Процессуальные особенности оспаривания нормативных правовых актов местного самоуправления

Станкович К.А.

процессуальные особенности оспаривания нормативных правовых АКТОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Цель: Исследование особенностей оспаривания нормативных правовых актов местного самоуправления

Методология: В статье используются историко-правовой, формально-юридический и другие методы.

Результаты: В статье анализируются наиболее важные положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые посвящены производству по делам об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В частности, обозначаются требования к заявителям и условия их обращения в суд; срок, в течение которого может быть подано административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта; юридические последствия утраты силы актом во время рассмотрения дела о его оспаривании; требования к представителям по делам об оспаривании нормативных правовых актов; варианты процессуальных действий суда, если административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта не подлежит на момент обращения принятию к производству.

Новизна/оригинальность/ценность: Статья является одной из попыток исследовать новеллы законодательства в сфере оспаривания нормативных правовых актов местного самоуправления. Ключевые слова: КАС РФ, нормативный правовой акт, органы местного самоуправления.

Stankovic K.A.

PROCEDURAL ASPECTS OF CHALLENGING NORMATIVE LEGAL ACTS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

Purpose: Study of the contestation of normative legal acts of local self-government. Methodology: Used the historical-legal and formally legal methods.

Results: In the article the author analyses the most important provisions of the Code of administrative procedure of the Russian Federation, devoted to the proceedings on challenging the normative legal acts. In particular, we consider the requirements and the conditions of their appeal to the court and the time within which it may be filed the administrative petition on challenging the normative legal act; legal consequences of the loss of force act during consideration of the case of its contestation; the requirements to the representatives on cases on challenging normative legal acts; options for procedural action by the court, if an administrative petition contesting a normative legal act is not subject at the time of application to acceptance to production.

Novelty/originality/value: The article is an attempt to investigate the legislation in the sphere of contesting normative legal acts of local self-government.

Keywords: CASS, the Russian Federation, normative legal act, bodies of local self-government.

Нормативным правовым актом является форма права, которая создается государством. Органы, которые её создают, разнообразны, на федеральном уровне к ним относятся органы законодательной и исполнительной власти. Нормативные правовые акты могут издаваться главой государства, также в их создании участвует народ, если принятие нормативных актов осуществляется на референдуме. В качестве примера может послужить Конституция РФ 1993 года, которая была принята всенародным голосованием на референдуме. Нормативные правовые акты местного самоуправления называются не законами, а постановлениями, распоряжениями, решениями и приказами.

Нормативные правовые акты местного самоуправления регулируют вопросы местного значения, но, к сожалению, не все акты нормативного

характера являются правовыми, они как элемент системы правового механизма, иногда не соответствуют закону и тем самым нарушают права жителей муниципального образования. На издание неправовых актов влияет множество факторов: содержание, процедуры принятия, в которых не обеспечивается постоянный профессиональный юридический контроль, лоббирование тех или иных интересов.

С появлением права на защиту от незаконных, точнее от неправовых актов органов местного самоуправления, появилась возможность их оспаривания, точнее признания таких актов недействующими. На сегодняшней день проверка нормативных актов местного самоуправления может осуществляется только судом по правилам процессуального законодательства, судебная деятельность не в рамках судопроизводства не допускается.

eurasian -

> 6 (25) 2016 С

- advocacy

Все дела, возникшие из публичных правоотношений, до принятия нового процессуального кодекса (КАС РФ) рассматривались в судах в соответствии с ГПК РФ и АПК РФ. Но со дня вступления в силу Кодекса административного судопроизводства, точнее с 15 сентября 2015 года, глава 24 ГПК РФ, утратила силу, зато в новом КАС РФ появилась глава 21, которая устанавливает механизм защиты от незаконных правовых актов. Что касается АПК, то по данному процессуальному кодексу на сегодняшней день рассматриваются нормативные акты органов местного самоуправления, если федеральным законом рассмотрение данных дел отнесено к компетенции арбитражного суда.

В настоящее время существует виды судебного контроля по субъекту контроля и по форме контроля. По субъекту контроля последний делится на осуществляемый конституционным судом (или конституционными (уставными) судами), судом общей юрисдикции и арбитражным судом. По форме контроль делится на прямой и косвенный.

