К вопросу о содержании региональной политики (Россия-Франция)

10. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО

10.1. К ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Лебедева Маргарита Леонидовна, к.п.н., доцент. Должность: доцент кафедры политологии и правоведения. Место работы: Московский государственный университет природообустройства. E-mail: lebedevameg@mail.ru

Аннотация: Основная цель - выделить модель регионального развития Французской Республики. Задачи работы - определить специфику регулирования региональных отношений в рамках континентальной модели (на примере Франции); обозначить возможности применения французской модели регионального развития для российского варианта регионального устройства. Над данной проблемой работают Courlet C., Cluzel J., Ladurie L., Duran B. др.

Автор использует системно-структурный метод, при котором общественные отношения рассматриваются как целостная система взаимосвязей, устанавливается взаимозависимость явлений и событий. Сравнительный метод познания позволяет выделить особенности отношений «центр-регионы» во Франции, что представляет особую значимость в сравнении с федеративным устройством современной России.

Анализ российских и зарубежных источников позволяет сделать вывод о том, что проблемные вопросы, поставленные в статье вполне актуальны на современном этапе развития, темы не исчерпаны и не анахроничны в теоретическом плане. Представляется возможным теоретическое осмысление ряда вопросов, относящихся к практике территориального, а именно регионального устройства современной Франции.

Исследование возможно на основе изучения двух моделей территориально-государственного устройства - федеральной и унитарной; рассмотрение практики государственного регионального развития унитарной Франции и соотнесение ее с федеративным построением России на современном этапе ее развития.

Модель региональной политики Франции применима, с учетом особенностей и специфики определенной политической системы, в рамках российского государственного устройства.

Соотнесение опыта французской модели регионального развития с российским вариантом отношений «<центр-регионы». Ценный опыт решения проблем, корректировки правовых, институциональных, финансовых механизмов в соответствии с меняющимися ситуациями.

Новизна исследования состоит в сравнении унитарной и федеративной систем государственно-территориального устройства Франции и России в рамках выделения автором возможной модели регионального политического процесса. Работа предназначена для всех, кто интересуется сравнительной политологией, политической регионалистикой, мировым и российским политическим процессом.

Ключевые слова: регион, политика, проблемы, модель, опыт, власть.

TO A QUESTION ABOUT THE CONTENT OF REGIONAL POLICY

Lebedeva Margarita Leonidovna, PhD in politics, associate professor. Position: Associate Professor at Political Science and Law chair. Place of employment: Moscow State University of Environmental Engineering. E-mail: lebedevameg@mail.ru

Annotation: The main goal - to select the model of regional development of the French Republic. Work tasks -determine the specificity of regulation of regional relations within the continental model (for example France) indicate the possibility of using the French model of regional development for the Russian version of the regional unit. Work on this problem Courlet C., Cluzel J., Ladurie L., Duran B. etc.

The author uses the system-structural method, in which social relations are seen as a holistic system of relationships established interdependence of phenomena and events. Comparative method of knowledge allows you to select particular relationship "center-regions" in France, which is of particular importance in comparison with a federal system of modern Russia.

Analysis of Russian and foreign sources suggests that the problematic issues raised in the article is quite relevant to the current stage of development, the theme being exhausted and not anachronistic in theoretical terms. Possible theoretical understanding of a number of issues relating to the practice of territorial, namely the regional structure of modern France.

The study is possible through the study of two models of territorial government - federal and unitary, consideration of the practice of regional development of the unitary state of France and its correlation with the federal building Russia at the present stage of its development.

Model of regional policy in France is applicable, taking into account the characteristics and specificity of a particular political system, according to the Russian government.

Correlation experience of the French model of regional development relations with the Russian one «center and the regions» . Valuable experience in solving problems adjusting legal, institutional, financial mechanisms, in accordance with the changing situations .

Novelty of the study is a comparison of the unitary and federal systems, state-territorial structure of France and Russia in the framework of the author highlight a possible model of regional political process . The work is intended for anyone interested in comparative politics, political regionalism , international and Russian political process. Keywords: region, politics, problem, model, experience, power.

