Механизм конституционно-правового регулирования системы органов государственной власти в современной России

Р. В. Гаврилов*

Механизм конституционно-правового регулирования системы органов государственной власти в современной России

Аннотация. В статье обосновывается, что категория «система органов государственной власти» характеризует конституционно-правовой институт, совокупность конституционно-правовых норм, направленных на регулирование соответствующей группы общественных отношений, предметом которых является, с одной стороны, видовая институционализация публично-властных институтов, с другой — учреждение и регулирование статуса конкретных органов государственной власти, как правило — высших, выборных и наиболее значимых в механизме разделения властей. Система органов государственной власти является объектом преимущественно конституционного регулирования, требует закрепления в конституции государства и ряде других нормативных правовых актов публично-учредительного характера.

Ключевые слова: публичная власть; государственный орган; государственный аппарат; система власти.

001: 10.17803/1994-1471.2015.60.11.071-080

Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в значительной степени сопряжено с организацией системы органов государственной власти. Это — традиционный объект конституционно-правового регулирования1, который обычно не связывается с другими отраслями законодательства и права. Именно конститу-

1 См.: Чепунов О. И. Система органов государственной власти в Российской Федерации: теоретические и конституционно-правовые аспекты. М. : Социум, 2010 ; Черкасов К. В. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа / под ред. П. П. Сергуна. Саратов : РПА Минюста РФ, 2008 ; Богданова Н. А., Шустров Д. Г. Хрестома-

тия по конституционному праву. СПб. : Алеф-Пресс, 2014. Т. 3 : Конституционное регулирование территориальной организации власти. Конституционно-правовое регулирование способов и порядка формирования государственных органов. Конституционные основы системы и статуса государственных органов.

ционное право призвано урегулировать, какие именно государственные органы уполномочены от имени страны осуществлять публичную власть, каковы механизмы их формирования, деятельности, досрочного прекращения полномочий и ответственности. Важное конституционное значение имеют также вопросы установления компетенции государственных органов, регулирования их взаимодействия друг с другом как субъектов конституционных правоотношений, юридически свободных в принятии соответствующих решений в рамках установленных законом полномочий и функций. Все это в той или иной мере характеризует конституционно-правовую категорию «система органов государственной власти».

В юридической науке не сложилось единой трактовки данного конституционно-правового термина. Наблюдается разнообразие

© Гаврилов Р. В., 2015

* Гаврилов Роман Владимирович — аспирант кафедры конституционного и муниципального права,

Государственный университет — учебно-научно-производственный комплекс

[soip-unpk@yandex.ru]

302020, Россия, г. Орел, Наугорское ш., 40

его интерпретации не только в теории, но и в законодательной и правоприменительной практике. В связи с этим примечательна правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им при рассмотрении дела о толковании статей 71, 76 и 112 Конституции РФ. Перед конституционным правосудием был поставлен вопрос о соотношении понятий «система» и «структура» применительно к регулированию организации исполнительной власти на федеральном уровне. Суд установил, что виды федеральных органов исполнительной власти подлежат установлению в федеральных законах, понятие «система» включает в себя «виды» исполнительных органов, но этим она не исчерпывается. В свою очередь, понятие «структура» означает перечень органов, которые входят в соответствующую «систему». Таким образом, категория «система» по своему конституционно-правовому содержанию не является тождественной термину «структура», однако четкие признаки этих понятий Конституционный Суд РФ в анализируемом постановлении не установил2. В связи с этим наблюдается существенная неопределенность в их понимании и толковании.

При анализе категории «система органов государственной власти» необходим учет по крайней мере следующих конституционных проблем: во-первых, содержание понятия «орган государственной власти» в его соотношении с термином «государственный орган» в структуре государственного аппарата; во-вторых, сущность категории «система» применительно к организации государственной власти; в-третьих, исследование фактически сложившейся системы органов государственной власти в современной России в аспекте обеспечения надлежащего баланса между централизацией и децентрализацией, единством суверенной государственной власти и конституционным принципом разделения властей и т.д.

