Актуальные вопросы гарантирования избирательных прав граждан в региональном законодательстве о выборах

актуальные вопросы гарантирования избирательных прав граждан в региональном законодательстве о выборах

В.В. Вискулова, кандидат юридических наук

Институт дополнительных гарантий избирательных прав граждан обусловлен содержанием специального законодательства о выборах, разрабатываемого в том числе в субъектах РФ. В конституционно-правовых исследованиях традиционно подчеркивается, что именно федеративное устройство России объективно увеличивает возможности участия граждан в политической жизни, поскольку в Федерации власть сосредоточена на трех уровнях: общефедеральном, региональном и муниципальном [1].

Такие возможности действительно проистекают из множества правовых норм, издаваемых в соответствии с конституционным принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области избирательного законодательства. Согласованность и непротиворечивость правовых предписаний в электоральной сфере сама по себе выступает гарантией избирательных прав и должна дополняться выверенной концепцией разграничения полномочий Федерации и регионов по созданию условий для реализации и защиты избирательных прав граждан.

Вместе с тем такая концепция до сих пор не выработана. Ученые традиционно признают необходимость ограничения рамочных законов регулированием именно основных гарантий прав участников избирательного процесса, подчеркивают целесообразность расширения правотворчества субъектов РФ в сфере дополнительного гарантирования указанных прав [2], однако эффект таких заявлений один: по словам Н.И. Воробьева, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) не только не обеспечивает гарантии избирательных прав, но и не позволяет законодателям субъектов РФ создавать дополнительные условия и процедуры

их реализации, наиболее эффективно и качественно регулировать избирательный процесс на местах при проведении региональных и муниципальных выборов [3]. Признавая некоторое преувеличение приведенного утверждения, приходится констатировать одно из двух: либо ученые-конституционалисты, следуя теореме невыразимости содержания Марица Шлика, не могут донести содержание своих знаний до законодателей, либо современная конструкция российской правовой системы не позволяет последним услышать мнение научной общественности. Попытаемся разобраться в этом вопросе.

Реформирование избирательного законодательства, предпринятое в 2005-2012 гг., внесло значительные коррективы как в механизм организации и проведения выборов различного уровня, так и в соотношение полномочий Федерации и ее субъектов в этом вопросе. Начало данной модернизации в современной электоральной истории было положено принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», который не просто способствовал корректировке отечественной избирательной системы, а кардинально изменил содержание многих институтов избирательного права России.

С тех пор коррективы отечественной избирательной системы, влияющие на соотношение полномочий Федерации и регионов, вносились в законодательство о выборах регулярно. Так, в 2006 г. было принято 5 федеральных законов о внесении изменений в действующий рамочный закон, в 2007-2008 гг. - по 6 законов соответственно, в 2009 г. - 8, в 2010-2011 гг. - по 7, в 2012 г. - 5.

В числе наиболее значимых корректив - императивное укрепление пропорциональной избирательной системы вплоть до муниципальных выборов; исключение из числа участни-

ков избирательного процесса «долгожителей» российского права - избирательных блоков; введение с учетом положительного зарубежного опыта единых дней голосования на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, систематизирующих все избирательные правоотношения в государстве; учреждение принципиально нового механизма контроля за финансовой деятельностью политических партий - основных коллективных (а в некоторых случаях - и единственных) субъектов выдвижения кандидатов и их списков на выборах; отмена возможности голосования против всех кандидатов, списков кандидатов и альтернативного основания регистрации - избирательного залога; отмена сбора подписей как условия регистрации кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политической партиями, их региональными отделениями или иными структурными подразделениями; введение запрета на выдвижение политическими партиями кандидатов, являющихся членами других партий; расширение перечня ограничений для реализации пассивного избирательного права в отношении лиц, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства, а также лиц, осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений (за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими), за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, а также некоторых других категорий граждан; установление дополнительных ограничений в выборе форм агитации; отмена так называемого «порога явки» избирателей для признания выборов состоявшимися.

Конечно, это лишь самые значимые элементы реформирования важнейшего конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления послед-

него времени. Не ставя задачи проведения их детального анализа и учитывая, что реализация избирательных прав осуществляется посредством нескольких уровней отечественного законодательства, в числе которых немаловажное значение имеют правовые акты субъектов РФ, хотелось бы вступить в дискуссию о влиянии последней электоральной реформы на определение пределов правовой самостоятельности регионов в сфере избирательных правоотношений и, следовательно, на дополнительное гарантирование избирательных прав граждан.

В соответствии с установленным на конституционном уровне принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в исключительном ведении Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), в то время как защита прав и свобод относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В юридической литературе всегда существовало достаточно много споров по вопросу об объеме правового индивидуального нормотворчества республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в рамках такого совместного ведения. Одни исследователи настаивали на том, что субъекты Федерации могут лишь детализировать существующие федеральные стандарты, не вмешиваясь в свободное правовое поле [4]. Другие обосновывали легитимность опережающего правового регулирования субъектов РФ по вопросам совместного ведения [5]. Последняя точка зрения получила наибольшее распространение. В.А. Лебедев пишет, что «субъекты Федерации вправе осуществлять первичное регулирование прав и свобод ... могут вводить дополнительные по отношению к федеральным гарантии прав и свобод» [6]. Исследуя эту проблему применительно к избирательным правоотношениям, А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова отмечают необходимость обеспечения легитимности регионального законодательства о выборах, оказывающего опережающее воздействие на федеральные нормы [7].

9

10

Как отмечалось в ст. 12 утратившего на настоящий момент юридическую силу Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [8], в сфере совместного ведения после появления соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации должны были быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом. В ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) аналогичная норма конкретизирована (установлен трехмесячный срок приведения в соответствие с федеральными стандартами нормативных актов субъектов РФ), в случае противоречия подтвержден приоритет федеральных норм над региональными.

Логично ли предполагать наличие некоторой сферы предметов исключительного ведения субъектов РФ в регулировании избирательных правоотношений? Н.М. Добрынин отмечает, что современная тенденция к расширению сферы исключительной компетенции Федерации делает неизбежным фактическое исчезновение остаточной компетенции субъектов РФ, установленной ст. 73 Конституции РФ [9]. В поисках исключительной компетенции субъектов Федерации А. Блан-кенагель предлагает два направления - списки предметов ведения ст. 71 и 72 Конституции РФ как те области государственной деятельности, которые не упомянуты ни в этих статьях, ни в специальных конституционных положениях и, следовательно, охвачены «субсидиарной» компетенцией, предусмотренной ст. 73, а также ст. 76 Конституции РФ как оставляющую субъектам Федерации области регулирования по предметам, находящимся в совместном ведении. Ученый делает вывод, что исключительные полномочия регионов существуют, но игнорируются Федерацией [10].

