Правовые аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Азербайджане

In practice, economic courts recognize amicable agreements complying with the law on the termination of obligations by forgiveness of debt.

In accordance with Part 3 of Article 148 of the Law of the Republic of Uzbekistan "On BankRosts", the terms of a settlement agreement for creditors who did not participate in voting on the issue of entering into a settlement agreement, as well as voting against its conclusion, cannot be worse than for creditors the same queue who voted for his conclusion. This provision, of course, aims to ensure that the interests of those creditors who have not expressed their will to conclude a settlement agreement and to include certain conditions in it are respected. However, in practice this provision cannot always be applied with the necessary efficiency. For example, a settlement agreement was concluded between bankruptcy creditors and the debtor, according to which the amount of payments due to each creditor of the fifth line was determined and a five-year maturity period was set. At first glance, the terms of the settlement agreement are the same for all creditors of this turn. However, individual lenders may be interested in a debtor enterprise, and therefore meeting the requirements for them is less relevant than for other bankruptcy creditors. In this regard, it may actually be that the creditors who voted against the conclusion of a settlement agreement are in worse conditions, since they have to wait five years for the debt to be repaid, which may adversely affect their financial condition.

By joining S.Zinchenko's opinion, it should be noted that it would be advisable to set a maximum period for the debtor to execute the amicable agreement equal to one year [3, c.579] or introduce a preventive deadline for the debtor to comply with the terms of the settlement agreement, which would eliminate the possibility of abuse by both the debtor and creditors who are not interested in the prompt repayment of the debt.

REFERENCES:

1. Babaev AB Agreement on novation, compensation and forgiveness of debt // Legislation, 2001, N°9, - C.17.

2. Braginsky M.I., Vitryansky V.V. Contract law. Book One: General Provisions. M., 1999, p.455-456.

3. Zinchenko, S., Kazachansky, S., Zinchenko, O. Search for a new model of bankruptcy legislation // Economy and Law, 2001, No. 3, p. 40

4. Shilokhvost O. Yu. On termination of obligations forgiveness of debt // Civil Code of Russia. Problems. Theory. Practice: Collection of memory SA Khokhlova / Otv. ed. A.L.Makovsky. M., 1998, p. 364-370.Ea6aeB A.E.

5. http://www.lex.uz/acts/1634607

LEGAL ASPECTS OF INTERACTION OF GOVERNMENT BODIES AND LOCAL SELF-

GOVERNMENT IN AZERBAIJAN

Ismayilov Kh.

Doctor of Science in Law, Professor Department of Theory and History of State and Law of Baku State University

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В АЗЕРБАЙДЖАНЕ

Исмайлов Х.Дж.

Доктор юридических наук, профессор кафедры Теории и истории государства и права Бакинского Государственного Университета

Abstract

The issues of interaction of government bodies and local self-government in Azerbaijan are becoming actual theoretical and practical problems in the light of the prospects for rapprochement of this South Caucasian state with the European community. State power and local self-government in modern Azerbaijan are inextricably linked with the process of the establishment of a democratic regime and, as a result, the formation of a new legal framework governing the activities of self-government institutions. Decentralized governance is a necessary condition for the democratization of state power and society. But with regret we have to admit that the principles of decentralization of management, subsidiarity, self-organization of citizens, developed in the light of European experience in order to resolve local issues, have not yet been fully and adequately reflected in the legislation of Azerbaijan. The article sets such tasks as clarifying issues of the relationship between state bodies and local self-government and analyzing the legal foundations of their interaction in Azerbaijan. For this purpose, are traced the patterns of development and functioning of local government structures in Azerbaijan and the issues of their support from the state, and also are made a number of assumptions by analyzing the rule-making on improving relations between state and municipal institutions.

Аннотация

Вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Азербайджане становятся актуальными теоретическими и практическими проблемами в свете перспектив сближения данного южно-кавказского государства с европейским сообществом. Государственная власть и местное самоуправление в современном Азербайджане неразрывно связаны с процессом становления демократического режима и, как следствие этого, формированием новой правовой базы, регулирующей деятельность самоуправленческих институтов. Децентрализованное управление выступает необходимым условием демократизации государственной власти и общества. Но с сожалением приходится констатировать, что принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан, разработанные с учетом европейского опыта с целью решения вопросов местного значения, пока еще не нашли полного и адекватного отражения в законодательстве Азербайджане. В статье поставлены такие задачи, как выяснение вопросов взаимосвязи органов государственной власти и местного самоуправления и анализ правовых основ их взаимодействия в Азербайджане. С этой целью прослеживается закономерности развития и функционирования структур местного самоуправления в Азербайджане и вопросы их поддержки со стороны государства, а также выдвигается ряд предположений путем анализа нормотворчества по совершенствованию взаимоотношений государственных и муниципальных учреждений.

Keywords: state power, local self-government, decentralization, interaction, legal basis, law-making, Constitution, law-enforcement sphere, elections, legal institutions.

Ключевые слова: государственная власть, местное самоуправление, децентрализация, взаимодействие, правовая основа, правотворчество, Конституция, правоприменительная сфера, выборы, правовые институты.

Занимавшие важную позицию в истории государственности и права Азербайджана конституционная и муниципальная реформы, осуществление которых началось в середине 90-х гг. прошлого века, практически были основаны на сочетании континентальной (французской) и частично английской (англо-саксонской) моделей местного управления и самоуправления. При этой смешанной системе организации местной власти управление на местах в широком смысле осуществляется как посредством муниципалитетов, являющихся выборными органами власти, так и назначаемых на места глав и представительств исполнительной власти. А это, в свою очередь, при изучении специфических особенностей местного самоуправления в Азербайджанской Республике на современном этапе и исследовании его взаимосвязи с государственной властью, в частности, местными представителями этой власти, требует использования сравнительно-правового подхода.

