Правоприменительная политика в сфере местного самоуправления: понятие и содержание

УДК 34

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ

© Светлана Владимировна КОРСАКОВА

Саратовская государственная академия права, г. Саратов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент, докторант, e-mail: korsakova@narod.ru

В статье освещаются вопросы, связанные с научным пониманием сущности современной правоприменительной политики в сфере местного самоуправления. Автор дает определение правоприменительной формы муниципально-правовой политики, выделяет ее характерные черты и раскрывает содержание.

Ключевые слова: местное самоуправление; правовая политика; муниципально-правовая политика; правоприменительная политика.

Муниципально-правовая политика, являясь особой разновидностью правовой политики, представляет собой опосредованную правом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Будучи сложным системным образованием, муниципально-правовая политика опосредует не только правотворческую, но и правоприменительную, правовоспитательную и иную деятельность. В этой связи с уверенностью можно выделить правоприменительную форму ее реализации.

Обособление правоприменительной политики носит практический и организующий характер, поскольку правоприменительная деятельность, определяющая содержание этой формы правовой политики, состоит в разработке и фактическом осуществлении организационных мер, направленных на то, чтобы претворить в жизнь предписания правовых норм [1, с. 525; 2, 96-97; 3; 4, с. 8-9].

Правоприменительная форма муниципально-правовой политики («правоприменительная политика в сфере местного самоуправления») представляет собой упорядоченную деятельность широкого круга граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и объединений по решению тактических и страте-

гических задач повышения эффективности механизма правоприменения, оптимизации комплекса обеспечивающих его средств, а также единство исходных целей и принципов правоприменительной практики в сфере местного самоуправления.

В основе исследуемой формы муниципально-правовой политики лежат принципы законности; приоритета прав, законных интересов и свобод граждан; равных прав перед законом и лиц, исполняющих закон, и должностных лиц; доступности и прозрачности результатов и процедур правоприменительной деятельности; компетентности органов и должностных лиц, осуществляющих исполнение нормативно-правовых актов в сфере местного самоуправления; принцип сбалансированности интересов и обоснованности принятия актов реализации установленных в законодательстве положений; подконтрольности правоприменительной деятельности и неотвратимости ответственности и др.

Основные направления правоприменительной политики в сфере местного самоуправления вытекают из Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Далее -Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г.) [5, ст. 3822], который усилил единообразие используемых подходов в данной сфере.

Во-первых, на всей территории страны в качестве базовой введена двухуровневая модель местного самоуправления, обеспечивающая формирование муниципальных образований на уровне поселений и на уровне муниципальных районов; кроме того, предусмотрено создание городских округов - од-

ноуровневых муниципалитетов, выполняющих функции как поселений, так и районов.

Чтобы оценить масштабность мероприятий по реализации положений названного закона в части территориальной организации местного самоуправления, в качестве примера приведем данные по Ростовской области. До принятия Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. в Ростовской области было 55 муниципальных образований. В результате работы, проведенной органами государственной власти области совместно с органами местного самоуправления, с 1 января 2005 г. в Ростовской области существуют 463 муниципальных образования, в т. ч. 390 сельских поселений, 18 городских поселений, 12 городских округов и 43 муниципальных района. В целях реализации федерального закона потребовалось принять свыше 40 постановлений о внесении изменений в административно-территориальное устройство Ростовской области и 55 областных законов об установлении границ муниципальных образований и наделении их соответствующим статусом. Все законы об установлении границ муниципальных образований принимались по такой схеме: после предварительного согласования с органами государственной власти и местного самоуправления на заседаниях указанной выше рабочей группы по установлению границ муниципальных образований и вопросам организации местного самоуправления проект закона принимался в первом чтении, затем публиковался в местных средствах массовой информации, направлялся в органы местного самоуправления, во все заинтересованные и контролирующие органы для представления поправок и лишь после этого принимался в окончательном виде. В процессе подготовки проектов законов на заседаниях рабочей группы изучался налоговый и бюджетный потенциал вновь образуемых муниципальных образований, социально-демографический состав населения, учитывались существующие особенности территориальной организации местного самоуправления в каждой конкретной местности.

Во-вторых, существенные изменения претерпел перечень вопросов местного значения, все полномочия муниципальных образований разделены между поселенческим и районным уровнями, что потребовало приве-

дения в соответствие с положениями Федерального закона № 131-ФЗ законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также разработки и внедрения комплекса мероприятий по созданию условий для решения вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, развитию межмуни-ципального сотрудничества в этих целях.

