Некоторые вопросы финансово-контрольных правоотношений, возникающих в процессе администрирования доходов федерального бюджета

Лёвина О.А. ФИНАНСОВО-КОНТРОЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

9.3. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ФИНАНСОВО-КОНТРОЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ, ВОЗНИКАЮЩИХ В ПРОЦЕССЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ДОХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

Лёвина Ольга Андреевна, аспирантка ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» Контакты автора: 89272237473

Аннотация. В статье анализируются возникающие при исполнении федерального бюджета по доходам финансово-контрольные правоотношения в процессе администрирования доходов бюджета, дается определение понятию «администрирование доходов бюджета», рассматриваются проблемы осуществления контрольной деятельности и предлагаются пути их решения.

Ключевые слова: исполнение федерального бюджета, администрирование доходов бюджета, налоговое администрирование, финансовый контроль, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета

SOME QUESTIONS OF THE FINANCIAL LEGAL RELATIONSHIP ARISING IN THE COURSE OF ADMINISTRATION OF INCOMES OF THE FEDERAL BUDGET

Lewina Оlga Andreevna, the post-graduate student of chair of the financial, bank and customs right of FSBEE HPE «The Saratov state legal academy»

Annotation: Some questions of the financial legal relationship arising in the course of administration of incomes of the federal budget

Keywords: execution of the federal budget,

administration of incomes of the budget, tax administration, financial control, chief managers (managers) of incomes of the federal budget

На этапе исполнения федерального бюджета по доходам значительный объем контрольных полномочий возложен на главных администраторов доходов федерального бюджета и администраторов доходов федерального бюджета. Администраторами доходов федерального бюджета в соответствии с ч. 2 ст. 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации1 (далее - БК РФ) осуществляется контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в федеральный бюджет, пеней и штрафов по ним. В свою очередь, главные администраторы доходов федерального бюджета согласно ч. 2 ст. 268 БК РФ осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. от 6 апреля 2011 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31.Ст. 3823; 2011. № 15. Ст. 2041.

по осуществлению ими функций администрирования доходов.

Следует отметить, что институт администрирования доходов бюджета бы введен в 2005 году в результате издания Приказа Минфина России от 21 декабря 2005 года № 152н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»2. В данном нормативно-правовом акте было дано определение администратора доходов бюджета, закреплены источники доходов за федеральными органами государственной власти и установлен порядок присвоения кода администратора доходов уполномоченному государственному органу.

Однако, как отмечают экономисты, на протяжении 2005-2007 гг. правовая база администрирования поступлений не отвечала требованиям полноты, прозрачности, что приводило к неоднозначной трактовке правовых норм, многочисленным случаям нарушения законодательства, низкой эффективности выполнения администраторами доходов бюджета своих полномочий3.

Достижению упорядоченности законодательства в данной сфере в значительной степени способствовало принятие Федерального закона от 26 марта 2007 г. № 6Э-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»4. В указанном законе были даны определения главному администратору и администратору доходов бюджетов, проведено разграничение их полномочий. В результате органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы местной администрации, органы управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации и бюджетные учреждения получили бюджетноправовой статус «администратор доходов бюджета» и были наделены соответствующей компетенцией.

В 2010 году был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 8Э-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»5. Согласно ст. 13 упомянутого закона в указанном перечне администраторов доходов «бюджетные учреждения» были заменены «казенными учреждениями».

Функции главного администратора доходов бюджета определяются в первую очередь его бюджетными полномочиями. Согласно п. 1 ст. 160.1 БК РФ главный администратор доходов бюджета формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета, представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового права и (или) проекта бюджета, а также для составления и ведения кассового плана, формирует и представляет бюджетную отчетность. Порядок осуществления бюджетных полномочий главных администраторов установлен Постановлением Правительства РФ6. Согласно

2 Финансовая газета. 2006. № 4.

3 См.: Организация бюджетного процесса: учебник / И.М. Соломко, Е.Ю. Лемешко, О.И. Тишутина, Л.И. Ткачук, М.Н. Соломко.

