Две концепции федерального законодательного акта об образовании: сравнительный анализ

УДК 378

ДВЕ КОНЦЕПЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО АКТА ОБ ОБРАЗОВАНИИ:СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

В статье изложены различные точки зрения на проекты институционализации сферы образования. Ключевые слова: Закон об образовании, дискуссия: Г. Зюганов, О. Смолин, И. Мельников

В мае 2010 г. на сайте Минобрнауки России появился пространный (объемом в сотни страниц) проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», который стали называть «интегрированным» (фактически предпринята попытка создания образовательного кодекса). После того, как значительная часть организаций, составляющих образовательное сообщество, а также ряд экспертных советов при профильных комитетах обеих парламентских палат признали данный законопроект неудовлетворительным, Минобрнауки объявило его «подготовительными материалами» и 1 декабря обнародовало на специальном сайте новую версию документа; она оказалась примерно на четверть короче предыдущей, однако мало от нее отличающейся. В этой ситуации общественное движение «Образование - для всех» (далее - ОДВ) при поддержке фракции КПРФ в Государственной Думе разработало альтернативный законопроект, в основу которого положены тексты Закона РФ «Об образовании» в редакциях 1992 и 1996 гг., а также одноименная декларация ОДВ.

Сравнительному концептуальному анализу двух указанных законопроектов были посвящены проведенные 18 января 2011 г. в Государственной Думе парламентские слушания, в которых приняли участие работники государственных органов управления образованием, руководители и сотрудники образовательных учреждений, ученые РАН и РАО, думские депутаты, члены Совета Федерации и Общественной палаты, представители общественных объединений родителей, студенчества и учителей.

Продолжая многолетнюю линию на конструктивно-критическое, включающее выдвижение конкретных альтернативных предложений, освещение разворачиваемой в стране губительной радикально-либералистской реформы образования (и социальной сферы в целом)1, мы воспроизводим существенные фрагменты органично «вписывающихся» в русло этой критики выступлений на слушаниях лидеров КПРФ доктора философских наук Геннадия Андреевича Зю-

ганова и доктора педагогических наук Ивана Ивановича Мельникова, а также доклада заместителя председателя Комитета Государственной Думы по образованию, президента общества «Знание» и председателя Центрального совета ОВД, доктора философских наук Олега Николаевича Смолина.

Г. Зюганов. Разрекламированная модернизация вылилась в бюджет, в котором не выделено средств даже на пять президентских программ. Хуже того, раз за разом вносятся предложения, которые выводят государство из сферы управления не только экономикой, но и социальными процессами. Новый правительственный законопроект убирает государство из образовательной сферы, оставляя ее во власти рынка. Мы считаем это абсолютно неправомерной политикой, направленной на окончательный развал данной сферы, гарантирующий дальнейшую деградацию общества.

Советский Союз входил в пятерку самых безопасных, самых развитых, самых читающих, самых образованных в мире стран. По этим показателям постсоветская Россия уже откатилась и продолжает откатываться на задворки современной цивилизации. Все, что связано с рыночными реформами образования, сегодня ведет к дезинтеллектуализации народа и разрушению классической русской советской образовательной системы, без сохранения лучших традиций которой выход из нынешнего кризиса невозможен. Очень важно поэтому, чтобы о подготовленном ОВД альтернативном проекте закона узнала страна.

И. Мельников. Чтобы лучше понять суть законодательных тенденций в образовании, немаловажно проследить судьбу пока еще действующего акта, разработанного еще в 1992 г. и вступившего в силу в 1996 г. Он, во-первых, предусматривал относительно высокую степень социальных гарантий, включая гарантии бюджетного финансирования системы образования. Во-вторых, - предоставлял образовательным учреждениям довольно значительную степень экономической свободы: возможность самостоятельно

зарабатывать средства и использовать их. В-третьих, - исключал приватизацию этих учреждений. Сочетание данных нормативных положений долгие годы сдерживало проникновение в образование тех процессов, которыми уже были поражены другие составляющие социальной сферы. В 1990-е годы, когда распродавались «все и вся», Закон позволил сохранить в своей основе отечественную систему образования.

