Трансформация системы федеральных органов исполнительной власти в 1992-2006 гг

Лексин И.В.*

ТРАНСФОРМАЦИЯ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ В 1992-2006 гг.

На 2006 г. приходится начало так называемого второго этапа административной реформы. Его основной задачей является обращение исполнительной власти к интересам населения и бизнеса, тогда как главной целью первого являлось уточнение структуры и функций органов исполнительной власти.

Но означает ли переход ко второму этапу административной реформы завершение (или достижение целей) первого? Постараемся ответить на этот вопрос, касаясь только главной -по функциональной нагрузке и по интенсивности реформирования - части системы исполнительных органов, а именно, системы федеральных органов исполнительной власти1.

Начнем с предыстории последней административной реформы, поскольку данная информация будет исходной для характеристики современного состояния системы федеральных органов исполнительной власти.

1. Эволюция структуры федеральных органов исполнительной власти в 1990-х -начале 2000-х гг.

За полтора десятилетия независимого существования Российской Федерации система и структура федеральных органов исполнительной власти изменялась неоднократно.

Указы Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» и № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» предусматривали шесть видов федеральных органов: министерства и государственные комитеты, главы которых входили по должности в состав Совета Министров - Правительства Российской Федерации, и комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции, руководители которых не входили по должности в состав Правительства. при этом отдельные определения имелись только для первых трех видов органов. Федеральная служба, российское агентство, федеральная инспекция определялись вместе - как «центральные органы федеральной исполнительной власти, осуществляющие специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции». Указом № 1148 были упразднены 15 органов, образовано 7 новых органов, реорганизовано 27 органов и «считалось необходимым реорганизовать» 5 органов исполнительной власти.

Указом № 1148 в качестве приложения был утвержден «Состав центральных органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации», согласно которому имелось 22

* Лексин Иван Владимирович - кандидат юридических наук, ассистент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.

1 В соответствии с п. 1 резолютивной части Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» «в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации... а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти». Таким образом, мы освобождаемся от рассмотрения таких дискуссионных институтов, как Администрация Президента РФ, полномочное представители Президента РФ в федеральных округах, их аппараты, главные федеральные инспекторы в субъектах Федерации, региональные органы исполнительной власти.

министерства, 8 государственных комитетов, 23 комитета Российской Федерации, 11 федеральных служб, 3 российских агентства, одна федеральная инспекция, а также не упомянутый в указах № 1147 и № 1148 Федеральный центр земельной и агропромышленной реформы России (всего 69 органов). В 1992-93 гг. в Указы № 1147 и № 1148 было внесено четыре изменения. В результате этих изменений, в частности, из системы федеральных органов исполнительной власти исчез один из видов органов (инспекция), вместо которого была воссоздана организационно-правовая форма «надзор».

Новая Конституция РФ 1993 г. оставила лишь один «привилегированный» вид органов исполнительной власти (главы которых входили по должности в состав Правительства Российской Федерации) - министерства. По Указу Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» государственные комитеты и комитеты были уравнены в статусе.

Министерств становилось 23, государственных комитетов - 10, комитетов - 16, надзоров - 2. Помимо 11 федеральных служб появилась одна «государственная служба» (определения данной организационно-правовой формы в нормативно-правовых актах не содержалось), а помимо одного российского агентства - федеральное агентство (также не имевшее определения). В структуру федеральных органов исполнительной власти также попали Главное управление охраны Российской Федерации и Департамент налоговой полиции Российской Федерации (также без определений). Итого в структуру федеральных органов исполнительной власти входили 67 органов. В 1994-96 гг. в названный указ было внесено 28 изменений.

14 августа 1996 г. были изданы Указы Президента РФ № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» и № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Ими были предусмотрены органы пяти следующих видов: министерства и государственные комитеты (имевшие собственные определения), и федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, определявшиеся вместе как федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. В том же году к указанному перечню организационно-правовых форм были добавлены еще две: федеральные комиссии России (были вписаны в определение государственных комитетов) и Управление делами Президента Российской Федерации (без определения).

