Организационные и процессуальные аспекты контрольно-надзорной деятельности на досудебных стадиях

Проблематика контрольно-надзорных отношений является одним из наиболее обсуждаемых уголовно-процессуальных вопросов, связанных с качеством предварительного расследования. Контроль и надзор присущ любой организованной деятельности. Научные работы, изучающие природу и содержание контрольной деятельности [1; 2; 3; 4; 5], подтверждают тезис о многогранности термина «контроль», позволяют выделять множество разноплановых подходов к пониманию, содержанию и соотношению понятий «контроль» и «надзор», обусловленных спецификой области изучения (философии, социологии, политики, права) [6, с. 16- 29].

Изучение юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что недопустимо «контроль» и «надзор» считать синонимами, что контроль различается по субъектам, сферам осуществления, организационному отношению к подконтрольному объекту. Надзор представляет собой разновидность контроля, специализированного в какой-либо определенной области реализации права (надзор инспекций, прокуратуры и др.). Кроме того, для органов надзора характерно наличие полномочий по обязательному исполнению иерархически не подчиненными им субъектами указаний о способах и сроках устранения нарушений, наложение запретов на дальнейшее осуществление деятельности. Вместе с тем надзор выступает одним из способов существования контроля, т. к. основным содержанием надзора является функция контроля.

Контрольно-надзорная деятельность, под которой понимается в обобщенном виде «система наблюдения и проверки работы государственных органов для своевременного устранения нарушений» [7, с. 444] характерна для юридического процесса. Ее возникновение закономерно: во взаимодействии компетентных органов, граждан, организаций принимаются управленческие решения, результаты которых могут существенно изменить правовое положение заинтересованных сторон. Контрольно-надзорная деятельность является необходимым условием обеспечения прав и свобод граждан, средством оптимизации деятельности органов государственной власти, необходимым фактором повышения эффективности работы государственных органов.

Наличие контрольных полномочий в уголовном судопроизводстве, так же как и в иных видах судопроизводства, является гарантией законности принимаемых процессуальных решений. В силу специфики уголовного процесса каждая последующая уголовно-процессуальная стадия выполняет контрольные функции по отношению к предшествующей.

Как свидетельствует практика, распространенность нарушений закона при расследовании уголовных дел нередко связана с неэффективностью осуществляемого на досудебных стадиях уголовного процесса контроля и надзора. Так, например, в работе органов прокуратуры имеют место случаи формального отношения к выполнению своих обязанностей по надзору за исполнением законов о приеме и регистрации сообщений о преступлениях.

Контроль за деятельностью специально уполномоченных органов, осуществляющих предварительное расследование, начинается с момента поступления сообщения о преступлении, возбуждения уголовного дела и до принятия по нему решения по существу - направления уголовного дела с обвинительным заключением к прокурору, вынесения постановления о передаче уголовного дела в суд для рассмотрения вопроса о применении принудительных мер медицинского характера, либо до дня вынесения постановления о прекращении производства по уголовному делу.

Деятельность руководителя следственного органа, прокурора, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, суда, а также граждан, общественных объединений, Общественной палаты России, общественных советов, выполняющих контролирующую деятельность по отношению к органам, осуществляющим предварительное расследование, выступают формами целостной системы контроля.

Значение контрольных и надзорных функций в досудебных стадиях уголовного дела состоит в том, что позволяет: 1) обеспечить законность и обоснованность процессуальных действий и принимаемых решений в досудебных стадиях; 2) своевременно выявить допущенные нарушения, принять меры к их исправлению и устранению; 3) гарантировать защиту прав граждан, привлекаемых к участию в предварительном расследовании; 4) обеспечить эффективность дальнейшего производства по уголовному делу.

Снижение количества допускаемых следователем и дознавателем ошибок при производстве предварительного следствия, повышение тем самым качества расследования - важная цель для контрольно-надзирающих органов.

Организационные и процессуальные аспекты контрольной деятельности в досудебном производстве присущи ведомственному контролю руководителя следственного органа, а также начальника органа дознания, начальника подразделения дознания. На досудебных стадиях уголовного судопроизвосдтва суду присущ исключительно процессуальный контроль (ч. 2 и 3 ст. 29, ст. 125 УПК РФ).

Впервые термин «ведомственный контроль за предварительным расследованием» появился в 1965 г. с введением в процесс новой процессуальной фигуры - начальника следственного отдела, призванного осуществлять контроль за своевременностью действий следователя (ст. 127 УПК РСФСР) [8, с. 132].

Следует отметить, что в уголовно-процессуальной литературе имеется точка зрения, согласно которой следует отличать организационный (административный) и ведомственный процессуальный контроль [9, с. 110-111], первый реализуется руководителями в рамках организации процесса расследования, второй реализуется участниками уголовного процесса в процессуальных формах и на основе возникающих процессуальных правоотношений.

Очевидно, что организационный и процессуальный контроль тесно взаимосвязаны и трудноразделимы, в связи с чем некоторые авторы [10, с. 147] не делают различий между ними. Тем не менее, необходимо различать контроль руководителей органов, осуществляющих предварительное расследование и дознание, за соблюдением административно-правовых предписаний, связанных с предварительным расследованием и дознанием, и процессуальный контроль, непосредственно связанный с реализацией норм уголовно-процессуального законодательства по расследованию преступлений, включающий в себя функции по руководству деятельностью следователей и дознавателей.