- М.: КНОРУС, 2010. С.25-26.

4 СЗ РФ.2007.№ 18. Ст. 2117.

5 СЗ РФ.2010. № 19. Ст. 2291.

6 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 995 (с изм. от 6 октября 2011 г., № 824) «О порядке осуществле-

ния федеральными органами государственной власти, органами

п. 3 ст. 184.1 БК РФ перечень главных администраторов доходов бюджетов устанавливается законом (решением) о бюджете.

В последнее время в законодательных7 и нормативно-правовых актах8, а также в экономической литературе встречается термин «администрирование доходов бюджетов». Между тем, данная категория требует научного осмысления и нуждается в разработке.

Следует отметить, что администрирование как основная функция управления в соответствии с классической теорией управления включает:

- планирование (постановку целей, задач (заданий));

- организацию (создание формальной структуры подчиненности и соответствующего разделения работы между подразделениями);

- руководство (оперативное принятие решений в виде приказов и распоряжений, обеспечение согласованности взаимодействия всех подразделений);

- учет;

- контроль;

10

- анализ .

Между тем, необходимо указать, что в науке финансового права существует термин «налоговое администрирование». В частности, А.С. Титов рассматривает налоговое администрирование как совокупность норм (правил), методов, приемов и средств, при помощи которых специально уполномоченные органы государства осуществляют управленческую деятельность в налоговой сфере, направленную на контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных плате-жей11. А.В. Хочуев обосновывает, что «налоговое администрирование является сложной социальноэкономической категорией, которая определена как совокупность организационных действий государст-

управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федераци» // СЗ РФ. 2008. № 2. Ст. 116; 2011. Ст. 5922. № 42.

- В частности, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» содержит в себе ст. 5 отражающую особенности администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2011 году-

- См.: Приказ Рослесхоза от 17 мая 2011 г. № 181 «Об администрировании доходов бюджетной системы Российской Федерации» // Российская газета. 2011 .№ 195; Приказ Росводресурсов от 30 сентября 2010 г. № 263 "О порядке организации работы по администрированию доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» //Российская газета. 2011 .№ 25.

9 См. например: Гарнов И. Администрирование доходов бюджета // Финансовая газета. 2010. № 42. С. 6-7.; Заболонкова О. Администрирование доходов бюджетов // Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. № 6. С. 46 - 56.

10 См.: Манташев Т.Б. Характеристика государственных органов,

осуществляющих налоговое администрирование в Российской

Федерации // Финансы и кредит. 2009. № 47 (383). С. 59.

— См.: Титов А.С. Теоретико-правовые основы налогового адми-

нистрирования в Российской Федерации. Автореферат дисс. докт.

юрид.наук.- М., 2007. С.14

венных органов по формированию новой эффективной налоговой среды, обеспечивающей удовлетворение потребностей государства по устойчивому наполнению бюджетной системы налоговыми платежами и созданию благоприятных налоговых условий для юридических, физических лиц. Налоговое администрирование выступает не только как организующая основа налогообложения, но и как особый слой общественных отношений, возникающих между субъектами налоговой системы и налогоплательщиками»12. При этом следует говорить о наличии узкого и широкого смысла понятия «налоговое администрирование». В частности, Л.Я. Абрамчик отмечает, что «в узком смысле налоговое администрирование можно определить как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей»13. В широком смысле слова под налоговым администрированием понимается комплекс мер, направленных на полную и своевременную уплату всех налогов в максимальном объеме при минимальных издержках14.

