Организационно-правовые основы партнерских отношений между полицией и обществом в условиях демократических преобразований в России

Ханин Сергей Владимирович Khanin Sergey Vladimirovich

кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Нижегородская академия МВД России

сапсНсЫе of sciences

E-mail: HaninSV@yandex.ru

Организационно-правовые основы партнерских отношений между полицией и обществом в условиях демократических преобразований в России

Organizational and legal basis of partnerships between the police and society in conditions of a democratically transformations in Russia

В данной статье автор рассматривает организационно-правовые основы, формы и тенденции партнерских отношений между полицией и обществом в период демократических преобразований в Российской Федерации как необходимого условия повышения общественной безопасности, охраны собственности и общественного порядка.

Ключевые слова: организационно-правовые основы, партнерство, полиция, общество, демократия, общественная безопасность.

In this article the author considers the organizational and legal framework, forms and trends of partnerships between the police and society in conditions of a democratically reforms in the Russian Federation, as a prerequisite to improve public security, the protection of property and public order.

Keywords: organizational and legal basis, partnership, police, society, democracy, public security.

Организация совместной деятельности субъектов общества с силами правопорядка по охране общественной безопасности в условиях реформирования системы МВД России как никогда актуальна.

Условия демократических преобразований в суверенной России определили новые подходы в организации взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества. Реализация этого взаимодействия предполагает дальнейшую глубокую интеграцию полиции с обществом, возрастание вовлеченности граждан в обеспечение безопасности и совершенствования качества услуг, оказываемых обществу сотрудниками органов внутренних дел.

Партнерская модель взаимоотношений милиции (полиции) и общества в демократической России закреплялась изначально в принятых нормативных актах. Так, в статье 2 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О безопасности» было указано, что граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности, а государство должно обеспечивать правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с зако-

ном [1]. Но данного закона оказалось недостаточно, и в 2010 году был принят Федеральный закон № 390-Ф3 «О безопасности» [2], который главным образом определил основные принципы обеспечения безопасности и содержание деятельности по обеспечению безопасности.

Положение о службе в органах внутренних дел (1992 г) [3], Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) (1993 г) [4], а затем Положение о Министерстве внутренних дел (1996 г) [5] и другие акты периода становления демократии в России не только обеспечили переход от традиционного для России главным образом репрессивного типа к модели деятельности, характеризующейся служением обществу и людям, обеспечивающей тесное взаимодействие между милицией (полицией) и гражданами, но и создавали условия для воплощения в реальную жизнь триады: личность — общество — государство, постановку в центр интересов гражданина, его прав, личного достоинства и свобод. Сотрудник милиции стал работать как в интересах конкретного человека, так и всего общества.

В сентябре 1993 года было вынесено Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 года № 959 «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных

Ханин С.В. Организационно-правовые основы партнерских отношений между полицией и обществом в условиях демократических преобразований в России

Ханин С. В. Организационно-право вые основы партнерских отношений между полицией и обществом в условиях демократических преобразований в России

пунктов Российской Федерации» [6], определившее правовые основы деятельности общественных формирований на территории Российской Федерации. Однако в условиях кризиса, сложившегося в результате проводимой государством социальноэкономической политики в 90-е годы XX века, проявилась тенденция резкого снижения активности граждан и общественных формирований правоохранительной направленности. В 1995 году в России был принят Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» [7], в соответствии с которым действовавшие ранее нормативные акты о деятельности народных дружин объявлялись утратившими силу, при этом создание и деятельность общественных объединений граждан по охране правопорядка не предусматривались. Таким образом, в 90-е годы прошлого века был разрушен существовавший в советский период отечественной истории механизм взаимодействия населения и правоохранительных органов [8, с. 21].

В феврале 1992 года министр внутренних дел информировал руководство страны о том, что практически повсеместно прекращено финансирование ДНД [9, с. 27]. Одна из основных причин такого положения дел — падение авторитета сотрудника органов внутренних дел в обществе. В 1993 году по итогам опроса лишь третья часть населения положительно оценивала результаты деятельности органов внутренних дел [10, с. 2].

