Особенности правового статуса Государственного совета в условиях становления парламентаризма в Российской империи

Таким образом, представляется возможным проследить значительную эволюцию во взглядах представителей консервативного лагеря на значение новой редакции Основных государственных законов от 1906 г. на форму государства. Во-первых, взгляды консерваторов на указанный вопрос никогда не были едиными. Спектр вариантов оценки и анализа среди консерваторов был весьма широк: от полного неприятия новой редакции Основных законов до решающего значения этих же законов в деле укрепления монархии. А, во-вторых, среди консерваторов выделилось особое националистическое течение, которое воспринимало Основные законы как средство преобразования Российской империи в национальном духе, даже без монарха, если тот будет препятствием на пути ее исторического развития.

1 См.: Грингмут В.А. Царское слово // Собрание статей В.А. Грингмута (1896-1907): в 5 вып. М., 1908. Вып. 3. С. 145-148.

2 См.: Грингмут В.А. Первый шаг // Собрание статей В.А. Грингмута (1896-1907): в 5 вып. М., 1908. Вып. 3. С. 149.

3 См.: Грингмут В.А Три акта // Собрание статей В.А. Грингмута (1896-1907): в 5 вып. Вып. 3. С. 154-155.

4 См.: Меньшиков М.О. Что потеряно. Кременчуг, 1906. С. 2-11.

5 См.: Меньшиков М.О. Образ правления // Новое время. 1906. 1 янв.; Его же. Чернильная бомба // Национальная империя. М., 2004. С. 61-64.

6 См.: Меньшиков М.О. Подъем власти // Письма к русской нации. М., 2005. С. 40-41.

7 См.: Меньшиков М.О. Стража общества // Новое время. 1905. 12 нояб.; Его же. Третья оппозиция // Новое время. 1913. 12 нояб.

8 См.: Меньшиков М.О. В предрассветных сумерках // Письма к русской нации. С. 528.

9 См.: Меньшиков М.О. Три опасности // Новое время. 1917. 9 марта; Его же. Речи к народу // Новое время. 1917. 14 марта.

10 См.: Меньшиков М.О. Что мы выиграли // Новое время. 1905. 5 июня; Его же. Объект истории // Новое время. 1907. 5 марта; Его же. Великорусская партия // Национальная империя. М., 2004. С. 180-183; Его же. Кого выбирать в парламент // Письма к русской нации. С. 330-350.

11 См.: Меньшиков М.О. Перестройка партии // Новое время. 1909. 26 марта; Его же. Ответ на выстрел // Новое время. 1911. 22 окт.

12 См.: Меньшиков М.О. Пятно невежества // Новое время. 1906. 23 марта; Его же. Люди понимания // Новое время. 1910. 20 окт.; Его же. Национальное правительство // Новое время. 1907. 25 окт.; Его же. Тело без души // Новое время. 1913. 10 дек.

13 См.: Савенко А.И. Государственный строй России и запросы по применению статьи 87 Основных государственных законов // Сборник клуба русских националистов. Киев, 1911. Вып. 3. С. 73-77.

14 См.: Куплеваский Н.О. Исторический очерк преобразования государственного строя в царствование императора Николая II. СПб., 1912. С. 5-47.

О.Н. Полуда

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ

ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

В статье исследуются особенности формирования и деятельности Государственного совета в соответствии с новой редакцией Основных государственных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г. Анализируются законодательство, материалы правоприменительной практики и труды юристов-практиков.

Ключевые слова: Государственный совет, Государственная Дума, закон, парламент, народное представительство, государственно-правовые традиции

© Полуда Оксана Николаевна, 2016

Кандидат юридических наук, доцент кафедры истории государства и права (Саратовская государственная 96 юридическая академия); e-mail: poluda77@gmail.com

O.N. Poluda

FEATURES OF THE LEGAL STATUS OF THE STATE COUNCIL IN THE CONDITIONS OF FORMATION OF PARLIAMENTARISM IN THE RUSSIAN EMPIRE

The article is devoted to research the characteristics of the formation and activities of the State Council in accordance with the new edition of the Basic State Laws of the Russian Empire on 23 April 1906. Analyzed legislation, law enforcement practices and materials labors legal practitioners

Keywords: The State Council, the State Duma, the law, the parliament, national representation, public legal traditions

Предпосылки для формирования современных институтов парламентского контроля в России связаны с изданием Манифеста и Закона об Учреждении Государственной Думы от 6 августа 1905 г. Революция 1905-1907 гг. не разрушила монархический строй, а способствовала трансформации феодальной монархии в монархию буржуазную. Соответственно этому шла перестройка государства, характеризующаяся в ходе Первой русской революции созданием новой системы, которая пыталась предотвратить дальнейшее развитие революционных событий и крушение империи1. Николай II под давлением либерального крыла правительства и непосредственно его премьера С.Ю. Витте выразил намерение о создании представительного органа власти в России. Эволюция формы правления Российской империи была определена Основными государственными законами от 23 апреля 1906 г.2 Организация народного представительства теперь выглядела следующим образом. Парламент состоял из двух палат — верхней, е

