К вопросу об эффективности государственного контроля в бюджетной сфере

юридические науки

Золотарева Анна Борисовна К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ...

УДК 342.4

К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

© 2018

Золотарева Анна Борисовна, кандидат юридических наук, заведующая лабораторией экспертизы законодательства Института прикладных экономических исследований Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Аннотация. За 10 лет, прошедшие с момента принятия Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», законодательство о контрольно-надзорной деятельности было значительно усовершенствовано. Однако в нем сохраняются существенные недостатки и пробелы, устранение которых объявлено одной из целей федерального Правительства. Законодательству о государственном контроле в бюджетной сфере в полной мере присущи общие недостатки законодательства о контрольно-надзорной деятельности. Вместе с тем, в этой области существуют и специфические проблемы, которым до сих пор не уделялось должного внимания в научной литературе и которые не могут быть решены за счет запланированных общих мер, направленных на повышение эффективности государственного контроля (надзора). Одной из задач статьи является выявление специфических проблем, препятствующих повышению эффективности государственного контроля в бюджетной сфере, путем анализа действующего законодательства и практики его применения. По мнению автора, основными проблемами в этой области являются низкая эффективность последующего контроля, что выражается в слабом влиянии деятельности контрольных органов на уровень правонарушений и масштабы ущерба, причиняемого ими бюджету, при высоком уровне издержек государства и подконтрольных субъектов на осуществление контроля. По результатам анализа автор предлагает меры, направленные на повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности в бюджетной сфере.

Ключевые слова: бюджетный контроль, контроль в бюджетной сфере, финансовый контроль, эффективность бюджетного контроля, эффективность финансового контроля.

REVISITING THE ISSUE OF THE EFFICIENCY OF STATE CONTROL IN THE PUBLIC SECTOR

© 2018

Zolotareva Anna Borisovna, candidate of law, head of the laboratory for legal expertise of the Institute of applied economic research Russian Academy of National Economy and Civil Services under the President of Russian Federation

Abstract. During the 10 years that have passed since the adoption of the Federal law of 26.12.2008 No. 294-FZ "On protection of rights of legal entities and individual entrepreneurs when exercising state control (supervision) and municipal control", the legislation on the oversight activities has been considerably improved. However, it still contains significant shortcomings and gaps, the elimination of which has been declared one of the goals of the Federal Government. The legislation on state control in the budgetary sphere is fully characterized by the general shortcomings of the legislation on control and supervision. However, there are specific problems in this area, which have not yet been given due attention in the scientific literature and which cannot be solved through the planned general measures aimed at improving the efficiency of state control (supervision). One of the objectives of the article is to identify specific problems that prevent improving the efficiency of state control in the public sector, by analyzing the current legislation and the practice of its application. According to the author, the main problems in this area are the low efficiency of follow-up control, which is manifested in the weak influence of the activities of the control bodies on the level of offenses and the extent of damage caused by them to the budget, with a high level of costs to the state and controlled entities for exercizing control. Based on the results of the analysis, the author proposes measures aimed at improving the efficiency of control and oversight activities in the public sector.

Keywords: budgetary control, control in the public sector, financial control, efficiency of budgetary control, efficiency of financial control.

За последние 10 лет законодательство о контрольно-надзорной деятельности было значительно усовершенствовано. Первым шагом в этом направлении явилось принятие Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который обеспечил единое правовое регулирование большинства видов контрольно-надзорной деятельности и важные дополнительные гарантии прав проверяемых лиц. Вместе с тем, указанный закон решил далеко не все имевшиеся в этой сфере проблемы. Основными из них оставались следующие: постоянно расширяющийся круг видов контроля, выведенных из-под действия Закона 294-ФЗ [1], сохранение возможности использования контроля в качестве инструмента давления на отдельных субъектов предпринимательской деятельности, недостаточный уровень защиты охраняемых законом ценностей в силу невозможности осуществления сплошного контроля. Так, по оценкам Высшей школы экономики, существующие мощности большинства контрольно-надзорных органов позволяют провести проверку одного лица раз в 30 лет, лишь наиболее активные контрольно-надзорные органы способны провести

такую проверку раз в 5-6 лет [2]. Выход из создавшегося положения большинство экспертов усматривали во внедрении так называемого «риск-ориентированного подхода при планировании проверок», предполагающего автоматизированный контроль за индикаторами, характеризующими степень риска правонарушений в деятельности хозяйствующих субъектов или степень опасности используемых ими производственных объектов, и концентрацию усилий контрольных органов на проверке тех субъектов, деятельность которых по этим индикаторам характеризуется как наиболее рискованная [2-4]. Одновременно такой подход позволял снизить вмешательство контролирующих органов в деятельность хозяйствующих субъектов, которая не сопряжена с высокими рисками. Для решения этих проблем Правительство в 2016 году утвердило план мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации, направленный на повышение ее эффективности, в том числе за счет внедрения риск-ориентированного подхода при планировании проверок и системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, а также на снижение административной нагрузки на проверяемых лиц [5].

