Некоторые особенности правовой регламентации предоставления муниципальных услуг в странах Северной Европы

туционно-правовой, сама возможность ее применения закрепляется в конституциях как элемент системы «ограничений и противовесов». Поэтому чаще всего политическая ответственность применяется относительно правительства.

Таким образом, юридическая ответственность является важным элементом правового регулирования общественных отношений, сущность которого заключается в целенаправленном влиянии на поведение индивидов с помощью юридических средств. Благодаря этому становится возможным упорядочение общественных отношений, придание им определенной системности и стабильности и реализация принципов социальной справедливости.

О.В. Соломатина*

НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В СТРАНАХ СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ

В современных демократических государствах, в которых важнейшую роль играет такой институт гражданского общества, как местное самоуправление, все более отчетливо проявляется необходимость проведения дальнейших муниципальных реформ, в частности, в сфере организации предоставления и оказания муниципальных услуг. Более того, последствия мирового экономического кризиса 2008-2009 гг. еще более актуализировали потребность в совершенствовании законодательной базы в области местного самоуправления, в том числе в сфере организации предоставления муниципальных услуг.

Вместе с тем в науке муниципального права проблема правового регулирования организации предоставления муниципальных услуг, как показывает анализ, является наименее исследованной. Фундаментальных научных трудов по этой проблеме практически нет. В имеющихся публикациях в основном освещаются «конкретные функции управления в сфере услуг населению (финансирова-

* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, доцентом Л. А. Ревенко.

20 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 5/2013

ние, налогообложение; лицензирование; сертификация; кредитование и др.), вопросы сущности и специфики различных услуг насе-

1

лению» и т.д., т.е. отдельные аспекты организации предоставления муниципальных услуг исследуются под углом зрения других наук. Представляется, что недостаточная научная разработка нормативной правовой базы в указанной сфере является одним из факторов, сдерживающих совершенствование соответствующего законодательства.

По нашему мнению, положительную роль здесь может сыграть использование зарубежного опыта при непременном учете российской специфики. Много полезного можно почерпнуть из опыта североевропейских стран, имеющих развитую систему местного самоуправления, а также историческую, культурную, экономическую и политическую общность с Россией, путем анализа их законодательства в сфере предоставления муниципальных услуг. Рассмотрению некоторых особенностей правовой регламентации предоставления муниципальных услуг в ряде этих стран, которые, на наш взгляд, представляют наибольший научный интерес, и посвящена настоящая статья.

Как известно, уже после Второй мировой войны в государствах Северной Европы ввиду расширения круга общественных задач начали проводиться реформы в области местного самоуправления, главной тенденцией которых стало укрупнение муниципалитетов. Начиная с 1950-х гг. в Швеции, Дании и Норвегии процесс объединения муниципалитетов приобретал крупные масштабы, тогда как, например, в Исландии и Финляндии объединялось незначительное число муниципальных образований. Возможно, для последних, как указывают зарубежные авторы, это происходило на основе принципа добровольности слияния. Наряду с этим, как отмечал норвежский ученый О. Оффердал, для всех стран Северной Европы необходимость «децентрализации усилий и передачи ряда функций на муниципальный уровень в рамках развития государства всеобщего благосостояния»2, формирования новой социальной политики путем объединения была очевидной.

1 См.: Акимова Н.А. Управление в сфере муниципальных услуг: на примере муниципальных образований Кемеровской области: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. Кемерово, 2004. С. 5.

2 Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // URL: http://www.polisportal.ru (дата обращения: 16.01.2013).

В процессе реализации муниципальных реформ в этих странах, как верно подметил Ю.В. Фененко, возрастало желание «сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы»3 и, более того, развивать курс на использование муниципальных органов для осуществления политики государства всеобщего благосостояния.

Безусловно, процесс укрупнения муниципалитетов не мог не оказать негативного воздействия на взаимоотношения власти на местах и населения соответствующих коммун. Унификация способствовала бюрократизации местных органов власти и их отстранению от решения проблем местных жителей.

В дальнейшем, в конце 1980-х - начале 1990-х гг., в североевропейских странах начали проводить эксперименты в сфере местного самоуправления, из которых наибольшее значение приобрел эксперимент под названием «свободное местное самоуправление»4. Суть его заключалась в поиске новых моделей местного самоуправления, наиболее соответствующих местным условиям, путем предложения некоторым муниципалитетам и графствам представить свои пожелания относительно новых организационных форм и получения финансовой помощи для реализации собственных проектов. Планировалось максимизировать экономическое благосостояние общества, достичь целей, в большей степени соответствующих местным потребностям, модернизировать местную демократию, повысить степень влияния граждан на местное самоуправление и т.д.

