Понятие квазирегулирования в российском праве

УДК 342.518

О. В. Романовская

доктор юридических наук, профессор заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация

ПОНЯТИЕ КВАЗИРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ1

Аннотация. В статье рассматривается одна из форм повышения эффективности государственной власти - квазирегулирование. Указывается, что данный термин стал активно использоваться в российской юридической литературе. При этом отсутствует его единое понимание. Некоторые авторы распространяют квазирегулирование на саморегулируемые организации, иные - на особый вид государственной деятельности. В статье особо отражено понятие квазигосударственного органа. Представлен вывод, что российским примером квазирегулирования могут выступать государственные корпорации, наделенные отдельными государственными властными полномочиями. Наиболее точно признаки квазирегулирования отражаются в деятельности государственной корпорации «Росатом». За рубежом активно используется в текущей управленческой деятельности институт QUANGO (quasi-autonomous non-governmental organisation), характерный для стран англо-саксонского мира. В статье показаны отрицательные моменты создания и деятельности QUANGO, которые могут быть учтены в российской управленческой практике.

Ключевые слова: государственное регулирование, квазирегулирование, дерегулирование, квазиминистерство, полномочия.

O. V. Romanovskaya

Doctor of law, professor Head of department of State and Legal Subjects Penza State University, Penza, the Russian Federation

THE CONCEPT OF QUASI-REGULATION IN RUSSIAN LAW

Abstract. The article deals with one of the forms of increasing the efficiency of state power - quasi-regulation. It is indicated that this term has become actively used in the Russian legal literature. At the same time, there is no common understanding. Some authors extend quasi-regulation to self-regulating organizations, others to a special type of state activity. The article particularly reflects the concept of a quasi-state body. It is concluded that the Russian example of quasiregulation can be state-owned corporations, endowed with separate state powers. Most accurately, signs of quasi-regulation are reflected in the activities of the state corporation Rosatom. Abroad, the QUANGO Institute (quasi-autonomous non-governmental organization), which is characteristic of the countries of the Anglo-Saxon world, is actively used in current management activities. The article shows the negative aspects of the creation and activities of QUANGO, which can be taken into account in Russian management practice.

Key words: government regulation, quasi-regulation, deregulation, quasi-ministries, powers.

Квазирегулирование - относительно новый термин в административной практике нашего государства. Хотя использование специальной терминологии с приставкой «квази» достаточно распространено в юриспруденции. Возможность делегирования государственно-властных полномочий, реализация принципа де-концентрации власти в условиях рыночной экономики заставляют создавать неординарные управленческие механизмы, опирающиеся на особый круг субъектов, сочетающий в себе элементы органа государственной власти и негосударственной

1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта № 16-03-50051-ОГН.

организации. Некий симбиоз, казалось бы, противоречивых элементов обусловил применение специфического определения.

Сама приставка «квази» имеет латинское происхождение (quasi) и означает «яко бы», «как будто». В то же время имеет два оттенка при использовании с основным словом: мнимый, ненастоящий и отчасти похожий, близко находящийся. М.А. Егорова подробно разбирает «квазирегулирование», указывая на распространенные ошибки в отечественной юридической науке, под ним представляющие «урегулирование» со стороны саморегулируемых организаций, особый вариант делегации публичных правомочий частноправовым субъектам, аналог урегулирования. Автор указывает, что приставка «квази» должна исключить вариант правового регулирования, а выделять иной вариант регулирования социальных отношений: «Поэтому квазирегулированием не может быть никакое регулирование, в формировании которого государство принимает участие в какой-либо форме. Тем более такое регулирование не может предполагать делегацию государственных правомочий на осуществление нормотворческой деятельности». Исходя из данного тезиса, М.А. Егорова полагает, что делегация нормотворческих полномочий субъектам частного права невозможна. При сорегулировании также не может быть и речи о новой характеристике, поскольку государство как сорегулятор никуда не девается, оно участвует в управленческих отношениях. Ярким примером квазирегулирования в предпринимательской сфере «могут служить обычаи, применяемые в определенной хозяйственной сфере» [4]. В другой своей работе автор прогнозирует возможное превращение национальных объединений СРО в квазиминистерства [5], что не оценивается ею положительно. М.А. Егорова развивает данную форму, неоднократно упоминая о возможном формировании квазиминистерств.

