Методические подходы к формированию эффективной территориальной организации муниципальных образований

МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ ЭФФЕКТИВНОЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

БАТОВ Г.Х.,

доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом управления региональной экономикой, Институт информатики и проблем регионального управления, Кабардино-Балкарский научный центр Российской академии наук,

360000, КБР, г. Нальчик, ул. И. Арманд, 37а;

МАМБЕТОВ А.В.,

соискатель отдела управления региональной экономикой, Институт информатики и проблем регионального управления, Кабардино-Балкарский научный центр Российской академии наук,

360000, КБР, г. Нальчик, ул. И. Арманд, 37а

В науке не сложилось единого представления об эффективной территориальной организации местного самоуправления. В статье рассмотрены методические подходы к формированию эффективной территориальной организации муниципальных образований.

Ключевые слова: муниципальное образование; управление; экономический механизм; эффективность.

The united presentation did not form in science about efficient territorial organization of the local home rule. Methodical approaches are considered in article to shaping the efficient territorial organization of the municipal formations.

Keywords: municipal formation; management; economic mechanism; efficiency.

Коды классификатора JEL: R51.

В научной литературе, в дискуссиях, на конференциях констатируется, что необходимо определять эффективность территориальной организации местного самоуправления, выделять критерии эффективной территориальной организации местного самоуправления. Но весь анализ, по сути, сводится к сравнению преимуществ и недостатков одноуровневой и двухуровневой системы местного самоуправления.

Поскольку реформа местного самоуправления в главных своих чертах реализована, на данном этапе актуальным, с нашей точки зрения, является анализ эффективности территориальной организации местного самоуправления, которая уже фактически сложилась в регионах.

Сложности проведения данного анализа заключаются в том, что нет единого представления, что такое «эффективная территориальная организация местного самоуправления». Соответственно, не сложилось единого мнения о критериях эффективной территориальной организации местного самоуправления.

© Батов Г.Х., Мамбетов А.В., 2010

TERRA ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1

На наш взгляд, подход к определению эффективной территориальной организации необходимо начать с уточнения понятия эффективности в самом общем смысле.

Эффективность (от лат. е]^есШз — исполнение, действие) — результат, следствие каких-либо причин, действий.

В теории организации под эффективностью понимается оптимальное соотношение качества, результативности, гибкости, удовлетворенности и развития организации.

На самом деле всеобщее согласие в отношении того, что означает эффективность как в теоретическом, так и в практическом смысле, отсутствует. Существует несколько подходов к анализу эффективности; целевой, многопараметрический и подход к эффективности с точки зрения теории систем. Все эти три подхода могут использоваться как самостоятельно, но могут и дополнять друг друга. Целевой подход является самым известным и наиболее широко применяющимся методом оценки. Именно он, с первого взгляда, более всего подходит к анализу эффективности территориальной организации местного самоуправления.

В соответствии с целевым подходом территориальная организация местного самоуправления осуществляется для достижения определенных целей. Один из известных специалистов в области социологии организаций Бернард, утверждает, «то, что мы понимаем под эффективностью ... состоит в выполнении поставленных задач объединенными усилиями. Степень их выполнения отражает степень эффективности» [1]. Эта идея получила широкое распространение и практическое применение. Целевой подход отражает целенаправленность, рациональность и реальность исполнения своих функций организацией.

Тем не менее, несмотря на всю свою привлекательность и простоту, применение целевого подхода применительно к оценке эффективности территориальной организации местного самоуправления связано с рядом сложностей [4].

Во-первых, территориальная организация местного самоуправления является процессом, не имеющим «на выходе» осязаемой продукции. Достижение цели в этом случае не является легко измеримым.

Во-вторых, территориальная организация местного самоуправления «завязана» на ряде важных процессов функционирования и развития местного самоуправления. В их числе; установление территориальных границ, определение статуса муниципального образования, проведение выборов, совершенствование межбюджетных отношений и т.д. В этом случае трудно согласовать результаты различных, зачастую разнонаправленных процессов.

В-третьих, декларируемые федеральным законодательством цели территориальной организации местного самоуправления расходятся с целями, которые видят перед собой руководители на местах.

