Реализация принципа субсидиарности в наградной системе Российской Федерации

Административное право

W 351.856.2 o yu. KOKURINA

EEK 67.401.032 K59

PRINCIPLE OF SUBSIDIARITY IN THE AWARD SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION

Annotation', the article describes implementation of the principle of subsidiarity in relation to the federal structure of Russia and the organization of the award system of the Russian Federation. The feasibility of vertical and horizontal division of competences and powers of public authorities of the Russian Federation in the award system is mentioned. The hierarchy of federal awards is proposed.

Key words award system, principle of subsidiarity, federal award.

Аннотация: в статье рассматривается реализация принципа субсидиарности применительно к федеративному устройству России и организации наградной системы РоссийскойФедерации, отмечается целесообразность вертикального и горизонтального разделения компетенций и полномочий органов государственнойвласти РФ в наградном деле, предлагается иерархия федеральных наград.

Ключевые слова: наградная система, принцип субсидиарности федеральная награда.

ОЛЬГА

ЮРЬЕВНА

КОКУРИНА*

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА СУБСИДИАРНОСТИ В НАГРАДНОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Субсидиарность власти в федеративном устройстве РФ

В последние годы в России происходит развитие конституционногорегулирования, особенно в сфере государственного строительства. Новые задачи требуют современных подходов и адекватных решений. В связи с этим ученые-правоведы все чаще обращаются к феномену субсидиарности как управленческому методу достижения оптимального баланса между централизацией и децентрализацией власти в федеративном государстве. Б.П. Елисеев справедливо утверждает: «Более крупная управленческая структура не должна делать то, что более мелкая в состоянии сделать так же хорошо или лучше»1. Принцип субсидиарности исходит из необходимости и целесообразности вертикального и горизонтального разделения государственно-публичной власти. Его смысл состоит в определении и оптимизации баланса между централизацией и регионализацией на основе предоставления каждому уровню и органу власти необходимогонабора компетенций. Гармоничное распределение компетенций и полномочий позволяет повысить эффективность всех уровней управления и не допустить излишней концентрации политических, экономических и иных ресурсов в одних руках, а следовательно, и ответственности за их использование. При реализации механизма субсидиарности в федеративном государстве необходимонайти реше-

* Кандидат юридических наук, начальник Департамента по кадровым вопросам и государственнымнаградам аппарата полномочногопредставителя Президента РоссийскойФедерации в Центральном федеральном округе Администрации Президента РоссийскойФедерации. E-mail: editor62@vandex.ru.

ние проблем распределения компетенций и взаимоотношений между уровнями публичной власти в системе «центр - регион - муниципалитет». Хотя принцип субсидиарности в окончательном варианте не представлен в законодательстве России, различные его аспекты нашли отражение в федеральных законах и законах субъектов РФ. Это, в частности, имеет прямое отношение к наградному законодательству РФ и ее субъектов Конституция РФ не содержит понятия «субсидиарность», но в то же время, как следует из ч. 3 ст. 5, пронизана духом этого принципа, лежащего в основе федерализма Российского государства: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Таким образом, качество реализации принципа субсидиарности в конституционно-правовом законодательстве РФ определяет характер всего комплекса федеративных отношений во всех сферах жизни общества и государства. Статья 5 Конституции РФ и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» определяют правовые основы разграничения предметов ведения, компетенций и полномочий в Российской Федерации. В отношении корректногоприменения этих терминов в юридической науке продолжаются дискуссии. Так, И. А. Умнова считает некорректным употребление термина «предметы ведения органов государственной власти», так как конституционная модель разграничения предметов ведения заложила употребление термина «предметы ведения» только применительно к Российской Федерации и субъектам Российской Федерации2. С этой точкой зрения согласен С.И. Некрасов, который полагает, что полномочия присущи государственномуоргану или должностному лицу, а предметы ведения характерны только для государственных образований: Российской Федерации или субъектов Российской Федерации3. В основном соглашаясь с такой трактовкой и рассматривая в данной статье вопросы разграничения компетенций и полномочий наградного права между органами государственной власти Российской Федерации, мы будем понимать под предметом

ведения конституционно закрепленную сферу общественных отношений, правовое регулирование которой осуществляют соответствующие органы государственной власти Федерации. Следовательно, компетенция того или иного органа федеральной власти включает в себя закрепленные соответствующими актами функции (направления, сферы деятельности) и конкретные властные полномочия (права и обязанности). При этом полномочия составляют часть компетенции и юридически закрепляют за органом государственной власти (должностным лицом, выполняющим управленческие функции) права и обязанности принимать правовые акты и осуществлять иные властные действия, направленные на решение конкретных задач и выполнение функций этого органа.