Применительно к электоральной тематике приведем мнение И.А. Умновой, относящей к предметам ведения субъекта Федерации те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами, в том числе такие вопросы государственного строительства, как референдум и другие формы непосредственной демократии [11]. В порядке некоторой конкретизации этой точки зрения вспомним высказывание Ю.А. Веденеева и В.Д. Мостовщикова, которые считают, что «по смыслу ст. 73 Конституции Российской Федерации к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации относится определение избирательной системы, применяемой при выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления в субъектах Федерации, а также установление конкретных параметров избирательных процедур в соответствии с особенностями субъекта Российской Федерации и местных сообществ» [12]. Аналогичного мнения придерживаются А.А. Вешняков и В.И. Лысенко, правда, с оговоркой, что «...имеются признаки федерального участия и в этом (сфере исключительного ведения субъектов РФ по вопросам избирательного права. - В.В.) направлении» [13].

На наш взгляд, последние утверждения достаточно спорны. Конечно, нельзя отрицать известную самостоятельность региональных законодателей в выборе модели избирательной системы. Но ведь эта самостоятельность ограничена жесткими федеральными рамками, - например, введение сугубо мажоритарной избирательной системы при выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ недопустимо в соответствии с п. 16 ст. 35 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав; установление минимального процента для допуска списка кандидатов к распределению депутатских мандатов свыше 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в силу этого же пункта невозможно.

Что же касается влияния особенностей субъектов Российской Федерации и местных сообществ на содержание регионального законодательства о выборах, то оно, конечно, присутствует в электоральной практике (например, на-

личие в субъекте Российской Федерации сельских поселений, в которых отсутствуют филиалы Сберегательного банка РФ и другие кредитные организации, может способствовать принятию нормы регионального закона, предусматривающей неперечисление средств избирательного фонда кандидата на специальный избирательный счет при выборах органов местного самоуправления таких поселений, при условии, что расходы кандидата не будут превышать трех тысяч рублей - на основе п. 11 ст. 58 действующего Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав; временное пребывание на территории региона значительного числа граждан, занятых на вахтовых работах, может обусловить, как уже отмечалось, наделение их активным избирательным правом на региональных и муниципальных выборах вне зависимости от их места жительства - по п. 4 ст. 4 названного закона).

Но становится ли при этом регулирование указанных в примерах правоотношений предметом исключительного ведения субъектов РФ?

Конституционный Суд РФ использовал категорию «исключительная компетенция субъекта РФ» в нескольких случаях. Так, предоставленное Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав 1994 г.) регионам право определения сроков обязательного проживания на территории субъекта РФ для кандидатов в депутаты и на выборные должности признавалось судом относившимся к такой компетенции [14]. Конкретизация условий реализации пассивного избирательного права граждан в форме регламентации требований к кандидатам на должность высших должностных лиц регионов о возрастных порогах и продолжительности их проживания на территории соответствующего субъекта РФ называлась составляющей исключительную компетенцию законодателя субъекта РФ [15].

Назначение сроков выборов органов местного самоуправления также называлось исключительной прерогативой регионов [16]. Что, впрочем, не помешало в последующем

федеральному законодателю как отменить соответствующее право, так и представить обязательные критерии для назначения муниципальных выборов.

Думается, что если федеральным законодательством установлены какие-либо рамки (в приведенном выше случае - планка расходов в три тысячи рублей, ограниченность нормы уровнем сельских поселений), то предполагать исключительную компетенцию субъекта РФ в этом вопросе нельзя вообще. Если же вопрос полностью отдан на усмотрение законодательного органа власти субъекта Федерации (например, установление максимального размера расходования средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений), то появляются основания для признания самостоятельности регионального нормотворчества. Но, на наш взгляд, в юридическом значении это не свидетельствует о какой-либо исключительной компетенции субъектов РФ в области избирательных прав и обязанностей. Автор разделяет точку зрения тех исследователей, которые признают неподтвержденность идеи отнесения избирательного законодательства к предмету исключительного ведения регионов [17].

Объясняется это тем, что в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт республики, края, области, города федерального значения, автономной области или автономного округа. Естественно, если исходить из приведенного примера, что в случае появления федеральной нормы о предельном расходовании средств избирательных фондов на региональных выборах приоритет будет иметь именно она (поскольку ее необходимость всегда можно мотивировать защитой прав граждан), а не норма субъекта Федерации. Недаром в юридической науке в числе принципов построения избирательного законодательства России называется принцип непротиворечивости, основанный на строгом приоритете федеральных законов и соответствии им законов субъектов РФ [18].

12

Можно привести много примеров из истории развития избирательного законодательства, когда решение того или иного вопроса первоначально отдавалось на усмотрение региона, а затем изымалось в пользу федерального регулирования либо вообще исключалось из электоральной практики. Вспомним уже упомянутую в настоящей главе регламентацию ограничений пассивного избирательного права при проведении выборов в субъектах РФ. Статья 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав 1994 г. предусматривала возможность органов государственной власти субъектов РФ в своих законах и иных нормативных правовых актах устанавливать дополнительные условия приобретения гражданами РФ пассивного избирательного права, связанные со сроками их проживания на определенной территории России (соответственно уровню проводимых выборов), которые не могли превышать одного года. Однако в п. 5 ст. 4 следующего рамочного акта - Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - уже устанавливалось, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории РФ, могут устанавливаться только Конституцией РФ; закрепление законом субъекта РФ продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории региона, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права отныне не допускалось.

Понятно, что данная законодательная новация была введена для пресечения многочисленных случаев включения в конституции, уставы, избирательные законы многих субъектов РФ дискриминационных цензов оседлости (зачастую, даже десятилетних); однако факт остается фактом, - вопрос, ранее отдававшийся на усмотрение региональных законодательных органов и даже признававшийся Конституционным Судом Российской Федерации относившимся к исключительной компетенцией регионов, был изъят из их ведения. И никакого

спора о вмешательстве Российской Федерации в область исключительных прерогатив субъектов даже не возникло.

