Интеграционный потенциал Таможенного союза

А. МАКСИМОВ, соискатель Института экономики РАН

ИНТЕГРАЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА

Рассматривается современное состояние и перспективы сотрудничества в рамках Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана. Важное место уделено вопросам обеспечения нефтью и нефтепродуктами.

Ключевые слова: таможенный союз, таможенный тариф, единое энергетическое пространство.

Единая таможенная территория. С 1 января 2010 г. на постсоветском пространстве официально начал функционировать Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана. В него вошли три самые крупные и экономически мощные страны СНГ и ЕврАзЭС. Была создана комиссия Таможенного союза. Россия, Белоруссия и Казахстан договорились объединить свои экономики в общую таможенную территорию и проводить согласованную таможенную политику путем принятия единого таможенный тарифа1.

Отметим, что при принятии таможенного тарифа государства Таможенного союза договаривались распределять таможенные пошлины (для всех товаров) в зависимости от доли внешнеторгового оборота каждой страны в 2007-2008 гг. По этим расчетам Белоруссии доставалось 5%, России — 86,5%, Казахстану — 8,5% импортных пошлин 2. Казахстан своей долей пока доволен, а Белоруссия требует свою долю увеличить, скорее всего за счет России.

Между Россией и Беларусью таможенные процедуры в большей степени согласованы благодаря многолетнему сотрудничеству сторон в рамках Союзного государства (с 1999 г.), а Казахстан пока отстает по многим позициям. Поэтому пограничный, таможенный и санитарный контроль с внутренней границы Беларуси и России переместился на внешнюю границу уже в 2010 г., а Казахстана — только в 2011 г.

В теории международных экономических отношений Таможенный союз считается более высокой, более продвинутой стадией экономической интеграции, чем зоны свободной или преференциальной торговли3. Напомним, что таможенный союз отличается от зоны свободной торговли тем, что его участники отменяют таможенные барьеры во взаимной торговле, унифицируют режим торговли с третьими странами, т.е проводят общую таможенную политику4. Таможенный союз является объединением государств, призванным усилить их конкурентные позиции в мировой экономике, существенно повысив уровень межгосударственного согласования экономической политики, в особенности ее внешнеторговой и структурной составляющих5.

В настоящее время Таможенный союз объединяет три страны с населением около 170 млн., однако, предусматривается его дальнейшее расширение. К нему могли бы присоединиться другие страны ЕврАзЭС (Киргизия и Таджикистан), а также Армения, хотя она не имеет общей границы со странами Таможенного союза.

В течение 2011 г. намечен переходный период, когда на практике будут отлаживаться все механизмы функционирования союза. К лету 2011 г. планируется завершить

1 Заседание Президиума Правительства РФ по вопросу начала работы Таможенного кодекса Таможенного союза. 01.07.2010.

2 Бутрин Д., Нетреба П. Белоруссию оставили с насосом //Коммерсантъ. 2010. № 14 (4314) 28 янв.

3 КосиковаЛ. Оазис на таможне // Прямые инвестиции 2010.№ 6 (98).

4 Богомолов О. Мировая экономика в век глобализации. М.: Экономика, 2007, С. 136.

5 Материалы круглого стола по вопросам правового обеспечения путей развития Таможенного союза. Совет Федерации РФ. Москва, апрель 2010 года.

процедуры по формированию единой таможенной территории. До этого должны будут вступить в силу международные договоры в сфере технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, а также соглашения в области косвенного налогообложения товаров и услуг в условиях единой таможенной территории «тройки»6.

Единый Таможенный кодекс. С 1 июля 2010 г. вступил в действие Таможенный кодекс, который имеет юридическую силу на всей территории стран союза. Это второй этап интеграции, который означает, что три государства сформируют единую таможенную территорию, на которой будет действовать Таможенный кодекс Таможенного союза. Принципы зачисления платежей в национальные бюджеты были урегулированы в феврале 2010 г. на Комиссии Таможенного союза. Но лишь после принятия Таможенного кодекса начала действовать схема распределения таможенных выплат между участниками трехстороннего соглашения 7. Таким образом, заработал механизм раздела импортных пошлин, полученных с товаров, поступивших на единую территорию Таможенного союза извне, из третьих стран8.

