Оценка и мониторинг публичной политики в регионах России: характеристика и основные тренды изменений

ппзииия

Лариса НИКОВСКАЯ, Владимир ЯКИМЕЦ

ОЦЕНКА И МОНИТОРИНГ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕГИОНАХ РОССИИ: ХАРАКТЕРИСТИКА И ОСНОВНЫЕ ТРЕНДЫ ИЗМЕНЕНИЙ

В статье анализируются результаты мониторинга состояния публичной политики (ПП) в регионах России. Показано, что состояние ПП деградирует, обратные связи фальсифицируются, что приводит к росту социального напряжения.

The results of monitoring the public policy condition in Russian regions are analyzed in the article. It is shown that condition of public policy is degrading, feedbacks are being falsified, what causes social tension increasing.

Ключевые слова:

субъекты, институты, механизмы и типы региональной публичной политики, ЯН-индекс; subjects, institutes, mechanisms and types of regional public policy, index.

В условиях глобализации и информационного взрыва, перехода к инновационному типу развития сложно и неоднозначно кристаллизуются социальные интересы, рождаются новые социальные регуляторы и институты. Мир перешел на новую ступень цивилизационного развития. Это не могло не отразиться на существенных характеристиках в системе гражданского общества: резко возросла эмансипация личности от государства, сократилось пространство его командного воздействия, произошло энергичное развитие и усложнение горизонтальных социальных связей, сплетение многообразных гражданских институтов и движений в единую сеть. Это предопределило поиск адекватных моделей взаимодействия государственных структур и гражданского общества в рамках представительной демократии. Именно в это время в западной мысли наблюдается колоссальный интерес к концепту публичной политики, поскольку исторически публичная политика возникла на волне дискуссии о повышении эффективности государственного управления и, самое главное, расширении возможностей участия гражданского общества в политическом процессе. Так, английский исследователь Род Роудс в своей известной статье «Новый метод управления: управление без правительства»1 рассматривает разнообразие смыслов нового метода управления (governance) и демонстрирует возможности его применения при анализе правительственных структур в Великобритании. Актуальность данного понятия, по его мысли, состоит в том, что необходим поиск новых принципов государственного управления в условиях глобализации, изменения роли государства и общества в развитых странах.

Думается, что именно институт публичной политики выступает в качестве социально-политического образования, которое по своей природе и призвано выступать условием и средством, позволяющими обществу формировать стратегическую повестку дня, создавать внутренние стимулы и ценности творческого и инновационного развития, переводить возникающие в этом процессе конфликты и столкновения в позитивно-функциональное русло, превращая их тем самым в элемент социальной динамики.

Публичная политика во всем многообразии своего проявления

1 Edwards A. Scientific Expertise and Policy-Making: the Intermediary Role of the Public Sphere // Science and Public Policy, 1999, vol. 26, June, 3.

НИКОВСКАЯ Лариса Игоревна — д.соц.н., главный научный сотрудник Института социологии РАН nikovsky@inbox.ru

ЯКИМЕЦ Владимир Николаевич — д.соц.н., главный научный сотрудник Института системного анализа РАН iakim@isa.ru

представляет собой широкий круг процессов и явлений. Во-первых, она демонстрирует особое качество государственного управления, которое все более ориентируется на идеи постбюрократической организации, предполагающей отказ от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию нового государственного менеджмента, исключающего жесткие вертикальные формы «господства

— подчинения», на что были нацелены все административные реформы, проводившиеся в современном мире в последнюю четверть ХХ в. Во-вторых, она характеризуется активным гражданским участием и соответствующими процедурами принятия властных решений; в-третьих, — разработкой различного рода программ для решения в обществе возникающих проблем с общественным участием, а также социальных технологий их реализации; в-четвертых, она охватывает процесс двусторонней коммуникации разнообразных общественных групп, выстраиваемых в основном симметрично, в диалоговом режиме.

У публичной сферы существуют четыре важных функции взаимодействия власти и общества в формировании политики, выражающей публичный интерес1:

— артикуляция общественных интересов;

— публичный контроль деятельности власти и состояния дел в обществе, в государстве, в экономике, в социокультурной сфере;

— влияние на формирование государственной политики;

— политическое просвещение граждан.