В большинстве теоретических исследований подчеркивается, что государственный

2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

орган (или орган государственной власти) — это элемент государственного аппарата. В отличие от государства, представляющего собой форму общественной организации, государственный аппарат характеризуется в качестве «системы государственных органов», осуществляющих от имени государства его функции3. При такой трактовке термина «государственный аппарат» может сложиться впечатление, что это понятие полностью тождественно категории «система органов государства».

Вместе с тем между понятиями «государственный аппарат» и «система органов государства», на наш взгляд, имеются определенные различия. Первая категория имеет преимущественно теоретико-правовую направленность исследования и характеризует «внешний» аспект взаимодействия государства (как совокупности граждан, проживающих на определенной территории и политически организованных посредством суверенной государственной власти) с его частью, именуемой «аппаратом» (совокупностью должностных лиц, государственных служащих и других носителей власти, организованных в систему государственных органов). Термин же «система государственных органов» акцентирует внимание на конституционно-правовой проблематике «внутреннего» институционального устройства государственного аппарата. Здесь имеют ключевое значение такие конституционные факторы, как статус органа (законодательный, исполнительный, судебный или иной), его конституционные полномочия и функции (характеризующие понятие «компетенция»), механизмы формирования, взаимодействия и досрочного прекращения полномочий. Если допустима подобная аналогия, можно сказать, что понятия «государственный аппарат» и «система государственных органов» находятся в том же соотношении, что термины «правовая система» и «система права».

Этой точке зрения корреспондирует ряд мнений, высказанных в современной юридической литературе. Так, с позиций Е. С. Мер-

3 См.: Микшта Д. А. Государственный аппарат в политической системе государства : дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 12.

кулова, «важнейшими характеристиками органа государственной власти следует признать то, что он является относительно обособленным и самостоятельным элементом государственного аппарата, учреждение которого связано с непосредственной организационно-юридической трансформацией и практической реализацией определенной функции государственной власти (осуществлением определенного объема властных полномочий при реализации какой-либо функции]»4. А. А. Петров полагает, что система органов — это «формирование, организация и деятельность (включая взаимодействие] органов государственной власти»5. По мнению Б. П. Елисеева, под системой органов государственной власти в Российской Федерации следует понимать «сочетание трех ветвей власти, структурно и организационно разделенных (по выполняемым функциям и занимаемым уровням], вместе с тем связанных интегрирующим институтом главы государства, правовыми нормами и реализующих функции государства». Этот же автор дает комплексное определение органа государственной власти как «составной части механизма государства, действующего в сфере законодательной, исполнительной либо судебной власти, выступающего по поручению государства и осуществляющего свою деятельность от его имени, обладающего собственной компетенцией, имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах своей компетенции и издающего нормативные акты»6.

Орган государства характеризуется такими ключевыми признаками, как организационная самостоятельность, обособленность, публичная правосубъектность. Орган — это

4 См.: Меркулов Е. С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование : дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2007. С. 9.

5 См.: Петров А. А. Основы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2002. С. 134.

6 См.: Елисеев Б. П. Система органов государствен-

ной власти в Российской Федерации : дис. ... д-ра

юрид. наук. М., 1998. С. 14.

часть чего-либо (в данном случае государства, точнее — его аппарата], которая выполняет отдельные функции целого (государства]. Государственные органы действуют строго в соответствии со своей компетенцией, устанавливаемой конституцией страны, законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Порядок учреждения и упразднения, формирования и деятельности государственных органов не может быть произвольным. Он регулируется законодательством и должен исключать случайные, произвольные и несанкционированные решения. Этим, однако, не исключается определенная подвижность системы и структуры государственных органов.

В связи с этим уместно, на наш взгляд, разграничение конституционных органов государственной власти и иных государственных органов7, само существование которых, а также ключевые основы организации деятельности которых не предопределяются конституцией страны. Статус конституционного органа (например, Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, прокуратуры и т.д.] создает дополнительные гарантии стабильности их функционирования в системе органов государства, особенно если порядок изменения и пересмотра положений конституции страны является усложненным (что характерно, в частности, для современной России].

