К вопросу о содержании термина «Служебная дисциплина» и мерах дисциплинарной ответственности, предусмотренных за её нарушение в системе органов внутренних дел (полиции)

Е.П. Мальцев

К ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ ТЕРМИНА «СЛУЖЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА» И МЕРАХ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ЗА ЕЁ НАРУШЕНИЕ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

TO THE QUESTION OF THE TERM CONTENT «OFFICE DISCIPLINE» ^N> MEASUURS OF TIffi DISCIPLINNAY RESPONSIBILITY PROVIDED FOR ITS VIOLATION IN THE SYSTEM OF LAW-ENFORCEMENT BODIES

Автором анализируется содержание понятия «служебная дисциплина в органах внутренних дел», рассматривается система мер дисциплинарных взысканий, предусмотренных законодательством за её нарушение.

The author analyzes the content of concept «office discipline in law-enforcement bodies». The system of measures of the disciplinary punishments provided by the legislation for its violation is considered.

Российское законодательство выделяет три вида государственной службы: гражданскую, военную и правоохранительную. Каждому из этих видов службы присущи характерные черты и особенности, обусловленные как социальным предназначением, так и спецификой выполняе-мых задач. Порядок прохождения службы в органах внутренних дел имеет свои особенности, к которым следует отнести особые условия приема на службу, принятие присяги, присвоение специ -альных званий, аттестацию, порядок назначения на должность, служебную дисциплину, порядок увольнения со службы. Все это существенно от -личает данный вид государственной службы от службы в иных государственных органах.

В настоящее время в связи с реформированием Министерства внутренних дел России и его территориальных органов, совершенствованием системы гарантий прав и основных свобод граж -дан отмечается повышенное внимание государства и общества к вопросам правового статуса сотрудников органов внутренних дел, в том числе и к их служебной дисциплине.

На проблему соблюдения служебной дисци -плины обратил внимание Президент Российской Федерации, который потребовал от государст-венных и муниципальных служащих, чтобы они соотносили свои действия с установленными правилами поведения на службе. По словам Президента, «...невыполнение данных правил долж -но влечь дисциплинарную ответственность, а в необходимых случаях административную или уголовную ответственность» [1]. В одном из своих выступлений Д.А. Медведев отметил, что

«значительная часть проблем, существующих и в Вооруженных силах и в правоохранительных органах, и в специальных службах, связана с па -дением дисциплины ... Дисциплина - ключ к решению самых разных задач... Обратите вни -мание на дисциплину, потому что ею заниматься нужно всегда» [2].

Как уже было сказано, сотрудники органов внутренних дел имеют статус государственных служащих правоохранительной службы и явля -ются специальными субъектами юридической ответственности, под которой в общем смысле стоит понимать государственное принуждение к исполнению требований права, правоотношение, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством и обществом [3]. К ним, в частности, могут быть применены меры дисциплинарного прину -ждения, по эффективности не уступающие мерам административного и материального воздейст-вия.

Одними из таких мер принуждения выступают меры дисциплинарной ответственности. Институт дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, являясь, с одной стороны, средством обеспечения законности и эффективности деятельности в сфере исполнения возложенных на них задач, с другой стороны, выступает юридической гарантией защиты правового статуса сотрудника. Оптимиза -ция дисциплинарной практики и защита сотруд -ников от произвольного применения мер дисциплинарного воздействия обуславливает необхо -димость совершенствования этого института,

тем более что законодательство о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внут -ренних дел (и полиции в том числе) в ряде слу -чаев устарело либо не охватывает многих разви -вающихся и уже сложившихся общественных отношений в данной сфере .

Главная роль в вопросах обеспечения законности и дисциплины в деятельности сотрудников полиции, по мнению И.Ю. Капустиной и В .А. Кудина, принадлежит административно -правовым средствам, под которыми стоит понимать предусмотренные нормами административ -ного права инструменты и технологии правового и организационного характера, позволяющие предупредить или выявить нарушения законно -сти и дисциплины среди личного состава органов внутренних дел, восстановить нарушенные при этом права и законные интересы физических и юридических лиц, оказать соответствующее дис -циплинарное воздействие в отношении наруши -телей, а также правопослушных и добросовестных сотрудников, принять меры к недопущению впредь нарушений законности и дисциплины [4].