Безусловно, принятие новых законов о муниципальных образованиях, в частности в Норвегии5, дало положительный эффект.

3 Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности. М., 2004. С. 14.

4 См.: Lodden P. The «Free Local Government» Experiment in Norway // Local Government in Europe. Trends and Developments / Eds. R. Batley and G. Stoker. Houndmills, 1991. P. 198-209; Towards the self-regulating municipality. Free communes and administrative modernization in Scandinavia. Aldershot, 1994. P. 41-68; Rose L. Nordic free-communal experiments: Increased local autonomy or continued central control? Challenges to local government. L., 1990. P. 212-241.

5 См.: Act № 85 of 21 June 1985 (Provisional Act concerning experimentation with special administration systems in municipalities and county authorities); Act № 107 of 25 September 1992: Act relating to municipalities and county authorities (the Local Government Act) // URL: http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/eur/ (дата обращения: 15.01.2013).

Это выразилось в том, что некоторым муниципалитетам представилась возможность высказать свои предложения относительно новых форм организации местного управления и самоуправления, обратиться за государственными субсидиями, расширить автономию на местах, повысить качество предоставляемых муниципальных услуг. Следует особо отметить, что в целом большая часть экспериментов была сосредоточена на улучшении эффективности работы муниципалитетов.

Что же касается правовой основы деятельности органов местного самоуправления в североевропейских странах по реализации своих основных функций и задач, то ее составляют Европейская хартия местного самоуправления, конституции, законы о местном самоуправлении, а также многочисленные специальные законы в конкретных сферах деятельности.

При анализе специальных законных полномочий (компетенции) органов местного самоуправления прослеживается ряд схожих черт, проявляющихся в так называемом принципе общей компетенции и самостоятельности решения вопросов местного значения. Например, в Финляндии, при наличии одной из самых развитых систем межмуниципальной кооперации, данная компетенция в соответствии с Законом о местном самоуправлении в обобщенном виде определяется как «социальное обеспечение, здравоохранение, образование и культура, техническая инфраструктура, контроль за сохранением окружающей среды» .

Конкретизация полномочий органов местного самоуправления в сфере муниципальных услуг осуществляется в различных нормативных правовых актах7. В дополнение к базовым муниципальным услугам финские муниципалитеты могут взять на себя на добровольной основе и дополнительные, не предусмотренные законодательством функции, такие как «организация досуга для местных

6 The Finnish Local Government Act 17 March 1995. № 365 // URL: http://www.localfmland.fi/en/authorities/localselfgovernment/Documents/Finnish% 20Local%20Government%20Act.pdf (дата обращения: 20.02.2013).

7 См.: The Social Welfare Act 10/1982, Child Welfare Act 417/2007, Health Care Act 1326/2010, Social Assistance Act 1412/1997, Family Care Act 312/1992 // URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset (дата обращения: 20.02.2013).

жителей, дополнительное профессиональное обучение и граждан-

8

ское воспитание» .

В связи с рассматриваемой проблемой представляет интерес и то, что на протяжении последних лет в указанных странах продолжаются дискуссии о переосмыслении функций и задач местных органов власти, проводятся новые муниципальные реформы в целях создания жизнеспособных муниципалитетов, отвечающих требованиям современной демократии.

В Финляндии последними из таких реформ, начавшихся с 2005 г. по инициативе исполнительной и законодательной властей страны, были проекты «ПАРАС»9 и «Новый муниципалитет -2017»10, направленные на совершенствование муниципальной организации и порядка оказания услуг. Ввиду закрытия проекта «ПАРАС» в 2012 г. Союз муниципалитетов Финляндии предложил провести комплексную реорганизацию муниципального управления, внедряя программу «Новый муниципалитет - 2017». К 2020 г. планируется внести ряд ключевых изменений в Закон о местном самоуправлении, определить, достаточно ли одного этого Закона, каким должен быть дальнейший диалог «государство - муниципальное образование», насколько различны потребности муниципальных образований (столицы, крупных муниципалитетов и более мелких), каким должен быть процесс реформирования правовой

базы в сфере ответственности органов местного самоуправления

11

перед жителями коммун за качество их жизни и т.д.

Оценивая результаты реформы по реструктуризации муниципалитетов и услуг, проведение которой планировалось до 2012 г.,

8 The Local Government System in Finland. The North-South Local Government Cooperation Programme, 2011 // URL: http://www.kunnat.net (дата обращения: 21.02.2013).