В юридической литературе прочно утвердились высказывания о том, что система современной государственности не может эффективно функционировать без отлаженного взаимодействия местного самоуправления и государственной власти (8, с.155-160; 15, 228 с.; 18, с.22-28; 26, 306 с. и т.д.). Такое взаимодействие в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики государств, обеспечивает комплексное решение вопросов обслуживания населения и тем самым политической и социальной стабильности. С другой стороны, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач.

Тесной связи государственной власти и местного самоуправления друг с другом служит тот факт, что оба они берут начало из общего источника -народной власти. Как органы государственной вла-

сти, так и органы местного самоуправления являются разными, но дополняющими друг друга формами осуществления публичной власти. Вместе с тем, по мнению С.Попова, государственная власть не вправе замещать местное самоуправление, то есть фактически осуществлять его функции (19, с.173). С другой стороны, деятельность государственных органов и местного самоуправления направлена на обеспечение интересов одного и того же субъекта -населения, что является весьма важным фактором в области координирования их деятельности. Самостоятельность в деятельности органов местного самоуправления равно, как и в государственной власти (в определенных вопросах государственная власть также ограничивается юридической силой международных актов, участником которых является государство), находится в рамках определенных границ. Местное самоуправление не отделено от государства, поэтому не может оставаться в стороне от юридической силы законов государства.

Государство посредством принятия Конституции и законов наделяет учреждения местного самоуправления полномочиями публичной власти, то есть в установленных законом пределах предоставляет им такие полномочия, как принятие обязательных для выполнения актов, формирование своего бюджета, включение в него определенных налогов и пр. Данные полномочия учреждений местного самоуправления реализуются в основном его органами и должностными лицами. Причем перечень форм непосредственного осуществления жителями местной самоуправленческой власти в реальности несколько ограничен. С другой стороны, непосредственное использование демократических средств, можно сказать, оказывается подверженным твердому регулированию законом. Так, законами «О статусе муниципалитетов» Азербайджанской Республики от 2 июля 1999 года (20, ст.405) и «О местном опросе мнения» АР от 30 ноября 1999 года (20, ст.686) процедура местного опроса мнения закреплена в отчетливых рамках. Одновременно закон «О

статусе муниципалитетов» допускает проведение в муниципалитетах с населением менее 500 человек собраний проживающих на территории соответствующего муниципалитета граждан, достигших 18-летнего возраста и пользующихся правом выражать отношение к вопросам местного значения, выдвигать предложения, высказывать коллективное мнение, принимать решения. Кроме того, утвержденным 8 мая 2001 года Образцовым уставом «О квартальных комитетах муниципалитетов» (21, ст.383) отражено принятие квартальными комитетами, избираемыми на общем собрании граждан (здесь предусматривалось участие граждан, пользующихся правом голоса на соответствующей территории) в составе 5-11 человек сроком на два года, мер по решению вопросов местного значения, осуществление не противоречащих законодательству полномочий (часть их перечисляется в Положении) по представлению мнений и предложений.

Вместе с тем, государство посредством законодательных актов может возлагать на органы местного самоуправления определенные задачи, применять к ним определенные ограничения, а также контролировать их деятельность посредством государственных органов, обладающих контрольными полномочиями, применять меры ответственности на основании статьи 51 закона «О статусе муниципалитетов». Государство, обладая суверенитетом на своей территории и являясь высшим гарантом осуществления публичной власти, требует от органов местного самоуправления четкого выполнения совокупности установленного минимума полномочий. Самоуправленческие сообщества не вправе отказываться от осуществления данных полномочий, за исключением отраженных в законе особых случаев, прежде всего, исключая случаи передачи данных полномочий государству и другому уровню самоуправления при выявлении неспособности органов местного самоуправления выполнять соответствующие функции.

Местное самоуправление заранее устанавливает режим особой деятельности, особый предмет деятельности которого отличается от государственного управления в том или ином вопросе. Целесообразность самостоятельного решения вопросов местного значения без участия государственных органов обусловливает, с одной стороны, определенную свободу деятельности, а с другой, - дополнительную ответственность перед населением и зависимость от него. Все это фактически осложняет выполнение управленческих задач органами местного самоуправления в сравнении с органами государственного управления, но в то же время придает необходимый импульс и возможности процессу управления для учета многообразия и дифференциальности условий жизни местного населения. В качестве важного условия для усиления самоуправленческих начал в местном самоуправлении выступает социальная интеграция населения муниципалитета, обладающая внешними и внутренними факторами своего проявления. Внешний фактор интеграции выражается в организованном единстве структурообразующих элементов системы местного самоуправления,

методах и правилах их воздействия на объекты управления. Внутренние же факторы интеграции обусловлены общими интересами и потребностями населения муниципалитета.

Важно, чтобы местное самоуправление, как форма публичной власти, обладало системой подотчетных ему представительных, исполнительных, контрольных и других органов, находящихся под его контролем и формирующихся в той или иной степени с участием населения. В то же время, эта власть должна быть максимально приспособлена к местным условиям, интересам и специфическим потребностям населения, а ее деятельность - в адекватной форме отражать и реализовывать данные интересы и потребности. Всего этого можно добиться лишь в случае установления самой муниципальной властью в тесной связи с населением муниципалитета параметров своей деятельности в рамках действующего законодательства.