В-третьих, введено более четкое регулирование передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечения их финансирования из бюджетов вышестоящих уровней. Кроме того, органы местного самоуправления получили возможность участвовать за счет средств местных бюджетов в осуществлении не переданных им государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральным законом.

Практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями сложилась почти во всех регионах Российской Федерации. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, по состоянию на 1 ноября 2007 г. действовало 799 законов субъектов РФ в сфере наделения органов местного самоуправления правами и обязанностями по осуществлению отдельных государственных полномочий субъекта РФ [6, с. 81, 210, 227]. При этом прослеживается явная тенденция к увеличению количества подобных законов. На практике же это приводит к значительному сокращению основы реализации собственных полномочий органов местного самоуправления. Многие авторы справедливо полагают, что для большей нацеленности муниципальных бюджетов на решение специфических местных проблем необходимо законодательно ограничивать объем переданных на муниципальный уровень управления и обязательных к исполнению государственных полномочий, например в пределах 25 % от общих расходов соответствующего местного бюджета [7, с. 20].

В-четвертых, ужесточены законодательно закрепленные требования к органам местного самоуправления, в частности, предусмотрено наличие в каждом муниципалитете представительного органа, главы муниципального образования, а также местной администрации; для определенных типов му-

ниципальных образований запрещено совмещение постов главы администрации и главы представительного органа, регламентируется минимальная численность депутатов и т. п. Реализация этих положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. предполагала осуществление мероприятий по формированию органов местного самоуправления, в том числе муниципальных выборов, а в ряде муниципальных образований - проведение конкурсов на замещение должности главы местной администрации. В субъектах Российской Федерации были приняты законы, устанавливающие численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, определяющие порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов, дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований. Законами

субъектов Российской Федерации был устранен имевшийся правовой пробел в регулировании вопросов осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований на своих первых заседаниях приняли уставы соответствующих муниципальных образований, утвердили регламент, структуру, состав комитетов и комиссий и т. п. В иных муниципальных образованиях была проведена работа по приведению в соответствие с положениями Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. В ряде субъектов Российской Федерации (Ростовской области, Краснодарском крае, Пензенской области и др.) были разработаны и реализованы программы мероприятий по повышению качества муниципального управления, предусматривающие проведение семинаров для глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления, создание системы подготовки и переподготовки кадров для муниципальной службы; разработку модельных регламентов органов местного самоуправления, оказание консультативной и методической помощи в организации деятельности органов местного самоуправления.

И, наконец, Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г. закрепил требования к формирова-

нию финансово-экономической основы местного самоуправления и выстраиванию межбюджетных отношений в регионах. Законодатель ограничил перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; объекты, не подпадающие под законодательно установленные ограничения, подлежат перепрофилированию либо отчуждению; за муниципальными образованиями на постоянной основе закрепляются доходные источники; устанавливаются принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам, исходящие из необходимости финансового выравнивания, а не финансирования конкретных расходов муниципальных образований. В этом направлении правоприменительная практика складывалась наиболее противоречиво, до настоящего времени имеются сложности в понимании механизмов практической реализации некоторых правовых норм институтов муниципальной собственности, местного бюджета и межбюджетных трансфертов.

Следует отметить, что именно в переходный период развития местного самоуправления с 2003 по 2010 годы особенно возросла роль правоприменительной политики, поскольку существенно изменились приоритеты в сфере правового регулирования местного самоуправления, что повлекло интенсивное изменение большого количества нормативно-правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Многие изменения Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. внесены с учетом требований правоприменительной практики. Например, установлен порядок присоединения к городскому округу сельских населенных пунктов, а также порядок объединений городского округа с поселением. Исключена обязательность проведения публичных слушаний в том случае, когда изменение устава муниципального образования связано с необходимостью приведения вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с федеральным законодательством [8, с. 6].

