Некоторые направления совершенствования правового регулирования в противодействии террористическим преступлениям в Российской Федерации

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (52) 2011

УДК 343.132 И. В. Щеблыкина*

Некоторые направления совершенствования правового регулирования в противодействии террористическим преступлениям в Российской Федерации

Терроризм является наиболее опасным сегментом в системе транснациональной организованной преступности. Данный подход соответствует документам международных организаций, с учетом которых определяются перспективные направления совершенствования законодательства Российской Федерации, обеспечивающего противодействие террористическим преступлениям.

Ключевые слова: террористические преступления, транснациональная организованная преступная деятельность, правовое регулирование, противодействие, совершенствование законодательства.

I.V. Shcheblykina*. Some areas for improvement of legal régulation in combatingterrorist crimes in the Russian Federation. Terrorism is the most dangerous segment in the system of transnational organized crime. Such approach is in line with the documents of international organizations which are taken into consideration in determining the prospective lines of improvement of the Russian Federation legislation that stipulates measures to combat crimes of terrorism.

Keywords: crimes of terrorism, transnational organized criminal activity, legislative regulation, combat measures, improvement of legislation.

В России продолжается процесс совершенствования государственной политики в сфере противодействия терроризму с учетом ратифицированных документов международных организаций, действующего федерального законодательства и иных правовых актов, направленных на защиту суверенитета и территориальной целостности Российского государства.

Последствия распада СССР, повлекшие изменения системы защиты Государственной границы Российской Федерации, способствовали росту организованной преступной деятельности транснационального характера. Согласно Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (резолюция 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН), к преступлениям транснационального характера относится преступление: если оно совершено более чем в одном государстве; оно совершено в одном государстве, но существенная часть его подготовки, планирования, руководства и контроля имеет место в другом государстве; оно совершено в одном государстве, но при участии организованной преступной группы, которая осуществляет преступную деятельность в более чем одном государстве; оно совершено в одном государстве, но его существенные последствия имеют место в другом государстве. Процессы глобализации породили новые вызовы и угрозы, проявившиеся в транснациональной организованной преступности в пограничной сфере Российской Федерации. На территории России осуществляли преступную деятельность не только граждане (подданные) иностранных государств, но и международные террористические организации, реализующие стратегические цели новых геополитических проектов посредством создания самопровозглашенных государственно-территориальных образований: от Великого исламского халифата конца XX в. до Иммарат Кавказа начала XXI в [1, с. 23]. О транснациональном характере организованной преступности свидетельствуют факты финансирования преступной деятельности, обеспечиваемые как из «внутренних», так и из «внешних» источников [2, с. 83], а также то обстоятельство, что руководство и координация организованной преступной деятельностью в отдельных случаях осуществлялись из-за рубежа [3, с. 145].

Изучение уголовных дел, рассмотренных судами, показало, что многие преступления, совершенные на территории Российской Федерации, организовывались на территории иностранных государств, характеризующихся благоприятными правовыми режимами и иными возможностями. Входящие в состав организованных преступных формирований различной степени организованности граждане иностранных государств и лица без гражданства осуществляют разнородную преступную деятельность на территории различных субъектов Российской Федерации. Территориально организованные преступные формирования распространены на региональном, государственном (национальном) и международном (интернациональном) уровнях. Современные тенденции характеризуются активизацией и консолидацией транснациональных организованных структур. Они преодолевают государственные границы, совершают террористические преступления, организуют торговлю людьми, незаконный оборот наркотиков, оружия, контрабанду ресурсов, сырья и пр.

Изучение различных источников дает основание сделать вывод о том, что в систему транснациональной организованной преступной деятельности, направленной на изменение конституционного строя и территориальной целостности Российской Федерации, отдельным

* Щеблыкина, Ирина Викторовна, кандидат юридических наук, доцент.

* Shcheblykina, Irina Viktorovna, candidate of juridical sciences, an associate professor. Статья поступила в редакцию 29 августа 2011 года.

© Щеблыикна И.В., 2011

сегментом входят террористические преступления. В данной работе мы рассмотрим некоторые аспекты состояния нормативного правового обеспечения противодействия террористическим преступлениям.