Для социальной интеграции населения муниципалитета исключительно важным представляется наличие интересов и потребностей, которые сможет обслуживать муниципальная власть. Так, некоторые исследователи связывают ограниченность интереса простого населения к участию в местном самоуправлении с его неполной информированностью о сути этого института власти (9, с.20), недостаточным осознанием и оценкой роли местного самоуправления в вопросах демократического изменения общества, отсутствием своего рода «социального потенциала» (22, с.274; 12, с.143). Практический взгляд на решение данной проблемы требует разграничения полномочий и предметов управления между органами государственной власти и местного самоуправления и просвещения граждан в связи с указанными вопросами. В решении этих проблем следует выступать с позиции следующих моментов: обеспечение каких интересов и потребностей населения нуждается в едином подходе, а решение каких - требует специфичности, вытекающей из местных условий, методов обеспечения. В соответствии с этим степень интересов и нужд населения, подлежащих обеспечению, как на общегосударственном, так и на муниципальном уровне, будет подвержена дифференциации. Пока же, как показывает опыт, население недостаточно осознает, по какому пути идти в целом ряде вопросов, связанных с осуществлением своих прав (к примеру, зачастую обвиняет муниципалитеты в связи с непредоставлением или невыплатой пособий, дотаций, льгот и пр., ответственность за обеспечение которых должна нести государственная власть).

Следует также отметить, что в конституциях демократических стран институт местного самоуправления считается одним из аспектов проявления конституционного принципа разделения властей, признанного в качестве организации государственного механизма и важнейшей основы его деятельности. Так, местное самоуправление включает две стороны содержания принципа разделения властей - политическую, предусматривающую распределение государственной власти между различными органами, и ор-

ганизационную, вытекающую из необходимости рационального распределения функций между различными органами в целях организации эффективного управления. Вместе с тем, в отличие от системы организации и деятельности органов государственной власти, реализация принципов местной автономии в системе организации и деятельности местного самоуправления вводит определенные ограничения на использование принципа разделения властей. Неслучайно, в Конституции Азербайджанской Республики принцип разделения властей не распространяется на систему органов местного самоуправления. Принцип организационной автономии, отраженный в Европейской хартии местного самоуправления, предусматривает предпочтительную позицию для представительных органов местного самоуправления. В результате этого органы местного самоуправления должны подчиняться ряду принципов, не характерных для организации и деятельности органов государственной власти. К таким принципам можно отнести право создания подотчетных представительным органам (советам или собраниям) исполнительных органов, дополняющее принципы организационной автономии и диалектически связанное с ними, требование соответствия административных структур местной власти сфере установленных законом полномочий.

Интерес с научной и практической точки зрения представляет обоснование в ряде исследований, посвященных местному самоуправлению (в частности у британских авторов), тезиса о происхождении местного самоуправления от государственной власти. Так, английский исследователь П.М.Слоу отмечает, что местное управление выступает как составная часть «гегемонистского национального государства», обеспечивающего надлежащий уровень местной инфраструктуры в целях осуществления общенациональной политики, эффективного обращения капитала, соблюдения законности и порядка. (23, с.19). К примеру, в Великобритании в качестве единственного носителя государственного суверенитета выступает парламент, поэтому все полномочия публичной власти могут быть предоставлены парламентом путем делегирования, то есть данный орган в любой момент может вернуть себе делегированные полномочия. Этот порядок подразумевает такую логику, что теоретически местное управление в этой стране может быть упразднено одним лишь простым актом парламента (6, с.62). В этом контексте, полномочия, делегированные органам местной власти, всегда конкретны. Местные органы публичной власти вправе осуществлять лишь разрешенные им законом действия (принцип позитивного регулирования деятельности местных органов). Здесь находит олицетворение типичный англо-саксонский подход к местному самоуправлению, как к рычагу национальной политики. В европейских же странах, следующих традиции континентального права, преимущество составляет принцип «негативного регулирования». В соответствии с данным принципом органы местного самоуправления вправе осуществлять деятельность, непосредственно не запрещенную законом и не относящуюся к полномочиям любого другого органа публичной власти. В целом,

этот принцип нашел отражение в «Европейской хартии о местном самоуправлении» (16; 7).

В политико-правовой практике современных государств, в целом, имеют место две «классические» доктрины взаимосвязей центральной и местной власти - «модель партнерства» и «агентская модель» (2, с. 11). Модель партнерства, ассоциирующаяся, главным образом, с такими странами, как США, Швейцария, Голландия, политическая система которых формируется «снизу вверх» путем постепенного объединения различных местных обществ, рассматривает отношения местной и центральной властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих населению необходимые услуги. В рамках данной концепции местное самоуправление понимается, в первую очередь, как элемент самовыражения соответствующего местного общества, благодаря чему местные жители получают возможность организовать услуги, представляющие для них важность с точки зрения их интересов. В рамках же агентской модели отношения между местной и центральной властями рассматриваются как отношения агента (уполномоченного) и принципала (главы, владельца), то есть упор здесь делается на предпочтительную роль центра в отношениях с местным обществом и его органами местного самоуправления. Местные органы считаются специальным средством реализации центральной властью своего политического курса на местах. В пользу этой модели обычно выдвигается такой аргумент, что центральные власти, выражая общенациональные интересы, обладают более высоким мандатом, а также более широкой сферой знаний и информацией для принятия важных политических решений. Вместе с тем, при глубоком исследовании и анализе данных концепций проявляются их достаточная абстрактность, противоречивый характер, в силу чего в реальной практике они не встречаются в чистом виде, то есть такими, какими являются.

Следует также отметить, что авторы энциклопедии, посвященной вопросам местного самоуправления, наряду с вышеупомянутыми моделями, приводят в отношениях между органами государственной власти и местного самоуправления и третью основную модель - модель относительной автономии, в основе которой лежит предоставление органам местного самоуправления независимости без причинения ущерба роли общего государства (17, с.439). И.Дроботенко различает три основные модели взаимосвязи органов государственной власти и местного самоуправления: англо-саксонскую, континентальную и смешанную (5, с. 119). Англо-саксонская модель характеризуется исключением непосредственного подчинения органов местного самоуправления органам государственной власти, высоким уровнем децентрализации управления, отсутствием на местах представителей центральной власти, что имеет соответствие с моделью относительной автономии. Для континентальной модели характерны высокий уровень централизации, наличие непосредственного контроля за органами местного самоуправления,

