Проекты государственно-частного партнерства и меры их поддержки в мировой практике

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО

Том 4 • Номер 1 • январь-март 2017 ISSN 2410-8367 Public-Private Partnership

издательство

Креативная экономика

Проекты государственно-частного партнерства и меры их поддержки в мировой практике

Солнцев К.Д. 1

1 Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Москва, Россия

АННОТАЦИЯ:_

Статья посвящена анализу многообразия мер поддержки проектов государственно-частного партнерства, используемых в мировой практике. Автором рассматривается «классификатор» мер поддержки и предлагается авторское видение направлений развития системы поддержки государственно-частного партнерства в России. В работе делается вывод о том, что нефинансовые меры поддержки проектов государственно-частного партнерства не менее важны, чем финансовые, однако ими зачастую пренебрегают, а для достижения динамичного и устойчивого развития государственно-частного партнерства на территории России необходимо применять полный комплекс мер его поддержки.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственно-частное партнерство, проект ГЧП, концессия, общественная инфраструктура, меры финансовой и нефинансовой поддержки

Public-private partnership projects and measures of their support in the world practice

Solntsev K.D. 1

1 Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, Russia

В мировой практике наблюдается наличие богатого арсенала мер содействия становлению и развитию института государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). При этом следует признать, что сегодня существует общемировая тенденция активизации применения различных мер поддержки и расширения их многогранности. Этот фактор оказывает прямое влияние и на ситуацию в России. В сложившихся геоэкономических условиях обострение проблем общественной инфраструктуры и возрастающая необходимость поиска путей их решения на территории Российской Федерации придают особую актуальность данному вопросу. В связи с этим повышается значимость поддержки в применении механизмов ГЧП, в том числе концессионного механизма для развития общественной инфраструктуры (дорог, больниц, школ и т. д.). Это выступает в качестве одной из приоритетных задач обеспечения устойчивого развития страны и привлечения из частного сектора не только инвестиций, но и компетенций, повышающих качество общедоступной инфраструктуры.

На данный момент в России уже накопился некоторый опыт реализации проектов ГЧП, а в некоторых отраслях уже можно говорить о запуске конвейера проектов, как, например, в коммунальной сфере. Однако в контексте интенсивного развития отечественной инфраструктуры и повышения ее доступности для населения государство нуждается в дополнительных финансовых и кадровых вложениях. Некоторые сферы инфраструктуры отличаются низкой инвестиционной привлекательностью или высокими входными барьерами - это требует дополнительной поддержки как со стороны государственных, так и частных структур, которым делегированы некоторые функции государства по широкому спектру релевантных вопросов. К тому же с процедурой их реализации и методологий структурирования качественных проектов близко знакома пока только меньшая доля инфраструктурного рынка, что также является преградой для эффективного применения механизмов ГЧП на территории России и рассматривается в качестве основания для расширения набора различных мер поддержки, а также усиления фактора нефинансовых мер поддержки.

В контексте российской практики реализации проектов ГЧП следует отметить, что принятая в нашей стране классификация форм ГЧП отличается от зарубежных и имеет ряд своих особенностей [6] (Tkachenko, Dolgov, Borschevskiy, Shabaev, 2014). Минэкономразвития Российской Федерации и другие профильные структуры к ГЧП официально относят проекты, реализуемые в рамках двух федеральных нормативных правовых актов: о концессионных соглашениях [1] и о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве [2]. Таким образом, к классическим формам ГЧП в России относят концессионные соглашения, или, сокращенно, концессии,

ABSTRACT:_

The article is devoted to the analysis of the variety of support measures for PPP projects used in the world's practice. The author studies the support measures "classifier" and offers his opinion on directions of the PPP projects support system growth in Russia. We conclude that nonfinancial support measures for PPP are as important as the financial, however, they are often neglected. Though it is necessary to apply the complete range of support measures for achieving dynamic and sustainable development of public-private partnership in the territory of Russia.

KEYWORDS: public-private partnership, PPP project, concession, public infrastructure, financial and nonfinancial support measures.

JEL classification: H25, H54, L32, L38, O18 Received: 27.02.2017 / Published: 31.03.2017

© Author

CITATION:_

Solntsev K.D. (2017) Proekty gosudarstvenno-chastnogo partnerstva i mery ikh podderzhki v miro-voy praktike [Public-private partnership projects and measures of their support in the world practice]. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo. 4. (1). - 23-42. doi: 10.18334/ppp.4.1.37829

и соглашения о ГЧП [4] (Varnavskiy, 2013). Также в деловых кругах к ГЧП относят договорные формы, обладающие признаками ГЧП. Зачастую их называют «квази-ГЧП (квази-государственно-частное партнерство). Это договоры аренды с инвестиционными обязательствами и контракты жизненного цикла по законодательству о закупочной деятельности» [9].

