Гражданское участие населения как фактор развития местного самоуправления в российских муниципальных образованиях

Социология

Элеонора МАЙКОВА, Елена СИМОНОВА

гражданское участие населения как фактор развития местного самоуправления в российских муниципальных образованиях

Статья посвящена анализу гражданской активности населения в контексте развития института местного самоуправления в современной России. Особое внимание уделено изучению форм гражданского участия и выявлению факторов, влияющих на уровень социально-политической активности граждан. Приводится анализ результатов социологического исследования, проведенного в Тверском регионе.

The article is devoted to the analysis of civil activity of population in the context of development of institute of local selfgovernment in modern Russia. Special attention is paid to studying forms of civil participation and to revealing factors influencing on the level of social and political activity of citizens. The analysis of results of sociological research carried out in Tver region is produced.

Ключевые слова:

местное самоуправление, формы гражданского участия, факторы гражданской активности; local self-government, forms of civil participation, factors of civil activity.

В течение последних двух десятилетий в российском обществе в политической жизни и социально - экономических отно -шениях произошли глубокие перемены, имеющие позитив -ную направленность. Одновременно обнаружились и серьезные проблемы, связанные с концентрацией власти на ее верхних уров -нях, со слабостью и неэффективностью других элементов полити -ческой системы, экономических и социальных институтов, что, безусловно, создает препятствия для дальнейшей демократизации общества. В связи с этим возрастает интерес к «человеческому» измерению демократии, к гражданскому обществу, способному влиять на власть посредством реализации различных форм обще ственного участия1.

Традиционно считается, что одним из основных способов обе -спечения демократического характера взаимодействия сильной государственности и высокой гражданской активности является местное самоуправление. Принципиальное отличие органов местного самоуправления от государственных заключается в том, что они более тяготеют к гражданскому сообществу, общественному управлению2. Именно местное самоуправление дает возможность каждому гражданину быть активным и непосредственным участни -ком обеспечения своих разнообразных интересов.

Особенно важным гражданское участие является при решении локальных проблем, касающихся, например, здравоохранения, состояния окружающей среды, школьного и дошкольного образо вания, уровня занятости и т.д., к рассмотрению которых политики и государственные чиновники иногда подходят, не имея детальной информации и не зная ситуацию «изнутри»3.

Исследование уровня социальной активности жителей муници -

1 Петухов В.В. Гражданское участие в контексте политической модернизации России // http://www.ecsocman.hse.ru/data/2012/05/18/1271957242/Petuhov.pdf , с. 48.

2 Горбатюк Е.С. Право на самоуправление в российских условиях // Политекс, 2010, № 2; http://www.politex.info/content/view/696/30/

3 Виноградова Т., Сунгуров А. Гражданская активность и общественное участие // Ы^У/Ьго -uz.narod.ru/civpar1.html

МАЙКОВА Элеонора Юрьевна — к.и.н., проректор по учебновоспитательной работе, заведующий кафедрой социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета

maikova@tstu.tver.ru

СИМОНОВА

Елена

Валерьевна — к.соц.н., доцент кафедры социологии и социальных технологий ТвГТУ Simonova-E-V@ yandex.ru

пальных образований в регионах России предполагает проведение эмпирических исследований, нацеленных на анализ представлений граждан о сущности мест -ного самоуправления, их установок на вовлечение в процессы управления жиз -недеятельностью населенного пункта.

Исходя из этого, в мае-июне 2012 г. было проведено социологическое исследование с целью изучения отношения населения Тверской обл. к системе местного само -управления, особенностей восприятия власти городскими и сельскими жите -лями, уровня их социально политической активности в решении проблем муни ципального образования. Объем выборочной совокупности составил 624 чел. (статистическая погрешность — 4%). В структуре выборки были представлены респонденты с различными социально демографическими характеристиками (пол, возраст, уровень образования, род деятельности, материальное положение, место проживания).