В свете электоральной реформы последних лет наглядными примерами расширения федерального вмешательства в сферу, ранее регулируемую законодательством субъектов РФ, стали тотальная отмена формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), а также аннулирование минимального порога электоральной активности избирателей для признания выборов состоявшимися. Если Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» решение вопроса о легализации отмены протестного голосования при проведении выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления отдавалось на усмотрение региональных органов законодательной власти, то Федеральный закон от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» в императивном порядке исключил графу «против всех» из всех российских бюллетеней [19].

По аналогии, если в 2005 г. именно субъект РФ рассматривал целесообразность снижения порога явки избирателей для признания выборов депутатов представительных органов муниципальных образований состоявшимися по формуле от 20% до ноля, то Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» вообще исключил в качестве обязательного условия состязательности выборов необходимость учета количества избирателей, явившихся на избирательные участки [20].

Среди последних изменений соотношения возможностей Федерации и регионов в сфере регулирования избирательных правоотношений приведем исключение из ч. 3 ст. 23 Феде-

рального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы о праве субъекта РФ определять условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей, вида муниципального образования и других обстоятельств [21], а также признание неконституционными полномочий субъектов РФ по установлению видов избирательных систем и порядка их применения на муниципальных выборах в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан [22].

Федеральному законодателю было предписано Конституционным Судом Российской Федерации в течение 6 месяцев установить обязательные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений, исходя из числа распределяемых мандатов, - что и было осуществлено Федеральным законом от 16 октября 2012 г. № 173-ФЗ «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статью 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». Не останавливаясь на причинах таких новаций (это тема отдельного исследования), мы можем лишний раз констатировать факт ограниченности диапазона правотворчества регионов (новации

Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"», допускающие учреждение законом субъекта РФ института самовыдвижения кандидатов на должность высших должностных лиц регионов, этот вывод не опровергают ввиду практической мало-реализуемости норм).

Возможно, точка зрения автора об отсутствии исключительной компетенции субъектов РФ в сфере избирательных правоотношений вызовет некоторую критику со стороны научного сообщества. В связи с этим заметим следующее: как отмечает С.А. Авакьян, Российская Федерация не должна вторгаться в те вопросы, которые принадлежат субъектам в сферах собственного ведения, и если она все же вторгается в исключительную компетенцию региона, это противоречит Конституции РФ и нужно отменять федеральный акт [23]. Но много ли таких примеров можно привести? Применительно к институту выборов -ни одного. Да и сам порядок отмены федеральных актов, механизм судебной проверки соответствия федеральных норм законодательству субъектов Российской Федерации отечественной правовой системе не известен.

Отсутствие в судебной практике случаев дисквалификации норм федерального закона на том основании, что он регулирует вопросы, находящиеся за пределами ведения Федерации и совместного ведения, подчеркивается в научной литературе [24]. И.А. Умнова называет принцип признания полноты власти субъектов Федерации вне объема власти, закрепляемого за Федерацией, доказательством прогрессивности российской модели разделения власти, характеризующей более высокий уровень демократии федерализма [25]. На наш взгляд, сложившаяся ситуация в электоральной сфере свидетельствует как раз об обратном. Следует согласиться с А.А. Сергеевым в том, что закрепление исключительных полномочий субъектов Федерации по остаточному принципу де-

14

лает их юридически неопределенными, не существующими в жизни. Это порождается отнесением любого отношения, при регулировании которого возникают коллизии федерального закона и нормативного акта субъекта РФ, только к сфере ведения Федерации или совместного ведения.

Считаем, что степень самостоятельности, которая сегодня предоставлена региональным органам законодательной власти, отражает лишь то свободное правовое поле, которое существует до принятия федерального общеобязательного правила поведения, ограничивающего это поле. То есть в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации осуществляется по правилам разграничения полномочий между Центром и регионами в рамках совместного ведения. Следовательно, представляется обоснованным говорить не об исключительном ведении субъектов Российской Федерации в сфере избирательных правоотношений, а именно о собственном ведении субъекта Российской Федерации, причем ограниченном не принадлежащими Федерации полномочиями по предметам совместного ведения.

Таким образом, региональное законодательство, развивающее гарантии избирательных прав граждан в ходе избирательной кампании, принимается в соответствии со ст. 72 Конституции РФ.

Заметим, что сама степень конкретизации на разных стадиях становления региональных избирательных систем была различна. Наибольший объем правовой самостоятельности в сфере регулирования электоральных правоотношений субъектам РФ был предоставлен в начале реформы института выборов в стране. Указы Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» и от 29 октября 1993 г. № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» предписывали региональным органам власти принять положения о соответствующих выборах в рамках

общих правил, содержащихся в указах Президента РФ.

Впрочем, такая широта полномочий нередко оказывала негативное воздействие на избирательную систему. В 1993-1994 гг. было не ясно, в какой степени акты о выборах, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, могли отличаться от рамочного регулирования, осуществленного указами Президента РФ. Установленные федеральные стандарты, не насыщенные необходимой степенью детализирующих норм, провоцировали ограничивающее избирательные права граждан правотворчество регионов.

Ситуация незначительно изменилась в связи с принятием Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав 1994 г. Исследователи отмечают именно рамочную сущность данного правового акта, предоставлявшую большие возможности для регионального регулирования [26]. Однако вместо дополнительных гарантий избирательных прав граждан субъекты РФ по-прежнему эти права ограничивали (например, вводился ценз оседлости для осуществления активного избирательного права). Названная практика проведения региональных избирательных кампаний выявила необходимость совершенствования и дополнения основных гарантий избирательных прав граждан РФ на федеральном уровне.

Проводимые в дальнейшем дополнения рамочных законов привели к снижению возможностей самостоятельной регламентации всех этапов избирательного процесса субъектами Федерации. А.Е. Постников отмечает, что нормы указанных законов постепенно стали утрачивать черты рамочных, а это привело к установлению ответственности федерального законодателя за регулирование вопросов формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [27]. Современные возможности региональных властей по вариативному закреплению избирательных правоотношений весьма незначительны.