Косвенный контроль применяется судом в случае самостоятельной оценки нормативного правового акта местного самоуправления как неправового. Если при подготовке дела к судебному разбирательству судья пришел к выводу, что нормативный акт местного самоуправления, подлежащий применению при рассмотрении спора, является незаконным, он должен исключить его из объема применимого права и обосновать свое решение на других нормах или непосредственно на конституционном тексте. Это и является ярким выражением монополии судов осуществлять контроль качества за соответствием подлежащих применению норм общеправовым требованиям и принципам. Данное положение прописано не только в процессуальных кодексах, оно также закреплено в Конституции РФ. Из этого можно сделать вывод о том, что данный способ защиты является конституционной обязанностью суда.

Решение суда, применившего косвенный контроль, не обязательно при рассмотрении аналогичного дела. При косвенном контроле акт теряет юридические свойства только в рамках конкретного процесса.

Что касается прямого контроля, такой способ защиты нацелен на исключение неправовых нормативных актов из системы правового регулирования муниципального образования. Прямой контроль заключается в том, что суд прямо прекращает действие нормативного правового акта. После применения судом прямого контроля незаконный нормативный акт муниципального об-

разования теряет юридическое свойство, точнее прекращает свое действие.

Для применения судом прямого контроля необходимо наличие административного искового заявления, точнее административного истца, который должен быть лично заинтересован в оспаривании незаконного нормативного правового акта муниципального образования. Личная заинтересованность в данном случае выражается в нарушении прав и законных интересов заявителя либо риске применения такого акта в отношении административного истца. В настоящей статье мы рассматриваем основные процессуальные особенности именного прямого контроля, так как, признавая незаконный нормативный акт органа местного самоуправления недействующим, суд прекращает его действие в правовом механизме нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а значит защищает права и свободы жителей муниципального образования от незаконных действий органов местного самоуправления.

Одной из самых сложных задач в судебной практике об оспаривании нормативных актов является определение характера правового акта, так как законодательного закрепления термина нормативного акта нет, а от того, является ли акт нормативным или ненормативным, зависит порядок его обжалования.

Например, индивидуальный предприниматель Сергей Арутюнович Азизян обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным пункта 20 Приложения 2 к постановлению Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы». Определением Арбитражного суда Москвы производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

С.А. Азизян попытался обжаловать действия суда в Девятом арбитражном апелляционном суде, потом в Арбитражном Суде Московского округа и в Верховном Суде Российской Федерации. Во всех инстанциях (первой, апелляционной, кассационной и второй кассационной) он ставил вопрос об отмене судебных актов, которые препятствовали ему оспорить вышеуказанный нормативный акт в арбитражном суде.

Судья Верховного Суда Российской Федерации, изучив кассационную жалобу индивидуального предпринимателя, отказала в ее передаче

евразийская -

> 6 (25) 2016 С

- адвокатура

для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, указав в мотивировочной части определения следующее: «Так как с 06.08.2014 из компетенции арбитражных судов исключены дела об оспаривании нормативных правовых актов (пункт 4 статьи 1 Федерального закона от 28.06.2014 № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный Российской Федерации»), доводы заявителя жалобы о подведомственности настоящего спора арбитражному суду основаны на неправильном толковании норм действующего процессуального законодательства. Судами дана правильная квалификация оспариваемого постановления как нормативного правового акта, оспаривание которого в отсутствие прямого указания федерального закона на подведомственность арбитражному суду должно осуществляться в судах общей юрисдикции.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции исходил из того, что заявителем оспаривается нормативный правовой акт Правительства Москвы в части пункта 20 приложения № 2, которое является неотъемлемой частью названного постановления, и в силу установленных процессуальным законодательством правил распределения юрисдикционных полномочий судов данное требование не подлежит рассмотрению в арбитражном суде».

В судебной практике для установления правовой природы акта органа местного самоуправления суды руководствуются разъяснением Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в котором указаны существенные признаки нормативного правового акта, так как отсутствует законодательно закрепленное определение, а от правового характера акта зависит процессуальный порядок его оспаривания. В том же разъяснении Пленума Верховного Суда РФ № 48 указано, что судья должен возвратить заявление об оспаривании нормативного акта, если придет к выводу, что акт ненормативен, так как законодательством не дано нормативному акту местного самоуправления легальное определение. Имея в виду, что содержание определения состоит из совокупности признаков, попробуем выделить признаки муниципального нормативного правового акта и тем самым раскрыть его понятие.

Нормативный правовой акт органа местного самоуправления - это письменный документ, адресованный неопределенному кругу лиц, ре-

гулирующий определенные общественные отношения, принятый в установленной процедуре органами местного самоуправления, а также непосредственно гражданами путем референдума, имеет принцип обязательного обнародования, относится к иерархично организованной системе, его действие распространяется на подведомственную территорию органа, его издавшего, является общеобязательным и поддерживается принудительной силой государства.

