Проблемы унификации делопроизводства в современной России

алтайский вестник

государственной и муниципальном службы

Г10

2 013

Татьяна Николаевна Самсонова, доцент кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

В статье приведены аргументы, подтверждающие значимость и необходимость скорейшего решения на государственном уровне вопросов унификации процессов документирования и организации работы с документами, обозначенных в проекте Концепции развития архивного дела в Российской Федерации.

ПРОБЛЕМЫ УНИФИКАЦИИ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В СОВРЕМЕННОМ РОССИИ

По поручению Председателя Правительства Российской Федерации Росархив подготовил проект Концепции развития архивного дела в нашей стране на период до 2020 года (далее проект Концепции). В этом стратегическом документе подведены итоги развития архивного дела в постсоветский период и отражены основные направления и перспективы совершенствования архивной деятельности. Проект Концепции был размещен в ноябре 2012 г. на сайте Федерального архивного агентства (Росархива). В настоящее время проект представлен на рассмотрение Правительства Российской Федерации1. Авторы проекта Концепции подчеркивают, что реализация данного документа имеет многофункциональный характер (государственное управление, информационные ресурсы, исто-рико -культурное наследие, наука, социальная поддержка населения), и должна благоприятно сказаться в целом на развитии российского общества. Анализ данного документа показал, что в нем, наряду с другими важными проблемами развития архивного дела, очередной раз поднимается давно наболевший вопрос о совершенствовании государственной политики в области документа-ционного обеспечения управления. Процитируем из общего перечня за-

дач развития архивного дела, обозначенных в проекте Концепции, наиболее значимые для предмета нашего исследования:

- установление на общегосударственном уровне единых принципов организации, унификации и стандартизации документации, архивных и делопроизводственных служб и единой системы электронного документооборота в государственном управлении, позволяющей с наименьшими затратами оптимизировать и рационализировать документооборот в условиях перехода на безбумажное документирование;

наделение Росархива полномочиями по реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию и контролю за соблюдением правил и норм межведомственного документооборота, за процессами докумен-тообразования и объемами документооборота, а также полномочиями государственного заказчика единой системы электронного документооборота, охватывающей все уровни государственного (а в перспективе и муниципального) управления, что позволит существенно уменьшить затраты на разработку внедрение и эксплуатацию систем электронного документооборота в каждом государственном органе, а также обеспечить практическое внедрение единых стандартов делопроизводства и передачу электронных документов на архивное хранение2.

Для отечественных документове-дов постановка этих задач является понятной и крайне своевременной. По нашему мнению, в проекте Концепции приведен далеко не полный перечень задач, решение которых необходимо передать архивному ведомству с целью совершенствования государственной политики в области делопроизводства. В рамках данной статьи приведем ряд аргументов, подтверждающих значимость и необходимость скорейшего решения вопросов обозначенных и возможных для постановки в проекте Концепции развития архивного дела в Российской Федерации.

Росархив очередной раз призывает вернуться к последовательной деятельности государственных архивных органов, направленных на поддержание и развитие в современных условиях единой государственной системы документационного обеспечения управления, сформированной во второй половине XX в.

Особенности советской системы управления способствовали в свое время созданию государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), основанной на принципах унификации и стандартизации документирования и организации работы с документами3.

В 1966 г. в рамках Главного архивного управления был создан Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), деятель-

ность которого была направлена на разработку единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). Одобренная Комитетом по науке и технике СССР в сентябре 1973 г. ЕГСД устанавливала правила документирования управленческой деятельности и давала рекомендации по организации работы с документами, но не получила официального статуса. В 1988 г. руководство Гла-вархива СССР утвердило вторую редакцию ЕГСД, названную Единая государственная система докумен-тационного обеспечения управления (ЕГСДОУ), преобразованную в 1991 году в Государственную систему документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Положения ГСДОУ являются достаточно актуальными и в настоящее время.