Новый Таможенный кодекс должен устранить имеющиеся несоответствия таможенных законодательств стран-участниц Таможенного союза, а все лучшее, что в них имеется, сделает совместным достоянием трех стран9. В практику применения таможенных органов РФ введены новые понятия, по-новому регулируется ряд правоотношений, предусмотрены новые формы таможенного контроля10.

Правовая база. Два основополагающих документа (по созданию единой таможенной территории и по единому таможенному кодексу) составляют основу правовой базы Таможенного союза. Дополнительно сюда следует причислить еще ряд межгосударственных договоров и соглашений. Это прежде всего документы, которые объединяют договора о Таможенном союзе. Они позволяют создать прозрачные правила взаимной торговли и предотвратить односторонние действия партнеров по сдерживанию поставок продукции на свои рынки11. Сюда также вошли соглашения, которые позволяют сформировать единую систему таможенного администрирования на общем внешнем контуре Таможенного союза. Наконец, это документы, которые определяют правила деятельности координирующего органа Таможенного союза — Комиссии Таможенного союза и ее Секретариата.

Отметим, что в данном союзе России, Беларуси и Казахстана строить внешнюю защиту тройственной зоны решено по российскому примеру, равняясь на российский таможенный тариф и уже согласованные условия торговли с ВТО12.

Органы Таможенного союза. Для нормальной работы Таможенного союза необходим единый координирующий орган, наделенный наднациональными функциями в принятии решений. Такой орган создан и в трехстороннем союзе — это Комиссия Таможенного союза. Комиссии были переданы определенные полномочия по формированию таможенного тарифа и по определению других мер нетарифного

6 Косикова Л. Оазис на таможне // Прямые инвестиции. 2010. № 6 (98).

7 Заседание Президиума Правительства РФ по вопросу начала работы Таможенного кодекса Таможенного союза. 01.07.2010.

8 Косикова Л. Оазис на таможне // Прямые инвестиции. 2010. № 6 (98).

9 Заседание Президиума Правительства РФ по вопросу начала работы Таможенного кодекса Таможенного союза. 01.07.2010.

10 Таможня дает добро //Псковское агентство информации. 2010. 10.11.

11 Косикова Л. Указ. соч.

12 Там же.

регулирования13. Комиссия Таможенного союза работает на регулярной основе. Спорные вопросы будет рассматривать Экономический суд ЕврАзЭС.

Вступление в ВТО. После вступления в силу в полном объеме соглашений о единой таможенной территории и по Таможенному кодексу Россия, Казахстан и Беларусь начнут процесс присоединения к Всемирной торговой организации (ВТО) на единых условиях, но каждый сам по себе, поскольку так полагается по правилам ВТО. Ближе всех к ВТО подошла Россия. При этом России придется ждать отстающих, поскольку она завершила процесс согласований по ВТО на 95%, Казахстан прошел 70% пути к ВТО, а Беларусь - лишь 50%.

Переговоры Казахстана по присоединению к ВТО начались 26 февраля 1996 г., за прошедший период удалось договориться с 22 странами из 152. Россия, начав присоединение к ВТО с июля 1995 г., успешно завершила двусторонние переговоры с 60 странами. Беларусь подписала всего 10 двусторонних протоколов по итогам завершенных переговоров. Но планы по созданию Таможенного союза осложнили ситуацию по вхождению в ВТО, поскольку теперь участники союза ведут совместные переговоры о вступлении в ВТО, и поэтому переговоры надо начинать сначала. Сформирована единая переговорная делегация трех государств и проведены соответствующие консультации с государствами-членами ВТО.

Плюсы Таможенного союза. По мнению ответственного секретаря Комиссии Таможенного союза Сергея Глазьева, создание Таможенного союза позволит странам, участвующим в этом объединении, поднять уровень экономики примерно на 15-17% благодаря снижению барьеров пересечения внутренних границ Таможенного союза и снятию технических барьеров в торговле14. Такие центростремительные тенденции создают хорошие условия для производственной интеграции в промышленности. Таможенный союз можно рассматривать как инкубатор конкурентоспособных производств, работающих и на экспорт, и на обширный внутренний евразийский рынок, как средство проведения не только согласованной внешнеторговой, но и промышленной политики 15.

