Понятийно-категориальный аппарат проектов общественного участия

экономические Ревякин Сергей Анатольевич

науки ПОНЯТИЙНО-КАТЕГОРИАЛЬНЫЙ ...

УДК 338.24.01

ПОНЯТИЙНО-КАТЕГОРИАЛЬНЫЙ АППАРАТ ПРОЕКТОВ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ

© 2017

Ревякин Сергей Анатольевич, аспирант,

Национальный исследовательский университет - Высшая школа экономики

Аннотация. На сегодняшний день в практике государственного управления получают активное распространение проекты общественного участия. Поэтому определение понятийно-категориального аппарата является не только важной теоретической задачей, но также важным фактором, обеспечивающим эффективность реальных проектов, предопределяя процессы и получаемые результаты общественного участия. В данной статье проведен обзор и систематизация понятийно-категориального аппарата для проектов общественного участия. Общественное участие является инструментом публичного управления. При этом, на сегодняшний день, единого определения понятия публичного управления не существует. В статье рассмотрены и объединены в 4 группы современные теоретические подходы к определению понятия публичного управления, на основе чего предложено его обобщенное понятие. Общественное развитие рассмотрено как цель публичного управления, для достижения которой необходимо активное вовлечение общества в дела государства для решения 3 групп задач (социальные, экономические и экологические). В проектах общественного участия важным фактором успеха является определение и вовлечение групп общественности. Рассмотрено понятие заинтересованной общественности, в управленческих целях, для проектов публичного управления, предложена типология из 2 групп общественности - некорпорированная общественность (граждане) и корпорированная общественность (НПО, территориальные сообщества, политические партии, бизнес и проч. организованные группы). В завершении проведен анализ положительных и отрицательных эффектов общественного участия в публичном управлении. В рамках анализа проблематики общественного участия введено различие между понятиями общественного участия граждан и понятием учета мнений граждан. Введено понятие проекта общественного участия как отдельно взятого акта вовлечения общественности в процесс принятия общественно-значимых решений.

Ключевые слова: государственное управление, публичное управление, общественное развитие, развитие человеческого капитала, общественное участие, вовлечение общественности, учет мнений граждан, заинтересованная общественность, группы интересов.

THESAURUS FOR PUBLIC PARTICIPATION PROJECTS

© 2017

Revyakin Sergey Anatolievich, post-graduate student,

National Research University - Higher School of Economics

Abstract. In recent years, public participation has been widely used as a tool for public administration. Therefore, defining basic concepts related to public participation is not merely an important theoretical task, but is also crucial for ensuring effectiveness of real projects by predetermining public participation processes and the associated results. This article summarizes basic concepts related to public participation and classifies them. As was mentioned above, public participation has become a tool for public administration. Despite this, to date, there has not been a single definition of the concept. The article explores modern theoretical approaches to defining public administration, bundles them into 4 groups, and proposes a single definition of the concept. Public development is considered to be the ultimate goal of public administration, which requires active involvement of society in the decision-making process related to the following three types of issues: social, economic and environmental. Effective identification and involvement of various interest groups is an important success factor for any public participation project. The article provides an overview of an interest group concept and also defines two community groups: unincorporated public (citizens) and corporate public (NGOs, regional communities, political parties, business and other organized groups). The article provides an analysis of pros and cons of using public participation in public administration, and distinguishes public participation from mere consideration of public opinion. The article also introduces a concept of a public participation project defined as a separate act of involvement of the public in the decision-making process.

Keywords: Public administration, public development, human capital development, public participation, public involvement, citizen's opinions, interested public, interest groups

Подходы к определению понятия публичного управления

Вопросам общественного развития уделяется внимание ученых уже не одно столетие. Общественное развитие ассоциируется с достижением неких общественно-значимых результатов и, как известно, является одной из целей публичного управления [1].

На сегодняшний день понятие публичного управления часто встречается в различных научных дисциплинах, однако, единого определения этого понятия на сегодняшний день не существует.

Часто публичное управление рассматривается как синоним государственного управления.

