Принципы демократизации в управлении развитием города

АРХИТЕКТУРА. ДИЗАЙН

УДК 711.4: 658.5

ПРИНЦИПЫ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ В УПРАВЛЕНИИ РАЗВИТИЕМ ГОРОДА

Б.М. Вяткина

В статье рассмотрены важнейшие аспекты демократизации в управлении городской средой и в повышении качества принятия управленческих решений. На примере города Ангарска показана необходимость разработки принципов демократизации управления развитием города путем совершенствования деятельности городской администрации и органов архитектуры.

Ключевые слова: демократизация; демократические технологии управления; пар-тисипация; развитие города.

PRINCIPLES OF DEMOCRATIZATION IN THE MANAGEMENT OF CITY

DEVELOPMENT

B.M. Vyatkina

In the article we considered the most important aspects of democratization in the management of city areas and in the quality increase of making managing decisions. At the example of Angarsk city we showed the importance of formulating the principles of democratization in the management of city development improving the activities of city administration and architecture institutions.

Key words: democratization; democratic management technologies; participation; city development.

Процессы демократизации всех сторон жизни общества обусловливают поиск новых форм организации управления городами. По отношению к идеям демократизации сегодня возникают неизвестные ранее общественные силы, неформальные объединения, консолидация коллективов жителей вокруг тех или иных гражданских инициатив. Среди них, например, движение за сохранение исторических и культурных памятников. Для города Ангарска такой главной идеей является экологическая обстановка: борьба за чистоту земли, воздуха и воды. Всплеск самосознания населения виден на примерах критики некоторых ущемляющих интересы жителей градостроительных решений, которые принимаются по инициативе управленческих структур и проектных организаций.

По сообщениям прессы, радио, телевидения в различных городах страны возникают конфликты между общественными комитетами, которые выражают интересы горожан, и государственными службами, призванными организовывать нормальную жизнедеятельность населения. Эти конфликты, как правило, являются результатом ответной реакции жителей на определенные решения городских властей по вопросам уплотнения застройки, размещения инженерных сооружений и коммунальных объектов в непосредственной близости от существующих жилых домов. С точки зрения социолога реакция жителей может быть квалифицирована как форма социальной защиты освоенной части жилой среды, как естественный ответ жителей на «вторжение» в пределы «обжитой» ими территории. С позиции управленца такое поведение жителей расценивается как «коллективный эгоизм» -нежелание увидеть ситуацию в целом (т.е. глазами управленца).

Реакция руководителей городских служб также понятна, поскольку они не имеют сегодня приемлемых способов снятия конфликтов такого рода, даже при соблюдении градостроительных норм и правил, поэтому вынуждены использовать административные ме-

тоды и привлекать профессионалов-проектировщиков. Однако жители, отстаивая свою правоту, не желают принимать градостроительные нормы и правила в качестве аргументов. В свою очередь для специалистов-проектировщиков профессиональные нормы и правила оказываются важнее требований «простых» жителей.

Развитие города

Город, как живой организм, постоянно растет, развивается, видоизменяет свою структуру и облик, требует пристального внимания к процессам развития и состоянию городской среды. Развитие города - постоянное изменение его количественных и качественных показателей: численности и структуры населения, площади территории, обеспеченности различными видами инфраструктуры, качества окружающей среды, состояния зданий и сооружений. Развитие города есть совокупный продукт комплексной деятельности людей - экономического и социального планирования, градостроительного проектирования, управления развитием города, всей сферы реализации принятых решений. Поэтому город рассматривается как объект комплексного развития, в котором учтены в равной мере все составные части этого развития [1].

Развитие города можно считать устойчивым, если территориальные, экономические, исторические и природно-ландшафтные ресурсы используются с учетом всех интересов: жителей, владельцев недвижимости, предпринимателей, а также властей. Для этого необходимо инновационное мышление всех участников градостроительной деятельности, в том числе архитекторов и градостроителей. Они должны осознать невозможность действий вне экономических, социальных и экологических рамок.

Соответственно, устойчивость городской структуры определяется формированием такой среды обитания, которая своими функциональными, эстетическими, экологическими, инженерно-техническими и другими жизненно важными качествами удовлетворяла бы потребности всех социальных групп и слоев городского населения.