Нельзя сказать, что в течение действия современной Конституции РФ (с декабря 1993 г.] система федеральных органов государственной власти страны оставалась полностью неизменной. В частности, увеличивались сроки полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы, контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ, порядок формирования Совета Федерации, был упразднен Высший Арбитражный Суд РФ и т.д. Однако в целом статус конституционного органа, безусловно, способствовал стабилизации ме-

7 Именовать их «неконституционными», на наш взгляд, не следует, потому что основное значение этого прилагательного несет отрицательную смысловую нагрузку и предполагает нарушение требований Основного Закона страны.

ханизма организации публичной власти на федеральном уровне. При этом не всегда реформирование данной системы сопровождалось адекватными конституционными поправками. Так, административная реформа, которая привела правовую систему страны к разграничению трех видов исполнительных органов специальной компетенции (министерства, агентства, службы) в Конституции РФ разрешения не нашла. Аналогичным образом институционализация Следственного комитета РФ и его территориальных органов существенным образом связывалась с фактическим конституционным статусом органов прокуратуры. Однако в Конституцию РФ соответствующие поправки не вносились, реформы ограничились лишь изменениями в федеральном законодательстве.

Конституционная категория «система государственных органов» находится в неразрывной связи с концепцией разделения властей. Термин «система», при всем многообразии его понимания, в конституционно-правовом аспекте и применительно к организации государственной власти означает прежде всего обособленность и самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10 Конституции РФ). Каждый из названных органов имеет дифференцированные конституционные функции, которые не могут осуществляться представителями других ветвей власти. Тем самым не только обеспечивается защита гражданского общества от произвола и несанкционированного вмешательства со стороны публичной власти. Гораздо более важным, в контексте нашего исследования, является то обстоятельство, что конституционный принцип разделения властей гарантирует системность в организации публичной власти. Эта системность означает конституционное разграничение компетенции, при котором от любых двух и более государственных органов не могут исходить взаимоисключающие властные установления. Вместе с тем все государственные органы образуют единую систему в том смысле, что они в равной степени реализуют государственный суверенитет и функции го-сударства8. Их не следует противопоставлять

8 См.: Бредихин А. Л. Суверенитет как политико-правовой феномен : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2011. С. 7.

друг другу. Они должны согласованно функционировать и взаимодействовать в целях реализации национальных, публичных интересов.

В связи с изложенным заслуживает внимания позиция О. И. Чепунова, который отмечает «функциональный дисбаланс» в системе разделения и взаимодействия властей, сложившийся «вследствие господствующего преобладания конституционно-правовых полномочий Президента РФ, предрешающих субъективность в развитии институциональных форм взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации». По мнению автора, этот дисбаланс «усугубляется недостатком функций контроля Федерального Собрания РФ, недостаточной эффективностью конституционного контроля, разобщенностью ветвей судебной и исполнительной власти»9. На наш взгляд, каждое государство имеет право на самостоятельную конституционную модель организации системы государственной власти, при которой учитываются исторические, политические и иные важные особенности обеспечения принципов и ценностей конституционализма в конкретной стране.

По сравнению с советским периодом отечественной истории, современный конституционный строй в значительно большей степени юридически ограничивает фактический статус главы государства. Президент РФ является выборным должностным лицом, причем его полномочия запрещено осуществлять одному и тому же лицу более двух сроков подряд. Компетенция главы государства имеет подзаконный характер, его акты не могут противоречить законам, принимаемым парламентом, причем высший орган народного представительства может преодолеть вето Президента РФ квалифицированным большинством голосов. Конституционный Суд РФ имеет конституционное право на признание актов главы государства противоречащими Основному Закону страны, следовательно — недействующими и не подлежащими применению. Президент страны не вправе единолично решать вопрос о назначении Председателя Правительства РФ, для этого требу-

9 См.: Чепунов О. И. Системное взаимодействие

органов государственной власти в Российской Фе-

дерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 356.

