Условия развития интеграционных процессов в сфере государственных финансов стран СНГ

ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ

Т. А. Кули-Заде

УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ СТРАН СНГ

В статье рассматривается процесс построения единого экономического пространства России, Беларуси и Казахстана, движение к созданию Евразийского экономического союза. Затрагивается важная тема формирования бюджетов интеграционных объединений на пространстве СНГ и связанная с ней проблема согласования национальных интересов. Проводится анализ основных макроэкономических показателей бюджетно-налоговой политики в странах СНГ.

Ключевые слова и словосочетания: финансовая интеграция, СНГ, финансовая сфера, государственные финансы, бюджетная политика, налоговая политика.

Долговой кризис в ЕС стимулировал новый виток научных исследований в сфере закономерностей развития процессов экономической интеграции и особенностей их практической реализации в различных регионах мира. К тому же существующий опыт реализации интеграционных программ позволяет выявить как позитивные, так и негативные результаты и учесть их при разработке интеграционных стратегий стран СНГ.

Основу интеграционных процессов составляют интернационализация хозяйственной жизни, усиление взаимозависимости национальных экономик и финансовых рынков, а также противоборство мировых центров экономической силы и влияния. Финансовая сфера в наибольшей степени тяготеет к интеграции в силу особой подвижности капиталов и масштабов глобализации финансовых рынков в современном мире.

В зависимости от степени реализации интеграционных процессов принято выделять следующие формы экономической интеграции: зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, единый внутренний рынок (или единое внутреннее экономическое пространство), экономический и валютный союз, политический союз. Однако следует отметить, что эти институциональные формы не тождественны самой интеграции, они лишь являются средствами развития интеграционных процессов, создавая для них условия. Вхождение группы стран, например, в таможенный союз не всегда определяет действительную степень интеграции их национальных хозяйств.

Зона свободной торговли, предполагающая свободный от таможенных и количественных ограничений режим взаимной торговли товарами, была образована странами - участницами СНГ в 1994 г. Через 5 лет, в 1999 г., Россия, Казахстан, Беларусь, Кыргызстан и Таджикистан заключили договор о создании Таможенного союза и единого экономического пространства без установления конкретных сроков. Реализацию договора предполагается осуществить в три этапа:

- первый этап: введение режима свободной торговли в полном объеме;

- второй этап: создание Таможенного союза с единой таможенной территорией, введением единого внешнего таможенного тарифа и общей внешнеторговой политикой в отношении третьих стран;

- третий этап: формирование единого экономического пространства с общей экономической политикой и общим рынком товаров, услуг, труда и капитала.

Для начала странами-участницами было создано Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС)1, призванное обеспечить выработку единой экономической политики, общих таможенных границ и общего рынка. Таможенный союз в составе Беларуси, России и Казахстана существует с 2010 г. С 1 января 2012 г. вступили в силу документы, заложившие нормативные основы существования единого экономического пространства, объединяющего три вышеуказанные страны. Эти страны будут проводить согласованную макроэкономическую политику и применять общие правила макроэкономического регулирования.

Соглашение о согласованной макроэкономической политике от 9 декабря 2010 г. (ратифицировано Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 182-ФЗ) подписали Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация исходя из основных целей интеграционного сообщества, направленных на экономический рост, улучшение качества жизни и благосостояния людей.

Страны Таможенного союза начиная с 2013 г. формируют свою экономическую политику в рамках следующих количественных параметров, определяющих устойчивость экономического развития:

- годовой дефицит государственного бюджета (для Российской Федерации - федерального бюджета, для Республики Беларусь - республиканского бюджета, для Республики Казахстан - республиканского бюджета) не выше 3% валового внутреннего продукта;

- государственный долг не выше 50% ВВП;

- уровень инфляции (индекс потребительских цен в среднегодовом выражении), не превышающий более чем на 5 процентных пунктов уровень инфляции государства - участника единого экономического пространства, имеющего наименьший рост цен.

Основные направления согласованной макроэкономической политики включают:

- обеспечение макроэкономической стабильности и развития экономики заинтересованных стран для углубления интеграции в рамках единого экономического пространства;

- формирование единых принципов функционирования экономик стран Соглашения и обеспечение их эффективного взаимодействия;

- согласование параметров основных макроэкономических показателей для повышения устойчивости экономического развития и создания условий перехода на более высокие ступени экономической интеграции;

1 Статус наблюдателей ЕврАзЭС имеют Армения, Молдова и Украина, с 2006 по 2008 г. его участником был Узбекистан.

