Теоретические проблемы правового регулирования правотворческой техники

С.В. Липень

Липенъ Сергей Васильевич — кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры теории и истории государства и права Академии МВД Республики Беларусь

Теоретические проблемы правового регулирования правотворческой техники

Правовое регулирование правотворческой деятельности развивается параллельно с самой этой деятельностью государственных органов. Нормы, регламентирующие процесс создания нормативных правовых актов, содержатся в регламентах парламентов, их палат, правительства, местных представительных и исполнительных органов.

Со временем и в юридической науке, и в правотворческой практике начинает сознаваться необходимость создания такого нормативного документа, в котором нашли бы консолидированное выражение требования к нормативным правовым актам, правила их подготовки, а также были бы решены общие для правотворческого процесса принципиальные проблемы правовой системы. Уточнение системы нормативных правовых актов, их особенностей их иерархичной соподчиненности, систематизация и нормативное закрепление как требований юридической техники, так и последовательности и обязательности ряда правотворческих процедур (той же экспертизы нормативных правовых актов) позволяет добиться улучшения качества законодательства.

Следует отметить, что теоретические проблемы правового регулирования правотворческой техники практически не обсуждаются в специальной литературе по теории правотворчества. В наиболее известных изданиях последних лет, посвященных проблемам юридической техники, проблемы правового регулирования правотворческой деятельности, как правило, не находят самостоятельного изложения (в качестве самостоятельного раздела или параграфа)1. В библиографическом указателе «Техника правотворчества»2 свыше 50 разделов, каждый из которых посвящен определенной проблеме правотворческой техники, проблемам правового регулирования правотворческой техники специальный раздел не соответствует. В одном из изданий есть специальный раздел «Нормативное регулирование законодательного процесса»3, здесь, однако, рассматривается, в основном, роль регламентов палат, в заключение параграфа внимание уделяется вопросу о целесообразности принятия специального закона, который подробно регламентировал бы всю технологию создания законодательного акта4.

Наличие систематизированных правил формулирования правовых норм, составления нормативных правовых актов позволяет в большей степени гарантировать должный результат правотворческой деятельности.

Один из древнейших правовых памятников, в которых содержатся требования к будущему нормативному документу — Конституция Юстиниана «О составлении Дигест» (Конституция от 15 декабря 530 года называется обычно по ее первым словам «Deo auctore»). В ней намечены основные принципы составления будущей кодификации, собственно говоря, такими мы и видим Дигесты. К этим принципам можно отнести:

— необходимость составления единого документа из трудов многих римских юристов, расположение предписаний в 50 книгах и определенных титулах по образцу уже составленного Кодекса императорских конституций, устранение повторений и противоречий: «Император Цезарь Флавий Юстиниан... привет Трибониану, своему квестору. ...4. Поэтому мы приказываем вам собрать и отделить относящиеся к римскому праву книги древних мудрецов, которым священные принцепсы предоставляли власть составления и толкования законов, дабы в собранном из всех них материале не было

1 См., например: Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. — М., 2007; Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой, H.A. Власенко. — М., 2010; Москалькова Т.Н. Нормотворчество: Научно-практическое пособие / Т.Н. Москалькова, В.В. Черников. — М., 2011.

2 См.: Техника правотворчества. Природа, основные приемы, значение: Ретроспективный библиографический указатель / Авт.-сост. В.М. Баранов. — М., 2010.

3 См.: Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие / Под ред. Ю.Г. Ар-замасова. — М., 2007. — С. 151 —156.

4 См. там же. — С. 155—156.

оставлено никаких по возможности повторений и противоречий, но чтобы из всех книг была составлена одна, достаточная вместо всех»1;

— сохранение авторства положений римского права (указание на автора произведения, откуда взято то или иное положение): «4. ...Но так как и другие лица написали относящиеся к праву книги и их писания не восприняты авторитетами и не используются, мы не даем соизволения, чтобы тома (произведений) этих лиц смешивались»2;

— недопустимость заранее определенного приоритета взглядов какого-либо юриста: «5. ...Всем авторитетам в области права должно быть предоставлено одинаковое достоинство, и никому из них не должно быть дано каких-либо преимуществ, так как никто из них не является лучшим или худшим по сравнению с другими во всех вопросах, но некоторые (лучше или хуже) в определенных вопросах... 6. И не судите о том, что является лучшим и более справедливым, по большинству авторитетов: ибо мнение одного и худшего может превосходить в каком-либо вопросе (мнения) многих и более высоких...»3;

