К вопросу Об организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации как предмете исключительного ведения субъектов

1.2. К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ПРЕДМЕТЕ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОГО ВЕДЕНИЯ СУБЪЕКТОВ

Тарханов Максим Владимирович, к.ю.н. Должность: первый заместитель руководителя. Место работы: Администрация Люберецкого муниципального района Московской области.

Аннотация: В статье анализируется организация системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации как предмет исключительного ведения субъектов, а также проблемы его реального воплощения в федеральном законодательстве.

Ключевые слова: органы государственной власти субъекта Российской Федерации, предмет ведения, полномочия.

TO A QUESTION ON THE ORGANIZATION OF SYSTEM OF

PUBLIC AUTHORITIES OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AS A SUBJECT OF EXCLUSIVE CONDUCTING SUBJECTS

Tarkhanov Maksin Vladimirovich, PhD at law. Position: First deputy head. Place of employment: Luyberetskiy municipal administration, Moscow region.

Annotation: In the clause the organization of system of public authorities of subjects of the Russian Federation as a subject of exclusive conducting subjects, and also problems of its real embodiment in the federal legislation is analyzed.

Keywords: public authorities of the subject of the Russian Federation, a subject of conducting, power.

Сфера собственного ведения субъектов Российской Федерации определена в Конституции Российской Федерации, как известно, по остаточному принципу: согласно ст. 73, предметы ведения и полномочия, не относящиеся к областям исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов, попадают в разряд исключительных предметов ведения и полномочий субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции).

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного само-

управления является в соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции, предметом совместного ведения России и ее субъектов. Статья 77 Конституции определяет, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Следовательно, можно заключить, что полномочия органов государственной власти в Российской Федерации в такой сфере ведения, как организация системы органов государственной власти, распределяются следующим образом. Федеральная власть определяет общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов, а последним принадлежит право конкретного регулирования в данной сфере, осуществляя которое, субъекты обязаны руководствоваться положениями основ конституционного строя Российской Федерации. Формирование же указанных органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется субъектами самостоятельно, без оглядки на какое-либо «общее» регулирование со стороны Федерации.

Предметы собственного ведения и полномочия по предметам собственного ведения субъектов Российской Федерации, как правило, определяются в их основных законах - уставах и конституциях. Так, например, в Уставе Свердловской области от 23 декабря 2010 г. (в ред. от 23 мая 2001 г.) в ст. 23 (п. 3) содержится такой предмет областного ведения, как установление системы органов государственной власти Свердловской области, порядка их организации и деятельности в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом, формирование органов государственной власти Свердловской области и иных государственных органов Свердловской области.1

Таким образом, право самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти, учитывая вышеуказанные ограничения, и самостоятельно формировать их у субъектов Российской Федерации имеется. Однако, степень подобной самостоятельности, исходя из анализа действующего законодательства, очень мала. Во-первых, ни Конституция Российской Федерации, ни действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 не приводят определения понятия «общие принципы». По мнению А. Бланкенагеля, уточнение этих понятий - это задача российского законодателя, а в случае возникновения спора - Конституционного Суда РФ, однако, конкретизирующая и уточняющая эти два понятия судебная практика почти отсутствует. По мнению ученого, общие принципы включают в себя два аспекта: во-первых, соответствующие положения не должны действовать непосред-

1 См.: Собрание законодательства Свердловской области. -2011. - N 12 (2010). - Ст. 1914.

2 См.: Собрание законодательства РФ. - 1999. - N 42. - Ст.

5005.

4'2011

Пробелы в российском законодательстве

ственно в отношении граждан, поскольку они направлены в адрес законодательных органов субъектов и устанавливают основные принципы регулирования, такие, например, как минимальная и максимальная величина избирательных участков или минимальная и максимальная продолжительность работы выборных государственных органов власти и тому подобное. Во-вторых, у субъектов должна оставаться сфера самостоятельного регулирования, то есть свободного выбора варианта регулирования (в рамках установленных центром принципов). Таким образом, ограничение посредством установления общих принципов исключает возникновение ситуации, в которой субъект вынужден копировать положения федерального законодательства.3

Анализ положений уже упомянутого Федерального закона «Об общих принципах...» позволяет сделать вывод, что на усмотрение субъекта в рамках якобы имеющейся у него самостоятельности в определении собственной системы органов государственной власти, не остается почти ничего, поскольку «общие принципы» определены в действующем законодательстве излишне детально.

Это касается в первую очередь процедуры наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации. Как известно, данная процедура была кардинальным образом скорректирована в 2004 году, заменив собой прямые всеобщие выборы непосредственно населением субъектов Федерации. Теперь же гражданин наделяется полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом данного субъекта по представлению Президента Российской Федерации.

Отмена прежнего порядка выборов главы региона обосновывалась необходимостью укрепления вертикали власти, повышением эффективности организации системы управления государством. Действовавшая ранее система выборности глав регионов Российской Федерации допускала, что на эту должность «мог попасть кто угодно, даже просто «хороший мужик», ничего не смыслящий в управлении... Реально губернаторов выбирал не народ, а назначала правящая в регионе элита»4. Л.А. Окуньков, рассматривая систему исполнительной власти России в период выборности глав регионов, писал, что «...теперь администрация регионов варится в “собственном соку”, выполняя то, что выгодно, и игнорирует то, что ей не подхо-дит...освободить выбранного руководителя с должности стало не менее сложно, чем отрешить от должности Президента»5. Как полагал А. Моммен, «за последние годы контроль центральной государственной власти на местах резко ослаб, и разрослись противоречия между регионами. Системы исполнительной власти на местах по большей части являют собой не столько примеры демократического федерализма, сколько образчики феодальных владений. При попытках установить в провинциях порядок, неоднократных за президентства Б. Н. Ельцина, дело всякий раз бы-

3 См.: Бланкенагель А. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации// Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - N 1.