- разработку общих принципов и ориентиров для прогнозирования социально-экономического развития.

В то же время центральные (национальные) банки стран, подписавших Соглашение, имеют право проводить денежно-кредитную и курсовую политику независимо от согласованных интервальных значений макроэкономических показателей. Комиссия Таможенного союза координирует проведение согласованной макроэкономической политики подписавших Соглашение стран.

Теперь на повестку дня выносится унификация национального законодательства в экономической и финансовой сфере. Это процесс, который может занять несколько лет.

Интеграция стран СНГ в финансовой сфере развивается на двух уровнях - межгосударственном и на уровне бизнес-структур. На межгосударственном уровне эти процессы реализуются в сфере государственных финансов и финансовой политики, на уровне бизнеса - в логике рыночных процессов и частных бизнес-стратегий.

В целом финансовая интеграция, на наш взгляд, представляет собой форму организации эффективного межнационального взаимодействия денежно-кредитных, бюджетных, налоговых и валютных систем в целях их гармонизации и повышения уровня социально-экономического развития заинтересованных стран. Ее механизм включает совокупность финансовых методов регулирования, посредством которых достигается сближение и взаимное приспособление национальных финансовых систем. Финансовая интеграция предполагает взаимную согласованность и координацию денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики стран-участниц, открытость финансовых рынков, формирование единой финансовой инфраструктуры и эффективной расчетно-платежной системы на единой технологической платформе, обслуживающей трансграничные операции в национальных валютах стран-участниц. Все это невозможно без согласования единых принципов налогового и валютно-финансового законодательства. Совокупность данных факторов обеспечивает необходимые условия для ускоренного развития многостороннего экономического и финансового взаимодействия непосредственных участников интеграционных процессов и формирования механизмов, обеспечивающих возможность перехода к более развитым формам интеграции.

Рассмотрим возможность координации государственной финансовой политики в бюджетной сфере стран Содружества.

Обобщение интеграционного опыта стран еврозоны позволяет сделать вывод об ошибочности их подхода к реализации бюджетно-налоговой политики. Сделав основой интеграционных процессов в финансовой сфере согласованную наднациональную денежно-кредитную политику, они оставили бюджетно-налоговую составляющую в компетенции национальных государств. В условиях мировой финансовой нестабильности стремление национальных правительств решать свои внутренние проблемы минимально болезненным способом и без учета коллективных интересов стран ЕС поставило европейскую интеграционную группировку на грань развала, сведя на нет полувековые усилия по ее созданию. Независимая национальная налогово-бюджетная политика становится все менее совместимой с растущей экономической и финансовой взаимозависимостью стран еврозоны. Формулируя клю-

чевые принципы интеграции стран СНГ в финансовой сфере, крайне важно не повторить их ошибку.

Гармонизация бюджетных и налоговых систем стран СНГ означает сближение их структур и методов государственной финансовой политики. Она невозможна без координации бюджетной политики и унификации налоговых систем. Координация бюджетной политики предполагает согласование целей и ключевых ее параметров на основе общих интересов путем совместных консультаций, а также закрепления достигнутых договоренностей в обязательных для исполнения документах.

Интеграционные процессы в сфере государственных финансов стран СНГ сегодня развиваются по следующим направлениям:

- межправительственные консультации в целях координации бюджетной политики;

- внедрение программно-целевых принципов реализации бюджетного процесса, их сближение и согласование;

- гармонизация налоговых систем и налогового законодательства;

- формирование межгосударственных стабилизационных, инвестиционных и резервных фондов.

В целях координации бюджетной политики в 2008 г. было создано Постоянно действующее совещание министров финансов государств -участников СНГ (ПДСМФ), в рамках которого было проведено 5 ежегодных заседаний, посвященных реализации совместных мер по преодолению последствий мирового финансово-экономического кризиса и развитию сотрудничества в сфере реформирования государственных финансов.