Указом № 1177 были образованы 4 новых органа, преобразованы - 6, упразднены - 24, переименованы - 18. Изначально в соответствии с Указом № 1177 имелось 24 министерства, 19 государственных комитетов, 18 федеральных служб, 3 агентства и 2 надзора (всего 66 органов). По результатам изменений 1996-98 гг. министерств стало 22, государственных комитетов - 17, федеральных комиссий - 3, служб - 20, агентств - 3, надзоров - 2 (с Управлением делами всего 68 органов).

Однако уже 30 апреля 1998 г. был издан новый Указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» - № 483. Им были упразднены 12 органов, образованы два новых органа и преобразованы в федеральные органы исполнительной власти три государственных органа. В соответствии с Указом в структуре федеральных органов исполнительной власти имелось 22 министерства, 11 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 17 служб, 3 агентства, 2 надзора и 4 «иных федеральных органа исполнительной власти»: Управление делами Президента РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ, Комитет по

конвенциальным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ (всего 61 орган).

В том же году - 22 сентября появился новый одноименный указ - № 1142. Им были образованы 12 новых органов и упразднены 8. Согласно Указу в структуру федеральных органов исполнительной власти входили 24 министерства, 13 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 17 служб, 3 агентства, 2 надзора и 4 «иных» органа (всего 65).

Следующий указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» был издан уже 25 мая 1999 г. (№ 651). им были упразднены 3 органа, образованы 5, преобразованы 14. В новую структуру федеральных органов исполнительной власти вошли 24 министерства, 11 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 15 федеральных служб, 10 российских агентств, 2 федеральных надзора и 3 «иных» органа (всего 67).

Определенная стабильность в правовом регулировании структуры федеральных органов исполнительной власти появилась лишь с изданием следующего одноименного акта: Указ от 17 мая 2000 г. № 867 действовал почти четыре года. Им были упразднены 14 органов, образованы 3 органа и преобразованы 7 органов. Структуру федеральных органов исполнительной власти составили 24 министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 13 федеральных служб, 8 российских агентств, 2 федеральных надзора и 3 «иных» органа (всего 58).

В данный указ в 2000-2003 гг. изменения вносились 10 раз. В результате этих изменений к 2004 г. число федеральных служб сократилось до 11, агентств - до семи, число государственных комитетов увеличилось до семи, а «иных» органов - до шести. Таким образом, к моменту последней реформы систему федеральных органов исполнительной власти составляли 59 органов.

В рассматриваемый период достаточно существенные изменения претерпевал и состав Правительства РФ. В соответствии с Законом РФ от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» членами Совета Министров -Правительства РФ являлись: Председатель, его первые заместители, заместители, министры, председатели государственных комитетов Российской Федерации; по должности: председатели правительств республик в составе Российской Федерации, а также Руководитель Аппарата Совета Министров Российской Федерации; по представлению Председателя Совета Министров Российской Федерации Президент Российской Федерации может включить в состав Правительства Российской Федерации руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. существенно сократила состав Правительства. Его членами теперь считаются: Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры (к таковым в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» относятся: главы федеральных министерств и Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации).

В названном Федеральном конституционном законе отсутствует довольно важное требование - к числу заместителей Председателя Правительства. На практике это число устанавливалось названными указами Президента РФ, причем в течение рассматриваемого периода варьировалось чрезвычайно сильно. Так, в 1996 г. вместо четырех заместителей, в том числе двух первых, стало одиннадцать заместителей, в том числе три первых, а в 1997 г. была дополнительно введена должность Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Министра внутренних дел Российской Федерации. В 1998 г. число

заместителей было сокращено до шести, два из которых являлись первыми. В 1999 г. заместителей стало пять (в том числе два первых). В том же 1999 г. появился еще один Заместитель - полномочный представитель Правительства РФ в Чеченской Республике. В 2000 г. число заместителей вновь сократилось до пяти, двоими из которых являлись Министр сельского хозяйства и Министр финансов.

