Концепция современных моделей государственной антикоррупционной политики

Концепция современных моделей государственной антикоррупционной политики

Вячеслав Шорохов

институт государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края, заведующий кафедрой, автор и разработчик программы для электронных образовательных ресурсов «Концепция современных моделей государственной антикоррупционной политики»

Илона Дроздова:

Здравствуйте, вас приветствует программа «Интеллектуальный капитал» на канале Мediametrics, Лига преподавателей высшей школы при поддержке Фонда президентских грантов. И сегодня нашим собеседником является Шорохов Вячеслав Евгеньевич, победитель конкурса «Золотые имена высшей школы» прошлого года. Тема, которую мы сегодня будем обсуждать, с одной стороны, вечная, с другой стороны, актуальна в любой момент времени – это концепция современных моделей государственной антикоррупционной политики. Поскольку мы являемся представителями высшей школы, наш диалог будет относительно того, насколько высшая школа может эту структуру менять, насколько образовательный контент на сегодня может быть выстроен так, чтобы эта система стала работать более эффективно.

Расскажите не только о себе как победителе конкурса «Золотые имена высшей школы», но и о направлении, почему Вы настолько плотно этим занимаетесь уже достаточное количество лет.

Вячеслав Шорохов:

Тема коррупции извечна, существует вне временных рамок, потому что первые антикоррупционные законы были зафиксированы более 4000 лет назад, и до сих пор мы их разрабатываем и боремся с этим явлением. Я являюсь победителем конкурса прошлого года, занимаю должность заведующего кафедрой в Институте государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края и этой темой занимались достаточно давно, с 2011 года это точно, я закончил специалитет, магистратуру и аспирантуру Сибирского института управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации в Новосибирске.

Тут очень большая заслуга моего научного руководителя, поделюсь опытом, может быть, кому-то поможет. На этапе, когда вы только планируете, важно не ошибиться с этим человек, он основной субъект вашего развития в сфере высшего образования и науки. Если вы планируете долго и упорно этим заниматься, нужно подойти с определенным планированием. Мне повезло, на тот момент, когда я только задумывался, удачно попал на такого человека, зовут его Савинов Леонид Вячеславович, он декан нашего профильного факультета государственного и муниципального управления, и вместе мы прошли этот 10-летний путь. Я сейчас оглядываюсь и думаю, какой путь я прошел сам, но без этого человека я бы его не прошел, это точно.

Илона Дроздова:

Наставничество очень важно и в научной среде, и в чисто человеческой, это огромный импульс для развития личности.

Вячеслав Шорохов:

Там все довольно обыденно, но мощная поддержка на бытовом уровне, когда что-то не получается по сессии либо не получается со статьей, ее отклонили, надо доработать, это мощный в этом плане человек, на которого стоит опираться даже на начальном этапе, и это сократит вам дистанцию до нужного эффективного уровня.

Мы начали разрабатывать эту тему, и она возникла достаточно банально. Мы должны были написать выпускную квалификационную работу, какие вопросы будем рассматривать, к чему есть интерес.

Илона Дроздова:

Концепция современных моделей антикоррупционной политики, я так понимаю, существует несколько подходов к тому, как с этим работать, потому что мы, как обыватели, привыкли к тому, что надо что-то с этим делать, но не в научной среде.

Вячеслав Шорохов:

Расскажу, почему я уже в магистратуре пришел к варианту, что ее нужно разрабатывать, расширять и углублять. Эта тема возникла банально на уровне выпускной работы и моего понимания, что у меня есть определенный интерес, я в этом разберусь и сделаю все хорошо. Так и получилось, я закончил специалитет, это мое второе высшее образование, затем пошел в магистратуру, чтобы углубить некоторые знания и разобраться в некоторых вопросах на уровне субъекта, на уровне Новосибирской области на тот момент. Это такой переломный этап, когда я занялся научно-исследовательской деятельностью, и у меня возникла эта идея, потому что антикоррупционные блоки есть в каждой специализации, у нас она достаточно универсальная, и нам давали широту взглядов – и правовых основ, и со стороны управления, со стороны экономики, как это явление характеризуется, какие экономические последствия наступают, если мы не боремся с этим. Те модели, которые были на тот момент учебном плане в магистратуре, меня зацепили. Исследовательские мнения сводятся к тому, что в мире существует 4 модели противодействия коррупции, как правило, есть отдельные интересные работы, они углубляются на уровне групп стран, которые я потом в этой концепции попытался обобщить. Но все исследования сводятся к тому, что существует западная модель, восточная, латиноамериканская и африканская. И в рамках этих моделей существуют особенности.

