Мэры по колено

В Госдуму внесен законопроект, позволяющий фактически ликвидировать местное самоуправление в столицах субъектов федерации. Этот документ должен поставить точку в затяжной борьбе губернаторов за контроль над мэрами региональных столиц и встраивание их в вертикаль власти.

Проект поправок к закону "Об общих принципах организации местного самоуправления" подписали члены фракции "Единая Россия" Владимир Мокрый, Алексей Огоньков и Владимир Жидких. Те же депутаты весной вносили в Думу другой законопроект, позволявший изымать у мэров, не справляющихся со своими обязанностями, наиболее важные полномочия и передавать их региональной власти (см. справку). Но тот документ был подвергнут разгромной критике многими экспертами, обвинявшими его авторов в откровенном нарушении Конституции РФ, декларирующей независимость местного самоуправления от органов государственной власти. И даже в Кремле, по сведениям из администрации президента, авторам проекта посоветовали его "тихо отозвать".

     Однако, изучив и обобщив поступившие замечания, депутаты разработали принципиально новый законопроект, в котором максимально учли прозвучавшую критику. Правда, источники "Власти" в Кремле утверждают, что этот документ был спущен в Думу из администрации президента, а депутаты лишь поставили под ним свои подписи. Но сути дела это не меняет. Авторы поправок, кто бы они ни были, нашли изящный способ де-юре соблюсти букву Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления, но де-факто ликвидировать муниципальную власть по крайней мере на уровне административных центров субъектов федерации.

     Законопроект предлагает изменить статью 79 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", в которой прописаны "особенности организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге". Эти самые особенности обусловлены тем, что оба города федерального значения являются самостоятельными субъектами РФ, а их мэры, соответственно, не главами муниципальных образований, а губернаторами. Поэтому местное самоуправление в обеих столицах действует лишь на внутригородских территориях (то есть в муниципальных округах или районах), что на практике означает жесткую зависимость от общегородской власти и отсутствие реальных полномочий и финансирования.

     Теперь аналогичную схему предлагается распространить на все региональные столицы. Согласно новому проекту, "в административных центрах, столицах субъектов РФ законом субъекта РФ осуществление местного самоуправления предусматривается либо в границах административного центра, столицы субъекта, либо на внутригородских территориях административного центра, столицы субъекта РФ". Понятно, что любой губернатор сделает все, чтобы региональный парламент, принимая соответствующий закон, выбрал именно второй вариант, позволяющий фактически вывести административные центры субъектов РФ из системы местного самоуправления. И тогда управление этими городами перейдет к региональным властям, которые будут самостоятельно определять объем полномочий и финансирования муниципалитетов.

     "Если региональный парламент примет закон, по которому местное самоуправление будет работать только на внутригородских территориях, ни мэров, ни горсоветов просто не будет",— признался "Власти" глава комитета Госдумы по местному самоуправлению Владимир Мокрый. Кто в таком случае будет руководить городами, он не знает. Но очевидно, что это будет назначенец губернатора — либо глава горадминистрации, утверждаемый областной властью, либо некий представитель главы региона, облеченный всеми полномочиями, которыми прежде обладал градоначальник.

     На первый взгляд придраться в новой схеме не к чему — сам факт существования в федеральном законе норм об особом порядке организации местного самоуправления в городах федерального значения "в целях сохранения единства городского хозяйства" особых возражений не вызывал. Правда, глава комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного самоуправления Вячеслав Глазычев не раз называл эту систему "наглядным примером полного подавления муниципального начала губернским управлением". Но эти критические выпады особого эффекта не имели.

     С другой стороны, местное самоуправление лишь на внутригородских территориях вряд ли сможет обеспечить единство управления городским хозяйством. "В городе есть единый план застройки, единая транспортная система,— сказал 'Власти' вице-президент Конгресса местных и региональных властей Европы, бывший мэр Ижевска Анатолий Салтыков.— Не могут быть в одном районе одни правила, а в другом — другие. Это уже не местное самоуправление". То, что в случае перехода муниципалитетов на внутригородской уровень субъекты федерации отнимут у городов наиболее значимые полномочия, признает и Владимир Мокрый. "Заберут ЖКХ, ремонт дорог, транспорт,— сказал он 'Власти'.— Может быть, оставят благоустройство". Хотя, по его мнению, это не так уж и страшно: у местных властей все равно "нет денег на эти полномочия".