От организации публичной сферы и развитости ее ключевых институтов и механизмов в значительной мере зависит характер публичной политики. Публичная сфера

— это своеобразный инновационный инкубатор, позволяющий «свежей крови» новых социальных технологий оптимизировать механизм взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества (развить межсекторное социальное партнерство), с целью конструктивного реформирования преодолевать закостенелость государственных институтов и подключать ресурс гражданских инициатив к формированию

1 Ibid.

государственной политики и контролю за деятельностью власти.

Масштабное социологическое исследование, проведенное в 2009 г. в рамках проекта «Индексы оценки состояния гражданского общества в регионах современной России», позволило выявить особенности состояния публичной сферы и публичной политики на региональном уровне посредством специально разработанного исследовательского инструмента

- ЯН -индекса. Уникальность исследования состояла в том, что количественные инструменты для оценки состояния публичной политики и ее компонентов подкреплялись качественным обсуждением ее результатов в фокус-группах с участием активных субъектов публичной сферы — представителей малого и среднего бизнеса, НКО-сообщества и региональных государственных и муниципальных служб2. Наиболее интересный результат — выявление пяти типов ПП в регионах.

1. Регионы с консолидированными низкими оценками ПП: респонденты из всех трех секторов одинаково низко оценивают состояние ПП (Республика

2 В регионах на основе специальной анкеты проводился опрос трех групп респондентов: руководители и члены общественных организаций и неправительственных некоммерческих организаций (кроме волонтеров); представители малого, среднего бизнеса (владельцы и наемные работники — менеджеры), представители региональной и муниципальной власти в лице государственных и муниципальных служащих, работающих в органах исполнительной и законодательной ветвей власти, а также депутаты региональных и муниципальных законодательных собраний. Малая целевая выборка от каждой группы включала не менее 50 чел. Анкета содержала набор из 22 показателей, характеризующих развитость субъектов и институтов ПП в регионе. В ней сформулированы утверждения, верность которых респонденты оценивали по 10-балльной шкале, давая «1» за самую низкую развитость, а «10» — за самую высокую. Примеры утверждений для оценки институтов ПП — «свободные и честные выборы» и «законы по обузданию коррупции действенны». Собранные данные (около 3 850 анкет) использовали для расчета индексов и построения гистограмм и графиков. Коллективные оценки для каждой группы респондентов представлялись в виде двух сопоставимых гистограмм — оценки развитости субъектов и оценки состояния институтов ПП. Рассчитывались два субиндекса: ЯН-индекс развитости субъектов публичной сферы и ЯН-индекс состояния институтов и механизмов ПП, величина которых менялась от 0 (наихудшая оценка) до 1 (наилучшая). Значения этих субиндексов для каждого субъекта РФ сводились на плоскости в виде точек, отражающих усредненные оценки трех групп респондентов.

0,4 0,5 0,6

ЯН-индекс институтов 1111

Рисунок 1. Данные мониторинга ПП в Иркутской обл., 2009—2011 гг.

Дагестан, Мурманская, Иркутская обл. и Республика Коми).

2. Центрированные регионы: дана консолидированная средняя оценка (Ярославская, Нижегородская, Курская и Амурская обл. и Алтайский край).

3. Регионы с партнерскими отношениями между секторами: респонденты дают консолидированные высокие оценки состояния ПП (Новосибирская и Челябинская обл., Республика Карелия).

4. Регионы с неконсолидированными оценками ПП: оценки респондентов одного из секторов отличаются от оценок двух других (Хабаровский и Пермский края, Томская и Волгоградская обл.).

5. Регионы с разрывами неконсолидированных оценок ПП: оценки ПП респондентами из двух секторов не консолидированы и характеризуются значимым разрывом (Хабаровский и Пермский края, Томская и Волгоградская обл.).

В 2011 г. в рамках проекта «Условия, факторы и индикаторы модернизационного развития в регионах России: исследование с использованием количественных и качественных методов»1 по той же мето-

1 Проект выполнен на средства государственной поддержки в виде гранта Института общественного проектирования в соответствии с распоряжением Президента РФ от 08 мая 2010 г. № 300-рп по вышеописанной методике.

дике было обследовано 12 регионов РФ, 6 из которых оказались новыми, а 6 были взяты из прежнего состава, с целью проведения мониторинга состояния публичной политики. Каждый из регионов, отобранных для мониторинга в 2011 г., относился к одному из пяти типов ПП. Основная цель проекта в этой части работы состояла в том, чтобы выяснить, насколько стабильны оценки состояния ПП, сделанные в 2009—2011 гг., а также определить, произошли ли какие-нибудь значимые изменения ПП в названных пяти типах регионов и почему.