Значительную роль в формировании унифицированной системы документирования сыграли государственные стандарты (ГОСТы), первый из них был введен в действие в 1972 г. ГОСТ Р6.30-2003 «Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», введенный в действие Постановлением Госстандарта России от 3 марта 2003 г. № 65-ст с 1 июля 2003 г. и действующий до настоящего времени, является четвертым вариантом государственного стандарта, определяющего правила документирования в нашей стране4. Впервые в истории отечественной стандартизации документов государственный стандарт (ГОСТ Р 6.30-2003) стал носить рекомендательный характер, установленный на основании Закона Российской Федерации «О стандартизации» (в редакции от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ).

Федеральный закон «О техническом регулировании» № 184-ФЗ, вступивший в силу 01 июля 2003 г., установил в качестве принципа стандартизации добровольность применения5. Последующая в 2004 г. утрата Росархивом статуса Федеральной службы и соответственно

права осуществлять контроль и надзор в сфере делопроизводства привела к вполне предсказуемым тенденциям в развитии документационного обеспечения управления.

Отсутствие в системе органов государственной власти ведомства, наделенного полномочиями по реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию и контролю за соблюдением правил и норм межведомственного документооборота, за процессами документирования и объемами документооборота привело к постепенному разрушению единой системы делопроизводства в масштабах страны. Нарушение и даже полное игнорирование унифицированных правил, действовавших ранее, было бы логичным или хотя бы понятным процессом, если бы на замену этим правилам предприятиям и организациям была предложена современная концепция унификации процессов делопроизводства. В настоящем статусе Федеральное архивное агентство разрабатывает законопроекты, правила, перечни и т. д. Однако неоднократно подготовленные законопроекты о документировании не вызвали особого интереса у депутатов Государственной Думы, а правила делопроизводства для федеральных органов исполнительной власти в процессе согласования разными ведомствами превратились в достаточно схематичный и неконкретный документ.

Когда в 2007 г. был введен в действие национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 15489 «Управление документами. Общие требования», являющийся аутентичным переводом международного стандарта ИСО 15489-1:2001 «Информация и документация. Управление записями. Общие положения», стало очевидным, что действовавшая в СССР система делопроизводства вполне соответствует рекомендуемым международным комитетом по стандартизации современным принципам управления документами. Во всяком случае, закрепленные в данном стандарте

принципы формирования единой политики управления документами и ответственности в области управления документами только подтверждают высказанное нами мнение. Международный стандарт ИСО 15489-1:2001 также устанавливает, что аутентичность (юридическая сила) документа определяется, прежде всего, его соответствием установленным правилам. Чтобы обеспечивать аутентичность документов, организации должны внедрять и документально фиксировать принципы политики и процедуры контроля над созданием, получением, передачей, хранением и отбором (изъятием) документов и тем самым гарантировать, что создатели документов уполномочены на это и могут быть идентифицированы0.

Установление на общегосударственном уровне единых принципов организации, унификации и стандартизации документации в государственном управлении имеет место и в настоящее время. В частности, ВНИИДАД разработал Правила делопроизводства для федеральных органов исполнительной власти. Эти правила были введены в действие Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»7. Правила делопроизводства являются обязательными для системы государственного и муниципального управления в соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-ФЗ от 27 июля 2006 г8.

Однако унификация правил делопроизводства не может ограничиваться рамками государственного сектора и должна обеспечивать организациям любого уровня и различных форм собственности, а также физическим лицам, строить отношения на основе единой системы кодирования и идентификации информации. Отсутствие должного внимания к пр о блемам униф икации лелопр о из -

алтайский вестник госупарственнои и муниципальном службы

пол

2013 Ш

водства на государственном уровне создает реальные проблемы в сфере управления. Назовем некоторые из них:

разработка нормативно-методических документов, регламентирующих делопроизводство, в основном для федеральных органов исполнительной власти, которые адресуются также и муниципалитетам, но слабо для них адаптированы;

- замена типовой инструкции по делопроизводству методическими рекомендациями по разработке инструкций по делопроизводству для федеральных органов исполнительной власти, которые очень сложно использовать для разработки конкретного локального нормативного акта за пределами органов государственной власти;

- медленный и затратный процесс внедрения безбумажного документооборота, так как каждому ведомству предлагается методом проб и ошибок вырабатывать свои индивидуальные подходы к выбору программного и технического обеспечения, разработке перечня электронных документов и т.д.;

- отсутствие единых правил ведения делопроизводства на государственном уровне приводит к серьезным ошибкам в сфере документирования и организации работы с документами в негосударственном секторе. У собственников и руководителей предприятий негосударственного сектора в настоящее время нет достаточных ориентиров для формирования систем документирования и организации работы с документами;

- уничтожение и утрата документированной информации до истечения установленных для данной категории документов сроков хранения;

- отказ от обязательности применения унифицированных форм по учету и оплате труда в негосударственном секторе;

- безосновательное и преждевременное инициирование депутатами Государственной Думы и

иными политиками отмены трудовых книжек.

