Документы, указы, постановления

Документы, указы, постановления

Сентябрьские тезисы Анатолия Чубайса

     На прошлой неделе вновь громко заявил о себе глава президентской администрации Анатолий Чубайс. Президент подписал сочиненный Чубайсом указ, которым радикально перераспределяются доходы от приватизации. Этот документ не только решает многие проблемы федерального бюджета, но и обеспечивает лояльность региональных властей администрации президента.

     От Чубайса старалось не отставать федеральное правительство, которое вынуждено сейчас выступать его оппонентом. Однако выпущенное им постановление о введении квот на импорт водки и спирта выглядит гораздо слабее.

Долги погашаются натурой

     Безусловным событием стал президентский указ #1368 от 18 сентября "О нормативах распределения средств, поступающих от приватизации". Он действительно предусматривает радикальное обновление нормативов. Меняется абсолютно все, в том числе вновь пересматривается доля доходов, поступающая в федеральный бюджет от продажи федеральной собственности.

     В прошлом году после ожесточенных дискуссий она была повышена с 10% до 55%. Теперь она без всяких дискуссий увеличивается вообще до 71%. Гораздо большая часть доходов будет поступать в федеральный бюджет и от продажи собственности субъектов федерации — раньше было 10%, а теперь целых 24%.

     Пострадали ли при переделе бюджеты субъектов федерации? В известном смысле даже выиграли. Те 10% доходов от продажи федеральной собственности, которые они получали раньше, им и оставлены. Зато от продажи своей собственности области и республики будут получать не 20%, как раньше, а 66%. И самое главное, субъекты могут забирать себе 90% денег, вырученных ими от продажи федеральной собственности, которая с февраля этого года по указу "О передаче субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации" передается им Центром в счет погашения долгов по бюджетному финансированию (до сих пор получалось, что федеральные власти, погашая свои долги регионам собственностью, разрешали новым владельцам оставлять себе лишь 20% выручки).

     То, что президент разрешил субъектам федерации оставлять у себя 90% выручки от продажи собственности, скорее выгодно федеральному бюджету, чем наоборот. Идея обмена долга на собственность появилась у федеральных властей (которые в данном случае олицетворял тогда еще первый вице-премьер Анатолий Чубайс) как раз в связи с необходимостью спасти федеральный бюджет — с огромными дотациями регионам бюджет явно не справлялся.

     Февральский указ о передаче собственности был встречен регионами без энтузиазма и, как выразился один из сотрудников Госкомимущества, "едва ли не с отвращением". Без пересмотра норматива распределения доходов идея была почти уже просто похоронена. Как с удивлением обнаружили в российском правительстве, никто не выстраивался в очередь, желая обменять долги федерального бюджета на собственность. Лишь Красноярский край и Свердловская область сразу проявили заинтересованность, причем последняя в такой степени, что в Москве пожалели об отсутствии перед ней значительной задолженности.

     Муниципальные власти впервые получили свое имущество в полное распоряжение и вместо 19% его продажной цены могут оставлять себе все 100%. Федеральные власти отказались от своих 10% и заставили субъекты федерации сделать то же самое. Зато муниципалитеты потеряли право на долю в доходах от продажи федеральной и региональной собственности (она составляла 4% и 9% соответственно). Иными словами, и Центр, и субъекты полностью отказались вести с муниципалитетами общие приватизационные дела.

     Но кто-то же должен был пострадать. Ведь за чей-то счет доходы федерального бюджета от федеральной собственности были увеличены на 16%, а от региональной — на 14%. За чей-то счет субъекты федерации увеличили свои доходы от региональной собственности на целых 44%.

     Пострадал в первую очередь российский директорат. Раньше проданному федеральному предприятию оставлялось 14% вырученных за него денег, а региональным и муниципальным предприятиям вообще 51%. Теперь — ничего.

Без денег мил не будешь

     Никто в Госкомимуществе, которое еще летом подготовило проект этого указа, особо не скрывал, что этот документ обязан своим появлением на свет именно главе президентской администрации.