Руководствуясь доктринальными положениями административного права, можно сделать вывод о том, что в его арсенале имеется достаточное количество соответствующих инструментов и технологий, однако наблюдается своеобразный парадокс.

С одной стороны, трудно переоценить особую роль административного права и имеющихся в его арсенале средств обеспечения законности и дисциплины, поскольку это единст -венная отрасль российского права, нормы которой одновременно регулируют как внутриорга-низационное построение, так и большую часть внешневластной деятельности органов внутрен-них дел. Эти нормы также регламентируют порядок и формы осуществления контроля и проверки исполнения, устанавливают основания и порядок применения значительной части мер государственно-правового принуждения, вклю -чая меры административного и дисциплинарного воздействия на нарушителей законности и дис -циплины.

С другой стороны, общее количество различных видов нарушений законности и дисцип -лины в органах внутренних дел по-прежнему остается на высоком уровне. Так, в 2008 году было выявлено 146 033 факта нарушения слу -жебной дисциплины, к дисциплинарной ответст -венности привлечено 47 3 5 8 сотрудников; в 2009 году — 157 107 нарушений, и привлечен к дис -циплинарной ответственности 56 021 сотрудник; в 2010 году выявлено 166 846 нарушений служебной дисциплины, к дисциплинарной ответст -венности привлечено 63 294 сотрудника [5].

Состояние дисциплины и законности в органах внутренних дел требует внесения сущест-венных корректив в содержание, методы и прин -

ципы применения административно-правовых средств их обеспечения путем внесения поправок в действующее законодательство.

Так, по мнению Л.М. Ведерникова и В .М. Манохина, требуется уточнение и доработка понятия «служебная дисциплина» применительно к службе в органах внутренних дел (полиции). Анализ работ по исследованию сущности дисци -плины в государственном управлении позволяет сделать вывод, что служебная дисциплина лиц рядового и начальствующего состава ОВД вклю -чает в себя еще и соблюдение установленных законом ограничений: запрет на занятие пред -принимательской деятельностью; участие в за -бастовках; влияние политических взглядов их действия. В связи с этим представляет научный интерес формулировка, предложенная Л.М. Ве -дерниковым. Он определяет служебную дисцип -лину в органах внутренних дел как «систему общественных отношений, субъектами которых являются сотрудники органов внутренних дел, строго и точно исполняющие в соответствии с порядком и правилами, установленными законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, приказами министра внут -ренних дел Российской Федерации, прямых на -чальников, должностные обязанности, реали -зующие полномочия и соблюдающие ограничения по должности в процессе своей профессиональной деятельности» [6].

И.Ю. Капустина формулирует определение служебной дисциплины как соблюдение служа -щим установленного законодательством Российской Федерации порядка и правил при исполне -нии возложенных на них Присягой, контрактом о службе, должностным регламентом, приказами и распоряжениями прямых и непосредственного руководителей служебных обязанностей и при осуществлении предоставленных правомочий.

В сборнике нормативных правовых актов, регламентирующих правовое регулирование служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел, авторский коллектив под руководством В.Л. Кубышко трактует служебную дисциплину в органах внутренних дел «. не только как обязанное, но и точное соблюдение сотрудниками ОВД законодательства Россий-ской Федерации, служебного регламента, слу -жебного распорядка правоохранительного орга-на, обязательств, предусмотренных контрактом, а также исполнение приказов и распоряжений прямых и непосредственного руководителей. Прежде всего, это соблюдение правил, установ -ленных законодательством, служебным регла-ментом, контрактом, и кроме того исполнение приказов и распоряжений как письменных, так и устных...» [7].

Наиболее удачно, по нашему мнению, отражало бы сущность и содержание служебной дис -циплины в органах внутренних дел

определение, сформулированное следующим образом: служебная дисциплина - обязательное соблюдение сотрудником органов внутренних дел норм, правил, запретов и ограничений, установленных законодательством Российской Феде -рации, должностным регламентом, Присягой, служебным контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий, а также требований к служебному поведению как во время службы, так и вне её.