Власти Казахстана «за» Таможенный союз, который укрепит конкурентоспособность российских и казахстанских экспортеров нефти, нефтепродуктов и зерна, позволит им совместно занять ключевые позиции на соответствующих мировых товарных рынках. В Казахстане от создания Таможенного союза выиграли крупные компании-экспортеры сырья: поставщики угля, руды цветных и благородных металлов, нефти, продукции черной металлургии16. Они находятся, в основном, в Павлодарской области, Экибастузе. Продукция, как правило, идет транзитом через российскую территорию до крупных портов на Черном и Балтийском морях, а оттуда — на внешние рынки.

При выработке общего единого тарифа Таможенного союза тарифы стран были выровнены до уровня России17. В результате в Казахстане, например, повысились импортные тарифы на ряд ввозных товаров

13 На заседании Президиума Правительства РФ Владимир Путин объявил о начале работы Таможенного кодекса Таможенного союза //Российская Бизнес-газета. 02.07.2010.

14 Материалы круглого стола по вопросам правового обеспечения путей развития Таможенного союза. Совет Федерации РФ. Москва, апрель 2010 года.

15 Косикова Л. Оазис на таможне // Прямые инвестиции. 2010.№ 6 (98).

16 Там же.

17 Материалы заседания высшего органа Таможенного союза (ТС) и Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества. 9 декабря 2010 г. Москва.

и согласилась не повышать плату за транзит казахстанской нефти через российскую территорию вплоть до 2014 г.18

Также Казахстан выступает за скорейшее создание единого энергетического и транспортного пространства между Россией, Казахстаном и Беларусью. Отметим, что при формировании Единого энергетического пространства (ЕЭП) число выигравших компаний от создания Таможенного союза и ЕЭП (после 2012 г.) существенно расширится. Дело в том, что промышленные предприятия смогут получать из России энергоносители по льготным ценам и поставлять свою готовую продукцию на более крупный рынок.

Минусы Таможенного союза. Однако во всех трех странах есть и противники Таможенного союза, которые усматривают в этом интеграционном проекте отход от либеральной внешнеторговой политики, рецидив торгового протекционизма в СНГ и намек на имперские амбиции России19. Во-первых, уже были неудачные попытки его создания в СНГ. Во-вторых, сохраняются противоречия в интересах стран-участниц нового интеграционного образования. К сожалению, Таможенный кодекс, при всех своих плюсах, постепенно обрастает другими документами, необходимыми для функционирования союза. Всего в области таможенного дела действует около 1 тыс. нормативных актов 20. В нем также содержится много отсылок к национальному законодательству. А действующий пока Таможенный Кодекс РФ не отвечает на многие отсылочные положения. Закрыть эту брешь должен будущий закон о таможенном регулировании в РФ.

Пока нет планов создания в рамках Таможенного союза совместных промышленных производств, мер по международной кооперации в промышленности и в агропромышленном секторе. Нет данных и о согласованных действиях участников союза по формированию общих товарных рынков и выработке единой промышленной политики21.

В Казахстане оппоненты считают, что участие страны в Таможенном союзе грозит ограничением экономического суверенитета, а само существование Таможенного союза затормозит процесс модернизации в промышленности Беларуси и Казахстана, ее структурную перестройку. Казахстан пошел на значительные уступки России при согласовании единого таможенного тарифа Таможенного союза. Были повышены ввозные пошлины на ряд импортных товаров до уровня тарифов, действующих в России. В результате дорожают многие товары ширпотреба и промтовары, сельскохозяйственная продукция, авиатехника, автомобили, электрооборудование и многое другое, что в самом Казахстане не производится, а импортируется в основном из Китая22. Действительно, таможенная пошлина на импортные автомобили, составлявшая ранее в Казахстане 10% от цены, возросла до российского уровня — 30-35%23.

В Беларуси оппоненты также считают, что вступление в Таможенный союз окажется невыгодным для компаний: нельзя сильно уступать России даже в обмен на дешевые энергоносители.

18 Материалы круглого стола по вопросам правового обеспечения путей развития Таможенного союза. Совет Федерации РФ. Москва, апрель 2010 года.