     Совершенно очевидно, что, добиваясь его подписания, Анатолий Чубайс преследовал вполне определенные цели. Столь опытный и активный политик такого уровня уже не принадлежит самому себе и подчиняется суровым законам власти — укреплять и укреплять свои политические позиции. Причем Чубайсу логичнее всего укреплять свои политические позиции именно путем подготовки экономического указа — в российских верхах он, безусловно, является одним из немногих компетентных экономистов.

     Более того, следует учесть, что в России политические позиции высокопоставленного федерального чиновника определяются двумя факторами: степенью его участия в принятии важнейших экономических решений и поддержкой деловых кругов (в том числе руководителей предприятий) и региональных элит. Указ о распределении средств от приватизации как раз непосредственно и затрагивает интересы этих ключевых сил.

     Указ может служить учебным пособием для всех, кто стремится познать тонкости экономического управления. Он демонстрирует, как хорошее знание экономики способно принести автору указа чисто политические дивиденды и при этом обеспечить достижение сразу нескольких целей общенационального масштаба.

     Прежде всего указ имеет фискальную направленность. Если ранее Анатолий Чубайс просто отвечал за приватизацию или экономический блок в правительстве, то сейчас он претендует уже на роль верховного арбитра в экономической политике страны. Поэтому ему приходится демонстрировать свою способность эффективно решать такие задачи, как, например, спасение терпящего крах федерального бюджета. Максимум, что он мог сейчас для этого сделать, — это использовать столь знакомую ему сферу приватизации.

     Тем не менее следует оговориться: ставка на приватизацию в стратегическом плане неоправданна.

     В течение нескольких лет считалось, что приватизация должна принести огромные деньги (и в какой-то момент она действительно пополнила бюджет какими-то деньгами). Эти гипотетические деньги делились между федеральным бюджетом, регионами и директорами. И все были Чубайсу благодарны, или, по крайней мере, вынуждены были делать вид, что благодарны. Это позволяло ему стремительно набирать политический вес.

     Теперь, однако, другие времена. Выяснилось, что в России (как и во всех остальных развивающихся и постсоциалистических странах) дорого продать госсобственность не удается. Максимум, на что может хватить полученных денег, это на закрытие зияющих дыр в федеральном бюджете. Поэтому можно без каких-либо оговорок признать нынешний указ эпохальным — он стал финальной арией Анатолия Чубайса в опере "Чубайс и приватизация". Исполнил ее Чубайс вполне профессионально и для вполне определенной аудитории.

     Госсобственность в регионах вызывает интерес влиятельной группы московских банков, которые сделали ставку на грядущий промышленный подъем и постепенно формируют собственные промышленные империи. Если взглянуть на указ с их колокольни, то он направлен на стимулирование процесса приватизации, побуждая в условиях нехватки средств и бюджетного недофинансирования региональные и муниципальные власти активнее реализовывать свою собственность. Следовательно, для банков, имеющих определенные инвестиционные планы, открываются дополнительные возможности.

     Поэтому президентский указ банкиры с полным основанием могут рассматривать как благодарность одного из руководителей президентской избирательной кампании за активную поддержку на выборах. Подобная благодарность, будучи ясным выражением того, что в политологии получило название "клиентских отношений политики и бизнеса", никогда на Западе не забывается. Не забудется она и в России.

     С другой стороны, собственность различных уровней по-прежнему остается одним из главных политических инструментов региональных элит. Побуждая регионы активнее использовать схему "собственность в обмен на долги федерального бюджета", Анатолий Чубайс тем самым дает губернаторам возможность использовать в отношениях с местным бизнесом свою схему — "собственность в обмен на политическую поддержку". В этом отношении глава президентской администрации выступил уже как гарант сохранения у власти нынешних региональных элит, открыв одновременно определенные перспективы и перед местным бизнесом. До сих пор последнему часто оставалось лишь судорожно глотать слюну, вожделенно взирая на находящиеся в его регионе объекты федеральной собственности. С выходом указа у него прибавилось шансов.