4 См.: Наумов С., Слонов Н. Президентский проект и исторический российский тип управления // Государственная служба. -2005. - № 1. - С. 13.

5 См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М., 1996.

стро стопорилось. Под давлением местных лидеров, на словах лояльных к Кремлю, он вынужден был отказываться от попыток рецентрализации государства.».6 Необходимо было не допустить развития «сложившейся ситуации с неуправляемостью регионов, необходимость укрепления вертикали исполнительной власти в условиях войны, объявленной России международным терроризмом»7. Право Президента «назначать» губернаторов подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации в известном Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П.8

Существенную корректировку новый порядок «рекрутирования» губернаторов претерпел уже в 2005 г., когда к процессу инициирования предложения по кандидатуре на пост главы субъекта Федерации были допущены политические партии, а точнее, та из них, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов. Либо могли быть две и более политические партии, получившие наибольшее и при этом равное число депутатских мандатов, либо если по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, назначенных до 6 августа 2005 года, наибольшее число депутатских мандатов получил список кандидатов, выдвинутый избирательным блоком (в то время избирательные блоки еще не были запрещены), то право инициировать рассмотрение предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принадлежит политическим партиям, входившим в такой избирательный блок. 9 Предложение политической партии о кандидатуре первоначально подлежало рассмотрению в заксобрании субъекта Российской Федерации. В случае поддержания большинством голосов от числа избранных депутатов указанного органа, оно оформлялось соответствующим решением и направлялось Президенту Российской Федерации кандидатуры (п. 2.1. ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах.»). С 10 июля 2009 г. 10 предложение о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

6 См.: Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма?// Полис. - 2000. - № 5. - С. 76.

7 См.: История государственного управления в России / Отв. ред. В.Г. Игнатов. -Ростов н/Д, 2005. - С. 505.

8 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных , положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2006. - № 1.

9 См.: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 202 «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 1.

0 См.: Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона «О политических партиях» // Парламентская газета. - 2009. - 10 апреля.

(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе внести Президенту Российской Федерации партия, победившая на последних выборах в парламент данного субъекта Федерации, но предварительного обсуждения предложения в парламенте уже не требуется.

Таким образом, указанные, а также некоторые иные положения Федерального закона «Об общих принципах.», регулирующие процедуру «назначения» глав субъектов, далеки, на наш взгляд, от общих принципов, наоборот, это детальное, конкретное правовое регулирование, не оставляющее субъекту Федерации ни пяди на регулирование по своему усмотрению. Таким образом, степень самостоятельности субъектов Российской Федерации в плане определения и установления собственных систем органов государственной власти, существенно снижена.

Список литературы:

Конституция Российской Федерации.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2006.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 21 апреля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - N 42. - Ст. 5005.

Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 202 «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 1.

Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона «О политических партиях» // Парламентская газета. - 2009. - 10 апреля.

Устав Свердловской области от 23 декабря 2010 г. (в ред. от 23 мая 2001 г.) // Собрание законодательства Свердловской области. - 2011. - N 12 (2010). - Ст. 1914.

Бланкенагель А. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации// Сравнительное конституционное обозрение. -2007. - N 1.

История государственного управления в России / Отв. ред. В.Г. Игнатов. -Ростов н/Д, 2005. - С. 505.

Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма?// Полис. - 2000. - № 5. - С. 76.

Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М., 1996.

Literature list:

The Constitution of the Russian Federation.

The resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation from December, 21st, 2005 № 13-P // The

bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation. - 2006. - № 1.

The federal act from October, 06th, 1999 N 184-FZ "About general principles of the organisation legislative (representative) and executive powers of the government of subjects of the Russian Federation" // The collection of the legislation of the Russian Federation. - 1999. - № 42.

- The clause # 5005.

The federal act from December, 31st, 2005 № 202 // The collection of the legislation of the Russian Federation.

- 2006. - № 1.

The federal act from April, 5st, 2009 № 41 // The parliamentary newspaper. - 2009. - April, 10th.

The charter of Sverdlovsk area from December, 23rd, 2010 // The collection of the legislation of Sverdlovsk area. - 2011. - # 12 (2010). - The clause # 1914.

Blankenagel A. In search of the disappeared special powers of subjects of the Russian Federation // Comparative constitutional review. - 2007. - # 1.

Government history in Russia. - Rostov-on-Don, 2005.

Mommen А. Putin's request for the power: the end of the Russian federalism? // The policy. - 2000. - # 5.

Okunkov 1_.А. The president of the Russian Federation. The constitution and political practice. - Moscow, 1996.

Рецензия

на статью М.В. Тарханова «К вопросу об организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации как предмете исключительного ведения субъектов»

Статья М.В. Тарханова выполнена на актуальную, имеющую большую теоретическую и практическую важность тему. В настоящий момент продолжается реформирование федеративных отношений, одним из самых проблемных аспектов которых в любой федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, т.е. «по вертикали». Конституция Российской Федерации, как известно, закрепляет предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72), а также принципы определения исключительной компетенции субъектов Российской Федерации (ст. 73). Собственная компетенция субъектов определяется по остаточному принципу, что вкупе с отдельными несовершенствами конституционно-правового регулирования вопросов разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти в Российской Федерации порождает проблемы на практике.

Статья М.В. Тарханова «К вопросу об организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации как предмете исключительного ведения субъектов» соответствует необходимым требованиям, т.е. обладает актуальностью, значимостью, сопровождается выводами о проделанной работе и т.д. Статья может быть рекомендована к печати.

Доктор юридических наук,

Профессор Ю.А. Дмитриев