История возникновения, становления и развития российской прокуратуры

Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2014. № 2

ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

© Е. В Кучинская

Кучинская

Елена Владимировна

студентка 2 курса юридического факультета Самарский государственный экономический университет

Статья посвящена истории зарожления, становления и развития российской прокуратуры в ретроспективе исторических эпох.

Ключевые слова: прокуратура, статус, полномочия, общий налзор, уголовное преслелование, реформиро-

Эксперты Совета Европы при выработке рекомендаций, направленных на сближение постсоветского законодательства о российской прокуратуре с системой и принципами современного европейского права, вынуждены были согласиться с мнением российской стороны о необходимости учёта национальных традиций и особенностей правовой культуры населения, а главное — социально-политических свойств Российского государства и общества на разных этапах развития. При всём этом именно они в своё время не вникли в правовой статус российской прокуратуры и сделали необоснованный вывод о необходимости изъятия из её ведения обязанности по защите прав человека, которая якобы препятствует созданию независимой судебной власти. При этом они отмечали, что, беря на себя часть правозащитных функций, она как бы вклинивается в отношения между гражданами и судом [16; 23].

Не случайно вступление России в Совет Европы сопровождалось принятием Парламентской Ассамблеей в г. Страсбурге заключения от 25 января 1996 г. № 193 «По заявке России на вступление в Совет Европы», в п. У которого

сказано следующее: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы: о роли, деятельности и организации Прокуратуры...» [1].

Между тем таких единых стандартов в природе не существует и функции прокуратур стран, входящих в Совет Европы, не совпадают друг с другом. Более того, этот институт развивается в них в соответствии с национальным законодательством, отражающим их правовую культуру.

Поэтому здравый смысл в конечном итоге всё-таки возобладал. В результате участники многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации 8-9 января 1997 г., подчеркнули в принятых документах, что «изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых они являются» [26].

Иначе говоря, удалось достичь консенсуса — согласия о целесообразности реформирования российской прокуратуры с учётом её традиций, а также исторического опыта, общественно-политического уклада страны и других объективных факторов, нашедших отражение в специальной литературе [11, с. 16—17; 25, с. 157—158].

Однако с сожалением приходится констатировать, что, вопреки ожиданиям и достигнутым соглашениям, реформирование прокуратуры в постсоветский период российской истории проводилось без надлежащего учёта этих факторов, а значит, негативно сказалось на её престиже и авторитете.

Как видим, исторический аспект проблемы существенно значим и заслуживает отдельного рассмотрения в рамках настоящей статьи. Именно поэтому совершим краткий экскурс в историю возникновения, становления и функционирования российской прокуратуры в увязке с основополагающими этапами государственного развития страны. Последние охватывают значительный исторический промежуток времени — от эпохи Петра I (1672-1725), царствовавшего в 1682-1725 гг., до наших дней, то есть постсоветского этапа жизни нашей страны, открытого до сих пор и ждущего должного осмысления. При этом подчеркнём, что высокая корреляционная связь, существующая между местом, ролью российской прокуратуры в системе органов государственной власти страны и государственным развитием державы, игнорированию не подлежит. Ведь прокуратура — один из рычагов государственного механизма, а прокурорский надзор — функция государственной власти, во многом предопределяющая как уровень состояния законности, правопорядка в стране и доверие народа к власти, так и другие составляющие поступательного движения общества по пути своего развития.

Бесспорно, что даже в древнем мире с появлением первых законов (не писанных или писанных), призванных урегулировать межобщинные отношения или отношения между людьми в самой общине, потребовался механизм по контролю над соблюдением этих правил, а также выявлению случаев их неисполнения. Он, этот механизм, был совершенно необходим для призыва к порядку злоумышленников или учинения над ними суда по совести либо по закону.

Вместе с тем, признавая существование процедуры суда за непослушание с начальных этапов общественного развития, мы можем говорить и о далёком прошлом возникновения механизма контроля над исполнением обычаев (законов) и иных актов организации и управления общественной жизнью.