Представим некоторые результаты мониторинга ПП в 3 из 6 регионов, в которых исследования были выполнены в 2009—2010 гг. и в 2011 г. (Иркутская и Ярославская обл. и Алтайский край).

На рис. 1—3 даны сравнительные оценки значений обоих субиндексов для обследованных регионов для 2009—2010 гг. и для 2011 г. Значения субиндексов для каждой группы респондентов отмечены черными точками для 2009 г. и серыми — для 2011 года. Штрихпунктирный прямоугольник на рисунках визуализирует критерий консолидированности мнений трех групп респондентов в 2011 г. Если все три среднегрупповые оценки располагаются внутри прямоугольника, то мнения всех трех групп консолидированы в отноше-

Рисунок 2. Данные мониторинга ПП в Ярославской обл., 2009—2011 гг.

нии деятельности институтов и субъектов ПП в регионе. «Выпадение» оценок одной группы за пределы прямоугольника характеризует неконсолидированный тип ПП, а выход хотя бы одной групповой оценки за пределы двух прямоугольников свидетельствует о разрывном типе ПП.

Следует обратить внимание на то, что в Иркутской обл. в 2011 г. существенно ухудшились оценки деятельности субъектов и институтов ПП со стороны представителей бизнеса. Это привело к тому, что из региона с консолидированным типом ПП область перешла в категорию регионов с неконсолидированным типом ПП.

Согласно результатам мониторинга, Ярославская обл. стала двигаться от центрированного типа ПП, при котором конструктивно взаимодействуют государство и гражданское общество, соединяя усилия в реализации системной модернизации, в сторону разрывного типа, когда политико-административный режим пытается встроить институты гражданского общества (профсоюзы и общественные объединения бизнеса, партии, СМИ и др.) в вертикаль власти. Немалую роль в этой трансформации сыграло ошибочное решение о повышении ставки страховых взносов с фонда оплаты труда до 34%. Это губительно отразилось на созидательной деловой активности, привело к банкротствам в среде малого и среднего бизнеса и росту доли теневых зарплат, что явилось

результатом, обратным тому, которого хотели добиться разработчики, — спасение Пенсионного фонда. Так, 7 июня 2011 г. «Деловая Россия» заявила, что доля теневых зарплат растет, а страховые сборы в социальные фонды падают, казна недополучает доходы, условия труда наемных работников ухудшаются, частная инициатива вытесняется в околокриминальную сферу (и при этом не уменьшается административное рейдерство). Федеральным властям пришлось пойти на попятную. И вскоре после этого в своей речи на санкт-петербургском экономическом форуме президент России Д. Медведев заявил, что в правительстве приняли решение: ставка страховых взносов будет снижена с 34% до 30% (для производственного и социального бизнеса — до 20%). Заметим, что последствия именно этих процессов нашли отражение в оценках бизнесменов. Тем самым была проиллюстрирована чувствительность ЯН-индекса к изменениям в публичной сфере.

Согласно выявленной типологии публичной политики в исследуемых 24 регионах России, Алтайский край в 2009 г. также характеризовался центрированным типом публичной политики, характерным для Курской, Нижегородской, Ярославской и Амурской обл. При таком типе ПП оценки всех трех активных групп респондентов — НКО-сектора, региональной и муниципальной власти, а

I

0,3

2009 201 О <с ^ Госслухо за Алтай 2009 - ский 2011

о  Д А | НКО Ь. Бизнес

/1 о

/ /

4 У

0.4 Оа5 О.е

ЯН-индекс институтов ПП

0,3

N/10

Рисунок 3. Данные мониторинга ПП в Алтайском крае, 2009—2011 гг.

также малого и среднего бизнеса (МСБ) — стягиваются к центру поля. Но при этом оценки госслужбы находятся в нижней части верхнего, условно говоря, благоприятного квадранта, а остальных групп (бизнеса и НКО) — в верхней части нижнего, неблагоприятного квадранта. О чем это свидетельствует? Реализация принципов публичной политики в крае находилась в начальной стадии. НКО-сектор мог открыто выражать свою позицию, в регионе были разработаны и апробированы многие технологии и принципы межсекторного социального партнерства, давно функционирует Общественная палата. Общественные организации с 90-х гг. демонстрируют свой потенциал постановки общественно значимых вопросов. Однако общий анализ полученных как количественных, так и качественных данных подтвердил общую гипотезу исследования, что чем меньше развиты институты и субъекты публичной политики, тем больше степень социальной напряженности и конфликтности в регионе, недовольства состоянием государственного и муниципального управления, хуже показатели социального взаимодействия между основными активными группами региона и, соответственно, использования их потенциала для решения соци-

ально значимых проблем регионального сообщества в условиях посткризисного развития.