Большинство норм современного избирательного законодательства субъектов Российской Федерации воспроизводит в основном правила, установленные Федеральным законом об основных гарантиях избиратель-

ных прав 2002 г. Замечание С.А. Авакьяна о том, что право на учет региональных условий в нормативном регулировании, осуществляемом субъектами РФ в рамках совместного ведения, зачастую превращается в местное усмотрение [28], к современной избирательной системе малоприменимо. Реальный потенциал нормотворчества регионов сегодня весьма ограничен.

Во-первых, это следует из п. 6 ст. 1 действующего Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, в соответствии с которым «...федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона». Во-вторых, обращение к п. 3 отмеченной статьи позволяет сделать вывод, что субъекты РФ в своем законодательстве ни при каких условиях не могут сужать установленный данным рамочным законом круг гарантий избирательных прав граждан, что не препятствует им устанавливать дополнительные (и фактически неопределенные) по отношению к этому федеральному закону гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России.

Возможно, именно эти причины привели к тому, что в субъектах РФ избирательные кодексы и иные законы о выборах текстуально лишь повторяют федеральные правила о проведении выборов, предусматривая правовые вариации только в случаях, на которые прямо указывает рамочный Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав. Детализация иных норм опасна. Как справедливо замечает П.М. Кандалов, она нередко толкуется, в том числе и судами, как вторжение в федеральную компетенцию [29].

Впрочем, иногда встречается другая ситуация - в некоторых региональных нормативных актах о выборах общеобязательные положения рамочного закона не воспроизводятся, а содер-

жатся лишь нормы, отданные на усмотрение субъектов РФ. Тенденция к появлению законов субъектов РФ, ориентированных на преимущественное закрепление региональных моделей регулирования организации и проведения выборов, стала появляться в середине 90-х гг. прошлого века [30]. Нередко она приводила к конфликтам. Достаточно вспомнить опыт Ленинградской области, где в 2001 г. из закона о выборах были исключены нормы, регулирующие основы избирательных действий, а для восполнения образовавшихся пробелов была добавлена общая отсылочная норма к федеральному законодательству. В качестве примера такого фрагментарного акта можно привести и Закон Республики Коми от 14 октября 2002 г. № 86-РЗ «О выборах и референдумах в Республике Коми», который регулировал лишь особенности проведения выборов и референдумов.

У такого подхода есть немало сторонников. Рассматривая проблему единства отношений и их регулирования в федеративном государстве, С.А. Авакьян пишет: «Если в отношениях много общего, не лучше ли создать единую федеральную базу этих отношений с признанием ее субъектами РФ для себя непосредственно действующей без повторения соответствующих норм в конституционном законодательстве субъекта... Не секрет, что так называемое многообразие общественных отношений в субъектах РФ на самом деле не существует» [31]. В.В. Пылин также предлагает отказаться от дублирования в региональном законодательстве федеральных норм, закрепляя лишь правила, учитывающие исторические и иные местные традиции и условия [32].

Отмеченные точки зрения соответствуют давно сложившемуся в науке принципу простоты, получившему название «бритва Окка-ма», в соответствии с которым предлагается не умножать сущности без необходимости. Этот принцип весьма популярен и в праве, однако может осложнить правоприменение в рассматриваемом случае.

На наш взгляд, такой подход неудобен с точки зрения организации выборов и не отражает современные реалии разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Много ли можно '"

16

привести примеров избирательных норм, учитывающих исторические и иные местные традиции? Е.П. Дубровина, например, такие традиции видит в численности депутатского корпуса законодательных (представительных) органов государственной власти регионов, сроке полномочий последних, количестве палат, т.е. в организационных аспектах деятельности соответствующих органов [33], что, на наш взгляд, имеет недостаточное отношение к избирательному праву.

Насколько содержателен будет региональный закон, отражающий лишь правовые особенности субъекта РФ? Любая избирательная кампания - это деятельность, реализуемая в рамках избирательного процесса, который требует комплексного регулирования. Согласно подп. «в», «к» п. 2 ст. 5 Федерального закона № 184-ФЗ законом субъекта РФ устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, а также в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта РФ. Естественно, что такой «урывчатый» порядок вряд ли возможен.

Поэтому инкорпорация федеральных электоральных стандартов в региональное правовое поле, - наверное, единственно возможный выход, легитимность которого подтверждена рядом решений высших судебных инстанций России. На целесообразность принятия целостных нормативных актов субъектов РФ, дублирующих положения рамочного федерального избирательного закона, обращают внимание ЦИК России и Генеральная прокуратура РФ [35]. Справедлива ремарка Ю.А. Веденеева о том, что неопределенность в вопросах разграничения предметов ведения между центром и регионами в регулировании избирательных правоотношений, размытость границ исключительной и совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов делают неизбежными процессы унификации [36].

Каковы же пределы правовой самостоятельности регионального законодательства, предопределяющие дополнительное гарантирование избирательных прав граждан в рамках такого комплексного подхода?

Анализ действующего рамочного закона позволил нам выявить около 180 ссылок на возможность регулирования правоотношений законами субъектов РФ. Такие ссылки условно можно разделить на три группы - нормы, предписывающие регулирование отношений в процессе выборов и референдумов иными законами (законами, т.е. законами помимо рамочного); конституциями (уставами), законами субъектов РФ, без установления каких-либо ограничений; законами субъектов РФ, с установлением императивных границ правотворчества. По нашим подсчетам, отсылок второй и третьей групп в законе не более 60. Интересно, что значительный вклад в объем электоральной правоспособности регионов внесла именно реформа избирательного законодательства 2005-2006 гг. Причем, если на первом ее этапе в основном наблюдалось делегирование полномочий на уровень субъектов РФ, то в 2006 г. начался обратный процесс, который был приостановлен только в последние годы.