На наш взгляд, развитие и совершенствование правоприменительной и правоохранительной сфер государственного регулирования можно уподобить эволюции общества, которая на каком-то этапе своего исторического развития вызвала настоятельную необходимость разделения государственной власти на три относительно самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Именно в этих двух сферах государственного регулирования — правоприменительной и правоохранительной — механизм надзора за точным исполнением актов государственной власти облачился в форму структуры органов прокуратуры, первоначально наделённых полномочиями в строго определённых и ограниченных пределах, но позже претерпевших вполне обоснованное и значительное функциональное расширение.

Подобно тому, как идея разделения властей зародилась во Французской республике, Франция вполне справедливо признаётся родиной создания органов прокуратуры, считающихся прообразом прокуратур западно-европейских государств и России. Французский король Филипп IV Красивый (1268-1314) своим указом — ордонансом (фр. "ordonnance") от 25 марта 1302 года, имевшим силу государственного закона, учредил прокуратуру как орган представительства интересов монарха, призванный исполнять карательные, обвинительные функции. Служители прокуратуры — прокуроры — именовались тогда «людьми короля», всецело ему подвластными [10; 29]. Более того, они, как справедливо заметил известный русский историк В. И. Веретенников (18801942), являлись «глазами короля», с помощью которых он мог «следить за правильностью хода всего государственного механизма» [12, с. 27].

Прародителем слов «прокуратура» и «прокурор» является латинский термин «procure», который в переводе на русский язык обозначает слова «заботиться» и «надзирать». Иначе говоря, под ним понимается попечение, заведы-вание, управление, ухаживание1.

История российской прокуратуры, как принято считать, восходит к началу XVIII века, когда император Пётр I прорубил «окно в Европу» и в части создания в системе государственного управления совершенно нового для страны механизма контроля. Он был необходим ему для знания истинного положения дел на местах по исполнению его государевой воли, выявления фактов противодействия бояр и представителей духовенства проводимым им реформам, борьбы со злоупотреблениями властью или должностными полномочиями, взяточничеством и казнокрадством, а также выполнения иных государственных задач, направленных на укрепление центральной власти и пополне-

1 В Словаре русского языка под словом прокуратура понимается «государственный орган для надзора за соблюдением законов и законности и привлечения к суду нарушителей», в собирательном же значении — «работника прокурорского надзора», а под термином прокурор — «1. Лицо, осуществляющее государственный надзор за точным исполнением законов... 2. Государственный обвинитель в суде» [22, с. 532].

ния казны. Главное же состояло в том, чтобы обеспечить надлежащее исполнение законов, без чего задуманные им реформы были обречены на провал.

Первоначально Пётр I учредил фискальную службу, признаваемую всеми исследователями прообразом прокуратуры, указами:

^ от 2 марта 1711 года «Сенату о его деятельности по отбытии царя из Петербурга»;

^ от 5 марта 1711 года «Правительствующему Сенату о местах сенаторов, о решении дел в Сенате, о подписывании протоколов, о выборе обер-фискала и его должности»;

^ от 17 марта 1714 года «О фискалах и о их должности и действии» [17, с. 200, 203—204, 332—335].

Эта служба содержалась по принципу «кормления», суть которого в том, что фискалы не имели жалованья и средства на жизнь получали из штрафов, взыскиваемых по их доносам с виновных, а обстановка, в которой они осуществляли свои должностные полномочия, отнюдь не способствовала соблюдению ими законности. По этим причинам «эта служба не пользовалась популярностью в обществе и слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Более того, она не была способна предупреждать нарушения законов» [28, с. 9—10].

В этих условиях Пётр I сделал ещё один — уже новаторский шаг, издав в 1722 году три императорских указа, возвестивших о рождении нового органа государственной власти — российской прокуратуры — с широкими полномочиями надзорного характера, необходимыми для реализации его широкомасштабных реформ и противостояния «вельможным чинам и сиятельствам в пресечении их безнаказанного своевольства» [цит. по: 15, с. 8]. Это указы:

> от 12 января «Сенату о реорганизации Сената и Госуд. Коллегий», с изданием которого связывают день рождения органов российской прокуратуры;

^ от 18 января «Об установлении должности прокуроров в надворных судах, и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей», возложивший на прокуроров надзор за законностью в судопроизводстве;

^ от 27 января «Должность генерала прокурора», действовавший до подписания Петром I 27 апреля того же года новой его редакции, признанной венцом законодательной мысли по установлению должностных обязанностей и полномочий генерал-прокурора, который при осуществлении надзора становился над Сенатом и подчинялся Императору [17, с. 243—246, 308—311, 382].