Илона Дроздова:

Наша страна к какой модели больше относится?

Вячеслав Шорохов:

У нас модель смешанная, я чуть попозже ее охарактеризую, потому что наша отечественная модель еще не до конца сформирована, есть у меня задумка, и еще 2-3 года работы точно, я хочу под определенным ракурсом посмотреть.

Илона Дроздова:

Но основном целевая группа и заказчики этих моделей – это управленческий аппарат и чиновники?

Вячеслав Шорохов:

Да.

Илона Дроздова:

Антикоррупционная культура должна взращиваться в обществе вне зависимости от должности человека, то есть мы привыкли, что уровень коррупции достаточно расцветает во власти, в управленческой среде. Но если мы посмотрим нашу бытовую жизнь, сложно это назвать какой-то коррупционной составляющей, но в менталитете очень многих стран, очень многих народов вопрос благодарности за оказание услуги, то, что потом идет в антикоррупционную среду, тоже очень развит.

Вячеслав Шорохов:

Очень развит, и я всегда на это обращаю внимание, то есть культурная составляющая в этом коррупционном поведении очень сильная, потому что любой чиновник – это выходец из обычной культурной среды, просто в какой-то момент пришел на должность и начал распоряжаться общественными благами. Есть такое понятие антикоррупционная устойчивость, и она формируется из культурной среды. И возникает вопрос – будешь ли ты служить на благо общества или воспользуешься этим, такие соблазны возникают, в личных целях. Эта проблема существует, и почему я исхожу из определения правовой привязки, я во многих конференциях участвовал, и у меня сложилось впечатление – что бы и в каком ракурсе я не написал, просто если видят антикоррупционную тематику, организаторы сразу меня переносят в секцию, связанную с юриспруденцией. Я вроде бы выступаю с другими вещами, но в этом плане достаточно узкий подход к проблеме коррупции.

Что такое коррупция? Есть две основные характеристики. Первая – это всегда выгода, материальная, нематериальная, но это основной признак коррупции. И вторая – это соблазн воспользоваться своим положением, не только служебным. Два классических примера, которые достаточно часто культивируются в средствах массовой информации. Образ чиновника, который решил в свою пользу что-то сделать и нарушил какие-то предписания либо не нарушил, то есть бездействие на определенной должности, при определенных полномочиях тоже является коррупционным появлением. И второй вариант тоже про служебное положение –безработный гражданин, у которого родственник или хороший знакомый, выросли в одном дворе, вот этот самый чиновник. Он с ним на особой волне за счет определенной выгоды ему (сумма денег, путевка и так далее), и он может решить какой-то вопрос с личной выгодой, но человек безработный и формально не обладает какими-то полномочиями, тем более должностям положением. Это тоже коррупция, и говорить о том, что это не коррупционные проявления, смысла никакого нет, и это будет неправильно, тут мы как раз говорим о культуре.

Есть такой рейтинг, он сейчас принят во всем мире, Transparency International, эта организация достаточно давно составляет определенные рейтинги восприятия коррупции, есть критика, но противопоставить этому нечего. Европейские страны, например, Швеция занимает лидирующее положение в этом рейтинге, там коррупционных проявлений меньше по сравнению с нашей страной, и они же сами в аналитике приводят: первое – это уровень антикоррупционного сознания, уровень антикоррупционной культуры. Я когда изучал, сам удивился, потому что некоторые вещи для меня были открытием, я настолько глубоко, пока не начал двигаться в исследовательском плане по линии концепции, не вникал в национальные особенности антикоррупционной работы. Там даже сказки для детей с антикоррупционным уклоном. Если у нас смекалка в основном, Иван-дурак куда-то пошел, что-то увидел, сюда поверни, здесь реши, там детям освещается немножко в другом ключе и другом смысле: а что здесь нельзя, а почему нельзя –потому что нельзя, и это не обсуждается.