В числе угроз и вызовов, подрывающих международную безопасность и правопорядок и требующих соответствующего реагирования, Организация Объединенных Наций выделяет транснациональную организованную преступность, терроризм и коррупцию [4]. Насущной потребностью правоохранительных органов является выявление соответствия системы правового регулирования развивающимся угрозам безопасности Российского государства с целью определения перспективных направлений совершенствования законодательства с учетом ратифицированных документов международных организаций.

Необходимо отметить, что трактовки целей терроризма в документах международных организаций и в отечественном законодательстве несколько разнятся. Так, в докладе Группы ООН высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам терроризм определяется как «... любое деяние ... которое имеет целью вызвать смерть мирных жителей или некомбатантов или причинить им тяжкие телесные повреждения, когда цель такого деяния, в силу его характера или контекста, заключается в том, чтобы запугать местное население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения» [5].

Европейский Союз квалифицирует терроризм как «международный осужденный акт, совершенный отдельным лицом или группой против одной или нескольких стран, их институтов или граждан с целью устрашить или фундаментально изменить или уничтожить политические, экономические или социальные структуры государства» [6, с. 134].

В соответствии с Шанхайской конвенцией о борьбе с терроризмом, сепаратизмом, экстремизмом, ратифицированной Федеральным законом от 10.01.2003 № 3-Ф3 «О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом», Терроризм — это:

а) какое-либо деяние, признаваемое как преступление в одном из договоров, перечисленных в Приложении к настоящей Конвенции (далее — Приложение), и как оно определено в этом договоре;

б) любое другое деяние, направленное на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, а также нанести значительный ущерб какому-либо материальному объекту, равно как организация, планирование такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население, нарушить общественную безопасность или заставить органы власти либо международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон.

В ст. 1 Договора о сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом указывается, что «терроризм — противоправное уголовно-наказуемое деяние, совершенное в целях нарушения общественной безопасности, оказания воздействия на принятие органами власти решений, устрашения населения.».

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Согласно ст. 15 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-Ф3 (ред. от 01.12.2007) «О международных договорах Российской Федерации», международные договоры вступают в силу для Российской Федерации после их ратификации. В соответствии с данными нормами положения, закрепленные в нормативных правовых актах международного уровня, ратифицированных Российской Федерацией, должны соответствовать отечественному законодательству.

Ст. 31 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г., ратифицированной Российской Федерацией, гласит: «1. Государства-участники стремятся разрабатывать и оценивать эффективность национальных проектов, а также выявлять и внедрять оптимальные виды практики и политики, направленные на предупреждение транснациональной организованной преступности.

2. Государства-участники стремятся, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, сокращать существующие или будущие возможности для организованных преступных групп действовать на законных рынках при использовании доходов от преступлений, посредством принятия надлежащих законодательных, административных или иных мер».

Данная Конвенция, как и другие документы международных организаций1 , определяет основные направления совершенствования национального законодательства в противодействии отдельным видам преступности (в т.ч. и террористическим), а также направления международного сотрудничества в борьбе с особо опасными транснациональными преступлениями.

Современный период становления Российского законодательства характеризуется отсутствием системного подхода в противодействии организованной преступности. Правовые пробелы либо фрагментарный характер правовых норм негативно влияют на стратегию противодействия организованным преступным формированиям разной степени организованности, осуществляющим организованную преступную деятельность в различных сферах. Очевидна необходимость принятия Федерального закона «О противодействии организованной преступности».

Стоит отметить, что в Российской Федерации есть опыт формирования комплексного законодательства. Так, после вступления в действие с 1997 г. Уголовного кодекса Российской Федерации, в 1998 г. вступил в силу Федеральный закон от 25.07.1998 № 130-Ф3 «О борьбе с терроризмом», заложивший

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (52) 2011

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (52) 2011

основы антитеррористической стратегии. Его принятие обусловила первая чеченская компания, осуществляемая в неопределенном правовом режиме и сопровождавшаяся совершением преступлений террористического характера на территории различных субъектов Российской Федерации. В 2006 г. указанный закон был заменен Федеральным законом от 06.03.2006 № 35-Ф3 «О противодействии терроризму», закрепившим «режим контртеррористической операции», на основании которого в августе 2008 г. проводилась операция по защите российских граждан, проживающих в Южной Осетии, и принуждению Грузии к миру.