ется согласование его воли с Государственной Думой по смыслу ст. 111 Конституции РФ. Многие другие конституционные нормы свидетельствуют об определенной сбалансированности конституционной компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Следует присоединиться к точке зрения итальянского конституционалиста Ф. Пинто в том, что «не может быть единой модели демократии для всех стран, каждая страна вправе иметь собственную концепцию демократии». Экспорт демократии не является допустимым10. Российская система государственных органов выстраивается на основе не только единых во всем мире, но и своих собственных, специфических демократических конституционных принципов. Б. С. Эб-зеев верно подчеркивает, что конституция жизнеспособна лишь в том случае, если она «отвечает потребностям общественного развития, адекватна переживаемому обществом и государством этапу социального, политического, экономического развития и соответствует правосознанию народа»11. С этой мыслью солидарна Ю. А. Куликова, по мнению которой конституционное развитие представляет собой «многофакторное и многоаспектное явление», а конституционная система публичной власти как часть фактического конституционализма настолько сложна и внутренне взаимосвязана, что «трансформация или стагнация одного из элементов системы неизбежно сказывается на устойчивости и эффективности всей системы»12. При этом В. Т. Кабышев считает, что «период романтического конституционализма закончился», мы вступили в новый этап «перехода к становлению» гражданского общества и правового государства. По мнению ученого, этот этап займет длительный период, потому

10 Цит. по: Нудненко Л. А. Демократия в России и Италии: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 75.

11 См.: Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М. : Проспект, 2013. С. 231.

12 См.: Куликова Ю. А. Проблемы правового регулирования сроков пребывания в должности президентов Российской Федерации и государств — членов Содружества Независимых Государств : авто-реф. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 13.

что «для нашей страны, с ее трагической историей жесткого, неправового властвования, необходимо время»13.

Общий взгляд на публикации в научной литературе по проблематике разделения властей показывает, что мнения современных российских ученых разделились на следующие основные группы. Первая из них настаивает на необходимости более активного обеспечения государственного единства, в том числе за счет определенных ограничений конституционного принципа разделения властей. По мнению Ю. В. Дьяченко, организационно-политическое единство общества может обеспечиваться различными средствами, однако ведущую роль на государственном уровне играет совокупность соответствующих норм конституционно-правового содержания14. В. Г. Анненкова не просто считает необходимым проведение активной и последовательной политики государственного единства. По ее мнению, такая политика должна быть выражена в «значимом, концептуальном документе»15. В юридической литературе было высказано мнение о том, что одной из важнейших целей в механизме обеспечения разделения властей является достижение эффективности управления. Чтобы власть эффективно работала, каждая из ветвей власти должна располагать средствами «для преодоления противодействия или бездействия другой ветви». Причем в процессе разработки действующей Конституции РФ «эта цель была одной из основных», поскольку «нужно было обеспечить проведение непопулярных экономических реформ»16.

13 См.: Кабышев В. Т. С конституцией по жизни. М. : Формула права, 2013. С. 95.

14 См.: Дьяченко Ю. В. Типы конституционализма в современной мировой политической практике // Право и его реализация в XXI веке. Ч. 2. Саратов: СГЮА, 2011. С. 121.

15 См.: Анненкова В. Г. Конституционно-правовые вопросы реализации политики государственного единства в Российской Федерации // Конституционное развитие России. Вып. 13. Саратов: СГЮА, 2013. С. 162.

16 См.: Основы конституционного строя России:

двадцать лет развития / под ред. А. Н. Медушевско-го. М. : Институт права и публичной политики, 2013. С. 79.

Другой подход к исследуемой проблематике состоит в признании необходимости определенного дисбаланса между конкурирующими конституционными ценностями, включая суверенитет и разделение властей, единство государственных задач и разграничение компетенции между государственными органами и т.д. Исторически суверенитет «стал проблемой не только централизованного государственного аппарата и участников борьбы за власть, но и возможного представительства народа в коллективном действии, что явилось важным условием современного понятия легитимности»17. В зависимости от того, является ли ветвь власти выборной или нет, зависит степень ее легитимности. Очевидно, что более легитимная ветвь власти вправе рассчитывать и на более широкие конституционные полномочия. Поэтому неудивительно, что на федеральном уровне в России основная концентрация властных полномочий наблюдается в сферах компетенции Президента РФ и Государственной Думы, в субъектах Федерации — высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов, в муниципальных образованиях — глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления. Во всяком случае, именно этим органам отведены ключевые роли в назначении на должности в других ветвях власти (исполнительных и судебных органах, в прокуратуре и т.д.), что позволяет говорить о наличии определенной степени перевеса властных полномочий выборных органов по отношению к сферам ведения назначаемых ими властных структур.

