К вопросу Об информационной открытости государственных органов и органов местного самоуправления

ЭКОНОМИКА И ПРАВО

ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

УДК 34.03:[002:004]

Э.Г. Хомяков

К ВОПРОСУ ОБ ИНФОРМАЦИОННОЙ ОТКРЫТОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Дается анализ некоторых проблем, связанных с реализацией требований Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вносятся предложения о совершенствовании действующей нормативной правовой базы, регулирующей ответственность должностных лиц за нарушение права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Ключевые слова: информация, информационная открытость, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, административная ответственность.

Одним из элементов демократических преобразований, проходящих в России, является формирование законодательной базы, связанной с реализацией прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Важным этапом реализации данной политики можно считать принятие в 2009 г. Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (№8-ФЗ).

Данным законом установлен единый порядок доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, определены принципы и способы обеспечения доступа к информации, формы ее предоставления, права и обязанности пользователей информации, органов власти, их должностных лиц, установлена ответственность за нарушение порядка доступа к информации, урегулирован доступ к информации о деятельности органов власти в электронной форме, в том числе в сети Интернет, регламентирована процедура предоставления информации по запросу пользователя, включая требования к запросу о получении информации, сроки и порядок его рассмотрения, требования к ответу на запрос, основания для отказа в предоставлении информации.

Данный закон вступил в действие с 1 января 2010 г., и в целях его реализации были приняты отдельные подзаконные акты:

- постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 424 «Об особенностях подключения федеральных государственных информационных систем к информационнотелекоммуникационным сетям»;

- постановление Правительства РФ от 16 ноября 2009 г. № 936 «О внесении изменений в Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»;

- постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»;

- постановление Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 60 «О Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления»;

- приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 25 августа

2009 г. № 104 «Об утверждении Требований по обеспечению целостности, устойчивости функционирования и безопасности информационных систем общего пользования»;

- приказ Министерства экономического развития РФ от 16 ноября 2009 г. № 470 «О Требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти» и некоторые другие.

Данные подзаконные акты достаточно четко и подробно регламентируют отдельные вопросы организационного и технического характера, направленные на исполнение указанного закона, однако успешная его реализация зависит и от субъективного фактора. Именно субъекты реализации данного закона в лице представителей государственных органов и органов местного самоуправления в силу своего должностного положения являются гарантами исполнения закона на местах.

2010. Вып. 4 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

Изучая историю нормативно-правового закрепления информационной открытости государственных органов и органов местного самоуправления, следует отметить, что в отдельных субъектах Российской Федерации (Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская, Новгородская, Псковская области, Красноярский край, Еврейская автономная область) соответствующие законы об открытости органов власти действовали уже давно1. Например, в Санкт-Петербурге с 1995 г.2, в Москве с 2004 г.3

Но мало кто из жителей даже перечисленных регионов знал о своем праве на доступ к соответствующей информации.

Социологические исследования в Калининградской области, где был принят наиболее продвинутый закон, а также в Новгородской области показали, что общественные организации не только не использовали своего права на контроль, предусмотренного местным законодательством, но и не располагали достаточной информацией по этим законам. И происходило это потому, что не была закреплена норма об ответственности тех органов власти, которые препятствуют доступу к информации.

Даже после принятия Федерального закона № 8-ФЗ 2009 г. его исполнение на местах оставляет желать лучшего. Например, как заявил вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин 5 октября

2010 г. на форуме «ВТБ Капитал», «четверть всех распоряжений московского мэра (Ю.М. Лужкова) подписывалась в секретном или закрытом характере и не публиковалась в нарушение действующего законодательства».

На федеральном уровне уже принимались отдельные нормативно-правовые акты, регулирующие рассматриваемые правоотношения, например, постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе “Электронная Россия (2002 - 2010 годы)”», постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (данное постановление признано утратившим силу с 1 января 2010 г.), постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

Информационная открытость органов государственной власти обеспечивается не только Федеральным законом №8-ФЗ 2009 г. Информационную открытость органов судебной власти призван обеспечивать Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Информационная открытость Государственной Думы как органа законодательной власти обеспечивается постановлением Государственной Думы от 23 декабря 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4.

Анализ регионального законодательства показывает, что во многих субъектах Российской Федерации идет формирование собственной нормативно-правовой базы, связанной с обеспечением доступа к информации о деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправле-ния5. В 2009-2010 гг. в большинстве субъектов Российской Федерации были приняты подобные нормативно-правовые акты. В качестве примеров можно привести:

1 Из стенограммы заседания круглого стола Аналитического совета Фонда «Единство во имя России» от 29 мая 2006 г. на тему «Телекоммуникационная отрасль и российская модернизация».

2 Закон Санкт-Петербурга от 13 сентября 1995 г. № 101-14 «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга». В 2004-2006 гг. рассматривался проект юридического акта «О доступе к информации о деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга», который так и не был принят.