Этой точки зрения придерживается, к примеру, Артюхин О.А., который рассматривает публичное управление как государственную деятельность по осуществлению исполнительной власти [3]. А Чиркин В.Е. под публичным управлением понимает «нормотворче-скую, распорядительную, контрольную, организационную и иную деятельность, которая осуществляется на основе установленных норм, правил, процедур» [4]. При этом, «Государственное управление - деятельность орга-АНИ: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 2

нов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития государства и обеспечения его национальной безопасности» (Федеральной закон от N 172-ФЗ [5]). «В широком смысле под государственным управлением понимается управление государственными делами, т.е. всей системой государственных органов. В узком смысле под государственным управлением понимаются распорядительные функции аппарата управления» [6].

Другие авторы считают, что публичное управление -это возможное состояние государственного управления, обладающего рядом характеристик.

По мнению А.М. Волкова [7], если государственное управление характеризуется открытостью к волеизъявлению граждан (носит общественный характер, и вовлекает в управление широкие круги населения), можно говорить о публичном управлении. А.Д. Керимов отмечает, что публичное управление представляет собой «и открытое управление, и управление государства обществом, и участие общества в собственном структурировании и развитии» [8]. Глушакова О.В. и Михайлов В.В. добавляют, что публичное управление, как деятельность

235

Ревякин Сергей Анатольевич^^^^^И ПОНЯТИИНО-КАТЕГОРИАЛЬНЫЙ .

органов государственного (муниципального) управления, направлена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития государства, прав и свобод граждан и удовлетворение их потребностей в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе [9].

О.В. Волох также рассматривает публичное управление как процесс выработки и реализации властно-управленческих решений на основе прямого и/или опосредованного участия в нем граждан и/или их объединений (социальных, этноконфессиональных, территориальных и проч.) и осуществления ими контроля над деятельностью властных структур [10].

При этом, целый ряд авторов задают публичное управление как отдельное, самостоятельное понятие.

Некоторые авторы выводят понятие публичного управления из более широкого понятия управления. Как известно, «управление это процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления» (Н.Т. Аврамчикова [6]). Другими словами, понятие управления предполагает наличие субъекта, объекта управления и цели, на достижение которой направлено управленческое решение. В случае с публичным управлением, его субъектами, считает Понкин [11], могут быть государство, его органы, образования, должностные лица или институты, которым делегированы соответствующие функции. Объектом публичного управления может быть деятельность в государстве, которая должна соответствовать общественным интересам. Целью публичного управления может быть воздействие на деятельность для удовлетворения интересов общества. Соответственно, публичное управление - это определенное воздействие субъекта, который обладает публичной властью, на объект с целью достижения каких-либо общественных интересов (И.В. Понкин [11]). Похожее определение приводит Аврамчикова Н.Т. [6], когда публичное управление рассматривается как воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Халилова М.А. и Романова Ю.А. в той же риторике добавляют, что публичное управление - это воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы, отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями; гласное взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для страны (общества, населения) решений [12].

Также встречается трактовка публичного управления как «правильной формы» государственного управления.

Согласно документам Организации Объединенных Наций [13], под публичным управлением понимается реализация властных полномочий государства (политических, экономических и административных) по управлению делами нации. Публичное управление включает в себя комплекс механизмов, с помощью которых граждане и их группы выражают свои интересы, осуществляют свои права и обязанности, решают споры. Публичное управление предполагает возможность делегирования функций государства различным организациям и институтам гражданского общества.

Таким образом, большинство авторов, описывая публичное управление, по сути, описывают процесс государственного управления, особо подчеркивая необходимость общественного участия в нем. Вероятнее всего, публичное управление как понятие является результатом переосмысления и уточнения понятия государственного управления на современном этапе, подчеркивая важность активной роли граждан в участии в делах государства (тенденция демократизации процессов государственного управления с целью увеличения его эффективности). И если в понятии государственного управления предполагается выполнение целей и задач, поставленных государством, то публичное управление уточняет требования к процессу управляющего воздействия и его результатам, требуя соблюдения принципа

общественной вовлеченности и значимости (следует отметить, что данное уточнение также согласуется с современными понятиями государства как публичной и легитимно (нормативно-выраженной) властной силы общества (М.А. Малышева [14])).