Поскольку население выступает первич -ным субъектом местного самоуправления, оно должно проявлять активность в делах муниципального образования и может выражать ее в различных прямых или опо средованных формах. В России к этим формам относятся: местный референдум; муниципальные выборы; сходы, собра -ния и конференции граждан, их право творческая инициатива; территориальное общественное самоуправление; публич ные слушания; обращения граждан в органы местного самоуправления и другие формы1. Однако, как считают исследова -тели, в реальной муниципальной практике различные формы прямой демократии оказываются либо невостребованными, либо используются формально и в малом объеме2. Указанная тенденция подтверждается данными социологического иссле дования, проведенного в Тверском реги оне. Так, одной из форм непосредствен ного осуществления населением местного самоуправления является их участие в выборах, однако граждане демонстрируют

1 Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, 2003, 8 окт., доп. вып. № 3316 // http://www.rg.ru/2003/10/08/zakonsamouprav. Мт1

2 Попова В.В. Местное самоуправление: власть и население // Социология власти, 2008, № 2, с. 143.

чрезвычайно низкий уровень электораль -ной активности на выборах муниципаль -ного уровня по сравнению с выборами в органы государственной власти федераль ного уровня. 41,6% респондентов указали, что в течение последних 5 лет они приняли участие в выборах президента РФ, 21% — в выборах в Государственную думу РФ и лишь 13,9% — в органы местного само -управления. Важность выборов в органы местного самоуправления признают лишь 1/3 респондентов, рассматривая их как наиболее эффективный способ замеще ния должности главы местного самоуправ ления (мэра города, главы района и т.д.). Вместе с тем около 1/5 респондентов счи тают необходимым назначать главу мест ного самоуправления «сверху» (вышестоя -щими органами государственной власти — губернатором области, Законодательным собранием субъекта РФ и т.д.).

Ключевым показателем социальнополитической активности населения является процент граждан, готовых изби раться в органы местного самоуправ ления. Исследование показало нежелание большинства опрошенных (78%) быть избранными в органы местного само управления. Основными мотивами отказа от реализации активного избирательного права респонденты назвали: отсутствие способностей для осуществления данной деятельности (29,8%), невысокий интерес к данной деятельности (20,6%) и к поли тической жизни в целом (14,4%), призна ние малой эффективности данной работы (11,2%). Такая тенденция объясняется тем, что российские граждане слабо информи рованы о зоне ответственности и полномо -чиях муниципальных депутатов, поэтому считают их работу малоэффективной и не стремятся отстаивать свои интересы через участие в депутатской работе. К тому же для населения характерно определенное исторически обусловленное недоверие к власти любого уровня, которое проявля ется в пассивной модели поведения.

Помимо участия в местных выборах, российские граждане реализуют в основ ном такие формы участия в местном самоуправлении, как участие в сходах, собраниях граждан (21,1% общего числа ответов), объединение жильцов в домовые и уличные комитеты (15,6%), обращение в органы местного самоуправления (11,3%), участие в муниципальных референдумах по вопросам жизни города/села (8,7%),

участие в публичных слушаниях (8,4%). Наименьшее число граждан оказывают добровольную помощь местной админи страции.

Тем не менее подавляющее большинство опрошенных жителей (70,9%) выразило готовность участвовать в решении вопро сов местного самоуправления: осущест влять деятельность по благоустройству и озеленению территории города (села), следить за экологической ситуацией, оказывать помощь в проведении ремонт ных работ в жилых домах и строительстве детских площадок, организовывать досуг молодежи и пр. В ходе исследования было выявлено, что граждане с низким уровнем материального благосостояния настроены на более активное участие в жизнеобе спечении муниципального образования. Наиболее пассивными являются жители поселков городского типа, а большую активность демонстрирует сельское насе ление.