Затем, в 2000-е годы, начались атаки на его концептуальные устои, причем сильнейший удар был нанесен принятым в 2004 г. ФЗ № 122, известным как «закон о монетизации льгот». Удар пришелся по самой крупной цели - социальным гарантиям и обязанностям государства. Было потеряно много принципиально значимых норм, включая статью относительно обеспечения приоритетности образования; исчез запрет на сокращение в вузах бюджетных мест, пришлось забыть о многих льготах учителям, в том числе сельским, и т. д. Еще одной мощной «ударной волной», согласно замыслам либеральных реформаторов, должен был послужить принятый в 2006 г. ФЗ № 174 «Об автономных учреждениях», который поставил организации образовательной сферы перед выбором: либо госгарантии, в том числе финансовые, либо «свободы». Причем именно нам удалось добиться, чтобы переход в форму «АУ» стал хотя бы добровольным, после чего выяснилось, что желающих переходить почти нет, т. е. цель ревнителей экономии бюджетных ресурсов достигнута не была. Тогда использовали фактически силовой вариант: вступивший в действие в мае 2010 г. ФЗ № 83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» по сути предопределяет превращение в ближайшей перспективе подавляющей части бюджетных образовательных учреждений? в рыночные структуры.

И все-таки даже после обременения образовательного законодательства отмеченными и другими деструктивными новациями, в том числе связанными с внедрением ЕГЭ и двухуровневой схемы в вузах, законодательный акт 1996 г. оставался неким оазисом сохранения отечественных традиций фундаментальности образовательных подходов. Образно говоря, ликвидировали

перила, разбили многие ступени, но лестница продолжала существовать и вести в нужном направлении. Теперь же ее решили демонтировать как таковую. Цели нового правительственного законопроекта понятны: очередная широкомасштабная приватизация госсобственности, т. е. обеспечение частного присвоения значительных объемов «неосвоенного имущества», дальнейшее освобождение государства от соцобязательств, а также окончательная перестройка образовательной сферы на западный манер. Речь идет о том, чтобы в массовом порядке готовить потребителей товаров и услуг, а необходимое для творцов-созидателей хорошее - супердорогое - образование оставить «элите».

В противовес этому документу, который может быть охарактеризован формулой «образование для рынка», альтернативный вариант нацеливает образование на человека. Причем предлагается практичный и современный документ, способный эффективно работать даже в нынешних условиях и нацеленный на решение подлинно модернизационных задач развития страны. В нем аккумулируется лучшее из опыта СССР, а также из западного опыта, сохраняются необходимые нормы 1996 г. Отказ же от альтернативного проекта станет отказом от модернизации и уберет последние заслоны на пути интеллектуальной деградации нации.

О. Смолин. В руководстве ОВД большинство - беспартийные. Однако мы взаимодействуем со всеми общественными силами, которые защищают интересы отечественного образования, а наиболее тесно много лет сотрудничаем с фракцией КПРФ в Думе. Как беспартийный человек, уже два десятилетия работающий в парламенте, констатирую: на протяжении всего этого времени лучше всех за прогрессивные предложения в области образовательной политики голосовала именно эта фракция. Поэтому мы и проводим совместные общественные слушания.

Начну с того, что обсуждение подготовленного Минобрнауки России пространного законопроекта «Об образовании в Российской Федерации» имеет, по крайней мере, тот плюс, что позволяет высветить ключевые вопросы образовательной политики. Попробую обозначить и ответить на некоторые из них, наиболее активно дебатируемые на специальном сайте, где размещен отмеченный правительственный законопроект.

