Законодательная база регулирования миграционных процессов в Российской Федерации

УДК 547.241+547.512

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

LEGISLATIVE BASIS FOR REGULATION OF MIGRATION PROCESSES IN THE RUSSIAN FEDERATION

О. А. Сергеева О. А. Sergeeva

ФГБОУВПО «Чувашский государственный педагогический университет им. И. Я. Яковлева», г. Чебоксары

Аннотация. В статье выделены различные группы нормативно-правовых актов, составляющих основу законодательной базы миграционных процессов. Рассмотрена проблема единого определения терминов «миграция», «мигрант» в российском законодательстве.

Abstract. The article exposes various groups of normative legal documents which form the legislative basis for migration processes. The issue of the absence of a commonly accepted definition for the term «migration» in Russian legislation is considered.

Ключевые слова: миграция, законодательная база, миграционные процессы в Российской Федерации.

Keywords: migration, legislative basis, migration processes in the Russian Federation.

Актуальность исследуемой проблемы. Современная миграция - сложный социально-экономический процесс, который играет большую роль в развитии государства и оказывает значительное влияние на все стороны общественной жизни. С распадом СССР законодатели столкнулись с новой проблемой — увеличился приток мигрантов в Россию, - поэтому необходимо рассмотреть динамику развития законодательной базы миграционных потоков за последние 20 лет (1991—2011 гг.). Важно выяснить, как формировалась законодательная база, какие вырабатывались механизмы для ее реализации. От этого будет зависеть степень контроля государства над миграционными потоками.

Материал и методика исследований. Анализ законодательной базы миграционных потоков в Российской Федерации строился на первоисточниках, т. е. непосредственно на самих законах (федеральных и субъектов РФ) и подзаконных актах, среди которых главное внимание уделялось постановлениям Правительства Российской Федерации. В качестве методологической основы исследования использовался системнокомплексный подход. Также автором были учтены способы реализации современных методологических подходов, представленных в трудах ведущих российских специалистов в области миграции: Л. В. Андриченко, В. А. Моденова, Т. М. Регента, Т. Н. Юдиной.

Результаты исследований и их обсуждение. Первая проблема, с которой мы столкнулись при анализе отечественной законодательной базы, - это отсутствие норма-

тивно закрепленного понятия «мигрант» и унифицированной классификации категорий мигрантов. Трудность заключается в том, что до сих пор не выработано единообразных понятий «мигрант», «миграция» ни в науке, ни на практике [6], [7]. Хотя это не является препятствием к использованию данных дефиниций в международных соглашениях с участием Российской Федерации, в подзаконных актах федерального уровня, нормативноправовых актах субъектов Российской Федерации, тем не менее необходимо определить содержание понятий «мигрант», «миграция» на законодательном уровне, поскольку это охарактеризует предмет, содержание регулирования миграционного законодательства и круг объектов миграционных отношений.

В общественных науках термином «миграция» обычно обозначают перемещение населения в пределах одной страны (внутренняя миграция) или из одной страны в другую (международная миграция). Всего существует свыше 40 определений миграций.

В российской научной литературе этот термин в качестве собирательного употребляется и в единственном числе («миграция»), и во множественном («миграции»). Еще в 1978 г. Л. Л. Рыбаковский отметил, что «в демографической науке, как впрочем, и в других науках, изучающих миграцию, ни одно понятие не имеет столько различных трактовок, как миграция» [8, 10]. Необходимо также подчеркнуть, что она «как никакой другой процесс происходит во времени и в пространстве» [5, 17], - в этом ее важное отличие от других демографических процессов.

Наиболее распространенным является определение миграции Л. Л. Рыбаковского, который предлагает называть ею «любое территориальное перемещение, совершающееся между различными населенными пунктами одной или нескольких административнотерриториальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности» [10, 160]. Похожее определение приводится в Федеральной миграционной программе на 1998-2000 гг.: «Миграция есть перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства» [9, 14].

В решении Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 11 сентября 1996 г. № С-1/14-96 о толковании понятий «беженец», «мигрант» и «вынужденный переселенец» применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 года, дано следующее толкование термина «мигрант»: «В соответствии с общим значением понятия “мигрант” оно означает лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ» [3, 117]. Но, к примеру, ученый Л. В. Андри-ченко утверждает, что «использование данного определения в тексте законодательных актов не представляется возможным, так как его употребление в законе приведет к тому, что мигрантом будет признаваться любое лицо, осуществляющее любое перемещение» [1, 8]. Кроме того, по мнению И. В. Плюгиной, в случае если указанное понятие будет применяться с целью определения круга лиц, на которых будет распространяться миграционная политика и которым предполагается предоставить особый правовой статус, определение необходимо сузить за счет введения дополнительных критериев [3, 120].

На наш взгляд, наиболее подходящим определением для использования в законодательных актах является следующее: миграция - это такой тип перемещения людей, который завершается сменой постоянного их места жительства.

Второй момент, на который необходимо обратить внимание при анализе законодательной базы регулирования миграционных процессов, - на основании каких нормативно-правовых актов они формируются.