2. Государственные награды как предмет ведения Российской Федерации

В ст. 71 Конституции РФ закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения Российской Федерации, к которым пункт «с» относит «государственные награды и почетные звания Российской Федерации»5 - поощрения государством граждан за выдающиеся заслуги перед обществом и государством в области экономики, науки, культуры, защиты Отечества, просвещения и т. д. В ч. 1 ст. 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Однако применительно к сфере государственных наград как предмету ведения РФ законодатель не издал основополагающих федеральных законов, регулирующих наградное право. В связи с этим ряд исследователей считают существующее наградное законодательство входящим в определенное противоречие с конституционно-правовыми нормами РФ6. По нашему мнению, отнесение того или иного вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо федерального закона, нормативными актами федерального уровня.

Несомненно, что отнесение Конституцией РФ тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции высших инстанций (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ). Эти, и только эти, федеральные органы вправе издавать касающиеся перечисленных вопросов правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Тем не менее в комментариях к Конституции

Административное право

Административное право

Российской Федерации отмечается, что «впредь до принятия соответствующих законодательных актов по предметам исключительного ведения РФ могут издаваться также указы Президен-та»7. Именно такая практика сложилась в федеральном наградном законодательстве. В целях регулирования присуждения государственных наград и почетных званий РФ издаются указы Президента, утверждающие основополагающие положения о государственных наградах8.

Заметим, что предметы ведения Федерации - это и такие сферы компетенций и полномочий, в которые не вправе вмешиваться другие федеральные органы и органы государственной власти субъектов Федерации. Следовательно, ведомственные, региональные, муниципальные и другие награды (звания, премии, правовые поощрения граждан и организаций, действующие в РФ и не относящиеся к государственным наградам и почетным званиям РФ - предмету исключительного ведения РФ) регулируются иными нормативно-правовыми актами федеральных и региональных органов власти и органов местного самоуправления9. Компетенция того или иного органа власти включает в себя закрепленные соответствующими правовыми актами функции (направления, сферы деятельности) и конкретные властные полномочия (права и обязанности). При этом полномочия составляют часть компетенции и юридически закрепляют за органом государственной власти (должностным лицом, выполняющим управленческие функции) права и обязанности принимать правовые акты и осуществлять иные властные действия, направленные на решение конкретных задач и выполнение функций этого органа. Обратимся к компетенциям и полномочиям органов государственной власти на федеральном уровне в сфере регулирования наград РФ.

3. Компетенции и полномочия федеральных органов власти в наградной сфере государства

Согласно Федеральному закону от 24 июля 1999 г. № 199-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» к компетенциям и полномочиям федеральных органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации относится вся полнота регулятивных и контрольных полномочий. Пункт «с» ст. 71 Конституции РФ относит государственные награды и почетные звания

Российской Федерации к федеральному предмету ведения. Поскольку в Конституции РФ не упоминаются награды субъектов РФ как предмет ведения, можно сделать вывод о принадлежности региональных наград субъектов РФ к их исключительным предметам ведения, закрепляемых в конституциях (уставах) и законодательстве субъектов РФ.

При отсутствии содержательных законодательных актов Федерального собрания РФ по наградным вопросам правовое регулирование государственных наград в настоящее время осуществляется указами и распоряжениями Президента РФ. До последнего времени в области государственных наград действовал основополагающий нормативный правовой акт РФ - Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации». Новым этапом в развитии наградных отношений стало издание Указа Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 г., № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации»10. Утвержденное этим указом Положение о государственных наградах Российской Федерации рассматривает государственные награды в качестве высшей формы поощрения граждан за выдающиеся заслуги.

Указ и Положение однозначно определяют виды государственных наград и перечень наград, входящих в государственную наградную систему. В Положении о государственных наградах содержится действующий порядок учреждения наград, представления лиц к награждению, порядок вручения, хранения и ношения наград; их статуты, положения и описания.