На заседании, которое состоялось 4 июня 2011 г. в Киеве, был одобрен и подписан большинством государств Меморандум о взаимопонимании, предполагающий обмен информацией по реформированию систем государственных финансов, основным параметрам государственной финансово-бюджетной политики, процессам принятия решений и законодательству в финансовой сфере. Сотрудничество в области координации финансово-бюджетной политики помимо взаимодействия на уровне глав государств и министров финансов предполагает создание региональных консультативных групп Совета по финансовой стабильности, а также реализуется в форме совещаний экспертов, форумов и круглых столов, обмена документацией и т. п.

Внедрение программно-целевых принципов означает, что бюджетная политика стран СНГ должна строиться на основе долгосрочной бюджетной стратегии и программирования бюджетов путем увязки целей и задач государственной политики с имеющимися ресурсами через систему четко обозначенных количественных и качественных индикаторов достижения поставленных целей. Долгосрочный характер стратегий повышает возможности их согласования на межгосударственном уровне и одновременно ведет к оптимизации государственных функций за счет сокращения нецелевых и избыточных бюджетных расходов. В качестве меры, облегчающей внедрение программно-целевых принципов и координации бюджетной политики, требуются разработка и применение в странах СНГ единой методологии отображения и классификации бюджетных операций.

Решением Совета глав правительств от 19 ноября 2010 г. странам СНГ рекомендовано ориентироваться на достижение значения дефицита государственного бюджета к ВВП не более 4%. Этим рекомендациям не соответствовали в рассматриваемый период лишь Армения, Кыргызстан и Украина (табл. 1).

Т а б л и ц а 1

Показатели бюджетной политики государств - участников СНГ

ВВП на Дефицит Налоговые Внешний Внутренний

Страна душу (профицит) доходы, госдолг, госдолг,

населения, госбюджета, % ВВП, % ВВП*** % ВВП

долл. , 2011 % ВВП, 2010 2010

Азербайджан 6832 -0,9 13 10,9

Армения 3033 -5,0 19 36,2 5,7

Беларусь 5881 -2,6 27 31,6 11,8

Казахстан 10694 9,7 14 12,0

Кыргызстан 1070 -5,1 19 47,9

Молдова 1969 -2,5 31 18,9 3,1

Россия 12993 -3,5 27 2,1 7,3

Таджикистан 831 0,4 18 34,4

Украина 3621 -6,0 25 22,8 13,3

Узбекистан 1572 4,9 12,6

* Составлено по: Мониторинг основных целевых макроэкономических показателей развития экономики государств - участников СНГ. - М., 2011; Риски для государственных финансов государств - участников

СНГ в свете текущей мировой нестабильности. - СПб. : Евразийский банк развития, 2012.

**

В номинальном выражении. *** Данные по Армении, Беларуси, Украине - за 2011 г., Азербайджану и Узбекистану - за 2009 г., остальные страны - 2010 г.

Кроме того, как уже отмечалось, начиная с 2013 г. для России, Беларуси и Казахстана вводятся следующие требования: при проведении согласованной макроэкономической политики ориентироваться на единые показатели дефицита государственного бюджета к ВВП - не более 3%, государственного долга к ВВП - не более 50%, а инфляция не должна превышать самый низкий среди трех стран показатель более чем на 5 процентных пунктов.

Определенные сложности в развитии интеграционных процессов в бюджетной сфере связаны с существенными различиями в структуре экономики, уровнях экономического и социально-политического развития стран СНГ. Так, в 2011 г. ВВП на душу населения в России и Казахстане составлял соответственно 12993 и 10694 долларов, а в Кыргызстане и Таджикистане -1070 и 831 долларов (см. табл. 1). В связи с этим целесообразно, на наш взгляд, разделить страны СНГ на три группы, объединив схожие по ряду ключевых признаков страны и определив соответствующие приоритеты в области их бюджетной политики в целях дальнейшей координации.

Первую группу составляют страны-экспортеры энергоносителей, имеющие общую специфику формирования доходов бюджета и создающие за счет нефтегазовых доходов национальные резервные фонды1, обеспечиваю-

1 Государственный нефтяной фонд в Азербайджане, Резервные фонды в России и Туркменистане и Национальный фонд Республики Казахстан.

щие дополнительную устойчивость их бюджетных систем. В эту группу входят Россия, Казахстан, Азербайджан и Туркменистан, имеющие сходные параметры госдолга (8-12% ВВП) и государственного бюджета. Приоритетным направлением для этих стран должно стать стимулирование методами бюджетно-налоговой политики развития несырьевых высокотехнологичных отраслей и международной кооперации стран СНГ в этой сфере.

