История Московского городского самоуправления: эволюция развития

ИСТОРИЯ МОСКОВСКОГО ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ЭВОЛЮЦИЯ РАЗВИТИЯ

Ю.Е. Белановская

Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 10а, Москва, Россия, 117198

В данной статье раскрывается эволюция развития московского городского самоуправления с начала ХХ в. до конца 1990-х гг. В ней, в частности, показываются основные формы и методы дальнейшего становления московского городского самоуправления и совершенствования его деятельности в советский период, начиная с 1918 г. В статье также раскрывается опыт деятельности самоуправления города Москвы на рубеже ХХ—XXI вв.

К началу 1900-х гг. при городской управе Москвы работало несколько комиссий и около тысячи служащих. Развитие исполнительных органов городского самоуправления имело и обратную сторону: как отмечали некоторые исследователи, этот процесс приводил к возникновению антагонизмов между думой и управой, тем более что служебная карьера членов и служащих управы зависела не от думы, а от местной правительственной администрации. После избрания членов управы дума не могла сместить их. Городовым положением, впрочем, предусматривалось проведение перевыборов половины членов управы через каждые два года.

В условиях законодательных и административных ограничений деятельности органов городского самоуправления Москвы успех многих начинаний обеспечивался в первую очередь благодаря энергии и предприимчивости городского головы, гласных и членов управы. Самым ярким и самым эффективным городским головой Москвы был, бесспорно, Н.А. Алексеев. Именно в период его пребывания на этом посту (1885—1893 гг.) были предприняты решительные шаги по благоустройству города, начиная от строительства современных для того времени водопровода и канализации и заканчивая обустройством первых асфальтовых тротуаров и возведением здания Городской думы на Воскресенской площади (ныне пл. Революции) (1).

Февральская революция 1917 года принесла с собой всеобщее избирательное право и пропорциональную систему выборов. Именно на такой основе прошли в июне 1917 г. выборы в Московскую городскую думу, которые принесли успех партии эсеров. В сентябре того же года впервые были организованы выборы районных дум Москвы, на которых большинство голосов получила партия большевиков. После победы Октябрьского вооруженного восстания решением Московского военно-революционного комитета от 5(18) ноября 1917 г. городская дума была распущена. Через три дня общее собрание районных дум признало Советскую власть. Управление городским хозяйством было поручено Совету районных дум, а в марте 1918 г. — передано Президиуму Московского Совета рабочих и солдатских депутатов. Так завершился первый, 130-летний период истории городской думы Москвы. Московский Совет рабочих и красноармейских депутатов был образован 19 марта 1918 г. в результате реорганизации Совета рабочих и солдатских депутатов. Первые после Октябрьской революции выборы в Моссо-

вет были проведены в конце марта — начале апреля 1918 г. За все время его деятельности выборы проводились 21 раз. Количественный состав депутатов Моссовета разных созывов колебался в основном от 800 до 1400 человек.

Структура Моссовета была определена на его первом заседании, состоявшемся после выборов весной 1918 г. Высшим органом являлся Пленум Моссовета: он принимал постановления, касающиеся интересов всего населения города (по жилищным, продовольственным вопросам, проблемам передвижения населения и др.), утверждал местные налоги и сборы в пользу советской власти; сметы учреждений и предприятий, отчеты об их деятельности. Пленум был высшей кассационной инстанцией. Он обладал правом отмены всех постановлений и распоряжений местных исполнительных органов власти. Пленум избирал Президиум (25 чел.) и Исполнительный комитет. В перерывах между Пленумами исполнительную и законодательную власть осуществлял Исполком, роль которого особенно возросла во время гражданской войны и в последующие годы (2).

Для руководства городским хозяйством были образованы 18 отделов. В них работали члены Президиума и Исполкома. В своей деятельности они руководствовались постановлениями Пленума и Исполкома. Руководители отделов избирались Исполкомом. В 1921 г. было принято «Положение о Советах в Москве и Московской губернии». В соответствии с ним произошло объединение городских и губернских Советов. Московский Совет стал называться Московским губернским (с 1929 г. — областным) Советом рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Высшим органом власти стал губернский съезд Советов, собиравшийся два раза в год. Юрисдикция Моссовета распространялась на Москву и Московскую область. Для руководства хозяйством Москвы были избраны Малый Совет и Малый Президиум.