— необходимость устранения излишних длиннот, возможность редакторской правки (сокращений, исправлений, приведения формулировок в более совершенный, современный вид и т. д.): «7. Мы хотим, чтобы вы стремились к устранению излишних длиннот, если вы найдете в старых книгах что-либо нехорошо помещенное или что-либо лишнее или недостаточно совершенное, и чтобы вы восполнили то, что является несовершенным, и чтобы вы представили труд достаточный и прекраснейший. Не менее нужно соблюдать следующее: если вы найдете в старых законах или конституциях, помещенных древними в их книгах, что-либо неправильно написанное, то вы должны исправить и привести в порядок; что вы изберете и поместите, то и будет считаться истинным и хорошим и как бы написанным с самого начала, и никто не должен осмеливаться на основании сравнений с старыми томами доказывать порочность (вашего) писания...»4.

Следует, однако, отметить, что системно правовое регулирование правотворческой деятельности начало развиваться только в XX веке.

В советской юридической науке был известен опыт ряда социалистических стран (Болгария, Венгрия, Румыния и др.) по разработке и принятию так называемого «закона о законах». Необходимость общего правового регулирования правотворческой деятельности (помимо специального правового регулирования отдельных ее видов — законотворчества и др.), разработки общих правил составления нормативных правовых актов была обозначена во второй половине 80-х годов5. В 90-е годы ряд ведущих российских ученых продолжили разработку проблем правового регулирования правотворческой деятельности6. К настоящему времени в России на федеральном уровне закон о нормативных правовых актах не принят, хотя вносился в российский парламент и рассматривался там. В некоторых субъектах РФ подобные нормативные правовые акты7 приняты и действуют с 90-х годов XX века. Работы российских авторов последних лет8 свидетельствуют о продолжающихся поисках в направлении дальнейшего уточнения концепции нормативного регулирования правотворческой деятельности.

Среди государств — членов СНГ наибольший опыт в развитии правового регламентации правотворчества накоплен в Республике Беларусь; закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» принят в 2000 году9. Кроме того, правовому регулированию правотворческой деятельности по-

1 См.: Дигесты Юстиниана // Памятники римского права: Законы XII таблиц. Институции Гая. Дигесты Юстиниана. — М., 1997. — С.153.

2 См. там же.

3 См. там же. — С. 154.

4 См. там же.

5 См., например: КазьминИ.Ф. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания / И.Ф. Казьмин, С.В. Поленина // Советское государство и право. — 1989. — № 12. — С. 3—9.

6 См.: Пиголкин A.C. Инициативный проект Закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» / А.С. Пиголкин, И.Ф. Казьмин, Т.Н. Рахманина // Государство и право. — 1992. — № 7. — С. 76—86; Инициативный проект федерального Закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ / С.В. Поленина [и др.] // Государство и право. — 1995. — № 3. — С. 57—68; Юристы России ждут закон о нормативных правовых актах // Журнал российского права. — 1997. — № 10.

7 См. например: Игнатенко В.В. Модельный региональный закон о правотворческой деятельности: концепция и содержание. — Иркутск, 1995.

8 См.: Тихомиров Ю.А. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня / Ю.А. Тихомиров, Т.Н. Рахманина, А.Г. Хабибуллин // Журнал российского права. — 2006. — № 5. — С. 88—93; Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. — 2006. — № 5. — С. 12—22.

9 См.: О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 года, № 361-З (в ред. Законов Республики Беларусь от 4 января 2002 г. № 81-З, от 1 ноября 2004 г. № 321-З, от 2 ноября 2005 г. № 48-З, от 16 мая 2006 г. № 119-З, от 29 июня 2006 г. № 137-З, от 7 мая 2007 г. № 212-З, от 15 июля 2008 г. № 410-З, от 2 июля 2009 г. № 31-З) // СПС «КонсультантПлюс».