Остановимся подробнее на некоторых из этих проблем. Какие документы чаще всего запрашиваются в государственных, муниципальных и ведомственных архивах в настоящее время? Статистика обращений граждан в архивы показывает, что востребованы в большей степени документы, необходимые для ответов на «социальные запросы». Тенденция перманентного роста количества социальных запросов в государственные и муниципальные архивы субъектов Российской Федерации обусловлена как увеличением объемов документов по личному составу, поступающих в них на хранение, так и принятием на федеральном и региональном уровнях новых нормативных правовых актов, связанных с пенсионным обеспечением и социальной защитой граждан, требующих дополнительного подтверждения соответствующих фактов архивными справками. Так, если всего в названных архивах в 1994 г. было исполнено чуть больше 700 тыс. запросов, то в 2003 г. уже 1,8 млн, а в 2011 г. более 4,0 млн. Запросы поступают, в основном, от представителей старшего поколения, вынужденных обращаться в архивы в поисках подтверждения обоснованности своих пенсионных прав, предоставления различных льгот и компенсаций9.

Информация для предоставления ответов на такие запросы в основном зафиксирована в документах по личному составу. На протяжении 15 лет в нашей стране применялись и признавались как обязательные для документирования трудовых отношений унифицированные формы по учету и оплате труда, введенные в свое время в действие Госкомстатом.10 Унифицированные формы по учету и оплате труда несовершенны и неоднократно подвергались критике специалистов. Тем не менее, повсеместное применение унифицированных форм способствовало соблюдению работодателями норм трудового права и, в значительной

степени, защите работодателей и работников от возможных ошибок при документировании трудовых отношений.

Закон № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» от 06 декабря 2011 г., вступивший в силу с 01 января 2013 г., обязал коммерческие организации разрабатывать и утверждать свои формы первичных учетных документов. До 2004 г. функция по разработке и утверждению унифицированных форм осуществлялась Госкомстатом России. Однако в ходе административной реформы эта функция Госкомстата России по решению Правительства РФ была упразднена. В настоящее время в России нет ведомства, отвечающего за формы и порядок ведения и применения первичной учетной документации. Это утверждение можно отнести также в целом к ведению кадрового делопроизводства. Нас тревожит следующее обстоятельство. В составе лишенных статуса обязательности применения унифицированных форм есть документы по учету кадров, необходимые для документирования движения персонала. Подавляющему большинству этих документов (приказы о приеме, переводе, увольнении работников и т. д.), в соответствии с перечнем типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, установлен срок хранения 75 лет с момента увольнения работника11.

Актуальность проблемы нормативного регулирования делопроизводства в негосударственном секторе вызвана, прежде всего, тем, что с каждым годом все больше наемных работников занято на предприятиях негосударственного сектора. Документирование трудовых отношений на малых предприятиях нередко осуществляется с серьезными нарушениями нормативных требований или вообще игнорируется. Отмена обязательности применения унифи-

цированных форм в этом секторе только усугубит ситуацию. Еще раз подчеркнем, что информация, содержащаяся в документах по личному составу, может быть очень востребованной для разрешения спорных ситуаций при определении пенсионных прав и расчета размера пенсий граждан, обеспечения социальных гарантий населения. В условиях дальнейшего развития пенсионной реформы трудно предположить, какая документируемая информация может стать социально значимой в будущем. Для того чтобы потенциальные пенсионеры и льготники не оставались один на один со своими проблемами, государство должно создавать нормативные основы ведения как общего, так и кадрового делопроизводства, не только для системы государственного и муниципального управления, но и для иных предприятий и организаций.