Что касается индивидуальных ресурсов, то почти каждый третий респондент готов затрачивать личное время на реше ние вопросов местного значения (32,6%). Однако большинство опрошенных жителей региона не выразили желание использовать свои организаторские спо собности и брать на себя ответственность за решение проблем своего поселения. Подобная позиция граждан объяснима, исходя из их представлений о том, что работать в органах местного самоуправ ления должны, прежде всего, профес сионально подготовленные специалисты (так считают 71,6% общего числа респон дентов).

В качестве основных причин пассивно сти граждан в решении вопросов местного значения респонденты назвали невоз можность повлиять на что -либо (26,4%), отсутствие интереса к общественной деятельности (16,8%), нежелание брать на себя ответственность (12,7%), незаин -тересованность органов местного само управления в активности граждан (11,1%). Пассивность граждан сельское население связывает с отсутствием интереса к обще ственной деятельности, а жители городов и поселков городского типа — с невозмож ностью повлиять на работу органов мест ного самоуправления.

Пассивную позицию граждан социологи объясняют тем, что местное самоуправле ние видится населению скорее институ

том муниципального управления, нежели органом народовластия, создаваемым жителями для решения своих проблем. Помимо этого, у граждан не сформиро вано представление о том, в каких формах и на каком уровне возможно их участие в местном самоуправлении1.

Анализ результатов проведенного нами исследования позволил выделить такие факторы низкой гражданской актив -ности, как недоверие к местной власти, низкая оценка деятельности ее органов, специфика восприятия гражданами мест ного самоуправления и слабая информи рованность о его сущности. Так, деятель ность органов местного самоуправления оценивается жителями региона более негативно, чем работа федерального и регионального уровней власти. Уровень доверия населения органам местного са моуправления довольно низкий (67,6% опрошенных жителей не доверяют им в той или иной степени). Результаты соци ологических опросов, проводимых в дру гих регионах России, подтверждают наш вывод о том, что в рейтинге недоверия к органам местного самоуправления лиди руют именно представительные органы муниципальных образований. Подобная тенденция связана с тем, что деятель ность исполнительной ветви власти, и особенно ключевых ее фигур, наглядна и очевидна для населения, с ней связыва ются ожидания позитивных изменений в жизни страны, населенного пункта, она активно оценивается, а работа предста вительных органов власти гораздо менее понятна и зачастую выпадает из поля зрения людей. С позиции обществен -ного мнения именно представительные органы власти не являются структурами, работа которых отвечает запросам населе -ния. Исследователи отмечают, что массо -вое политическое сознание современной России концентрируется вдоль оси исполнительной власти, а представитель ные органы, в т.ч. и местного самоуправ -ления, воспринимаются с определенной долей неприятия и недоверия2. Такое отношение определяется еще и тем, что

1 Андрюшина Е. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть, 2006, № 1, с. 23.

2 Луконина Е.С. Динамика отношения населе -ния к власти. Основные тенденции // Ы^/^Ь -host.unn.ru/pagesZe - 1ibrary/vestnik_soc/99990201_ West_soc_2006_1(5)/28.pdf

основная функция органов местного са -моуправления как защитника интересов населения не реализуется в достаточной степени, а взаимодействие между депута -тами и их избирателями не развито1. Так, результаты проведенного нами исследо -вания показали, что 66,7% опрошенных граждан считают, что муниципальная власть не может защитить их интересы на региональном и федеральном уровнях.

В качестве фактора низкой граждан -ской активности следует также выделить и специфику восприятия населением местного самоуправления. Проведенное в Тверском регионе исследование демон стрирует, что жители области, так же как Центральной России в целом2, склонны отождествлять местное самоуправление и местную власть. Более половины опрошенных граждан (59,7%) считают, что управление в РФ должно осущест -вляться на основе единой вертикали: власть в городе и районе должна подчи няться губернатору, а губернатор должен подчиняться президенту и правительству России. Результаты опроса свидетель ствуют о том, что граждане в целом слабо информированы о сущности местного самоуправления и выступают за контроль деятельности его структур со стороны органов исполнительной власти.