Вторая группа объединяет относительно небольшие страны со слабыми бюджетными системами и пассивным сальдо счета внешней торговли или текущих операций: Армения, Молдова, Кыргызстан и Таджикистан. Эти страны отличаются, как правило, дефицитными бюджетами (табл. 2) и значительным государственным долгом (25-60% ВВП).

Т а б л и ц а 2

Дефицит (профицит) государственного бюджета стран СНГ по отношению к ВВП

Страна 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Азербайджан 0,4 -0,3 -0,7 -0,9 0,6 0,3

Армения -1,5 -1,5 -7,8 -5,0 -2,9 -1,5

Беларусь*** 1,4 0,4 1,4 -2,6 2,8 0,7

Казахстан 0,8 -1,7 5,2 9,7 10,2 8,5

Кыргызстан -0,2 0,1 0,8 -5,1 -4,7 -6,6

Молдова -0,3 -0,2 -1,0 -2,5 2,4

Россия 8,5 6,0 4,9 -3,5 1,5 0,4

Таджикистан 0,5 1,7 1,6 0,4 0,8 1,5

Украина -0,7 -1,1 -4,1 -6,0 -1,8 -3,6

Узбекистан 2,8 4,9

* Составлено по: Мониторинг основных целевых макроэкономических показателей развития экономики государств - участников СНГ; Макромонитор СНГ. Март 2013.

Не включены данные по доходам и расходам муниципальных бюджетов. *** С 2007 по 2009 г. - с учетом внебюджетных и бюджетных целевых фондов и фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь.

Дефицит бюджета страны этой группы зачастую финансируют за счет иностранных займов и кредитов международных валютно-финансовых организаций. Условием получения Таджикистаном внешнего финансирования от международных финансовых организаций является наличие профицитного бюджета, что достигается жесткой и последовательной государственной бюджетной политикой этой страны. Приоритетные направления государственной финансовой политики этой группы стран - расширение доходной базы и сокращение расходов государственных бюджетов за счет устранения налоговых льгот, субсидирования населения и других аналогичных мер. В определенной степени эта группа - слабое звено Содружества, которое способно затянуть процессы финансовой интеграции.

Наконец, Украина, Беларусь и Узбекистан формируют третью группу стран с диверсифицированной структурой экономики и экспорта, умеренными бюджетными показателями. Однако в этих странах, как правило, нет внутренних резервов для поддержания устойчивости бюджетных систем, а бюджетно-налоговая политика не всегда взвешенная и часто сильно политизирована.

Среди стран СНГ наиболее успешно реформирование государственных финансов реализуется в Казахстане, где оно направлено на повышение ста-

бильности бюджетной системы на основе трехлетнего бюджетного планирования с применением программно-целевых принципов.

Бюджетно-налоговая политика большинства стран СНГ, как правило, носит пассивный характер. При ее проведении не всегда принимается во внимание экономическая ситуация. Помимо экономических причин на объем расходов в странах СНГ, включая Россию, оказывают влияние политические факторы. Так, в период, предшествующий выборам, обычно происходит увеличение объема расходных обязательств бюджетов. Лишь в условиях кризиса запускаются механизмы автоматической стабилизации, а бюджетная политика становится адекватной общеэкономической ситуации.

В целях стабилизации бюджетных систем стран СНГ и обеспечения их устойчивости в периоды финансовой нестабильности дополнительно к национальным необходимо создание наднациональных региональных стабилизационных фондов. В 2009 г. Россия, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан создали Антикризисный фонд (АКФ ЕврАзЭС), располагающий 8,5 млрд долларов, предназначенных для предоставления финансовых кредитов на антикризисные правительственные программы и финансирования инвестиционных займов в рамках межгосударственных проектов. Финансовые кредиты предоставляются правительствам стран - участниц АКФ на поддержку их бюджетов и платежных балансов в условиях финансовой нестабильности для обеспечения общей экономической устойчивости. Инвестиционные кредиты выделяются в первую очередь на поддержку межгосударственных инвестиционных проектов, имеющих интеграционный характер (например, в области энергетики и инфраструктуры), а также крупных национальных инвестиционных проектов. Россия является государством - учредителем АКФ. По состоянию на 1 января 2012 г. размер взноса Российской Федерации в АКФ составлял 7,5 млрд долларов, а лимит доступа к средствам АКФ -3149,81 млн долларов (37% от общей суммы средств фонда)1.