Термин «администрирование доходов бюджетов» в свою очередь является производным от наименования «администратор доходов бюджета» и отражает в себе реализацию полномочий данных участников бюджетного процесса. При рассмотрении налогового администрирования в узком смысле слова можно говорить о том, что данная категория будет соотноситься с термином «администрирование доходов бюджета» как часть и целое, учитывая тот факт, что налоговые органы являются ключевым звеном в системе администраторов поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Е. А. Фединой при исследовании вопросов администрирования налоговых доходов Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами отмечается, что состав бюджетных полномочий администраторов доходов бюджета диктует перечень действий по аккумулированию денежных средств в соответствующий бюджет. «Этот перечень состоит из внутренних процедур, направленных на организацию бюджетного процесса «по вертикали» в системе налоговых и взаимосвязанных с ними органов, уполномоченных государством исполнять доходную часть бюджета, и внешних процедур, связанных с работой «по горизонтали», имеющих целью оказать воздействие на налогоплательщика (налогового агента) для усиления его мотивации исполнить налоговую обязанность»15.

Если же обратиться к более широкой трактовке налогового администрирования, данные понятия будут иметь общие аспекты, однако в сфере деятельности налоговых органов необходимо указать на полномочия, не входящие в функции администратора доходов, например, - контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, который включает в себя более широкие полномочия по сравнению с финансовым

— Хочуев В.А. Становление и развитие налогового администрирования в Российской Федерации. Автореф. дисс. докт. экон.наук.- М. 2010. С. 7.

— Абрамчик Л.Я. Налоговое администрирование в системе финансового контроля // Финансовое право. 2005. № 6. С. 29.

— Химичева Н.И. Налоговое право: Учебник. М., Изд. БЕК. 1997. С. 27.

— Федина Е.А. Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы как главный администратор (администраторы) налоговых доходов бюджета // Вестник Российской правовой академии. 2009. № 1. С. 45.

Лёвина О.А. ФИНАНСОВО-КОНТРОЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

контролем главных администраторов (администраторов) доходов.

Анализ компетенции главных администраторов и администраторов доходов бюджета позволяет выделить следующие группы бюджетных полномочий главных администраторов и администраторов доходов бюджета:

1) полномочия, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам (начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним, взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов по ним; формирование главным администратором доходов бюджета перечня подведомственных администраторов доходов бюджета);

2) полномочия, осуществляемые в связи с неправомерным поступлением денежных средств бюджет (принятие решений о возврате и представление поручений в орган Федерального казначейства для осуществления возврата излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы);

3) полномочия по формированию бюджетной отчетности (предоставление сведений и формирование бюджетной отчетности администраторами доходов бюджетов в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета, формирование и представление главному администратору доходов бюджета сведений и бюджетной отчетности, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета; формирование и представление бюджетной отчетности главного администратора доходов бюджета);

4) полномочия по участию в планировании бюджета (главный администратор доходов бюджета представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета).

Следовательно, можно сделать вывод, что администрирование доходов бюджета представляет собой реализацию уполномоченными субъектами закрепленных нормативными правовыми актами полномочий, направленных на обеспечение исполнения бюджетов по доходам, в том числе осуществление полномочий в связи с неправомерным поступлением денежных средств бюджет, а также связанных с участием в планировании бюджета и формировании бюджетной отчетности.

Администрирование доходов бюджета включает в себя реализацию контрольных полномочий по двум направлениям:

- контроль администраторов доходов бюджета за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

- контроль главных администраторов доходов бюджета за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.

В первом случае субъектом контроля выступают администраторы доходов бюджета, обеспечивающие проверку документов, служащих основанием для перечисления денежных средств в соответствующий бюджет на предмет правильности исчисления подлежащей уплате суммы платежей, пеней и штрафов по

ним, полноты и своевременности их внесения. В случае если сумма платежа меньше суммы, установленной для данного случая законодательством Российской Федерации, юридически значимые действия по начислению платежа осуществляются после уплаты платежа в полном размере. В случае превышения суммы платежа, уплаченной плательщиком, над установленной суммой производится возврат излишне уплаченной суммы в установленном порядке.

При уплате пеней и штрафов проверяется соответствие суммы денежного взыскания (штрафа), уплаченной плательщиком, сумме, указанной в документах, являющихся основанием для уплаты (списания), отсрочки, рассрочки денежного взыскания (штрафа), а также даты перечисления плательщиком денежного взыскания (штрафа) сроку уплаты, указанному в документах, являющихся основанием для уплаты (списания), отсрочки, рассрочки денежного взыскания (штрафа).