В процессе роста город имеет две альтернативы развития: спонтанное (неплановое) и управляемое (планомерное). Спонтанное развитие нередко приводит к конфликтным планировочным ситуациям. Противодействовать этому, находя наиболее эффективные пути развития, должна система управления градостроительством, включающая в себя и градостроительное проектирование, предназначение которого придать городу предсказуемость и планомерность развития.

Непременным условием устойчивого развития города является соблюдение баланса интересов. Территории, в данном случае, являются объединяющим фактором всех видов деятельностей, осуществляемых как местными властями и отраслевыми структурами, так и физическими и юридическими лицами.

Именно градостроительство должно способствовать решению проблемы баланса интересов. Архитектурный, а еще в большей степени градостроительный проект - это проект организации пространства жизнедеятельности, проект процессов. Его цель - бесконфликтное распределение деятельности для обеспечения устойчивого развития на территории.

Для соблюдения баланса интересов жителей города в законодательстве ужесточаются требования к согласованию принятых решений с инспектирующими службами, появляются новые требования по необходимости заблаговременного информирования населения обо всех предполагаемых изменениях в городской среде [4].

Устойчивое развитие городских поселений приводит к общественному прогрессу и экономическому росту городов, а также создает условия для физического и духовного развития личности. Для этого города должны соответствующим образом планироваться и управляться, а традиционная деятельность градостроителей, архитекторов и дизайнеров по созданию среды обитания должна претерпеть коренные изменения.

Чтобы регулировать процессы развития городов, необходимо управлять ими, т.е. осуществлять контроль по преобразованию объектов недвижимости, предоставленных физическим и юридическим лицам в собственность или аренду.

Необходимо понять, что процесс планирования населенных мест нечто большее, чем просто хороший генплан: очень важным является участие архитекторов, проектировщиков и администрации в реализации генплана города с учетом защиты окружающей среды и улучшением ее качественных характеристик.

«Демократические технологии» принятия управленческих решений

Положение, которое сложилось в настоящее время в Ангарске в области принятия решений по социально-градостроительному развитию, можно назвать тупиковым по нескольким причинам. Принимая и разделяя общий курс на демократизацию жизни в стране, управленцы и жители не готовы к серьезному обсуждению новой «демократической технологии» принятия управленческих решений. Это проявляется в отсутствии у тех и других критического мышления. Следует отметить, что задача проектировочного осмысления будущего, т.е. желаемого состояния условий жизни в городе, перед жителями не стояла при административном методе управления. Переход к демократическому способу принятия решений без обязательного обсуждения множественных вариантов представлений жителей о «желаемом будущем» сразу осуществиться не может.

Сегодня широкие слои населения пока не могут грамотно осмыслить и сформулировать собственное видение «желаемого будущего» для своего города и разработать программу его достижения. Вот почему в ходе становления демократических форм местного самоуправления не происходит творческого соревнования программ развития города - их попросту нет. Победу одерживает та программа, которая формируется наиболее активной частью населения и отражает интересы, как правило, узкой группы жителей, а не всех потенциально возможных социально-культурных групп [2].

Кроме того, отсутствуют знания о том, какие формы правления следует считать демократичными, а какие нет. Имеющийся опыт (как правило, зарубежный) тиражированию не подлежит, поскольку социокультурная ситуация в наших городах заметно отличается от зарубежной, и в определенном смысле уникальна.

Надежда на то, что управление естественным путем станет демократичным, также не реальна. Нельзя надеяться, что изменение экономической ситуации в стране, появление рыночных отношений автоматически приведут к появлению демократического механизма управления. В настоящее время культурные, жизнестроительные цели, духовные ценности людей остаются невыявленными и не обсуждаются так широко и гласно, как вопросы хозяйственной организации производства. Данное обстоятельство еще раз свидетельствует о превалировании процессов производства, хозяйствования над процессами собственно жизни во всем многообразии ее проявлений.