совмещение государственного управления и местного самоуправления в пределах одной административно-территориальной единицы, что соответствует агентской модели. Наконец, смешанная модель объединяет в себе отдельные свойства англо-саксонской и континентальной моделей. Согласно позиции В.Переходова в современном мире крайне сложно наблюдать указанные модели в чистой форме. Как правило, даже в одной стране в разных ситуациях могут использоваться различные модели (18, с.23). В качестве примера можно привести Соединенные Штаты Америки. В каждом из штатов можно встретить различные особенности, связанные с положением местного самоуправления. Тем не менее, данное разнообразие можно сгруппировать как следующие три модели: 1) координирующую модель власти (Coordinate-authority model); 2) концентрирующую модель власти (Inclusive-authority model); 3) совмещающую модель власти (Overlapping-authority model). В первой модели органы местного самоуправления входят в структуру органов власти штатов и могут выполнять лишь предусмотренные для них законом полномочия. Вторая модель включает три концентрирующие сферы: большую сферу - органы федеральной власти, среднюю сферу - органы власти штатов и малую сферу - местное самоуправление. Здесь именно органы федеральной власти выступают в качестве силы, устанавливающей организацию региональной и местной власти. Третья модель основывается на независимости и сотрудничестве указанных сфер власти и, как наиболее демократическая и децентрализованная модель, используется чаще всего в штатах.

В системе управления европейских стран в целях прояснения взаимосвязей между государственными органами и органами местного самоуправления при дифференциации сфер полномочий достаточно широкое распространение получил принцип субсидиарно-сти. Он подразумевает максимальную близость власти к гражданам и предусматривает делегирование в полномочия центральной власти лишь крайне незначительное число проблем, решение которых на местном уровне не представляется возможным. В соответствии с данным принципом муниципалитеты могут оказывать любые общественные услуги и осуществлять любую деятельность с условием обеспечения нужд и потребностей жителей.

В большинстве европейских стран государство предоставляет местным властям все полномочия, которые они могут эффективно выполнять. Однако это отнюдь не включает введения отчетливых границ при осуществлении различных полномочий, так как каждый уровень управления обязан вносить вклад в воплощение в жизнь единых общегосударственных интересов. Такой подход обусловливается наличием полномочий, в которых сложно установить четкие границы между ступенями управления.

Таким образом, примеры ряда стран свидетельствуют о новых подходах в отношении проблемы установления пределов предметов управления. Во-первых, приоритет отдается не распределению полномочий, а напротив, осуществлению совместных полномочий,

им уделяется внимание как сотрудничеству всех публичных властей, включая муниципалитеты, в решении существующих в обществе, в целом, самых острых вопросов. Во-вторых, к сфере совместных полномочий всех властей обычно относят вопросы, решение которых сложно распределить между центральными властями и органами местного самоуправления. Однако при проведении реформ сверху, распределении полномочий сверху вниз институты гражданского общества в основном создаются по инициативе верхов. Говорить об этом однозначно в отношении существующих в Азербайджане институтов местного самоуправления невозможно. К сожалению, надо сказать, что в законе Азербайджанской Республики «О статусе муниципалитетов» принцип субсидиарности не нашел своего отражения. В сравнении «агентской моделью» концепция субсидиарности предусматривает более равноправные отношения центральной и местной властей. В то же время она в значительной степени динамична в сравнении с «моделью партнерства» и создает условия для состязания позиций, проводя дифференциацию отношений центральной и местной властей в зависимости от конкретной сферы деятельности, позволяет рассматривать эти отношения во всем их разнообразии.

Думается, для эффективности дела каждый уровень власти должен иметь ясное представление о своих правах и соответствующих данным правам обязанностях, ответственности за положение дел в той или иной сфере. Вместе с тем, не является целесообразным четкое закрепление совокупности полномочий, твердо установленных для всех органов местного самоуправления, так как муниципалитеты имеют существенные отличия в связи с экономическим потенциалом, инфраструктурой, кадровым потенциалом и пр. Поэтому объем полномочий по решению вопросов местного значения, который тот или иной орган местного самоуправления может на себя взять, всегда будет различным. Так, к примеру, если вопросы транспортных услуг с точки зрения территориальных пределов муниципалитета не выступают в качестве необходимого условия обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, то такое положение, естественно, не будет включено в устав. Как видно, нет никакой необходимости в детализации вопросов местного значения в зависимости от уровня муниципалитета, однако при установлении сферы полномочий каждого муниципалитета крайне важно учитывать местные условия.

В первую очередь, необходимо выделить сферу исключительных полномочий органов местного самоуправления, то есть вопросы, которые в соответствии со статьей 144 Конституции АР и пунктом 4 «Образцового устава муниципалитетов», утвержденного законом от 15 октября 1999 года, надлежит решать лишь муниципалитетам, а точнее - заседаниям муниципалитетов. Сюда, наряду со структурными вопросами, относятся владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; установление местных налогов и платежей, утверждение местного бюджета и отчетов о его исполнении; принятие и реализация местных программ социальной защиты и социального развития; принятие и реализация местных программ экономического

развития; принятие и реализация местных экологических программ.

Считаем, что население или представительный орган местного самоуправления, выступая с позиции указанной сферы полномочий, должны самостоятельно устанавливать вопросы местного значения в уставах муниципалитетов. Это в основном вопросы, которые местной власти надлежит решать в соответствии со своими возможностями добровольно, самостоятельно и под свою ответственность. Существуют также необходимые теоретические и правовые аргументы для такой деятельности органов местного самоуправления, которые добровольно берут на себя данные вопросы, закрепив их в своих уставах. С теоретической точки зрения суть этих аргументов сводится к установлению и обеспечению государством общегосударственных социальных стандартов, то есть минимальных благ, которые граждане вправе требовать и получать, и осуществлению органами местного самоуправления в рамках закона распределения гарантированных государством социальных благ (то есть приведению их в адресное состояние, которым все могут пользоваться), и даже обеспечению условий для создания социальных благ, способных предварить общегосударственные социальные стандарты с точки зрения количества, качества и формы (14, с.12). В Конституции АР, законе «О статусе муниципалитетов», а также ряде актов, обладающих силой закона, нашли отражение положения, связанные с установлением государством минимальных социальных стандартов, принятием и реализацией органами местного самоуправления местных программ социальной защиты и социального развития в целях решения не предусмотренных осуществляемыми государством программами социального развития или приложенных к ним вопросов социального развития местного значения.