Сопоставление полученных региональных индексов публичной политики позволило найти тот конкретный предел, за которым «вертикализация» власти начинает отрицательно влиять на формирование и активность горизонтальных связей, которые составляют каркас низовой социальной и гражданской самоорганизации. В Алтайском крае многие позитивные тенденции в развитии принципов публичной политики вытесняются нарастающей вертикализацией власти. Это сказалось на более критичных оценках представителей МСБ и НКО-сектора в 2011 г. На рис. 3 видно, что состояние публичной политики в конце 2011 г. существенно ухудшилось. Регион из центрированного типа ПП все больше стал сдвигаться в область низких оценок, характеризующихся неконсолидированным типом. Более того, можно с определенной уверенностью утверждать, что складываются предпосылки перехода к разрывному типу публичной политики, когда оценки представителей государственной и муниципальной властей начинают существенно отрываться от оценок всех остальных активных групп регионального сообщества.

Представители МСБ региона также ощутили на себе негативные последствия, связанные с принятием ошибочных решений в части налоговой политики. Но они преломились через определенные недружественные действия региональных властей по отношению к представителям данной группы, что добавило пессимизма в их оценки. Мониторинговое исследование показало, что в регионе перестают работать институты диалога, обратных связей и консультаций с обществом. Деградирует эффективность представительной власти. Снижается действенность и ресурс местного самоуправления. Партии не рассматриваются как действенные защитники интересов общества. Нарастает недовольство распределением полномочий между центром и регионами.

Суммируя результаты проведенных исследований, можно сказать, что сложившийся моноцентричный режим привел к снижению роли публичной сферы и политики в современном политическом процессе как на федеральном уровне, так и на региональном. Ни в одном из обследуемых в режиме мониторинга регионов не произошло позитивное приращение конструктивного потенциала ПП — нет ни одного нового примера прибавления партнерского или хотя бы сбалансированного типа ПП. Количественный и качественный анализ результатов показал, что состояние ПП стало в большей степени характеризоваться негативными свойствами: нарастает имитация деятельности механизмов публичной политики, происходит обрыв и фальсификация обратной связи. Продолжает сохраняться система принятия политических и социально значимых решений в режиме «консультаций» и «приводных ремней» при активном контроле государственноадминистративных структур. Но подобная практика конструирования публичной политики порождает опасность усиления бюрократического корпоративизма. Традиционное чиновничество не готово к постоянному диалогу с партнерами, которые пытаются войти в круг общественных консультаций. Формирование государственной политики оно по-прежнему рассматривает как составную часть своих прерогатив. Участие внешних сил воспринимается как покушение на суверенную территорию исполнительной власти. Существующая система принятия реше-

ний демонстрирует устойчивую склонность превращать режим консультаций в декорацию традиционно бюрократической политики. Поэтому режим консультаций работает в той мере, в какой высшая политико-государственная власть заинтересована в оказании политического давления на участников, принуждении их к лояльности и сотрудничеству. Сложившийся режим вертикализации власти показал, что бюрократическая модель властвования действует не только в рамках административной функции, но и способна захватить ту часть государственной власти, которая должна развиваться по законам политической логики властвования. Это приводит к игнорированию общественного мнения, подавлению роста гражданской активности, отсутствию признания альтернативных точек зрения, содержательного разговора о важнейших проблемах страны.

Принципы федерализма, по сути, профанируются, независимость и самостоятельность местного самоуправления до сих пор остаются мифом. Отмена прямых выборов губернаторов, переход на систему сити-менеджеров фактически отстраняют население от участия в управлении. Отсюда — снижение доверия общества к власти, кризис легитимности, непонимание и даже враждебность между гражданином и государством. Все это — показатель беспечности и близорукости нынешней российской бюрократии. В условиях несменяемости она все больше теряет чувство реальности и выдает желаемое за действительное. В условиях, когда нарастает спрос на открытость и партийный плюрализм, обрыв институтов обратной связи и имитация деятельности механизмов публичной политики могут привести к нарастанию протестной активности и несистемным социальным взрывам.