При этом, вероятно, как и государственное управление, публичное управление имеет несколько уровней -государственный, региональный и муниципальный (см., например, [15], [11], [16], [17]) и характеризуется уникальными сущностными свойствами - транспарентностью, легитимностью и демократичностью [8].

Обобщим имеющиеся подходы к определению публичного управления и подразделим их на 4 блока (таблица 1).

Таблица 1 - Подходы к определению понятия публичного управления

Подход Авторы

1 подход: как синоним государственного управления Г осуд ар ственно е публичное упр явление как вид го суд ар ственной деятельно сти, в р амках кото-ройреалнзуется исполнительная власть. Артюхин ОА., Чир кии В.Е., ВайсбергЯА.

2 подход: как состояние (разноБидность)государственного управления с рядом характеристик: » отбытое (существуют легитимные институциональные каналыдля участия общества в делах государства) • предпринимаются у сил ня по вовлечению общественности • направлено на решение общественно-значимых задач кратко-, средне- и долгосрочнойпер- • направлено на устойчивое социально-экономическое развитие государства AM. Волков, АД. Керимов, Глушакова О.Б., Михайлов В.В., О.В. Во-

3 подход: как тип управляющего воздействия определенной структуры: • субъект воздействия, надеденныйпубличнойвластью (общественно-значимыми функциями и полномочиями) • объект воздействия • непосредственно (гласное)воздействие • цель воздействия, ориентированная на достижение о5щественно-значимыхрезулыатов(Баж-ных для страны (общества, населения)решений) Публичное управление как определенное воздействие субъекта, который обладает публичной властью, на объект с целью достижения каких-либо общественных интересов. Понкин И. В., Халилова М А. и Романова Ю.А, Канль Я_Я., Аврамчикова Н.Т.

4 подход: как трактовка «правильного» государственного управления институтов,посредством которыхгражданеи их объединения выражают свои интересы, осуществляют свои права и обязанностии урегулируютразногласия. ООН

Источник: разработка автора

Таким образом, публичное управление представляет собой многоаспектное понятие, охватывающее характеристики процесса государственного управления, к которому предъявляются требования открытости, вовлечения общественности и нацеленности на достижение общественно-значимых результатов. Это процесс гласного воздействия субъекта на объект для достижения целей общественного развития и с непосредственным участием общества в нем. Субъектами могут выступать как государство, так и негосударственные институты, которым делегированы функции субъекта публичного управления (Глушакова О.В. [18]). Иными словами, публичное управление - это управление в целях достижения общественно-значимых результатов, для чего в процесс принятия решений которого вовлекается общество.

Поэтому, вероятно, под публичным управлением следует понимать воздействие субъекта на объект управления, предполагающее консультации с ним

Рисунок 1 - Понятие публичного управления Примечание: СУ - субъект управления (органы государственной власти); ОУ - объект управления (общество, хозяйствующие субъекты, граждане); ПУ - публичное управление

Источник: разработка автора Публичное управление и общественное развитие Как упоминалось ранее, одной из целей публичного управления является создание, поддержание и обеспечение условий для должного экономического благосостояния и позитивного развития благосостояния граждан, семей (домовладений), общества (и его социальных групп) и страны в целом [1]. Публичное управление призвано,

Ревякин Сергей Анатольевич ПОНЯТИЙНО-КАТЕГОРИАЛЬНЫЙ ...

в конечном счете, «служить социальному благополучию общества - решению неотложных социально-экономических проблем, повышению уровня и качества жизни населения» [19]. Другими словами, публичное управление направлено на достижение целей общественного развития [18].

Документы ООН связывают понятие общественного развития с развитием человеческого потенциала (человеческое развитие), под которым понимают широкий спектр различных параметров развития личности человека [20].

Индикаторами человеческого развития являются доходы населения, ожидаемая продолжительность жизни, процент грамотности среди взрослого населения, уровень доступности образования и др. - от состояния здоровья человека до степени его экономической и политической свободы.

