Аттестация государственных служащих как эффективный способ повышения профессионализма и ответственности кадров

способы защиты. Всё это даёт возможность говорить о том, что законодатель стремится достичь высокого уровня гарантированности права на охрану здоровья в Российской Федерации.

Завгородняя Л.В., к.ю.н., доц. СКАГС

АТТЕСТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ КАК ЭФФЕКТИВНЫЙ СПОСОБ ПОВЫШЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛИЗМА И ОТВЕТСТВЕННОСТИ КАДРОВ

Аттестация государственных гражданских служащих является основным элементом механизма обеспечения профессионализма и компетентности в системе государственной службы.

Существенные изменения правовой базы, регулирующей указанную процедуру, произошедшие относительно недавно, а также практика применения новых правовых актов в системе государственной гражданской службы обусловливают актуальность изучения аттестации.

Аттестация (от латинского айе81а1;ю - свидетельство) в самом широком значении этого слова представляет собой определение квалификации; оценку знаний, способностей, достижений, успехов в работе, учебе, проведенную должностными лицами .

В специальной юридической литературе аттестация определяется по-разному.

Авторы Юридической энциклопедии под аттестацией понимают, во-первых, определение квалификации, уровня знаний работника, специалиста или учащегося, а также качества продукции, рабочих мест, а во-вторых, отзыв о способностях, знаниях, деловых и других качествах какого-либо лица, его характеристика2. В Юридическом энциклопедическом словаре аттестация характеризуется как «определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности3». Аттестация также рассматривается как постоянный процесс вы-

1 Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М.: ЭКСМО-Пресс, 2000. С. 40.

2 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: 1997. С.38.

3 Юридический энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 25-26.

явления наиболее компетентных и высококвалифицированных работников, выдвижение их на работу, соответствующую способностям1. В научной литературе встречается понимание аттестации в широком и в узком значении слова: присвоение разрядов, классов, категорий ученой степени или звания, сдача государственных экзаменов, защита диплома и т.д. (широкое понимание); периодическая проверка деловых и политических качеств работника (узкое понимание) .

Если в юридической литературе наблюдается достаточное количество дефиниций аттестации, то в современном законодательстве данное определение вовсе отсутствует. В частности в статье 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ’ осуществляющей правовое регулирование аттестации в системе государственной гражданской службы, понятие аттестации не даётся, вместо этого указывается цель её проведения. Что касается региональных законов, то они либо не содержат норм, посвященных аттестации4 , либо полностью дублируют нормы федерального законодательства5. Порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждён Указом Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»6. В соответствии с федеральным законом и Указом Президента РФ принят ряд ведомствен-

1 Пашков А.С, Иванкина Т.В., Магницкая Е.В. Кадровая политика и право. М., 1989. С. 190.

2 Курилов В.И. Аттестация специалистов народного хозяйства. М., 1981. С. 8

3 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»// Российская газета. 2004. 31 июля.

4 См., напр.: Закон РО от 26 июля 2005 г. № 344-ЗС «О государственной гражданской службе Ростовской области» // Наше время. 2005. 27 июля.

5 См., напр.: Закон г. Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2005. 31 января.

6 Указ Президента РФ от 1 февр. 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных служащих Российской Федерации» // Российская газ. 2005. 3 февр.

ных правовых актов, детализирующих порядок проведения аттестации государственных служащих в отдельных ведомствах1" Опираясь на нормы федерального законодательства понятие аттестации государственных гражданских служащих можно сформулировать как установленную федеральными нормативными актами процедуру, проводимую в целях определения соответствия государственного служащего замещаемой им должности государственной гражданской службы, осуществляемую в закреплённом законом порядке и влекущую определённые правовые последствия.