3 Закон г. Москвы от 31 марта 2004 г. № 20 «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы».

4 Постановление предусматривает утверждение перечня размещаемой в Интернете информации о деятельности российского парламента и разработку порядка организации доступа и контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности Г осударственной Думы.

5 Согласно рейтингу информационной открытости исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, который ежегодно (с 2007 г.) составляет Институт развития свободы информации (http://svobodainfo.ru/), открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления неуклонно растет. Так, Удмуртская Республика в рейтинге информационной открытости законодательных органов государственной власти занимала в 2007-2009 гг. последовательно 3-е, 3-е и 12-е места при степени информационной открытости, соответственно 58,79%, 66,08% и 59,11%; в рейтин-

- распоряжение Президента Республики Татарстан от 12 декабря 2009 г. № 281 «О мерах по реализации в Республике Татарстан Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

- постановление Тамбовской областной Думы от 25 декабря 2009 г. № 1698 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Тамбовской областной Думы»;

- постановление Правительства Удмуртской Республики от 28 декабря 2009 г. № 395 «Об утверждении требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Удмуртской Республики в сети Интернет»;

- указ Президента Удмуртской Республики от 29 декабря 2009 г. № 307 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Удмуртской Республики и исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики»;

- постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 г. № 919 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Кабинета министров Республики Татарстан и исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан»;

- закон Волгоградской области от 25 июня 2010 г. № 2061-ОД «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Волгоградской области»;

- закон Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга»;

- постановление Правительства Пермского края от 6 августа 2010 г. № 463-п «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края»;

- постановление Правительства Самарской области от 13 августа 2010 г. № 380 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Самарской области и органов исполнительной власти Самарской области, размещаемой в сети Интернет» и др.

Однако в указанных нормативно-правовых актах, принятых в субъектах Российской Федерации, в том числе на уровне муниципальных образований, отсутствуют положения, связанные с привлечением к ответственности должностных лиц, нарушающих права граждан и организаций на доступ к соответствующей информации.

Именно в отношении данных субъектов ст. 25 Федерального закона № 8-ФЗ 2009 г. предусматривает ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: «Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Анализ действующего законодательства показывает, что если дисциплинарная и гражданская (гражданско-правовая) ответственность имеют все возможности для реализации на практике в рамках трудового и гражданского законодательства, то привлечение субъектов соответствующих правонарушений к административной и уголовной ответственности носит проблемный характер.

Так, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) административная ответственность за правонарушения подобного рода предусмотрена ст. 5.39 (Отказ в предоставлении гражданину информации), а в Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ) -ст. 140 (Отказ в предоставлении гражданину информации) предусматривает наступление уголовной ответственности за преступление с близким составом.

Сравнение ст. 5.39 КоАП РФ и ст. 140 УК РФ показывает, что их диспозиции практически совпадают. Обязательный признак состава преступления по ст. 140 УК РФ - причинение вреда правам и законным интересам граждан. Причиняемый в этих случаях вред может быть разнообразным, в зависимости от того, какие права и свободы граждан, провозглашенные Конституцией, нарушены данным преступлением. Вместе с тем, при совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.39 КоАП РФ, права и законные интересы граждан и организаций также нарушаются, а по-

ге информационной открытости исполнительных органов государственной власти Удмуртская Республика занимала в 2007-2009 гг. последовательно 37-е, 49-е и 4-е места при степени информационной открытости, соответственно 37,00%, 35,95% и 54,39%.

2010. Вып. 4 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

скольку в данном случае четкая грань между административным правонарушением и уголовным преступлением отсутствует, то на практике ст. 140 УК РФ практически не работает.

В целях усиления административной ответственности в рамках исполнения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в 2010 г. был принят Федеральный закон от 31 мая 2010 г. № 108-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», который вступил в силу с 1 июля 2010 г. Данный закон внес изменения в ст. 5.39 КоАП РФ (размер административного штрафа увеличен до 3 тыс. руб.) и дополнил КоАП РФ двумя новыми статьями: 13.27 (Нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет) и 13.28 (Нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления), по которым предусмотрено наказание в виде административного штрафа в размере от 3 до 5 тыс. руб. Помимо этого, закон включает все перечисленные правонарушения в перечень дел, рассматриваемых судьями, и в перечень дел, возбуждаемых прокурором.

Рассматривая указанные правонарушения по составу, следует отметить следующее. Объектом правонарушений являются общественные отношения, складывающиеся по поводу получения и предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Субъектами этих правонарушений являются должностные лица. С учетом того, что в п. 13.2 постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» говорится о том, что «Организация работы по обеспечению доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) осуществляется в порядке, установленном руководителем федерального органа исполнительной власти», в качестве субъекта указанных административных правонарушений должны выступать не просто должностные лица, а руководители соответствующих органов власти.