Принятие такой конструкции распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления имеет и позитивные стороны. Так, органы местного самоуправления станут включать в свое управление лишь те вопросы, которые они реально могут решить, то есть вопросы, которые они полностью способны обеспечить в связи с потребностями населения по тем или иным услугам. В случае нехватки средств при выполнении функций, отнесенных к их полномочиям, органы местного самоуправления, как показывает практика, не отказываются от данных функций, напротив, обращаясь к государственным органам, выступают с требованием о выделении муниципалитету необходимых минимальных средств. С другой стороны, в случае отсутствия в силу определенных причин возможности выполнения местной властью тех или иных полномочий, она могут добровольно или на основании решения суда передать эти функции органам государственной власти, так как согласно части 1 -й статьи 71 Конституции АР государство взяло на себя, как обязательство, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение которых считает своей высшей целью. В то же время Конституция и соответствующий закон предусматривают передачу органам мест-

ного самоуправления лишь государственных полномочий. Что касается передачи «местных» дел обратно государственным органам, то данный вопрос не стал объектом регулирования по закону, поэтому, естественно, не закреплен и механизм такого делегирования.

В случае принятия многоуровневой системы местного самоуправления вышестоящие муниципалитеты будут включать в свои полномочия вопросы, которые нижестоящие муниципалитеты не могут выполнить по причине отсутствия необходимых административных и финансовых ресурсов. При этом органы местного самоуправления получат полномочия не «сверху», а добровольно по своей инициативе - «снизу».

Таким образом, устраняется необходимость продолжения курса установления пределов полномочий, и возникает важность комплексного подхода к проблеме, то есть распределения полномочий путем объединения с их «согласованием» и субсидиарностью. Для применения такого подхода есть все основания. В настоящее время в Азербайджане формируется новая концепция взаимоотношений между субъектами, являющимися носителями власти, эта концепция обусловливает развитие отношений в пределах государства, опираясь не на подчиненность и господство, а больше на взаимодействие и сотрудничество.

Надо признать, что принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан, разработанные с учетом европейского опыта с целью решения вопросов местного значения, пока еще не нашли полного и адекватного отражения в законодательстве Азербайджана. Практика также оказалась далека от представлений о местном самоуправлении как об институте гражданского общества. В большинстве случаев практика отводит ему роль организации режима власти, тем самым демократическая природа местного самоуправления оказывается в искаженном состоянии. Вместе с тем, не следует также необоснованно отделять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления, так как и государственная власть, и местное самоуправление, как мы уже отмечали выше, являются дополняющими друг друга формами публичной власти народа, то есть при решении вопросов местного значения они должны действовать вместе и сообща.

В качестве примера можно отметить ясное изложение в законодательстве вопросов, отнесенных к совместной сфере полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Так, одними из важнейших полномочий соответствующих органов государственной власти с точки зрения обеспечения экономического развития регионов считаются разработка и осуществление государством соответствующих программ в различных сферах, в частности, в аграрном секторе, в области промышленности, связи, транспорта и других отраслях. В то же время, наряду с государственными программами экономического развития, в целях решения непредусмотренных данными программами или приложенных к ним экономических вопросов местного значения, к полномочиям муниципалитетов также

отнесены разработка, принятие и реализация соответствующих программ (20, ст.405). В числе полномочий органов государственной власти можно привести принятие и осуществление на основании различных законов программ в области экологии, решение вопросов, связанных с данной сферой. В этих законах отражены также отдельные стороны деятельности муниципалитетов в отмеченной области. Так, в качестве примера можно указать закона АР «О защите атмосферного воздуха» от 27 марта 2001 года (27), предусматривающего совместное решение муниципалитетами и органами государственной власти общих вопросов в упомянутой сфере, закреплены создание с участием органов местного самоуправления системы государственного мониторинга в целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха в Азербайджанской Республике (ст.23), установление по согласованию с соответствующими исполнительными органами и муниципалитетами места для сбора, захоронения и уничтожения производственных и бытовых отходов, загрязняющих атмосферный воздух (ст.16.3), при ухудшении качества атмосферного воздуха, возникновении угрозы жизни и здоровью людей в результате выброса вредных веществ в атмосферу в случае аварии - осуществление соответствующими органами местного самоуправления безотлагательных мер, направленных на их защиту (ст.17).

Вместе с тем, следует признать, что вопросы, касающиеся взаимосвязи органов местного самоуправления с органами, представляющими различные сферы государственной власти в нашей стране, закреплены в нашем законодательстве не на должном уровне. Многие вопросы не охвачены правовым регулированием. Это обусловлено тем, что в действующих законах, отражающих вопросы, связанные с деятельностью местного самоуправления, все еще остаются пробелы, для устранения которых есть необходимость в осуществлении комплексных мер. Поэтому существует острая необходимость принятия соответствующего закона Милли Меджлисом Азербайджанской Республики, который бы регулировал подобные взаимоотношения. Одним из самых серьезных и актуальных вопросов является вопрос о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и реализации ими этих полномочий, которые, наряду с вопросами местного значения, и составляют предметы ведения муниципальной власти. К сожалению, законопроект, определяющий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и который уже несколько лет обсуждается в законодательном органе республики, до сих пор не принят.