В целом соглашаясь с М.А. Егоровой (иначе не следовало бы и выделять как самостоятельные формы деконцентрации власти - сорегулирование, саморегулирование и квазирегулирование), следует уточнить, что особая приставка применяется не к правовому регулированию, а к государственному регулированию, которое носит несколько иной характер. Именно в этом смысле используется столь специфический термин. Исходя из подобного толкования, институциональным воплощением будут квазигосударственные организации, которые часто упоминаются в том или ином аспекте в юридической литературе и официальных актах. Так, о квазигосударственных структурах, как о параллельных, «подменяющих собой органы государственной власти», говорится в Государственной программе Российской Федерации «Юстиция», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 4 апреля 2013 г. № 517-р. Квазипубличные организации (занимающиеся отраслевой стандартизацией) упоминает Е.А. Войниканис [1]. К.А Гузанов характеризует Банк России как квазигосударственное образование [2].

Понятие квазирегулирования подробно рассматривается Д.А. Петровым, который представляет его как «государственное регулирование общественных отношений не через органы власти, а посредством делегирования частным лицам публичных полномочий, позволяющих осуществлять регулирующее воздействие с одновременным предоставлением большей степени самостоятельности, но при условии сохранения государственного контроля за их действиями» [11]. По ходу исследования не совсем понятно такое выделение, особенно при сравнении с признаками сорегулирования и саморегулирования.

В другой свое работе М.П. Петров упоминает о квазигосударственном регулировании, под которым понимает особый род публичной деятельности территориальных субъектов со специальным статусом, приводя в качестве примера Инновационный центр «Сколково» и Международный медицинский кластер [13]. Обратим внимание, что каждый из них регулируется благодаря принятию специальных законов - Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» и Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации». А.В. Чирков называет такую форму как кластер весьма спорной [20]. А.А. Мохов, наоборот, настаивает на перспективности кластерного подхода, в рамках которого сложная система координации различных участников инновационной деятельности «возможна лишь на основе сочетания саморегулирования с государственным регулированием, осуществляемыми в правовой форме» [9].

Но даже в приведенных случаях Сколково и медицинский кластер - единичные примеры, которые зачастую ломают общие представления о уже существующих формах и методах государственного регулирования. Не утихают споры о необходимости выделения особого статуса Сколково в силу того, что был (и есть) специальный правовой режим в отношении наукограда. По настоящее время действует Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации».

Д.А. Петров, проанализировав современное состояние саморегулирования, сравнил его с квазирегулированием. Правда, в одной работе он поименовал СРО самостоятельным специфическим институтом (не квазиорганом, имея в виду государственный орган) [12]. В другой работе речь идет о квазисаморегулируемых организациях, но уже только о тех, которые «вовлекаются в орбиту государственного регулирования». В качестве примера приводятся такие организации, которые создаются в единственном числе, строго подчиняются публичным правилам, не имея возможности добровольной ликвидации [10].

В.Е. Чиркин, возрождая теорию юридического лица публичного права, отмечает, что оно, в той или иной мере, выполняет функции квазиуправленческого характера [19]. Однако не будем уходить подробно в данную теорию. Лишь укажем, что она активно развивается в отечественной юриспруденции [7; 8; 14; 15; 16; 17; 18; 21], но пока не нашла своего четкого закрепления в российском законодательстве.

Обращение к зарубежным источникам также показывает неоднородное отношение к толкованию данного термина. Так, материалы Австралийской комиссии по реформе права представляют конкретный пример: добровольный меморандум интернет-провайдеров о фильтрации URL-адресов, содержащих данные о жестоком обращении с детьми. Добровольность одновременно обеспечивается требованиями закона и контролирующими действиями государственных органов [22].

В Великобритании некоторое время активно использовался в текущей управленческой деятельности институт QUANGO (quasi-autonomous nongovernmental organisation). Данная аббревиатура переводится как квазиавтономная негосударственная организация. Автором идеи выступил Алан Пайфер, будучи сотрудником Фонда Карнеги, который в своем ежегодном отчете указал на «серую область» между государственным и частным сектором, в которой используются возможности некоммерческой организации.