Характеризуя сущность петровской прокуратуры, русский государственный деятель, министр юстиции и генерал-прокурор Российской империи Н. В. Муравьёв (1850-1908) в своё время писал: «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении» [20, с. 284]. При этом он отмечал, что основным средством надзора являлось принесение протеста в нарушивший или вышестоящий орган [20, с. 284].

Уже при Петре I прокуратура не только занималась общим надзором, но и была ответственна за охраняемые законами (указами) гражданские права.

Таким образом, петровская прокуратура обладала более широким спектром полномочий, чем прокуратуры отдельных европейских государств. От французской прокуратуры она унаследовала надзор за деятельностью того органа, к которому была приставлена (французская — к судебным, российская — к административным), от шведских омбудсменов переняла защиту гражданских прав, а от немецких фискалов — пополнение казны (надзор за налоговыми сборами, подрядами и откупами, проводимыми фискалами).

Устанавливался следующий алгоритм действий прокурора: при выявлении нарушения сначала следовало устное обращение к объекту надзора, а затем — письменный протест ему. Адресат в случае своего несогласия информировал вышестоящий орган или должностное лицо по инстанции, а прокурор докладывал своему начальству. Причём, протест приостанавливал действие опротестованного акта.

Уголовным преследованием прокурор не занимался. «... Сей чинъ — яко око наше и стряпчей о делахъ государственныхъ, того ради надлежитъ верно поступать, ибо перво на нём взыскано будетъ» [17, с. 310] — так отзывался Пётр I о прокурорах.

После Петра прокуратура развивалась по кривой, то теряя свои функции и роль, то вновь возвращая их себе в зависимости от потребностей монархов.

Во времена Екатерины II (1729-1796), занимавшей императорский престол в 1762-1796 годах, к функциям прокуратуры (помимо общенадзорных) добавился надзор за деятельностью судов и мест заключения, а губернский прокурор стал «представителем центральной правительственной власти, выдвинутым в среду местного управления» [19, с. 123].

Александр I (1777-1825), царствовавший в 1801-1825 годах, своим манифестом от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств» [18, с. 216—218] объявил о создании Министерства юстиции и совмещении функций генерал-прокурора и министра юстиции в одном лице [24], а значит, о превращении губернской прокуратуры в орган юстиции на местах. Причём, первым государственным деятелем, совмещавшим эти две должности, стал именитый русский поэт, драматург и юрист эпохи просвещения Г. Р. Державин (1743-1816) [21], успевший за годичный период своего пребывания на этом посту заложить основы разработки и правового закрепления принципов прокурорского надзора и организации собственной деятельности прокуратуры. Они нашли отражение в изданном им «Высочайше одобренном циркулярном ордере» (22.09.1802), содержащем конкретные указания для прокуроров, в том числе и по надзору за следствием, возложенным на них данным документом, а также в утверждённых его рукой правилах внутреннего распорядка, известных правоведам как «Учреждение департамента министра юстиции или генерал-прокурора» (1803) [28, с. 12, 14].

Существенные изменения претерпел статус прокуратуры в ходе реформы судебной системы и судопроизводства, проведённой императором Александром II (1818-1881), коронованным в 1856 году, на основе Судебных уставов, принятых 20 ноября 1864 года. По этим Уставам на прокуратуру возлагался

надзор за дознанием и предварительным следствием, поддержание государственного обвинения в судах. В результате прокуратура превратилась в орган уголовного преследования и не имела прежних административных функций, а её деятельность и предназначение ограничились судебным ведомством и су-дебно-следственной областью соответственно [30, с. 5].

Таким образом, по итогам судебных реформ 1864 года прокуратура, занимавшая с момента своего зарождения положение всеобщего блюстителя законности («ока государева»), превратилась в орган обвинительной власти («обличения обвиняемых перед судом»). При этом общий надзор, осуществлявшийся ею в дореформенный (петровский) период российской истории, фактически был упразднён.