Изучение содержания положений Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 (ред. 03.005.2011) «О противодействии терроризму» позволяет выявить его неполное соответствие документам международных организаций, другим нормативным правовым актам Российской Федерации. В соответствии с документами ООН, «терроризм — это акты, методы и практика» [7, с. 405]. Террористы совершают отдельные акты — преступления, квалифицируемые по ст. 205 УК РФ. Для достижения различных целей они используют методы терроризма, охваченные перечнем террористических преступлений, содержащимся в примечании к ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности» УК РФ. Практика терроризма — это сегмент сложной организованной преступной деятельности организованных преступных формирований, в т.ч. и транснационального характера.

Действующая в Российской Федерации система правового регулирования борьбы с наиболее опасными проявлениями терроризма, входящими в систему высоколатентной организованной преступной деятельности, находится в стадии законодательной неопределенности, что объективно ограничивает возможности органов безопасности и правоохранительных органов.

Статья 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 (ред. 03.005.2011) «О противодействии терроризму» определяет: «Терроризм — идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий».

После вступления в действие Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 153-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» изменилось название и содержание ст. 205 «Терроризм» УК РФ.

В новой редакции УК РФ ст. 205 «Террористический акт» — «Совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях — наказываются лишением свободы на срок от восьми до двенадцати лет».

Анализ базовых понятий федерального законодательства показывает, что и названия, и дефиниции, представленные в Федеральном законе № 35-Ф3 (ред. 03.005.2011) «О противодействии терроризму» и в ст. 205 «Террористический акт» Уголовного кодекса РФ, не совпадают. Практики ставят под сомнение закрепленные в ст. 205 УК РФ цели террористического акта. Стоит отметить, что в ранее действующей редакции ст. 205 «Терроризм» УК РФ целями совершения взрыва, поджога или иных террористических действий являлись:

— нарушение общественной безопасности;

— устрашение населения;

— оказание воздействия на принятие решений органами власти.

Новая формулировка одной цели — «воздействие на принятие решений органами государственной власти или международными организациями» определяет в качестве обязательного признака субъективной стороны преступления наличие умысла, направленного на оказание воздействия по принятию решений органами власти или международными организациями. Искусственный приоритет субъективной стороны вопреки признакам объективной стороны преступления порождает сложности при квалификации деяний по ст. 205 УК РФ.

Буквальное толкование данного положения означает: если субъекты террористической деятельности не брали на себя ответственность за совершение террористического акта, то деяние должно квалифицироваться по другим статьям УК РФ, в которых не закреплена цель «воздействие на принятие решений.». Так, если бы лидер международной террористической организации «Имарат Кавказ»2 Д. Умаров не выступил в зарубежных средствах массовой информации с заявлением об ответственности за террористические акты, совершенные 29 марта 2010 г. в московском метро, 24 января 2011 г. в международном аэропорту «Домодедово», то данные преступления должны были быть квалифицированы по: ст. 105 «Убийство», ст. 111 «Умышленное причинение вреда здоровью», ст. 167 «Умышленное уничтожение или повреждение имущества», ст. 213 «Хулиганство», ст. 222 «Незаконные приобретение, передача, сбыт, хранение, перевозка или ношение оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств», ст. 317 «Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа», ст. 318 «Применение насилия в отношении представителя власти» и другим статьям УК РФ.

Отсутствие провозглашенной цели не позволяет в рамках действующего закона квалифицировать преступления по ст. 205 УК РФ. Действующая законодательная конструкция целей терроризма не позволяет также использовать понятие «предотвращенный террористический акт».

В Федеральном законе от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 (ред. от 3 мая 2011 г.) «О противодействии терроризму» не содержится перечня «Преступления террористического характера», аналогичного закрепленному в Федеральном законе «О борьбе с терроризмом». Согласно ч. 1 ст. 24 «Ответственность организаций за

причастность к терроризму» Федерального закона «О противодействии терроризму», «в Российской Федерации запрещаются создание и деятельность организаций, цели или действия которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма или совершение преступлений, предусмотренных статьями 205-206, 208, 211, 277-280, 282.1, 282.2 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации».

Данный перечень из 13 статей позволяет отнести преступления к террористическим.

В примечании к ст. 205.1 УК РФ «Содействие террористической деятельности» под терроризмом понимается подготовка или совершение преступлений, предусмотренных десятью статьями: 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 277, 278 , 279, 360 УК РФ.