Поэтому недостаточно только проанализировать проблемную ситуацию и выделить ее основные моменты. Необходимо спроектировать ранее не существовавшую технологию принятия решений по социально-градостроительному развитию города как особого рода деятельности и построить такую организационно-техническую схему демократизации городского самоуправления, которая позволила бы ответить на вопрос: какие практические действия следует совершать городской администрации и населению города, чтобы начал осуществляться процесс демократизации.

Демократизация управления предполагает культурно-историческое обоснование любого управленческого действия, требует перехода от административных действий к политическим средствам решения городских проблем. Однако все это может осуществляться, если «будут выращены» новое мышление, новые представления и теоретические схемы такого сложного объекта, как город.

Организация деятельности городской администрации

Для правильной организации деятельности городской администрации в условиях перехода к демократическим формам принятия решений следует различать понятия «руководство» и «управление» на теоретическом уровне.

В методологической литературе слово «руководство» понимается как деятельность, осуществляемая только в рамках административной структуры, когда подчиненная систе-

ма не ставит собственных целей, а выступает как средство достижения целей, вырабатываемых руководством.

В свою очередь деятельность управления возникает в тех случаях, когда подчиненная система самостоятельно функционирует и развивается, а управляющий орган не связан с ней непосредственно административными связями. Управляемая система является всегда относительно независимой от управляющей, поэтому последняя должна действовать с учетом этой независимости [2].

Так, в начале 90-х годов XX века относительно независимой управляемой системой являлось Управление архитектуры и градостроительства администрации города Ангарска. Все заявки по вопросам проектирования и нового строительства направлялись из общего отдела администрации напрямую в Управление архитектуры. Много заявок и писем приходило непосредственно на имя главного архитектора города. Главный архитектор имел возможность самостоятельно выстраивать организационную структуру управления архитектуры и градостроительства и принимать на работу требующихся специалистов. Главный архитектор мог при необходимости напрямую выходить на первого заместителя главы Областной администрации и на Министерство по делам строительства и архитектуры с вопросами корректировки генплана города, отвода территорий левого берега реки Китой, принадлежащего Усольскому району, и с другими вопросами областного уровня. Это дало возможность на конкурсной основе переработать генплан Прибрежного и Еловского жилых районов и избежать крупных градостроительных ошибок. Отвод территории левого берега реки Китой и острова Большой для перспективного развития города в соответствии с генпланом не удалось осуществить, несмотря на поддержку Городской думы и Областной администрации. Это произошло в связи с решением администрации Ангарска не вступать в конфликт с администрацией Усольского района, не желавшей передавать земли левого берега реки Китой и острова Большой, а заниматься вопросами создания Ангарского района за счет частичного перераспределения земель Иркутского и Усольского районов.

Управленец имеет дело с двумя принципиально разными ситуациями: с существующей, которую необходимо по каким-либо причинам изменять; и с будущей, в которой будет реализовано проектное решение. Сегодня администрация города занимается, как правило, не управлением процессами, направленной на развитие города, а решает всевозможные хозяйственные задачи по поддержанию нормального его функционирования. Ее «управленческая деятельность» сводится к устранению разного рода конфликтов, либо к организации исполнения плановых мероприятий.

Чтобы обеспечить процесс развития объекта управления, сама организационная система управления должна развиваться параллельно с этим процессом. Управлять развивающимся объектом невозможно без создания такой структуры организации, которая позволяла бы этой структуре непрерывно совершенствоваться.

Как ранее было сказано, управление включает в себя проектирование, планирование и прогнозирование, которое особым образом соотносится с ними (рис. 1). Включая указанные виды деятельности в качестве составных частей, управление трансформирует их и подчиняет своим целям. Проектировочная, плановая, прогнозная, исследовательская деятельности существуют как бы внутри процесса управления, не изменяя при этом свою природу.

В русле управления его компоненты приобретают свои функциональные обязанности, определяя тем самым общую многоплановость управленческой деятельности. Если проектирование всегда нацелено на создание чего-то нового (преобразование), то у планирования и прогнозирования основная функция состоит в учете и снятии возможных негативных последствий реализации проектных разработок.