Вопрос первый: нужен ли стране новый законодательный акт об образовании? Факты таковы, что перед нами - попытка дать его очередной вариант. Закон в исходной редакции 1992 г. был признан Европейской ассоциацией образовательного права ЮНЕСКО одним из лучших в мире, а редакция 1996 г. даже явила собой определенный шаг вперед. Затем, однако, последовал пресловутый «закон о монетизации льгот» 2004 г., который означал по сути третью, резко ухудшенную, редакцию образовательного закона: был нанесен удар по социальным ценностям и ценностям демократическим - в общепринятом, разумеется, а не в российско-постсоветском смысле. А после «монетизации льгот» был продолжен курс, который одни назвали «зачисткой образовательного законодательства», а другие - «контрреформаци-онным». И то, и другое справедливо, а наш ответ на сформулированный выше первый вопрос таков. Новый закон об образовании нужен при двух условиях: если он, во-первых, удовлетворяет основным потребностям развития соответствующего сообщества и социально-экономического развития страны в целом, во-вторых, - не ухудшает, а улучшает положение большинства участников образовательного процесса.

В данном контексте хотелось бы подчеркнуть: подготовленный ОВД альтернативный правительственному законопроект написан на основе Закона РФ «Об образовании» 1996 г. и других наших законодательных инициатив. Его соавторами по праву могут считаться депутаты Верховного Совета, Совета Федерации и Государственной Думы первого и последующих созывов - все, кто внес свой конструктивный вклад в российское образовательное законодательство.

Второй вопрос: как обсуждать «большой» законопроект Минобрнауки России? На наш взгляд, единственно правильный путь - сначала обсуждать концепцию, а лишь затем - непосредственно текст. Правительство же, как обычно, поступило по-другому, сразу же разместив в конце мая 2010 г. в Интернет-сети более чем трехсотстраничный законопроект. И когда была предпринята первая попытка его обсуждения в профильном думском комитете, депутаты стали требовать сокращенный вариант документа, а один из наших депутатов даже бросил «крылатую фразу»: наши депутатские мозги к восприятию проекта не приспособлены. Но чьи же тогда при-

способлены?! В общем, можно утверждать, что большинство заинтересованных лиц имеющийся на сайте огромный законопроект не освоило, и неудивительно: это тяжелый и неблагодарный труд. Мы полагаем, что сначала следует понять, какая концепция устраивает образовательное сообщество, и уже затем на данной основе дорабатывать текст.

Третий вопрос: какие реальные проблемы должен разрешить новый закон и какой из двух предложенных проектов в этом отношении предпочтителен? Мы выявили более сорока позиций, по которым между документами имеются принципиальные различия, причем из них примерно по двадцати ключевым позициям правительственный законопроект вообще не содержит каких-либо норм. Вот только некоторые из «правовых лакун».

Правительство молчит о том, каким быть бюджету образования, а наш подход здесь таков. Из международного опыта известно, что ни одна страна не смогла провести модернизацию, если тратила на образовательные цели менее 7% ВВП. Эта величина расходов характерна для ныне реально модернизирующихся держав, данный норматив следовало бы узаконить и в Российской Федерации.

В проекте Минобрнауки России нет никакой реакции на то, что с 2002 г. образовательные учреждения платят налоги наравне с обычными коммерческими компаниями. Нам же это кажется дикостью, и необходимо вернуть соответствующую мировой практике норму, согласно которой собственно профильная деятельность этих учреждений налогообложению не подлежит.

В критикуемом проекте отсутствует также тема статуса педагогов в аспекте сравнительного уровня оплаты их труда. Если не на словах, а на деле признается, что образование - ключевое звено в создании главного - человеческого - потенциала страны, зарплата педагогических работников должна быть выше средней по народному хозяйству в целом; таково наше требование. В США соответствующий показатель -129%, а у нас - 64%; в советский период никогда подобного не было.