Нарушение служебной дисциплины выступает основанием возникновения юридической ответственности и влечет за собой определенные законом негативные последствия.

В случае совершения сотрудником органов внутренних дел (полиции) дисциплинарного проступка возникает необходимость применения мер дисциплинарного принуждения, одной из которых может выступать дисциплинарное взы -скание. Глава 7 ФЗ «О службе в органах внут -ренних дел» предусматривает следующую систему дисциплинарных взысканий [8]:

1) замечание;

2) выговор;

3) строгий выговор;

4) предупреждение о неполном служебном соответствии;

5) перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел;

6) увольнение со службы в органах внутренних де л.

В образовательных учреждениях высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутрен -них дел на курсантов, слушателей, помимо вышеупомянутых взысканий, могут налагаться сле -дующие дисциплинарные взыскания:

1) назначение вне очереди в наряд (за исключением назначения в наряд по обеспечению охраны подразделения);

2) лишение очередного увольнения из расположения образовательного учреждения;

3) отчисление из образовательного учреж-де ния .

Анализ трудового законодательства и законодательства о государственной службе позволя -ет сделать вывод о том, что перечень дисципли -нарных взысканий (их система), применяемых к сотрудникам, неоправданно широк, что, на наш взгляд, не в полной мере отвечает разумным требованиям дисциплинарной практики и достиже -нию главной цели - поддержанию служебной дисциплины.

Если исходить из фактических последствий отдельных дисциплинарных взысканий, то мож-

но констатировать отсутствие какого-либо внят -ного различия между такими взысканиями, как «замечание», «выговор», «строгий выговор» и «предупреждение о неполном служебном соответствии». Возникает вопрос: в чем смысл подобной дифференциации дисциплинарных взы -сканий, связанных с негативной оценкой и порицанием поведения сотрудника со стороны начальника (командира), обличенного дисципли -нарной властью?

Сразу оговоримся, что ни законодательство о государственной службе, ни трудовое законно -дательство, ни ведомственные нормативно -правовые акты не закрепляют указанных терминов и не определяют оснований их дифференциации по видам проступков и особенностей применения.

Семантический анализ терминов «замечание», «выговор», «строгий выговор» позволяет сделать однозначный вывод об их близкой смысловой и содержательной нагрузке.

Согласно толковому словарю С .И. Ожегова: «замечание — это краткое суждение по поводу чего-н.; указание на ошибку; выговор» [9].

В толковом словаре русского языка Д. Н. Ушакова замечание определено как «краткое суждение, высказанное устно или письменно по поводу чего-н. увиденного, услышанного, прочитанного; выговор, наставление» [10].

В своем диссертационном исследовании О.А. Евтушенко указывает, что замечание всегда предполагает достаточно мелкий повод и, соответственно, менее жесткую структуру, может быть, вполне тактичную форму выражения осуждения . Замечание обычно немногословно, часто оно сводится к одной реплике, выражающей осуждение [11].

Далее исследователь отмечает, что слова вы -говор и строгий выговор сближаются с некото-рыми существительными, которые указывают на то, что субъект отрицательно оценивает посту -пок, действия или поведение какого-либо лица и выражает ему своё недовольство или неодобрение. К ним относятся внушение, нагоняй, разнос. Все они объединены по своей семантике: сло-весное выражение недовольства действием адресата, имеющего более низкий по сравнению с субъектом социальный или возрастной статус, которое имеет целью предотвратить такие дейст -вия со стороны адресата в дальнейшем.

В отличие от замечания синонимы слова вы -говор чаще всего предполагают развёрнутую форму выражения недовольства: субъект может разъяснить, почему он считает поступок или действие адресата плохими, предупреждать его о возможных последствиях его действий.