Сегодня правоприменительная практика должна в первую очередь быть ориентирована на создание определенной социальной реальности, достижение планируемого социального результата, что предполагает прове-

дение мониторинга и оценку полученных результатов. На современном этапе существуют определенные трудности для реализации такого подхода к правореализационной деятельности в сфере местного самоуправления, среди которых отметим невнятность критериев эффективности и оценки деятельности органов местного самоуправления; отсутствие продуманной направленности их деятельности, долгосрочной цели, преобладание деятельности, направленной на решение текущих срочных задач; нечеткость разделения полномочий и ответственности муниципальных органов, недостаточную координацию деятельности их различных подразделений и т. д. Тем не менее, первые шаги в этом направлении уже предпринимаются. Так, 28 апреля 2008 г. Президентом РФ был издан Указ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [9, ст. 2003], в котором вышеуказанные механизмы были заложены. В соответствии с ним главы местных администраций городских округов и муниципальных районов обязаны ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности муниципалитетов и обязаны публиковать соответствующие доклады на сайтах городских округов / муниципальных районов в сети Интернет. «Слабые стороны такой системы оценки эффективности, отмечается в литературе, очевидны - нет никаких гарантий достоверности информации, предоставляемой главами городских округов и муниципальных районов, в перечне показателей эффективности отсутствует главный критерий -нет показателя эффективности использования средств муниципальных бюджетов» [10, с. 34]. В большинстве субъектов Российской Федерации практика проверки эффективности деятельности органов местного самоуправления, к сожалению, характеризуется формализмом проводимых мероприятий, отсутствием системного и комплексного подхода, а также координации действий уполномоченных субъектов.

Мы рассмотрели далеко не все вопросы правоприменительной деятельности в сфере местного самоуправления, которые связаны с

осмыслением в законодательстве механизмов правоприменения и формированием правовой политики в этой сфере. Так, не решены проблемы реализации заложенных в федеральном и региональном законодательстве механизмов учета мнения граждан и их локальных территориальных коллективов в публично-властных решениях муниципальных органов (опросов, публичных или общественных слушаний и обсуждений и др.). На практике нередко поднимается тема правового просвещения и правового воспитания как фактора обеспечения участия личности в правоприменительной политике в сфере местного самоуправления, как средства повышения правовой культуры правоприменителя. Не скажешь лучше, чем это сделано в свое время видным ученым О.Е. Кутафиным, замечания которого не утрачивают актуальности: «... каждый год, прошедший с момента принятия Закона (Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. - С. К.), не только не снимает имеющиеся проблемы, а, наоборот, добавляет новые» [11, с. 232].

Очевидно, что сложившаяся правоприменительная практика не обеспечивает в полной мере достижение поставленных при принятии Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. и иных нормативно-правовых актов целей, что порождает сомнения в адекватности ее содержания и средств регулируемым отношениям в сфере местного самоуправления. С одной стороны, преодоление такого состояния возможно на пути более тесного сотрудничества субъектов правотворчества и правоприменения в вопросах формирования стратегии и тактики правового регулирования муниципально-правовых отношений [12, с. 304]; с другой стороны, повышается значение формирования целостной правоприменительной политики в сфере местного самоуправления.

1. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2009.

2. Вопленко Н.Н. Правоприменительная политика: понятие и содержание: тезисы докладов 9-й научной конференции профессорско-преподавательского состава ВолГУ. Волгоград, 1992.

3. Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права: монография / под ред. Н.Н. Вопленко. Волгоград, 2009.

4. Рыбаков О.Ю. Формы реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40.

6. Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в субъектах РФ в 2007 году / под общ. ред. Д.Р. Хромова. М., 2007.

7. Валентей С.Д., Бухвальд Е.М. Законодательство о местном самоуправлении и экономические реалии // Журнал российского права. 2008. № 3.

8. Резолюция семинара-совещания на тему «Проблемы правового регулирования и правоприменительная практика реализации законодательства о местном самоуправлении в

Астраханской области» (г. Астрахань, 17-18 апреля 2008 года) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 6.

9. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 // СЗ РФ. 2008. № 18.

10. Тасалов Ф.А. Местные бюджеты и финансовый контроль // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20.

11. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008.

12. Правовая политика России: теория и практика: монография / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2006.

Поступила в редакцию 28.07.2011 г.

UDC 34

LAW-IMPLEMENTATION POLICY IN LOCAL SELF-GOVERNMENT SPHERE: CONCEPT AND CONTENT Svetlana Vladimirovna KORSAKOVA, Saratov State Academy of Law, Saratov, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor, Candidate for Doctoral Degree, e-mail: korsakova@narod.ru

The article highlights the issues related to the scientific comprehension of the essence of modern law-enforcement policy in the sphere of local self-government. The author gives the definition of the law-enforcement form of municipal-legal policy, highlights its characteristic features and reveals the content.

Key words: local self-government; legal policy; municipal-legal policy; law enforcement policy.