Илона Дроздова:

Это нельзя связано с последствием наказания потом, или это взращивается как культура, что просто нельзя?

Вячеслав Шорохов:

Ни о каком наказании речь не идет, просто нельзя, табу без объяснений, и ребенок это воспринимает как норму. Когда уровень образования повышается, то есть школьный уровень, вуза или корпоративного обучения, эти механизмы усложняются, но человек ведется на всем уровне своего развития. И эта тема достаточно плотно в каждом варианте присутствует, и это хорошо, потому уровень правосознания.

Просто выкладка из статьи, она мне понравилась, очень наглядная. Профессор описывает поездку на конференцию в какую-то европейскую страну, допустим, Бельгию, он стоит в посольстве за оформлением визы и описывает так, что бельгийцы стоят в очереди, есть определенная очередь, регламент у чиновника 12.10-12.40 перерыв, он закрывает это окошко. И присутствовал кто-то из соотечественников, который раз выглянул из очереди, два, подошел к окошку, спросил у чиновника – нельзя ли как-то побыстрее, привел аргументы, нашего человека видно сразу. Мы даже не затрагиваем антикоррупционные составляющие, это уровень культуры – как решить вопрос с максимальной выгодой для себя. Те жители страны, которые стояли и оформляли, просто стояли и ожидали, это на уровне культурного кода, на мой взгляд, мощная антикоррупционная составляющая. Повторюсь, любой чиновник выходец из обычной культурной среды, он так же ходил в детский сад, те же сказки ему читали, в такой же школе учился, в таком же вузе. В результате мы получаем к моменту, когда этот человек может распоряжаться общественными благами, вот такого чиновника либо вот такого.

В этом поле – и я это тоже отражаю в статьях, в концепции это тоже отражено, во всяком случае в российской модели – у нас есть перекос в сторону наказания, то есть последствия и что с этим связано. То, что мы говорим об образовании, воспитании личности с антикоррупционными установками через систему образования, начиная с дошкольного, у нас это никак не систематизировано. Есть отдельные хорошие практики, они встречаются, но систематизации и пристального внимания к этому нет.

Илона Дроздова:

Нюанс концепции вашего электронного ресурса в чем?

Вячеслав Шорохов:

Мы разрабатывали для определенных нужд нашего института. Мы ведем курсы повышения квалификации для государственных муниципальных служащих на территории Красноярского края. Как правило, муниципальный служащий – это человек, на которого давит ведь массив нормативно-правовой базы, и ему выйти за границы хотя бы федерального законодательства и сложившихся практик России очень сложно. И был запрос от них – а как у других, что там интересного, что можно использовать, мы же вроде как конституционно закреплены как местное самоуправление, которое что-то может делать на местах, развивать на своих территориях. И в курсе, который мы переделывали в 2020 году, мы уже коснулись четырех видов противодействия коррупции в мире, как раз она очень хорошо легла и стала толчком к тому, чтобы сделать эту концепцию и выложить ее именно в виде программы, еще один минус, или плюс, тут зависит от каждого муниципального служащего. Он проходит (по крайней мере у нас такая практика) обучение на местах, оторвать его, куда-то отправить – иногда это неэффективно, что-то можно делать дистанционно. В этом плане у нас разработан определенный образовательный продукт, я просто подогнал тот востребованный формат для муниципального служащего, который он может применять автономно на своем рабочем месте. В самой программе есть приложение, это образовательный подкаст, то есть нет возможности работать интерактивно, можно работать с документами, но поставить это как аудиокнигу, послушать.

Илона Дроздова:

Получается свод нормативной базы или это какая-то идеология?

Вячеслав Шорохов:

Что такое противодействие коррупции? Это те действия, которые принимает не только государство, но и местное самоуправление, и организации, и отдельные лица, выступая в каком-то плане субъектами этой самой антикоррупционной политики. Но государственная антикоррупционная политика, на чем основывается концепция, какие идеи я закладываю, и я отмечу сразу, что такое государство, что я имею в виду, это очень важно, потому что брать за основу Российскую Федерацию было бы неправильно, у нас федеративное управление, есть унитарные государства, где вертикаль власти устроена немного по-другому. И если у нас существует трехуровневая система власти – федеральный уровень, региональный и муниципальный, то там это просто вертикаль власти. Но это государство со всеми присущими ему особенностями. И когда я говорю государственная антикоррупционная политика, я имею в виду под государством совокупность тех органов публичной власти, которые принимают решение и которые могут в нормативно-правовом поле регулировать эту сферу общественных отношений.