Региональные проблемы играют важную роль в развитии большинства стран мира, особенно на этапах экономических, социальных и политических преобразований. Большие различия между странами сочетаются со значительным сходством между определенными типами регионов, и как следствие этого наличие общих черт в подходах разных государств к своим внутренним региональным проблемам. Изучение регионального развития России нужно проводить с учетом богатейшего мирового опыта [7, с.3]. Ценным представляется опыт решения проблем, изучение практики последовательной корректировки правовых,

институциональных, финансовых механизмов в соответствии с меняющейся ситуацией.

Традиционные региональные проблемы сглаживаются, переходят в новое качество, но не исчезают. Региональное многообразие исключает для России возможность перенесения опыта какой-либо одной страны или использование апробированной в мировой практике модели. В тоже время для России представляется возможным применение опыта организации региональной французской политики.

Франция - это страна с давней традицией сильной центральной власти, которая успешно сочетается с деконцентрацией и децентрализацией.

Организации местного самоуправления посвящен раздел XII «Административно-территориальные образования» Конституции Франции 1958 г. [5]. С 2003 г. во Франции имеются четыре вида территориальных коллективов: коммуны, департаменты, регионы, заморские территории [1]. Во всех территориальных единицах создаются избранные советы, за исключением коммун. Постепенно автономия всех территориально-административных единиц возросла. Этот процесс был усилен судебным прецедентом, когда в 1979 г. судья Конституционного суда определил «принцип свободы управления» как один из общих правовых принципов, применение которого усиливает принцип автономии. Многие территориальные единицы получили особый статус: Париж является одновременно коммуной и департаментом [7, с.119]; остров Корсика и заморские департаменты Гвиана, Реюньон, Мартиника, Гваделупа и Майотта получили статус регионов. Между коммунами создаются разные формы сотрудничества: межкоммунальные синдикаты; сообщества коммун; дистрикты; синдикаты новой агломерации; городские сообщества.

Процесс регионализации Франции не завершен, и, прежде всего, на внутрирегиональном уровне. Речь идет о двух основных понятиях: «земля» и «агломерация». Принятый в 1999 г. закон о долгосрочном обустройстве и развитии территорий указывает на предполагаемое усиление роли этих территориальных единиц в системе регулирования регионального развития. Земля рассматривается как целостная территория. Агломерация рассматривается как территория, характеризующаяся большой плотностью населения (минимум 50 тысяч человек). При численности свыше 300 тысяч человек должен ставиться и решаться вопрос образования нового типа территориальной организации.

В России с различной степенью активности поднимается вопрос о необходимости совершенствования административно-территориального деления. Опыт стран Европейского Сообщества указывает на несколько характерных аспектов: процессы имеют долгосрочный характер; реформы, типа французских ведут к укрупнению территориальных единиц. Особенно ценен опыт Франции, где постепенно регион из «планировочного» преобразовался в административную единицу, через которую в основном и реализуется государственная региональная экономическая политика. Применительно к РФ представляется актуальной постановка вопроса не об изменении административно-территориального устройства, а о введении в практику «планировочных» районов».

Франция - это унитарное государство, в котором региональные политические процессы в значительной степени автономны и самодостаточны по отношению к общенациональным процессам, в силу чего они ока-

зывают влияние на ход событий на уровне государства в целом. Франция не имеет в своем составе автономных образований. При этом, однако, она обладает развитой системой местного самоуправления, опирающейся на вековые традиции.

Вопрос о содержании региональной политической власти и ее механизмов не является до конца проясненным. Данная характеристика находит свое отражение как в системе административного контроля центральной власти над местными органами, так и в иерархической подчиненности местных органов центральным. Особенностью системы регионального управления и местного самоуправления современной Франции является сочетание функций государственного управления на местах и функций местного самоуправления в органах власти. Во Франции сложилась континентальная модель самоуправления: чиновники государственной администрации наблюдают за деятельностью органов местного самоуправления; сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней (так, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената, для чего в каждом департаменте страны создается специальная коллегия выборщиков, в состав которой входят делегаты, избираемые муниципальным советом).

Для континентальной модели характерна активная роль назначаемых сверху представителей государственной администрации. Столичный представитель направляется только в крупные территориальные образования. Во Франции представитель государства осуществляет свою деятельность не на уровне коммуны, а начиная с департамента. Контроль со стороны префектов всегда был исключительно жестким, и муниципальная власть смогла его ослабить в 1982 г. (государство отказалось от оценки целесообразности принимаемых органами местного самоуправления решений и ограничилось надзором за их законностью).