Оба вышеназванных подхода представляют собой в определенной степени отступление от классической теории разделения властей, которая в первоначальном виде (Дж. Локк, Ш. Монтескье) проповедовала полное обособление законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, совершенно независимых друг от друга, которые должны находиться в состоянии если не конкуренции, то политического соперничества. Подобные идеи в российской юридичес-

17 См.: Нарутто С. В., Шугрина Е. С., Исаев И. А., Але-бастрова И. А. Территория в публичном праве. М. : Норма, 2013. С. 33.

кой науке поддерживаются лишь отчасти и, как правило, с рядом существенных оговорок. Так, по мнению Т. А. Оспанова, в современном обществе необходимы политическая конкуренция и соперничество, которые предполагают «законное противостояние» политических сил в целях «приобретения публичных ресурсов», прежде всего — публичной власти. Целями данного процесса являются приобретение или сохранение статуса, расширение полномочий и функций, оказание влияния на общественное мнение и т.п. Однако цитируемый автор выявляет ряд условий, при которых политическая конкуренция должна быть исключена18.

В сущности, конституционно-правовая идея мирного соперничества (конкуренции, противодействия) субъектов властеотно-шений представляет собой не что иное, как исключение из общего правила о единстве системы государственной власти. Политическая конкуренция препятствует единству этой системы, стремится к дисбалансу вместо баланса, к противодействию вместо взаимодействия. Подобное состояние конституционно желаемого правового поведения должно быть присуще скорее избирательной системе (в период соискания мандатов народного доверия), чем взаимодействию законодательных, исполнительных и судебных органов в течение срока выборной легислатуры. В юридической литературе все больше отстаивается идея интеграции ветвей власти (например в юридической форме посланий главы государства Федеральному Собранию)19. Однако нельзя сказать, чтобы подобное «соперничество» исключалось бы полностью20. Парламент вправе отклонить законодательную инициативу, внесенную правительством или главой государства; гла-

18 См.: Оспанов Т. А. Политическая конкуренция в России: конституционно-правовые аспекты : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 9—15.

19 См.: Зорькин В. Е. Ежегодные послания Федеральному Собранию Российской Федерации как средство формирования и реализации правовой политики Президента Российской Федерации : авто-реф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2011. С. 9.

20 См., например: Доленко Д. Д. Правовые основы деятельности политических партий в РФ и ФРГ:

сравнительно-правовой анализ : дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 18—39.

ва государства обладает правом вето в отношении законопроектов; судебные инстанции вправе аннулировать решения парламента и главы государства; фракции парламента высказывают различное отношение к действиям главы государства и правительства в зависимости от политических предпочтений и т.д. В связи с этим примечательна точка зрения Е. В. Комбаровой, которая предложила более мягкую формулировку «разногласий» в системе органов публичной власти. В отличие от конкуренции (соперничества, противодействия], автор считает конституционно приемлемыми такие разногласия, как «несовпадение или столкновение позиций и взглядов по поводу конкретных ситуаций и вариантов их решений, стратегии и тактики государственной деятельности»21. Разногласия — частная форма мирного политического соперничества, которое необходимо в демократическом обществе, признающем свободу мысли, слова и выражения мнения.

Единство системы публичной власти в данном случае обеспечивается благодаря существованию четко выраженных конституционно-правовых механизмов взаимодействия ветвей власти, при их отсутствии — традиций политических взаимоотношений, взаимных компромиссов, совместного поиска новых правовых решений. Конституционный принцип единства системы государственной власти в данном случае остается не нарушенным до тех пор, пока в силу экстраординарных обстоятельств взаимодействие ветвей власти не выйдет за рамки обычной конституционной практики (правительственный кризис, при более существенных обстоятельствах — беспорядки, мятежи, насильственный захват власти].