9 Проект по реформированию местного самоуправления Финляндии путем слияния и укрупнения коммун, в рамках которого на добровольной основе планируется подвести муниципальную территориальную организацию и порядок оказания услуг к современным требованиям.

10 Программа по «выстраиванию совместно с коммунами и заинтересованными группами видения и различных моделей того, какой будет в разных контекстах жизнеспособная коммуна, деятельное самоуправление и финляндская система муниципального управления».

11 Подробнее см.: Колехмайнен А. Некоторые итоги: «Новый муниципалитет -2017» // Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства / Под общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова. СПб., 2011. C. 74-76.

эксперт из Института здоровья Финляндии Л. Вуоренкоски указывает, что «муниципальные услуги в области здравоохранения претерпевают большие изменения, причем ответственность за организацию первичных медико-санитарных услуг передается большим организациям»12, а слияние мелких муниципалитетов с более крупными происходит довольно медленно и сложно, так как местные власти привыкли к независимости в решении вопросов местного значения.

В рамках реформы здравоохранения с 2013 г. ответственность за организацию работы «скорой помощи» несут уже не муниципальные органы власти, а медицинские округа ввиду нехватки специальных машин в муниципалитетах, медлительности в работе органов местного самоуправления и т.д. Разумеется, правительство Финляндии идет на вынужденные меры, так как стремительное старение населения, увеличение спроса на медицинские услуги, рост проблем баланса государственного сектора финансов и спроса на новые технологии в медицине приводят к большей уязвимости малых муниципальных образований.

В отношении других стран Северной Европы примечательным является то, что, например, в Законе о местном самоуправлении королевства Дании перечень вопросов местного значения также не дается, и в Конституции гарантируется лишь право муниципалитетов на самостоятельное осуществление местных дел (ст. 82)13. Таким образом, конкретные сферы общественной жизни регламентированы специальным законодательством.

Большой объем полномочий был передан органам местного самоуправления в результате муниципальной реформы 1970 г., в частности сбор налогов, что тем самым сделало их ответственными за социально-экономическое развитие страны и производящими порядка 33% валового национального продукта Дании.

Необходимо отметить, что особенность распределения полномочий между уровнями власти в той или иной области управления в рамках специального законодательства лишает государственные органы возможности управления в области услуг, оставляя за ними право лишь законодательного регламентирования, контроля и фи-

12 Vuorenkoski L. Restructuring municipalities and municipal health services in Finland // Eurohealth. 2007. Vol. 13. № 4. P. 9.

13 Текст Конституции см.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 761-773.

нансирования, что представляется вполне справедливым, исходя из принципов местного самоуправления, заложенных в Европейской хартии местного самоуправления.

Не вызывает сомнений, что, поскольку вопросы местного значения четко не прописаны в законодательстве, это позволяет органам местного самоуправления, с одной стороны, более гибко подходить к принятию решений о предоставлении различных услуг населению, проявлять инициативность, улучшая развитие территорий, а с другой - способствует возникновению спорных ситуаций с административными регионами.

Проводимая в Дании с 2007 г. реформа местного самоуправления привела к новому укрупнению муниципалитетов и перераспределению полномочий между ними и регионами, особенно в социальной сфере. Например, услуги по уходу за людьми с ограниченными возможностями были переданы под ответственность административных регионов, а местные органы, помимо прочего, стали ответственными за экологический контроль, социальную психиатрию, размещение бездомных детей, образование для взрослых и т.д.14 Таким образом, в результате реформы местные органы власти становятся более автономными. В частности, функции контроля за окружающей средой, управление водопользованием, управление в сфере занятости населения полностью переданы в ведение муниципальных органов из сферы совместной с административными регионами компетенции.

В целом, как отмечает О.С. Соколова, стратегия данной реформы была направлена на «обеспечение максимальной доступности услуг на муниципальном уровне, повышение качества услуг без увеличения затрат, вовлечение населения в муниципальное управление, совершенствование системы муниципального экономиче-

15

ского администрирования» .

Обращаясь к опыту королевства Швеции, следует выделить некоторые особенности правового регулирования в интересующей нас сфере. В Конституции страны закреплен принцип местного са-

14 См.: Bonfils I. S. Disability services in Denmark - after the local government reform // URL: http://www.akf.dk/udgivelser_en/2010/2743 (дата обращения: 05.03.2013).

15 Соколова О.С., Соколова Е.Д. Опыт организации экономического администрирования в муниципалитете Копенгагена // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 4. С. 155.