В российской практике «центр» отождествляется не с федерацией, а с определенными должностными лицами или федеральными исполнительными органами [6, с.18].

Политический регион - это территория, обладающая системным единством политических особенностей. Система органов государственной власти в регионах России стала формироваться в конце 1999 г. после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [8]. С начала 2000 г. президент РФ Путин В.В. активизировал процесс укрепления позиций федерального центра на региональном уровне. Наличие в регионах нескольких уровней выборных властных институтов стало мощным конфликтогенным фактором. Федеральный закон дал регионам возможность самостоятельно устанавливать параметры местного самоуправления, что привело к огромным различиям между территориями.

Обращение к региональному развитию современной Франции позволяет отечественной науке развиваться, изучая тенденции конституционного развития отдельно взятых стран. России предстоит непростая на сегодняшний день задача: в рамках конституционного строительства найти единственно правильную модель федеративного устройства - синтезировать многообразие особенностей политического развития регионов, учитывая мировой опыт территориально-государственного строительства.

Важнейшим принципом государственного устройства является принцип разделения властей, который призван обеспечить сбалансированность полномочий. Принцип разделения властей не исключает, а предполагает четко сбалансированное взаимодействие властей, единство государственного механизма. [3, с.3, 33]. В федеративных государствах проблема разделения (дифференциации) государственной власти возникает не только по направлению ее реализации (по горизонтали), но и по разграничению компетенции между федерацией и ее составляющими (по вертикали) [3, с.67].

Общими принципами взаимоотношений муниципальных образований с центральной властью является законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов в сочетании с судебным и административным контролем за законностью их действий.

Правовая модель местного самоуправления в России должна соответствовать Европейской хартии местного самоуправления, которую РФ ратифицировала в 1998 г.[3, с.3,33]. Данный международный правовой акт должен отразиться на российском законодательстве о местном самоуправлении, которое во многих положениях ему не соответствует [10, с.35-36].

Согласно ст.3 Европейской хартии « под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею», т.е. не предусмотрено отделение самоуправления от системы государственной власти[2]. В Конституции РФ (ст.12) сказано: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[4]. Однако государственная власть и местное самоуправление есть форма единой власти народа. Задачи местного самоуправления (вопросы образования, здравоохранения, культуры и пр.) есть часть задач, функций, основных направлений деятельности государства.

Органы местного самоуправления действуют в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях. Нарушена вертикаль власти, свойственная демократическому государству. В то же время, во Франции традиции самоуправления имеют вековую историю, но такого ограничения местного самоуправления от государственной системы управления, как в России, нет. Поэтому первое направление в сфере совершенствования местного самоуправления - укрепление вертикали власти в стране. Для этого требуется взять за основу государственную теорию, согласно которой органы местного самоуправления признаются видом государственных органов, реализующих функции государства на местном уровне. Местное самоуправление не может быть полностью автономным от государства. Необходимы изменения в Конституции РФ в части приведения понятия и роли местного самоуправления в соответствие с Европейской хартией.

Второе направление - государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления (ст.8) закрепила следующее: за органами местного самоуправления может быть установлен любой административный контроль вышестоящими органами власти не только с целью обеспечения законности и конституционных принципов, но и с целью контроля за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления [2]. Европейская хартия не исключает возможность административного

контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления государственных задач, а российское законодательство предполагает государственный контроль только за выполнением переданных полномочий. Государственный контроль, на практике, ограничивается применением мер ответственности к органам и должностным лицам за издание правовых актов, противоречащих законодательству. Должны быть установлены пределы и процедура административного контроля органов государственной власти за законностью на муниципальном уровне.

Система органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. В РФ сложились разные модели местного самоуправления: 1) районно-городская модель - предполагает создание муниципальных органов на уровне региональных столиц и сельских районов; 2) двухуровневая модель - местное самоуправление организуется на двух уровнях - сельских районов и отдельных поселений; 3) поселенческая модель - муниципальными единицами стали поселения. Отличия данных моделей: количество муниципальных образований в границах региона; степень дифференциации муниципалитетов внутри одного субъекта РФ; структурное соотношение между территориальной организацией муниципальной и федеральной власти.