п

т.е. реформированного Государственного совета3, и нижней — Государственной и Думы. В такой организации не было ничего особенного, большинство парламен- а тов в западной Европе имели подобную двухпалатную структуру. Отличительная о черта проекта заключалась не в самой системе, а в устройстве верхней палаты О

«4 й

российского парламента4. 3 О необходимости сочетания выборного начала и назначения членов Госсове- а та еще в октябре 1905 г. говорил С.Ю. Витте. В докладе императору он писал: в «Весьма важно сделать реформу Государственного совета на началах видного О участия в нем выборного элемента, только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной Думой»5. | Реформа Государственного совета проведена Манифестом Николая II от е 20 февраля 1906 г.6 Результатом всех изменений стало издание нового Учреж- | дения Государственного совета, введенного в действие Указом императора | 23 апреля 1906 г. Госсовет формировался особым порядком: половина его членов | назначалась императором, другая половина являлась выборной7. Монарх назна- • чал членов совета обычно из числа бывших министров, заслуживших царское ( расположение, и других высших сановников. § В начале каждого календарного года от имени царя публиковались списки 2 тех членов Госсовета, которые допускались к участию в его заседаниях в насту- 6 пившем году. Назначаемые императором члены верхней палаты не имели права пожизненности — монарх мог менять их по своему усмотрению. Любая инициатива членов Государственного совета по назначению или собственное мнение, не соответствовавшее правительственному курсу, обычно влекли санкцию в виде невключения непослушных членов в списки назначенных к присутствию в заседаниях Госсовета в последующие годы8. 97

Вторая половина состава Государственного совета (98 чел.) избиралась сроком на 9 лет с обновлением через каждые 3 года одной трети состава9. Выборы проводились на основе сословно-корпоративной системы, обеспечивавшей избрание в Государственный совет преимущественно дворянства — господствующего сословия, из которого всегда формировалась бюрократия, служившая опорой самодержавию. То же следует сказать и о торгово-промышленных представителях. Остальную часть составляли чиновники духовного ведомства (Синода), незначительное количество представителей от университетов и академии наук. Громадное большинство населения — рабочие, крестьяне, городское сословие и другие лишались права участвовать в выборах в Государственный совет. В Законе подчеркивалось, что выборные члены Государственного совета в своей деятельности не зависят от воли избирателей. При таких принципах формирования и функционирования верхней палаты о ее независимости не могло быть и речи. Таким образом, понятно, что верхняя палата, даже выборная ее часть, вследствие ограниченных условий для избрания не являлась органом народного представительства в подлинном смысле этого слова.

По Основным государственным законам 1906 г. обе палаты наделялись одинаковыми законодательными полномочиями. В равной степени обеим палатам принадлежало право законодательного почина (инициативы). Исключение составляли Основные государственные законы, инициатива пересмотра которых оставалась прерогативой императора. В целом в сфере нормотворчества определяющим ограничением будущего российского парламента было то, что законы подлежали утверждению царем. Исполнительная власть в стране целиком оставалась у монарха, он по-прежнему единолично руководил внешней политикой о страны, в его подчинении находились вооруженные силы, он объявлял войну, гт заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное по-

о

~ ложение. Статья 87 Свода законов Российской империи закрепляла прерогативы

2 монарха в сфере законотворчества, позволяя ему в перерывах между сессиями

| Думы издавать новые законы только от своего имени10.

| Следует заметить, что без одобрения реформированного Государственного

£ совета не мог пройти ни один законопроект, только после этой обязательной

0

| процедуры он поступал на утверждение императора. В свою очередь Государу

| ственный совет мог принимать законопроект и впоследствии передавать его на

£" рассмотрение и утверждение Государственной Думе, на практике же подобного

1 не было. Обеим палатам принадлежало право запроса к правительственным « лицам, право утверждать роспись государственных доходов и расходов11. Закон | рассматривал Думу и Совет как органы, действующие совместно: они ежегодно 8 подлежали одновременному созыву указом Императора, который определял ° продолжительность их работы и сроки перерыва. Очевидно, что сущность двух-

0

° палатной системы сводилась к достижению оптимального баланса, утверждению § принципа равновесия между исполнительной и законодательной властями.