К числу дополнительных прерогатив региональных органов законодательной власти в сфере гарантирования избирательных прав граждан, составляющих свободу усмотрения вышеназванных органов, сегодня можно отнести:

- учреждение дополнительных условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющих одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд (п. 6 ст. 4 действующего рамочного Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав);

- установление дополнительных условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста (п. 8 ст. 4);

- определение срока, на который избираются органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, а также срока полномочий указанных органов и депутатов (п. 1 ст. 8);

- возможность включения в списки избирателей лиц, не имеющих регистрации по месту жительства в пределах России (п. 17 ст. 17);

- регулирование при выборах в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления иного по отношению к месту расположения либо месту приписки судна порядка отнесения участков, образованных в местах временного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдаленных местностях, на полярных станциях к избирательным округам (п. 5 ст. 19);

- установление сроков формирования избирательных комиссий субъектов РФ, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий и сроков приема предложений по их составу (п. 8 ст. 22);

- определение числа членов избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (п. 4 ст. 23, п. 3 ст. 25);

- определение процедуры возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию в иных по отношению к появлению вновь образованных муниципальных образований случаях отсутствия представительного органа муниципального образования (п. 4 ст. 24);

- определение положения территориальных комиссий в системе государственных органов в субъектах РФ и придание им статуса юридического лица (пп. 1, 4 ст. 26);

- закрепление возможности формирования участковых избирательных комиссий на избирательных участках, образованных на судне, находящемся в плавании, или на полярной станции, должностными лицами в исключительном порядке (п. 4 ст. 27);

- установление гарантий для членов с правом решающего голоса иных (помимо ЦИК России) избирательных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами (п. 161 ст. 29);

- решение вопроса о назначении наблюдателей иными общественными объединениями (помимо избирательных объединений) (п. 4 ст. 30);

- учреждение института самовыдвижения кандидата на выборах высшего должностного

лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - (п. 2 ст. 32);

- определение гарантий реализации права граждан РФ, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами законодательного органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования при закреплении пропорциональной системы выборов в такие органы (п. 31 ст. 32);

- учреждение обязанности кандидатов, участвующих в выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей пяти тысяч избирателей, представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения об имуществе и доходах (п. 4 ст. 33);

- регулирование выдвижения избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком, в котором определяется, по какому одномандатному (многомандатному) избирательному округу выдвигается каждый кандидат (п. 11 ст. 35);

- заверение в вышеназванном случае списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам организующей выборы избирательной комиссией (п. 11 ст. 35);

- определение иного по отношению к нотариальному способу удостоверения копии документа о государственной регистрации избирательного объединения, выданного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций в сфере регистрации общественных объединений (подп. «г» п. 141 ст. 35);

- регулирование вопроса об изменении избирательным объединением с согласия кандидата, выдвинутого им по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, округа, по которому кандидат первоначально был выдвинут (п. 15 ст. 35);

- определение размера барьера с максимумом в 7% для допуска списка кандидатов к распределению мандатов по пропорциональной избирательной системе в законодательном

18

(представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат (п. 16 ст. 35);

- определение размера барьера с максимумом в 5% для допуска списка кандидатов к распределению мандатов по пропорциональной избирательной системе в представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов (п. 18 ст. 35);

- установление количества подписей, необходимого для регистрации кандидата, выдвинутого в порядке самовыдвижения на должность высшего должностного лица субъекта РФ, в пределах от 0,5 до 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа (п. 1 ст. 37);

- определение числа подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований на выборах высшего должностного лица субъекта РФ в поддержку выдвижения кандидатов (п. 17 ст. 37);

- установление срока (но не более 10 дней) проверки подписей, проставленных в листах поддержки кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (п. 20 ст. 37);

- определение формы подписного листа с подписями избирателей в поддержку выдвижения членов выборного органа местного самоуправления, порядка его заполнения и заверения, порядка проверки подписей избирателей и установление оснований признания подписей избирателей недостоверными и (или) недействительными (п. 8 ст. 37);

- определение заявительного порядка регистрации кандидатов при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства не более 10 тысяч (п. 17 ст. 38);

- решение вопроса о возможности голосования по одной кандидатуре в одномандатном избирательном округе на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований (п. 35 ст. 38);

- включение избрания (назначения) зарегистрированного кандидата на государственную или муниципальную должность, предусмотренную конституцией (уставом), законом

субъекта РФ, уставом муниципального образования, в перечень обстоятельств, признающихся вынуждающими зарегистрированного кандидата снять свою кандидатуру, а избирательное объединение - отозвать выдвинутого им зарегистрированного кандидата (п. 36 ст. 38);

- установление правила, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах не освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей (п. 2 ст. 40);

- определение объема эфирного времени, предоставляемого региональными государственными и муниципальными организациями телерадиовещания для проведения предвыборной агитации на дополнительных или повторных выборах депутата (депутатов) регионального парламента, представительного органа муниципального образования по одномандатному (многомандатному) избирательному округу (п. 3 ст. 51);

- регулирование вопроса об уменьшении объема эфирного времени в случае, если в совместном агитационном мероприятии желает участвовать только один участник, а также об увеличении индивидуального эфирного времени при отказе от участия в совместном агитационном мероприятии (п. 5 ст. 51);

- установление обязанности для кандидатов назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам (п. 3 ст. 58);

- определение сроков возврата пожертвований, а также сроков перечисления пожертвований в доход бюджета (п. 9 ст. 58);

- закрепление права кандидата при проведении выборов органов местного самоуправления сельских поселений создавать избирательный фонд без перечисления средств на специальный избирательный счет, при условии, что расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не превысят трех тысяч рублей (п. 11 ст. 58);

- решение вопроса о необходимости представления первого финансового отчета кандидатами, избирательными объединениями (п. 9 ст. 59);

- установление срока, в течение которого редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны публиковать переданные комиссиями финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений (п. 91 ст. 59);

- регулирование переноса времени начала голосования на территории участка, где расположено место жительства избирателей, рабочее время которых совпадает с временем голосования при проведении выборов в органы государственной власти, на более раннее время, но не более чем на два часа (п. 1 ст. 64);

- предоставление возможности голосования избирателей по почте (п. 14 ст. 64);

- продление или сокращение срока полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в целях совмещения дня голосования на выборах депутатов этих органов с днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы (п. 6 ст. 82).

Конечно, перечисленные возможности субъектов РФ по дополнительному гарантированию избирательных прав граждан важны и в большинстве своем позволяют создать как избирателям, так и кандидатам необходимые субсидиарные условия для реализации избирательных прав. Вместе с тем приведенные нормы не обладают внутренним единством, обусловленным общностью критерия отнесения федеральным законодателем соответствующих вопросов к дополнительным гарантиям прав граждан, ведь только часть из них направлена на учет местных и исторических особенностей регионов. Можно сказать, что возможности субъектов РФ по самостоятельному регулированию различных аспектов избирательных действий имеют уточняющий, технический характер.