Обозначим еще одну серьезную проблему, вызванную в большей степени тем, что в настоящее время в России нет ведомства, которое в полном объеме несет ответственность за обеспечение нормативного регулирования ведения как общего, так и кадрового делопроизводства. В начале XXI в. вновь и вновь правительство, депутаты Государственной Думы и различные политические деятели инициируют идею отмены трудовых книжек, которые в различном статусе и форме ведутся в нашей стране с 1919 г. Не так давно Постановлением Правительства РФ № 225 от 16 апреля 2003 г. были утверждены Правила ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими работодателей. Министерство труда России в этом же году утвердило своим Постановлением от 10 октября 2003 г. № 69 Инструкцию по заполнению трудовых книжек. В Трудовом кодексе Российской Федерации в ст. 66 трудовая книжка установленного образца определяется основным документом о трудовой

деятельности и трудовом стаже работника12. Тем не менее, многие утверждают, что в связи с тем, что трудовые книжки потеряли свою актуальность, их дальнейшее ведение нецелесообразно. Отмена трудовых книжек достаточно активно обсуждается специалистами и широкой общественностью. Анализ различных позиций показывает, что в обществе преобладает мнение о сохранении трудовой книжки в ее прежнем статусе. Работодатели считают, что отмена трудовых книжек затруднит оценку потенциальных претендентов на вакантные рабочие места. Ведь система персонифицированного учета в пенсионном фонде не содержит информации о причинах увольнения, награждении и поощрении, карьерном росте работников. Да и сама эта система, формирующаяся на протяжении последнего десятилетия, не прошла проверку временем.

Противники ведения трудовых книжек делают ссылки на то, что ни в одной стране мира нет подобного документа, и т. д. В рамках данной статьи нет необходимости доказывать правоту той или иной позиции в этом затянувшемся споре. Считаем важным подчеркнуть, что система ведения трудовых книжек складывалась на протяжении целого столетия. Действующая система учета трудового стажа не идеальна, но она нормативно определена и всем понятна. Отменять трудовые книжки не стоит до той поры, пока не будет сформирована и проверена временем альтернативная система учета трудового стажа, более надежная и совершенная. Не стоит забывать, что принятие непродуманных управленческих решений такого уровня больнее всего отражается на судьбах рядовых граждан.

Тем более что в настоящее время нередко потенциальные пенсионеры в судебных инстанциях и за свой счет доказывают свое право на пенсию и социальные льготы

и рассчитываются в одиночку за ошибки в ведении кадрового делопроизводства, допущенные когда-то недобросовестными работодателями.

Требуют скорейшего решения проблемы развития правил документирования и актуализация понятийного аппарата в сфере делопроизводства. Действующие стандарты ГОСТ Р 51141-98 «Термины и определения (Архивное дело и делопроизводство)», утвержденный Постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 г. № 28 и ГОСТ Р6.30-2003 «Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», введенный в действие Постановлением Госстандарта России от 3 марта 2003 г. № 65-ст, не могут в полной мере служить нормативной основой в условиях перехода на электронный документооборот. Необходимо включить в соответствующий стандарт раздел, содержащий термины и определения для обозначения элементов и процедур системы электронного документооборота. В настоящее время эта терминология разбросана по различным нормативным правовым и методическим документам. В свою очередь ГОСТ Р6.30-2003 ориентирован для составления и оформления документов на бумажных носителях.

В методических рекомендациях по внедрению ГОСТ Р 6.30-2003, подготовленных специалистами ВНИИДАД, содержится указание на то, что документы на электронном и бумажном носителях оформляются по одинаковым правилам13. В 2013 г. такая установка совершенно не может устраивать специалистов. Настоятельно требуется разработка стандарта для определения состава и оформления реквизитов электронного документа. Актуализация действующих стандартов необходима для составления ведомственных

алтайский вестник госупарственнои и муниципальном службы

пол

sois Ш

локальных нормативных актов и упорядочения межведомственного информационного обмена.