19 Косикова Л. Оазис на таможне // Прямые инвестиции. 2010. № 6 (98).

20 Мешают торговать //Regions.ru. 2010. 10.11.

21 Материалы круглого стола по вопросам правового обеспечения путей развития Таможенного союза. Совет Федерации РФ. Москва, апрель 2010 г.

22 Косикова Л. Указ. соч.

23 Материалы круглого стола по вопросам правового обеспечения путей развития Таможенного союза. Совет Федерации РФ. Москва, апрель 2010 г.

В России тоже есть противники создания Таможенного союза. Прежде всего речь идет об убытках, например от уступок Казахстану в транспортно-транзитных вопросах, снижающих поступления в российский бюджет. Вполне обоснованы опасения российского бизнеса, что создание Таможенного союза приведет к перераспределению торговых и транспортных потоков, схем транспортной логистики, появятся новые маршруты, что приведет к лишению доходов ряда компаний и территорий, через которые сейчас идут приграничные внешнеторговые грузы. Правда, появятся новые территории и компании, которые, наоборот, хорошо заработают в результате создания Таможенного союза.

Энергетические разногласия. Со вступлением в силу с 1 января 2010 г. условий Таможенного союза между Россией, Беларусью и Казахстаном начались острые споры трех сторон по поводу применения ставок экспортных пошлин на энергоносители. По оценке Ассоциации приграничного сотрудничества Казахстана, создание Таможенного союза является угрозой для формирования казахстанской нефтеперерабатывающей промышленности. С отменой внутренних торговых барьеров производителям нефти будет проще и выгоднее продать ее на соседние НПЗ в России (например, на Омский завод) или в Беларусь, на заводы в Новополоцке и Мозыре.

Как показывает анализ, российские компании отправляют нефть в Украину и Беларусь, главным образом, для обеспечения сырьем контролируемых ими НПЗ. Поэтому необходимо отделить вопросы поставок российской нефти в транзитные страны от проблем транзита российской нефти через эти страны в Европу. Ежегодно Россия поставляет в Беларусь около 20 млн. т нефти (в 2010 г. - 21,5 млн. т), но для нужд самой Беларуси используются лишь 6,3 млн. т нефти. Остальное идет на переработку и дальнейший реэкспорт из республики в Европу24. Поэтому в начале 2010 г. было подписано соглашение о поставках нефти и методике тарифообразования. Согласован также баланс сырья на 2010 г. Беларусь получает для внутренних нужд беспошлинно лишь 6,3 млн. т нефти, а остальное — с уплатой 100% пошлины. При этом Беларусь добилась лишь повышения тарифов на транзит российской нефти на 11%25.

Отметим, что создание Таможенного союза не повлекло отмену Россией экспортных пошлин в торговле нефтью с Беларусью. Еще на переговорах по созданию Таможенного союза Россия подчеркивала, что она согласна на его функционирование лишь при исключении определенных групп товаров (нефти и нефтепродуктов) из беспошлинной торговли внутри Таможенного союза. Российские власти считают, что полностью таможенные пошлины на энергоносители с Беларусью и Казахстаном будут отменены лишь при формировании Единого экономического пространства (ЕЭП), т. е. к началу 2012 г.

В марте 2010 г. прошло заседание Совета министров Союзного государства Россия-Беларусь. На нём российская сторона заявила, что по-прежнему датирует Беларусь за счёт дешёвых энергоресурсов на сумму около $4,2 млрд. в год26. С началом функционирования 1 января 2012 г. Единого экономического пространства Россия и Беларусь должны уйти от взимания всяких пошлин на поставляемую продукцию. В свою очередь, Беларусь потребовала от России в 2010 г. поставлять нефть без взимания экспортных пошлин, поскольку в рамках Таможенного союза такой режим применяться не должен.

24Бутрин Д., Нетреба П. Белоруссию оставили с насосом //Коммерсантъ\ 2010. № 14 (4314) 28 янв.

25 М.Товкайло, Е. Кравченко. Союз врозь //Ведомости. 2010. 45 (2563). 16.03.

26 ИА REGNUM 2010. 16 марта.