Тем не менее в обществе и среди сотрудников органов внутренних дел на фоне ухудшающейся криминальной ситуации складывается осознание необходимости возрождения взаимодействия в преодолении нарастающей угрозы преступности, естественно, на новой качественной основе.

Осуществление ребрендинга милиции стало насущной необходимостью. Как отметил в интервью «Российской газете» статс-секретарь — заместитель министра внутренних дел России Игорь Зубов: «Полиция не должна рассматриваться как карательный орган. Эта организация — социальный партнер и защитник населения» [11].

Участие граждан в заинтересованном обсуждении Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-Ф3 «О полиции» [12, 13] может рассматриваться не только как важный элемент развития современного гражданского общества в России, но и как шаг навстречу новым отношениям между полицией и обществом, желание трансформировать их в принципиально новую модель с социальной направленностью.

С вступлением в силу 1 марта 2011 года Федерального закона «О полиции» была открыта новая страница в истории партнерских отношений органов внутренних дел и общества. Закон положил начало не только формированию полиции, новых подходов в деятельности по охране правопорядка, но и определил суть партнерской модели отношений полиции и общества. В числе основополагающих начал деятельности полиции в Законе закреплены ее открытость и публичность (ст. 8). В самом общем

виде открытость деятельности полиции как органа государственной власти проявляется в возможности всех заинтересованных лиц знакомиться с содержанием принимаемых ею решений и документов, знать и четко представлять содержание работы полиции. Публичность же предусматривает не на словах, а на деле уважение прав и законных интересов индивида, которая выражается в способности вести диалог с обществом и средствами массовой информации, взаимодействовать с ними на основе взаимного уважения и социального партнерства [14, с. 2—3]. Суть партнерской модели заключается в том, что прежнее властное превосходство стражей правопорядка над рядовым гражданином должно уйти в прошлое. На смену доминированию приходит «служение обществу, сотрудничество с институтами гражданского сообщества и самими гражданами» [15, с. 8]. Общество стремилось получить новый вид услуг — обеспечение собственной безопасности.

В 2013 году была утверждена Инструкция, устанавливающая порядок организации и проведения отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России перед законодательными и представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и перед гражданами [16]. Отчет определен как часть обязательной деятельности территориального органа МВД России по информированию государственных и муниципальных органов, граждан о деятельности полиции, он представляет собой выступление должностного лица перед заседанием представителей вышеназванных органов или собранием граждан.

Такая форма информирования позволила повысить уровень доверия к органам внутренних дел, а также способствовала формированию объективного общественного мнения о работе российских полицейских [14, с. 2—3].

Как было отмечено Президентом РФ: «Более четкое измерение обрела и модель взаимодействия с гражданским обществом. Эта модель стала более современной, партнерской. Здесь особенное значение имеют, конечно, так называемые общественные советы, которые созданы при Министерстве и его территориальных органах в соответствии с Указом» [17, с. 2].

Взаимодействие граждан с органами полиции становится возможным только при наличии установки не просто на правомерное, но на социально активное поведение личности или группы. Из этого возникает вопрос: как же добиться социально активного поведения личности? Ответ очевиден

— прежде всего, за счет обеспечения осознанной и добровольной реализации гражданами России своих прав, свобод, обязанностей и ответственности, что гарантируется Конституцией РФ 1993 года. Это означает, что применительно к нашему вопросу об эффективном взаимодействии органов внутренних дел с гражданами говорить становится сложно. Главной причиной этого является то,

что основу классического буржуазного гражданского общества составляет средний класс, однако доля предпринимателей и владельцев частной собственности в современной России невелика. Следовательно, невелик и процент людей, связывающих свои экономические интересы с существующим государством и считающих необходимостью реально защищать данные правопорядок и законность. Тем самым большинство населения страны не стимулируется на социально активное поведение [18, с. 263].

Дальнейшему совершенствованию результативности и качеству взаимодействия полиции и населения в реализации поставленных задач будет способствовать ликвидация пробела в федеральном законодательстве, регламентирующем участие заинтересованных граждан в обеспечении правопорядка на добровольной основе.