Помимо государственных наград, в правовом поле Российской Федерации находятся иные награды государства, которые учреждают федеральные государственные органы и ведомства. В соответствии с принципом разделения властей и согласно ст. 11 Конституции РФ к федеральным государственным органам относятся:

- Президент Российской Федерации;

- Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации, ее законодательный и представительный орган, состоящий из двух палат -Совета Федерации и Государственной Думы);

- органы исполнительной власти - Правительство Российской Федерации, возглавляющее систему органов исполнительной власти РФ, и другие федеральные органы исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства;

- органы судебной власти - суды РФ (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и другие федеральные суды);

- федеральные государственные органы, имеющие особый статус, также нельзя отнести ни к одной из основных ветвей власти (органы прокуратуры РФ).

Реализация принципа субсидиарности в иерархии органов федеральной власти находит непосредственное отражение в соответствующем вертикальном (по уровням) и горизонтальном (по группам) разделении системы федеральных наград РФ, а также наградных компетенций и полномочий федеральных органов. При этом подсистема государственных наград Российской Федерации образует верхний слой системы наградного регулирования государства. Государственные награды РФ «являются высшей формой поощрения граждан Российской Федерации за заслуги в области государственного строительства, экономики, науки, культуры, искусства и просвещения, в укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, воспитании, развитии спорта, за значительный вклад в дело защиты Отечества и обеспечение безопасности государства, за активную благотворительную деятельность и иные заслуги перед государством»10. Соответственно компетенция по учреждению (установлению) государственных наград - самого высокого уровня наград в РФ принадлежит высшим инстанциям - Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ, издание правовых актов награждения относится к компетенциям и полномочиям Президента РФ.

За выдающиеся и большие заслуги граждан перед государством нормативными правовыми актами высших органов федеральной власти РФ установлены и иные награды, не относящиеся к государственным. К таким видам правового поощрения относятся: награды первого уровня -

президентские награды11, награды Федерального Собрания (парламентские награды)12, правительственные награды13 и награды Федеральной судебной системы РФ14.

Наиболее разнообразно федеральные награды государства представлены на втором уровне наградной системы - уровне ведомственных наград, учреждаемых министерствами, ведомствами, другими федеральными органами власти и федеральными органами с особым статусом. Среди видов ведомственных наград можно выделить: почетные звания; нагрудные знаки, знаки, значки; почетные грамоты, похвальные грамоты, грамоты, дипломы; ведомственные медали.

В официальном издании Госкомстата РФ и Госстандарта РФ можно найти подробные перечни действующих ведомственных наград, установленных правовыми актами органов исполнительной власти РФ14 .

Таким образом, принцип субсидиарности государственной власти, в особенности в федеративном государстве, органически встроен в конституционно-правовое законодательное поле государства и государственное управление. Правовое поощрение в современных условиях является эффективным средством правового регулирования, не только способствующим правомерному поведению граждан, но и представляющим собой инструмент решения актуальных текущих и стратегических задач, стоящих перед обществом и государством Сделанный нами анализ наградной системы Российской Федерации с позиций вертикального и горизонтального разделения наградных компетенций и полномочий между федеральными органами может послужить дальнейшему совершенствованию наградного законодательства, а значит, развитию правомерной инициативы граждан и их социально-активному участию в экономической и общественной жизни.

1 Елисеев Б.П. Кадры опять решают все // Век. 2002. №9 23.

2 См.: УмноваИ.А. Конституционныеосновы современногороссийскогофедерализма М., 2000. С. 170.

3 См.: Некрасов С.И. Российский федерализм и некоторыепроблемы разделения властных полномочийпо вертикали // Жури. рос. права. 1999. №9 10. С. 66.

4 Комментарий к КонституцииРоссийскойФедерации / под общ. ред. В. Д. Карповича. М., 2002.

5 Трофимов Е.В. Правовое регулированиегосударственныхнаград в РоссийскойФедерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук М., 2006.

6 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2010.

7 См., напр.: О государственныхнаградах Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 2 марта 1994 г. № 442; О мерах по совершенствованиюгосударственнойнаградной системы РоссийскойФедерации: УказПрезидента Рос. Федерации от 7 сентября 2010 г. №9 1099 // Рос. газ. 2010. 8 сент.

8 См.: Комментарий к КонституцииРоссийскойФедерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л.В. Лазарева.

9 См.: Российская газета. 2010. 8 сент.