моуправления: «правление осуществляется посредством государственного строя, основанного на представительной и парламентской системе, и посредством коммунального самоуправления» (§ 1 гл. 1 Формы правления)16. Следует отметить, что полномочия местных органов регламентируются на конституционном уровне более детально, чем, например, в датской Конституции. Так, в § 7 гл. 1 Формы правления отмечается, что в государстве существуют первичные коммуны и ландстингкоммуны, избираемые в них собрания обладают правом выносить решения; коммуны могут взимать налоги для выполнения своих задач.

Большое значение для укрепления правовых гарантий местных органов власти Швеции имеет принятый в 1992 г. Закон о местном самоуправлении, в котором регламентируются как общие полномочия коммун и ландстингов, так и функции в сфере хозяйственной деятельности. Положения указанного Закона и положения Конституции в части регламентации местного самоуправления во многом сходны, но, по мнению М.А. Могуновой, так как этот Закон «был принят значительно позже Конституции, то и многие вопросы в Законе 1992 г. получили более детальную и четкую право-

17

вую регламентацию» .

Специальные полномочия местных органов власти (собраний коммунальных и городских уполномоченных и ландстингов) определяются более чем 20 различными правовыми актами, а также уставами и инструкциями, закрепляющими определенные обязанности, которые органы местного самоуправления выполняют от имени правительства и Риксдага (см., в частности, Закон «Об образовании», Закон «О проектировании и строительстве», Закон «Об аварийных службах», Закон «О регулировании отходов», Закон «Об уходе за умственно отсталыми лицами»). Прежде всего это социальные функции в сфере охраны детства, школьного образования, ухода за престарелыми лицами, которые во многих других странах являются непосредственной обязанностью государства18. Что касается здравоохранения, то ответственность за его организа-

16 Текст Конституции цит. по: Конституции государств Европы. Т. 3. С. 598702.

17 Могунова М.А. Самоуправление в Швеции как способ обеспечения общегосударственных и местных интересов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 56.

18 См.: Local Government in Sweden. 2nd revised ed. Stockholm, 1988. P. 38.

цию в стране лежит в основном на муниципальных округах (ландстингах)19.

Шведское самоуправление также характеризуется отсутствием контроля со стороны государственных органов за деятельностью муниципалитетов, за исключением положений, прямо предусмотренных Законом о местном самоуправлении, таких, например, как контроль за целесообразным расходованием выделяемых дотаций на осуществление делегированных государственных полномочий. Вместе с тем устоявшейся практикой является и контроль гражданами деятельности местных властей, как представительных, так и исполнительных. Отличительной особенностью является и то, что «круг вопросов, относящихся к ведению муниципальных образований, как правило, в большей степени определяется сложившейся

практикой решения подобных вопросов в конкретном муниципаль-

с: 20

ном образовании» .

На современном этапе основной тенденцией развития местного самоуправления в Швеции является муниципально-частное партнерство в сфере предоставления муниципальных услуг. Подобное взаимодействие способствует динамичному развитию муниципалитетов, дает возможность местным органам власти меньше обращаться за помощью к государственным органам в целях решения финансовых проблем. При этом, как отмечает А.И. Черкасов, «усиливается организационная фрагментация муниципального управления; непосредственное выполнение отдельных муниципальных функций может быть передано специальным округам, различным специальным организациям, обладающим значительной

финансовой самостоятельностью и имущественной независимо-

21

стью» .

Самые давние традиции имеет норвежское местное самоуправление, получившее законодательную регламентацию еще в XIX в. первым Законом о местном самоуправлении. В связи с отсутствием конституционно-правовых гарантий местного самоуправления правительство и парламент, другие государственные

19 См.: Cedergren L. Health and quality assurance and improvement in Sweden. Stockholm, 1996. P. 17.

20 Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 69.

21 Черкасов А.И. Местное управление в зарубежных странах: модели и тенденции эволюции // Государство и право. 2011. № 3. С. 82.

органы фактически в любое время имеют право повлиять на работу местных органов власти путем внесения изменений в указанный Закон, проведением проверки законности решений, вынесенных органами местного самоуправления, и т.д.22 Это обусловлено, в частности, зависимостью государства от муниципального сектора. В целом можно сказать, что норвежское государство всеобщего благосостояния управляется на местном уровне.

Общепризнано, что муниципальная политика Норвегии отличается большей консервативностью, «удаленностью» от общеевропейского влияния на развитие самоуправления на местах, однако власти страны стремятся соответствовать общемировым тенденциям. Так, инновационным представляется внедрение так называемой системы digital communes23 («цифровые общины»), позволяющей предоставлять повсеместное использование широкополосного Интернета, изучать информационно-телекоммуникационные технологии в школах, предоставлять всеобщий доступ к электронным услугам, круглосуточно оказывать муниципальные услуги и т.д.