За последние годы во многих субъектах принято более 500 различных региональных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность общественных объединений, определены права и обязанности граждан, участвующих в этой работе, реализуются свыше 200 региональных и муниципальных программ, заключено 1300 договоров между подразделениями полиции и общественными формированиями [19, с. 15].

Так, Закон Нижегородской области от 7 сентября 2006 года № 85-З «Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области» [20] определяет правовые основы, принципы и формы участия граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области, их социальные гарантии. В статье 5 Закона определены следующие формы коллективного взаимодействия:

— общественные объединения, цели которых предусматривают совместные действия с правоохранительными органами в обеспечении общественного порядка;

— общественные пункты охраны порядка;

— народные дружины;

— самодеятельные группы граждан.

В 2013 году в Государственной Думе прошел первое чтение Проект федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка». Представляется, что данный Проект закона требует доработки. Так, в пункте 7 статьи 2 не назван порядок определения личных и деловых качеств народного дружинника; пункт 1 статьи 10 не содержит порядка определения деловых, личных качеств и состояния здоровья; пункт 1 статьи 2 следует дополнить перечислением или указанием на конкретные формы помощи граждан правоохранительным органам. Принятие законопроекта позволит восполнить пробел в федеральном законодательстве и включить в обеспечение правопорядка на добровольной основе максимально возможное число заинтересованных граждан [21, с. 2].

Результативность уровня партнерства полиции и общества проявляется в реализации потребно-

сти личности в безопасности в различных сферах и жизненных ситуациях: от необходимости обеспечения безопасности пешеходов на улицах городов России; поклонников спорта — от риска быть травмированными, оказавшись в гуще фанатов-драчу-нов, испытав неловкость от баннеров с нецензурными надписями, до теракта и покушения на жизнь [22, с. 7].

В условиях дальнейшего реформирования полиции продолжается поиск новых форм участия граждан в реализации правоохранительных функций. В конце 2012 года в Ульяновске проводился Первый всероссийский форум добровольных дружин, в работе которого приняли участие представители 34 субъектов Российской Федерации [23, с. 6]. Примерами форм взаимодействия являются общественный дивизион «Авторозыск», действующий с 1994 года, оперативные молодежные отряды существующие во многих субъектах Российской Федерации, добровольная молодежная дружина «Наши» и др. Внедрение «электронных полицейских» — терминалов для сообщения информации в органы полиции, создание народных и казачьих дружин, волонтерского движения, молодежных (студенческих) отрядов правоохранительной направленности способствуют обеспечению безопасности при проведении государственных и религиозных праздников, митингов политических движений, культурно-зрелищных и спортивных мероприятий [24, с. 4].

Создание Общественного совета при МВД РФ и общественных советов при территориальных органах МВД РФ [25] в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, и решения наиболее важных вопросов в обеспечении общественной безопасности. Так, в республике Татарстан по инициативе Общественного совета при МВД проходила акция «Народная аттестация» [26, с. 1]. Поиск инновационных форм партнерства целесообразно продолжать с учетом опыта зарубежных стран.

Учитывая, что организация партнерства зависит главным образом от человеческого фактора, власть проявляет заботу о совершенствовании системы профессионального образования полицейских, повышении эффективности применения кадрового резерва всех уровней [17, с. 2—3], освоении и владении навыками конфликтологии, межкультурных коммуникаций, а порой и актерского мастерства, способствует не только повышению профессионализма сотрудников полиции, но и формированию объективного позитивного общественного мнения о работе российских полицейских, возрастанию желания у представителей общественности взаимодействовать с сотрудниками полиции.