Административное право

Административное право

10 О мерах по совершенствованиюгосударственнойнаградной системы РоссийскойФедерации: Указ Президента Рос. Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1099.

11 См.: О Почетной грамоте Президента РоссийскойФедерации и благодарностиПрезидента Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 11 апреля 2008 г. № 487; О премии Президента Российской Федерации для молодых деятелей культуры Указ Президента Рос. Федерации от 3 февраля 2011 г. № 144; О совершенствовании системы государственногопремирования за достижения в области науки и техники, образования и культуры Указ Президента Рос. Федерации от 21 июня 2004 г. № 785; О премии Президента РоссийскойФедерации в области науки и инноваций для молодых ученых: Указ Президента Рос. Федерации от 30 августа 2011 г. № 1144; О Государственнойпремии Президента Российской Федерации за выдающиеся достижения в области гуманитарнойдеятельности Указ Президента Рос. Федерации от 20 марта 2006 г. № 233; О совершенствовании системы государственногопремирования за достижения в области науки и техники, образования и культуры Указ Президента Рос. Федерации от 21 июня 2004 г. № 785; О государственнойпремии РоссийскойФедерации имени маршала Советского Союза Г.К. Жукова! Указ Президента Рос. Федерации от 28 октября 1996 г. № 1499; Об утверждении Положения о премиях Президента РФ в области образования и порядка представления работ на соискание премий Президента РФ в области образования: Указ Президента Рос. Федерации от 26 августа 2004 г. № 388; Об утверждении Положения о Почетном дипломе Президента Российской Федерации за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культурыи искусства: распоряжение Президента Рос. Федерации от 24 декабря 1997 г. № 533-р.

12 См.: О Положении о Почетной грамоте Совета Федерации Федерального Собрания РоссийскойФедерации: Постановление Совета Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации от 10 марта 2004 г. №9 61-СФ; О Положении и Почетной грамоте ГосударственнойДумы Федерального Собрания РоссийскойФедерации: Постановление ГосударственнойДумы Федер. Собр. Рос. Федерации от 24 марта 2004 г. № 267-ІУ ГД О почетном знаке Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «За заслуги в развитии парламентаризма»: Постановление Совета Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации от 25 февраля 2004 г. №9 50-СФ; О почетном знаке ГосударственнойДумы Федерального Собрания РоссийскойФедерации «За заслуги в развитии парламентаризма»: Постановление ГосударственнойДумы Федер. Собр. Рос. Федерации от 13 мая 2005 г. № 50-СФ.

13 См.: О Почетной грамоте Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 31 мая1995 г. №9 547; О внесении дополнений в Положениео Почетной грамоте Правительства РоссийскойФедерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 29 июля 1995 г. №9 547; О премиях Правительства РоссийскойФедерации в области науки и техники: Постановление Правительства Рос. Федерации от 26 августа 2004 г. № 439; Об утвержденииПоложенияо премиях Правительства РоссийскойФедерации в области науки и техники: Постановление Правительства Рос. Федерации от 26 июля 2010 г. № 544; О премиях Правительства РоссийскойФедерации в области науки и техники для молодыхученых: Постановление Правительства Рос. Федерации от 5 августа 2010 г. № 793; Об учреждении премий Правительства РФ в области образования: Постановление Правительства Рос. Федерации от 12 декабря 1995 г. № 1221; Об утверждении Положенияо премиях Правительства РФ в области образования: Постановление Правительства Рос. Федерации от 30 декабря 2009 г. №9 1133; Об учреждении премии Правительства РоссийскойФедерации имени Федора Волкова за вклад в развитие театрального искусстваРоссийской Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 31 декабря 1999 г. № 1445; О премиях Правительства Российской Федерации в области культуры Постановление Правительства Рос. Федерации от 19 января 2005 г. № 29; О премиях Правительства Российской Федерации имени Ю.А. Гагарина в области космической деятельности: Постановление Правительства Рос. Федерации от 4 апреля 2011 г. № 240.

14 См.: Об учреждении ведомственных наград: приказ Верховного СудаРФ и Высшего Арбитражного Суда РоссийскойФедерации от 3 декабря 2004 г. № 511кд/пр-88.

15 См.: Общероссийскийклассификаторинформации о населении ОК-018-95. ГоскомстатРоссии. Госстандарт России. Москва 2011: утв. постановлением Госстандарта Рос. Федерации от 31 июля 1995 г. №9 412.