Рис. 1. Схема сфер процесса управления развитием города

Применительно к городу эти компоненты управленческой деятельности связаны с ответственностью за сохранение исторически сложившейся городской среды. Занимаясь планированием, управленец должен не только предвидеть деструктивные последствия нововведений, но и разрабатывать средства для восстановления или компенсации нарушенных условий жизни людей.

Смысл управленческо-аналитической работы состоит в анализе и оценке существующей ситуации и выявлении в ней тех элементов, которые обязательно нужно сохранить неизмененными или восстановить после реализации проектного замысла.

Будучи по своему наполнению комплексной деятельностью, управление не фокусируется на одном человеке, а рассредоточивается по разным позиционерам. Это еще раз свидетельствует о том, что сегодня область принятия решений есть коллективная деятельность многих специалистов.

Разделение деятельностей в едином процессе управления требует специализации и профессионализма участников. Однако даже самые высококлассные специалисты не смогут выполнять свои функции, если не будет организована коммуникация между ними. Таким образом, сложность и неординарность управления зависит не столько от сложности объекта, сколько от сложности составляющих его работ, «технологии» их соорганизации, взаимоувязки по целям и результатам, что является главной задачей градостроительного менеджмента.

Роль органов архитектуры в управлении развитием города

В изменившейся экономической ситуации основная роль органов архитектуры сводится к поддержанию баланса интересов в процессе развития города между населением, проектировщиками и властями.

Рассмотрев взаимосвязи (управление архитектуры - население; управление архитектуры - проектировщики; управление архитектуры - власти), можно понять, в каком тяжелом положении оказались органы архитектуры (как органы власти), отвечающие за реализацию генплана города и перспективы его развития, но фактически не имеющие возможности самостоятельно принимать решения.

Население, проектировщики, органы власти и архитектуры имеют разные цели, и в зависимости от этих целей осуществляют различную деятельность. Очевидно, что каждая цель требует своих средств и приведет к своим результатам и последствиям, нередко к конфликтным. Для организации деятельности по достижению каждой цели требуются разные типы знаний, чтобы избежать конфликтов различных сторон. Понятно, что, втягиваясь в конфликт, каждая сторона имеет свои цели.

Цели населения. Население не заинтересовано в застройке территории, которая была «обжита», освоена и для кого-то считалась продолжением двора или даже квартиры, отвод этой территории под новый дом воспринимается как посягательство на «собственность». Появление элементов гласности позволяет населению заявить об этом официально. Итак, население преследует цель - «отстоять собственность», его мало интересуют проблемы других жителей города, которые тоже имеют право на удобные условия проживания. Данная ситуация - пример того, что можно называть «групповым эгоизмом».

Стоя на этой позиции, житель не может видеть общих стратегических направлений развития города, не может разобраться в том, что полезно или вредно для города. Поэтому необходимость уплотнения его квартала, строительство насыщенных функциями общественных центров, прокладка длительно сооружаемых магистралей рядом с его домом по вполне понятным причинам вызывают агрессию у жителя и, как следствие - письма, депутации, собрания, митинги, пикеты и т.д.

Очень важно не путать это явление с общественным мнением, в основании которого лежат действительные интересы города и действительные интересы горожан.

Цель проектировщиков. В общем виде может быть сформулирована как реализация профессиональных представлений и творческое преломление их в проекте. Если речь идет о запоздалом окончании строительства по проекту детальной планировки (ПДП), то в этой ситуации проектировщики преследуют цель реализации проектного решения или осуществления замысла по уплотнению сложившихся жилых районов. Как правило, проектировщики, защищая свой проект, стоят на позиции «оформителей» отдельных фрагментов и частей городского пространства. В качестве аргументов в защиту уплотнения застройки используют необходимость создания фронта улиц, глубинной композиции, композиционных доминант и т.д. Нежелание понять позицию населения приводит к появлению различных интерпретаций поведения людей, отстаивающих свои интересы, а из них выбираются не всегда те, которые приводят к конструктивному выходу и приемлемому для всех решению.