В настоящее время в России можно констатировать наличие сформированного и продолжающего активно развиваться рынка ГЧП (на 2016 год приняты решения о реализации более 1300 проектов [10]). По сравнению с показателями 2013 и 2014 года среднегодовой темп роста проектов составляет 115% [6] (Tkachenko, Dolgov, Borschevskiy, Shabaev, 2014), и это очень хорошие показатели даже в сравнении со странами-лидерами в сфере ГЧП. Однако количество не всегда означает качество, и Россия сильно отстает от стран, признанных лидерами по объему привлеченных инвестиций в проекты ГЧП. Так, доля частных инвестиций в проектах ГЧП в нашей стране не достигает и 1% от ВВП, при этом у наших партнеров по БРИКС - Бразилии и Индии - данный показатель составляет 19% и 10% соответственно [6] (Tkachenko, Dolgov, Borschevskiy, Shabaev, 2014).

Несмотря на высокую скорость развития отечественной сферы ГЧП, не решено большое количество проблем, связанных с малым сроком ее становления в России, ключевой из которых является предоставление комплексной поддержки проектов ГЧП всем категориям участников инфраструктурного рынка.

Меры поддержки проектов ГЧП. На протяжении многих лет в мировой практике формировался широкий набор мер комплексной поддержки проектов ГЧП, которая осуществляется как вне проекта, так и в рамках самого проекта, на всех этапах жизненного цикла и на всех уровнях государственной власти - от местного до федерального.

Основой возникновения дискуссии является то, что из самого понятия ГЧП следует, что в данном явлении присутствует элемент государственного участия в инфраструктурном проекте, что зачастую подразумевает предоставление поддержки частному партнеру, будь это предоставление гарантий, различных льгот или, например, страхование сопутствующих рисков. В международной практике такие механизмы применяются, прежде всего, для проектов, которые отличаются низкой окупаемостью или недостаточной финансовой устойчивостью.

ОБ АВТОРЕ:_

Солнцев Кирилл, аспирант кафедры экономической политики и государственно-частного партнерства МГИМО (У) МИД РФ по программе 38.06.01 - «Экономика» (направление «Мировая экономика»] (kso1ntsev0mai1.ru]

ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_

Солнцев К.Д. Проекты государственно-частного партнерства и меры их поддержки в мировой практике // Государственно-частное партнерство. - 2017. - Том 4. - № 1. - С. 23-42. Сог 10.18334/ррр.4.1.37829

«Классификатор» мер поддержки ГЧП. Основываясь на зарубежном и отечественном опыте содействия развитию ГЧП и реализации инфраструктурных проектов, меры поддержки ГЧП можно классифицировать на две большие группы: финансовые и нефинансовые. Ключевым фактором при делении является прямое воздействие на денежные средства частного партнера в проекте ГЧП, например уменьшение его затрат по проекту. Однако необходимо учитывать, что в перспективе любая мера поддержки проекта ГЧП направлена на конечное уменьшение затрат, повышение эффективности и получение как коммерческой выгоды для участников проекта, так и общественной.

Далее представлен закрытый перечень видов поддержки ГЧП, не зависящий от сферы и отрасли или формы и модели реализации проекта ГЧП, а также не зависящий от объекта получения поддержки, что необходимо на данном этапе изучения.

Таблица

Классификатор мер поддержки ГЧП

№ Меры финансовой поддержки № Меры нефинансовой поддержки

1 софинансирование - затрат на создание/реконструкцию и эксплуатацию объекта участие в капитале - инвестиции в обмен на право оказания влияния на развитие компании льготное кредитование - предоставление займов по сниженной или нулевой процентной ставке 1 административная и законодательная поддержка - продвижение стратегических инициатив; - ускоренная процедура согласования разрешительной и иной документации, система «одного окна»; - подключение объекта инфраструктуры к технологическим сетям; - принятие необходимых НПА для стимулирования рынка и обеспечение стабильности правового регулирования

2 субсидирование - субсидирование процентной ставки по кредитам; - субсидирование уплаты по аренде или лизингу 2 методологическая поддержка и исследование рынка - изучение рынка проектов ГЧП, его объема и возможностей, расчет инфраструктурных разрывов - разработка методических рекомендаций