После январских выборов 1922 г. при Моссовете были образованы 15 секций, в том числе: здравоохранения, топливная, транспортная, коммунального хозяйства, народного образования, почт и телеграфов и др. Секции были созданы как одна из основных организационных форм контроля над деятельностью отделов Исполкома. 23 марта 1921 г. было утверждено Положение о секциях Моссовета.

23 февраля 1931 г. по инициативе ЦК ВКП(б) и Московского комитета партии объединенное заседание XI областного съезда Советов Московской области и Пленума Моссовета приняло решение выделить Москву в самостоятельный центр с собственным бюджетом и своим Исполнительным комитетом. Был создан Московский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов. К концу 1932 г. аппарат Президиума Моссовета состоял из секретариата, организационного отдела, управления делами, планового отдела, отдела приема и комиссии исполнения. Решением Президиума от 5 мая 1934 г. была утверждена новая структура аппарата Президиума, в которую вошли протокольная часть, секретная часть, спецсектор, управление делами (канцелярия, бухгалтерия, хозяйственная часть). Руководство работой этих подразделений возлагалось на секретаря Моссовета.

Известно, что Конституция СССР 1936 года изменила структуру, порядок образования и деятельность высших и местных органов власти (3). Была установлена сессионная форма деятельности Советов. Сессии созывались не реже одного раза в месяц. Они избирали председателя, секретаря, которые и руководили работой сессии. Решения на сессии принимались простым большинством голосов депутатов и опубликовывались за подписью председателя и секретаря. Исполнительный комитет избирался Моссоветом как постоянно действующий орган с исполнительными и распорядительными функциями. Существенно изменилось его правовое положение.

В соответствии с Конституцией СССР 1936 года Московский Совет получил новое название — Московский Совет депутатов трудящихся. Пленум, состоявшийся 25—31 марта 1937 года и обсудивший достижения в хозяйственном строительстве и реконструкции Москвы, утвердил секции Моссовета. При Президиуме Моссовета был организован общий отдел, в состав которого вошли сектор информации и сектор наказов. Для подготовки кадров и руководства учебой депутатского состава при председателе Президиума Моссовета был создан сектор кадров.

В целях усиления контроля Моссовета за состоянием отдельных отраслей работы Исполкома, его отделов и управлений, для подготовки к рассмотрению вопросов на сессиях было решено образовать постоянно действующие комиссии Моссовета: бюджетную, школьную, торговли и общественного питания, городского транспорта, жилищного хозяйства, культуры, здравоохранения, местной промышленности, топливно-энергетическую, коммунального хозяйства и благоустройства. Во главе комиссии стоял председатель. Каждая комиссия состояла из 9—15 депутатов. Комиссии подготавливали к сессиям Моссовета доклады и предложения. Члены комиссий проводили обследования определенных участков городского хозяйства, контролировали деятельность отделов и управлений Исполкома, оказывали помощь в выявлении недостатков и вносили предложения по их устранению.

В годы Великой Отечественной войны перевыборы в местные Советы не проводились. Депутаты Московского и районных Советов работали с 24 декабря 1939 г. по 21 декабря 1947 г. За этот период прошли 23 сессии Московского Совета. Деятельность Совета была подчинена решению вопросов военного времени и послевоенного строительства. Депутаты Моссовета принимали участие в строительстве оборонительных сооружений, заготовке дров и т.д. 21 декабря 1947 г. состоялись первые послевоенные выборы в местные Советы городов. В Моссовет было избрано 1392 депутата. 23—26 января 1948 г. прошла 1-я сессия II созыва Моссовета, посвященная организационным вопросам, вопросам работы Совета и жилищному строительству в Москве. На ней был утвержден состав 34 управлений и отделов Моссовета.

В 1948 г. на сессии Моссовета были утверждены 12 постоянных комиссий Моссовета (в составе 138 депутатов), в том числе: бюджетная, школьная, торговли и общественного питания, городского транспорта, жилищного хозяйства, куль-

туры, здравоохранения, местной промышленности, топливно-энергетическая, коммунального хозяйства (по благоустройству), газификации, жилищному строительству.

17 декабря 1950 г. прошли очередные выборы, на которых жители столицы избирали в Моссовет 1452 депутата. В Моссовете были образованы 14 постоянных комиссий. В каждую комиссию входило до 15 депутатов. После принятия новой Конституции в октябре 1977 г. Московский Совет получил название Московский городской Совет народных депутатов. Решением X сессии Моссовета 16 созыва от 5 июня 1979 г. был утвержден Регламент Московского городского Совета народных депутатов. С внесенными изменениями и дополнениями он был еще раз утвержден решением VI сессии 17 созыва от 12 июня 1981 г. По Регламенту основной организационно-правовой формой деятельности Моссовета, обеспечивающей коллективное обсуждение стоящих перед ним задач и принятие решений по их выполнению, являлись его сессии (4).