священы два декрета1 и ряд указов2 Президента Республики Беларусь, одним из них утверждены «Правила подготовки проектов нормативных правовых актов». В разработке нормативной базы правотворческого процесса следует отметить активную роль структур, осуществляющих организационнометодическое руководство правотворческой деятельностью в Республике Беларусь, прежде всего Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь (с декабря 2007 г. — Национальный центр законодательства и правовых исследований). В течение 2010— 2011 годов появились 4 указа Президента Республики Беларусь, посвященные разным вопросам правотворческой деятельности3. Таким образом, с 2000-х годов в Республике Беларусь создана, функционирует и совершенствуется система нормативных правовых актов, регулирующих правотворческую деятельность. Проблемы правового регулирования правотворчества обсуждаются на республиканских и международных научных форумах4. По интенсивности внесения изменений и дополнений в указанные выше нормативные правовые акты можно видеть, что правовое регулирование отношений в сфере правотворческой деятельности постоянно совершенствуется. Накоплен определенный опыт, осмысливая который можно обозначить общие проблемы, актуальные и для совершенствования российского законодательства.

В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», содержащем 80 статей:

— изложена система понятий, связанных с типологией, принятием, систематизацией, толкованием, действием, реализацией нормативных правовых актов;

— закреплены виды принимаемых нормативных правовых актов, основные принципы правотворческой деятельности, система требований к нормативным правовым актам (требования к структуре, языку, терминологии нормативного правового акта, ст. 23—36);

— дано правовое регулирование стадий правотворческого процесса (в соответствии со ст. 39 к таковым отнесены планирование нормотворческой деятельности, нормотворческая инициатива, подготовка проекта нормативного правового акта; принятие (издание) нормативного правового акта, включение в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, опубликование нормативного правового акта; основное содержание этих стадий раскрыто в ст. 37—65);

— содержатся положения, связанные с действием и реализацией нормативных правовых актов (действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц, обратная сила нормативного правового акта, порядок официального толкования нормативных правовых актов, разрешения юридических коллизий, устранения и преодоления пробелов, создание условий для реализации нормативных правовых актов, контроль и надзор за исполнением нормативных правовых актов).

1 См.: Декрет Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 года № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь» (с изм. и доп., внес. декретами Президента Республики Беларусь от 30 сентября 1999 г. № 38, от 28 февраля 2006 г. № 4, от 22 мая 2006 г. № 7, от 3 июня 2008 г. № 11, от 4 ноября 2008 г. № 21, указами Президента Республики Беларусь от 13 декабря 2000 г. № 671, от 19 апреля 2011 г. № 166) // СПС «КонсультантПлюс»; Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 года № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь» // СПС «КонсультантПлюс».

Декрет Президента Республики Беларусь — нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений (ч. 6 ст. 2 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

2 См., например: Указ Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 года № 327 «Об утверждении Положения

о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов» (с изм. и доп., внес. указами Президента Республики Беларусь от 31 января 2000 г. № 29, от 9 февраля 2000 г. № 49, от 15 мая 2001 г. № 263, от 17 сентября 2001 г. № 506, от 7 июля 2003 г. № 289, от 10 августа 2005 г. № 364, от 13 декабря 2007 г. № 630, от 28 мая 2008 г. № 286, от 4 ноября 2008 г. № 600, от 9 апреля 2009 г. № 187, от 5 мая 2009 г. № 229; Указ Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» (утверждены «Правила подготовки проектов нормативных правовых актов», с изм. и доп., внес. указами Президента Республики Беларусь от 25 апреля 2005 г. № 189, от 13 декабря 2007 г. № 630, от 28 января 2010 г. № 53) // СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: Указ Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2010 года № 711 «О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов»; Указ Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2010 года № 712 «О совершенствовании государственной системы правовой информации Республики Беларусь» (с изм. и доп., внес. указом Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2011 г. № 621); Указ Президента Республики Беларусь от 6 июня 2011 года № 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы» (с изм. и доп., внес. указом Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2011 г. № 621); Указ Президента Республики Беларусь от 13 июня 2011 года № 248 «О некоторых вопросах официального опубликования нормативных правовых актов» // СПС «КонсультантПлюс».

4 См., например: Правовое регулирование нормотворческой деятельности в Республике Беларусь и Федеративной Республике Германия: Материалы Международного семинара 17 ноября 2003 г., г. Минск / Германский фонд международного правового сотрудничества; Министерство юстиции Республики Беларусь. — Минск, 2004.