Данный вывод находит подтверждение и в других ответах респондентов. Так, на прямой вопрос: «Должна ли система мест -ного самоуправления подчиняться орга -нам государственной власти различного уровня?» — положительно ответили 73,8% опрошенных. По мнению граждан, именно исполнительная власть может оказывать воздействие на деятельность органов мест ного самоуправления с целью повышения эффективности их работы. Влияние же на местное самоуправление инициативных групп жителей, общественных организа ций, предприятий региона и т.п. практи -чески не рассматривается респондентами как нормативное.

В целом, население демонстрирует невысокий уровень осведомленности о федеральном законе № 131-Ф3 (66,8% респондентов ничего не знают о нем) и

1 Бутитова Д. Местное самоуправление в систе -ме взаимодействия власти и общества // Власть, 2008, № 4, с. 53.

2 Местное самоуправление с России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. — М. : Экон- Информ, 2009, с. 75.

зачастую не имеют четких представлений о разделении полномочий между регио -нальной государственной властью и мест ным самоуправлением.

В ходе исследования были выявлены представления граждан о проблемах функ -ционирования органов местного само управления. Среди наиболее существен -ных проблем, затрудняющих работу мест -ного самоуправления, были отмечены, в первую очередь, коррумпированность и семейственность служащих органов мест ного самоуправления (22,1%), недоста -точность собственной финансовой базы (17,1%), низкая квалификация представи -телей органов местного самоуправления (15%), отсутствие в законодательстве кон кретных рычагов для осуществления воз лагаемых на органы местного самоуправ ления полномочий (14,95%). Указанные проблемы можно рассматривать и в каче стве факторов, сдерживающих граждан скую активность населения российских регионов.

Таким образом, одним из важнейших факторов развития системы местного самоуправления является гражданское участие населения в решении вопросов местного значения. Однако результаты социологических исследований, про водимых в российских муниципальных образованиях, демонстрируют весьма противоречивые тенденции. Фиксируется низкий уровень гражданского участия населения в местном самоуправлении. При реализации права на управление муниципальным образованием граждане чаще всего используют такие формы, как участие в выборах местного уровня и организованных мероприятиях по благо устройству территории, сходы и собрания граждан, объединение жильцов в домо вые и уличные комитеты. К остальным формам гражданского участия населе -ние проявляет незначительный интерес; для жителей российских муниципаль ных образований характерна социальная пассивность, которая обусловлена сово купностью субъективных и объективных факторов. Важную роль в формировании подобной поведенческой модели играет специфика отношения населения к вла -сти: система местного самоуправления воспринимается гражданами скорее как низший уровень государственного управ ления, ориентация на самоорганиза цию и самоуправление выражена слабо.

Фактором, сдерживающим гражданскую активность, является также недоверие населения к органам местной власти и низкая степень информированности жителей о том, в каких формах и на каком уровне возможно их участие в местном самоуправлении.

В России, в отличие от стран с разви тыми системами местного самоуправ ления, не сформирован социальный слой, который обладал бы резервом лич ного времени и финансовых средств, позволяющим принимать активное уча стие в местном самоуправлении. Кроме того, в течение последних десятилетий в российском обществе целенаправленно искоренялся коллективизм, характерный для советского периода, происходила значительная автономизация отдельных семей и формировалась модель поведе -ния, ориентированная на личный успех отдельного человека. Подобная психология российских граждан не согласу -

ется с идеями объединения для решения общих проблем муниципального обра зования.

С другой стороны, население все же выражает готовность принимать участие в решении вопросов местного значения, что свидетельствует о значительном, но во многом нереализованном потенциале развития института местного самоуправ ления. Активизация участия жителей в управлении своим поселением требует реализации ряда мер со стороны ини циативных граждан и властных структур различного уровня. Среди приоритетных направлений деятельности можно выде лить: принятие различных мер органи зационного характера; осуществление поиска дополнительных источников финансирования местного самоуправ ления; создание системы информиро вания о сущности местного самоуправ ления, об особенностях его работы и о формах гражданского участия.