Zolotareva Anna Borisovna juridical

REVISITING THE ISSUE ... science

Эти направления повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности актуальны и для контроля за соблюдением бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе (далее в настоящей статье - «контроль в бюджетной сфере»), однако в публикациях, посвященных этому виду контроля, им уделяется мало внимания. Предметом исследований в этой области чаще всего являются вопросы совершенствования понятийного аппарата законодательства [6-8], уточнение полномочий отдельных органов бюджетного контроля [9-10], различные процедурные аспекты контрольно-надзорной деятельности в бюджетной сфере [11-12]. Не оспаривая значимости вопросов, затрагиваемых в этих исследованиях, мы, однако, считаем, что они упускают из виду наиболее серьезные проблемы, присущие существующей системе контроля в бюджетной сфере.

Основной из этих проблем представляется низкая эффективность последующего контроля, что выражается в слабом влиянии деятельности контрольных органов на уровень правонарушений и масштабы ущерба, причиняемого ими бюджету. Главной причиной такого положения является высокая степень латентности наиболее тяжких правонарушений в бюджетной сфере, сопряженных с хищением бюджетных средств. Поэтому в процессе проверок чаще всего выявляются несущественные процедурные нарушения, ущерб от которых минимален в сравнении с латентными хищениями. Между тем как самые распространенные способы хищений - завышение цен при закупках с целью получения от контрагента так называемого «отката», фиктивные сделки с аффилированными лицами - за отсутствием доказательств хищения в лучшем случае квалифицируются как «неэффективное использование бюджетных средств», что исключает какую-либо ответственность. Например, в представлении Счетной палаты по результатам проверки одного из федеральных министерств указывается, что данное Министерство потратило более 86 млн руб. на оплату контрактов на выполнение «научных работ», которые «не относятся к научно-исследовательской деятельности и являются установленными полномочиями» самого этого министерства [13]. В другом представлении Счетной палаты приводится факт, что один из ГУПов ФСИН России заключил контракт на услуги по технической эксплуатации административного здания, цены на которые в 5,4 раза превышали цены на аналогичные услуги исполнителя, ранее осуществлявшего техническую эксплуатацию этого здания, в результате чего «неэффективные расходы» бюджетных средств только за 5 месяцев составили около миллиона рублей [14]. Подобные факты приводятся в большинстве представлений Счетной палаты, однако ни одно из них не содержит предложения компенсировать бюджету причиненный ущерб.

Уголовные дела при наличии подозрений в хищении возбуждаются достаточно редко опять-таки по причине сложности расследования таких дел. Так, в 2015-2016 годах по материалам проверок, проведенных Счетной палатой, было возбуждено соответственно 40 и 45 уголовных дел (причем процент осужденных по этим делам неизвестен) [15-16].

Косвенным подтверждением того факта, что деятельность контрольных органов в основном сосредоточена на выявлении процедурных нарушений, которые не причиняют бюджету реального ущерба, является то, что в отчетности контрольных органов показатель объема причиненного ущерба вообще отсутствует. Вместо него используется показатель объема «выявленных нарушений и недостатков». При этом объемы взысканий в бюджет по итогам контроля составляют ничтожный процент от объема «выявленных нарушений и недостатков». Например, в 2014 г. по результатам проверок Счетной палаты возмещено (с учетом сумм, компенсированных по предписаниям, и административных штрафов) 0,2% 356

от суммы выявленных нарушений [17], в 2015 г. этот показатель увеличился до 2%, но в 2016 вновь упал до 0,9%. При этом расходы на содержание Счетной палаты в 2014 г. в 2,8 раза превышали сумму поступлений от ее деятельности, а в 2015-2016 годах составляли соответственно 35% и 39,7% таких поступлений [15-17].

Помимо латентности хищений и отсутствия реального ущерба от большинства бюджетных правонарушений низкий процент взысканий в бюджет по итогам контроля объясняется также отсутствием механизма возмещения причиненного бюджету ущерба. Так, поправками, внесенными в Бюджетный кодекс в 2004 г. [18] финансовые органы были лишены права взыскивать с бюджетополучателей в бесспорном порядке бюджетные средства, используемые не по целевому назначению

юридические науки

Золотарева Анна Борисовна К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ...

тыс. руб.