К сожалению, в действующем законодательстве о выборах отсутствуют четкие основания отнесения того либо иного вопроса к собственному ведению субъекта РФ. И получается, например, что часть сроков, связанных с избирательным процессом в регионах, регулируется федеральным законом, часть отдается на усмотрение субъекта РФ, при этом непонятно, почему, например, 30-дневный срок представления в комиссии итого-

вых финансовых отчетов установлен на федеральном уровне, а срок перечисления пожертвований в доход бюджета регулируется региональным законом. В то же время некоторые вопросы, которые отданы сегодня на усмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, имеют, на наш взгляд, общероссийское значение (например, самовыдвижение кандидатов на выборах высших должностных лиц субъектов РФ, порядок голосования по почте).

Считаем, что основными признаками для отнесения того либо иного вопроса к собственному ведению субъекта РФ в области избирательных правоотношений, предопределяющему создание дополнительных гарантий избирательных прав граждан, должны выступать как географические, национальные, политические особенности соответствующей территории, проявляющиеся на различных этапах прямого волеизъявления граждан, так и организационная специфика проведения тех либо иных выборов. Названные особенности наиболее характерны для выбора моделей избирательных систем, стадий образования избирательных округов, избирательных участков, составления списков избирателей, финансирования выборов, предвыборной агитации, голосования.

На наш взгляд, главным критерием для отнесения той либо иной нормы законодательства о выборах к основным либо дополнительным гарантиям избирательных прав граждан должна быть степень аккумулирования в ней принципов избирательного права. Следовательно, вопросы активного, пассивного избирательного права, ограничений соответствующих прав, определения перечня органов и лиц, избираемых на прямых выборах, перечня и статуса избирательных комиссий, назначения выборов и определения дат голосования, регистрации (учета) избирателей, определения критериев равенства избирательных округов, региональных (территориальных) групп кандидатов списков кандидатов, выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), установления итогов голосования и определения результатов выборов должны разрешаться преимуществен-

но основными гарантийными нормами, содержащимися в рамочном федеральном законодательстве.

Конечно, сегодня ЦИК России разрабатывает модельные законы о выборах, являющиеся значительным подспорьем для регионального нормотворчества. Но они, по понятным причинам, лишь отражают тот подход, который закреплен на федеральном уровне регулирования избирательных правоотношений. С позиций правоприменения было бы удобнее, если бы в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав появились статьи, посвященные комплексному регулированию особенностей избирательного процесса законодательством субъектов РФ. Заслуживает внимания точка зрения П.А. Астафичева, предложившего в качестве действенного способа разграничения полномочий и ответственности между государственными органами Федерации и ее субъектов установить на уровне федерального закона предметы регулятивной компетенции, реализуемые в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, с введением прямого запрета для федеральных государственных органов вмешиваться в эту компетенцию [37].

В качестве примера такого комплексного регулирования особенностей избирательного процесса законодательством субъектов РФ, отражающего как современные реалии правотворчества, так и мнение автора по их необходимому обновлению, можно предложить следующие нормы рамочного Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав:

«ГЛАВА _. Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам организации и проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления

Статья_. Законодательство субъектов

Российской Федерации по вопросам гарантий избирательных прав граждан

1. Вопросы организации и проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о выборах не могут противоречить настоящему Федеральному закону, иным федеральным законам.

2. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации устанавливаются дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

Статья ___ . Гарантии избирательных прав граждан, находящихся вне места жительства либо не имеющих места жительства

1. Законом субъекта Российской Федерации гарантируется гражданам Российской Федерации, пребывающим вне своего места жительства во время проведения выборов в округе, в котором расположено данное место жительства, право на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Для этого законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться возможность досрочного голосования, голосования по открепительным удостоверениям, а при проведении выборов в органы местного самоуправления - досрочного голосования.

2. Законом субъекта Российской Федерации активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа, а также не имеющему регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации, предоставившему подтверждение уполномоченных на то органов, организаций и должностных лиц постоянного нахождения данного гражданина на соответствующей территории не менее шести месяцев в году. Соответствующие избиратели включаются в список избирателей на избирательном участке по месту их временного пребывания либо на избирательном участке, образованном или определенном решением вышестоящей комиссии для проведения голосования этих избирателей по их личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования.

Статья_. Дополнительные условия реализации пассивного избирательного права

Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд, а также дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может быть меньше 21 года на день голосования на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и выборного должностного лица местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Статья_. Срок полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, депутатов указанных органов

1. Срок полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, депутатов указанных органов устанавливается соответственно конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, при этом устанавливаемый срок не может составлять менее двух и более пяти лет.

2. Законом субъекта Российской Федерации устанавливается единый день голосования -второе воскресенье сентября (а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации - день голосования на соответствующих выборах), в который проводятся основные выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Статья _. Дополнительные гарантии

избирательных прав граждан - представителей коренных малочисленных народов

Законами субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают ко-

ренные малочисленные народы, могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав граждан - представителей коренных малочисленных народов. При проведении выборов в органы государственной власти таких субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления может предусматриваться возможность выдвижения кандидатов, списков кандидатов общественными объединениями, создаваемыми для защиты интересов коренных малочисленных народов, этнических общностей, а также родовыми и национальными общинами, этническими местными сообществами в национальных поселках и районах. Законами субъектов Российской Федерации могут предоставляться дополнительные возможности для коренных малочисленных народов, этнических общностей в обучении кандидатов и их представителей, в контроле за подготовкой проведения выборов, ходом голосования, при подведении итогов голосования.

Статья _. Отнесение избирательных

участков к избирательным округам

При выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливается порядок отнесения избирательных участков, образованных в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, на вокзалах, в аэропортах, местах содержания под стра-подозреваемых и обвиняемых и в других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях к избирательным округам.

Статья_. Регулирование вопросов, относящихся к деятельности избирательных комиссий

1. Компетенция, полномочия и порядок деятельности региональных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных и участковых ко- п * миссий при подготовке и проведении выборов

в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления устанавливаются конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований с учетом положений настоящего Федерального закона.

2. Законом субъекта Российской Федерации устанавливается число членов окружной избирательной комиссии по выборам в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, участковых избирательных комиссий на соответствующих выборах, уставом муниципального образования - число членов избирательной комиссии муниципального образования. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются сроки формирования вышеназванных комиссий и сроки приема предложений по составу комиссий.