Ханин С.В. Организационно-правовые основы партнерских отношений между полицией и обществом в условиях демократических преобразований в России

Ханин С. В. Организационно-право вые основы партнерских отношений между полицией и обществом в условиях демократических преобразований в России

Критерием состояния партнерства полиции и общества является дальнейшее повышение уровня вовлеченности граждан в решение проблемы общественной безопасности. Так, по состоянию на 2009 год на территории Российской Федерации функционировало свыше 36 тысяч общественных объединений правоохранительной направленности [27, с. 15]. В 2012 году только в Москве ежедневно по городу на дежурство выходили в среднем более 1400 дружинников [23, с. 6]. В 2013 году на территории Российской Федерации действует более 45 000 общественных формирований правоохранительной направленности, численность которых составляет свыше 454 тысяч человек [21, с. 2]. Результаты различных социологических исследований показывают, что от 69 до 85% граждан готовы сообщить о готовящемся или совершенном преступлении, дать свидетельские показания, оказать содействие в охране общественного порядка или личного имущества [24, с. 4].

Полиция как важнейшее ведомство в структуре государственных институтов, в условиях реформирования российского общества призвана выступать инициатором в установлении взаимодействия с общественностью. Партнерские отношения по своей сути должны стать эффективным инструментом гражданского общества. Главное, чтобы они не были формальными и не носили декларативный характер.

Такое тесное взаимодействие с общественными организациями требует совместного определения целей и задач, планирования работы, а главное — совместного контроля и анализа достигнутых результатов, которые должны получать широкое освещение в СМИ.

Примечания

1. О безопасности: закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2446-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15, ст. 769.

2. О безопасности: федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ // Собрание законодательства РФ.

2011. № 1, ст. 2.

3. 11Р1_: http://www.mvd.ru/mvd/history/

4. О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации: указ Президента РФ от 12 февраля 1993 года № 209 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7, ст. 562.

5. Об утверждении положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 18 июля 1996 года № 1039 // Собрание законодательства РФ.1996, № 30, ст. 3605.

6. О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 года № 959 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39, ст. 3631.

7. Об общественных объединениях: федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 21, ст. 1930.

8. Егорышев С.В. Общественная правоохранительная деятельность и ее роль в обеспечении правопорядка // Российский следователь. 2009. № 5.

9. Невский С.А. Обеспечение безопасности личности в России в условиях социально-экономической нестабильности

10. ...Исходя из реалий // Милиция. 1993. № 11.

11. Полиция и дружина. Статс-секретарь МВД Игорь Зубов: Готовятся новы1е законопроекты! об участии граждан в охране порядка. URL: http://www.rg.ru/2013/03/01/ policia.html

12. О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. №

7, ст. 900.

13. 30 ты1сяч отзы1вов пришло на Закон «О полиции». URL: http://www.rg.ru/2013/03/01 /policia.html

14. Булавин С.П. Принцип открытости и публичности — в действии // Профессионал. 2011. № 5 (103).

15. Булавин С.П. Роль Федерального закона «О полиции» в реформировании Министерства внутренних дел Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС. 2011. № 16 (428).

16. Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России (вместе с Инструкцией по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России): приказ МВД РФ от 30 августа 2011 года № 975 // Российская газета. 2011. 30 сентября.

17. Медведев Д.А. Система МВД реально меняется // Профессионал. 2011. № 6 (1 04).

18. Мигущенко О.Н. Основное условие эффективного взаимодействия органов внутренних дел и граждан // Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия: материалы Всероссийской научно-практической конференции. М., 2008.

19. Надо сломать негативные стереотипы1 // Полиция России. 2012. № 12.

20. Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области: закон Нижегородской области от 7 сентября 2006 года № 85-З // СПС «КонсультантПлюс».

21. Соловьев И. Институт помощников полиции // Щит и меч. 2013. 28 марта.

22. Рецепт от оголтелого фанатизма // Щит и меч. 2012. 15 марта.

23. У дружинника должны1 бьыть права // Щит и меч.

2012. 15 марта.

24. Золотое правило патрульного // Полиция России.

2013. № 9.

25. Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах: указ Президента РФ от 23 мая 2011 года № 668 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 22, ст. 3154.

26. Сила обновления // Щит и меч. 2011. № 38.

27. Босхамджиева Н.А., Кашкина Е.В. Административно-правовое регулирование взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере предупреждения правонарушений // Административное и муниципальное право. 2010. № 9.