Низкая эффективность контроля в бюджетной сфере усугубляется его избыточностью. Так, на федеральном уровне контроль по пересекающемуся предмету осуществляют:

- Счетная палата - последующий контроль по неограниченному кругу вопросов;

- Казначейство - предварительный и последующий контроль по неограниченному кругу вопросов, в том числе контроль за планированием закупок и исполнением контракта;

- ФАС - предварительный и последующий контроль за закупками в части определения поставщика и заключения контракта;

- ГРБС, которые с 2014 г. обязаны создавать подразделения ведомственного фин.контроля и отчитываться о его результатах перед Казначейством. Целесообразность введения обязательного ведомственного контроля сомнительна, так как он не может заменить внешний ни по объективным (в силу непрофессионализма), ни по субъективным причинам (ГРБС заинтересованы представлять свою деятельность в наиболее привлекательном свете).

С учетом сказанного ключевыми направлениями совершенствования государственного контроля в бюджетной сфере представляются, во-первых, снижение издержек государства и подконтрольных субъектов на осуществление контроля при существующем уровне его эффективности, и во-вторых, повышение эффективности контроля - то есть сокращение объемов ущерба, причиняемого бюджету правонарушениями. Эти задачи неравноценны по своей значимости и реалистичности их достижения. Первая может быть решена достаточно простыми мерами, однако ее решение кардинально не изменит ситуацию. Вторая может иметь значительный эффект, однако не может быть решена без применения радикальных мер, имеющих серьезные побочные эффекты.

В рамках решения первой задачи - то есть снижения издержек государства и подконтрольных субъектов на осуществление контроля при существующем уровне его эффективности - представляется целесообразным:

1. Сократить дублирование контрольных полномочий Счетной палаты и Федерального казначейства за счет переориентации Казначейства преимущественно на предварительный контроль, при сохранении за Счетной палатой функций последующего контроля.

2. Сократить дублирование полномочий Федерального казначейства и главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС одним из следующих способов:

- учитывать результаты внутреннего контроля при составлении плана проверок Казначейства (минимизировать внешние проверки ГРБС с высоким качеством внутреннего контроля). Недостатком данного варианта является сложность оценки качества внутреннего контроля (неясно, например, являются ли показателями его эффективности большое или, напротив, малое число выявленных правонарушений) и широкие возможности для манипуляции этими показателями со стороны ГРБС;

- поэтому более предпочтительным вариантом оптимизации представляется отмена всех нормативных требований к организации внутреннего контроля, который в этом случае становится внутренним делом ГРБС.

3. Целесообразно свести к минимуму последующий контроль Казначейства в сфере госзакупок, который почти бесполезен, так как заключенный даже с грубейшими нарушениями контракт на практике расторгнуть невозможно, а существующие санкции для закупочных чиновников (штраф до 50 тыс. руб.) не сопоставимы с теневыми доходами от нарушений в этой сфере, а потому не выполняют превентивной функции.

Учитывая высокую степень латентности коррупционных нарушений, задача сокращения объемов ущерба, причиняемого ими бюджету, является крайне сложной.

Мы усматриваем лишь два возможных способа решения этой задачи, каждый из которых имеет существенные недостатки:

1. Можно ввести в бюджетное законодательство нормы, используемые для борьбы с латентными правонарушениями в налоговом и гражданском праве (например, возможность пересмотра результатов сделок с трансфертными ценами; возможность привлечения руководителей бюджетных учреждений к гражданской ответственности за «лишенные деловой цели» сделки, причинившие ущерб организации).

Очевидным недостатком этого решения является расширение сферы применения оценочных понятий в праве, создание возможностей для их избирательного использования в репрессивных целях и т.д. В то же время, следует отметить, что после состоявшейся в большинстве развитых стран рецепции оценочных категорий из гражданского права в налоговое (базирующееся на тех же иерархических принципах, что и бюджетное) объективных оснований для отказа от применения оценочных категорий в бюджетном праве не существует.

2. Поскольку основная масса коррупционных правонарушений имеет место при осуществлении госзакупок, сюда и следует сместить основной акцент контрольной деятельности, причем такой контроль должен быть направлен не на наказание, а на предотвращение причинения ущерба, то есть быть предварительным и по возможности - автоматизированным. В частности, здесь возможны следующие меры:

2.1. Расширение сферы применения автоматизированного контроля за содержанием документации о закупках. Фиксация отклонения от нормативных требований должна влечь одно из трех последствий:

- либо препятствовать размещению документации в единой информационной системе (например, если товарная позиция, подлежащая размещению на аукционе, размещается на конкурсе; если начальная максимальная цена (НМЦК) контракта превышает порог, при котором допускается применение данной процедуры, и пр.);

- либо влечь приостановление размещения заказа до получения санкции ФАС (например, отклонение характеристик закупаемой типовой продукции от предусмотренных каталогом товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд); в перспективе - при наличии в каталоге референтных цен товаров, работ, услуг, закупаемых для государственных нужд - отклонение НМЦК контракта от референтных значений);

- либо влечь блокировку оплаты контракта при наличии неисполненного предписания ФАС об отмене результатов размещения заказа.