Законом субъекта Российской Федерации определяется положение территориальных комиссий в системе государственных органов субъекта Российской Федерации и может быть придан территориальной избирательной комиссии статус юридического лица.

3. Замещение работниками аппаратов территориальных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, соответственно должностей государственной службы субъекта Российской Федерации, муниципальной службы определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Уровень материального (в том числе размер и виды денежного содержания, иных выплат) и социального обеспечения замещающих должности государственной или муниципальной службы работников аппаратов территориальных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, устанавливается законами и ины-пп ми нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативны-

ми правовыми актами органов местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления принимают необходимые меры по материальному и социальному обеспечению (в том числе по медицинскому, санаторно-курортному, жилищно-бытовому, пенсионному и иным видам обеспечения) работников аппаратов вышеназванных комиссий.

4. Финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.

Уставом муниципального образования может предусматриваться возможность работы на постоянной (штатной) основе иных, кроме председателя или секретаря избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, членов комиссии с правом решающего голоса. Размер и виды денежного содержания членов указанных комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, иных выплат этим членам комиссии определяются законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статья _. Дополнительные гарантии

гласности выборов

Для обеспечения гласности в деятельности избирательных комиссий при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться

возможность назначения наблюдателей общественными объединениями, помимо избирательных объединений, выдвинувших зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, зарегистрировавших список кандидатов на соответствующих выборах.

Статья_ . Избирательные системы и

порядок выдвижения кандидатов при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления

1. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления, и порядок их применения. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации не может исключаться самовыдвижение кандидатов на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), главы муниципального образования, избираемого непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования, а также на выборах в представительные органы сельских поселений.

2. Если при проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одну из его палат депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, то устанавливаемый законом субъекта Российской Федерации необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, не может быть более 5 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50

процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

3. Если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, то устанавливаемый законом субъекта Российской Федерации необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, не может быть более 3 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Выборы представительных органов иных муниципальных образований проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.

Статья_. Основания регистрации кандидатов

1. При проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей (но не более десяти тысяч) сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов может не осуществляться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен заявительный порядок регистрации кандидатов. При проведении выборов в органы местного самоуправления, в случае, если территория избирательного округа включает отдаленные и труднодоступные местности, сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата по его решению может не производиться. В этом случае регистрация кандидата осуществляется на основании избирательного залога, размер, порядок внесения и возврата которого устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. В

24

этих случаях на кандидатов может быть возложена обязанность представить в соответствующую избирательную комиссию сведения о размере и об источниках своих доходов, а также об имуществе, принадлежащем кандидатам на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах.

2. При проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что кандидат, избирательное объединение одновременно с представлением документов для регистрации представляют первый финансовый отчет.

3. При выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей пяти тысяч избирателей, законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться обязанность кандидатов представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения об имуществе и доходах, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

Статья ___ . Финансирование выборов

1. При проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, предельные размеры расходования средств избирательных фондов, сроки возврата пожертвований, сроки перечисления пожертвований в доход соответствующего бюджета, а также может предусматриваться обязанность кандидатов назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам.

2. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что на вы-

борах органов местного самоуправления сельских поселений перечисление средств избирательного фонда на специальный избирательный счет не обязательно в случае, если расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не превышают три тысячи рублей.

Статья_. Компенсация кандидатам необходимых материально-технических и финансовых средств

При проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться компенсация кандидатам необходимых материально-технических и финансовых средств, включая расходы на проезд в пределах территории избирательного округа или населенного пункта, в который входит территория избирательного округа.

Статья_. Предвыборная агитация

1. Эфирное время на каналах региональных государственных и муниципальных организаций телерадиовещания и печатная площадь в региональных государственных и муниципальных периодических печатных изданиях предоставляются зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов соответственно уровню выборов за плату, а также безвозмездно (бесплатное эфирное время, бесплатная печатная площадь). Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление бесплатного и платного эфирного времени, бесплатной и платной печатной площади на равных условиях избирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов.

2. При проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации гарантируется предоставление зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, минимального объема безвозмездной печатной площади, регулируется соотношение частей печатных площадей, предостав-

ляемых редакциями периодических печатных изданий безвозмездно и за плату. Законом субъекта Российской Федерации общий объем эфирного времени, которое каждая региональная государственная или муниципальная организация телерадиовещания предоставляет безвозмездно для проведения предвыборной агитации, может быть увеличен по отношению к настоящему Федеральному закону.

3. В случае, если при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления региональные государственные, муниципальные организации телерадиовещания и региональные государственные, муниципальные периодические печатные издания отсутствуют, законом субъекта Российской Федерации должны предусматриваться гарантии зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, на безвозмездное проведение предвыборной агитации на канале не менее одной негосударственной организации телерадиовещания, осуществляющими вещание, не менее чем в одном негосударственном периодическом печатном издании, распространяемом на территории избирательного округа. В этом случае расходы негосударственных организаций телерадиовещания и редакций негосударственных периодических печатных изданий, связанные с предоставлением бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади для проведения предвыборной агитации, возмещаются этим организациям и редакциям за счет средств, выделенных на проведение соответствующих выборов. Данное правило может не применяться в сельских поселениях.

4. Объем эфирного времени, предоставляемого региональными государственными или муниципальными организациями телерадиовещания для проведения предвыборной агитации на дополнительных или повторных выборах депутата (депутатов) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, определяется законом субъекта Российской Федерации.

Статья_. Избирательный фонд

Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что на выборах органов местного самоуправления сельских поселений перечисление средств избирательного фонда на специальный избирательный счет необязательно в случае, если расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не превышают пяти тысяч рублей.

Статья_. Голосование

1. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что в случае, если при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления на территории избирательного участка расположено место жительства избирателей, рабочее время которых совпадает с временем голосования (при работе на предприятиях с непрерывным циклом работы или вахтовым методом), по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации либо избирательной комиссии муниципального образования время начала голосования на этом избирательном участке может быть перенесено на более раннее время, но не более чем на два часа.

2. Если ко дню голосования на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в одномандатном избирательном округе окажется зарегистрированным один кандидат, голосование по одной кандидатуре допускается в случае, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов от числа избирателей, при-нявшихучастие в голосовании.»