Последние выборы в Моссовет состоялись 4 марта 1990 г. На первой сессии Моссовета в апреле 1990 г. было утверждено Временное положение о председателе, его заместителе и Президиуме Моссовета. Этим же положением закреплялось образование секретариата и пресс-центра Моссовета. Председателем Моссовета был избран Г.Х. Попов. Первая сессия утвердила Регламент первой сессии Моссовета 21-го созыва, временное Положение о постоянных и временных комиссиях.

С марта 1917 г. до июня 1991 г. Моссовет и его Исполком возглавляло одно должностное лицо — председатель Моссовета. С июня 1991 г. Моссовет — высший представительный орган государственной власти в Москве — возглавил его председатель Н.Н. Гончар. Исполнительную власть в городе стала осуществлять Мэрия Москвы во главе с мэром Москвы Г.Х. Поповым. Моссовет был распущен Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. № 1594 «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Совета народных депутатов в городе Москве».

Современный период деятельности представительного и законодательного органа власти Москвы, формирующейся системы самоуправления в городе связан с Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 г. № 1738 «О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области». Указом Президента было рекомендовано Временное положение о системе органов государственной власти г. Москвы, определяющее порядок работы городской Думы. Распоряжением мэра Москвы от 8 декабря 1993 г. № 710-РМ «Об обеспечении деятельности Московской городской Думы в соответствии с законодательством Российской Федерации» Думе был рекомендован Регламент в качестве временного (на период проведения поэтапной конституционной реформы) правового акта города Москвы

(5). Московская городская Дума является выборным, постоянно действующим представительным и законодательным органом власти города Москвы.

Для эффективной деятельности коллегиального органа власти и управления депутаты в январе 1994 г. постановлением Московской городской Думы под № 1 приняли «Регламент Московской городской Думы». По мере накопления опыта появилась необходимость восполнить пробелы в правилах и процедурах работы, уточнить некоторые нормы правового акта. В феврале 1998 г. депутаты второго созыва приняли новую редакцию Регламента. Депутаты третьего созыва работают по Регламенту, утвержденному постановлением Московской городской Думы от 19 июня 2002 года № 171. Регламент постоянно совершенствуется, и в него вносятся изменения.

Выражая волю и интересы жителей столицы, в июне 1995 г. Дума приняла Устав (Основной Закон) города Москвы. В связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и других федеральных законов 13 июля 2001 г. Московская городская Дума приняла новую редакцию Устава города Москвы. При работе над новой редакцией Устава была сохранена его концепция. Структура не претерпела существенных изменений. Серьезные изменения были внесены в текст Устава. Наиболее существенным образом были усовершенствованы положения, регулирующие организацию деятельности органов исполнительной власти города и Московской городской Думы.

В новой редакции Устава города Москвы существенные изменения претерпели также положения, касающиеся статуса и полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы — Московской городской Думы. В области законодательного процесса основным нововведением стало четкое разграничение вопросов, по которым принимаются законы города Москвы, и вопросов, по которым принимаются постановления Московской городской Думы. В соответствии с изменяющимся федеральным законодательством депутаты постоянно ведут работу по совершенствованию Устава города Москвы. В него вносились изменения 6 ноября 2002 г., 19 марта 2003 г. и 22 октября 2003 г. Устав провозглашает: «Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством. Они осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления».

Как основной документ, определяющий правовое положение Москвы, города федерального значения — субъекта Российской Федерации, столицы Российской Федерации, Устав сформулировал основные принципы организации и осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве, разграничил сферы полномочий и ответственности органов представительной и исполнительной властей, определил принцип территориального устройства Москвы. В соответствии с Уставом законотворчество является главным

направлением деятельности Думы. Законодательному органу предписано также право толкования законодательных актов города, за исключением Устава города Москвы и контроля над их исполнением на территории Москвы.

К исключительной прерогативе Думы относится рассмотрение проекта городского бюджета, проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Москвы, утверждение этих бюджетов, а также контроль над их исполнением. Законами города Москвы устанавливаются региональные и местные налоги и сборы, порядок предоставления льгот по ним, а также конкретные размеры ставок и налоговых льгот по федеральным налогам в пределах прав, предоставляемых субъектам Российской Федерации федеральным законодательством.