Содержание перечней преступлений, регламентированных ст. 24 «Ответственность организаций за причастность к терроризму» Федерального закона «О противодействии терроризму», и ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности» УК РФ не совпадает. Из Примечания к ст. 205.1 УК РФ исключены:

— ст. 280 «Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности» УК РФ;

— ст. 282.1 «Организация экстремистской деятельности» УК РФ;

— ст. 282.2 « Организация деятельности экстремистской организации» УК РФ.

Это противоречит содержанию ст. 1 Федерального закона от 29 июня 2002 г. № 114-Ф3 (ред. от 29.04.2008) «О противодействии экстремистской деятельности» поскольку в состав понятия «экстремистская деятельность (экстремизм)» наряду с насильственным изменением основ конституционного строя и нарушением целостности Российской Федерации включено «публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность».

Данные противоречия означают, что изначально законодатель рассматривал терроризм и террористическую деятельность как составные части родового понятия «экстремизм», но в дальнейшем отказался от последовательного развития данной концепции, оставив ее в состоянии правовой неопределенности. Очевидна необходимость законодательного определения и закрепления единого перечня террористических преступлений.

Приоритетным направлением в противодействии данным преступлениям является ликвидация финансовых основ террористической и экстремистской деятельности. Анализ следственной практики свидетельствует, что:

— число зарегистрированных террористических преступлений, определенных в примечании к ст. 205.1, не соответствует числу зарегистрированных преступлений, квалифицированных по ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности», в то время как подготовка и совершение террористических преступлений требуют финансового обеспечения;

— несопоставимы данные о числе лиц, отбывающих наказание за совершение террористических преступлений, и лицах, осужденных за финансирование терроризма;

— финансирование терроризма характеризуется высокой степенью латентности;

— изъятые у боевиков отчетные документы подтверждают, что финансирование терроризма [8] является обязательным условием развития антиконституционной деятельности, и данный процесс необходимо выделить из «подстрекательской и пособнической деятельности» [9, с. 513], определяемой содержанием ч. 1 ст. 205.1 «Содействие террористической деятельности» УК РФ в качестве отдельного состава преступления.

В целях выработки единого понятийного аппарата правовой определенности требует использование термина «международный терроризм». Как правило, данный термин применяется в отношении граждан (подданных) иностранных государств и лиц без гражданства, совершивших террористические преступления на территории государств, гражданами которого они не являются. Семантическое содержание термина «международный» имеет другое смысловое значение, определяемое отношениями между народами, а также уровнем взаимодействия субъектов международного права. Представляется, что для данных категорий лиц, участвующих в совершении террористических преступлений, целесообразно использовать термин «транснациональный терроризм», что будет соответствовать терминологии Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, ратифицированной Российской Федерацией [10, с. 525]. Этот подход стоит применять и в отношении 19 транснациональных организаций, деятельность которых запрещена Верховным Судом Российской Федерации [11].

Анализ рассмотренных положений позволяет сделать вывод о том, что сущность понятий «терроризм», «террористический акт» в ратифицированных Российской Федерацией международноправовых актах, а также в федеральном законодательстве не совпадают. Имеющиеся правовые пробелы не позволяют в рамках действующего закона квалифицировать террористические преступления. Для разрешения такой ситуации представляется необходимым внести в законодательство изменения в отношении понятий «терроризм» (ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму»), «террористический акт» (ст. 205 УК РФ), расширив перечень целей терроризма и террористического акта в соответствии с ратифицированными документами международных организаций.

Практика действия Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 (ред. от 03.05.2011) «О противодействии терроризму» показывает необходимость закрепления единого перечня террористических преступлений для объективного определения состояния террористической угрозы.

Исходя из определяющего значения финансового обеспечения террористической деятельности, представляется целесообразным закрепить в Уголовном кодексе Российской Федерации отдельным составом «Финансирование терроризма».

Несогласованность подходов при разработке национального законодательства в квалификации терроризма (террористической деятельности), экстремизма (экстремистской деятельности), как и отсутствие законодательного определения организованной преступности, затрудняет оценку, анализ

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (52) 2011

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (52) 2011

и учет состояния и соотношения опасных деяний, а также способствует латентности организованной преступной деятельности организованных преступных формирований различной степени организованности, в т.ч. и транснациональных, действующих в данных сегментах.