3 гарантии и страхование - гарантийное обеспечение (гарантии) в виде поручительств для расширения доступа компаний к кредитным ресурсам; - снижение рисков инвесторов за счет страхования финансовых обязательств частного партнера 3 правовое и финансовое консультирование - компенсации нехватки юридических и экономических компетенций у сотрудников производителя; - структурирование проекта ГЧП, в том числе концессий, и помощь в решении вопросов, возникающих в процессе реализации проекта

4 государственные льготы 4 информационная и образовательная

- точечное тарифное регулирование, поддержка

установление благоприятных для отра- - освещение проектов ГЧП

сли и/или частных компаний тарифов; и предоставление необходимых данных;

- налоговые льготы на федеральном, - формирование базы данных проектов;

региональном и муниципальном - проведение «road-show» и поиск

уровнях; возможных источников инвестиций;

- льготы на аренду помещения, - повышение квалификации

земельного участка, лизинг всех участников процессов ГЧП

оборудования и привлечение новых стейкхолдеров

Источник: составлено автором

Большинство международных институтов развития и национальных организаций выделяют финансовые и нефинансовые меры поддержки ГЧП. Достижение динамичного и устойчивого развития сферы ГЧП обычно предполагает сбалансированное применение как финансовых, так и нефинансовых мер поддержки. На основании изучения соответствующего мирового опыта выстраивания и отлаживания государственной системы управления сферой ГЧП следует отдельно выделить стремление зарубежных компетентных органов к тонко выверенному сочетанию противоположных подходов к стимулированию инфраструктурного развития. В своей работе они применяют комплекс инструментов: от инвестирования в капитал специальной проектной компании до предоставления различных государственных льгот или административной поддержки при подключении в рамках проекта ГЧП объекта соглашения к технологическим сетям.

К видам финансовой поддержки ГЧП Всемирный банк [21] относит следующие: прямая финансовая поддержка; освобождение от уплаты налогов или других финансовых обязательств перед государством; предоставление займов, в том числе с целью участия в капитале, и мезонинное финансирование; субсидирование тарифных ставок или повышение тарифов для отдельной категории или всех потребителей.

Практика показывает, что без достаточного использования финансовых мер поддержки динамика развития инфраструктурного сектора замедляется. Конкретные шаги в рамках финансовой поддержки со стороны государства или специализированных организаций рассматриваются в качестве «катализатора» и ускоряют развитие.

Однако следует отметить, что устойчивости развития и сохранения динамики во времени невозможно добиться без применения нефинансовых мер поддержки ГЧП. Без них расширение практики применения механизмов ГЧП становится искусственным, а любой единичный успех зачастую остается исключительным случаем и нетиражируем в широкую практику. Немаловажное значение иностранные специалисты придают таким нефинансовым мерам поддержки, как, например, «PR и GR» проектов ГЧП, помощь в корректном структурировании проектов, а также продвижение стратегических инициатив.

Софинансирование и участие в капитале. Прямая финансовая поддержка обычно осуществляется с целью покрытия капитальных расходов или расходов на предоставление земельного участка, а также, зачастую, участия в конкурсных процедурах. Наиболее распространенным видом такой поддержки является прямое или опосредованное софинансирование проектов ГЧП. В мировой практике среди основных источников финансирования проектов ГЧП используется прямое финансирование из государственного бюджета в виде софинансирования или участия в капитале, так как у муниципалитетов и штатов (регионов) в бюджете не всегда имеются необходимые средства для реализации проекта.

При этом распространена практика создания под эти цели специальных фондов. Например, в Индии созданы Финансовая компания развития инфраструктуры Индии (IDFC) и Финансовая компания индийской инфраструктуры (India Infrastructure Finance Company, IIFC). Для тех же целей государства создают фонды разработки проектов, которые, среди всего прочего, выдают субсидии и гранты на реализацию проектов ГЧП. В пример следует привести южноафриканский Фонд развития проектов (South Africa Project Development Facility). В Канаде для этих целей создан Канадский Фонд ГЧП (PPP Canada Fund), который стал первым в стране специализированным финансовым инструментом, предназначенным для реализации проектов ГЧП. При объеме средств этого фонда в размере 1,25 млрд канад. долл., мультипликативный эффект позволил привлечь более 6 млрд канад. долл. Частных инвестиций, что напрямую говорит об эффективной работе этой организации [5] (Ivanov, 2016).