Надо сказать, что связь между органами государственной власти и органами местного самоуправления, в первую очередь, основывается на законе. Опираясь непосредственно на закон, органы государственной власти могут оказывать влияние на органы местного самоуправления. В результате достижения общественного согласия посредством принятия закона на соответствующем уровне высшей власти местное самоуправление подчиняется более

важным общегосударственным и общественным интересам. Таким образом, происходит совмещение интересов местного самоуправления и органов государственной власти. Как мы уже отметили, расширяя или сужая сферу полномочий местных органов, государственная власть повышает, или ограничивает свободу деятельности органов местного самоуправления. Естественно, осуществление контроля за законностью решений, принимаемых органами местного самоуправления, считается исключительным правом государственной власти.

Закон должен отражать объем полномочий органов государственной власти по осуществлению контроля за выполнением государственных полномочий органов местного самоуправления и процедуру контроля. Такое требование вытекает из сути статьи 5 Европейской хартии местного самоуправления.

Несмотря на существующие в научной литературе различные подходы при анализе взаимоотношений органов центральной и местной власти, необходимость эффективного контроля центра за местной властью обычно не подвергается никакому сомнению. Такая необходимость обосновывается, в частности, тем, что «многие функции, осуществляемые местными властями, по сути, носят общенациональный характер, поэтому важно опекать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации» (24, с.363). Как считает британский исследователь Р.М.Паннетт, «контроль центральных властей за местными органами следует приветствовать лишь в случаях создания условий для обеспечения эффективности местного управления, оказания содействия защите граждан от имеющих место фактов злоупотребления местными органами властью, реализации национально-политического курса в сферах финансового, экономического и общего планирования» (25, с.405). В конечном счете, государственный контроль должен обеспечить такой уровень развития местного самоуправления, чтобы «оно не стало государством в государстве и могло решать поставленные перед собой задачи в рамках общегосударственных законов» (13, с.108). Так, контроль центральных властей за местными расходами считается важным элементом управления всей национальной экономики, а проводимая ими политика сбалансированности уровня услуг, возложенных на местные органы, выступает в качестве средства обеспечения социальной справедливости в обществе. В случае чересчур явных различий в условиях жизни и производства между отдельными территориальными единицами это будет противоречить принципу равенства, включающему необходимость предоставления равных возможностей всем гражданам, независимо от того, на территории какой муниципальной структуры они проживают, и выступающему в качестве конституционного принципа, и превратится в препятствие на пути движения рабочей силы и капитала.

Одной из форм государственного контроля, связанного с деятельностью органов местного самоуправления, является прокурорский надзор, осуществляемый с точки зрения обеспечения соблюдения конституционных принципов законной деятельности и

независимости данных органов, а также соответствия деятельности муниципалитетов законам страны. Такой контроль сочетается также с требованиями международных стандартов. ЕХМС, учитывая возможность непосредственного осуществления права на местном уровне, установила принцип, включающий ограничение того или иного административного контроля за органами местного самоуправления мерами, достаточными для соблюдения законности и конституционных норм в их деятельности. В законе АР «О прокуратуре» от 7 декабря 1999 года (20, ст.688) отражен объем полномочий прокуратуры в сфере обеспечения исполнения и применения законов и надзора за этим. Особая роль функций прокурорского надзора непосредственно в данной сфере обусловлена тем, что широкий размах в последнее время получили нарушения закона в деятельности должностных лиц органов местного самоуправления. С точки зрения обеспечения в соответствии с законом деятельности органов местного самоуправления, а также соблюдения их прав следует отметить также важную роль судебного контроля. Так, предусмотрено, что ущерб, причиненный неправовыми решениями органов местного самоуправления учреждениям, организациям, предприятиям и гражданам, возмещается на основании решения суда за счет специальных средств самих этих органов. Установлено, что незаконные акты муниципалитетов могут быть обжалованы в суде. Законодательство предусматривает судебный порядок решения споров, возникающих между органами местного самоуправления, в том числе, споров имущественного характера, рассматриваемых административно-экономическими судами в соответствии с нормами Гражданско-процессуального кодекса АР. Как известно, регистрация уставов муниципалитетов в Азербайджане осуществляется Министерством юстиции, и соответствующий орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с жалобой в связи с отказом в регистрации. Кроме того, рассмотрение в судебном порядке исков органов местного самоуправления установлено и в случаях защиты данными органами нарушенных прав и законных интересов граждан. Вместе с тем, в судебном порядке решаются вопросы ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед физическими и юридическими лицами в связи с ущербом, причиненным им упомянутыми субъектами.

Основанная на взаимовлиянии деятельность органов государственной власти и местного самоуправления представляет важное значение в обеспечении эффективности осуществления региональной политики, комплексного решения вопросов оказания услуг населению и тем самым - политической и социальной стабильности в любом, в том числе и в нашем государстве. Такая взаимосвязь считается одним из важнейших вопросов в теории и практике государственного строительства и управления (8, с.155). Полное отделение местного самоуправления от государства невозможно ни при каких обстоятельствах (даже если такое отделение будет закреплено как конституционный принцип). Во всех случаях существования государства оно в той или иной форме будет принимать участие в организации местного самоуправления (4, с.83). А возможность превращения государства в ближайшем или далеком

будущем в общественное самоуправление исключается.

Местное самоуправление включает такую сферу политико-правовой жизни, где наиболее эффективно может и должен действовать механизм «гражданин -власть». Такие весьма ценные для укрепления государственности взаимоотношения наиболее реальны на местном уровне, где власть более близка к населению, где каждый вправе участвовать в этих отношениях. В этом контексте, нельзя не согласиться с мыслью Н.С.Бондаря о том, что в сравнении с государственной властью специфика муниципальной власти проявляется в том, что непосредственно институтам демократии принадлежит более важная роль (1, с.57). В принципиальном плане масштабы, удельный вес решения вопросов местного значения путем непосредственного волеизъявления членов территориального коллектива более высоки в сравнении с решением данных вопросов на государственном уровне. В этом вопросе непосредственно проявляется «коренной», то есть фундаментальный характер муниципальной власти, его институциональный признак, как максимально близкой населению и в определенной степени, слившейся с ним власти.

