Система распределения власти на уровне местного самоуправления

Александр ВОЛОДИН

СИСТЕМА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ВЛАСТИ НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье анализируются основные механизмы современной системы распределения власти в органах местного самоуправления. Автор прогнозирует вероятность утверждения существующих механизмов в российской муниципальной практике.

Main mechanisms of the modern power distribution system in local self-government bodies are analyzed. The author is forecasting, which mechanism is more likely for the Russian municipal practice.

Ключевые слова:

муниципальная реформа, местное самоуправление, сити-менеджер, партия власти; municipal reform, local self-government, city-manager, party of power.

ВОЛОДИН Александр Александрович — аспирант кафедры политологии и социальной политики РГСУ awolodin@gmail.com

Формирование органов местного самоуправления в совре -менной России — довольно сложный и мало изученный процесс. Реформа МСУ расширила спектр механизмов и форм распределения властных ресурсов на муниципальном уровне, тем самым придав импульс самоорганизации института. Однако сегодня практически все субъекты муниципального управления заинтересованы в корректировке реформы по различным причинам социально - экономического и политического характера. Поскольку область нашего исследования находится в политической плоско -сти, остановимся на проблемах субъектов МСУ как акторов поли тического процесса.

Во - первых, федеральные и региональные политические элиты недовольны тем, что нарастающая пассионарность граждан -ского общества не «разгружается» на муниципальном уровне. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131 - ФЗ), фундамент реформы МСУ, декларирует плюрализм форм и методов, что по идее должно способствовать развитию демократических механизмов, интеграции различных местных политических элит и представителей гражданского обще ства в процесс выработки и принятия политических решений. Но за последние полгода существенно выросло число участников кон венциональных и радикальных акций протестов.

Во - вторых, гражданские активисты не видят в МСУ влиятель -ный политический инструмент. Как показывает практика, куда проще расширить свой политический ресурс за счет федеральной повестки. Например, неоднородное протестное движение в центре столицы побуждает мировые СМИ писать о потенциальной рево -люции в России, сравнивая ситуацию с «арабской весной».

Сами представители исполнительной и законодательной власти муниципалитетов также неоднозначно оценивают свои функции и роли в политической системе. Во многом это вызвано ростом численности самих муниципальных служащих и представителей местного депутатского корпуса. Так, например, в Московской обл. за период проведения реформы были образованы 106 новых городских образований и 192 новых сельских поселения1, каждое из которых имеет свои органы власти, в частности избираемый Совет депутатов, состоящий в среднем из 10 чел. Экономические

1 http://msu -mo.ru/msu -history/

функции МСУ также во многом сводятся к уравнительному распределению огра -ниченных ресурсов1.

Одной из задач муниципальной реформы являлось создание многообразных форм и механизмов формирования органов власти. Муниципалитеты действительно стали проводить эксперименты с систе -мами распределения власти, но это вовсе не означает усиления муниципальной демократии. Более того, есть все основания говорить об инверсии: ряд демократи -ческих импульсов на уровне МСУ привели к обратному эффекту. Об этом говорят и поствыборные инициативы власти. Так, например, новый глава Министерства регионального развития РФ О. Говорун пообещал, что его ведомство подготовит законопроект, обязующий выбирать глав муниципалитетов исключительно прямым голосованием граждан, а не из состава Совета депутатов, как это зачастую дела ется сегодня. Изменения должны вступить в силу с 1 января 2013 г.

«Напрямую глав выбирают где -то в 55% муниципалитетов, а через муниципаль -ные собрания — в 45%. Практика показы -вает, что главы, избранные не напрямую, быстро теряют связь с населением»2, — отмечают представители профильного комитета в Госдуме. Очевидно, что такая система противоречит риторике о демо -кратизации местного самоуправления. Это заметно и в контексте недавних зако -нодательных актов, с одной стороны, со здающих все предпосылки для ренессанса мультипартийной системы в стране, а с другой — формирующих новый инсти -тут российской политической системы: муниципальные праймериз при отборе кандидатов на пост губернатора.

По мнению ряда экспертов, унифика ция принципа выборности мэров явля ется своеобразной компенсацией за «фильтр» при выборах губернаторских. «Многочисленные ограничения суще -ственно снижают шансы на регистрацию оппозиционных кандидатов»3, — отмечает вице - президент Центра политических тех -нологий Р Туровский. Вполне вероятно, что власти снова делают попытку пере -вода пассионарности политических акти -

1 http://www.vsmsinfo.ru/doklad_2011.html

2 http://izvestia.ru/news/522092

3 http://www.gazeta.ru/politics/2012/05/28_a 4603637^Ыт!