Согласно Уставу городская Дума определяет порядок деятельности органов местного самоуправления, устанавливает порядок регистрации уставов муниципальных образований и распределения доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов города Москвы между бюджетом города и бюджетами муниципальных образований, а также устанавливает источники доходов бюджетов муниципальных образований и объединение или преобразование муниципальных образований, установление или изменение их территорий с учетом мнения населения муниципальных образований. Московская городская Дума утверждает: Генеральный план развития города Москвы, программы социально-экономического развития города Москвы, соглашения об изменении границ города Москвы. Для осуществления контрольных функций Московская городская Дума наделена правом выражать недоверие мэру Москвы и должностным лицам, в назначении которых Московская городская Дума принимала участие, в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством и Уставом города Москвы.

Как представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации городская Дума дает согласие на назначение прокурора города Москвы, начальника Управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в городе Москве, председателя Контрольно-счетной палаты Москвы, его заместителей, аудиторов Контрольно-счетной палаты, утверждение общего и дополнительного списков народных заседателей, представленного органами местного самоуправления, а также назначает мировых судей города Москвы в порядке, установленном законами города Москвы. Кроме того, по представлению мэра Москвы назначает судей Уставного суда города Москвы.

Московская городская Дума как законодательный орган субъекта Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, правом избрания своего представителя и согласования назначения представителя от исполнительного органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации в порядке, установленном федеральным законом и правовыми актами города Москвы.

Таким образом, Московская городская Дума продолжает и развивает исторические традиции городского самоуправления и предшествовавших институтов законодательной власти России (6).

ПРИМЕЧАНИЯ

(1) Богословский М.М. Москва в 1870—1890-х годах. — В сб.: Московская старина. — М., 1989.

(2) Михайловский А. Реформа городского самоуправления. — М., 1909. Москва. Городское управление. Справочник. — М., 1997; Московская власть: городские головы (1782— 1997). — М., 1997.

(3) См.: Яковер Л.Б. Справочник по отечественной истории. — М., 1996. — С. 122.

(4) Кузовлева О. Управлять Москвой непросто. — В сб.: Московский архив. Вып. 1. — Мос-горархив, 1996.; Михайловский А. Реформа городского самоуправления. — М., 1909. Москва. Городское управление. Справочник. — М., 1997. Московская власть: городские головы (1782—1997). — М., 1997.

(5) Помимо изложенного основополагающими нормативными актами, определяющими работу органов самоуправления г. Москвы в современный период, являются: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. — М., 1998; Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 107-ФЗ «О внесении изменения в Закон Российской Федерации „О статусе столицы Российской Федерации"». Принят Государственной Думой 9 июня 1995 года; Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (с изменениями от 18 июля 1995 г.); Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля 2003 г.); Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 24 июня, от 22 октября 1992 г., 28 апреля 1993 г., 28 августа 1995 г., 18 июня 2001 г., 21 марта 2002 г.); Постановление ВС РФ от 15 апреля 1993 г. № 4803-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации „О статусе столицы Российской Федерации"»; Устав города Москвы (утв. Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) (с изм. и доп. от 24 июня 1998 г., 12 июля 1999 г., 12 июля 2000 г., 13 июля 2001 г., 6 ноября 2002 г., 19 марта 2003 г.); Устав города Москвы (утв. Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) (с изм. и доп. от 24 июня 1998 г., 12 июля 1999 г., 12 июля 2000 г., 13 июля 2001 г., 6 ноября 2002 г., 19 марта 2003 г.) и т.д.

(6) Лужков Ю.М. Мы дети твои, Москва. — М.: Вагриус, 1996.

HISTORY OF THE MOSCOW CITY SELF-MANAGEMENT: DEVELOPMENT EVOLUTION

Y.E. Belanovskaya

Peoples' Friendship University of Russia

Miklukho-Maklaya Str., 10-1, Moscow, Russia, 117198

In given article evolution of development of the Moscow city self-management from the beginning of the 19 century till the end of 1990 years reveals. The basic forms and methods of the further formation of the Moscow city self-management and perfection of its activity during the Soviet period, since 1918 in particular are shown. Also in article experience of activity of self-management of a city of Moscow on boundary of 20—21st centuries reveals.