Представление об особенностях системы местного самоуправления в странах Северной Европы было бы неполным, если не упомянуть еще об одной стране, входящей в скандинавскую систему права, - Исландии. Исторически сложилось так, что Исландия вместе с Данией и Норвегией вошла в общую правовую группу скандинавской системы, и поэтому формирование исландской правовой системы во многом определялось компилированием датского и норвежского права. Следует отметить, что в целом вопросы организации местного самоуправления Исландии не попадают в поле зрения российских ученых, в лучшем случае об этой стране упоминается в контексте анализа всего западного или скандинавского опыта организации государственных органов власти или местного

24

самоуправления .

Вместе с тем организация местного самоуправления в Исландии имеет свои особенности. Так, законодательное закрепление

22 См.: Kanestrom J. Norwegian municipalities lack legal safeguards // URL: http://sciencenordic.com/norwegian-municipalities-lack-legal-safeguards (дата обращения: 15.03.2013).

23 См.: БальдерсхаймХ. Местные органы власти в Норвегии: структура, развитие и дебаты // URL: http://www.migm.ru/images/press/presentations/mguu-norway-localgovt.pdf (дата обращения: 16.02.2013).

24 См.: Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001; Оффердал О. Указ. соч.

гарантий местного самоуправления как единственного уровня местной власти позволяет представлять интересы местных жителей непосредственно перед государством, что способствует постоянному укреплению демократических начал как местного самоуправления, так и всего государства в целом. Одновременно с этим, с одной стороны, ответственность за предоставление местными органами власти публичных муниципальных услуг установлена Законом о местном самоуправлении, с другой стороны, местные власти имеют значительную степень свободы в определении того, в каком объеме и какие муниципальные услуги, не предусмотренные в качестве обязательных законодательством государства, предоставлять жителям коммун. В результате этого, с нашей точки зрения, развитие местной политики в указанной сфере может варьироваться в зависимости от специфики экономического, исторического, культурного развития каждой коммуны. Однако подобный принцип независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти ведет к «размыванию» критериев разграничения конкретных полномочий между различными уровнями власти. Так, в докладе, посвященном положению местной демократии в Исландии26, на Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы были высказаны пожелания относительно улучшения качества организации местного самоуправления. В частности, Исландии предлагалось «внести уточнения в законодательство страны на основе принципа субсидиарности, предусмотрев четкое разграничение полномочий между центральными и местными органами власти; доработать законодательство, чтобы у местных органов власти было право обжаловать те принимаемые на национальном уровне решения, которые могут нанести ущерб местному самоуправлению; принять поправки к законодательству, которые сделали бы Хартию местного самоуправления источником внутреннего права прямого действия». Высказывался и ряд других предложений.

25 См.: Конституция Республики Исландия от 17 июня 1944 г. // URL: http://norse.ulver.com/hist/construs.html (дата обращения 15.04.2013); Local Government Act, № 45/1998 as amended by Acts № 100/1998 // URL: http://ebookbrowse.com/local-government-act-no-45-1998-with-subsequent-amendments-pdf-d432026707 (дата обращения 15.04.2013).

26 См.: Местная демократия в Исландии // Муниципальная Россия. 2010. № 2 (8). С. 79-80.

В завершение представляется целесообразным отметить, что в настоящее время в ряде стран Северной Европы, в частности в Норвегии, развивается активное сотрудничество с Российской Федерацией в области местного самоуправления. Так, проект «Продвижение принципов эффективного государственного управления и местного самоуправления на Северо-Западе России»27 направлен на обмен опытом, изучение эталонных стандартов качества местного самоуправления стран Северной Европы, внедрение инноваций эффективного управления, основных принципов стандартизации и оценки качества публичных услуг в законодательство и практику работы региональных и местных властей России в целях повышения качества публичной власти, ее более эффективного взаимодействия с гражданами и институтами гражданского общества.

Не вызывает сомнения, что положительный опыт североевропейских стран в области организации предоставления комплексных публичных муниципальных услуг, в том числе в электронном виде, необходимо активнее внедрять в практику работы российских органов местной власти.

27 URL: http://www.norden.ru/Article.aspx?id=272&lang=ru (дата обращения: 20.03.2013). Данный проект реализуется в 2012-2013 гг. в шести субъектах Северо-Западного федерального округа РФ: Санкт-Петербурге, Ленинградской, Псковской, Мурманской, Архангельской областях и Республике Карелия в целях проведения стандартизации и оценки качества публичных услуг, оказываемых органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.