Цели органов архитектуры. Главный архитектор, реализуя положение генерального плана, ПДП или другого проектного документа, имеет при этом цель выполнить постановление городской администрации или директивы вышестоящих руководителей. Внедрение в уже сложившуюся среду требует определенных действий и определенной программы, которая бы содержала две цели. Одна цель направлена на развитие городских структур через уплотнение застройки и опирается на концепцию развития города (не всегда генплан такую концепцию содержит). Вторая цель ориентирована на стимулирование процесса «выращивания» городского сознания у населения, превращения явления «группового эгоизма» в гражданское отношение к городской жизни.

Только управленец-архитектор имеет принципиально различные варианты решения градостроительных проблем. Это очень важный момент в анализе существующей ситуации, поскольку здесь возможны различные пути развития всех городских структур (или деструктивные, или развивающие).

Сложившаяся система взаимной зависимости аппарата управления архитектуры и проектировщиков, работающих с городом сегодня, едва удерживается в традиционной форме. Разрушают ее ослабевшие связи с центром, появление разных форм кооперации специалистов, не связанных с государственными структурами, а также кардинальное изменение функций управленческого аппарата. Эти обстоятельства приводят к поискам выхода из множества конфликтных ситуаций, которые складываются в разных городах по-разному.

Главный архитектор рассматривает возникшую ситуацию как проявление неизбежного столкновения естественных процессов, которые проходят в городе и охватывают все население и тех искусственно созданных конструкций или проектных идей, которые противопоставлены населению в целом и каждому жителю города в отдельности. Главный

архитектор напрямую взаимодействует с городской администрацией по вопросам управления развитием города с участием населения.

Органы власти должны стремиться к прозрачности в управлении развития города, а именно к привлечению населения к решению городских проблем (партисипации). Для нормального функционирования города населению необходимо чувствовать сопричастность к происходящим событиям, а особенно к принятию решений, потому как если люди не будут хорошо информированы о том, что происходит в городе, то у них не будет ощущения того, что город принадлежит им. Только так может создаваться гражданское общество, только при таких условиях могут возникать и, самое главное, реализовываться гражданские инициативы. Для существования гражданского общества необходим баланс различных сил, взаимодействующих друг с другом. Чтобы их деятельность была эффективной, она должна быть открытой. Очевидно, что должна быть такая система взаимного контроля, когда нельзя уйти слишком далеко в одну или другую сторону. Очень важно при этом отношение к происходящему и участие самих жителей, их место в этой системе. Жители должны становиться владельцами этих систем.

Для соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов жителей города Градостроительным кодексом РФ предусмотрено проведение публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки для привлечения населения к участию в решении городских проблем [4]. Публичные слушания должны проводиться:

- по проектам генеральных планов поселений;

- по проекту правил землепользования и застройки;

- при внесении изменений в правила землепользования и застройки;

- по проектам планировки и межевания территории на основании решения органа местного самоуправления поселения;

- в иных случаях, предусмотренных законодательством.

Архитектор как субъект градостроительной деятельности

Субъектов градостроительной деятельности достаточно много. Это физические и юридические лица, власти, предприниматели, жители города и т.д. Однако основной фигурой в процессе управления развитием города является главный архитектор соответствующего территориального образования (города, района, региона), поскольку именно от него исходит властное воздействие, направленное на регулирование градостроительного процесса.

Рассматривая градостроительную деятельность как процесс, включающий этапы разработки и принятия градостроительных решений, этапы реализации и эксплуатации (функционирования) градостроительных объектов и города в целом, можно отметить, что только главный архитектор города задействован на каждом из них, что является еще одним подтверждением главенства его роли в градостроительном процессе (рис. 2). Согласование проектных градостроительных решений проводится главным архитектором поэтапно:

- обоснование места размещения объекта;

- эскизный проект;

- проект;

- рабочий проект.

Немаловажное значение в процессе принятия градостроительных решений играют архитекторы-градостроители и архитекторы-дизайнеры городской среды, занимающиеся проектированием. Градостроительное проектирование тесно связано с решением проблемы баланса интересов на территории города в процессе развития городской среды. Потому и повышается роль архитектора-градостроителя и архитектора-управленца как субъекта градостроительной деятельности.

Рис. 2. Схема этапов согласования проекта

А это подразумевает умение видеть стоящие перед ними проблемы, определять приоритеты, принимать решения, осуществлять контакты с участниками процесса городского развития, в том числе и с населением, планировать и организовывать свою профессиональную деятельность [3].