Далее. Наши оппоненты любят ругать «эпоху застоя», но умалчивают о том, что в сравнении с ней вузовская студенческая стипендия по отношению к прожиточному минимуму упала вчетверо, стипендия учащихся средних специаль-

ных учебных заведений - в восемь, а учащихся профтехобразования - в 11 раз. Мы требуем, чтобы стипендия, социальная стипендия были на уровне прожиточного минимума.

За бортом правительственного проекта, т. е. вне сферы законодательной регламентации, оказалось само содержание образовательного процесса, и парламентская оппозиция настаивает на том, чтобы вернуть это содержание в обсуждаемый акт. Мы требуем согласования правительственными структурами образовательных стандартов, в частности, школьного стандарта, с профильными парламентскими комитетами, с РАН, РАО, Союзом ректоров, профсоюзами и с другими образовательными организациями. Иначе общественность вынуждена будет по-прежнему с изумлением и возмущением реагировать на такие исходящие из Минобрнауки Росии «шедевры» подзаконного нормотворчества, как новая версия школьного стандарта, в соответствии с которой обязательным для старшеклассников останется некий набор дисциплин - «Россия в мире», «Основы безопасности жизнедеятельности», физкультура и «Реализация индивидуального проекта» -при «факультивизации» остальных предметов, включая «русский язык и литературу, или родной язык и литературу» и интегрированные «общественные науки» и «естественные науки»2.

Авторы проекта Минобрнауки России хранят молчание и относительно очевидно необходимого приравнивания статуса учреждений и педагогов дополнительного образования к статусу организаций и работников, осуществляющих основные образовательные функции. Без дополнительного образования многостороннее развитие личности, конечно, исключено.

Никоим образом авторы правительственного законопроекта не озабочены также тем, что нынешняя государственная образовательная политика является мощнейшим средством развращения молодежи. Наш же проект предполагает, в частности, воссоздание специальных образовательных телеканалов и стимулирование производства образовательных программ на иных каналах.

Есть еще немало важнейших проблем, реакция на которые в правительственном законопроекте отсутствует. Наш же проект обеспечивает участникам образовательного процесса соответствующие социальные гарантии. Мы понимаем, что будем обвинены правитель-

ственными и проправительственными деятелями в популизме, но ведь это слово происходит от слова «народ», и предлагаемый курс есть курс развития народного образования как в прямом смысле образования для всех. А коль скоро нам говорят, что для учителя, воспитателя, профессора у страны нет денег, мы, с одной стороны, отвечаем: тогда это страна без будущего. С другой стороны, просим чиновников внятно объяснить, в частности, почему 85% правительственных антикризисных денег достались избранным крупным корпорациям и банкам, а всего 15% - всем остальным, включая обучающихся и обучаемых в разных звеньях системы образования? Почему в планах федеральных властей ощутимое повышение заработной платы фигурирует в отношении «силовиков», но отнюдь не профессоров и преподавателей: не потому ли что на деле выстраивается не «государство знаний», а государство полицейское? Почему пресловутые «олигархи» так и не станут в обозримой перспективе платить налоги на том уровне, что и их «визави» в ведущих капиталистических державах, с какой стати российская налоговая система с ее плоской шкалой заставляет бедных «делиться» с богатыми, а не наоборот? Почему вновь нарастающие «халявные» нефтедолларовые доходы опять закачиваются в «госкубышки» для низкопроцентного кредитования стратегических конкурентов России, а не идут на развитие отечественной социальной, в том числе образовательной, сферы? И т. п.