Следует подчеркнуть, что подобные угрозы конституционной безопасности всегда существовали и будут наблюдаться в любой стране, но особенно актуальны они в государствах с нестабильным конституционным строем. Эти проблемы испытывала молодая советская Россия ввиду отсутствия прочных институциональных гарантий ус-

21 См.: Комбарова Е. В. Конституционно-правовой механизм разрешения разногласий в системе органов публичной власти Российской Федерации : авто-реф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 8.

тойчивости системы государственной власти22. Отречение Николая II от престола и приход к власти Временного правительства ознаменовали период политической нестабильности, близкий к политическому хаосу. Публичная власть оказалась не способной к полноценному контролю над политической ситуацией, вместо энергичных и четких конституционных решений велись несвоевременные дискуссии о предпочтительности той или иной конституционной модели23. Приход же к власти большевиков сопровождался соответствующими конституционно-правовыми решениями24. Каждая новая советская конституция гарантировала все большую стабильность конституционного строя и определяемой им системы органов государственной власти25. Тем самым на институциональном уровне пресекалась сама возможность государственного переворота или других аналогичных политико-правовых последствий.

Таким образом, категория «система органов государственной власти» характеризует конституционно-правовой институт, т.е. совокупность конституционно-правовых норм, направленных на регулирование соответствующей группы общественных отношений, предметом которых является, с одной стороны, видовая институционализация публично-властных институтов, с другой — учреждение и регулирование статуса конкретных органов государственной власти, как правило — высших, выборных и наиболее значимых в механизме разделения властей. Система органов государственной власти является

22 См., например: Дурнова И. А. Правовой механизм защиты основ конституционного строя Российской Федерации : автореф. . канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 8.

23 Подробнее см.: Руденко Ф. Г. Обеспечение национальной безопасности в Российской империи (XVIII — начало XX вв.] : автореф. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 19—23.

24 См.: Конституция (Основной Закон] Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582. Утратила силу.

25 См.: Основной Закон (Конституция] СССР от 31 января 1924 г. М., 1924. Утратил силу ; Конституция (Основной Закон] СССР от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1936. № 283. Утратила силу.

объектом преимущественно конституционного регулирования, т.е. требует закрепления в конституции государства и ряде других нормативных правовых актов публично-учредительного характера (для современной России — в конституциях (уставах) субъектов РФ, отчасти — в федеральных конституционных законах). Данное конституционно-правовое требование обусловлено особой значимостью системы органов государства в конституционном строе соответствующей страны, ее определяющим значением в механизме функционирования конституционализма в целом.

В условиях унитарной формы внутреннего устройства государства основной акцент в конституционном регулировании системы органов государственной власти характерен для общегосударственных структур законодательной, исполнительной и судебной власти, причем территориальные органы также могут иметь государственную природу. Федеративная форма государственного устройства налагает на конституционный строй ряд дополнительных публично-правовых обя-

Библиография:

1. Анненкова В. Г. Конституционно-правовые вопросы реализации политики государственного единства в Российской Федерации // Конституционное развитие России. — Вып. 13. — Саратов : СГЮА, 2013.

2. Богданова Н. А., Шустров Д. Г. Хрестоматия по конституционному праву. Т. 3. Конституционное регулирование территориальной организации власти. Конституционно-правовое регулирование способов и порядка формирования государственных органов. Конституционные основы системы и статуса государственных органов. — СПб. : Алеф-Пресс, 2014.

3. Бредихин А.Л . Суверенитет как политико-правовой феномен : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Белгород, 2011.

4. Доленко Д. Д. Правовые основы деятельности политических партий в РФ и ФРГ: сравнительно-правовой анализ : дис. ... канд. юрид. наук. — Челябинск, 2011.

5. Дурнова И. А. Правовой механизм защиты основ конституционного строя Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2013.

6. Дьяченко Ю. В. Типы конституционализма в современной мировой политической практике // Право и его реализация в XXI веке. — Ч. 2. — Саратов : СГЮА, 2011.

7. Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1998.