В случае если сумма денежного взыскания (штрафа), уплаченного плательщиком, меньше суммы, указанной в документах, являющихся основанием для уплаты (списания), отсрочки, рассрочки денежного взыскания (штрафа) с плательщика, или плательщик не перечислил в установленный срок денежное взыскание (штраф), администратор доходов бюджета принимает меры по взысканию задолженности по денежным взысканиям (штрафам) в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующими нормативными актами. В случае превышения суммы денежного взыскания (штрафа), уплаченного плательщиком, над установленной суммой осуществляется возврат излишне уплаченной суммы денежного взыскания (штрафа).

Кроме того, администраторы устанавливают контроль за своевременным возвратом излишне уплаченных (взысканных) сумм пеней и штрафов16.

Следует отметить, что контрольные полномочия подведомственных администраторов доходов бюджетов достаточно подробно регламентированы нормативно-правовыми актами, принимаемыми соответствующими главными администраторами доходов бюджета. Между тем, в настоящее время остается неурегулированным процесс осуществления контроля главными администраторами доходов бюджета за подведомственными администраторами доходов бюджетов. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 995 в п. 2, не затрагивая аспект осуществления контроля указанными участниками бюджетного процесса, содержит императивное положение о необходимости утверждения и доведения до своих территориальных органов (подразделений) и казенных учреждений, находящихся в их ведении, порядка осуществления полномочий в качестве администраторов доходов бюджетов. В данном документе должны быть отражены положения о бюджетных полномочиях указанных субъектов; об источниках доходов бюджетов, в отношении которых они осуществляют полномочия по администрированию; положения о порядке организации деятельности по администрированию поступлений (порядок действий, сроки; порядок обмена информацией; порядок, сроки, формы предос-

—См.: к примеру, гл. 10 «Положения о порядке администрирования Центральным банком Российской Федерации поступлений в бюджетную систему Российской Федерации отдельных видов доходов» (утв. Банком России 27 августа 2008 г. № 320-П) (с изм. от

7 апреля 2011 г. № 2608-У) // Вестник Банка России. 2008. № 53; 2011. № 28.

тавления сведений, необходимых для бюджетной отчетности; порядок и сроки предоставления бюджетной отчетности и т.д.). Что касается контрольной деятельности со стороны главных администраторов доходов, то, в ряде нормативно-правовых актов17 данные полномочия либо вовсе не закреплены, либо воспроизводятся положения п. 2 ст. 269 БК РФ. Между тем, не урегулирован механизм осуществления данного контроля, а именно: виды проводимых контрольных мероприятий, сроки проведения и требования к документальному оформлению указанных мероприятий. Существующие пробелы в нормативно-правовом регулировании нуждаются в устранении путем внесения соответствующих дополнений в нормы актов,

издаваемых федеральными исполнительными органами в части администрирования закрепленных за ними доходов бюджетов.

На основании вышеизложенного анализа, следует говорить о наличии финансово-контрольных правоотношений с участием администраторов доходов бюджета, осуществляющих контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним. Деятельность администраторов доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов, в свою очередь, является объектом контроля главных администраторов доходов бюджета. Однако данная контрольная деятельность на сегодняшний момент нуждается в подробной нормативно-правовой регламентации в отношении видов контрольных мероприятий, сроков и механизма проведения.

Список литературы:

1. Организация бюджетного процесса: учебник / И.М. Соломко, Е.Ю. Лемешко, О.И. Тишутина, Л.И. Ткачук, М.Н. Соломко. - М.: КНОРУС, 2010.- 184 с.

2. Гарнов И. Администрирование доходов бюджета // Финансовая газета. 2010. № 42. С. 6-7.; Заболонкова О. Администрирование доходов бюджетов // Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. № 6. С. 46 - 56.

3. Манташев Т. Б. Характеристика государственных органов, осуществляющих налоговое администрирование в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2009. № 47 (383). С. 5964.