Четвертый вопрос: какой из двух конкурирующих законопроектов обеспечивает большую свободу для участников образовательного процесса? На этот вопрос легче опять же ответить на примерах конкретных норм. Так, авторы правительственного проекта навязывают всем российским выпускникам ЕГЭ, а мы сохраняем его только для желающих. Правительство проводит насильственную «бакалавризацию» высшей школы страны, волюнтаристски сокращая на год срок обучения студентов и примерно на 40% - образовательные программы по профильным предметам; мы предлагаем сделать «болонизацию» добровольной. Разработчики правительственного документа дают себе право отбора не только учебников для средней школы, но и выпускающих их издательских фирм, т. е. право превращения соответствую-

щей издательской деятельности в искусственно монополизированную со всеми очевидными коррупционными последствиями; мы намерены лишить чиновников Минобрнауки России такой возможности. Наконец, хотя правительственные либералы должны были бы, по идее, любить негосударственную составляющую образовательной сферы, судя по их законопроекту, это не так: авторы документа, в частности, отказываются воссоздать в нем фигурировавшее в редакциях 1992 и 1996 гг. право родителей получать компенсацию затрат на образование детей в частных школах, имеющих государственную аккредитацию. Мы такое право восстанавливаем.

Последний, пятый, вопрос: какой из законопроектов в большей степени отвечает знаменитому «медицинскому» принципу «не навреди»? Если наш проект никоим образом не ухудшает положение участников образовательного процесса, то в проекте Минобрнауки России - множество явно третирующих их норм, начиная с по-истине геростратовой нормы о единственности и всеобщности принципа «подушевого финансирования», согласно которому «деньги следуют за учеником»3.

А за что, спрашивается, авторы министерского документа «ополчились» на начальное профессиональное образование: оно по сути ликвидируется в качестве подсистемы, уровня системы профобразования! Чем чиновникам «насолили» сельские учителя, последние льготы коим министерский проект уничтожает? Почему эти чиновники норовят перестроить вузовскую подсистему системы образования именно на американский манер, т. е. подогнать ее под схему «колледж - институт - университет», реализация которой вынудит многие вузы либо снизить свой статус, либо оказаться искусственно поглощенными теми или иными университетами? Ясно ведь, что подобное массовое реструктурирование российской высшей школы обернется очередными потерями ее традиций и потенциала... С чего бы чиновникам преследовать студентов-инвали-дов, отменяя преференции этой всего-то однопроцентной категории обучаемых? Зачем дискриминировать просветительские объединения, у которых отбирается возможность выступать в статусе образовательных учреждений?

Наверное, и альтернативный проект имеет свои недостатки, и его следует улучшать. Но пра-

вительственный-то вариант законодательного акта об образовании не отменяет и даже не корректирует в лучшую сторону действующий курс образовательной политики, а прямо продолжает и усугубляет его! А к чему это ведет, хорошо известно. Сегодня, согласно результатам репрезентативных социологических исследований, до трети молодых людей в России полагает, что Солнце - спутник Земли, т. е. эти люди как бы живут в докоперниковскую эпоху. Если в советский период своей истории наша страна неизменно входила в тройку стран-обладателей лучших в мире образовательных систем, то постсоветский период эволюции России, согласно докладам ООН относительно уровней развития человеческого потенциала, демонстрирует следующую печальную динамику: 15-е место, 26-е, 41е, 54-е. И нет сомнений в том, что принятие правительственного законопроекта приведет к быстрому скатыванию России во вторую сотню государств мира.

Поэтому, возвращаясь к самому первому из сформулированных вопросов, можно утверждать, что проект ОД В-КПРФ в сравнении с проектом Минобрнауки России значительно расширяет права граждан в области образования, повышает уровень финансовой и социальной поддержки всех участников образовательного процесса. Законопроект названного министерства, представляющего федеральное правительство, утверждает консервацию вектора всей постсоветской образовательной политики на разрушение человеческого потенциала России, предполагает ускорение и усугубление соответствующих разрушительных процессов. Альтернативный проект, напротив, легитимизировал бы действительную модернизацию образования, абсолютно необходимую для продвижения страны к «обществу знаний».