Выговор, по мнению О.А. Евтушенко, характеризуется рядом признаков, которые отличают его от других синонимов: 1) он уместен тогда, когда субъект и адресат находятся между собой в офици-

ально-деловых отношениях и когда они связаны семейными отношениями; 2) выговор используется, когда проступок незначителен и достаточно серьёзен, 3) выговор делается сухим, строгим, «начальственным тоном», состоит из коротких энергичных фраз и сам по себе короче, чем нагоняй и внушение; 4) несмотря на свою суровость, выговор делается, как правило, в сдержанной и корректной форме, исключающей повышение голоса до крика, унижение адресата, оскорбления и т.п., поэтому выговор может не травмировать адресата; 5) выговор предполагает большую разницу в статусах между субъектом и адресатом, чтобы сделать выговор, надо иметь особые права.

Выговор в словаре Ефремовой — отрицательная оценка чьего -л. поступка, отношения к работе и т.п.; порицание, замечание, внушение [12].

Строгий выговор выступает «промежуточным» взысканием между выговором и предупреждением о неполном служебном соответствии. Дискуссии о его необходимости заходили в тупик при попытке юристов дать определение строгому выговору и выговору, а также отграни -чить их друг от друга.

В юридической литературе высказывается мнение, что «замечание — выражение осужде -ния поведения работника со стороны работодателя, высказывание работодателем в отношении работника критики» [13].

Выговор является более строгим видом дисциплинарного взыскания, чем замечание. Так, например, Ю.К. Терехова полагает, что самым «лояльным» дисциплинарным взыска -нием является замечание, которое «сводится к устному порицанию провинившегося работни-ка»[14]. По ее мнению, «выговор является бо -лее строгой мерой по сравнению с замечанием и оформляется соответствующим приказом работодателя». С этим никак нельзя согласить -ся, поскольку общие правила наложения дис -циплинарного взыскания (издание приказа, ознакомление с приказом и т.п.) установлены в отношении всех видов дисциплинарных взы -сканий и не предусматривают каких-либо изъ -ятий в отношении замечания [15].

Здесь скорее можно согласиться с мнением И.В. Погодиной, что «выговор представляет собой выраженную со стороны работодателя официальную отрицательную оценку поведения работника, сообщаемую работнику в более категоричной и жесткой форме по сравнению с замечанием»^]. Различие здесь носит «психологиче -ский» характер. По своей же сущности все дис -циплинарные взыскания, установленные трудо-вым законодательством, подразделяются на увольнение как меру «правовосстановительного» характера и иные виды, которые выполняют предупредительную функцию [17, 18]. Нужно ска -зать, что ранее в КЗоТе РСФСР различие между

дисциплинарными взысканиями, не связанными с увольнением, все же существовало, поскольку увольнение за неоднократное нарушение трудо -вых обязанностей предполагало последователь -ное применение всей «лестницы» взысканий: замечание, выговор, строгий выговор. В связи с либерализацией экономики и признанием работодателя самостоятельным, независимым агентом экономических отношений законодатель упростил эту процедуру. Однако, на наш взгляд, данные правила не должны автоматически распространяться на дисциплинарную ответствен -ность государственных служащих [19].

Дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии не является исключением из рассматриваемого нами перечня «схожих» по своей сути взысканий и применяется начальником (командиром) подразделения по своему административному усмотрению.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что подобное деление взысканий на виды весьма условно, и, как правило, их применение зависит от степени «психологического» воздействия, которое необходимо оказать на нарушителя служебной дисциплины. Такая «развернутая» система дисциплинарных взысканий, скорее всего, является «данью традициям», архаизмом, и связана с тем, что на протяжении всего времени существования милиции система дисциплинарных отношений строилась применительно к дисциплинарным отношениям, сложившимся в Красной армии (Советской армии, Российской армии. — прим. автора), и регулировалась дисциплинарными уставами, разработанными на основе уставов РККА [20].

