Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

ПРАВО

© 2005 г. И.А. Алексеев

ВИДЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Перед населением. Согласно ст. 48 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия такой ответственности определяются уставами муниципальных образований.

Данный вид ответственности относится к публично-правовой, сочетающей политические и правовые меры ответственности, а субъекты публично-правовой ответственности несут ее перед основным источником публичной власти - населением муниципального образования.

Как следует из указанного положения к данному виду ответственности органы и должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены только населением муниципального образования. Следовательно это могут быть только выборные самим населением органы и должностные лица.

Новеллой является введение в качестве основания привлечения к ответственности термина «утрата доверия». «Термин "доверие" носит не правовой характер, им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому-чему-нибудь» [1]. Таким образом, формула «утраты доверия» носит общий характер и не конкретизирует причины этой утраты. Это означает, что их определяет само население самостоятельно. Чаще всего утрата доверия происходит из-за неудовлетворенности деятельностью выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, связанных совокупно или по отдельности с такими причинами, как: нарушение прав и законных интересов граждан, а также действующего законодательства, недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей, утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений, совершение действий, порочащих звание выборного лица, и другие.

По смыслу основания данной ответственности ее мерой может быть только досрочное прекращение полномочий соответственно выборных органов или должностных лиц местного самоуправления, которое может быть осуществлено только путем механизма отзыва [2]. Другая мера практически исключается, ибо не могут выборные органы, депутаты и должностные лица выражать волю населения, потеряв его доверие.

Аналогично должен решаться и вопрос о возбуждении досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Однако в связи с тем, что голосование по отзыву применяется только к физическим лицам, этот вопрос должен решаться на местном референдуме. Но для этого необходимо сначала исключить из ст. 13 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» норму, запрещающую выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления.

Перед государством. Согласно ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. При этом данная ответственность наступает за нарушение действующего законодательства независимо от того реальный ущерб причиняется непосредственно государству или физическим и юридическим лицам.

Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности в зависимости от совершенного противоправного деяния. Выборное должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено также и к публично-правовой ответственности в форме досрочного прекращения полномочий.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной ответственности на территории своего муниципального образования без согласия прокурора субъекта РФ. Они не могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, так как применение подобных мер находится в компетенции органов и должностных лиц, наделенных правом принятия на работу и увольнения.

Применение дисциплинарных мер в качестве ответственности перед государством может осуществляться только органом или руководителем, имеющим право назначать и увольнять должностное лицо, на основании частного определения суда (ст. 225 ГПК РСФСР).

Административная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает за совершение административных правонарушений, конкретные составы которых установлены в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, федеральных законах и законах субъектов РФ.

Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного УК РФ в гл. 30 «Преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного само-

управления виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), в их превышении (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).

Органы местного самоуправления могут быть субъектами только публично-правовой и гражданско-правовой ответственности.

Основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав физических и юридических лиц в результате принятия незаконных решений или совершения незаконных действий (бездействия) как органами, так и должностными лицами местного самоуправления. Убытки, имущественный и моральный вред, нанесенные физическому или юридическому лицу в результате решений или действий, признанных судом незаконными, возмещаются в соответствии с порядком, установленным Гражданским Кодексом РФ.

Наиболее сложен и мало разработан вопрос о публично-правовой ответственности выборных органов местного самоуправления.

Представляется, что ответственность выборных органов местного самоуправления должна выражаться как в позитивных формах ответственности, так и в неблагоприятных для них правовых последствиях за ненадлежащее осуществление ими своих полномочий.

Ответственность, являясь необходимостью и обязанностью отвечать за свои действия (бездействия) и поступки, за ненадлежащее ведение дел, немыслима без санкций, без конкретных неблагоприятных последствий для органа или виновного лица. Правильно установленная законом ответственность, а также неотвратимые и адекватные меры по ее применению -непременное условие не только искоренения правонарушений, но и воспитания ответственности за свои действия и поступки. Эти вопросы актуальны всегда, но особенно в период радикальных реформ, в том числе в сфере организации местного самоуправления.

На незаконное решение выборного органа прокурором должен вноситься протест. Если он не рассмотрен в установленный срок или отклонен, то прокурор вправе обратиться в суд.

В установленном законом порядке решения выборных органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд физическими и юридическими лицами.

В случае установленных судом нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции и законов РФ, конституции, уставов и законов субъекта РФ, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления,

выборного должностного лица местного самоуправления Конституции и законам РФ, конституции, уставу и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления указанным нормативным правовым актам является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Поскольку такое прекращение полномочий должно осуществляться в соответствии с законом субъекта РФ, то целесообразно в нем несколько раскрыть и конкретизировать вышеприведенное положение:

1) здесь важно учитывать субъективную сторону нарушения, выражаемую через категорию вины.

Учесть субъективный фактор при принятии незаконного решения с достаточной объективностью может только суд. Например, выяснить, отдавали ли депутаты себе отчет в том, что голосуя за данный акт, они прямо нарушают закон, руководствуясь лишь соображениями целесообразности. Либо суд может учесть, что предыдущие решения представительного органа хоть и были несколько раз отменяемы, но незаконность их была неочевидна депутатам в силу неопределенности норм этого закона, которому принятое решение противоречило.

К тому же, не всякое нарушение Закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный подход. Следует учитывать и степень тяжести нарушения. И только в случае грубого нарушения Закона, повлекшего либо которое могло повлечь существенные неблагоприятные последствия, необходимо применять крайнюю меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий;

2) эту ответственность следует осуществлять в виде двух мер:

- предупреждение о возможности роспуска;

- досрочное прекращение полномочий.