В конце 2010 г. премьер-министр В. Путин заявил, что Россия сможет поставлять в Беларусь нефть беспошлинно уже в 2011 г., если та подпишет документы о создании ЕЭП. В декабре 2010 г. главы государств—членов ТС подписали декларацию о завершении создания нормативно-правовой базы ЕЭП, которая начнет полноценно функционировать 1 января 2012 г.27 Таким образом, беспошлинные поставки российской нефти в Беларусь могут начаться до реального создания ЕЭП. По данным Минэкономразвития, в 2011 г. нефть в Беларусь будет поставляться беспошлинно, а с нефтепродуктов пошлины будут браться на внешнем контуре границы и перечисляться в российский бюджет28. При этом и в 2011 г. Россия остается крупным донором Беларуси. Однако, по мнению главы Минэкономразвития Э. Набиуллиной, «в среднесрочной перспективе российская экономика приобретет гораздо больше, чем в краткосрочный период она потеряет на этих пошлинах»29.

Впрочем, дискуссия РФ и Беларуси по отмене экспортных пошлин и балансу топливно-энергетических ресурсов Союзного государства на 2011 г. продолжается. Надо отметить, что при транзите российской нефти в Европу трубопроводным транспортом Беларусь является главным транзитером. Руководство Беларуси в последнее время не раз заявляло, что приложит все усилия, чтобы нефтепровод «Дружба» не просто продолжал функционировать, а расширял свои возможности и приобретал новое - балто-черноморское измерение30. При этом в России считают, что нужны трубопроводы в обход транзитных стран, таких как Беларусь и Украина.

Вопросы налогово-таможенного регулирования поставок российской нефти, газа и нефтепродуктов в Украину и Беларусь и далее в Европу стали весьма проблемными в последние годы. Что касается Украины, то в последнее время появились надежды на улучшение отношений ее с Россией в нефтегазовой сфере. Однако Украина является членом ВТО, поэтому возвращение ее в лоно ЕврАзЭС или ЕЭП осложнено тем, что в таком случае через нее в Россию бестаможенно пойдут товары из всего Евросоюза. При поставках из России в Украину будут оставаться таможенные барьеры. Эти барьеры исчезнут, если Россия станет членом ВТО.

Сегодня украинские нефтепродукты вытеснены с рынка из-за льготных условий для импортеров. По данным Минэнерго Украины, 71% импорта приходится на Россию, Беларусь и Казахстан. Эти страны в рамках Таможенного союза с Россией имеют преференции при покупке российской нефти31. В этом году доля импортных нефтепродуктов в Украине достигла рекордных 45%, а планируемые изменения в налогообложении при поставках нефти в рамках Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана сделают ввоз нефтепродуктов в Украину еще более привлекательным32.

С 2010 г. Россия и Украина переходят на европейскую формулу цены поставок газа и европейскую формулу расчета ставки транзита. В 2010 г. транзит российского газа через Украину составил свыше 116 млрд. куб. м. Украина может рассчитывать на снижение цен на газ до уровня Беларуси, если взамен предоставит России доступ к газотранспортной системе Украины и возможность прямых поставок топлива в Украину.

27 Материалы заседания высшего органа Таможенного союза (ТС) и Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества. 9 декабря 2010 г. Москва.

28 По данным Минэкономразвития на 2010 год. См.: Материалы заседания высшего органа Таможенного союза (ТС) и Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества. 9 декабря 2010 г. Москва.

29 Вместе на долгие льготы. Единое пространство заработает с 2012 года, а пошлины для Белоруссии отменят уже в следующем //КоммерсантЪ. 2010. 10.12.

30 Глинкина С. Европейская политика соседства в странах СНГ: новые тенденции и вызовы для России. //Сборник Аналитические записки. 2010.

31 Век доли не видать. //Коммерсантъ. 2010. 23.12.

32 Там же.

Напомним, что «Газпром» заинтересован в получении полного контроля над трубопроводной системой «Белтрансгаз», которую он контролирует уже наполовину. Россия позитивно относится и к идее создания консорциума для модернизации газотранспортной системы (ГТС) Украины и готова вкладывать туда средства. В обмен на поставки газа или другие активы Россия могла бы получить контроль над газотранспортными системами Беларуси и Украины, а также других соседей по СНГ.