Понятие человеческого развития в документах ООН [21] связывается с понятием экономического роста, который является средством достижения главной цели -человеческого развития. Эта концепция подтверждается фактами в ряде стран, когда при достижении показателей экономического роста положительной динамике в человеческом развитии не наблюдалось (напротив, усиливалось социальное неравенство, обострялись проблемы окружающей среды, рушились принципы демократии). Поэтому для объяснения этого явления был введен термин устойчивого общественного развития, который вводит требование сохранения экономического роста во времени, что возможно только при человеческом развитии [21]. Поэтому документы ООН определяют общественное развитие как устойчивое, если оно «позволяет удовлетворять потребности нынешних поколений, не нанося при этом ущерба возможностям, оставляемым в наследство будущим поколениям для удовлетворения их собственных потребностей». В концепции устойчивого развития выделяются 3 группы задач - социальные, экономические и экологические.

Таким образом, общественное развитие есть цель публичного управления, для достижения которой необходимо активное вовлечение общества в дела государства для решения 3 групп задач (социальных, экономических и экологических).

Публичное управление и общественное участие

Как известно, под общественностью понимается «одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с национальным законодательством или практикой их ассоциации, организации или группы» [22]. При этом следует выделить понятие «заинтересованная общественность» как группы граждан, интересы которых затрагиваются в процессе принятия рассматриваемого решения [22].

Общественность как управленческая категория рассматривается как группы различных интересов - граждан, их объединений (НПО, территориальные сообщества, политические партии), бизнеса. Вероятно, с целью дальнейшего вовлечения, общественность можно объединить в 2 группы: некорпорированная общественность (граждане) и корпорированная общественность (НПО, территориальные сообщества, политические партии, бизнес и проч. организованные группы).

Заметим, что один человек одновременно может принадлежать к нескольким группам интересов [23], поэтому обычно в литературе рекомендуется, перед проведением процедур вовлечения общественности, идентифицировать категории заинтересованной общественности (чтобы не упустить ни одну заинтересованную группу, что приведет к разной степени конфликтам и может существенно препятствовать реализации принятого решения, а также правильно подобрать методы вовлечения для получения наиболее эффективных результатов [24].

Хотя в современной литературе в явном виде нет возражений против пользы общественного участия в публичном управлении, как для инструмента государ-

ственного управления, выделим известные положительные и отрицательные эффекты ([24-29] и др.) (табл.2).

Таблица 2 - Положительные и отрицательные эффекты общественного участия в публичном управлении

Источник: построено автором на основе изучения источников по теме

При явных преимуществах общественного участия, последствия отрицательных эффектов переоценить сложно. В этом смысле, требуется скрупулёзный подход к процедурам проектирования и проведения общественного участия с учетом существующего опыта и рекомендации.

В рамках анализа проблематики общественного участия следует разделить два понятия: понятие общественного участия граждан и понятие учета мнений граждан. Вероятно, общественное участие следует рассматривать как процесс, а учет мнений граждан - как результат. Таким образом, результатом общественного участия в публичном управлении должно стать учтенное в решении агрегированное мнение. А действия органов власти с целью организации участия общественности в обсуждении некоторого общественно значимого решения, вероятно, следует называть вовлечением общественности. Отдельно взятый акт вовлечения общественности в процесс принятия общественно-значимого решения тогда можно называть проектом общественного участия.

Рисунок 2 - Понятие проекта общественного участия

Источник: разработка автора

В реальности вовлечение граждан является комплексной, не быстрореализуемой задачей и распространяется в системе публичного управления стран мира постепенно. Однако, вероятно, наличие систематизированного понятийно-категориального аппарата в исследовательских или практических проектах способно положить основу для их планомерного осуществления и достижения эффективных результатов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Понкин И.В. Общая теория публичного управления: Избранные лекции. М.: Международный институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2013. С.25

2. Результат запроса в Scopus по формуле TITLE-ABS-KEY (public AND administration) // Scopus. [Электронный ресурс!. - Режим доступа: URL https://www.scopus.com/

Ревякин Сергей Анатольевич ПОНЯТИИНО-КАТЕГОРИАЛЬНЫЙ .