2. Виды федеральных органов исполнительной власти в 1990-х - начале 2000-х гг.

Государственный комитет Российской Федерации (1992-96) - центральный орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий на основе коллегиальности межотраслевое регулирование.

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России (1996-2004) - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Комитет Российской Федерации (1992-96) - центральный орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в его ведении.

Министерство Российской Федерации (1992-96) - центральный орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности.

Министерство Российской Федерации (1996-2004) - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Совет Министров - Правительство Российской Федерации - орган исполнительной власти Российской Федерации, подотчетный Съезду народных депутатов Российской Федерации, Верховному Совету Российской Федерации и Президенту Российской Федерации; коллегиальный орган, возглавляющий систему органов государственного управления и обеспечивающий их согласованную деятельность.

Федеральная служба, российское агентство, федеральная инспекция (1992-96) -центральные органы федеральной исполнительной власти, осуществляющие специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России (19962004) - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения.

3. Тенденции в эволюции структуры федеральных органов исполнительной власти в 1990-х - начале 2000-х гг.

Приведенная информация позволяет сделать вывод об отсутствии в 1990-х - начале 2000-х гг. таких тенденций в эволюции структуры федеральных органов исполнительной власти, которые в совокупности можно было бы именовать «реформой» или «совершенствованием». Число видов органов сокращалось и увеличивалось, количество органов колебалось в районе шестидесяти. Частота и масштабность упразднений,

преобразований, образования новых органов свидетельствовали об их конъюнктурном и сугубо тактическом характере, а отсутствие у большинства организационно-правовых форм даже собственных нормативно установленных определений - о нежелании или отсутствии необходимости упорядочивать систему федеральных органов исполнительной власти.

В то же время, в перечисленных изменениях можно уловить отдельные закономерности.

Во-первых, на фоне в целом активных трансформаций структуры число министерств и служб оставалось довольно стабильным (хотя их состав и менялся).

Во-вторых, «с переменным успехом» увеличивалось количество агентств.

В-третьих, постепенно сокращалось число иных органов: государственных комитетов, комитетов, комиссий.

И, наконец, в четвертых, происходили изменения в подчиненности органов исполнительной власти Правительству и Президенту РФ. Если в 1994 г. из 67 федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ были подведомственны 10, то в 1996 г. - 12 из 66, в 1998 г. - 13 из 61, а затем 14 из 65, в 1999 г. - 15 из 67, в 2000-2004 гг. - 17 из 58.

4. Современная структура федеральных органов исполнительной власти

Современные система и структура федеральных органов исполнительной власти отраслевой (специальной) компетенции определены Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. (в ред. от 23.12.2005) № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. (в ред. от 3.10.2005) № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями, а также Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30.

Первым из названных указов были упразднены 24 органа, образованы 42 новых органа, преобразованы 16 органов и переименованы 3 органа. Таким образом, данным указом была осуществлена самая масштабная трансформация структуры федеральных органов исполнительной власти.

В названных актах впервые за время независимого существования Российской Федерации произведена попытка качественно разграничить виды федеральных органов исполнительной власти - по функциональному критерию. Предусмотрено всего три вида федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Основными функциями федеральных министерств является выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; федеральных служб - контроль и надзор в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в некоторых сферах деятельности; федеральных агентств - оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.

Впервые между федеральными органами исполнительной власти разных видов установлены иерархические взаимосвязи: большинство федеральных служб и федеральных агентств в настоящее время находятся в ведении соответствующих министерств.

