Вся власть вице-премьерам

Правительство изменило схему согласования всех правовых актов, разрабатывающихся в Белом доме. Министерства потеряли возможность тянуть более 30 дней с согласованием документов, которое могло занимать несколько лет. Отказ министерства от мнения в течение месяца считается знаком согласия, а по всем вопросам, вызвавшим разногласия, окончательное решение может принимать вице-премьер. Он же может теперь и отменить регистрацию документа в Минюсте.

Владимир Путин накануне Нового года предпринял очередную попытку перестроить работу аппарата возглавляемого им правительства, внеся изменения во внутренний документ Белого дома,— "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Постановлением N 1048 с 1 января 2009 года меняется порядок согласования правовых актов в Белом доме, заместителям господина Путина дается право окончательного согласования. Ранее на это имело право лишь правительство РФ или его рабочий орган на заседании.

Действующий порядок согласования правовых актов — проектов постановлений, распоряжений и законопроектов — является, с одной стороны, главным тормозом в работе правительства, с другой — главным инструментом конкуренции министерств и ведомств Белого дома друг с другом. Всякий документ, разрабатываемый министерством, нуждается в согласовании ведомств, деятельность или сферу компетенции которых он затрагивает. В обычном случае на согласование в отсутствие разногласий выделяется 30 дней — этот срок изменения не затронули. Однако, согласно новому порядку, в отсутствие мотивированного согласования ведомством документа или возражений документ "считается согласованным": допускается лишь прямое противостояние, но не проволочки. Кроме этого, Минфину и возглавляющему его вице-премьеру Алексею Кудрину дано исключительное право и обязанность согласовывать в 30 дней документы, влияющие на расходы и доходы бюджета.

Вторым этапом войны согласований в Белом доме, которая началась фактически с 1992 года, было разрешение разногласий. И старая, и новая версии "порядка" предполагают согласительные совещания для снятия возражений. Но с 1 января министерства получили и право на "своеволие": глава министерства-разработчика документа может на свой страх и риск утвердить его (в пределах своей компетенции) и направить на согласование в Минюст, а замечания министерства-оппонента, "выходящие за пределы его компетенции", игнорировать.

Наиболее яркий пример битвы согласований в Белом доме — концепция-2020, разработкой которой Минэкономики занималось с 2006 года. В 2008 году она отправлялась на доработку из Белого дома более десяти раз, даже не доходя до обсуждения на заседании правительства. Спорные вопросы, которые не позволяли договориться Минфину и Минэкономики,— снижение НДС и реформирование ЕСН. В результате вместо планового рассмотрения концепции в августе 2008 года оно состоялось в октябре 2008 года. Решение о НДС перенесено на 2009 год, а реформу ЕСН правительству пришлось проводить отдельным решением в сентябре 2008 года.

Три премьер-министра — Михаил Фрадков, Виктор Зубков и Владимир Путин согласовывали стратегию развития страховой отрасли в РФ до 2012 года. Первый раз этот документ отправлял на доработку еще в мае 2007 года господин Фрадков. Как отмечают в правительстве, после прихода в правительство премьер-министра Виктора Зубкова в сентябре 2007 года Минфин повторно внес стратегию в Белый дом почти без изменений. Такой подход возмутил даже "выросшего" в Минфине Виктора Зубкова — в феврале 2008 года он отправил документ на доработку. В результате практически неизмененный документ утвердил 18 ноября 2008 года уже премьер Владимир Путин.

Список и по сей день "зависших в согласованиях" правовых актов чрезвычайно велик. Из относительно свежих примеров: в июле 2008 года вице-премьер Игорь Сечин дал "Газпрому" и Федеральной антимонопольной службе (ФАС) месяц, чтобы облегчить доступ независимых производителей газа к системе газоснабжения "Газпрома". Но в ноябре 2008 года в Белом доме неофициально все еще говорили о двух взаимоисключаемых версиях постановления правительства на эту тему, уже якобы подписанных премьером Владимиром Путиным, но так и неопубликованных. 26 декабря 2008 года руководитель ФАС Игорь Артемьев сообщил, что проект правил недискриминационного доступа к газопроводам все же "получил согласования" всех профильных ведомств, но его подписание откладывается из-за опасности негативного влияния на доходы "Газпрома".

Несогласованный документ теперь может быть направлен и профильному вице-премьеру: все заместители Владимира Путина получили право принять "окончательное решение" по спорному документу, а также — право дать поручение о приостановке регистрации документа в Минюсте. "Порядок" напрямую не говорит об этом, однако, скорее всего, речь идет и об отмене уже существующей регистрации Минюстом актов ведомств. Эти обстоятельства дают вице-премьерам неограниченные возможности вмешиваться в текущую деятельность министерств.

Напомним, нередко война согласований вообще определяет судьбу документа или идеи. Так, в феврале 2008 года во время подготовки бюджета-2009 было отложено рассмотрение концепции налоговой политики на 2009-2011 годы. Впервые за всю историю подготовки бюджетов таможенные вопросы рассматривались отдельно от налоговых. В результате концепция таможенной политики оказалась утверждена не полностью — единственный налоговый вопрос этого документа одобрения не получил. Минфин выступил против предложения МЭРТа об обнулении ставки НДС на экспорт продукции, произведенной в некоторых таможенных режимах. В марте 2008 года об обнулении ставки НДС при экспорте уже забыли. Теперь такого рода истории могут решаться на вице-премьерском уровне.

Правила согласования разногласий вице-премьеров новый порядок, впрочем, не содержит. По умолчанию считается, что их полномочия не пересекаются — только практика работы Белого дома с новым порядком покажет, так ли это фактически.