Данное определение необходимо для определения характера оспариваемого акта. Если акт подпадает под данное определение, его можно считать нормативным актом местного самоуправления, а следовательно, процедура его оспаривания регулируется главой 21 Кодекса административного судопроизводства, а в исключительных случаях, как уже говорилось ранее, если федеральным законом рассмотрение данных дел отнесено к компетенции арбитражного суда, то процесс оспаривания регулируется АПК РФ главой 23.

Обратим внимание на наиболее важные положения КАС РФ, касающиеся процессуальных особенностей оспаривания нормативных правовых актов местного самоуправления. Прежде всего отметим, что КАС РФ устанавливает более четкие требования к заявителям, а также условия их обращения в суд. В соответствии с ч. 1 ст. 208 к заявителям по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся:

а) лица, в отношении которых применен оспариваемый акт;

б) лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым актом.

При этом обе категории заявителей должны полагать, что оспариваемым актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Обратим внимание, что согласно ГПК РФ круг субъектов, которые обладали правом на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, был более узким. К их числу были отнесены граждане и организации, считавшие, что нормативный правовой акт нарушает их права и свободы, а также прокурор в пределах своей компетенции. Кроме того, в суд можно было обратиться, не только если права и свободы уже нарушены или находятся в состоянии нарушения, но и при угрозе их нарушения [4].

Согласно действующему КАС РФ обратиться в суд при реальной угрозе нарушения прав и свобод могут исключительно так называемые специальные субъекты, выступающие в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц (напри-

eurasian -

> 6 (25) 2016 С

- advocacy

мер, прокурор, Президент РФ, Правительство РФ, глава субъекта РФ, глава муниципального образования и др.) [2].

Частью 6 ст. 208 КАС РФ закреплена норма, в соответствии с которой установлен срок, в течение которого можно подать административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта. Указанное заявление может быть подано в течение всего срока действия оспариваемого акта.

Следует отметить, что в случаях, когда ко времени обращения в суд акт утратил силу, заявителю будет отказано в принятии заявления. На это указывает ч. 1 ст. 210 КАС РФ.

В то же время юридические последствия оспаривания акта, который утратил силу, не распространяются на случаи, когда акт утрачивает силу в ходе рассмотрения судом дела об оспаривании данного акта. В таких случаях суд вправе, но не обязан прекратить производство. При этом указанное право может быть применено, только если оспариваемый акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца [2].

В соответствии с ч. 9 ст. 208 и ст. 55 КАС РФ установлены более жесткие требования к представителям по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Теперь представителями по данной категории дел могут являться только лица, которые имеют высшее юридическое образование. Кроме того, если у самого заявителя нет высшего юридического образования, то он не сможет самостоятельно принимать участие в деле, а должен будет привлечь в качестве представителя лицо, обладающее таким образованием. В частности, п. 4 ч. 1 ст. 126 КАС РФ устанавливает, что к административному исковому заявлению должен быть приложен документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, являющегося административным истцом и намеренного лично вести административное дело. При несоблюдении этого требования судья должен оставить заявление без движения, а по истечении некоторого времени возвратить его заявителю. Об этом говорят ст. 130, ч. 3 ст. 210.

Включение в КАС РФ указанного требования видится вполне оправданным. Ведь речь идет о рассмотрении судебных дел, которые требуют специальных познаний в юриспруденции. Участие в деле квалифицированных специалистов должно способствовать более грамотному, эффективному и оперативному отправлению правосудия.

Статьей 211 КАС РФ установлено весьма важное положение, которое отсутствовало ранее в

ГПК РФ. Оно касается мер предварительной защиты по делам об оспаривании нормативных правовых актов. В частности, судом может быть использована такая мера предварительной защиты, как запрет применения оспариваемого акта или его отдельных положений в отношении административного истца. Указанной мерой приостанавливается действие оспариваемого акта в отношении заявителя [3].