Незрелость и незавершенность процесса реформирования системы местного самоуправления обусловлены недостаточной развитостью соответствующих предпосылок. Органы местного самоуправления возможны только как политическая надстройка над структурами гражданского общества, которое в России еще не сформировалось. С одной стороны, замыкание в себе самодеятельных организаций, с другой стороны, инерционное функционирование забюрократизированных структур местного самоуправления, по сути структур государственной власти.

Россия должна создать собственную модель региональной политики, вариант структурного обустройства страны, максимально нейтрализующий существующие противоречия современной модели российского федерализма. Россия переживает процесс противостояния между федеральным центром и субъектами. Прежде всего, необходимо обозначить задачи и средства региональной политики, причины пространственных (региональных) неравенств, цели государственного интереса в развитие регионов.

Список литературы:

1. Административное деление Франции.URL: // http: // http: // http://ru.wikipedia.org/wik (дата обращения: 17.02.2013).

2. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) [Электронный ресурс].URL://http:// onventions.coe. int/treaty/rus/Tre-aties/Html/122.htm (дата обращения: 25.02.2013).

3. Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия/Под общ.ред.С.А.Попова.- М.:ИКФ «Оме-га-Л»,2001. -С3,33

4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993), с учетом поправок от 30.12.2008//Российская газета,№7,21.01.2009.

5. Конституция Французской Республики//Маклаков В.В.Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, США, Япония, Бразилия.- М.:Волтерс Клувер,2010.-656 с.

6. Лебедева М.Л. Региональные особенности территориального управления России// Экономические и правовые аспекты регионального развития: история и современность: материалы III Всероссийской научно-практической конференции.- Елабуга: Изд-во ЕГПУ,2011.- С.18.

7. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза/Отв.ред.А.Г.Гранберг.- М.:ЗАО «Изд-во»Экономика»,2000.- С.3

8. Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ// Собрание законодательства РФ. -1999.-18 октября.-№42.ст.5005; Собрание законодательства РФ.-2009.- 6 апреля.-№14.-ст.1576.

9. Федеральный закон от 11 апреля 1998 №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»// Собрание законодательства РФ,13.04.1998,№15,ст.1695;

10. Чукина Н.С.Муниципальное строительство в России/Закон и право.2005.№5. - С.35-36.

Literature list:

1. Administrativnoe division Frantsii.URL : // http: // http:// http://ru.wikipedia.org/wik (date of access: 17.02.2013).

2. Evropeyskaya Charter of Local Self (done at Strasbourg 15.10.1985) [electronic resource]. URL :/ / http:// onventions.coe. int/treaty/rus/Treaties/Html/122.htm (date of access: 25.02.2013).

3. Zotova Z.M.Vlast and society: problems of interaction / Under obsch.red.S.A.Popova. - M.: IKF "Omega-L", 2001. C3-33

4. Konstitutsiya Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993), as amended on 30.12.2008 / / Rossiyskaya Gazeta, № 7,21.01.2009.

5. Konstitutsiya French Republic / / Jobbers V.V.Konstitutsii foreign countries: Britain, France, Germany, Italy, USA, Japan, Brazil. - Moscow: Wolters Kluwer, 2010.-656 p.

6. Lebedeva ML Regional features of Territorial Administration of Russia / / Economic and legal aspects of regional development: history and modernity: Materials III All-Russian scientific-practical conference. - Yelabuga Univ EGPU 2011. - P.18.

7. Regionalnoe development: the experience of Russia and the European Soyuza/Otv.red.A.G.Granberg.- Moscow: ZAO "Acad" Economy ", 2000. - C.3

8. Federalny Law of 06.10.1999 № 184-FZ "On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation / / Collected Legislation of the Russian Federation. -1999.-October 18. - № 42.st.5005; Collected Legislation RF. 2009. - April 6. - № 14.-st.1576.

9. Federalny Act of April 11, 1998 № 55-FZ "On ratification of the European Charter of Local Self-Government" / / Collected Legislation of the Russian Federation, 13.04.1998, № 15, st.1695;

10. Chukina N.S.Munitsipalnoe building in Russia / / Law and pravo.2005. № 5. - P.35-36.