Сама аббревиатура «КВАНГО» (QUANGO) была придумана профессором Университета Эссекса Энтони Баркером [23]. При Дэвиде Кэмероне появился даже такой термин как «квангократия» [24]. В 2003 г. был опубликован отчет, согласно которому было выявлено, что только около 15 % «Кванго» руководствуются открытыми официальными правилами. Назначение на руководящие должности в большинстве случаев осуществляется в «закрытом» типе. В целом отчет охарактеризовал «Кванго» как непрозрачные («замкнутый мир») [25].

Отталкиваясь от общего понятия «квазирегулирование» и зарубежного опыта, можно с уверенностью заключить, что классическим примером квазирегулятора в России выступает государственная корпорация. Из всей совокупности ныне существующих особое место занимает государственная корпорация «Росатом».

Возникновение особого субъекта права связано с тем, что в 1999 г. появилось новое видение некоммерческих организаций: были внесены изменения в

Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Приведенная норма позволяет выделить особенности госкорпорации (далее - ГК):

- ее единственным учредителем может быть только государство;

- членство в ГК исключено;

- цели, для достижения которых создается ГК, не направлены на удовлетворение потребностей отдельных граждан или юридических лиц;

- существует особый порядок учреждения ГК - только федеральным законом;

- государство может в отдельных случаях гарантировать некоторые обязательства ГК. При этом ГК - инструмент не прямого управленческого, а косвенного регулятивного воздействия государства на общественные отношения [6].

Для создания государственной корпорации не требуются учредительные документы, предусмотренные статьей 52 ГК РФ (устав и учредительный договор). Как отмечает В.И. Добровольский с большой долей иронии, необходим «только один куцый закон на несколько страниц, написанный неизвестными авторами» [3]. Подобный подход должен обуславливать осторожный подход как к внедрению квазирегулирования в российскую управленческую практику, так и к развитию самого института государственных корпораций.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Войниканис Е.А. Право интеллектуальной собственности в цифровую эпоху: парадигма баланса и гибкости / Е.А. Войниканис. — М. : Юриспруденция, 2013. — 552 с.

2. Гузанов К.А. О правовой природе лицензий на оказание услуг связи: публичные и частные основы / К.А. Гузанов // Предпринимательское право. — 2017. — № 2. — С. 39-45.

3. Добровольский В.И. Применение корпоративного права: практическое руководство для корпоративного юриста / В.И. Добровольский. — М. : Волтерс Клувер, 2008. — 576 с.

4. Егорова М.А. Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra: монография / М.А. Егорова. — М. : Юстицинформ, 2017. — 180 с.

5. Егорова М.А. Роль национальных объединений саморегулируемых организаций в регулировании предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов / М.А. Егорова // Право и экономика. — 2016. — № 10. — С. 4-7.

6. Кудряшова Е.В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций / Е.В. Кудряшова // Банковское право. — 2005. — № 5. — С. 45-48.

7. Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица / О.Е. Кутафин. — М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. — 336 с.

8. Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права / В.И. Ла-фитский // Журнал российского права. — 2011. — № 3. — С. 103-108.

9. Мохов А.А. Фармацевтические кластеры: теория, законодательство, практика / А.А. Мохов // Юрист. — 2017. — № 10. — С. 41-46.

10. Петров Д.А. Квазисаморегулируемые организации в сфере предпринимательства / Д.А. Петров // Государственная власть и местное самоуправление. — 2015. — № 4. — С. 54-59.

11. Петров Д.А. Правовой статус саморегулируемой организации в сфере предпринимательства: дисс. ... д-ра юрид. наук: 12.00.03 / Д.А. Петров. — СПб., 2016. — 416 с.

12. Петров Д.А. Саморегулирование в системе социального регулирования общественных отношений / Д.А. Петров // Российская юстиция. — 2016. — № 11. — С. 68-71.

13. Петров М.П. Совершенствование методов административно-правового регулирования инновационной деятельности / Д.А. Петров // Актуальные проблемы российского права. — 2016. — № 10. — С. 54-62.

14. Романовская О.В. Нотариат и юридические лица публичного права / О. В. Романовская // Нотариус. — 2015. — № 5. — С. 17-21.