Изначально (Указом от 9 марта 2004 г. № 314) было создано 14 министерств (в том числе 5 подведомственных Президенту РФ), которым были подведомственны 27 служб (в том числе 7 - министерствам в ведении Президента РФ) и 26 агентств (в том числе одно -министерству в ведении Президента РФ). Непосредственно в ведении Президента РФ

находились пять служб и два агентства, в ведении Правительства РФ - две службы. Таким образом, общее число федеральных служб составляло 34, федеральных агентств - 28, а общее число федеральных органов исполнительной власти равнялось 76. Общее число федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, составляло 20, а подведомственных Правительству РФ, - 56.

Однако уже Указом от 20 мая 2004 г. № 649 эта структура была изменена: одно из министерств было разделено на два, образованы две новых службы и два новых агентства, две из ранее созданных служб были объединены в одну и три службы и агентства преобразованы (в том числе одна из служб - в агентство).

Впоследствии в структуру федеральных органов исполнительной власти было внесено еще порядка десяти изменений. Эти изменения коснулись в основном органов, подведомственных Правительству РФ. В результате общее количество органов в его ведении увеличилось на восемь, два из которых составили министерства и пять - агентства. При этом число служб и агентств, подведомственных непосредственно Правительству РФ (не подчиненных соответствующим федеральным министерствам) увеличилось в пять с половиной раз. Таким образом, принцип иерархичности, в большей степени прослеживавшийся в Указе от 9 марта 2004 г. № 314, все больше нарушается. Если изначально федеральные службы и федеральные агентства, не подведомственные министерствам, выглядели как исключение из общего правила и концентрировались в основном в ведении Президента РФ, то в настоящее время число таких органов в ведении Правительства РФ превышает число «президентских» служб и агентств.

Структура федеральных органов исполнительной власти на 2006 г. включает один орган общей компетенции (Правительство Российской Федерации) и 84 органа отраслевой (специальной) компетенции: 16 министерств, 35 служб и 33 агентства.

Органы всех трех видов могут находиться в ведении и Правительства РФ, и Президента РФ. Президент Российской Федерации осуществляет руководство пятью министерствами (которым подведомственны семь служб и одно агентство), а также непосредственно пятью службами и двумя агентствами (всего 20 органов). Правительство Российской Федерации осуществляет руководство 11 министерствами (которым подведомственны 16 служб и 26 агентств), а также непосредственно семью службами и четырьмя агентствами (всего 63 органа).

Девять министерств осуществляют руководство деятельностью как федеральных служб, так и федеральных агентств, три - только служб, два - только агентств, два - не имеют подведомственных органов.

Изменилось за время последней реформы и число заместителей Председателя Правительства РФ. Если изначально у последнего в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. должен был быть лишь один заместитель, то согласно Указу Президента РФ от 14 ноября 2005 г. таковых имеется уже три, в том числе один первый и заместитель Председателя Правительства РФ - Министр обороны Российской Федерации.

5. Базовые понятия

Существенным новшеством является нормативное определение каждого из названных видов органов исполнительной власти (это сделано в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г.

№ 314; данные определения продублированы в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти2):

Федеральное министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также координацию деятельности государственных внебюджетных фондов и в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты; не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

6. Подведение итогов первого этапа административной реформы или систематизация проблем

Итак, попробуем сопоставить достижения первого этапа административной реформы с дореформенным состоянием системы федеральных органов исполнительной власти. Наиболее удобными для этого представляются следующие критерии:

Упорядоченность видов федеральных органов исполнительной власти.

На 2004 г. формально существовало семь видов федеральных органов исполнительной власти (не считая Правительства РФ), в настоящее время таковых насчитывается всего три. Однако фактически к началу последней реформы существовало всего четыре вида: министерства; комитеты и комиссии; службы, агентства и надзоры; иные органы. Сегодня же

2 В названных актах даны определения и функций соответствующих органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

таких видов фактически пять, поскольку статус федеральных служб и федеральных агентств, непосредственно подведомственных не министерствам, а Президенту и Правительству РФ, существенно отличается от статуса обычных служб и агентств.

