К вопросу о реализации полномочий местного самоуправления в законотворческом процессе

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 2 (47). С. 63-67.

УДК 342.537

К ВОПРОСУ О РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ

TO THE QUESTION BY POWERS IMPLEMENTATION OF LOCAL GOVERNMENT

IN THE LAW-MAKING

О. А. ФОМИЧЕВА

Исследуются способы регламентации права на реализацию законодательной инициативы органами местного самоуправления. Формулируются выводы о способах регламентации законотворческой деятельности органами местного самоуправления, предлагаются пути усовершенствования регионального законодательства в целях активизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления в России.

Ключевые слова: местное самоуправление; законотворчество; законодательство субъектов Российской Федерации.

The article is devoted the modality right regulation of legislative initiatives by local governments. The author formulated conclusions about the mechanism of lawmaking regulation in local self-government, to proposed the ways of improvement by regional legislation promoting on realization of law-making activity local governments in Russia

Key words: local government; law-making; laws of constituents of the Russian Federation.

Основы демократического государственного строя получают свое развитие через участие населения в управлении делами го -сударства. Одной из форм управления государством является законодательное регулирование жизнедеятельности общества через принимаемые законы. Местное самоуправление в России является элементом публичного управления, и «адекватное применение конституционных положений позволяет муниципальной власти являться наиболее эффективным уровнем публичной власти» [1, с. 20].

Источники конституционного права не наделяют представительный орган местного самоуправления правом принятия законов. Местное самоуправление вправе осуществлять только нормотворческую деятельность. Вместе с тем федеративная природа устройства Российской Федерации позволяет вовлекать органы местного самоуправления в региональный законотворческий процесс.

Право законодательной инициативы, реализуемое местным самоуправлением как

уровнем публичной власти, называют «важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав, а также эффективной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, поскольку посредством законодательной инициативы в наибольшей степени учитываются интересы муниципальных образований при законодательном регулировании субъектами Российской Федерации разнообразных вопросов регионального и местного значения, совместно решаются социально-экономические, политико-правовые и иные задачи» [2, с. 18]. Представительный орган местного самоуправления наделен законотворческими полномочиями, которые реализуются посредством использования института законодательной инициативы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Сложным в сфере правового регулирования остается принцип по установлению

© Фомичева О. А., 2016

круга субъектов в числе органов местного самоуправления, обладающих правом законотворческой инициативы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] устанавливает систему органов местного самоуправления и другие правовые основы функционирования муниципальных образований. Вместе с тем данный закон не содержит положения о порядке и механизмах реализации законодательной инициативы местным самоуправлением.

Правовым источником федерального уровня, регламентирующим вопросы реализации права законотворческой инициативы местным населением, является закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В законе указывается, что Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации субъектами права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъектов Российской Федерации могут наделяться иные органы местного самоуправления. По Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов [4, ст. 76]. Такое определение пределов самостоятельности позволяет говорить о наличии признаков исключительной компетенции субъектов Российской Федерации по вопросам определения данной сферы конституционных правоотношений. Таким образом, правовая природа регламентации субъектного состава органов местного самоуправления по реализации законодательной инициативы имеет двухуровневую систему: федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации.

Федеральный законодатель определяет в качестве субъекта права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации представи-

тельный орган местного самоуправления [5, ст. 6]. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не содержит ограничительный перечень круга субъекта законодательной инициативы, осуществляемый местным самоуправлением в региональном законотворчестве. Пределы компетенций в сфере законотворческой инициативы, реализуемой органами местного самоуправления, определены региональным законодательством. Практика предоставления законотворческих полномочий местному самоуправления имеет специфику. Процесс регламентации компетенции законотворческой инициативы органами местного самоуправления можно представить тремя основными способами.

Первый способ является самым распространенным. Основной закон субъектов Российской Федерации закрепляет ограничение права участия местного самоуправления в региональном законотворческом процессе в порядке законодательной инициативы в пределах только одного органа - представительного органа местного самоуправления. Такой способ осуществляет дублирование региональными парламентариями федерального законодательства.