В то же время, не следует забывать, что местные органы в основном формируются и действуют на основе принципов, по которым осуществляют деятельность вышестоящие органы управления. Поэтому противопоставление «самоуправления» государственному управлению - это не путь выхода для раскрытия сути вопроса. В противном случае, к примеру, если выступать с позиции избрания населением представительных органов, главу государства и его участия во всенародном референдуме, то все государство можно рассматривать в качестве самоуправленческой организации. Поэтому в процессе формирования на местах механизма эффективного осуществления власти необходимо добиться наиболее оптимального сочетания самоуправления и государственного управления на местном уровне. А это может позволить обеспечить реализацию и защиту общенациональных интересов в деятельности местного самоуправления. Следует отметить, что во многих странах, к примеру, во Франции, Германии, Швейцарии, в организации власти на местах достаточно сильны тенденции государственности. Но, несмотря на это, местное самоуправление в этих странах остается важным атрибутом системы территориального управления.

В Азербайджанской Республике в целях решения всех вопросов местного значения, наряду с местным самоуправлением, существует система местных органов государственной власти, такой конгломерат встречается довольно редко. Выбранная Азербайджанской Республикой модель основана на таком понятии местного самоуправления, как особая форма публичной власти на местах. Ни органы местной исполнительной власти, ни муниципалитеты, осуществляющие деятельность местного самоуправления, не обладают в отношении друг друга какими бы то ни было властными полномочиями, их властные полномочия, исключая некоторые встречающиеся на практике нюансы, не пересекаются и не дублируются. Хотя муниципальная власть не считается

государственной властью, тем не менее, главы исполнительной власти на местах осуществляют государственную власть. Согласно «Положению о местных исполнительных властях» (3, №135; 20, ст.345), утвержденному Указом Президента Азербайджанской Республики от 16 июня 1999 года, исполнительная власть в районах, городах и городских районах организуется Президентом Азербайджанской Республики. Главы местных исполнительных властей наделяются властью Президентом и несут перед ним ответственность за свою работу. Назначение главы исполнительной власти непосредственно Президентом одновременно выражает передачу ему от имени Президента права осуществления исполнительной власти на местах. На основании указанного Положения, при главе местной исполнительной власти создается совет в составе до 15 человек, являющийся постоянным консультативным органом, данная структура в основном осуществляет деятельность по вопросам рассмотрения, обсуждения экономических, социально-культурных и других местных проблем района, города и городского района и подготовки предложений по их решению. В целях реализации своих полномочий главы исполнительной власти районов и городов назначают в города, поселки и села своих представителей, которые, к сожалению, можно сказать, что во многом дублируют полномочия органов местного самоуправления. По нашему мнению, с целью устранения параллельности в их полномочиях и обеспечения эффективного функционирования системы управления со всей остротой стоит вопрос объединения муниципалитетов и местного представительства исполнительной власти в нашей республике.

Вкратце рассмотрим другой вопрос - государственную политику в отношении вопроса организации муниципалитетов. На современном этапе, когда в Азербайджане появились первые законодательные акты, связанные с муниципалитетами, утвердилась укоренившаяся как в умах, так и в соответствующей литературе мысль о том, что многочисленность местных управленческих единиц свидетельствует о широком привлечении населения к демократическим формам управления, максимальном приближении органов управления к гражданам, а потому - о достаточно высокой эффективности деятельности местного управления. Поэтому было принято решение об организации муниципалитетов даже в самых небольших территориальных единицах. По сути же, очень мелкая управленческая единица не может считаться настоящей самоуправленческой единицей для обеспечения важных общественных функций, в частности, функций, связанных с безопасностью, здравоохранением, так как для финансирования данных сфер требуется ее преобразование в более высокий уровень управления. В сельских местностях мелкие единицы в редких случаях на должном уровне обладают квалифицированными кадрами для организации нормального муниципального совета. С другой стороны, предоставление в такой ситуации одному или нескольким способным лицам места в управлении на длительный срок может привести к их произволу и диктату. Кроме того, это осложняет процесс планирования и координации экономического развития мелких единиц. А увеличение объема местного хозяйства и осложнение

структуры в условиях жалкой независимой финансовой базы делают неизбежными финансовое несоответствие и несостоятельность. Именно поэтому на втором этапе реформ местного самоуправления в Азербайджане было осуществлено объединение ряда мелких самоуправленческих единиц. Так, если на первом этапе реформы было создано 2665 муниципалитетов, то на втором этапе их число было сокращено до 1718. Ныне выборы осуществляются в 1607 муниципалитетах (10, с.384-385).

Государственная политика в области местного самоуправления находит свою конкретную реализацию в закрепленных в этой области в законодательстве вопросах попечения органов государственной власти о муниципалитетах и осуществления административного контроля. Например, в ст. 9 Закона «О статусе муниципалитетов» Азербайджанской Республики от 2 июля 1999 г., предписывается органам государственной власти Азербайджана обязанность создавать необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия для формирования и развития муниципалитетов и оказывать помощь населению в осуществлении права местного самоуправления. (3, №169). Считаем, что этого недостаточно и необходимо, выступая с позиции данных конкретных норм, разработать целевую программу мероприятий, включающую различные направления государственной политики, ориентированной на развитие муниципалитетов и создание условий для реализации их конституционных полномочий.

