки зрения реализации потенциала местных налогов и введения налога на недвижимость является принятие Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», направленного на решение вопросов полноты учета и регистрации, повышения качества экономической оценки, совершенствования управления формированием и налогообложением недвижимого имущества.

В свете реализации данного закона и предусмотренной реорганизации существующих разрозненных служб — Росрегистрации, Роснедвижимос-ти, Роскартографии в единую структуру — службу регистрации, кадастра и картографии необходимо активизировать работу по созданию единой системы документов и сведений об объектах недвижимого имущества.

Качество и оперативность создания единой базы сведений об объектах недвижимости во многом бу-

дет зависеть от уровня организации и конструктивности взаимодействия при объединении и стыковке существующих разрозненных информационных баз территориальных органов государственной власти и органов местного самоуправления. И здесь важна как разработка необходимого регламента и формата, позволяющего максимально учитывать имеющиеся разрозненные информационные ресурсы и восполнять отсутствующие, так и консолидация усилий по инвентаризации недвижимого имущества как инструментария определения возможностей реального налогового потенциала.

Выполнение рассмотренного комплекса мероприятий, создание единой системной базы данных об объектах недвижимости являются необходимыми шагами в реализации потенциала имущественного налогообложения, приведении размеров налогооблагаемой базы в соответствие с реальной рыночной стоимостью имущества. Эти мероприятия будут способствовать решению следующих ключевых задач в укреплении финансово-экономических основ местного самоуправления:

— усиление взаимосвязи между ростом имущественных ценностей, материального благосостояния и налоговых доходов;

— увеличение собственных налоговых доходов местных бюджетов как основы финансовой (налоговой) «автономии» местных бюджетов;

— повышение стимулов для органов местного самоуправления к развитию собственной налоговой базы в связи с усилением взаимосвязи между ростом налоговых доходов и социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 02.02.2006).

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.

3. О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ.

4. О межбюджетных отношениях: закон Калининградской области от 10.12.2007 № 174.

ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:

www.dilib.ru

V_У