АКФ предоставил кредиты Таджикистану и Беларуси в размере 70 млн и 3 млрд долларов соответственно и рассматривает еще 9 заявок на общую сумму 4,2 млрд долларов2. Финансовый кредит Республике Беларусь выделяется шестью траншами в течение 2011-2013 гг. в соответствии с выполнением этапов Стабилизационной программы Правительства РБ, нацеленной на стабилизацию платежного баланса и повышение конкурентоспособности экономики. Финансовые условия кредита соответствуют стандартным условиям АКФ для государств-участников со средним уровнем доходов. Кредит предоставлен сроком на 10 лет, включая трехлетний льготный период, и несет плавающую процентную ставку, отражающую цену фондирования России на международных рынках.

В 2013 г. Евразийский банк развития (ЕАБР) в качестве управляющего средствами Антикризисного фонда ЕврАзЭС подписал с Азиатским банком развития (АБР) Рамочное соглашение о софинансировании инвестиционных

1 Риски для государственных финансов государств - участников СНГ в свете текущей мировой нестабильности. - СПб. : Евразийский банк развития, 2012.

2 Социально-экономическое развитие и торгово-экономические отношения государств - участников Содружества Независимых Государств в I квартале 2012 года : материалы Исполнительного комитета СНГ. - М., 2012. - С. 79.

проектов. Соглашение предполагает совместное финансирование проектов в странах, являющихся участницами как ЕАБР, так и АБР. Сочетание в рамках Антикризисного фонда стабилизационных и инвестиционных функций свидетельствует о намерениях заинтересованных стран стимулировать экономический рост, модернизацию и интеграционные процессы на основе расширения совместной инвестиционной деятельности. Однако в настоящее время АКФ располагает только внесенными его учредителями средствами и не имеет возможности применять доступный международным финансовым организациям способ увеличения ресурсной базы за счет государственных гарантий стран-учредителей, под которые выпускаются облигации.

Наличие у стран - участниц СНГ различий в структуре и степени развития национальных экономик, стратегических приоритетах политических и бизнес-элит обусловили формирование многоуровневой и разноскоростной модели интеграционного процесса. Степень участия стран позволяет выделить развитие финансовой интеграции в масштабах всего СНГ, на субрегиональной основе (например, ЕврАзЭС) и через систему двусторонних отношений. Появление в рамках общего процесса очагов с повышенной интенсивностью взаимодействия (Россия, Беларусь, Казахстан) стимулирует участие других членов Содружества в системных преобразованиях СНГ. Кроме того, интеграция в финансовой сфере разворачивается как на макро- (в сфере государственных финансов), так и на микроуровне (в сфере частных бизнес-структур).

Наиболее сложной задачей развития интеграционных процессов в сфере государственных финансов является формирование наднациональных структур и распределение полномочий в них при принятии решений и распределении финансовых ресурсов. Например, при принятии решений в ЕврАзЭС разные страны имеют неравные права, которые пропорциональны их вкладам в бюджет Сообщества: Россия имеет 40% голосов, Беларусь и Казахстан - по 20%, Кыргызстан и Таджикистан - по 10%. Именно здесь в наибольшей степени проявляется неготовность руководства и национальных элит суверенных стран Содружества ограничить бюджетную самостоятельность и независимость в принятии важных экономических и социально-политических решений. Кроме того, ряд стран не определил окончательно свои стратегические приоритеты в экономике и геополитике, без чего невозможен переход к более развитым формам финансовой и экономической интеграции.

Преодоление политики национализма и разобщенности в бюджетной сфере при соблюдении национальных интересов стран СНГ является необходимым условием успешного развития интеграционных процессов в этом регионе.

Список литературы

1. Риски для государственных финансов государств - участников СНГ в свете текущей мировой нестабильности. - СПб. : Евразийский банк развития, 2012.

2. Социально-экономическое развитие и торгово-экономические отношения государств - участников Содружества Независимых Государств в I квартале 2012 года : материалы Исполнительного комитета СНГ. - М., 2012.