При этом они должны применяться в случае ответственности перед государством только последовательно, так как досрочный роспуск - это весьма серьезное и дорогостоящее мероприятие. К тому же, без обязательного применения предупреждения о возможности роспуска сразу наступает карательный фактор ответственности, в то время как самым главным в механизме ответственности является аспект предупредительный.

Роспуск должен носить чрезвычайный характер, когда все другие средства воздействия на представительный орган исчерпаны.

В законодательстве РФ имеются позитивные примеры такого конструктивного подхода при установлении ответственности. Так, в ФЗ «Об общественных объединениях» [3] в ст. 42 установлено, что орган, регистрирующий общественное объединение, вправе подать заявление в суд о

приостановлении его деятельности после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или не признаны судом не основанными на законе. Аналогичный подход к решению подобных вопросов об ответственности закреплен и в ФЗ «О некоммерческих организациях» [4], в ст. 33 которого предусмотрено, что в случае, если некоммерческая организация совершила действия, противоречащие ее целям и указанному закону, ей может быть вынесено предупреждение в письменной форме органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, или прокурором внесено представление об устранении нарушений. В случае вынесения ей более двух предупреждений в письменной форме или представлений об устранении нарушений, она может быть ликвидирована по решению суда.

Вынесение предупреждений в письменной форме законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ целесообразно установить и при решении вопроса об ответственности органа или должностного лица местного самоуправления перед государством;

3) решение вопроса о роспуске представительного органа местного самоуправления за нарушение устава муниципального образования целесообразно принимать только с учетом мнения населения.

Государственный надзор и ответственность перед государством не означают ограничение автономии местного самоуправления. Их следует рассматривать как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы законодательством местным сообществам.

Учитывая важное значение форм прямого волеизъявления населения в ходе осуществления местного самоуправления действующее законодательство предусматривает юридическую ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах. В зависимости от отраслевой принадлежности нормативно-правовой основы различаются следующие виды ответственности за указанные нарушения: публично-правовая, административная, уголовная, гражданско-правовая.

Публично-правовая ответственность по избирательному праву применяется в виде расформирования избирательных комиссий (комиссий референдума) в судебном порядке вследствие признания недействительными итогов голосования на соответствующей территории муниципального образования либо результатов выборов, референдума (ст. 25 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Административная ответственность за отдельные виды административных правонарушений со стороны должностных лиц местного самоуправления, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, предусмотрена в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях в статьях 40-4024. Административная ответственность органов местного самоуправления, муниципальных

предприятий и учреждений, других юридических лиц по примерно аналогичным основаниям предусмотрена ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах».

Уголовная ответственность наступает за совершение общественно опасных нарушений законодательства о выборах и референдумах, содержащих все признаки состава преступлений, предусмотренных в УК РФ в ст. 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий» и ст. 142 «Фальсификация избирательных документов референдума или неправильный подсчет голосов».

Перед физическими и юридическими лицами. Эта ответственность наступает вследствие нарушения законных прав и интересов граждан и юридических лиц в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Существуют два порядка рассмотрения и защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц - административный и судебный.

Граждане, согласно ст. 33 Конституции, вправе обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Порядок реализации данных прав регулируется ФЗ «Об обращениях граждан» и иными федеральными законами.

Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в установленные законодательством порядке и сроки, давать на них мотивированные ответы, принимать меры в случаях нарушения прав гражданина по их защите и восстановлению, а также привлекать виновных к дисциплинарной или административной ответственности.

Аналогично могут в административном порядке обращаться за защитой своих законных прав и интересов юридические лица.

Недостатком административного порядка разрешения жалоб является то, что они часто рассматриваются заинтересованными органами, связанными ведомственными и корпоративными интересами с теми, чьи акты и действия (бездействие) были причиной жалобы, при этом рассматриваются негласно, в отсутствии заявителя, к тому же нередко работниками, не имеющими правовой подготовки.

Возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска в суде повышаются, если стороны в процессе равны. Если судебному разрешению вопроса по закону не должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, то граждане непосредственно выбирают административный или судебный порядок обжалования, либо административный, а затем судебный порядок.

Согласно ст. 16 и 1069 ГК, убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в

том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования.

Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляет физическое или юридическое лицо, права которого нарушены, в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные требования являются гражданско-правовыми и при их рассмотрении применяются соответствующие нормы ГК. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере управления.

Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связи между убытками или причиненным вредом и незаконными действиями (бездействием) либо актами причинителя вреда. В отличие от юридических лиц, граждане могут требовать за причинение убытков или вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда.

Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед потерпевшим не несут. Возмещение убытков или вреда производится из казны муниципального образования. Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.

Как в отношении муниципальных служащих, чьи действия (решения) признанны незаконными, так и тех, кем предоставлена информация, ставшая основанием незаконных действий (решений), суд определяет меру дисциплинарной ответственности вплоть до представления об увольнении.

Если при рассмотрении гражданского дела либо жалобы на неправомерные действия и решения, нарушающие права и свободы граждан или законные права и интересы юридических лиц, суд обнаружит в действиях должностного или иного лица признаки преступления, он сообщает об этом прокурору либо возбуждает уголовное дело (ст. 225 ГПК РСФСР).

Прокурору, государственным органам отдельные законы предоставляют право предъявлять иски в суд в защиту прав граждан и (или) юридических лиц. Так, в соответствии со ст. 12 и 22 Закона о конкуренции такие иски могут предъявлять антимонопольные органы.

Жалобы на решения или действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, согласно ст. 16 Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по

правам человека в Российской Федерации», могут быть направлены на рассмотрение Уполномоченному по правам человека в РФ.

Гражданин вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Литература

1. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981.

2. Пылин В.В. Муниципальное право РФ. § 3. Гл. 4. М., 2000.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.

Пятигорский государственный лингвистический университет 10 сентября 2004 г.