Весь комплекс документов, связанных с миграцией, условно можно разделить на три группы. Первая группа - это международные двусторонние и многосторонние договоры и соглашения, регламентирующие взаимоотношения государств в отношении внешней миграции. К ним относятся: 1) международные договоры, рассматривающие права человека, правовой статус отдельных категорий лиц (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах человека 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах человека 1966 г., Конвенция о правовом статусе беженцев 1951 г. и др.); 2) договоры международных организаций, таких как Организация Объединенных Наций, Международная организация по миграции (Российской Федерации предоставлен статус наблюдателя), Международная организация труда, Международная организация уголовной полиции (Интерпол); 3) международные соглашения, например, соглашения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства. Граждане Российской Федерации, прибывающие для постоянного проживания в перечисленные республики, могут оформить гражданство по упрощенной форме, как и граждане соответствующих республик, прибывающие для постоянного проживания в Российскую Федерацию [2, 63].

Вторая группа документов - это федеральное и региональное законодательство. Первые законодательные и подзаконные акты, которые заложили правовые основы реализации миграционной политики, были разработаны в начале 1990-х гг., тогда же происходило и формирование структур, призванных их реализовывать. В 1993 г. были приняты законы Российской Федерации «О беженцах» (№ 4528 от 19 февраля 1993 г.) и «О вынужденных переселенцах» (№ 4530-1 от 19 февраля 1993 г.). Они стали реакцией политической системы на дестабилизирующее влияние, оказываемое отсутствием правовой базы. Эти законы легли в основу формирования нормативной базы национальной миграционной политики и определили правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Названные законы разрабатывались полтора года, прошли ряд международных экспертиз [4]. С учетом изменения ситуации и появления новых подходов к пониманию регулирования миграционных процессов были разработаны другие законодательные акты по проблемам миграции.

При этом важно, чтобы региональное законодательство не противоречило федеральному. Региональное законодательство должно быть направлено лишь на решение специфических региональных миграционных проблем исключительно в целях, поставленных на федеральном уровне. Но реализация данного принципа сотрудничества федерального и регионального законодательств на практике весьма затруднительна. К примеру, благоприятные природные условия и приграничное положение Краснодарского края поставили его в тяжелое положение в отношении миграционного притока населения. Поэтому законодательным органом Краснодарского края в нарушение федеральных законов принят целый ряд нормативно-правовых актов, направленных на существенное ограничение въезда мигрантов, что, в свою очередь, толкает мигрантов на поиск незаконных путей въезда и обустройства [4].

И, наконец, третья группа документов - указы Президента Российской Федерации, подзаконные акты для конкретизации норм законодательства непрямого действия, утверждаемые постановлениями Правительства Российской Федерации. Эти подзаконные акты регламентируют правовой режим въезда, переселения и адаптации наиболее проблемных категорий мигрантов; права мигрантов на получение поддержки в период адаптации на новом месте жительства; меры ограничительного и контрольного характера для обеспечения иммиграционного контроля на территории государства; права и обязанности иностранных работников и работодателей, использующих их труд на территории государства.

Резюме. Несмотря на двадцатилетний период развития законодательной базы миграционного движения в России, в ней до сих пор отсутствуют нормативно закрепленное понятие «мигрант» и унифицированная классификация категорий мигрантов. В то же время это не означает, что Россия снимает с себя обязательства по выполнению условий международных соглашений.

Международные договоры и соглашения, федеральное и региональное законодательства, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства РФ -те документы, которые составляют основу формирования законодательной базы миграционных процессов в России. Указанные документы определяют правовой статус мигрантов, механизмы регулирования миграционных процессов.

В условиях демографического спада и быстрого старения населения Россия нуждается в притоке мигрантов для экономического развития и расширения налогооблагаемой базы. Поэтому требуется развитие и совершенствование законодательной базы, укрепление соответствующих институтов миграции.

ЛИТЕРАТУРА

1. Андриченко, Л. В. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы /

Л. В. Андриченко, Л. Н. Васильева // Журнал российского права. - 2006. — № 7. - С. 8-11.

2. Барциц, И. Н. Основы миграционной политики : учебное пособие / под общ. ред. И. Н. Барцица ; отв. ред. Т. С. Иларионова. - М. : Изд-во РАГС, 2009. - 228 с.

3. Баршова, О. А. Некоторые аспекты регулирования миграционных процессов в Российской Федерации / О. А. Баршова // Од вий. Вып. 2. - Саранск, 2008. - С. 117—126.

4. Ибрагимов, М. М. Формирование и реализация государственной миграционной политики России в 1990-е гг. : автореф. дис. ... д-ра ист. наук : 07.00.02 / М. М. Ибрагимов. - М., 2003. - 23 с.

5. Ионцев, В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения / В. А. Ионцев. - М. : Диалог-МГУ, 1999. - 431 с.

6. Регент, Т. М. Иммиграция в Россию / Т. М. Регент. - М. : Гуманитарий, 1997. - 355 с.

7. Россия - 1998. Социально-демографическая ситуация : VIII ежегодный доклад / под ред.

B. М. Римашевской // Миграция. - М., 1999. - С. 90-94.

8. Социальные факторы и особенности миграции населения СССР. - М. : Наука, 1978. - 328 с.

9. Федеральная миграционная программа на 1998—2000 гг. // Российская газета. - 1997. - 27 ноября. -

C. 14-17.

10. Юдина, Т. Н. Миграция : словарь основных терминов / Т. Н. Юдина. - М. : Издательство РГСУ ; Академический проект, 1997. - 472 с.