Проведенный анализ гарантирования избирательных прав граждан в свете правовой самостоятельности субъектов РФ позволяет сделать следующие выводы.

1. Институт дополнительных гарантий избирательных прав граждан обусловлен содержанием специального законодательства о выборах, разрабатываемого в том числе в субъектах РФ, и должен основываться на выверенной ^^

26

концепции разграничения полномочий между Федерацией и регионами по созданию условий для реализации и защиты избирательных прав граждан. В настоящий момент такая концепция не выработана. Объем правотворчества республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов ограничен рамками совместного ведения; субъекты Федерации лишь детализируют существующие федеральные стандарты в связи с фактическим отсутствием свободного правового поля. Предметы исключительного ведения субъектов РФ в регулировании избирательных правоотношений не находят своего подтверждения; история развития законодательства о выборах богата примерами, когда решение того или иного вопроса изначально отдавалось на усмотрение региона, а затем изымалось в пользу федерального регулирования либо вообще исключалось из электоральной практики.

Сегодня представляется обоснованным говорить не об исключительной компетенции республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в сфере избирательных правоотношений, а именно о собственном ведении, ограниченном не принадлежащими на данный момент Федерации полномочиями по предметам совместного ведения. Вместе с тем закрепление возможностей регионов в гарантировании избирательных прав граждан по остаточному принципу делает их юридически неопределенными, а зачастую и не существующими в жизни.

2. Наибольший объем правовой самостоятельности в сфере регулирования электоральных правоотношений субъектам РФ был предоставлен в начале реформы института выборов в стране - в 1993-1994 гг., что спровоцировало ограничивающее избирательные права граждан правотворчество регионов. Дальнейшие изменения рамочных законов привели к снижению возможностей самостоятельной регламентации всех этапов избирательного процесса субъектами Федерации. Это способствовало дублированию федеральных норм в законодательстве республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов либо фрагментар-

ному регулированию последними исключительно особенностей проведения региональных выборов.

По нашему мнению, инкорпорация федеральных электоральных стандартов в региональные законы - единственно оптимальный подход к конструированию системы российского избирательного законодательства, поскольку любая избирательная кампания - это деятельность, реализуемая в рамках избирательного процесса, требующего комплексного изложения.

3. Основными признаками для отнесения того либо иного вопроса к собственному ведению субъекта РФ в области избирательных правоотношений, предопределяющему создание дополнительных гарантий избирательных прав граждан, должны выступать как географические, национальные, политические особенности соответствующей территории, проявляющие на различных этапах прямого волеизъявления граждан, так и организационная специфика проведения тех либо иных выборов. Главным критерием для отнесения той либо иной нормы законодательства о выборах к основным или дополнительным гарантиям избирательных прав граждан должна быть степень аккумулирования в ней принципов избирательного права.

Сегодня назрела необходимость дополнения Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. специальными статьями, посвященными комплексному регулированию особенностей избирательного процесса законодательством субъектов РФ. Вариант такого обобщенного подхода к изложению дополнительных гарантий избирательных прав граждан законодательством субъектов РФ предложен в настоящей статье.

1. Ахлюстин В.А. Избирательный процесс в Российской Федерации (проблемы теории, правового регулирования и правоприменения) : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 15.

2. Астафичев П.А. Проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 17.

3. Воробьев Н.И. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне // Журн. российского права. 2004. № 1. С. 15.

4. О полемике по этому вопросу см.: ЧурсинаЕ.В. О нор-мотворческой деятельности субъекта Российской Федерации

по предметам совместного ведения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4. С. 19.

5. См., например: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М, 2004. С. 362-366.

6. Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. С. 61-62.

7. Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России : Теория, практика и перспективы. СПб., 2003. С. 138.

8. Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915.

9. Добрынин Н.М. Российский федерализм : Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005. С. 108-109.

10. Бланкенагель А. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 160.

11. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 180.

12. Введение в избирательное право : учеб. пособие / Ю.А. Веденеев, В.Д. Мостовщиков. М. : РЦОИТ, 2003. С. 43.

13. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации : учебник для вузов / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 51.

14. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 1997 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 26. Ст. 3145.

15. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1998 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 18. Ст. 2063.

16. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 года)» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2811.

17. Панкратов В.В. Избирательная система России как результат правового регулирования выборов в представительные органы власти : дис. ... канд. юрид. наук. М, 2005. С. 17.

18. Головин А.В. Принципы построения системы избирательного законодательства в России // Журн. о выборах. 2005. № 3. С. 32.

19. Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3125.

20. Там же. № 50. Ст. 5303.

21. См.: ст. 2 Федерального закона от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избиратель-

ной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 13. Ст. 1685.

22. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.

23. Авакьян С.А. Конституция России : природа, эволюция, современность. Изд. 2-е., 2000. С. 201.

24. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М, 2005. С. 37-39, 43, 46.

25. Умнова И.А. Указ. соч. С. 201-202.

26. См., например: Кораблин В.Е., Никифорова А.А. Федерализм и особенности закрепления гарантий избирательных прав граждан // Журн. о выборах. 2005. № 6. С. 37.

27. Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журн. российского права. 2004. № 2. С. 5.

28. Авакьян С.А. Десять конституционно-правовых «заповедей» законотворчества // Вестн. Московского ун-та. Сер. 11 «Право». 2010. № 1. С. 13.

29. Кандалов П.М. Проблемы законодательного регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 25.

30. См. об этом: Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации 1995-1997 : Электоральная статистика. М .: Весь мир, 1998. С. 29.

31. Авакьян С.А. Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. Материалы научной конференции. 25-27 марта 1999 г. М., 1999. С. 7.

32. Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. СПб., 2003. С. 69.

33. Дубровина Е.П. Особенности развития законодательства о выборах в субъекта Российской Федерации // Журн. российского права. 2007. № 10. С. 6-7.

34. См., например, определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. № 195-0 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 6; определение Верховного Суда РФ от 6 июля 2005 г. по делу № 47-Г05-12 // СПС «Консультант-Плюс».

35. Письмо председателя ЦИК России от 2 марта 2007 г. № 05-15/23, письмо первого заместителя Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2006 г. № 72/1-3851-2006 // Архив избирательной комиссии Амурской области.

36. ВеденеевЮ.А. Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовой институционализа-ции // Журн. российского права. 2006. № 6. С. 53.

37. Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулиро- 27 вания : автореф. дис. ...д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 34.