Регламентация в основном законе субъекта Российской Федерации представительных органов местного самоуправления в качестве субъекта законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации является не обязательным условием. Такая законодательная инициатива в региональных парламентах может быть реализована местным самоуправлением по умолчанию. Законотворческая инициатива представительным органом местного самоуправления осуществляется в порядке, определенном на федеральном уровне законодательного закрепления круга субъектов. Она реализуется в рамках закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который закрепляет в качестве субъекта права законодательной инициативы в законодательном (представи-

тельном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации только представительный орган местного самоуправления.

Такой способ избран более чем в 60 % субъектов Российской Федерации: в Москве, Санкт-Петербурге, в Хабаровском, Алтайском, Приморском краях, в Пензенской, Тюменской областях, в Краснодарском крае, в Новосибирской, Тульской, Свердловской, Владимирской, Рязанской, Амурской, Мурманской, Вологодской областях, в Красноярском крае, в Орловской, Омской, Челябинской, Воронежской, Нижегородской, Брянской, Сахалинской, Липецкой, Ивановской, Кировской, Костромской, Курганской, Кемеровской, Астраханской, Саратовской, Смоленской, Белгородской, Курской, Еврейской Автономной областях, в Чукотском, в Ямало-ненецком автономных округах, в Ленинградской области, в Удмурдской Республике, в Республике Коми, в Чувашской Республике, в Республиках Башкортостан, Хакасия, Марий Эл, Саха (Якутия), в Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской Республиках, в Республиках Татарстан, Дагестан, Бурятия, Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Тыва, Ингушетия, Карелия.

Способ дублирования по закреплению круга субъектов права в составе органов местного самоуправления по реализации законотворческой инициативы в региональном парламенте способствует исключению права самостоятельного определения вопросов исключительного ведения по конституционно-правовому регулированию отношений. Безынициативное поведение субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о наличии определенной заинтересованности субъектов Российской Федерации по сокращению круга субъектов права законотворчества в региональных парламентах.

Ограничительный способ реализации местным самоуправлением права законотворческой инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации нежелателен в условиях современной активизации реализации конституционного права законодательной инициативы.

Разновидностью данного способа является практика регламентации представитель-

ными органами местного самоуправления института многоуровневого прохождения законотворческой инициативы. Так, в Хабаровском крае Собрание депутатов муниципального района (муниципальное образование «Хабаровский муниципальный район» в составе субъекта Российской Федерации «Хабаровский край») обладает правом законодательной инициативы в Законодательной Думе Хабаровского края. Представительный орган местного самоуправления вправе выступать с правотворческой инициативой перед Собранием депутатов в следующих вариантных группах: инициативная группа граждан, депутаты Собрания депутатов, глава муниципального района, представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, органы территориального общественного самоуправления [6, ст. 6].

При использовании механизма многоуровневой регламентации правотворческих инициатив может быть изменена сама идея законопроекта. В этом случае представительный орган местного самоуправления на первоначальном этапе может исключить идею законотворческой инициативы, и она «не дойдет» до законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При многоуровневом прохождении законотворческой инициативы на представительный орган местного самоуправления будет возложено дополнительное бремя по рассмотрению правотворческих инициатив местных органов самоуправления, которые скорее являются законотворческими инициативами. Этот вариант способствует возникновению возможно -сти исключения самой законотворческой идеи представительным органом местного самоуправления. Дополнительно на представительный орган местного самоуправления возлагается не свойственная данному органу функция по законотворчеству.

Рассмотренный первый способ регламентации субъектами Российской Федерации права участия местного самоуправления в региональном законотворческом процессе в порядке законодательной инициативы в пределах одного органа - представительного органа местного самоуправления представляется малоэффективным и не соответствующим правовой природе региональной регламента-

ции субъектного состава органов местного самоуправления. Регламентация процедуры наделения представительного органа местного самоуправления Конституциями (Уставами) говорит о нежелании субъектов Российской Федерации использовать потенциал законотворческой инициативы, реализуемый местным самоуправлением.

Второй способ. Осуществляется четкое закрепление перечня органов местного самоуправления в качестве субъектов права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Наряду с представительными органами власти в Конституции (Уставе) субъекта Российской Федерации в число органов, осуществляющих право законодательной инициативы, включается Совет (ассоциации) муниципальных образований. Такой способ осуществления законотворческой инициативы реализуется муниципальными образованиями в Московской, Калужской, Калининградской, Улья -новской областях, в Ставропольском крае, в Новгородской, Волгоградской областях, в Забайкальском, Камчатском краях, в Тамбовской области, в Ненецком автономном округе, в Республике Мордовия.