     И наконец, не стоит сбрасывать со счетов тот факт, что активизация операций с государственной и муниципальной собственностью способна дать дополнительные средства губернаторам и мэрам для выплаты заработной платы рабочим, в среде которых уже началось политическое брожение, и реализации хотя бы краткосрочных социальных программ, способных повысить на выборах шансы тех, кому еще предстоит испытать на себе настроения избирателей.

     Как и все гениальное, указ прост. Знание экономики, выразившееся в данном случае в неброской смене цифр, дало возможность продвинуть решение целого ряда экономических и политических задач. В иных случаях для этого требуются целые пакеты документов. А тут всего-то три таблицы, собственно, и являющиеся главным содержанием указа (см. таблицы).

     Нормативы распределения средств, поступающих от приватизации предприятий на аукционе или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации

| Категория получателей средств | Федеральная собственность | Государственная собственность субъектов Российской Федерации | Муниципальная собственность |
| --- | --- | --- | --- |
| Местные бюджеты | 0 | 0 | 100 |
| Бюджеты субъектов Российской | 10 | 66 | 0 |
| Федерации | | | |
| Федеральный бюджет | 71 | 24 | 0 |
| Госкомимущество России | 1,2 | 1,2 | 0 |
| Комитеты по управлению | 4 | 4 | 0 |
| имуществом, территориальные | | | |
| агентства Госкомимущества | | | |
| России | | | |
| Российский фонд федерального | 0,8 | 0,8 | 0 |
| имущества | | | |
| Фонды имущества субъектов | 4 | 4 | 0 |
| Российской Федерации | | | |
| Федеральный | 2 | 0 | 0 |
| общественно-государственный | | | |
| фонд по защите прав | | | |
| вкладчиков и акционеров | | | |
| Специализированный бюджетный | 2 | 0 | 0 |
| фонд для финансирования | | | |
| развития инфраструктуры рынка | | | |
| ценных бумаг | | | |
| Федеральный фонд поддержки | 5 | 0 | 0 |
| малого предпринимательства | | | |
| ИТОГО | 100 | 100 | 100 |

     Нормативы распределения средств, поступающих от продажи находящегося в государственной и муниципальной собственности недвижимого имущества, в том числе земельных участков*, на которых расположены приватизированные предприятия

| Категория получателей средств | Нормативы распределения |
| --- | --- |
| Местные бюджеты | 70 |
| Бюджеты субъектов Российской | 7 |
| Федерации | |
| Федеральный бюджет | 10 |
| Госкомимущество России | 0,8 |
| Комитеты по управлению имуществом, | 4 |
| территориальные агентства | |
| Госкомимущества России | |
| Российский фонд федерального | 1 |
| имущества | |
| Фонды имущества субъектов | 4 |
| Российской Федерации | |
| Государственный комитет Российской | 1 |
| Федерации по земельным ресурсам и | |
| землеустройству | |
| Местные органы архитектуры и | 1 |
| градостроения | |
| Местные комитеты по земельным | 1,2 |
| ресурсам | |
| ИТОГО | 100 |

*Действуют в случае оплаты стоимости земельных участков денежными средствами.

     Нормативы распределения средств, поступающих от продажи находящихся в федеральной собственности пакетов акций акционерных обществ, переданных субъектам Российской Федерации в соответствии с указом президента #292 от 27 февраля 1996 г.

| Категория получателей средств | Нормативы распределения |
| --- | --- |
| Бюджеты субъектов Российской | 90 |
| Федерации | |
| Госкомимущество России | 1,2 |
| Комитеты по управлению имуществом, | 4 |
| территориальные агентства | |
| Госкомимущества России | |
| Российский фонд федерального | 0,8 |
| имущества | |
| Фонды имущества субъектов | 4 |
| Российской Федерации | |
| ИТОГО | 100 |