Теперь к самой антикоррупционной политике и модели, на основе чего они построены. Модель государственной антикоррупционной политики – это совокупность мер и механизмов, закрепленных на уровне норм национального и связанного с ним международного права. Вы знаете, что Организация объединенных наций включает в себя огромное количество стран, и в силу этого международное право в этой сфере тоже влияет на национальное законодательство и не должно противоречить. У нас Конституция Российской Федерации, но в отсутствии в плане иерархии каких-то нормативно-правовых актов ориентируемся на международные договоры. Например, конвенция ООН по противодействию коррупции, это модельный акт, который должен действовать во всех странах-членах ООН. Здесь очень важно, что государственная антикоррупционная политика должна выражаться в нормах национального и связанного с ним международного права, это меры, которые закреплены законодательно. Исходя из этого определения, я и разделил модели, грубо говоря, уточнил эти четыре модели, где-то пересекается, где-то новые, допустим, я выделил индийскую модель и модель стран Ближнего Востока в особые модели, потому что там есть свои особенности в плане антикоррупционных механизмов.

Илона Дроздова:

Можете привести пример, что разительно от нас отличается?

Вячеслав Шорохов:

На Ближнем Востоке семейственность – это основа государственного управления, нигде больше в таком виде ее нет, пройти мимо этого в антикоррупционном плане не представляет возможным.

Илона Дроздова:

Получается клановость.

Вячеслав Шорохов:

Да, это закреплено на государственном уровне, и на это нужно ориентироваться, политика построена в каком-то плане на семейственности. Берем другую страну восточной модели, Китай – абсолютно другая система, Тайвань – другая система, Сингапур вообще пошел по другому пути развития, и это все восточные модели в классическом понимании. В Индии своя практика, разделил западную модель на страны Европейского Союза, где по этому принципу все и построено. Вы знаете, что такое ЕС и какие нормы над всеми странами там действуют в первую очередь. И говорить о том, что эти же нормы могут распространяться на представителей западной модели США и Канады, мне кажется, неправильно, поэтому я разделил эти модели. Я здесь углубил наработки своих коллег-исследователей в плане классических моделей.

Возвращаясь к Российской Федерации, нашей модели, в силу культурных особенностей, географического положения мы не можем ее отнести к какой-либо классической модели, более того, у нас система противодействия коррупции начала выстраиваться с 2008 года, когда были приняты основные акты в этой сфере, то есть федеральные законы, указы Президента, подведомственные акты государственных органов, в современной России это, наверное, точка отсчета, 2008 год. На самом деле это не такой большой период, и говорить о том, что модель сформирована, рано, мы находимся на этапе становления. Да, есть какие-то черты, которые можно охарактеризовать, но у нас определенный перекос и нет систематизации в плане образовательной сферы, а это, как показывает мировая практика, зарубежных стран, очень серьезное направление, которое надо проработать хотя бы на уровне стратегии.

У нас существуют, и это общеизвестно, массовой информацией культивируется, национальные планы противодействия коррупции, которые у нас широко освещаются, по которым работают ведомства, по которым отчитываются, которые принимаются каждые 2 года, сейчас принят на 3 года, интересная практика, он достаточно объемный. И если мы говорим про образовательную сферу, там очень хорошая тенденция, рекомендовано Минобрнауки рассмотреть возможность создания магистерской программы вуза «Антикорупционная деятельность», то есть профильный выпускник для создания антикоррупционных механизмов на любом уровне управления.

Илона Дроздова:

Эффектом этих программ что должно стать?

Вячеслав Шорохов:

Точечно не получится, тут однозначно системная работа, и как мы любим в России, не получится все очень быстро сделать. Вся практика, которая есть, показывает определенную хронологию становления.

Илона Дроздова:

Это должна быть оптимизация управленческой структуры, оптимизация иерархии власти, на какие конкретные изменения мы должны в своей структуре выйти, чтобы нивелировать этот коррупционный вопрос?