В соответствии с Указом Президента РФ аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

В качестве правовых принципов (основополагающих начал) проведения аттестации следует, на наш взгляд назвать:

Принцип законности - общеправовой принцип, присущий любой правовой процедуре - означающий строгое следование при проведении аттестации законам и соответствующим им правовым актам;

Открытость аттестации предусматривает обязательное доведение до государственных служащих информации о сроках проведения аттестации, графика аттестации, а не менее чем за 1 неделю до аттестации - ознакомление служащего с представлен-

1 См., напр.: Приказ Минюста РФ от 8 июня 2005 г. № 80 «Об аттестационной комиссии Минюста России»// Бюллетень Минюста РФ. 2005. № 8; Приказ МЧС РФ от 28 марта 2007 г. № 168 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации и порядке сдачи квалификационного экзамена федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата и руководителями территориальных органов, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, МЧС РФ»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 22 и др.

ным на него отзывом об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный период. Федеральный закон закрепляет недопустимость проведения аттестации гражданского служащего в случае его неявки на аттестацию без уважительных причин (что влечёт привлечение сотрудника к дисциплинарной ответственности и перенос проведения его аттестации). Вместе с тем законодатель не даёт никаких разъяснений относительно тех случаев, когда государственный служащий отсутствует по уважительной причине. Возможно ли проведение в такой ситуации аттестации служащего без аттестуемого? На наш взгляд, обеспечение выделенного нами признака позволяет сделать вывод о невозможности проведения аттестации в отсутствие аттестуемого, независимо от причины его отсутствия. Однако во избежание различных толкований представляется необходимость нормативного закрепления разъяснений по данному вопросу.

Принцип объективности проведения аттестации. Соблюдение этого принципа обеспечивается нормами регулирующими формирование аттестационной комиссии, которые устанавливают, во-первых, обязательность присутствия в аттестационной комиссии независимых экспертов, и, во-вторых, отмечают необходимость формирования состава аттестационной комиссии таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов.

Объективность проведения аттестации неразрывно связана с принципом коллегиальности проведения аттестации. Рассмотрение и оценка профессиональных качеств государственного служащего осуществляются специально созданной комиссией, в состав которой включаются руководители государственного органа и его подразделений, авторитетные специалисты, независимые эксперты. Коллегиальность обеспечивает всестороннее и беспристрастное рассмотрение документов, отражающих служебную деятельность государственного служащего, а также объективность при принятии решения.

Регулярность проведения аттестации. Указанный принцип направлен на обеспечение планомерного и последовательного повышения профессионализма государственных служащих. В соответствии с законом аттестация государственных гражданских служащих проводится один раз в три года. Вместе с тем законом предусмотрена возможность проведения внеочередной

аттестации (ч.5 ст.48 Закона), а в Положении о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ установлен закрытый перечень условий её проведения (ч.5 Положения).

Порядок проведения аттестации можно подразделить на три этапа.

Первый этап — подготовка к проведению аттестации, является наиболее ответственным этапом организации аттестации. От того, насколько своевременно и в соответствии с нормативно-правовыми актами проделана подготовительная работа, предусмотренная на этом этапе, зависит не только порядок проведения аттестации, но и конечные результаты аттестации.

Подготовка к проведению аттестации начинается с момента принятия правового акта государственного органа, содержащего положения: о формировании аттестационной комиссии; об утверждении графика проведения аттестации; о составлении списков гражданских служащих, подлежащих аттестации; о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии.

Правовым актом государственного органа формируется состав аттестационной комиссии, устанавливаются сроки и порядок её работы.

Составу аттестационной комиссии законодатель уделил особое внимание, указав, что в него (в неё) входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие, представитель государственного органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. В законе указано, что число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Одновременно с этим в Положении о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ указывается, что заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее членов. Следовательно, правовым нормам не будет противоречить ситуация когда аттестационная комиссия бы-

ла сформирована в соответствии с законом, то есть с учётом независимых экспертов, но на заседание аттестационной комиссии указанные эксперты по уважительным причинам не смогли явиться, и при этом кворум - 2/3 членов комиссии присутствовал. Формально данная ситуация, как уже было сказано, современному законодательству не противоречит, но при этом, на наш взгляд происходит нарушение принципа объективности оценки деятельности государственного служащего при проведении аттестации. В этой связи предлагаем дополнить ч. 10 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» упоминанием о том, что число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии, в том числе и во время проведения аттестации.