Наличие и действие закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» имеет несомненные положительные моменты. Отмечается, что нормотворческая деятельность, в особенности органов исполнительной власти, стала более упорядоченной. Решение общих вопросов соотношения нормативных правовых актов, их действия способствует единообразию правоприменительной практики (ссылки на статьи Закона нередки и в решениях высших судебных инстанций Республики Беларусь). Ряд обязательных процедур нормотворческого процесса (подготовка, согласование, экспертиза нормативного правового акта) способствуют повышению качества законодательства. Не последнюю роль играет и сам факт наличия закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», что постоянно акцентирует внимание правотворческих и правоприменительных органов на проблемы качества законодательства1, необходимости системного регулирования общественных отношений.

В научной литературе2 указывают и на наличие спорных положений в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Так, оригинальным выглядит данное в пункте 19 статьи 1 Закона нормативное определение права («право — система общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) и обеспечиваемых государством в целях регулирования общественных отношений»). Неоднозначно решены вопросы, связанные с типологией нормативных правовых актов:

— отсутствует понятие подзаконных нормативных правовых актов,

— постановления пленумов высших судебных инстанций, акты Конституционного Суда Республики Беларусь однозначно отнесены к нормативным правовым актам (п. 10 ст. 2),

— законодательство определяется как система всех нормативных правовых актов (п. 4 ст. 1), включая, по всей видимости, и приказ министерства (п. 16 ст. 2), и решения органов местного управления и самоуправления (п. 17 ст. 2) и локальные нормативные правовые акты (п. 11 ст. 1),

— создана оригинальная конструкция «законодательных актов» («законодательные акты — Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь», п. 5 ст. 1).

Не очень удачным представляется развитие положений Конституции Республики Беларусь о «немедленном» опубликовании нормативных правовых актов, об обратной силе закона. Институт аналогии права и аналогии закона благодаря закреплению в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (ст. 72) превратился из цивилистического в общеправовой, что также может быть подвергнуто сомнению.

Деятельность по принятию нормативных правовых актов именуется «нормотворчеством» (п. 13 ст. 1), как указывают белорусские ученые, желательно было бы не отказываться от термина «правотворчество», в большей степени выражающем юридический характер этой деятельности.

В более удачном изложении нуждаются, по нашему мнению, нормативные предписания, закрепляющие принципы правотворчества3 и основные требования юридической техники к формулированию правовых норм. Так, последние перечисляются вне какой-либо строгой системы и достаточно фрагментарны. Нормативно не закреплены основные требования — точности и полноты правового регулирования общественных отношений. Система требований «внутренней» юридической техники, закрепленная в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», основана на научных подходах, выработанных с 60-х годов XX века и не учитывает современных научных разработок в области нормотворческой техники. По нашему мнению, ведя речь об общих требованиях к нормативному правовому акту, необходимо останавливаться (быть может, в первую очередь) на требованиях, которые в изданиях по юридической технике последних лет получили название содержательных — на необходимости достижения социальной адекватности права, на точности, полноте правового регулирования, оправданном выборе способа правового регулирования и т. д.4

1 См., например: Мательский А. Типичные ошибки в нормотворческой деятельности // Юстиция Беларуси. — 2003. — № 3. — С. 24—27; № 4. — С. 19—22.

2 См., например: Василевич Г.А. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». — Минск, 2003; Ковкель Н.Ф. Логические правила и ошибки легального дефинирования правовых понятий // Вестник Академии МВД Республики Беларусь. — 2006. — № 2. — С. 26— 31; Ковкель Н.Ф. Логика и язык закона. — Минск, 2009. — С. 67—68.

3 См.: Липень С.В. Принципы правотворчества в законодательстве Республики Беларусь // Принципы права: Материалы Всероссийской научно-теоретической конференции, Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 30 ноября 2006 г. / Под общ. ред. Д.И. Луковской; Сост. С.В. Волкова, Н.И. Малышева. — СПб., 2007. — С. 289—299.

4 См.: Липень С.В. Необходимость достижения социальной адекватности права — основное требование юридической техники / С.В. Липень, В.А. Маджарова // Вестник Академии МВД Республики Беларусь. — 2011. — № 2 (22). — С. 167—171; Липень С.В. Особенности построения системы требований к формулированию нормативных правовых предписаний в российской дореволюционной, советской и постсоветской юридической науке // С.В. Липень, В.А. Маджарова // Проблемы взаимосвязи теоретического и исторического юридического научного знания: Сборник статей / Под ред. В.В. Лазарева, С.В. Липеня. — Минск, 2011. — С. 175.