Вячеслав Шорохов:

То, о чем Вы говорите, у нас есть, и административная реформа проводится, те же госслужащие уже ограничены в правах в плане антикоррупционных запретов и ограничений, по этому варианту идет муниципальное управление, но повторюсь, в культурно-образовательной сфере все еще не так хорошо.

Илона Дроздова:

Бытовой вопрос, но он в умах достаточно большого количества людей – связан ли уровень коррупции с уровнем заработка человека, который идет потом по пути коррупционной составляющей, или это не основной триггер?

Вячеслав Шорохов:

Личный субъективный взгляд на основе мировой практики, это частично решит проблему. В Сингапуре это получилось, есть такое понятие «сингапурское чудо», это одна из характеристик почему получилось, потому что чиновники стали получать в разы больше. Если брать уровень социальных групп, то чиновничья среда в Сингапуре достаточно обеспеченная. Но это сопутствующая характеристика, а началось все с того, что глава государства принял политическое решение во всеуслышание, что мы боремся с коррупцией, и подкрепил это посадкой своих родственников, замешанных в коррупционных проявлениях.

На мой взгляд, толчок должен быть с этой точки зрения, и это можно отнести к культуре, потому что соответствующие принципы у человека есть, в Сингапуре, видимо, модель только в таком варианте применима, и она действительно сработала. В 1965 году это началось, все было постепенно, и вышли они к отсутствию высокого уровня коррупции на уровне государства году в 1980-м. Даже такие громкие политические решения не могут принести быстрый результат, это надо понимать, когда мы говорим о системности и показателях, на которые мы хотим выйти, не получится быстро, вся мировая практика это показывает.

Есть какие-то культурные особенности, которые надо использовать. Возвращаясь к этому вопросу, получение денежного содержания чиновника на определенных уровнях сыграет свою роль, это точно, но опять же культура, чиновники выросли вместе с вами, плечом к плечу, впитывали те же самые вещи, почему вы думаете, что вы можете допустить такой вариант, а он нет, то есть требовать этого несколько некорректно, не создав для этого условия.

В Сингапуре есть выделенный орган, который занимаетесь коррупционными преступлениями, там в высшей чиновничьей среде выше всех получают специалисты этого органа, и туда принимаются по достаточно жестким критериям, то есть человек ведется чуть ли не со школы, через вуз, и он уже понимает, что он будет там работать, для него создаются все условия, чтобы его это не коснулось, чтобы вырастили нужного специалиста. А у нас, к сожалению, этого нет, но мы движемся, потому что национальные планы по противодействию коррупции показывают, объем возрастает, меры расширяются, и очень хорошие варианты там рассматриваются. Я надеюсь, они будут когда-то воплощены в жизнь.

Илона Дроздова:

Вы говорили, что магистерская программа будет запущена.

Вячеслав Шорохов:

Пока только с 2024 года, очень важно читать прямо – пока только рекомендовано рассмотреть.

Илона Дроздова:

Слушатели этой магистерской программы – это уже взрослые люди, которые имеют управленческий опыт, она им для чего нужна, если мы убираем вопрос корочки, если он идет туда действительно за знаниями? Зачем и кому нужен специалист по антикоррупционной деятельности?

Вячеслав Шорохов:

Как раз мы касаемся вопроса – а учит кто? Для того, чтобы выучить нужных людей с антикоррупционными установками, которые потом будут поднимать регионы или муниципальное образование, мы сначала должны подобрать и обучить педагогический состав.

Илона Дроздова:

Получается некая идеология.

Вячеслав Шорохов:

Да, я и говорю о системности. Для того, чтобы мы здесь закрыли проблему, мы выходим на то, что есть сопутствующая проблема, и пока эта системность не будет налажена, результат будет точечный, без системности никак. И эта магистерская программа даст возможность создать полноценного выпускника и специалиста, который может организовать антикоррупционные механизмы на любом уровне. Я надеюсь, что она будет ориентирована на различные уровни власти, то есть для муниципалов это одно, для субъекта другое, для уровня федерального министерства третье. Для этого Минобру и дается такой период, изучить эти потребности, особенности и дать заключение, как мы будем реализовывать, кого будем привлекать.

Илона Дроздова:

Это как выявление точек соблазна на местах, человек должен уметь это сделать и посмотреть, почему возникает такой спрос.