В таком виде российская прокуратура функционировала вплоть до Октябрьской революции 1917 года — крупнейшего политического события XX века, оказавшего кардинальное влияние на дальнейший ход всемирной истории.

Новая власть, негативно относившаяся к деятельности царской прокуратуры, приняла все меры к её полному упразднению, возложив эту нелицеприятную миссию на Декрет о суде № 1 от 242 ноября 1917 года [13].

Возрождение российской прокуратуры, протекавшее в условиях острой политической борьбы [27, с. 11—12], состоялось 26 мая 1922 года, когда III сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, подписанное председателем ВЦИК М. И. Калининым 28 мая, а введённое в действие с 1 августа указанного года. В нём прямо отмечалось, что Государственная прокуратура в составе Народного комиссариата юстиции учреждается «в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью» [8].

В целом в советский период российской истории органы прокуратуры вернулись к своим истокам — к «петровскому» варианту, возводившему надзорную деятельность в ранг основной.

Однако с распадом Советского Союза (1991) её длительный (по меркам человеческой жизни) период относительно стабильного и спокойного функционирования завершился. Наступили новые времена, новые вызовы и угрозы, обусловившие очередной виток сокращения функций и полномочий органов прокуратуры.

В результате принятых законодательных новшеств [2; 3] содержание прокурорского надзора существенно видоизменилось. Так, например, упразднён надзор за исполнением законов гражданами и установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. При этом приоритет отдан надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а сам прокурорский надзор, называвшийся в советское время высшим, перестал именоваться таковым.

Ещё большие функциональные ограничения претерпели органы прокуратуры в 2007 году, когда из компетенции прокурора были исключены полномо-

2 По одним данным Декрет о суде № 1 был утверждён 22, по другим — 24 ноября 1917 года. Мы использовали вторую дату, ибо именно она указана в заверенной копии Декрета о суде № 2, хранящейся в Государственном архиве Российской Федерации [14].

чия по процессуальному руководству следствием, а следственный аппарат органов прокуратуры стал относительно самостоятельным ведомством [4; 5]. Правда, тогда ещё Следственный комитет был создан при Прокуратуре Российской Федерации и входил в систему органов прокуратуры. Причём его председатель являлся первым заместителем генерального прокурора Российской Федерации, а подчинённые ему сотрудники — прокурорскими работниками.

Позже были приняты законодательные акты, завершившие процесс отделения следствия от органов прокуратуры и создания на базе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации структурно обособленного от всех других органов государственной власти следственного органа, претендующего на независимость и самостоятельность [6; 7].

Все эти новые законоположения привели к дисбалансу полномочий прокурора и руководителя следственного органа в аспекте борьбы с преступностью [9], ожидающему законодательного урегулирования.

Итак, прокуратура 1722-1864 годов характеризовалась сосредоточением в своих «руках» исключительно общенадзорных функций. В 1864-1917 годах ей был задан обвинительный уклон — она выступала в качестве органа уголовного преследования, наделённого функцией поддержания обвинения в суде. В 1922-1991 годах она представляла собой модель прокуратуры смешанного типа, где надзор за исполнением законов, возведённый в ранг высшего, сочетался с функцией уголовного преследования. После 1991 года общенадзорная функция прокуратуры претерпела определённую «кастрацию», протекавшую на фоне ниспровержения надзора за исполнением законов со своего высшего пьедестала. При этом свойственная ей функция уголовного преследования в своём классическом виде задвигалась на задний план, а с 2007 года — существенно секвестрирована за счёт перевода в режим опосредствованного осуществления через надзор за органами дознания и следствия, ответственными за возбуждение уголовного дела и проведение предварительного расследования, включая составление обвинительного заключения (акта).

Таким образом, резюмируя сказанное, подчеркнём два обстоятельства. Во-первых, очевидную востребованность органов прокуратуры в механизме российской государственной власти, видоизменяющуюся в зависимости от интересов властей предержащих, а, во-вторых, неоспоримую значимость этих органов в борьбе с преступностью даже в условиях существенного их ограничения в функциональных правах.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Амирбеков К. И. Баланс полномочий прокурора и руководителя следственного органа : концептуальный подход // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — 2013. — № 1 (33). — С. 28-35.