     Такой же точки зрения придерживается депутат Госдумы, член думского комитета по местному самоуправлению Георгий Леонтьев: "При ситуации, когда полномочия у мэров есть, а денег нет, но все спрашивают с них, а субъекты не несут никакой ответственности, не вижу от этой поправки большой беды. Хотя и большого эффекта не вижу. Сейчас важно не то, кто выполняет те или иные функции, главное — убедить федеральные и региональные власти, что местному самоуправлению нужны деньги. Когда местные бюджеты формируются на 50%, это не местное самоуправление".

     Есть в Госдуме и противники нового законопроекта, но высказываться они предпочитают анонимно. "Убирать местное самоуправление из региональных столиц, где оно как раз лучше всего работало, нерационально,— сказал 'Власти' один из таких депутатов.— На самом деле это победа противников реформы местного самоуправления в Кремле. Сначала полномочия сельских поселений изымаются в пользу муниципальных районов (и тем самым возвращается советское районное управление), теперь самоуправление отбирается у богатых городов. Все, реформе конец, потому что в губернских столицах его уничтожат сверху, а в нищих селах оно само умрет".

     Разумеется, у нового законопроекта будет немало критиков. Так, Вячеслав Глазычев в беседе с "Властью" назвал внесение этого документа в Госдуму безумием, поскольку он отражает не волю губернаторов, а "психологию людей, привыкших получать желаемое". При этом он прозрачно намекнул, что имеет в виду представителей "Единой России", не получивших в ряде регионов на прошедших выборах запланированного большинства голосов. Кроме того, новый документ уже вызвал критику исполнительного директора Конгресса местных и региональных властей Европы Ульриха Бонера, выразившего сомнение в том, что поправки "будут соответствовать Европейской хартии местного самоуправления, поскольку предполагают отказ от выборов мэров". Естественно, недовольны новшествами и подавляющее большинство опрошенных "Властью" мэров (см. справку).

     Впрочем, недовольство отдельных россиян законодательными инициативами думского большинства крайне редко приводит к их отклонению, потому что депутаты, как правило, ориентируются не на глас народа, а на мнение Кремля. И если вдохновителем новых поправок действительно является администрация президента, то шансов завернуть этот документ у его противников практически нет. А это значит, что многолетняя борьба губернаторов за реальный контроль над региональными столицами в ближайшее время увенчается полным и окончательным успехом.

НАТАЛЬЯ ГОРОДЕЦКАЯ, ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ

Как губернаторы переподчиняли мэров

Принятый в 1995 году федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" основывался на положениях Конституции, провозгласивших самостоятельность органов муниципальной власти и их независимость от системы государственной власти. Однако с началом выстраивания властной вертикали полномочия мэров стали постепенно перераспределяться в пользу глав субъектов РФ.
Первым шагом в этом направлении стали принятые в 2000 году поправки в закон о местном самоуправлении, позволявшие губернаторам инициировать отставку глав муниципальных образований в случае нарушения ими федеральных и региональных законов. Эта норма стала своеобразной компенсацией главам регионов за право президента отстранять их от должности за аналогичные грехи. А в принятом осенью 2003 года новом законе о местном самоуправлении появился пункт, позволявший регионам заменять всенародные выборы мэров на избрание их из числа муниципальных депутатов. Реально же городским хозяйством должен был руководить глава городской администрации (так называемый сити-менеджер), нанимаемый конкурсной комиссией, большинство голосов в которой на практике получали назначенцы главы региона.
После того как осенью 2004 года президент Путин объявил о переходе к фактическому назначению губернаторов, главы регионов начали все настойчивее требовать, чтобы им было предоставлено право назначать глав муниципалитетов или хотя бы руководителей региональных столиц. Правда, сделать это, не нарушая Конституцию РФ и Европейскую хартию местного самоуправления, подписанную Россией в 1998 году, оказалось весьма затруднительно. Именно поэтому законопроект, внесенный в Думу в апреле 2006 года ("Власть" подробно писала о нем в #14 от 10 апреля), так и не был вынесен даже на первое чтение. Как указывали многие эксперты, поправки, разрешавшие региональному руководству "временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления в целях обеспечения единства систем жизнеобеспечения, коммуникаций и иной инфраструктуры", явно противоречили Конституции, поскольку позволяли госвласти откровенно вмешиваться в компетенцию местного самоуправления.