Вячеслав Шорохов:

Мне всегда задают такой интересный вопрос – вы считаете, что через систему образования мы можем победить коррупцию? Его надо разбить на три части. Мы можем победить коррупцию. Пока мировая практика, мировая история показывает, что этого сделать нельзя. Почему мы тогда ставим такие цели? Даже в тех государствах, которые сейчас на вершине рейтинга, скандинавские страны, как правило, там присутствует коррупция, там регистрируются коррупционные преступления, это есть, но уровень снижен настолько, что государство функционирует без оглядки на те точечные моменты, которые существуют. К этому нужно стремиться – снизить уровень коррупции до нормального уровня эффективного государственного, муниципального управления и нормального качества жизни граждан страны.

Система образования как здесь может помочь? Я уже косвенно ответил на этот вопрос, мне кажется, ее нужно положить в основу. Образование – это система воспитания в том числе, мы можем воспитать до определенного момента антикоррупционными установками нужного человека, которого потом на уровне высшего образования мы можем перевести в устойчивого в этом плане специалиста, и когда он уже придет на определенное место, где он будет это все вводить в жизнь, может сработать, и я на практике это видел, принцип «делай, как я». Это профильный специалист, он как минимум займет какую-то руководящую должность, у него будут подчиненные, на которых он непосредственно может повлиять, перенести свои установки на подчиненных, что работаем вот так, и если я узнаю, что это не так, то разговор будет по-другому. И вместо одного через год мы получаем 5 специалистов и определенный отдел, который может эффективно работать в том или ином органе муниципальной или государственной власти.

Илона Дроздова:

Это все-таки карательный орган, или аккуратненько встраиваем в общую систему?

Вячеслав Шорохов:

Я здесь вижу режим мягкой силы. Сейчас действуем так, на следующем этапе, в 2024 году, вот так, и это укладывается в хронологические рамки успешных проектов в этой сфере. Я надеюсь, что этот этап, 2008-2010 гг., когда мы резко объявили о том, что мы будем бороться с коррупцией и нужно показать результаты, мы прошли, пришло осознание того, что надо выходить на системность, на плановость, и так как проблема коррупции междисциплинарная, многокритериальная, здесь важен различный подход, не только ограничение, запреты и формирование системы неприятия, запугивания людей, которые обладают властью.

Илона Дроздова:

А если рассмотреть этот вопрос с точки зрения ракурса, что нивелирование коррупции приводит к повышению конкурентоспособности компаний, насколько такая мысль может быть востребованной у заказчиков этих образовательных программ?

Вячеслав Шорохов:

Косвенно я этот вопрос затрагивал, но антикоррупционная политика не только на государственном муниципальном уровне, но и отдельных компаний, организаций, и там есть хорошие результаты, пункты, которые заложены в коллективные договоры, по которым можно влиять на антикоррупционную устойчивость сотрудника, это работает. Эта практика распространена в мире, зарубежные страны давно по ней идут, допустим, США, где коррупция рассматривается не столько проблемой государственного управления, а экономического характера, вот там как раз этому уделяют пристальное внимание даже на уровне законодательства, как публичные компании должны строить свой бизнес, партнерские отношения, в том числе и за рубежом, эти нормы национального законодательства распространяются и на зарубежные филиалы. Параллельно по этому сценарию мы тоже идем, по крайней мере на уровне компаний с госучастием это видно, там разрабатывается хорошая антикоррупционная база, и она работает, что самое главное.

Илона Дроздова:

Если эта программа будет успешна и она будет действительно внедрена настолько, насколько вы хотите, пока идет региональная аудитория, не проводили оценку, насколько не то, что уровень снижения коррупции в Красноярском крае может быть, а именно долгосрочные результаты для вашей области?

Вячеслав Шорохов:

У нас есть хорошая практика, один наш слушатель председатель районного совета депутатов, в который входят 14 муниципальных образований, сельских советов. Он так воодушевился теми советами, которые мы дали, что переработал систему на уровне своего района, за год мы увидели практический результат. Всего лишь один курс повышения квалификации, и нужный человек с нужными установками.

Илона Дроздова:

Спасибо за интересную беседу, я надеюсь, что мы еще не раз встретимся, всего доброго, до встречи