А между тем, новые вызовы общественного развития, вызванные задачами перехода к инновационной модернизации, нацеливающей на формирование национальной инновационной системы, создают повышенный спрос на функции и услуги, связанные с экспертизой и консалтингом по публичной политике, поскольку только последняя позволяет «свежей крови» социальных инноваций взломать стагнационный механизм «управляемой демократии». Отсюда появляется потребность в поддержке со стороны гражданского

общества, центров публичной политики, связанных с различными гражданскими и деловыми инициативами.

Иными словами, тот вариант стабильности и порядка, который в начале нынешнего десятилетия отвел Россию от края пропасти и минимизировал угрозы безопасности государства и общества, сегодня показал невысокий запас прочности и, особенно, возможности развития, поскольку в «путинскую эпоху» так и не была решена проблема бюрократии и ее экспансии в «большую политику». Именно поэтому политическая и экономическая стабилизация как безусловное и очевидное достижение путинской политики, сняв остроту проблемы безвластия и анархии, вернула мощь и уверенность бюрократическому классу в России. А в турбулентно развивающейся кризисной ситуации он оказывается все более неэффективным, поскольку контролируемая «сверху» бюрократия не может быть иной, кроме как традиционной, служащей не делу и закону, а лицам, преследующим свои собственные интересы. Сформировавшаяся «партия порядка» лишила себя «защиты от дурака»: политическая жизнь перестала своевременно получать подпитку «снизу». Роль оппозиции была заранее сведена к нулю. Поэтому стала плохо выполняться функция представительства интересов. Узкий политический класс замкнулся сам на себя и «закапсулировался».

Но сегодня проблема стоит глубже — без расширения качества и системности публичной политики невозможно вести речь о переходе к модернизации, а тем более — к инновационному типу развития российского общества. В принципе речь надо вести о создании условий для социальной инновации — т.е. тех новых форм и технологий общественной жизнедеятельности, которые способствовали бы социальной оптимизации общества и повышению качества жизни большинства людей. Поэтому представляется важным, чтобы в России как можно быстрее возникла полноценная среда, позволяющая реализовать эту функцию гражданского общества. Такая среда включает в себя науку (которая в контексте гражданского общества, как правило, вообще не упоминается), экспертную среду (которая без науки существовать не может), собственно НКО и такой важнейший институт, как независимые и квалифициро-

ванные средства массовой информации. Множественность политических лидеров и институтов гражданского общества — это страховка от опасностей авторитаризма и тоталитаризма, преследующих, как тень, едва ли не любую крупную демократию и всегда возникающих перед глазами в периоды преодоления кризисов либо затяжных трудностей. Попросту говоря, ситуация требует срочного разворота к широкому общественному диалогу, декомпрессии политического режима. Требуется возврат к реальной демократии, т.е. процессу постепенного «размораживания политических процессов и гражданских инициатив, свернутых отчасти в годы правления В. Путина»1. Обществу необходимо вернуть веру в работоспособность политических механизмов воздействия на реальную власть, на процесс принятия социально-значимых решений, а значит и разделения ответственности за свое будущее между обществом и властью. Большая гибкость и социальная эластичность создаваемой системы делает общественную среду менее напряженной, вовремя разряжает скопившуюся деструктивную энергию, канализирует недовольство. А самое главное, дает пробиться новым росткам и трендам. В этом отношении, как показало исследование, потенциал и ресурс публичной политики являются важным фактором устойчивого развития территорий и позитивной консолидации местного сообщества, а также в неменьшей степени способствуют формированию высокой мотивации основных акторов поля публичной политики в направлении креативной модернизации.

Иными словами, мы видим, что развитие модернизации и национальной инновационной системы требуют диверсификации вертикали управления в сторону расширения действия принципов конкурентности, плюрализма, открытости, диалога, т.е. тех принципов, на которых основывает свою деятельность гражданское общество. Способность органов власти, бизнеса и гражданских инициатив к партнерству и консолидации во имя внедрения и стимулирования инноваций — один из важнейших критериев современного развития, важнейший ресурс преодоления технологической отсталости.

1 Третьяков В. Наука быть Россией. Наши национальные интересы и пути их реализации. — М., 2007.