В свою очередь, важной составляющей европейского инфраструктурного финансирования являются фонды Европейского Союза. Европейская Комиссия выделяет государствам-членам финансовые средства через Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд и Фонд финансовой поддержки.

Субсидирование. Муниципальные и региональные проекты зачастую пользуются финансовой поддержкой публичных партнеров местного и регионального уровней. В ряде случаев, когда бюджет местных властей не позволяет им реализовать проект, они получают субсидии из государственного бюджета. Субсидии выдаются в качестве единовременного платежа или растянутых на определенный срок регулярных выплат.

Выделяют два ключевых источника финансирования местных проектов ГЧП (местных правительств - local governments):

• напрямую из бюджетных доходов, включая субсидии из других уровней административного управления или других ветвей власти;

• заимствование у банков, которое предполагает выплаты по займам из прибыли, получаемой с непосредственной реализации проекта.

К примеру, американское федеральное правительство распределяет субсидии в границах, установленных законодательством, - по некоторым процедурам порядок выдачи субсидий установлен исторически и не меняется, а ряд остальных грантов (в данном случае это аналог субсидий) выделяется на конкурсной основе. Большинство

грантов на образовательные реформы или инфраструктурные преобразования в последние годы распределяются путем объявления конкурсных процедур. Именно на проекты ГЧП федеральное правительство субсидии не выдает, ввиду высокой степени независимости американских штатов и муниципалитетов, а также веры в силу и проницательность частного капитала. Федеральные субсидии выделяются, в том числе, на инфраструктурные проекты на основании Закона «Двигаясь навстречу прогрессу в 21 веке» (Moving Ahead for Progress in the 21st Century Act) [12], которым утверждена программа развития американской инфраструктуры.

Показательным примером механизма передачи финансовых средств на проекты ГЧП с федерального уровня на региональный является работа Австралийского строительного фонда, который был основан в 2008 году для финансирования стратегически важной общественной инфраструктуры в сферах транспорта, телекоммуникаций, водоснабжения и энергетики. Согласно закону от 2008 года «О национальных фондах на строительство» (The Nation Building Funds Act) [11], решение о финансировании принимает уполномоченная на это структура Infrastructure Australia, а самой передачей подавляющего большинства средств в бюджет низшего уровня занимается тот самый Австралийский строительный фонд.

Например, в 2009-2010 годах федеральное правительство Австралии выделило штатам на строительство автодорожной, железнодорожной и портовой инфраструктуры около 8,5 млрд австр. долл., при этом 7,6 млрд из них было передано именно таким образом. Местным властям, в свою очередь, финансирование выделяют правительства самих австралийских штатов. Австралийская система выступает в качестве примера создания эффективной специальной организации (фонда), через который финансовые средства передаются с высшего административного уровня на более низкий.

Однако мировая практика выдачи субсидий на инфраструктурные проекты предполагает различные условия. В некоторых странах государственные субсидии и вовсе запрещены или установлены «ограничения, связанные с требованиями законодательства о конкуренции, международных или региональных соглашений об экономической интеграции или либерализации торговли» [5] (Ivanov, 2016).

Гарантии и страхование. Развитие механизмов привлечения частных инвесторов в проекты общественной инфраструктуры требует внедрения и других дополнительных мер стимулирования, таких как предоставление государственных гарантий наряду со страхованием ответственности публичного партнера. Это один из приоритетных вопросов, который следует решить для повышения привлекательности проектов ГЧП в глазах частных инвесторов. Среди таких механизмов следует выделить: государственные гарантии, включая гарантии по долговым обязательствам, курсам валют, отложенным платежам, тарифам, уровню спроса на услуги, выплатам по завершении проекта и т. д., а также страхование обязательств и/или ответственности публичной стороны по проекту ГЧП.

В международной практике существует ряд механизмов, которые используются в

случаях, когда государство не принимает прямого участия в финансировании проекта, однако оказывает необходимую поддержку, принимая на себя условные обязательства. Например, в Южной Корее был создан Фонд кредитных гарантий, занимающийся сугубо выдачей гарантий по проектам ЧФИ (частной финансовой инициативы). В Турции, в свою очередь, в законодательстве имеется оговорка, устанавливающая, что в случае возникновения финансовых сложностей у частного партнера и передаче его функций публичному партнеру обязательства по погашению кредитов также переходят государству в лице уполномоченного органа. Все это снижает опасения потенциальных инвесторов при принятии решения об участии в проекте ГЧП.