В плане научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых на основе государственного задания Федерального архивного агентства на 2013 г., утвержденном приказом Росархи-ва № 14 от 06.02.2013 определено, что в 2013 г. ВНИИДАД подготовит словарь видов и разновидностей современной управленческой документации и стандарт ГОСТ Р 7.- ... -2014«СИБИД. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»14. Эти документы должны были появиться, как минимум, лет пять назад. Такое отставание от потребностей в разработке нормативно-методических документов вызвано недостаточным финансированием научных разработок. В современной России до сих пор нет нормативного документа, обязательного для всех граждан и организаций, с указанием состава реквизитов, придающих документу (как на бумажном, так и на электронном носителе) свойство юридической силы (аутентичности). Закон о документе или нормативный документ иного статуса, но обязательный для исполнения всеми предприятиями, организациями и гражданами, необходим для организации беспрепятственного информационно-документа-ционного обмена, для защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Студентами АФ РАНХиГС во время прохождения производственной практики в КАУ «МФЦ Алтайского края» проведено анкетирование специалистов с целью оценки качества официальных документов, поступающих от клиентов в условиях отсутствия в России обязательных для применения норм документирования. Анкеты заполнили 32 специалиста клиентского отдела, из которых 94% имеют высшее образование (преимущественно юридическое). На вопрос «Встречаются ли

в Вашей работе официальные документы, оформленные с нарушением установленных правил?», 94% опрошенных специалистов ответили положительно. Ежедневно поступают на рассмотрение документы с ошибками к 14 специалистам МФЦ. 12 специалистов из числа опрошенных раз в неделю сталкиваются с неправильно оформленными документами. В качестве наиболее распространенных ошибок 24 специалиста называют отсутствие необходимых реквизитов в документах, 6 специалистов - неправильное оформление реквизитов и т. д. По мнению специалистов МФЦ, неправильно оформленные документы чаще всего поступают из частных организаций (ООО, ИП и т. д.), ЖКХ, ТСЖ. Гораздо реже допускают нарушение правил документирования в администрациях муниципальных образований, органах федеральной исполнительной власти. Из - за ошибок в оформлении официальных документов страдают прежде всего граждане. Специалисты МФЦ отмечают, что наличие ошибок в оформлении представленных заявителями документов препятствует оказанию им государственных услуг. Исправление ошибок в документах ведет к потере времени и приостановлению сроков исполнения услуг.

Остается уповать на то, что проект Концепции развития архивного дела в нашей стране на период до 2020 г. получит заслуженное внимание в Правительстве Российской Федерации и соответственно в России на общегосударственном уровне будут восстановлены в своих правах принципы унификации и стандартизации делопроизводства.

1 URL: http://archives.ru/documents/ project/programma-nir.shtml (дата обращения: 26.03.2013).

2 URL: http://archives.ru/documents/ project/programma-nir.shtml (дата обращения: 26.03.2013).

3 Государственная система документаци-онного обеспечения управления. Общие требования к документам и службам документа-ционного обеспечения (ГСДОУ): (приказ

Главархива СССР от 25.05.88 № 33). М.: Гла-вархив СССР, 1991.

4 ГОСТ Р 6.30-2003 Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительных документов. Требования к оформлению документов. М.: Издательство стандартов, 2003. 17 с.

5 О техническом регулировании: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ // Российская газета. 2002. 31 декабря.

6ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 ССИБИД. Управление документами. Общие требования. - Введ. 01.07.2007. М.: Стандартин-форм, 2007.

7 Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 25. Ст. 3060.

8 Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27. 07. 2006 г. № 149-ФЗ // Собрание законодательства РФ .2006. №31 (CI). Ст. 3448.

9 URL: http://archives.ru/reporting/ report-naumov-2012-nms.shtml

Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты: Постановление Госкомстата России от 05 января 2004 г. №1 // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2004. №5.

11 Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, утвержденный приказом Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010. Зарегистрирован Минюстом России 08 сентября 2010 г. Регистрационный № 18380. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. №38.

12 Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ. (ред. от 05.04.2013) // Собрание законодательства РФ. 2002. - №1 (4.1). -Ст.З.

13 Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов: Методические рекомендации по внедрению ГОСТ Р 6.30-2003. М.: Изд-во ВНИИДАД, 2003.

14 URL: http://archives.ru/reporting/ plan-nir2013.shtml#2 (дата обращения: 26.03.2013).

31