8. Зорькин В. Е. Ежегодные послания Федеральному Собранию Российской Федерации как средство формирования и реализации правовой политики Президента Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2011.

9. Кабышев В. Т. С конституцией по жизни. — М. : Формула права, 2013.

10. Комбарова Е. В. Конституционно-правовой механизм разрешения разногласий в системе органов публичной власти Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2009.

11. Куликова Ю. А. Проблемы правового регулирования сроков пребывания в должности президентов Российской Федерации и государств—членов Содружества Независимых Государств : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2014.

зательств, связанных с определением государственного статуса политико-территориальных образований — субъектов федеративного государства. Такие территориальные образования необязательно обладают статусом республики (государства), тем более — суверенного государства, однако они должны иметь государственную (не локально-общинную, не муниципально-самоуправ-ленческую) природу. В современной России в результате принятия Конституции РФ 1993 г. и ряда последующих интерпретационных актов Конституционного Суда РФ сформировалась конституционная модель «системы органов публичной власти», включающая в себя, с одной стороны, органы государственной власти и другие государственные органы (федеральный уровень и уровень субъектов Федерации), с другой — органы муниципальных образований, которые организационно не входят в структуру государственной власти, но имеют власть публичного (не частного и не «гражданско-об-щественного») характера.

12. Меркулов Е. С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование : дис. ... канд. юрид. наук. — Владивосток, 2007.

13. Микшта Д. А. Государственный аппарат в политической системе государства : дис. ... канд. юрид. наук. — Омск, 2009.

14. Нарутто С. В., Шугрина Е. С., Исаев И. А., Алебастрова И. А. Территория в публичном праве. — М. : Норма, 2013.

15. Нудненко Л. А. Демократия в России и Италии: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. — 2012. — № 7.

16. Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / под ред. А. Н. Медушевского. — М. : Институт права и публичной политики, 2013.

17. Оспанов Т. А. Политическая конкуренция в России: конституционно-правовые аспекты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2015.

18. Петров А. А. Основы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. — Тюмень, 2002.

19. Руденко Ф. Г. Обеспечение национальной безопасности в Российской империи (XVIII — начало XX вв.) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2010.

20. Чепунов О. И. Система органов государственной власти в Российской Федерации: теоретические и конституционно-правовые аспекты. — М. : Социум, 2010.

21. Чепунов О. И. Системное взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации : дис. ... докт. юрид. наук. — М., 2011.

22. Черкасов К. В. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа / под ред. П. П. Сергуна. — Саратов : РПА Минюста РФ, 2008.

23. Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. — М. : Проспект, 2013.

References (transliteration):

1. Annenkova V. G. Konstitucionno-pravovye voprosy realizacii politiki gosudarstvennogo edinstva v Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe razvitie Rossii. — Vyp. 13. — Saratov : SGJuA, 2013.

2. Bogdanova N. A., Shustrov D. G. Hrestomatija po konstitucionnomu pravu. T. 3. Konstitucionnoe regulirovanie territorial'noj organizacii vlasti. Konstitucionno-pravovoe regulirovanie sposobov i porjadka formirovanija gosudarstvennyh organov. Konstitucionnye osnovy sistemy i statusa gosudarstvennyh organov. — SPb. : Alef-Press, 2014.

3. Bredihin A. L. Suverenitet kak politiko-pravovoj fenomen : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. — Belgorod, 2011.

4. Dolenko D. D. Pravovye osnovy dejatel'nosti politicheskih partij v RF i FRG: sravnitel'no-pravovoj analiz : dis. ... kand. jurid. nauk. — Cheljabinsk, 2011.

5. Durnova I. A. Pravovoj mehanizm zashhity osnov konstitucionnogo stroja Rossijskoj Federacii : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. — Saratov, 2013.

6. D'jachenko Ju. V. Tipy konstitucionalizma v sovremennoj mirovoj politicheskoj praktike // Pravo i ego realizacija v XXI veke. — Ch. 2. — Saratov : SGJuA, 2011.