4. Титов А.С. Теоретико-правовые основы налогового администрирования в Российской Федерации. Автореферат дисс. докт. юрид.наук.- М., 2007. - 56 с.

5. Хочуев В.А. Становление и развитие налогового администрирования в Российской Федерации. Автореф. дисс. докт. экон.наук.- М. 2010. - 39 с.

6. Абрамчик Л.Я. Налоговое администрирование в системе финансового контроля // Финансовое право. 2005. № 6. С. 3032.

7. Химичева Н.И. Налоговое право: Учебник. М., Изд. БЕК. 1997. С. 27.

8. Федина Е.А. Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы как главный администратор (администра-

17 В соответствии с п. 2 Приказа Росводресурсов от 30 сентября 2010 г. № 263 «О порядке организации работы по администрированию доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» Федеральное агентство водных ресурсов, являясь главным администратором доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности осуществляет контроль за исполнением администраторами доходов бюджета возложенных на них функций администратора доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование водными объектами.

торы) налоговых доходов бюджета // Вестник Российской правовой академии. 2009. № 1. С. 44-46.

References:

1. The organization of budgetary process: the textbook / I.M.Solomko, E.J.Lemeshko, O.I.Tishutina, L.I.Tkachuk, M.N.Solomko. - М: KNORUS, 2010.184 P.

2. Garnov I.A.Administrirovanie of budget incomes// The Financial newspaper. 2010. № 42. With. 6-7.; Zabolonkova O. Administrirovanie of incomes of budgets//Budgetary establishments of public health services: accounting and the taxation. 2010. № 6. P. 46 - 56.

3. Mantashev T.B. Characteristic of the state structures which are carrying out tax administration in the Russian Federation//the Finance and the credit. 2009. № 47 (383). P. 59-64.

4. Titov A.S. Teoretiko of a basis of tax administration in the Russian Federation. The author's abstract diss. the doctor of jurisprudence. - М, 2007. - 56 P.

5. Hochuev V. A. Formation and development of tax administration in the Russian Federation. The author's abstract. diss. the doctor of Economics. - M,2010. - 39 P.

6. Abramchik L.Ja. Tax administration in system of financial control // The Financial right. 2005. № 6. P. 30-32.

7. Himicheva N.I. Tax the right: the textbook. М, Izd. БЕК. 1997. P. 27.

8. Fedin E.A. Federal tax service and its territorial bodies as the chief manager (managers) of tax incomes of the budget// The Bulletin of the Russian legal academy. 2009. № 1. P. 44-46.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью аспирантки кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» Лёвиной Ольги Андреевны на тему: «Некоторые вопросы финансово-контрольных правоотношений, возникающих в процессе администрирования доходов федерального бюджета».

Статья О.А. Лёвиной написана на актуальную и сложную тему. В настоящее время вопросы правового регулирования исполнения федерального бюджета и в особенности осуществления финансового контроля на данной стадии бюджетного процесса актуальны и требуют серьезного научного анализа. Выделение финансово-контрольных правоотношений в сфере исполнения бюджета, их характеристика и классификация, а также разработка понятия «администрирование доходов бюджета» имеют значение для последующих научных исследований в данной области, а также для дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации.

В целом, важно отметить, что статья О.А. Лёвиной основана на подробном изучении бюджетного законодательства, в частности, нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность главных администраторов (администраторов) доходов федерального бюджета на этапе исполнения федерального бюджета по доходам. Научная статья подготовлена самостоятельно и свидетельствует об авторском подходе к рассматриваемой проблеме. При этом исследуемые вопросы достаточно четко и обстоятельно раскрыты автором, логично и последовательно изложены.

Научная статья аспирантки О.А. Лёвиной выполнена на высоком уровне, соответствует всем требованиям, предъявляемым к такого рода работам, и рекомендуется к опубликованию в журнале «Бизнес в законе».

Профессор кафедры финансового, банковского

и таможенного права ФГБОУ ВПО

д.юн. Н.И. Химичева