вистов в русло муниципальных выборов, но логичнее выглядит предположение, согласно которому отмена или недопуще ние к регистрации оппозиционных канди -датов на выборах губернаторов будет иметь куда больший общественный резонанс.

Кроме того, с 1 января 2013 г. будет запущен механизм единого дня голосования. Сложно судить о причинах такого реше ния со стороны власти. Вряд ли речь идет о существенной экономии финансовых средств на организацию выборов — ини -циатива об унификации прямых выборов мэров вызовет, скорее, большие траты. Единый день голосования позволит оппо -зиции куда лучше сконцентрироваться на подготовке протестных акций. В период, когда даже провластные СМИ будут подо гревать интерес к выборам, такого рода акции, конечно же, найдут многочислен ную поддержку. Об этом свидетельствует вовлеченность граждан в протестные акции в декабре 2011 г. и мае 2012 г.: в поствыборный период число участников уличных акций заметно снизилось, хоть и остается на высоком уровне.

Учитывая вышеуказанные факторы, можно сделать определенные предполо -жения по поводу того, каким будет состо яние системы распределения власти на уровне местного самоуправления в бли -жайшей и среднесрочной перспективах.

Сегодня муниципалитеты используют три базовые модели распределения вла -сти:

— «три в одном»: глава муниципаль -ного образования является одновременно руководителем исполнительной и законо дательной власти, а также муниципальной администрации;

— модель «сити - менеджмент»: муни -ципальную администрацию возглавляет нанимаемый в ходе специального кон курса специалист;

— глава возглавляет исполнительную власть, у законодательного органа свой председатель.

Главная причина возрастания популяр -ности модели «три в одном» в системе распределения власти в МСУ заключа ется в том, что в большинстве муници пальных образований исполнительную и законодательную ветви власти возглав -ляет представитель «Единой России». Целесообразность для партии очевидна: зачем рисковать, допуская потенциаль ную возможность избрания представителя

оппозиции на пост главы, при том, что представительная власть априори уступает ресурсам администрации.

Даже если власти не примут закон, согласно которому все должности глав ста нут выборными, можно предположить, что данная модель будет терять популярность. Во первых, в условиях возрастания пред ставительства различных партий в Советах депутатов — а оно произойдет ввиду столь упрощенной системы регистрации — пар -тия власти может столкнуться с пробле мами при утверждении кандидатуры на пост главы через Совет депутатов: может не хватить голосов. Во вторых, как пока зывает практика, выбрать представителя от «Единой России» на пост руководителя исполнительной власти куда проще — организационные и технические ресурсы партии власти на порядок выше, чем у соперников, тем более если они сосредо точены на одной кампании.

Модель «сити - менеджмент», — воз -можно, самый критикуемый эпизод муни ципальной реформы в стране. Главный аргумент скептиков заключается в том, что назначаемость управленца противоре чит демократическим принципам, с одной стороны, а с другой — позволяет региональ -ной власти (глава которой также назна -чается) сильнее контролировать работу муниципалитетов. Вместе с тем есть и сторонники этой модели. Так, в итоговом докладе Всероссийского совета местного самоуправления за 2011 год1 приводятся следующие аргументы за сохранение дан ного института: глава администрации отвлечен от политики, минимизируются

1 http://www.vsmsinfo.ru/doklad_2011.html

риски раскола местных элит, конфликтов по линии «губернатор — мэр».

При этом эксперты Совета отмечают, что модель может оказаться крайне неэффективной в тех регионах, где рав носильны позиции нескольких поли тических партий и где губернатор не в полной мере консолидирует местные элиты. Если предположить, что в связи с новыми принципами избирательной системы будет развиваться именно такой сценарий, то, возможно, произой дет стагнация данного института либо его полное исчезновение. Однако «сити менеджеры» — это серьезный инстру -мент контроля и давления на муниципа литеты со стороны федеральной и регио нальной власти. Поэтому, как минимум в краткосрочной перспективе, когда век торы развития МСУ еще несколько раз мыты, можно предположить, что власть постарается сохранить этот институт. Он является хорошим противовесом воз можным успехам оппозиции в муници пальных кампаниях. Кроме того, «сити менеджмент» способствует более эффек тивному выполнению поручений по вер тикали власти, что особенно актуально в условиях возможного финансовоэкономического кризиса.

Модель, при которой глава возглавляет исполнительную власть, а у законода -тельного органа свой председатель, ско рее всего, и станет основным вектором системы распределения власти. Отметим, что эта классическая схема также явля ется инверсивной по отношению к сложным положениям Закона № 131- ФЗ — фундамента муниципальной реформы в России.