Руководители следственного органа, начальники подразделений дознания, начальники органов дознаний в отношении субъектов, осуществляющих предварительное следствие и дознание в рамках организационного ведомственного контроля, распределяют функциональные обязанности, проверяют выполнение планов расследования, учет и отчетность, проводят служебные проверки, рассматривают жалобы на действия следователей, дознавателей.

В рамках процессуального контроля руководители органов предварительного расследования осуществляют деятельность, в содержание которой входят проверка законности и обоснованности принимаемых процессуальных решений, выявление ошибок, применение полномочий, направленных на устранение выявленных нарушений закона, руководство предварительным расследованием, принятие мер по организации предварительного следствия (дознания). В рамках данного вида контроля руководители органов, осуществляющих расследование, имеют право проверять уголовные дела, участвовать в производстве предварительного следствия и дознания, давать указания о выполнении отдельных следственных действий и т. д.

Организационный и процессуальный контроль руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания в целом совпадает по полномочиям, различие состоит лишь в том, что руководитель следственного органа осуществляет процессуальное руководство самостоятельно, а начальник подразделения дознания - совместно с прокурором. Это объясняется тем, что руководитель следственного органа вследствие изменений, внесенных в УПК и ФЗ «О прокуратуре» [11; 12], получил права, позволяющие ему не только контролировать, но и руководить расследованием, принимать меры к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия (ст. 39 УПК РФ), в том числе за счет перераспределения полномочий между указанными субъектами. Полномочия прокурора существенно изменились, он не имеет права непосредственно воздействовать на следователя, осуществляя надзорные полномочия, действует через руководителя следственного органа, хотя в отношении дознавателей имеет полномочия по непосредственному руководству (ст. 37 УПК РФ): давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий; давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения и др.

Необходимо отметить, что такие участники, как руководитель следственного органа, начальник подразделения дознания (ст. 40 УПК РФ) появились не так давно, в 2007 г., и поэтому вопросы

ведомственного контроля хотя и имеют законодательную регламентацию, но нуждаются в детальной проработке.

Прежде всего, следует отметить не урегулированность вопросов взаимодействия начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и руководителя следственного органа по осуществлению контрольных полномочий. Нет определенности и в вопросах взаимодействия начальника органа дознания и начальника подразделения дознания. Начальник органа дознания, как правило, является руководителем по отношению к начальнику подразделения дознания, т. е. начальник подразделения дознания выступает лицом, подчиненным по отношению к начальнику органа дознания. Поэтому возможна ситуация, когда начальник подразделения дознания может быть не согласен с указаниями начальника органа дознания, в этом случае он будет вынужден выполнять их или обжаловать вышестоящему должностному лицу, либо прокурору, что не получило достаточной законодательной регламентации. Более того, полномочия начальника органа дознания, как например, полномочия начальника подразделения дознания, руководителя следственного органа, не зафиксированы в отдельной статье, а распределены по всему тексту УПК РФ, что не может способствовать поддержанию эффективности контроля со стороны начальника органа дознания на должном уровне, а также улучшению качества дознания.

Низкое качество расследования на стадии предварительного следствия нередко обусловлено не только недостаточным регулированием, но и неправильно организованным руководством ведомственным контролем. Недопустимо на должности руководителей органов, осуществляющих предварительное расследование, назначать недостаточно опытных сотрудников, уровень управленческой культуры, профессиональной этики и морально-нравственных качеств которых не позволяет им осуществлять процессуальное руководство на должном уровне.

Наделение законодателем субъектов ведомственного контроля большим объемом дополнительных, помимо контролирующих, полномочий отрицательно сказывается на качестве контроля, как организационного, так и процессуального. Так, например, как свидетельствует практика, качество ведомственного контроля руководителя следственного органа дел ухудшается, если данный субъект слишком часто прибегает к реализации такого полномочия, как право принимать к своему производству уголовное дело (ч. 2 ст. 39 УПК РФ), в связи с чем возникает закономерный вопрос о целесообразности наличия данного права у руководителя следственного органа.

Практика реализации полномочий субъектов ведомственного контроля свидетельствует о наличии отдельных недостатков в законодательном и ведомственном регламентировании вопросов контроля, необходимости дальнейших теоретических и практических разработок организационных и процессуальных аспектов надзорно-контрольной деятельности.

Литература

1. Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005.

2. Дьяконов В. В. Контроль и надзор в системе функций государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

3. Королев С. Ю. Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

4. Михайлова Е. С. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

5. Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

6. Баранов М. Л. Конституционно-правовая природа и соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор» // Образование и право. 2012. № 10.

7. Зайцев И. М. Основные начала юридического процесса // Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2001.

8. Шейфер С. А. Предварительное следствие: прокурорский надзор и ведомственный контроль // Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции «Актуальные вопросы применения уголовно-процессуального и уголовного законодательства в процессе расследования

преступлений (к 90-летию со дня рождения профессора И. М. Гуткина)»: в 2 ч. М.: Академия управления МВД России, 2009. Ч. 1.

9. Белозеров Б. Н., Чувилев А. А. Проблемы обеспечения законности и обоснованности возбуждения уголовного дела. М., 1977.

10. Назаров А. Д. Влияние следственных ошибок на ошибки суда. СПб., 2003.

11. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» // СПС КонсультантПлюс.

12. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» // СПС КонсультантПлюс.