1 Поэтому логично предположить, что после прекращения деятельности одной | и продолжения другой такое равновесие нарушалось. Законодатель же пренебрегал этим принципом. Так, Указом от 8 июля 1906 г. I Государственная Дума была распущена, но Госсовет остался в прежнем составе (несмотря на то, что в нем были выборные члены) и только его сессия ограничивалась до 20 февраля 1907 г.12 В контексте анализа правового статуса реформированного Государственного совета можно говорить о его особой роли в России начала ХХ в. Из отчетов

98 председателя Государственного совета о его деятельности за каждую истекшую

сессию можно обозначить следующие основные направления. За пятую сессию 1909-1910 гг. на рассмотрение Совета было передано из Государственной Думы 415 законопроектов13. К наиболее существенным законопроектам, рассмотренным Государственным советом в течение этой сессии, относились законы, предметом которых являлось усовершенствование суда и управления, государственной обороны, поднятие культурного уровня страны и упорядочение торгового и финансового законодательства и пр.14 Главнейшими из рассмотренных в сессию 1913-1914 гг. стали законопроекты, направленные к укреплению обороны государства, в частности, образование новых и переустройство существующих войсковых частей, финансирование армии и флота, вопросы государственного управления и др.

Политическая ситуация в России настоятельно требовала коренных преобразований организации политической власти. В результате Первой русской революции сложились действительные и достаточно серьезные ограничения монархии. Реформированный Государственный совет становится фактически верхней палатой российского парламента. Важнейшей характеристикой места и роли Государственного совета, содержавшейся в Основных законах Российской империи 1906 г., выступали его функции, осуществляемые современными парламентами: законодательная, бюджетная и контролирующая управление. Учреждение парламентского правления, реорганизация других высших органов государства привели к появлению системы, по общим признакам приближенной к буржуазному парламентскому строю, но без юридических гарантий реализации конституционных принципов. Данная проблема способствовала увеличению числа политических противоречий. ш

е т I

1 Государственный строй Российской империи накануне крушения: сборник законодательных актов / 1 сост. О.И. Чистяков, Г.А. Кутьина. М., 1995. С. 5. 5

2 Основные государственные законы сам по себе акт не новый. Со времени М.М. Сперанского они от- т крывали Свод законов Российской империи. Но в 1906 г. эти законы были подвергнуты изменениям, в с результате появилась новая их редакция, существенно отличавшаяся от прежней. Несколько позже про- о вели систематизацию законодательства. Основные государственные законы вместе со вторым разделом о о царской фамилии вошли в состав нового Свода Основных государственных законов, который действовал Д вплоть до 1917 г. До февраля 1917 г. принципиальных изменений в эти законы уже не вносилось. Подробнее 5 об этом см.: Свод законов Российской империи. 1910. Т. I. Ч. 1. в

3 Государственный Совет, созданный в соответствии с планом государственных преобразований н М.М. Сперанского, по мысли автора призванный играть роль посредника между правительством и на- ° родным представительством, связующим звеном обоих, в течение 100 лет являлся законосовещательным 5 органом российского императора. М.М. Сперанский ставил Государственный совет во главе всех учреж- д дений, видел в нем «вершину всей государственной организации, последнее ее звено». Подробнее об этом е см.: План государственного преобразования М.М. Сперанского. М., 1905. С. 112-113. 1

4 Критикуя преобразования Государственного совета, юрист-практик В.П. Алексеев доказывал, что °< бюрократическая верхняя палата стала подлинным продолжением российской традиции, в результате | получили «палату, построенную на основаниях, не известных конституционному праву... авторитет учреж- е дения, ничем не связанного с народом, ничтожен». В этом смысле не интересам народа, а правительству 1 призван служить реорганизованный Госсовет, не содействовать осуществлению народным представитель- • ством своих прав будет он, а, напротив, противодействовать. Подробнее об этом см.: Алексеев В.П. Первый 2 русский парламент. М., 1906. С. 5, 9. р

5 Витте С.Ю. Воспоминания. Царствование Николая II: в 3-х т. Т. II. 2-е изд. Л., 1924. С. 230. 3

6 См.: Манифест «О изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Го- 2 сударственной Думы» от 20 февраля 1906 г. // ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Типография II Отделения Собственной 6 Е. И. В. Канцелярии. СПб., 1909. Т. XXVI. № 27425. т

7 См.: Свод Основных государственных законов. Ст. 2. / Государственный строй Российской империи накануне крушения: сборник законодательных актов / сост. О.И. Чистяков, Г.А. Кутьина. М., 1995. С. 53-54. О более значительной роли Государственного совета в системе государственных органов свидетельствовал и тот факт, что депутаты Государственной Думы получали содержание по 10 руб. в сутки во время сессии, а члены Государственного совета — по 25 руб. Подробнее об этом см.: История государства и права СССР: в 2 ч. Ч. I / под ред. Г.С. Калинина, А.Ф. Гончарова. М., 1972. С. 599.