Так, например, указом Президента Удмуртской Республики от 29 декабря 2009 г. № 307 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Удмуртской Республики и исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики» установлено, что «размещение в сети Интернет информации о деятельности Правительства Удмуртской Республики осуществляет Администрация Президента и Правительства Удмуртской Республики». В данном случае, при совершении правонарушения, предусмотренного ст. 13.27 или 13.28 КоАП РФ, в качестве субъекта правонарушения должен рассматриваться руководитель указанной Администрации.

С субъективной стороны указанные правонарушения могут совершаться как умышленно, так и неосторожно.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 13.27 КоАП РФ, составляют любые нарушения требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами государственных органов и органов местного самоуправления. В Федеральном законе № 8-ФЗ 2009 г. указано, что требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом. В соответствии с этим пунктом Федерального закона постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 были утверждены подготовленные Минэкономразвития России «Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет», а приказом Министерства экономического развития РФ от 16 ноября 2009 г. № 470 утверждены «Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти». Правда, остается вопрос: имеет ли место состав административного правонарушения, если нарушение имеет место быть не по всей совокупности средств (технологических, программных и лингвистических), а только в отношении отдельных средств (или технологических, или программных, или лингвистических) или двух из трех групп средств?

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 13.27 КоАП РФ, составляют любые деяния, связанные с неразмещением в сети Интернет информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в случаях, если обязанность по размещению такой информации в сети Интернет установлена федеральным законом.

В Федеральном законе № 8-ФЗ 2009 г. данный вопрос раскрывается в ст. 13 и 14. Так, в ст. 13 приводится достаточно большой список информации, обязательной к размещению в Интернете; при этом в Федеральном законе указано, что государственные органы и органы местного самоуправления могут размещать в сети Интернет и иную информацию, помимо перечисленной. Так же Федеральный закон в ст. 14 предусматривает создание перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в Интернете. Перечни должны утверждаться в зависимости от уровня подчиненности этих органов - Президентом, Правительством, субъектами Федерации либо органами местного самоуправления. Например, Перечни информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти были утверждены постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Если перечень информации, подлежащей обязательному опубликованию, в Федеральном законе содержит 34 пункта и подпункта, то Перечень из постановления Правительства № 953 2009 г. содержит 16 пунктов для Правительства РФ и 56 пунктов для федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти; при этом в постановлении помимо категорий обязательной к размещению информации указывается и периодичность ее размещения (практически вся информация должна размещаться на официальных сайтах в течение 5 рабочих дней со дня поступления).

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 13.28 КоАП РФ, составляют любые нарушения порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, содержащей сведения, относящиеся к информации ограниченного доступа. Как сказано в ст. 5 Федерального закона № 8-ФЗ 2009 г., «1. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. 2. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом». Данная норма, таким образом, является бланкетной; сам порядок предоставления указанной информации регулируется, прежде всего, Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» и Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 13.28 КоАП РФ, составляют любые действия, связанные с незаконным взиманием платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления либо нарушение порядка взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в случаях, если федеральным законом такая плата установлена. Об информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предоставляемой на бесплатной основе, говорится в ст. 21 Федерального закона № 8-ФЗ 2009 г.; о взимании платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сказано в ст. 22 данного Федерального закона.

Подводя итоги, можно отметить, что в настоящее время на федеральном уровне создана необходимая нормативно-правовая база, направленная на обеспечение информационной открытости государственных органов и органов местного самоуправления. Соответствующая нормативно-правовая база создана и на региональном уровне (в большинстве субъектов Российской Федерации, в том числе и в Удмуртской Республике).

Принятие комплекса рассмотренных выше нормативно-правовых актов, в том числе акта, закрепляющего административную ответственность за их неисполнение, несомненно, будет способствовать в ближайшем будущем повышению открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и как результат - более полной реализации прав и законных интересов граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Поступила в редакцию 10.09.10

2010. Вып. 4 ЭКОНОМИКА И ПРАВО

E.G. Khomyakov

On the issue of information transparency of state structures and local governments

The article deals with the analysis of some problems relating to the realization of requirements of the Federal Law «About providing of access to the information on activity of state structures and local governments». The author makes offers on perfection of the laws in force regulating responsibility of officials for infringement of the right of citizens and the organizations on access to the information on activity of state structures and local governments.

Key words: information, information transparency, government agencies (state authorities), local governments (local authorities), officials, administrative responsibility

Хомяков Эдуард Г еннадьевич, кандидат юридических наук

Центр профессиональной подготовки МВД по Удмуртской Республике

426039, Россия, г. Ижевск, ул. Воткинское шоссе, 196

Khomyakov E.G., candidate of law Training Centre MIA on the Udmurt Republic 426039, Russia, Izhevsk, Votkinskoye shosse str., 196