Способность постоянно создавать в процессе развития планировочные проблемные ситуации - характерная черта города как объекта проектирования; способность разрешать, снимать проблемные ситуации - характерная черта проектирования. Пафос градостроительной деятельности архитекторов и дизайнеров городской среды направлен на создание достойной для человека среды обитания, на снятие конфликтных ситуаций, возникающих на территории города в связи с нарушением баланса интересов его жителей.

Таким образом, архитектор-руководитель может выступать в двух ролях: архитектора-менеджера проекта как объединяющей фигуры инвестиционно-строительного комплекса и архитектора-координатора деятельности на территории.

Деятельность архитектора-градостроителя, связанная с преобразованием значительных по размерам территорий, неизбежно ведет к управлению их развитием. Целенаправленное развитие может осуществляться только за счет реализации идей при наличии средств и интересов. Поэтому в градостроительных проектах необходима связь проектных решений с конкретными инвестициями и управлением. А это значит, что архитектору, помимо его профессиональных знаний, необходимо умение ориентироваться в сфере экономики и управления, понимать язык этих специалистов [3].

Ситуация, в которой оказалось сегодня территориальное управление, заставляет осознать нашу неподготовленность. Для выхода из сложившегося состояния необходимо осознать, что переход от централизованной административной системы руководства к демократическому управлению - процесс длительный и постепенный, требующий личной заинтересованности, саморазвития и самоорганизации его участников. Без возникновения коллектива людей, заинтересованных в судьбе своего города, без необходимых теоретических построений и понятий не может произойти никаких практических перемен. Необходимо спроектировать ранее не существовавшую технологию принятия решений по социально-градостроительному развитию города как особого рода деятельности и построить такую организационно-техническую схему демократизации городского самоуправления, которая позволила бы ответить на вопрос: какие практические действия следует совершать городской администрации и населению города, чтобы начал осуществляться процесс демократизации.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Авдотьин Л.Н., Лежава И.Г., Смоляр И.М. Градостроительное проектирование. М.: Стройиздат, 1989. С. 61-63.

2. Вяткина Б.М. Введение в градостроительный менеджмент и маркетинг: учеб. пособие. Иркутск: Изд-во ИрГТУ, 2009. С. 53-59.

3. Вяткина Б.М. Повышение конкурентоспособности городской территории // Вестник Иркутского государственного технического университета. 2012. № 6. С. 74-79.

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации. М, 2004.

Информация об авторе

Вяткина Бэлла Михайловна, доцент кафедры «Архитектурное проектирование», тел. 89021729444, e-mail: bella.vyatkina@gmail.com; Иркутский государственный технический университет, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.

Information about the author

Vyatkina B.M., associate professor, Architecture Projection Department, tel.: 89021729444, e-mail: bella.vyatkina@gmail.com, Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074.

УДК 720. 021

СОВРЕМЕННЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОРОДСКОГО КВАРТАЛА КАК ТЕНДЕНЦИЯ ГУМАНИЗАЦИИ ЖИЛОЙ СРЕДЫ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДОВ

СТРАН ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ)

И.Б. Дагданова

В статье излагаются принципы и опыт последнего десятилетия в создании пространства гуманизированной городской среды в некоторых городах стран Западной Европы на основе структурной планировочной единицы - квартала, который рассматривается и проектируется как удобное «окружение» для жизни человека.

Ключевые слова: современный городской квартал; гуманизация жилой среды; внутренний двор; эмоции; ландшафтные качества воды.

MODERN PRINCIPLES OF ORGANIZATION OF THE CITY QUARTER AS A TENDENCY TO HUMANIZATION OF RESIDENTIAL AREA (AT THE EXAMPLE OF

THE CITIES OF WESTERN EUROPE)

I.B. Dagdanova

In this article we describe the principles and the experience of last decade in creating the space for humanized city area in some cities of Western Europe at the basis of the structural planning unit - quarter which is considered and designed as comfortable surroundings for people's lives.

Key words: modern city quarter; humanization of residential area; courtyard; emotions; landscape water qualities.