Альтернативным подходом к оценке эффективной территориальной организации местного самоуправления является подход, основанный на теории систем. Смысл подхода состоит в том, что организация получает ресурсы из более крупной системы, осуществляет обработку этих ресурсов и возвращает их в измененной форме (выпускаемые товары и оказываемые услуги). В рамках этой теории понятие «эффективность» дается исходя из места и роли организации в более общих системах, что позволяет понять истоки индивидуальной, групповой и организационной эффективности. Данная теория позволяет описывать как внутреннее, так и внешнее поведение организации. В первом случае можно видеть, как и почему действуют отдельные люди и группы в организации, во втором случае можно соотнести деятельность организации с внешней средой. В контексте теории систем организация — это совокупность нескольких элементов, взаимодействующих между собой взаимозависимым способом.

Данный подход также возможно применить к сформированию эффективной территориальной организации местного самоуправления. Местное самоуправление — это система, которая является частью более крупной социально-экономической системы.

Концепция организации как системы, которая соотносится с более крупной системой, подразумевает важность обратной связи. Применительно к территориальной организации местного самоуправления обратная связь представляет собой информацию, которая отражает результат действия или серии действий, предпринимаемых отдельным индивидом, группой или администрацией в целом. Таким образом, направленность обратной связи может лучше, чем что-либо, отразить степень эффективности территориальной организации местного самоуправления. Теория систем подчеркивает важность реакции на информацию извне.

Применение теории систем к рассмотрению эффективной территориальной организации местного самоуправления иллюстрирует важность внешней среды. Также эта теория подчеркивает важность достижения баланса между различными элементами системы. С практической точки зрения, как отмечает Д.М. Иванцевич, многопараметрический подход акцентирует внимание на относительной важности учета всех интересов [1].

Люди и их группы, принимающие участие в территориальной организации местного самоуправления, предполагают следующее: местное самоуправление на основе нового территориального деления должно функционировать таким образом, что они будут получать выгоду, но эти ожидания могут быть совместимыми или несовместимыми с ожиданиями других людей или групп. Невозможно достичь эффективности в смысле удовлетворения притязаний всех, кто вступает в контакт с организацией, при условии, что организация может быть признана эффективной или неэффективной в зависимости от того, кто производит оценку. Ответ состоит в следующем: добиться истинной эффективности, выявляя наиболее мощные коалиции и удовлетворяя запросы наиболее влиятельных участников этих коалиций. На самом деле многопараметрический подход к анализу эффективности территориальной организации местного самоуправления может интегрировать системный и целевой подходы.

Некоторые исследователи говорят о том, что кто-то отдает предпочтение результатам, относящимся к средствам (элементам процесса в системе), в то время как другие предпочитают результаты, относящиеся к конечным факторам (элементы на выходе в системе). Таким образом, имеется возможность использовать многопараметрическую теорию для комбинирования целевого и системного подходов с целью получения более достоверного определения эффективной территориальной организации местного самоуправления.

Дж. Гибсон, К. Доннели в своей книге «Организации» предлагают временную модель организационной эффективности [1]. Именно она может послужить основанием для построения критериев эффективной территориальной организации местного самоуправления. Данная концепция основывается на уже упомянутых теориях еще и на дополнительном факторе — параметре времени.

В основе лежат два основных положения теории систем о том, что критерии эффективности должны отражать, во-первых, полный цикл «вход-процесс-выход», а не один лишь результат, во-вторых — взаимосвязи с внешней средой, в которой функционирует объект.

Именно благодаря этим двум постулатам в модель вводится фактор времени. В таком случае территориальная организация местного самоуправления рассматривается в качестве элемента общественной системы, который с течением времени поглощает, обрабатывает и возвращает ресурсы в систему. Сам факт существования местного самоуправления на протяжении длительного времени свидетельствует об определенном уровне его эффективности. Это связано с тем, что он способен сохранять свое положение внутри системы и удерживать в равновесии элементы своих подсистем. Выживание местного самоуправления на сегодняшний момент требует от него адаптации, а адаптация зачастую подразумевает наличие прогнозируемых последствий [2].