Упорядоченность структуры федеральных органов исполнительной власти.

Важным нововведением 2004 г. стало функциональное разграничение видов федеральных органов исполнительной власти и определение иерархических связей между ними. Однако за прошедшие два года3 так и не было налажено должное взаимодействие и даже информационный обмен между многими министерствами и подведомственными им службами и агентствами. Кроме того, неясно, почему в первую очередь растет число «независимых» служб и агентств, если целью административной реформы являлось структурирование федеральных органов исполнительной власти.

Количество федеральных органов исполнительной власти.

Одним из декларировавшихся политиками и средствами массовой информации достижений административной реформы явилось сокращение числа федеральных органов исполнительной власти. Однако справедливым это утверждение является только в отношении министерств. В целом же за 2004-2005 гг. количество федеральных органов исполнительной власти выросло почти в полтора (!) раза.

Форма нормативного правового регулирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти

Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти по-прежнему решаются Президентом РФ (основанием для этого является положение ч. 1 ст. 112 Конституции РФ4), хотя в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ «установление системы федеральных органов. исполнительной. власти, порядка их организации и деятельности» находится в ведении Российской Федерации, а согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы».

Конституционный Суд РФ в п. 3 мотивировочной части Постановления от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» указал, что «определение видов федеральных органов исполнительной власти. осуществляется посредством федерального закона», хотя «этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами».

Согласно п. 2 мотивировочной части названного Постановления «понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации5 возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается. утверждается указом Президента Российской Федерации». Но при этом в соответствии с п. 1 мотивировочной части названного Постановления «министерства и другие федеральные органы исполнительной власти. определяются на основе Конституции Российской

3 И несмотря на утверждение Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

4 Согласно ему «Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти».

5 Подчеркнем: именно и только «Правительством Российской Федерации», а не Правительством и Президентом.

Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов».

Учитывая изложенное, представляется закономерным вопрос: если формирование системы федеральных органов исполнительной власти в целом завершено, то почему в условиях этой стабилизации до сих пор отсутствует законодательное регулирование этой системы? Почему виды федеральных органов исполнительной власти не определены в законе и почему законом не осуществляется посредством закона учреждение хотя бы ключевых министерств, как это принято в государствах, на опыт которых ориентируется Российская Федерация?

Качество нормативного правового регулирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти

Оставляет желать лучшего и содержание нормативных основ системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Наиболее часто встречающимся недостатком является нечеткость формулировок, неясность употребляемых терминов (в первую очередь это касается функций органов).

Однако имеют место и противоречия между нормативными правовыми актами. Благодатной почвой для таких противоречий является, в частности, наличие «независимых» федеральных служб и агентств. Приведем пример такого противоречия.

В соответствии с подп. «а» п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» только федеральное министерство определено как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию. Федеральная служба в соответствии с подп. «в» п. 4 и федеральное агентство в соответствии с подп. «г» п. 5 названного Указа не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

В соответствии с п. 5 Положения о Федеральной службе государственной статистики, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 399, федеральная служба государственной статистики является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов в сфере государственной статистической деятельности.

Однако при издании данного Постановления не были внесены необходимые изменения в Указ Президента Российской Федерации 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в п. 15 которого по-прежнему говорится «преобразовать Государственный комитет Российской Федерации по статистике в Федеральную службу государственной статистики, передав его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации».

Таким образом, при всем уважении к замыслу административной реформы сравнение результатов ее первого этапа с дореформенным состоянием системы и структуры федеральных органов исполнительной власти оставляет не много оснований для оптимизма. Выбранные нами критерии, хотя и являются отчасти формальными и охватывают далеко не все достижения (равно как и не все недостатки) административной реформы, но позволяют в первом приближении судить о ее характере. Будем надеяться, что по завершении второго этапа административной реформы сомнений в осмысленности проведенных преобразований окажется несколько меньше.