2. Бессарабов В. Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772 - 1864 гг.) // Журнал российского права. — 2002. — № 8. — С. 152-161.

3. Бойков А. Д. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры : (в условиях переходного периода) / А. Д. Бойков, К. Ф. Скворцов, В. П. Рябцев / Генеральная прокуратура Российской Федерации; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. — Москва, 1998. — 92 с.

4. Веретенников В. И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до Екатерининского времени. — Харьков : Тип. «Адольф Дарре», 1915. — 415 с.

5. Верещагина А. В. Декрет № 1 о суде : история подготовки и его содержание // Журнал российского права. — 2011. — № 6. — С. 101 — 109.

6. Виртуальная выставка к 1150-летию зарождения российской государственности [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusarchives.ru/statehood/08-19-dekret-o-sude-1918.shtml (дата обращения: 19.11.2014).

7. Дёгтева Т. А. Прокуратура Самарской области в документах, воспоминаниях и фотографиях / под ред. Ю. Д. Денисова. — Самара : Типография ГУВД Самарской области, 2007. — 192 с.

8. Законодательные акты Петра I : редакции и проекты законов, заметки, доклады, доношения, челобитья и иностранные источники / сост. Н. А. Воскресенский ; под ред. и с пред. Б. И. Сыромятникова. — Т. 1: Акты о высших государственных установлениях. — Москва ; Ленинград : Изд-во АН СССР, 1945. — 602 с.

9. История государства и права России в документах и материалах с древнейших времён по 1930 г. / сост. И. Н. Кузнецов. — Минск : Амалфея, 2000. — 640 с.

10. Кони А. Ф. Собрание сочинений : в 8 т. — Т. 4 / под общ. ред. В. Г. Базанова, Л. Н. Смирнова, К. И. Чуковского ; сост. тома и автор коммент. М. М. Выдря. — Москва : Юрид. лит., 1967. — 544 с.

11. Муравьёв Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: прокуратура на Западе и в России : пособие для прокурорской службы. — Т. 1. — Москва : Унив. тип., 1889. — 568 c.

12. Николаев Н. Д. Из истории Российской юстиции [Электронный ресурс]. URL: http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1147397 (дата обращения: 18.11.2014).

13. Ожегов С. И. Словарь русского языка : ок. 57 000 слов / под ред. Н. Ю. Шведовой. — 18-е изд., стереотип. — Москва : Рус. яз., 1986. — 798 с.

14. Приходько М. А. Министерство юстиции и государственная система Российской империи в начале XIX века : (историко-правовой аспект) [Электронный ресурс]. URL: http://www.rusnauka.com/8_NMIW_2012/Pravo/1_103962.doc.htm (дата обращения: 18.11.2014).

15. Прокуратура в правовом государстве : многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации / Генеральная прокуратура Российской Федерации; Совместная программа Комиссии Европейского Союза и Совета Европы по укреплению федеральных структур, механизмов защиты прав человека и реформе правовой системы в Российской Федерации / отв. ред. Ю. Я. Чайка. — Москва, 1997. — 160 с.

16. Рохлин В. И. Прокурорский надзор в Российской Федерации : проблемы и перспективы / В. И. Рохлин, А. П. Стуканов // Правоведение. — 2000. — № 5. — С. 154—163.

17. Руденко Р. А. Ленинские идеи социалистической законности, принципы организации и деятельности советской прокуратуры // Советская прокуратура. История и современность / гл. ред. Р. А. Руденко. — Москва : Юрид. лит., 1977. — С. 3—33.

18. Савенков А. Н. Военная прокуратура в России. — Москва : РИЦ ГШ ВС РФ, 2003. — 148 с.

19. Трофимов Н. И. История прокурорского надзора в России, надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих // Военно-юридический журнал. 2009. — № 8. — С. 12—19.

20. Цапаева Т. Ю. Участие прокурора в доказывании на предварительном следствии. — Самара : Изд-во «Самарский университет», 2004. — 140 с.