Notes

1. About safety: the law of the Russian Federation of 05.03.1992 № 2446-1 // Bulletin of the Congress of people’s

deputies of the Russian Federation and the Supreme Council of the Russian Federation. 1992. № 15, art. 769.

2. About safety: the federal law of 28.12.2010 № 390-FZ // Collection of legislative acts of the RF 2011. № 1, art. 2.

3. URL: http://www.mvd.ru/mvd/history/

4. About public safety militia (local police) in the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation of 12.02.1993 № 209 // Collection of acts of President and Government of the Russian Federation. 1993. № 7, art. 562.

5. On approval of the regulations of the Ministry of internal Affairs of Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation of 18.07.1996 № 1039 // Collection of legislative acts of the RF. 1996. № 30, art. 3605.

6. About measures on strengthening of protection of public order on the streets of cities and other settlements of Russian Federation: resolution of the Government of the Russian Federation of 22.09.1993 № 959 // Collection of acts of President and Government of the Russian Federation. 1993. № 39, art. 3631.

7. On public associations: the federal law of 19.05.1995 № 82-FZ // Collection of legislative acts of the RF 1995. № 21, art. 1930.

8. Egorychev S.V. Public enforcement activity and its role in providing law enforcement // Russian investigator. 2009. № 5.

9. Nevsky S.A. Promotion of human security in Russia in conditions of socio economic instability (problems, search for solutions) // Society and law. 2009. № 5.

10. ...On the basis of realities // Militia. 1993. № 11.

11. The police squad. State Secretary of the Ministry of internal Affairs Igor Zubov: Preparing the new draft law on citizen participation in policing. URL: http://www. rg.ru/2013/03/01/policia.html

12. About police: the federal law of 07.02.2011 № 3-FZ // Collection of legislative acts of the RF 2011. № 7, art. 900.

13. 30 thousand reviews came on the Law «On police». URL: http://www.rg.ru/2013/03/01 /policia.html

14. Bulavin S.P. Principle of openness and publicity in action // Professional. 2011. № 5 (103).

15. Bulavin S.P. The role of the Federal law «About police» in reforming the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation // Analytical bulletin of the Federation Council. 2011. № 16 (428).

16. About organization and holding of the reports by the officials of territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of Russia (together with Instruction on the organization and conduct of the reports by the officials of territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of Russia): order of the Ministry of internal affairs of the Russian Federation of 30.08.2011 № 975 // Rossiyskaya gazeta. 2011. September 30.

17. Medvedev D.A. System of the Ministry of interior real changes // Professional. 2011. № 6 (104).

18. Miguschenko O.N. The basic requirement for efficient interaction of the bodies of internal affairs and citizens // Civil society and the organs of internal Affairs: problems, contradictions, forms of interaction: materials of Scientifically-practical conference. Moscow, 2008.

19. We must break down the negative stereotypes // Police Russia. 2012. № 12.

20. On participation of citizens in maintaining public order on the territory of Nizhny Novgorod region: the law of the Nizh-niy Novgorod region from 07.09.2006 № 85-C // SPS «Con-sultantPlus».

21. Solov’ev I. Institute of police assistants // Shield and sword. 2013. March 28.

22. Recipe from the extreme fanaticism // Shield and sword. 2012. March 15.

23. The combatant must be law // Shield and sword. 2012. March 15.

24. The golden rule patrol // Police Russia. 2013. № 9.

25. On public councils created by the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation and its territorial bodies: decree of the President of the Russian Federation of 23.05.2011 № 668 // Collection of legislative acts of the RF 2011. № 22, art. 3154.

26. Force an update // Shield and sword. 2011. № 38.

27. Boshamdgieva N.A., Kashkina E.V. Administrative and legal regulation of interaction of the internal affairs bodies and civil society institutions in the field of the prevention of offences // Administrative and municipal law. 2010. № 9.

Ханин С.В. Организационно-правовые основы партнерских отношений между полицией и обществом в условиях демократических преобразований в России