15. Романовская О.В. О юридических лицах публичного права / О.В. Романовская // Гражданин и право. — 2015. — № 5. — С. 29-40.

16. Романовский Г.Б. Контроль над расходами чиновников / Г.Б. Романовский // Гражданин и право. — 2013. — № 4. — С. 3-10.

17. Романовский Г.Б. Правовой статус профессиональных некоммерческих организаций. Профсоюз, саморегулируемая организация или отдельное образование? Принципы автономии профессионального сообщества: отечественный и зарубежный опыт / Г.Б. Романовский // Правовые вопросы в здравоохранении. — 2014. — № 9. — С. 62-81.

18. Чиркин В.Е. Еще раз о юридическом лице публичного права / В.Е. Чиркин // Журнал российского права. — 2006. — № 5. — С. 94-104.

19. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин. — М. : НОРМА, 2007. — 352 с.

20. Чирков А.В. К вопросу о саморегулировании деятельности микрофинансовых организаций / А.В. Чирков // Предпринимательское право. — 2017. — № 1. — С. 50-56.

21. Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. 12.00.14 / О.А. Ястребов. — М., 2010. — 49 с.

22. Codes and Co-regulation / Australian Law Reform Commission [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.alrc.gov.au/sites/default/files/pdfs/publications/ 11_codes_and_co-regulation.pdf (дата обращения 11.10.2018).

23. Interviewee: Alan Pifer. Session 7 (video). Interviewer: Brenda Hearing. New York. Date: July 14, 1998 / Carnegie Corporation Oral History Project [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // www. Columbia. edu /cu/lweb /digital/ collections/ oral_hist /carnegie/ pdfs/ alan-pifer.pdf (дата обращения 11.10.2018).

24. Morris N. One by one, the quangos are abolished. But at what cost? // The Independent. 2010. 27 July [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.independent. co.uk/news/uk/politics/one-by-one-the-quangos-are-abolished-but-at-what-cost-2036175.html (дата обращения 11.10.2018).

25. Quangos and quangocrats / Democratic audit [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www.democraticaudit.com/our-work/other-work/quangos/quangos-and-quangocrats / (дата обращения 11.10.2018).

REFERENCES

1. Voinikanis E.A. Pravo intellektuell'noi sobstvennosti v tsifrovuiu epokhu: paradigma balansa i gibkosti [Intellectual property right during a digital era: paradigm of balance and flexibility]. Moscow, Iurisprudentsiia Publ., 2013, 552 p.

2. Guzanov K.A. On legal nature of licenses on communication service rendering: public and private bases. Predprinimatel'skoe parvo = Entrepreneurial Law, 2017, no. 2, pp. 39-45 (in Russian).

3. Dobrovol'skii V.I. Primenenie korporativnogo prava: prakticheskoe rukovodstvo dlia korporativnogo iurista [Application of corporate law: practical guidance for the corporate lawyer]. Moscow, Volters Kluver Publ., 2008, 576 p.

4. Egorova M.A. Kontseptsiia sovershenstvovaniia mekhanizmov samoregulirovaniia: pro et contra: monografiia [Concept of improvement of mechanisms of self-regulation: pro et contra: monograph]. Moscow, Iustitsinform Publ., 2017, 180 p.

5. Egorova M.A. The role of the national associations of self-regulatory organizations in regulating business activities of business entities. Pravo i ekonomika = Law and Economic,

2016, no. 10, pp. 4-7 (in Russian).

6. Kudriashova E.V. Legal aspects of presence of the state in the sphere of bankruptcy of credit institutions. Bankovskoeparvo = Banking Law, 2005, no. 5, pp. 45-48 (in Russian).

7. Kutafin O.E. Sub"ekty konstitutsionnogo prava Rossiiskoi Federatsii kak iuridicheskie i priravnennye k nim litsa [Subjects of constitutional right of the Russian Federation as the legal and equated to them persons]. Moscow, TK Velbi, Prospekt Publ., 2007, 336 p.

8. Lafitskii V.I. To a question of legal entities of public law. Zhurnal rossiiskogo prava = Journal of Russian Law, 2011, no. 3, pp. 103-108 (in Russian).