К другим особенностям судебного производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления можно отнести следующие:

- дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются с участием прокурора. В КАС РФ в отличие от ГПК РФ уточнено процессуальное положение прокурора - оно зависит от того, возбуждено ли дело об оспаривании нормативного акта на основании заявления прокурора;

- в КАС РФ в сравнении с ГПК РФ более четко регламентирован сам процесс проверки оспариваемого акта, установлены критерии такой проверки. Видится неслучайным закрепление законодателем сначала «формальных» критериев (п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ), а затем уже «содержательных» (п. 3 ч. 8 ст. 213 КАС РФ). Обозначенный порядок проверки акта призван служить задачам и принципам правосудия и непосредственно принципу процессуальной экономии. Ведь проверка формальных требований, которым должен соответствовать оспариваемый акт, как правило, занимает у суда гораздо меньше времени, чем его проверка «по существу». А для признания акта недействующим достаточно установления его несоответствия хотя бы одному «формальному» требованию;

- КАС РФ закрепляет недопустимость заключения мировых соглашений по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Данное положение отсутствовало в ГПК РФ.

Вместе с тем отдельные положения КАС РФ имеют текстуальные несоответствия. Так, в п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ закреплена норма, согласно которой акт признается недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты. Однако п. 1 ч. 4 статьи 215 КАС РФ указывает на признание акта недействующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты. Отметим, что суд обладает достаточно широкой свободой усмотрения в отношении определения данного момента.

Резюмируя вышеизложенное, подведем некоторые итоги:

евразийская -

6 (25) 2016

- адвокатура

- правовая регламентация исследуемого вида административного судопроизводства стала более развернутой и детальной;

- в КАС РФ присутствуют важные новеллы, которые отсутствовали в ГПК РФ;

- несмотря на весьма прогрессивный характер некоторых положений КАС РФ, в его тексте имеются определенные дефекты юридической техники, которые могут усложнить правоприменительную практику.

Пристатейный библиографический список

1. Беспалов Ю.Ф. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный научно-практический). М.: Проспект, 2016. С. 282.

2. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (поглавный) / О.В. Аксенова, С.А. Алешукина, Н.А. Антонова и др.; под ред. А.А. Муравьева. М.: Проспект, 2015. С. 367.

3. Порываев С.А. О возможности унификации производства по делам об оспаривании нормативных

правовых актов при принятии Кодекса административного судопроизводства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 3. С. 71-74.

4. Ярков В. и др. Кодекс административного судопроизводства: ожидания и перспективы // Закон. 2015. № 9. С. 18-32.

References

1. Bespalov Ju.F. Kommentarij k Kodeksu administra-tivnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federadi (postate-jnyj nauchno-prakticheskij). M.: Prospekt, 2016. S. 282.

2. Kommentarij k Kodeksu administrativnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federacii (poglavnyj) / O.V. Ak-senova, S.A. Aleshukina, N.A. Antonova i dr.; pod red. A.A. Murav'eva. M.: Prospekt, 2015. S. 367.

3. Poryvaev S.A. O vozmozhnosti unifikacii proiz-vodstva po delam ob osparivanii normativnyh pravovyh aktov pri prinjatii Kodeksa administrativnogo sudoproiz-vodstva // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2015. № 3. S. 71-74.

4. Jarkov V. i dr. Kodeks administrativnogo sudo-proizvodstva: ozhidanija i perspektivy // Zakon. 2015. № 9. S. 18-32.

Московская городская коллегия адвокатов «Московская гильдия адвокатов и юристов»

Moscow city Bar Collegium's «Moscow Guild of lawyer and legal advisers»

осуществляет квалифицированную юридическую помощь по следующим направлениям:

- правовое обслуживание бизнеса (представление интересов предпринимателей в арбитражных судах всех инстанций; защита чести, достоинства и деловой репутации; защита права собственности, владения; арендные отношения с федеральными и муниципальными органами власти; претензионное производство; досудебное урегулирование споров на этапе переговоров; правовое сопровождение антикризисных процедур);

- уголовное право, ведение уголовных дел различной категории, защита на предварительном расследовании и в суде (более 100 успешно проведенных дел: прекращение на стадии расследования, условное осуждение, мировые соглашения), защита прав потерпевших от преступлений; условно-досрочное освобождение (неоднократно добивались положительных результатов);

- гражданское право (бракоразводные процессы, раздел имущества, определение порядка общения с ребенком; признание права собственности на квартиру, долю в квартире, выселение; споры с ТСЖ; споры со страховыми компаниями (ОСАГО, КАСКО)).

Вы можете обратиться к нам по адресу: Юридический адрес: 115404, Россия, г. Москва, ул. Бирюлевская, д. 5, корп. 2, оф. 402.

Адрес для корреспонденции: 121601, г. Москва, Филевский бул., д. 37, оф. 88.

Телефоны: +7(926) 189-50-90, +7(903) 125-28-55 Веб-сайт коллегии: www.mos-guild.com