7. Eliseev B. P. Sistema organov gosudarstvennoj vlasti v Rossijskoj Federacii : dis. ... dokt. jurid. nauk. — M., 1998.

8. Zor'kin V. E. Ezhegodnye poslanija Federal'nomu Sobraniju Rossijskoj Federacii kak sredstvo formirovanija i realizacii pravovoj politiki Prezidenta Rossijskoj Federacii : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. — SPb., 2011.

9. Kabyshev V. T. S konstituciej po zhizni. — M. : Formula prava, 2013.

10. Kombarova E. V. Konstitucionno-pravovoj mehanizm razreshenija raznoglasij v sisteme organov publichnoj vlasti Rossijskoj Federacii : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. — Saratov, 2009.

11. Kulikova Ju. A. Problemy pravovogo regulirovanija srokov prebyvanija v dolzhnosti prezidentov Rossijskoj Federacii i gosudarstv-chlenov Sodruzhestva nezavisimyh gosudarstv : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. — M., 2014.

12. Merkulov E. S. Sistema organov gosudarstvennoj vlasti sub#ektov Rossijskoj Federacii: konstitucionno-pravovoe issledovanie : dis. ... kand. jurid. nauk. — Vladivostok, 2007.

13. Mikshta D. A. Gosudarstvennyj apparat v politicheskoj sisteme gosudarstva : dis. ... kand. jurid. nauk. — Omsk, 2009.

14. Narutto S.V., Shugrina E.S., Isaev I.A., Alebastrova I.A. Territorija v publichnom prave. — M. : Norma, 2013.

15. Nudnenko L. A. Demokratija v Rossii i Italii: teorija i praktika // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2012. — № 7.

16. Osnovy konstitucionnogo stroja Rossii: dvadcat' let razvitija / pod red. A. N. Medushevskogo. — M. : Institut prava i publichnoj politiki, 2013.

17. Ospanov T. A. Politicheskaja konkurencija v Rossii: konstitucionno-pravovye aspekty : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. — M., 2015.

18. Petrov A. A. Osnovy organizacii sistemy organov gosudarstvennoj vlasti sub#ektov Rossijskoj Federacii v reshenijah Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii : dis. ... kand. jurid. nauk. — Tjumen', 2002.

19. Rudenko F. G. Obespechenie nacional'noj bezopasnosti v Rossijskoj imperii (XVIII — nachalo XX vv.] : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. — SPb., 2010.

20. Chepunov O. I. Sistema organov gosudarstvennoj vlasti v Rossijskoj Federacii: teoreticheskie i konstitucionno-pravovye aspekty. — M. : Socium, 2010.

21. Chepunov O. I. Sistemnoe vzaimodejstvie organov gosudarstvennoj vlasti v Rossijskoj Federacii : dis. ... dokt. jurid. nauk. — M., 2011.

22. Cherkasov K. V. Sistema organov gosudarstvennoj vlasti i upravlenija na urovne federal'nogo okruga / pod red. P. P. Serguna. — Saratov : RPA Minjusta RF, 2008.

23. Jebzeev B. S. Chelovek, narod, gosudarstvo v konstitucionnom stroe Rossijskoj Federacii. — M. : Prospekt, 2013.

Материал поступил в редакцию 11 марта 2015 г.

The MECHANISM OF CONSTITUTIONAL LAW REGULATION OF THE SYSTEM OF PUBLIC AUTHOTRITIES IN MODERN RUSSIA

Gavrilov, Roman Vladimirovich - postgraduate student of the Department of Constitutional and Municipal Law of the

State University, Education-Science-Production Complex

[soip-unpk@yandex.ru]

302020, Russia, Orel, Naugorskoye Shosse, 40

Review. The Article explains that the category of "the system of public authorities" describes the constitutional law institute, a set of constitutional and legal norms aimed at regulating a corresponding group of public relations. The subject of these constitutional and legal norms is, on the one hand, specific institualisation of public institutions of power and government, on the other hand, the establishment and regulation of the status of specific governmental authorities, as a rule, the higher ones, elected and the most significant in the mechanism of the separation of powers. The system of public authorities is mainly subjected to constitutional regulation and requires constitutional entrenchment and enacting a number of other legal acts of public and constituent nature. Keywords: public authority, public agency, bureaucracy, system of power.