2.2. Последующий казначейский контроль за исполнением любых контрактов целесообразно заменить предварительным контролем за исполнением крупнейших контрактов (как, например, строительство или поставки дорогостоящего оборудования) на стадии приемки до оплаты.

2.3. Целесообразно ввести предварительное санкционирование (ФАС или Казначейством) одностороннего расторжения контракта по инициативе заказчика, которое стало одним из способов обхода конкурентных процедур (объем расторгнутых заказчиком контрактов растет из года в год и в 2016 г. достиг 3% от общего объема контрактов).

Расширение практики санкционирования закупочных решений заказчиков имеет два очевидных недостатка. Во-первых, это потребует увеличения штатов контрольных органов, что, однако, может быть компенсировано сокращением масштабов последующего контроля. Во-вторых, это повлечет удлинение процедур закупок.

Второй недостаток можно смягчить разными способами, например:

а) Ограничить сферу предварительного санкционирования по объекту - кругом крупнейших закупок.

Zolotareva Anna Borisovna REVISITING THE ISSUE ..

juridical science

Минусом этого варианта является, во-первых, возможность дробления закупок для обхода контроля в отношении сомнительных процедур, и, во-вторых, - распространение контроля на крупные «честные» закупки.

б) Ограничить сферу предварительного санкционирования по субъекту - кругом «подозрительных заказчиков». Круг «подозрительных заказчиков» можно определять по целому ряду критериев, соблюдающихся на протяжении ряда лет, например:

- низкое число участников конкурентных торгов;

- признание одного поставщика победителем формально конкурентных процедур на протяжении длительного периода;

- высокая доля несостоявшихся торгов;

- значительное число жалоб участников торгов на заказчика, признанных обоснованными, и пр.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Комплексный мониторинг практики применения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в 2012 году: итоги и рекомендации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. №1. С.79-90

2. Административная реформа и сокращение контрольно-надзорных функций. Аналитический доклад под ред. Кузьминова Я.И., Жулина А.Б. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://conf.hse. т^а/2016/04/21/П30135177

3. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад. - 2013. - М.: МАКС Пресс, 2014. - 2-е изд. доп. - 320 с.

4. Голикова Т.А. Основные направления совершенствования финансового контроля // Вестник АКСОР. 2013. № 4 (28). С. 5-7.

5. Распоряжение Правительства РФ от 01.04.2016 N 559-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы»

6. Арзуманова Л.Л., Болтинова О.В., Бубнова О.Ю. и др. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы - М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. - 383 с.

7. Маремкулова Р.Н., Индреева М.Х., Лигидова З.А., Шокумова Л.А. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Вопросы экономики и права. 2017. № 110. С. 7-11.

8. Воронин Ю.М. О государственном (муниципальном) финансовом контроле // Финансы. 2014. № 6. С. 40-46.

9. Сугарова И.В. Финансовый контроль и место федеральной службы финансово - бюджетного надзора в системе финансового контроля // Налоги и налогообложение. 2015. № 7. С. 556-564.

10. Крохина Ю.А. Реформирование законодательства о государственном финансовом контроле: опыт России и зарубежных стран //Вопросы правоведения. 2011. № 3. С. 180-192.

11. Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие / И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, Н.Е. Абрамова и др.; отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Юридическая фирма КОНТРАКТ, 2016. — 320 с.

12. Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 2 (134). С. 48-58.

13. Представление Счетной палаты РФ от 30.05.2014

N ПР 09-129/09-05 «О результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2013 год в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»»

14. Представление Счетной палаты РФ от 29.05.2014 N ПР 07-113/07-02 «О результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2013 год в Федеральной службе исполнения наказаний»

15. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2015 году [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_ героИ/#874

16. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2016 году [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_ героИ/#896

17. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2014 году [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_ героИ/#842

18. Федеральный закон от 28.12.2004 N 182-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с образованием Федерального казначейства»

19. Золотарева А.Б. Проблемы определения границ и организации системы государственного и муниципального финансового контроля» // Современное право. 2008. №12. с. 73-79

20. Постановление Верховного Суда РФ от 01.06.2016 N 304-АД16-2070 по делу N А45-20765/2015 // Доступ из СПС КонсультантПлюс

21. Постановление Верховного Суда РФ от 07.10.2016 N 304-АД16-12516 по делу N А45-20757/2015 // Доступ из СПС КонсультантПлюс

22. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2017 г. N 308-АД16-19768 // Доступ из СПС КонсультантПлюс

23. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. N 4-П // Доступ из СПС КонсультантПлюс

Статья поступила в редакцию 02.01.2018

Статья принята к публикации 27.03.2018

358

Baltic Humanitarian Journal. 2018. Т. 7. № 1