Кроме того, в формулировках закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» имеются и технические неточности.

Есть повторы и дублирование нормативных предписаний, избегать чего предписывает часть 3 статьи 23 Закона: «Изложение нормы нормативного правового акта должно быть лаконичным...» (ч. 6 ст. 23) и «Текст нормативного правового акта излагается лаконично.» (ст.31); «Термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными» (ч. 3 ст. 23) и «Терминология нормативного правового акта должна формироваться с использованием общепонятных слов и словосочетаний. Одни и те же термины в нормативных правовых актах должны употребляться в одном значении...» (ч. 1 ст. 32).

В отдельных случаях стремление уйти от повторов создает удвоение, или даже утроение терминологии (например — «понятный термин», ч. 3 ст. 23, «общепонятное слово», ст. 32). В статье 3 используется три термина для обозначения правоприменительных актов: «правовые акты, не являющиеся нормативными» (название статьи, ч. 1), «ненормативные правовые акты» (ч. 2), «правовые акты, имеющие ненормативный характер» (ч. 3).

Имеются неудачные стилистические выражения: «общепонятное слово», «терминология . должна формироваться с использованием общепонятных слов и словосочетаний» (ч. 1 ст. 32), «одни и те же термины ... должны ... иметь единую форму» (ч. 2 ст. 32). Среди научных требований юридической техники не говорится о «форме терминов», как и о «специальных обозначениях» (ст. 33), это специальные термины.

Определениям, содержащимся в статье 1, присущи ошибки слишком узкого и слишком широкого определения, тавтологии, опосредованного круга в определении («акты законодательства — нормативные правовые акты, составляющие законодательство Республики Беларусь», «нормотворческий процесс — нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие»)1.

Следует отметить, что уже более двух лет научная общественность ждет появления закона «О правовых актах Республики Беларусь», который должен прийти на смену закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Проект Закона Республики Беларусь «О правовых актах Республики Беларусь» внесен в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь Советом Министров Республики Беларусь 27 декабря 2011 года и по состоянию на начало 2012 года находится в Постоянной комиссии по законодательству и судебно-правовым вопросам для подготовки и рассмотрения на сессии2.

В «Обосновании необходимости принятия Закона Республики Беларусь “О правовых актах Республики Беларусь”» отмечается: «В целях построения государства с высоким уровнем правовой куль-турыё в условиях функционирования Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, олицетворяющего единство системы всех правовых актов Республики Беларусь, должны быть установлены требования не только к нормативным, но также к ненормативным правовым актам. Нормативные и ненормативные правовые акты подготавливаются нормотворческими органами (должностными лицами) по одной технологии. Вместе с тем, отсутствие правовой регламентации порядка подготовки и принятия ненормативных правовых актов позволяет государственным органам (организациям) оформлять такие акты по своему усмотрению, не обеспечивая соответствие их законодательству, в том числе актам большей юридической силы»3.

Проведенное автором данной статьи рецензирование подготовленных в течение 2010—2011 годов проектов закона «О правовых актах Республики Беларусь» показывает, что, наряду с положительными моментами принятия такого закона, существуют опасности как сохранения недостаточно продуманных положений действующего закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», так и появления новых законодательно закрепленных спорных предписаний, регулирующих деятельность по разработке и принятию правовых актов.

Таким образом, одной из современных тенденций развития правотворческой техники является стремление к ее правовому регулированию. На постсоветском пространстве эта тенденция развивается разными темпами, наиболее развернутая система нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты правотворческой деятельности, сложилась в Республике Беларусь, опыт этого может быть использован и другими государствами. Теоретические проблемы правового регулирования правотворческой деятельности вполне могут претендовать на самостоятельное место в структуре юридической техники как научного направления.

1 См.: Ковкель Н.Ф. Логические правила и ошибки легального дефинирования правовых понятий // Вестник Академии МВД Республики Беларусь. — 2006. — № 2. — С. 29—30.

2 См.: Национальное собрание Республики Беларусь (официальный сайт) // www.house.gov.by

3 См.: Национальный центр законодательства и правовых исследований (официальный сайт) // center.gov.by/ lawacts.html