Таким образом, в качестве важного правового условия для формирования местного самоуправления, как уровня полноправной публичной власти, выступает закрепленность в законодательстве положений, отражающих общие начала, связанные с данным институтом. Превращение новосозданных органов местного самоуправления, деятельность которых охватывает недалекое прошлое, в органы действительной и практической власти зависит от конкретных исторических условий. К таким условиям, в первую очередь, относятся условия, позволяющие выявить инициативность населения, способного защищать свои местные интересы. Приходится признавать, что на современном этапе интерес населения к участию в деятельности муниципалитетов катастрофически ослаб, что проявляется в основном в крайне низком уровне активности избирателей на местных выборах. Однако данный фактор не следует понимать как выражение целесообразности отказа от института местного самоуправления, так как именно на этом уровне власти в условиях проявления политической воли гражданам значительно легче на практике использовать возможности влияния на власть и осуществления контроля за ней. Снижение же интереса к местным выборам можно объяснить допущением грубых ошибок в области формирования муниципалитетов и как результат -неудовлетворительной деятельностью организованных муниципалитетов, тем, что вместо решения вопросов местного значения они больше занимаются посторонними делами. В этом контексте, проблема становления местного самоуправления в новых условиях тесно связана больше с трудностями в организации и проведении выборов. Эти трудности выражаются, с одной стороны, в попытках государ-

ственных чиновников, в особенности местных чиновников, оказать сопротивление развитию начал истинно народной власти, а с другой, - в недостаточной правовой культуре и общественной активности населения.

Несмотря на все это, можно придти к такому выводу, что местное самоуправление, являясь институтом государственности, одновременно считается компонентом социального самоопределения гражданского общества, населения конкретной территории. Вместе с тем, оно выступает в качестве важного звена структуры власти и составной части механизма осуществления управленческих решений, представляющих некоторое значение. Поэтому различными средствами политики государства в этой области необходимо обеспечить наличие таких условий, чтобы, с одной стороны, ни один орган государственной власти, никакое должностное лицо не пытались предпринимать действий, направленных на вмешательство в полномочия органов местного самоуправления, их структурных частей, а с другой, - чтобы местное самоуправление не воспринималось просто как своеобразная общественная структура. Крайне необходимо обеспечить деятельность местного самоуправления как специфической формы и уровня власти.

Применение принципа взаимоотношения государства с общественными структурами недопустимо в отношениях государства и местного самоуправления, так как здесь действуют основные принципы, характерные для сущности любой государственной власти, - обязательность исполнения решений, возможность применения государственного принуждения, ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы, и другие начала (26, с.167). С точки зрения своей конституционной сути система муниципальной власти претендует на легальность и легитимность. Но для овладения в полном объеме этими качествами она должна признаваться и приниматься государством, его органами, а также населением соответствующего муниципалитета, отвечать установленным правовыми нормами требованиям.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод местного самоуправления. М.: Изд. дом «Городец», 2004, 351 с.

2. Васильев М.А. Правовое регулирование нор-мотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Обнинск: Институт муниципального управления. 2002, 126с.

3. Газета «Азербайджан», 17 июля 1999, №135. 28 июля 1999, №169.

4. Гражданин, закон и публичная власть / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Норма, 2005, 367 с.

5. Дроботенко И.И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России //Власть. 2010, №1, с.119.

6. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001, 250 с.

7. Европейская хартия о местном самоуправлении. European charter of local self government. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92-871-084-8. 1990, 16 с.

8. Еркина Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть: конституционно-правовые основы взаимодействия//Правовая политика и правовая жизнь, 2004, №4, с.155-160.

9. Зевина О.Г., Ковалевский А.Э., Макаренко Б.И. Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития // Вопросы местного самоуправления: стратегия и практика муниципального развития. 2010, №1, с.14-33.

10. Исмайлов Х.Дж. Нормативно-правовые основы местного самоуправления в Азербайджане (генезис и эволюция): Баку: Наука и Образование, 2009, 496 с.

11. Исмайлов Х.Д. История права Азербайджана. Баку:Наука и Образование, 2015,572с.

12. Капустин А.М., Свистунова И.Н. Местное самоуправление: проблемы и перспективы развития. Смоленск: Смоленский ин-т экономики, 2010, 169 с.

13. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М., 1995, №4, с.107-121.

14. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: ИГПАН, 1993, 16 с.

15. Ксенофонтов В.Н. Государственная власть и местное самоуправление в России (философия власти). М.: Изд-во РАГС, 2010, 228 с.

16. Международные акты по правам человека. Сборник документов. М.: Норма, 1998, 753с.

17. Местное самоуправление: энциклопедия //Российская муниципальная академия. (З.А.Алиева и др.). Под общ. ред. В.Б.Зотова. Ростов-на-Дону: Феникс, 2010, 908 с.

18. Переходов В.А. Зарубежные модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления: сранительный анализ // Вестник ПАГС (Поволжской академии государственной службы). 2012, № 32, с.22-28.

19. Попов С.И. Особенности механизмов взаимодействия институтов государственной власти и органов местного самоуправления в городе Москве. М.: Российский ун-т дружбы народов, 2010, 192 с.

20. Сборник законодательства Азербайджанской Республики (СЗАР). Баку, 1999, №6, ст.345; №7, ст.405; № 8, ст.ст. 471, 472; № 12, ст.ст. 686, 687, 688, 689, 690 (с изменениями и дополнениями).

21. СЗАР, Баку, 2001, № 6, ст.383; № 8, ст.ст.519, 520 (с изменениями и дополнениями).

22. Трофимова И.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы институционального развития. М.:ИС РАН, 2010, 290с.

23. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.:Форум, ИНФРА-М, 1998, с.156.

24. Burne T. Local government in Britain. L.: Penguin, 1994, 396 p.

25. Punnett R. British Government and Politics. Al-dershot: Darmouth, 1994 (XIV), 588 p.

26. Federalism and local politics in Russia / Ed. by Cameron Ross a. Adrian Campbell. London, New York: Routledge, 2009 (XV), 306 p.

27. http://www.eco.gov.az/qanunlar/at-mosfer havasinin muhafizesi haqqinda qanun.doc.