Одновременно с закреплением представительных органов местного самоуправления в числе органов, осуществляющих право на реализацию права законодательной инициативы, субъектами Российской Федерации устанавливаются главы муниципального образования. Такое закрепление находит свое применение в уставах Оренбургской, Ярославской, Томской, Ростовской, Самарской, Псковской областей, Пермского края, Иркутской, Тверской, Магаданской областей.

Третий способ является более предпочтительным, соответствующим требованиям законодательства, но реже реализуемым на практике. Местное самоуправление учреждается участником права реализации законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации. При этом Конститу -ции (Уставы) субъекта Российской Федерации не закрепляют четкий круг субъектов законодательной инициативы уровня местного самоуправления, т. е. не устанавливается, какие органы местного самоуправления вхо-

дят в данный перечень. Это означает, что осуществляется возможность расширительного толкования положений Конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации. Такое положение существенно расширяет полномочия местного самоуправления в участии в законотворческой работе законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Данный способ осуществления права законотворческой инициативы местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, к сожалению, реализован только в двух субъектах Российской Федерации. Так, в Архангельской области устанавливается, что правом внесения проектов областных законов и постановлений Архангельского областного Собрания в порядке законодательной инициативы в областное Собрание обладают органы местного самоуправления [7, ст. 33]. Устав Архангельской области не ограничивает местное самоуправление по реализации законотворческой процедуры в Архангельском областном Собрании, а наделяет все органы местного самоуправления правом законодательной инициативы. Основной закон Архангельской области учреждает право по внесению не только законодательной инициативы, но и проектов постановлений, что существенно расширяет пределы участия в региональном законотворчестве местного самоуправления.

В Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югра право законодательной инициативы принадлежит органам местного самоуправления муниципальных образований автономного округа [8, ст. 26]. Таким образом, круг субъектов права законотворческой инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации на уровне органов местного самоуправления расширяется до создаваемых органов в каждом муниципальном образовании данного субъекта.

Именно третий способ следует считать наиболее подходящим, так как именно он предоставляет право на реализацию всем органам местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

Итак, местное самоуправление лишено права законодательной инициативы в федеральном парламенте России, что влечет исключение участия местного самоуправления в законодательном процессе общефедерального уровня. Именно поэтому следует расширить круг субъектов, вовлекаемых на уровне регионального законотворческого процесса, осуществляемого в субъектах Российской Федерации. Последний исследуемый в настоящей статье метод способствует действенному осуществлению механизма реализации права законотворческой инициативы местным самоуправлением через создаваемые ими органы. Следует обратить внимание субъектов Российской Федерации к усовершенствованию модели реализации демократических принципов, способствующих активизации законотворческой деятельности местного уровня в России.

1. Виноградова П. А. Развитие конституционных положений о местном самоуправлении // Культура: управление, экономика, право. -2014. - № 4. - С. 15-20.

2. Савченко Н. А. Реализация органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законотворческом процессе субъекта РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2014. - № 3. - С. 15-19.

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ (ред. от 30 марта 2015 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

4. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).

5. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 6 апреля 2015 г.) // СЗ РФ. - 1999. - № 42. -Ст. 5005.

6. Об утверждении Положения (вместе с «Положением о Собрании депутатов Хабаровского муниципального района Хабаровского края») : Решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 31 января 2006 г. № 123 (ред. от 23 апреля 2013 г.) // Вестник Хабаровского муниципального района Хабаровского края. - 2006. - № 1. -Ст. 206.

7. Устав Архангельской области: решение Архангельского обл. Собрания депутатов от 23 мая 1995 г. № 36 (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г. ; ред. от 5 июня 2013 г.) // Волна. -2001. - 3 апр. - С. 4-6.

8. Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры : закон от 26 апреля 1995 г. № 4-оз (принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 26 апреля 1995 г. ; ред. от 30 сентября 2013 г.) // Новости Югры. - 2005. - 26 апр. - С. 3-7.