"Это будет конец всяческой демократии"

Новая инициатива Госдумы вызвала почти единодушное неприятие у действующих мэров региональных столиц. Во всяком случае, среди опрошенных "Властью" градоначальников недовольных оказалось подавляющее большинство.

Виктор Тархов, мэр Самары: "Если будет принят закон о назначении мэров, это будет означать только одно — конец местному самоуправлению. Подталкивать президента — 'Давайте всех назначим, вплоть до тети Поли с метлой' — нельзя. Это будет конец всяческой демократии. На это, конечно, президент никогда не пойдет. Мне уже несколько раз предлагали разными способами назначаться. Я сказал, что назначаться за деньги не собираюсь. И назначаться по приказу мэром или губернатором не буду".
Владимир Городецкий, мэр Новосибирска: "На мой взгляд, это попытка вооружить глав администраций субъектов РФ возможностью напрямую управлять всеми территориями, где что-то неблагополучно. Я думаю, что этот закон не для нас. Нам это не нужно, потому что ситуация и без того нормальная — город развивается, все ветви власти работают эффективно. Да, есть над чем еще поработать, но особых проблем нет. И предпосылок к тому, чтобы передавать наши полномочия, тоже нет".
Аркадий Чернецкий, мэр Екатеринбурга: "Инициаторы внесения изменений в федеральный закон о местном самоуправлении спихнули головную боль, связанную с принятием основных решений, на региональное законодательство. Этот законопроект сырой. Многие вопросы, поднятые в нем, вообще подпадают под референдум. Я не представляю, каким образом на сегодня региональные парламенты могут осуществить передачу полномочий".
Александр Макаров, мэр Томска: "Это приведет к ликвидации местного самоуправления на уровне городов. Выборной городской власти не будет, не будет бюджета города. Появится наместник, но управлять ему будет нечем. Система взаимоотношений между уровнями власти станет очень запутанной, будет трудно разобраться, кто за что и в какой мере отвечает. Мне непонятны аргументы, по которым все это делается, это принесет колоссальный вред всей стране. Я обзвонил многих мэров, вышел на Общественную палату, на другие структуры. Я делаю все возможное, чтобы затормозить эту инициативу на федеральном уровне. По этому вопросу нужно создавать такое общественное мнение, чтобы эта инициатива не прошла. У меня голова болит не только о Томске, эта инициатива гибельна для всех крупных городов России".
Роланд Херианов, и. о. главы Волгограда: "Управление должно быть сильным и эффективным, и потому я поддерживанию предложение 'Единой России' о включении в российскую вертикаль административных центров субъектов РФ. Думаю, это пойдет на пользу горожанам, сделает ситуацию более стабильной, безопасной и предсказуемой. Что же касается меня, то я буду продолжать исполнять обязанности главы Волгограда до тех пор, пока этого требует закон. Думаю, что Федеральное собрание учтет все региональные нюансы и, после того как соответствующий закон подпишет президент, во многих городах появится возможность улучшить качество управления".
Александр Касьянов, мэр Орла: "По опыту общения с коллегами из других субъектов Центрального федерального округа могу уверенно сказать: в 90% областей губернаторы не назначат ныне действующих мэров, если законодательство будет предусматривать такую возможность. К сожалению, многим руководителям регионов нужны не самостоятельные главы городов, а удобные и управляемые".
Сергей Ермаков, мэр Ульяновска: "Дурь величайшая! Есть же общегородские моменты. Как будет назначенный губернатором человек руководить, если в районах будет местное самоуправление? Они же пошлют его!.. Идет окончательный развал России, городов не будет. Давно говорили, что мэры не нужны. Пусть я не нужен, ладно. Но на Западе не зря же во всех городах есть мэры!"