9. Mokhov A.A. Pharmaceutical clusters theory, legislation, practice. Iurist = Jurist,

2017, no. 10, pp. 41-46 (in Russian).

10. Petrov D.A. Quasi-self-regulated organizations in the sphere of entrepreneurship. Gosudarstvennaia vlast' i mestnoe samoupravlenie = State Power and Local Self-government, 2015, no. 4, pp. 54-59 (in Russian).

11. Petrov D.A. Pravovoi status samoreguliruemoi organizatsii v sfere predprini-matel'stva: dis. ... d-ra iurid. nauk: 12.00.03 [Legal status of self-regulatory organization in the sphere of business: diss. doct. of law 12.00.03]. Saint Petersburg, 2016, 416 p.

12. Petrov D.A. Self-regulation in the system of social regulation of social relations. Rossiiskaia iustitsiia = Russian Justice, 2016, no. 11, pp. 68-71 (in Russian).

13. Petrov M.P. Improvement of the methods of regulation of innovation activity under administrative law provisions. Aktual'nye problemy rossiiskogo prava = Actual Problems of Russian Law, 2016, no. 10, pp. 54-62 (in Russian).

14. Romanovskaya O.V. Notaries and juridical persons of public law. Notarius = Notary, 2015, no. 5, pp. 17-21 (in Russian).

15. Romanovskaya O.V. On the juridical persons of public law. Grazhdanin i pravo = Citizen and Law, 2015, no. 5, pp. 29-40 (in Russian).

16. Romanovsky G.B. Control over expenses of officials. Grazhdanin i pravo = Citizen and Law, 2013, no. 4, pp. 3-10

17. Romanovsky G.B. Legal status of professional non-profit organizations. Labor union, self-regulatory organization or separate education? Principles of an autonomy of professional community: domestic and foreign experience. Pravovye voprosy v zdravookhranenii = Legal questions in health care, 2014, no. 9, pp. 62-81 (in Russian).

18. Chirkin V.E. Once again about the legal entity of public law. Zhurnal rossiiskogo prava = Journal of Russian Law, 2006, no. 5, pp. 94-104 (in Russian).

19. Chirkin V.E. Iuridicheskoe litso publichnogo prava [The legal entity of public law]. Moscow, NORMA Publ., 2007, 352 p.

20. Chirkov A.V. On the self-regulation of microlenders. Predprinimatel'skoe parvo = Entrepreneurial Law, 2017, no. 1, pp. 50-56 (in Russian).

21. Iastrebov O.A. Iuridicheskoe litso publichnogo prava: sravnitel'no-pravovoe is-sledovanie: avtoref. dis. ... d-ra iurid. nauk. 12.00.14 [Legal entity of public law: comparative and legal research: abstract of diss. of doct. of law]. Moscow, 2010, 49 p.

22. Codes and Co-regulation. Available at: https://www.alrc.gov.au/sites/default/files/ pdfs/publications/11_codes_and_co-regulation.pdf (accessed 11.10.2018).

23. Interviewee: Alan Pifer. Session 7 (video). Interviewer: Brenda Hearing. New York. Date: July 14, 1998. Available at: http://www.columbia.edu/cu/lweb/digital/collections/ oral_hist/carnegie/pdfs/alan-pifer.pdf (accessed 11.10.2018).

24. Morris N. One by one, the quangos are abolished. But at what cost? The Independent, 2010, 27 July. Available at: https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/one-by-one-the-quangos-are-abolished-but-at-what-cost-2036175.html (accessed 11.10.2018).

25. Quangos and quangocrats. Available at: http://www.democraticaudit.com/our-work/other-work/quangos/quangos-and-quangocrats/ (accessed 11.10.2018).

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ

Романовская Ольга Валентиновна — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: vlad93@sura.ru.

AUTHOR

Romanovskaya Olga Valentinovna — Doctor of law, professor, Head of department of State and Legal Subjects, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: vlad93@sura.ru.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ

Романовская О.В. Понятие квазирегулирования в российском праве / О.В. Романовская // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2018. — Т. 6, № 4 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //esj.pnzgu.ru.

BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION

Romanovskaya O.V. The concept of quasi-regulation in Russian law. Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2018, vol. 6, no. 4, available at: http://esj.pnzgu.ru (In Russian).