Выводы. При формировании Таможенного союза не стоит сильно акцентировать временные проблемы и убытки на начальном этапе. Важнее определить долгосрочные интересы и векторы развития, которые в перспективе принесут доходы. Для этого придется идти на компромиссы, лишь в этом случае союз трех государств «помчит» как гоголевская «птица-тройка». Однако пока государства Таможенного союза тянут одеяло на себя.

Процесс формирования Таможенного союза должен быть подчинен созданию общих рынков товаров, услуг и капитала. Однако главное содержание Таможенного союза заключается не в либерализации взаимной торговли и свободном допуске соседей на свои рынки. Эти вопросы можно было бы решить преимущественно в рамках зоны свободной торговли33. Задача Таможенного союза более сложная. Таможенный союз - это форма коллективного протекционизма, коллективной защиты от внешней конкуренции, форма закрытого регионализма34. Главное, чтобы это не закрыло рынок «тройки» от современных зарубежных технологий и не превратило его в зону технологического и экономического застоя. Для компаний России, Беларуси и Казахстана работать в Таможенном союзе будет выгодно, а для чужих компаний нет. Быть может, это даст повод другим странам СНГ критиковать Таможенный союз, но одновременно это даст им повод стремиться в него попасть.

Вполне естественным было бы формирование Таможенного союза для долгосрочных выгод от слияния производственных активов в важнейших отраслях промышленности, от создания СП на общей технологической основе, от привлечения инвесторов на более обширный внутренний рынок, создания инновационных продуктов 35. Однако пока Беларусь и Казахстан воспринимают Таможенный союз как открытый для своих товаров рынок с дешевыми энергоносителями и низкими транспортными издержками. Такой стимул является основным для Беларуси и Казахстана в их желании войти в Единое экономическое пространство (ЕЭП) после 2012 г. (в единое энергетическое и транспортное пространство). Желания объединять активы в промышленности пока нет.

На Таможенный союз возлагаются большие надежды, поскольку он может стать базой интеграции всего СНГ. Конечно, таможенные новации, которые вступили в силу 1 июля 2010 г., неоднозначны. Чтобы Таможенный кодекс Таможенного союза заработал в полной мере, необходима не только его ратификация, но и серьезные изменения национального таможенного законодательства России. Поэтому Федеральная таможенная служба РФ разрабатывает законопроект «О таможенном регулировании в РФ», который позволит обеспечить применение Россией Таможенного кодекса Таможенного союза. Он также позволит не ухудшить положение российских компаний, заложить основу для дальнейшего совершенствования таможенного регулирования и осуществить экономически необременительное применение таможенных правил без ущерба для эффективности контроля36.

33 КосиковаЛ. Оазис на таможне // Прямые инвестиции. 2010.№ 6 (98).

34 Материалы круглого стола по вопросам правового обеспечения путей развития Таможенного союза. Совет Федерации РФ. Москва, апрель 2010 г.

35 Косикова Л. Оазис на таможне // Прямые инвестиции. 2010.№ 6 (98).

36 Таможня дает добро //Псковское агентство информации. 2010. 10.11.

Всякая экономическая интеграция полезна, однако Таможенный союз нужно будет тщательно совершенствовать и не превращать в автаркию. Важно также, чтобы Россия не выполняла при этом роли поставщика энергетического сырья для своих партнеров, а становилась бы поставщиком высоких технологий и оборудования. Как считают его инициаторы, создание Таможенного союза является экономическим объединением принципиально нового качества, он может стать «локомотивом» для экономик стран СНГ37.

Конечной целью союза является увеличение роста конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности экономик стран союза. Запуск первого и второго этапа Таможенного союза - это знаковый, но вместе с тем стартовый шаг к следующей стадии интеграции - созданию Единого экономического пространства. Это уже гораздо более глубокий уровень интеграции, сутью которого является согласование экономических политик трех стран38.

37 Материалы круглого стола по вопросам правового обеспечения путей развития Таможенного союза. Совет Федерации РФ. Москва, апрель 2010 г.

38 На заседании Президиума Правительства РФ Владимир Путин объявил о начале работы Таможенного кодекса Таможенного союза //Российская Бизнес-газета. 2010. 02.07.