Но есть ли у нашего проекта шансы на принятие? Как человек левых убеждений, могу повторить известный лозунг «Будь реалистом -требуй невозможного!» Как практический политик вынужден констатировать, что при данном марионеточном в своей основе составе нижней парламентской палаты шансы отсутствуют, однако, во-первых, эта Дума - не последняя, т. е., если образовательное сообщество учтет, какие конкретно парламентские силы его поддерживают, состав следующего парламента может быть другим. Во-вторых, для нынешней России

суперактуален афоризм Черчилля, согласно которому школьные учителя обладают гораздо большей властью, чем премьер-министр. И коль скоро учителя и вузовские преподаватели сумеют осознать и реализовать эту свою специфическую власть, в стране будет другая, - модерниза-ционная, а не демодернизашгонная - образовательная политика.

Примечания

1 Перечень соответствующих ключевых публикаций 2000-х годов см. в сносках статьи: Черковец В. Образовательная сфера: взаимодействие с материальным производством в инновационном развитии экономики. - 2009. - № 9-10. См. также: Мухетдинова-Н. Очередная радикально-либералистская реформа социальной сферы: деструктивный потенциал «восемьдесят третьего». - 2010. - № 2; Делягин М. Система бюджетных учреждений: грядет сокрушительный реформационный удар. - 2010. - № 2.

2 Подобные проявления активности правительственных «модернизаторов» социальной сферы как закодированные в самой антисоциально-коммерческой идейной сути ФЗ № 83 (и ныне справедливо квалифицируемые в СМИ в качестве «дебилизиру-юших» и «колониализирующих» отечественное образование, в связи с чем даже респектабельным аналитикам «хочется размахивать руками и грязно материться») прогнозировались в одной из публикаций «Российского экономического журнала»: «Как сплошь и рядом наблюдалось и в предыдущей правотворческой деятельности разработчиков ФЗ № 83, они не стали отвечать на важнейшие вопросы, порождаемые их детищем. Неясно прежде всего, что именно будет представлять собой бесплатное для потребителя и финансируемое из бюджета «государственное задание». Если, скажем, обратиться к сфере довузовского образования, то торжественные обещания министра относительно полного госу-

дарственного финансового обеспечения школьного обучения в рамках образовательных госстандартов «не катят» в смысле внесения определенности хотя бы потому, что, мягко говоря, не исключена динамичная «оптимизация» самих стандартов. В принципе возможна даже ситуация введения такого стандарта среднего образования, согласно которому школьнику будет достаточно, как предусматривалось еще небезызвестным планом «Ост», уметь читать, писать, применять четыре действия арифметики (правда, в данном случае писать и считать с помощью компьютера) и знать, что покорность властям предписана непосредственно Богом. Наверное, стандарты окажутся все-таки более широкими, однако в любой момент, причем исходя даже не из политики Минобразования, а из «бюджетных ограничений», они могут быть урезаны. В результате школьники рискуют лишиться предметов, существенно важных для формирования личности, например, астрономии, или необходимых для становления специалистов, скажем, химии или биологии» (Делягин М. : Указ. соч. - С. 35-36). - Ред.

3 О недопустимости исключительного упора на этот принцип (критиковавшийся в материалах «Российского экономического журнала», в том числе в публикациях вице-президента РАН А. Д. Не-ки-пелова) на слушаниях говорил, в частности, президент Всероссийского фонда образования, доктор философских наук С. К. Комков: «Закрепление подушевого финансирования приводят к фактическому уничтожению образования на огромных территориях России с компактными населенными пунктами. Только за последние десять лет было уничтожено более 18 тысяч школ. Это настоящий образовательный геноцид». Авторы проекта ОВД выступают за нормативное финансирование, при котором не менее 30% финансовых средств образовательное учреждение получает по смете независимо от количества обучающихся, а остальные средства - по подушевому принципу. - Ред.

TWO CONCEPTS OF FEDERAL LEGISLATION ON EDUCATION: A COMPARATIVE ANALYSIS

The article presents different views on the institutionalization of education projects. Keywords: Education Act, debate: Gennady Zyuganov, A. Smolin, Melnikov.