По нашему мнению, интересной представля -ется позиция, высказанная авторским коллекти -вом под руководством В. Л. Кубышко о том, что «.ни одна, даже самая жесткая система контроля и наказаний не в состоянии обеспечить тот уровень служебной дисциплины, который может создать сознательное выполнение сотрудниками правил и норм поведения. Сознательность и са -моконтроль сотрудников напрямую зависит от уровня их мотивации к службе. Для руководите -ля очень важно знать мотивацию работников и уметь эффективно управлять ею с целью повышения результативности и качества трудовой деятельности, обеспечения высокого уровня служебной дисциплины» [21].

Современные реалии диктуют необходи -мость отказа от построения дисциплинарных отношений в полиции с ориентацией на дисцип -линарные отношения, исторически сложившиеся в Вооруженных Силах РФ, поскольку наше общество и государство вышло из того состояния, когда требуются жесткая централизация государственного управления, милитаризация труда и военизация полиции.

ЛИТЕРАТУРА

1. Послание Президента РФ Медведева Д.А.

Федеральному Собранию РФ. 5 ноября 2008 года [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

www.kremlin.ru (дата обращения: 20.02.2012).

2. Стенограмма выступления Президента РФ

Д.А. Медведева на церемонии представления офицеров, назначенных на вышестоящие ко -мандные должности, и присвоения им высших воинских (специальных) званий [Электронный ресурс]. — Режим доступа: // http: // Прези-дентРФ/ новости/ 9813(дата обращения:

22.04.2012).

3. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. — Москва, 1999. — С. 503.

4. Капустина И. Ю. Административно -правовые средства обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел: дис.... канд. юрид. наук. — С.-Петербург, 2009.

5. Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2010 год: сборник аналитических и информационных материалов. — М.: ЦОКР МВД России, 2011. — С.44—48.

6. Ведерников Л .М. Служебная дисциплина в органах внутренних дел и средства ее обеспечения: дис... канд. юрид. наук. — Москва, 1996.

7. Правовое регулирование служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел: сборник нормативных правовых актов с комментариями / под общ. ред. д-ра пед. наук, д-ра юрид. наук, проф., заслуженного работника высшей школы РФ В.Я. Кикотя. — М.: ЦОКР МВД России, 2010. — С. 48.

8. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в от -дельные законодательные акты Российской Фе-дерации: ФЗ от 30 ноября 2011 г. № 342 ФЗ // СПС «Консультант Плюс».

9. Ожегов С. И. Словарь русского языка: ок. 57000 слов/ под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой.—20-е изд., стереотип. — М.: Рус. яз., 1989.—750 с.

10. Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д.Н. Ушакова. — М.: Сов. энцикл.; ОГИЗ; Гос. изд-во иностр. и нац. слов., 1935— 1940.

11. Евтушенко О .А. Институциональный концепт «порицание» в английской и русской лингвокультурах: дис. ... канд. филол. наук. — Волгоград, 2006.

12. Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского

языжа. Толково-словообразовательный. — М.: Русский языж, 2000 [Электронный ресурс]. — URL: http://www.efremova.info/word.html (дата

обращения: 07.02.2012).

13. Погодина И. К вопросу о применении дисциплинарных взысканий к работникам // Управление персоналом. — 2009. — № 1. — С. 14—18.

14. Терехова Ю.К. Дисциплинарные взыскания. Отстранение от работы / Ю.К. Терехова. — [Б. м. : б. и.], 2006 // СПС « КонсультантПлюс».

15. Пресняков М.В., Чаннов С. Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации (окончание) // Трудовое право. —2009. — № 9. — С. 34.

16. Погодина И .В. К вопросу о применении дисциплинарных взысканий к работникам // Трудовое право. — 2008. — № 12.

17. Крусс В .И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституцион-ное и муниципальное право. — 2006. — № 4.

18. Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. — М.: Норма, 2007. — С. 501—563.

19. Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина. — М.: Ось-89, 2009. — 220 с.

20. Горбунов С.П. Становление и развитие дисциплинарных отношений в милиции РСФСР (1917—1931 гг.): дис. ... канд. юрид. наук. — Москва, 2001.

21. Психологическое обеспечение профилактики нарушений служебной дисциплины в органах внутренних дел: учебно-методическое пособие. — М.: ЦОКР МВД России, 2008. — 216 с.