Немного бури в стакане водки

     Поскольку это уже всем известно, не будем разыгрывать интригу. Своим постановлением #1125 от 19 сентября "О введении защитных мер в отношении ввоза на таможенную территорию Российской Федерации спирта этилового из пищевого сырья и водки" правительство впервые ввело импортные квоты на питьевой спирт и водку. Причем ввело не просто квоты, а ограничительные квоты, которые, по официальным данным, почти в пять раз сократят с 1 января 1997 года ввоз в Россию импортной водки — коды ТН ВЭД 2207 10 000, 2207 20 000, 2208 90 910, 2208 90 990 — с 48 до 10 млн декалитров в год, и в 30 раз спирта — код ТН ВЭД 2208 90 310 — с 30 до 1 млн декалитров в год.

     При этом следует иметь в виду, что с 1 октября 1996 года запрещено ввозить в Россию водку российских марок иностранного производства, а с 1 января 1997 года запрещается и ее реализация. Такое решение было принято постановлением правительства #943 от 6 августа "Об упорядочении ввоза и реализации на таможенной территории Российской Федерации алкогольной продукции иностранного производства, маркированной товарными знаками российских изготовителей и другими обозначениями, сопровождающими указанную продукцию".

     Правда, в этом постановлении российским производителям, являющимся владельцами товарных знаков, не запрещается значительно повысить свои доходы за счет передачи права на использование своих товарных знаков импортерам.

     Любопытно, кто в наибольшей степени пострадал от этого решения... Братья-славяне. Согласно постановлению, украинским производителям предполагается выделить только 1 млн декалитров водки из 10 млн общей квоты, а что касается питьевого спирта, то 93% его импорта осуществляются с Украины.

     Вопрос "кто выиграл?" является риторическим. С привычно содрогнувшимся от ничего хорошего не предвещающего в России ограничения импорта населением резко контрастируют счастливые "водкобароны", публично и приватно восхваляющие мудрость российского правительства (см. материал на стр. 38).

     Искусственное ослабление конкуренции со стороны иностранных производителей неизбежно вызовет ценовые подвижки — как же иначе, если, несмотря на утверждение вице-премьера Александра Заверюхи, что "самое дешевое из жидкого, что продается в России, — это молоко", еще совсем недавно целый ряд марок украинской водки были еще дешевле. Повышение цен неизбежно и в силу эффекта, описанного в экономической литературе: сам по себе факт сокращения товарных марок на однородный продукт при сохранении уровня предложения подталкивает цены вверх.

     Выиграли, однако, не только российские производители. Пункт 5 указа поручает МВЭС в месячный срок представить в правительство проект положения о межведомственной комиссии по организации аукционной продажи квот. По итогам аукционов министерство будет выдавать лицензии. Собственно, на этом можно и поставить точку, поскольку и так уже все ясно: одна только перспектива вновь вернуться во времена распределения квот и выдачи лицензий способна вызвать мощнейший приступ ведомственного лоббирования в пользу принятия такого рода документа.

     Там, где конкурсное распределение квот и выдача лицензий, всегда появляются спецэкспортеры или, в нашем случае, специмпортеры. Если на минуту представить себе, что некий круг организаций имеет все шансы войти в такой клуб избранных, то уже одно это могло свести их с ума, заставив брать при продвижении проекта такие ведомственные барьеры, какие в обычной жизни представляются непреодолимыми.

     Есть и еще один потенциальный бенефициант — российские фондовики. В условиях, когда российский фондовый рынок держится почти исключительно на государственных ценных бумагах, которые не отличаются особым многообразием, появление такой квазибумаги, как, например, сертификат, выдаваемый победителю аукциона на приобретение импортной квоты, может придать фондовому рынку дополнительный импульс. Появится хоть какая-то ценная бумага, которая бы не была привязана к обязательному сроку погашения. Впрочем, этот круг заинтересованных в выходе правительственного постановления слишком уж узок и потому не имеет никакой общественной и тем более политической и экономической значимости.