term/analyzer.uri?sid=18028E8F243AD134C74A17456AE6 3CEC.wsnAw8kcdt7IPYL00V48gA%3a1210&origin=resul tslist&src=s&s=TITLE-ABS-KEY%28Public+administratio n%29&sort=cp-f&sdt=b&sot=b&sl=36&count=71473&anal yzeResults=Analyze+results&txGid=18028E8F243AD134C 74A17456AE63CEC.wsnAw8kcdt7IPYLO0V48gA%3a127

3. Артюхин О.А., Сазонова О.М. Публичное управление социально-политическими процессами в современной России // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2012. №2. С. 200

4. Чиркин В.Е. Публичное управление «на местах»: некоторые вопросы российского и зарубежного опыта // Журнал российского права. 2014. № 10 (214). С.40

5. Федеральной закон от N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Гарант. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL http:// base.garant.ru/70684666/

6. Аврамчикова Н.Т. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие. Красноярск: Сибирский государственный аэрокосмический университет, 2008. С.7

7. Волков А.М. Публичное управление недропользованием в России (современный период) // Правовая инициатива. 2013. № 7. С.15

8. Керимов А.Д. О некоторых проблемных точках в теории публичного управления // Право и образование. 2014. №3. С.178-189

9. Глушакова О.В., Михайлов В.В. О стандартах публичного управления устойчивым социально-экономическим развитием территории // Вестник НГУЭУ. 2014. №3. С.35

10. Волох О.В. Самоуправление в системе публичного управления в России: синергетический подход. М.: Логос, 2010, С.70

11. Понкин И.В. Концепт публичного управления по результатам // Право и образование. 2014. № 4. С. 86

12. Халилова М.А., Романова Ю.А. Эффективность публичного управления в РФ // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2014. №1, С.12

13. Reconceptualising Governance // UNDP. 1997. P.103

14. Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления. Учебно-методическое пособие. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ, 2011. С.19

15. Вайсберг Я.А. Анализ и обобщение методических подходов к оценке эффективности функционирования системы публичного управления социально-экономическим развитием территории // Экономика и предпринимательство. 2014. №3 (44). С.62

16. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Юристъ, 2005, С.27

17. Дубонос С.М. Становление исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления как института публичного управления: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. Ставрополь: Ставропольский государственный университет, 2011, С.8.

18. Глушакова О.В. О сущности, содержании и соотношении понятий «государственное управление», «социальное управление», «публичное управление» // Сибирская финансовая школа. 2013. №6 (101). С.3-8.

19. Кайль Я.Я. Административная регламентация публичного управления: состояние, проблемы, перспективы // Региональная экономика: теория и практика. 2012. №11. С.26-34.

20. Sustainable development goals // UNDP. Мировой информационный ресурс. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.undp.org/content/undp/en/ home/sustainable-development-goals.html

21. Human Development Report // UNDP. 2016. P.3

22. Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и до-

ступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды // Четвертая конференция министров «Окружающая среда для Европы». Мировой информационный ресурс. 1998 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/do-cuments/cep43r.pdf

23. Manual on Public Involvement in Environmental Assessment: Planning and Implementing Public Involvement Programms // Federal Environmental Assessment Review Office. 1988. 3 vols., P.8

24. Creighton J.L. Acting as a Conflict Conciliator // Public Involvement Techniques: A Reader of Ten Years Experience at the Institute of Water Resources. 1998. P.435

25. Тамбовцев В.Л. Теории государственного регулирования экономики: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2008. С.100

26. Карпов А.С. Формы общественного участия в принятии решений // Общероссийский информационный ресурс. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kdobru.ru/materials/Формы%20обществен-ного%20участия%20в%20принятии%20решений_ Карпов.А.С.pdf

27. Chalmers J.A., Branch K. Integrating Planning and Assessment Through Public Involvement// Public Involvement Techniques: A Reader of Ten Years Experience at the Institute of Water Resources. 1998. P.455

28. Irvin R.A., Stansbury J. Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort? // Public Administration Review. 2004. P.56

29. Smith S., Dalakiouridou, E. Contextualising Public (e) Participation in the Governance of the European Union // European Journal of ePractice. 2009. vol. 7. P.4-14

Статья поступила в редакцию 19.04.2017.

Статья принята к публикации 22.06.2017.