Порядок приглашения независимых экспертов в законе не раскрыт, из чего следует, что вопрос о направлении в качестве независимого эксперта того или иного специалиста решается соответствующим учреждением. Порядок оплаты труда независимых экспертов был урегулирован Постановлением Правительства от 12 августа 2005 г.1. Рядом ведомственных актов была установлена примерная форма договора на оказание экспертных

2

услуг .

График проведения аттестации должен содержать: наименование государственного органа, подразделения, в которых проводится аттестация; список гражданских служащих, подлежащих аттестации; дата, время и место проведения аттестации; дата представления в аттестационную комиссию необходимых

1 Постановление Правительства от 12 августа 2005 г. «О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссии, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых федеральными государственными органами» // Российская газета. 2005. 19 августа.

2 См. напр.: Приказ Роснауки от 27 октября 2005 г. № 162 «Об утверждении примерной формы договора на оказание экспертных услуг»; Приказ Минсельхоза РФ от 11 декабря 2006 г. № 461 «Об утверждении формы договора на оказание экспертных услуг»// СПС Кон-сультантплюс.

документов с указанием ответственных за их представление руководителей соответствующих подразделений государственного органа. График ежегодно утверждается представителем нанимателя и доводится до сведения каждого аттестуемого гражданского служащего не менее чем за месяц до начала аттестации. При этом следует предусмотреть возможность внесения изменений в график проведения аттестации после ознакомления с ним государственных служащих (то есть менее чем за месяц до аттестации), например, изменение списка гражданских служащих, подлежащих аттестации.

Дискуссионным является вопрос относительно прохождения аттестации лиц, находящихся в этот период в отпуске, так как в данном случае происходит столкновение права государственного служащего на отдых и обязанности пройти аттестацию. В данной ситуации правоприменительная практика склоняется к необходимости отзывать аттестуемого государственного служащего на один день из отпуска.

Обязательным документом для проведения аттестации является отзыв об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период. В соответствии с Положением отзыв подписывается непосредственным руководителем аттестуемого государственного служащего и утверждается вышестоящим руководителем. Причём на практике такие отзывы готовят чаще всего сами государственные служащие, поднося затем на подпись непосредственному руководителю. На наш взгляд, такая ситуация вполне допустима, тем более что она не противоречит действующему законодательству.

Не менее чем за неделю до начала аттестации кадровая служба должна ознакомить каждого аттестуемого гражданского служащего с представленным на него отзывом. В свою очередь гражданский служащий вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своей профессиональной служебной деятельности за указанный период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом или пояснительную записку на отзыв непосредственного руководителя.

К этому этапу следует также отнести подготовку самих государственных служащих к аттестации, направленную на достижение высоких результатов при проведении аттестации. В го-

сударственных органах осуществляются меры, направленные на подготовку лиц, подлежащих аттестации. Так в выступлении руководителя Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю С. Б. Гуральникова отмечается, что подготовка к проведению аттестации начинается с изучения гражданскими служащими теоретического материала. С этой целью на рабочих станциях аттестуемых размещаются учебные материалы и тесты, разработанные и доведённые учебными заведениями до Управления в рамках курсов повышения квалификации по дистанционной форме обучения1.

Второй этап аттестации включает проведение аттестации.

В соответствии с Положением о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ аттестация проводится с приглашением аттестуемого гражданского служащего на заседание аттестационной комиссии. Как уже упоминалась, явка государственного служащего на аттестацию является обязательным условием проведения его аттестации.

Члены аттестационной комиссии рассматривают представленные документы, заслушивают сообщения аттестуемого гражданского служащего, а в случае необходимости - его непосредственного руководителя о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, обсуждают профессиональные и личностные качества гражданского служащего применительно к его профессиональной служебной деятельности. Наиболее распространённой формой проведения аттестации является индивидуальное собеседование. Одновременно с этим используются и другие формы, в частности, в УФК Краснодарского края для впервые аттестуемых государственных гражданских служащих используются письменные варианты ответов: рефераты, развернутые комментарии к используемым в отделе нормативным документам2.