Так, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 июня 2010 г. № 12 «О судебной практике рассмотрения уголовных дел об организации преступного сообщества (преступной организации) или участии в нем (ней)» закреплено криминологическое понятие «организованная преступность», однако в действующем законодательстве данная категория отсутствует. Такой поход противоречит опыту развитых государств, определяющих организованную преступность как угрозу национальной безопасности и имеющих комплексное законодательство по борьбе с организованной преступностью.

В связи с ратификацией Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности представляется нецелесообразным использование термина «международный терроризм» в отношении граждан (подданных) иностранных государств и лиц без гражданства как несоответствующего его смысловому значению и установленным международным процедурам.

Исходя из системной взаимосвязи терроризма, коррупции, транснациональной организованной преступности, определяемых Организацией Объединенных Наций в качестве угроз и вызовов, подрывающих международную безопасность, правопорядок и требующих соответствующего реагирования, в Российской Федерации назрела необходимость принятия Федерального закона «О противодействии организованной преступности». В этом законе должны быть закреплено понятие «организованная преступность»; унифицированы типы и виды организованных преступных формирований различной степени организованности; определены правовые и организационные основы системы предупреждения и борьбы с организованной преступностью. Правовые противоречия и пробелы негативно отражаются на диагностике терроризма как сегмента организованной преступной деятельности в отдельных случаях транснационального характера, на выявлении причинного комплекса террористических преступлений, а также на всей системе противодействия. Согласно п. 26 Концепции противодействия терроризму от 5 октября 2009 г., нормативная правовая база противодействия терроризму должна гибко и адекватно реагировать на постоянные изменения способов, форм, методов и тактики деятельности субъектов террористической деятельности.

Совершенствование нормативной правовой базы, разработка теоретических и методических основ противодействия терроризму, выработка рекомендаций для решения практических задач могут способствовать устранению фрагментарного характера мер реагирования на особо опасные преступления, что объективно позволит снизить уровень организованной преступности и обеспечить необходимый уровень безопасности в Российской Федерации.

Список литературы

1. Фридинский, С. Н. Крайнее проявление ваххабизма — непосредственный источник терроризма / / Следственная практика: Координация деятельности органов следствия и оперативных служб по расследованию терроризма. — Вып. 167.

2. Паненков, А. А Финансирование организованных преступных формирований в Чеченской Республике и проблемы его пресечения // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними / под ред. А.И. Долговой. — М.: Российская криминологическая ассоциация, 2005.

3. Щеблыкина, М. В. Деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности по противодействию транснациональной организованной преступности // Положения Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и проблемы их применения в России / под ред. док. юрид. наук О.С. Капинус; Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — М., 2011.

4. Материалы пятьдесят девятой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. 2 декабря 2004 г. URL:http://www.un.org/russian/secureworld/report.htm (дата обращения 20.08.2011).

5. URL:http://www.un.org/russian/secureworld/part7.htm (дата обращения 20.08.2011).

6. Паламарь, М. Г. Актуальные проблемы борьбы с терроризмом : мат. межв. НПК: Актуальные проблемы борьбы с терроризмом. 5 октября 2007. — М.: Пограничная академия ФСБ России, 2010.

7. Комментированный сборник международных и российских правовых актов о борьбе с терроризмом / Белоцерковский С.Д., Гуськов А.Я., Долгова А.И., Красильников Г.А., и др.; под ред.: Долгова А.И., Милинчук В.В. — М.: Российская криминологическая ассоциация, 2007. - 880 с.

8. URL:http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/153601(дата обращения 30.04.2010).

9. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / под ред. С.В. Дьякова и Н.Г. Кадникова. — М.: Юриспруденция, 2008. — 872 с.

10. Щеблыкина, М. В. Международная (интернациональная), транснациональная, трансграничная преступность: проблемный характер соотношения и разграничения понятий / / Противодействие преступности: уголовно-правовые, криминологические и уголовно-исполнительные аспекты : материалы III Российского Конгресса уголовного права (29-30 мая 2008 г.). — М.: Проспект, 2008.

11. Единый федеральный список организаций, признанных террористическими Верховным Судом Российской Федерации URL:http://nak.fsb.ru/nac/ter_org.htm (дата обращения 22.08.2011).

1 Российская Федерация ратифицировала 13 международных антитеррористических конвенций

2 Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2010 г. деятельность международной организации «Имарат Кавказ» («Кавказский эмират») признана террористической и запрещена на территории Российской Федерации.