8 За 1906-1909 гг. всего императором были назначены 124 члена Государственного совета, а в списки членов, ежегодно назначаемых к участию в его заседаниях, включались по 94-95 чел. Таким образом, по 99

различным основаниям за пределами этих списков оставались по 29-30 чел. в год из общего количества членов Государственного совета по назначению. Подробнее об этом см.: История государства и права СССР. Ч. I / под ред. Г.С. Калинина, А.Ф. Гончарова. М., 1972. С. 600.

9 Членами Государственного совета могли быть лица, отвечавшие требованиям, предъявлявшимся и к членам Государственной Думы: возрастной ценз 40 лет, имевшие образование не ниже среднего или выдержавшие соответствующее испытание. См.: Свод Основных государственных законов. Ст. 18, 20; Государственный строй Российской империи накануне крушения: сборник законодательных актов / сост. О.И. Чистяков, Г.А. Кутьина. М., 1995. С. 55.

10 См.: Высочайше утвержденные основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. Ст. 106-107 // История отечественного государства и права: сборник документов. Екатеринбург, 1999. Ч. 2. С. 20.

11 В решении финансовых вопросов российский парламент был также ограничен. На неполноту и даже призрачность законодательных прав в бюджетной сфере указывал В.П. Алексеев. Он отмечал, что в отличие от западноевропейских государств, в особенности Англии, где из бюджетного права парламента, можно сказать, родилась политическая свобода, в России, напротив, рассмотрению Государственной Думы не подлежали сметы по содержанию Двора собственной Е.В. канцелярии и канцелярии прошений. Николай II уже в начале своего правления распорядился засекретить эту часть бюджета. Таким образом, народное представительство лишалось права определения содержания монарха и его двора, существовали ограничения парламента и относительно займов и иных денежных обязательств, принятых правительством. Подробнее об этом см.: Алексеев В.П. Указ. раб. С. 16.

12 См.: Именной Высочайший указ, данный Сенату от 8 июля 1906 г. «О роспуске Государственной Думы и о назначении времени созыва вновь избранной Думы» // ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Типография II Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии. СПб., 1909. Т. XXVI. № 28103.

13 Членами Госсовета вносились законодательные предложения, в частности, о новой организации попечительств о народной трезвости, о сокращении числа неприсутственных дней и пр. Более сложные дела, подлежавшие утверждению Советом, рассматривались в образованных в его составе постоянных и временных комиссиях. Некоторые законопроекты в порядке ст. 49 Учреждения Государственного Совета возвращались для нового рассмотрения в Государственную Думу. Например, разногласия между двумя палатами вызвали дела об установлении нового штата императорского сельскохозяйственного музея и об отпуске из государственного казначейства средств на приведение его в порядок, о привлечении населения Приморской и Амурской областей в сборы для воинского обучения в 1910-1912 гг., о дополнительном отпуске из средств государственного казначейства 10 000 000 руб. на нужды начального образования. Подробнее об этом см.: Всеподданнейший отчет председателя Государственного Совета за сессию 1909-1910 гг. Б.м., Б.г. С. 49.

14 Там же. С. 16-20, 20-21, 21-34. Как показывала практика, многие разногласия между этими учреждениями могли быть легко устранимы в соответствующей инстанции. В итоге большинство законопроектов принималось обеими законодательными палатами и утверждалось императором. Имела место быть и весьма слаженная, согласованная работа Государственной Думы и Госсовета. К примеру, за девятую со времени преобразования Совета сессию, проходившую на фоне чрезвычайных событий, когда Германия и Австро-Венгрия объявили войну России, среди прочих членами Госсовета были единогласно приняты внесенные Правительством и одобренные Думой проекты двух законов о финансовых мерах ввиду обстоятельств военного времени. Подробнее об этом см.: Всеподданнейший отчет о деятельности Государственного Совета за сессию 1913-1914 гг. Б.м., Б.г. С. 2-3.

Т.К. Красильникова

ПРОЯВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ ТРАДИЦИЙ В СИСТЕМАТИЗАЦИИ КОРПОРАТИВНОГО ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОРПОРАЦИЯХ В РОССИИ XIX — НАЧАЛА XX ВЕКА

В статье рассматриваются основные тенденции в развитии российского законодательства о корпорациях XIX — начала ХХ столетий. Показана роль Основных государственных законов Российской империи 1906 г. в законодательном закреплении права граждан на предпринимательские объединения, а также законодательства о корпорациях.

Ключевые слова: артель, корпорация, корпоративное право, торговая компания, торгово-промышленное законодательство, цеховая организация.

© Красильникова Татьяна Константиновна, 2016

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории права и государства (Волжский 100 гуманитарный институт (филиал) ВолГУ); e-mail: kun_krasilnikova@mail.ru