1 Гуральников С. Б. Организация и проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских служащих в УФК по Краснодарскому краю, формирование кадрового резерва (выступление на совещании УФК по кадрам) II http: //Rostov.Roskazna.ru /news/5434/13217

2 Там же.

Для признания правомочности заседания аттестационной комиссии требуется присутствие не менее двух третей ее членов. При этом, как упоминалось раннее, следует обозначить, что в числе присутствующих членов аттестационной комиссии обязательно должны присутствовать независимые эксперты. Кроме того, для обеспечения принципа коллегиальности проведения аттестации положение предлагается дополнить нормой, закрепляющей минимально возможный состав членов аттестационной комиссии.

Аттестационная комиссия принимает решение в отсутствие аттестуемого гражданского служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов гражданский служащий признается соответствующим замещаемой должности гражданской службы.

Результатом аттестации гражданского служащего выступает одно из следующих решений: соответствует замещаемой должности гражданской службы; соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации; не соответствует замещаемой должности гражданской службы. Результат аттестации заносится в аттестационный лист гражданского служащего и сообщается аттестованному гражданскому служащему непосредственно после подведения итогов голосования. Решение аттестационной комиссии по своей сути является итоговым юридическим действием, в котором в окончательном виде подводятся итоги аттестации гражданского служащего. Следовательно, решение аттестационной комиссии должно быть фактически и юридически обоснованным, иначе аттестация не даст желаемых результатов.

Третий, заключительный этап аттестации выражается в правовых последствиях проведения аттестации.

К заключительному этапу относится, во-первых, передача материалов аттестации гражданских служащих представителю нанимателя в течение недели после аттестации. После чего представитель нанимателя в течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издает правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий: 1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; 2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; 3) понижается в должности гражданской службы. Если гражданский служащий соответствует занимаемой должности, то никакого специального решения о продолжении гражданской службы (сохранении должности) и т.п. не принимается.

Определённые затруднения на данном этапе аттестации вызывает то обстоятельство, что на федеральном уровне на сегодняшний день отсутствует нормативно - правовой акт, регламентирующий порядок формирования и работы с кадровым резервом (положение о кадровом резерве федеральной гражданской службы должно утверждаться указом Президента Российской Федерации). В этой связи возникает вопрос о реализации принятого решения о том, что государственный служащий соответствует занимаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв. Означает ли эта формулировка возможность включения в кадровый резерв по результатам аттестации вне конкурса? Пока же на практике при проведении аттестации стремятся не применять таких формулировок ввиду их явной декларативности.

Гражданскому служащему предоставлено право обжалования результатов аттестации.

В настоящее время аттестация, будучи основополагающим фактором формирования кадрового состава в системе государственной гражданской службы РФ, повсеместно осуществляется в государственных органах. К примеру, в 2007 году в Управлении Федерального казначейства Ростовской области была проведена аттестация 78 государственных гражданских служащих1, в УФК

1 Шлык С.М. Исполнение законодательства о государственной гражданской службе в УФК по Ростовской области (выступление на

Калмыкии - 81 гражданского служащего1. В УФК Краснодарского края аттестацию прошли 116 государственных гражданских служащих, что составляет 48 % от фактической численности специалистов2.

Вместе с тем анализ действующих нормативно-правовых актов закрепляющих процедуру проведения аттестации, позволяет сделать вывод о необходимости уточнения и дополнения ряда правовых норм, что в свою очередь повлечёт совершенствование механизма повышения профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих.

совещании УФК по кадрам) // http ://Rostov. Roskazna .ru/news /5434 /13217

1 Пашнанов Э.Л. Организация кадрового обеспечения в отделениях УФК по Республике Калмыкия, возникающие проблемы и пути их решения (выступление на совещании УФК по кадрам) // http :// Rostov .Roskazna. ru/ news /5434/13217

2 Гуральников СБ. Организация и проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских служащих в УФК по Краснодарскому краю, формирование кадрового резерва (выступление на совещании УФК по кадрам) //http: //Rostov. Roskazna. Ru /news /5434 /13217.