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1

Исходя из специфики объекта изучения невозможно применить все те критерии, которые выделяются Дж. Гибсоном и К. Доннелом из-за специфики условий и временных ограничений, в которых осуществляется реформа по территориальной организации местного самоуправления.

Также из имеющихся в науке подходов к определению эффективной территориальной организации местного самоуправления можно выделить следующие: В Д. Нечаев, например, вводит такое понятие, как институциональные эффекты территориальной организации МСУ и делает попытку выявить их влияние на функционирование местных администраций [3]. К ним он относит:

• Эффекты величины. По мнению специалистов, изучающих проблемы местного самоуправления в странах Запада и переходных обществах, экономическая и техническая эффективность функционирования местных администраций положительно коррелирует с размерами муниципалитета. Более крупные муниципалитеты, как правило, лучше справляются с большинством возложенных на них по закону функций, чем менее крупные. Это объясняется не только тем, что небольшие муниципалитеты обычно не могут полностью положиться на собственные источники финансирования, а их служащие недостаточно компетентны, но и тем, что крупные муниципалитеты извлекают дополнительные дивиденды уже из самих масштабов производимых ими общественных благ и услуг.

Величина муниципалитета сказывается и на его политических характеристиках. Исследования, выполненные на материале западноевропейских стран, свидетельствуют о том, что в небольших муниципалитетах степень прямого демократического участия населения в решении вопросов местного значения (прежде всего через местные референдумы и сходы) относительно выше, нежели в крупных.

• Эффекты количества. При анализе эффектов данного типа автор исходил из двух известных политэкономических теорий — «расчета согласия» и «безбилетника». Согласно первой из них, средние издержки достижения согласия растут по мере увеличения количества игроков, которым необходимо договориться о каком-либо совместном решении. Согласно второй, рост численности группы негативно влияет на ее способность к коллективному действию, поскольку уменьшает зависимость конечного результата от усилий конкретного индивида и повышает издержки группы по контролю над своими членами. Другими словами, с расширением группы у каждого из ее участников возрастают стимулы к оппортунистическому поведению (т.е. стремление воспользоваться продуктом коллективного действия, избежав при этом расходов на его производство).

Изложенные теоретические посылки вполне применимы при анализе возможностей осуществления муниципалитетами (или главами таковых) коллективных действий, направленных на защиту их общих интересов.

♦ Эффекты структурного соответствия. При наличии структурного соответствия между территориальной организацией федеральных органов власти, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой, шансы на возникновение плотных социальных сетей между главами муниципальных образований и должностными лицами федеральных органов (точнее, их низовых территориальных подразделений) выше, нежели при его отсутствии. Проще говоря, главе муниципального образования, локализованного на уровне сельского района, легче поддерживать личные контакты с начальником районной милиции, районным прокурором или судьей районного суда, чем его коллеге из муниципального образования уровня сельсовета.

♦ Эффекты многоуровневости. Увеличение количества уровней в системе местного самоуправления неизбежно должно повышать издержки по координации действий между муниципалитетами. Возможно также возникновение эффектов

взаимодействия в триадах, т.е. ситуативного объединения двух уровней власти против третьего [4].

♦ Эффекты институциональной преемственности. Известно, что издержки по поддержанию нового институционального порядка зависят от степени радикальности его разрыва с прошлым. Чем выше преемственность новых институтов по отношению к старым, тем легче их поддерживать. Применительно к территориальной организации местного самоуправления это означает, что с наименьшими трудностями в процессе внедрения должна сталкиваться та модель, которая более всего напоминает советскую.

Исходя из этого автор формулирует следующие гипотезы.

Самые эффективные в экономическом смысле муниципалитеты будет порождать районно-городская модель, так как в ее рамках возникают наиболее крупные по численности населения и степени концентрации ресурсов муниципальные образования. Кроме того, при такой модели главы муниципальных образовании окажутся вовлечены в единые социальные сети с депутатами представительных органов и чиновниками территориальных органов федеральных органов власти и смогут образовывать сплоченные лоббистские коалиции. В то же время, в связи с высокими издержками организации коллективных действий в масштабах муниципалитета, прямое участие населения в решении вопросов местного значения будет при такой модели относительно невысоким.