     Прежде чем развить тему повышения цен, зададимся вопросом, насколько серьезный сектор рынка удерживали до последнего времени иностранные производители спиртного. По данным Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, в первом квартале 1996 года импортный спирт составлял более 30% всего объема спирта на российском рынке. МВЭС именно в сильнейшей иностранной конкуренции видит причину того, что производственные мощности большинства российских спиртозаводов используются только на 25-30%. Ввиду того, что уровень рентабельности на этих заводах (по официальным данным) составляет только 4-5%, Министерство экономики утверждает, что федеральный бюджет недополучил в первом полугодии 1996 года около 3 трлн рублей налогов от российских производителей водки и спирта.

     У российского правительства был, конечно, и такой выход: повысить импортные пошлины на спиртное. Как показывает практика, таможня в силу чисто объективных причин работает более четко, чем Госналогслужба, поэтому имелась возможность заставить поработать на российский бюджет и импортеров водки. Хотя таможню тоже можно, конечно, обойти, квоты, как ни странно, обойти легче. Можно манипулировать кодами ТН ВЭД. Существует и знаменитый белорусский коридор. Несмотря на ограниченность таких инструментов взлома замков на российской границе, недооценивать их российскому правительству не следует.

     Впрочем, подлинные проблемы, связанные с этим постановлением, будут заключаться в другом. Альтернативные экспертные заключения свидетельствуют, что масштабы присутствия на алкогольном рынке России иностранных производителей в официальной статистике значительно занижены, равно как и потребление спиртного вообще. Андрей Стерлин, президент маркетинговой компании Business Analytica Europe Limited, считает, что в стране выпивается не около 250 млн декалитров водки, как утверждает Госкомстат (то есть столько же, сколько в разгар горбачевской антиалкогольной кампании), а порядка 400 млн декалитров. Стерлин утверждает, что масштабы потребления еще в 1992-1993 годах превзошли "догорбачевский" пик 12,8 литров чистого алкоголя на душу населения и достигли к настоящему времени минимум 14 литров, из которых примерно 80% приходится на водку.

     Каким образом удовлетворяется спрос? Легальное производство составило в прошлом году более 120 млн, а легальный импорт — чуть менее 65 млн декалитров. Спирта легально ввозили около 30 млн декалитров, чуть меньше украли на российских спиртозаводах (в том числе порядка 20 млн декалитров технического спирта). Из него было изготовлено примерно 130 млн декалитров водки. Полученная цифра в 315 млн декалитров на 85 млн меньше, чем приведенная Стерлиным, и как раз эти 85 млн декалитров и составляет контрабанда, которая в 1995 году примерно на 2/3 состояла из водки, прибывшей в Россию из дальнего зарубежья. (Пусть нам простит употребление этого термина Совет Европы, призвавший Россию отказаться от подобного географического новояза.) Украинская водка ввозилась беспошлинно.

     Основываясь на этих цифрах, независимые эксперты приходят к выводу, что установление импортной квоты на спирт в 1 млн декалитров и 10 млн декалитров на водку при фактическом закрытии на границе шлагбаума для украинских производителей будут стоить рынку 205-210 млн декалитров. Это более половины годового потребления многонационального российского народа. Хотя, конечно, такого рода оценка основывается на маловероятном допущении, что правительственное постановление будет скрупулезно и, самое главное, эффективно выполняться.

     Но даже если исходить из того, что рынок на самом деле испытает сжатие предложения "только" на четверть, всплеск цен неизбежен. Именно поэтому определение "революционное" в применении к этому постановлению оказывается гораздо более многозначительным, чем, наверное, представлялось на первый взгляд.

     Конечно же, нельзя не обратить внимание на политический аспект подобного рода экономических решений: пример самого выдающегося алкогольного реформатора современности весьма поучителен... Однако лучше поспешим в магазин — и так все ясно!

     ВЛАДИМИР СТУПИН