Для поселенческой модели должны быть характерны «политически слабые» и экономически малоэффективные муниципалитеты при сравнительно высоком уровне прямого участия населения в местном самоуправлении.

Двухуровневая модель должна занимать промежуточное положение по всем трем указанным параметрам (эффективность, «политическая сила муниципалитетов», демократическое участие населения). Большое количество муниципальных образований и многоуровневость будут создавать проблемы с организацией коллективных действий в масштабах муниципальной системы в целом, но при этом возрастет вероятность объединения муниципалитетов районного уровня в общую коалицию и сетевого взаимодействия их глав с другими влиятельными региональными акторами. Эффекты многоуров-невости станут «гаситься» эффектами преемственности (из всех моделей организации местной власти двухуровневая структура ближе всего к советской). Политическая традиция распределения полномочий и ответственности облегчит нахождение «естественных» выходов из конфликтных ситуаций, неизбежных в условиях наличия нескольких автономных уровней МСУ.

Для эмпирической проверки этих гипотез кафедрой государственного и муниципального управления Института информатики и проблем регионального управления КБНЦ РАН в 2008 г. было проведено исследование модели местного самоуправления (на материалах г. Нальчик и Чегемского района). Исследование предполагало анкетирование — по стандартизированному вопроснику — глав (заместителей глав) муниципальных образований обоих уровней, а также проведение серии экспертных оценок.

В ходе анкетирования респондентам был предложен ряд вопросов, касающихся эффективности органов местного самоуправления, влиятельности и сплоченности их глав, степени единства интересов муниципальных образований, интенсивности контактов руководства муниципалитетов с другими должностными лицами регионов, а также развития прямой демократии на местном уровне. Полученные данные были обобщены и сопоставлены с результатами опросов, проводившихся кафедрой в регионах с другими моделями территориальной организации МСУ. В результате авторами были подтверждены многие из сформулированных ими гипотез о воздействии двухуровневой организации местного самоуправления на эффективность функционирования муниципальных органов и региональный политический процесс. Согласно полученным данным, с точки зрения сплоченности и влиятельности глав муниципальных образований, а также сте-

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1

ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1

пени реализации муниципалитетами своих полномочий, двухуровневая модель превосходит поселенческую, но уступает районно-городской. Определенное косвенное подтверждение получило и предположение о том, что, несмотря на большую организационную сложность двухуровневой модели по сравнению с районно-городской и поселенческой, ее преемственность по отношению к советской системе местного управления позволит избежать роста трансакционных издержек и будет способствовать включению «естественных» (неформальных) механизмов выхода из конфликтных ситуаций.

Не нашли эмпирического подтверждения гипотезы о влиянии формы территориальной организации местного самоуправления на степень участия населения в решении вопросов местного значения и о возможности появления в двухуровневой модели эффектов взаимодействия в триадах. Возникновение коалиций «область — поселения», направленных против «районов», оказалось блокировано структурой социальных сетей, закрепляющей за главами муниципальных образований первого уровня функции посредников между поселениями и областью. Исследование показало, что вопреки формальной автономии уровней МСУ система межмуниципальной кооперации в двухуровневой системе интегрирована не горизонтально, а вертикально.

ЛИТЕРАТУРА

1. Гибсон, Дж.Л. и др. Организации: поведение, структура, процессы / Дж.Л. Гибсон, Д.М. Иванцевич, Д.Х. Доннелли-мл.; пер. с англ. — 8-е изд. — М : ИНФРА-М, 2000.

2. Листенгурт, Ф.М. и др. Программно-целевое планирование систем населенных мест / Ф.М. Листенгурт, И.А. Портянский, Г.С. Юсин. — М.: Экономика, 1987.

3. Нечаев, В.Д. Функционирование двухуровневых моделей территориальной организации местного самоуправления в РФ (на примере Воронежской и Орловской областей) / В.Д. Нечаев // Политические исследования. — 2006. — № 3.

4. Никифоров, С.М. Пределы эффективности местного самоуправления, [Электронный ресурс] / С.М. Никифоров. — Режим доступа: http://www.budgetrf.ru, свободный.