При этом следует учитывать, что механизм минимальной гарантированной доходности (МГД) снижает привлекательность проекта для публичной стороны. Например, в той же Южной Корее по этой причине «после 10 лет использования был отменен механизм гарантирования минимальной доходности, снижавший, как сочли в правительстве, стимулы в работе частного сектора и не ориентировавший его на поиск новых инновационных решений» [5] (Ivanov, 2016).

Льготы для инвесторов. В азиатских странах, например, в Индии и Корее, льготы концессионеру предоставляются в том случае, если это позволяет снизить плату конечного пользователя, тем самым сделать услугу объекта инфраструктуры более доступной для населения. В таком случае общественная ценность для государства превышает коммерческую.

Распространенной мерой поддержки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является снижение ставки налога на прибыль организации. Как правило, льготное налогообложение распространяется на организации, созданные для религиозных и благотворительных целей, а также использующих труд инвалидов, однако реципиентами подобной поддержки в некоторых странах также выступают проекты ГЧП, например концессионные модели.

В Республике Корея для проектов ГЧП, реализуемых по модели ВОТ, обнуляются ставки по налогам на добавленную стоимость и на регистрацию недвижимого имущества, а для долгосрочных проектов (более 15 лет) снижается налог на проценты по концессионным облигациям (до 15%). Также корейские публичные партнеры в большинстве случаев устанавливают для проектов ГЧП льготы на получение земельного участка (бесплатно или по сниженной арендной ставке).

В качестве одного из видов гарантий и страхования также следует выделить обеспечение минимальной гарантированной доходности (МГД). Это распространенная практика по всему миру, в особенности для стратегически важных проектов с большими затратами, в которые боятся заходить частные инвесторы по причине широкого спектра рыночных рисков.

Меры нефинансовой поддержки ГЧП. Анализ зависимости интенсификации реализации проектов ГЧП от применяемых мер поддержки говорит о главенстве базовых

направлений: консультативно-методического содействия и информационной поддержки частных партнеров и концессионеров.

Широко распространенной мировой практикой является разработка и распространение методологических рекомендаций по развитию инновационных форм создания и реконструкции общественной инфраструктуры и применению механизмов ГЧП. Причем в подобной поддержке нуждаются все стороны проекта ГЧП, однако публичной стороны, и в частности местных властей, это касается в особенной мере, так как со своей стороны они далеко не всегда обладают достаточными компетенциями для обеспечения полного жизненного цикла проекта. В странах-лидерах по уровню развития ГЧП осуществляется передача компетенций в данной сфере от центров концентрации соответствующих знаний к уполномоченным органам, выражающаяся в разработке рекомендаций и удаленному разъяснению порядка действий при реализации различных аспектов инфраструктурных проектов.

Наиболее подробные методологические рекомендации выпустило Министерство финансов Великобритании - их можно рассматривать в качестве наиболее полного руководства к действию такого рода. Они включают в себя следующие документы:

• Руководство по проведению оценки эффективности и целесообразности реализации проекта [14];

• «Руководство пользователя» по количественной оценке эффективности [15];

• Стандартизация контрактов частной финансовой инициативы 2.0 [22].

• Подобные методические рекомендации регулярно выпускаются и в других странах, признанных мировыми лидерами по уровню развития ГЧП:

• Документ для обсуждения методологии количественного сравнительного анализа проекта ГЧП (Канада) [17];

• Национальное руководство по ГЧП. Руководство по оценке сравнительного преимущества (Австралия) [18];

• Руководство по ГЧП национального министерства финансов. Оценка целесообразности реализации проекта (Южно-Африканская Республика) [19];

• Методические рекомендации по запуску, оценке и утверждению проектов ГЧП (Индия) [16];

• Руководство пользователя по проведению оценки сравнительного преимущества в транспортной сфере (США) [20].

В части информационной поддержки всех участников рынка необходимо обеспечивать достаточными данными для принятия соответствующих решений. За рубежом функции по методологическому и информационному сопровождению чаще всего передаются национальным и наднациональным «центрам ГЧП». Именно в их зону ответственности входит спектр задач по исправлению некоторых провалов инфраструктурного рынка, в связи с которыми наблюдается информационный дисбаланс в сфере ГЧП. В большинстве случаев функции «центра ГЧП» выполняют подразделения профильных министерств либо отдельно созданные юридические лица или некоммер-

ческие организации, функционал которых направлен на комплексное развитие сферы ГЧП. К такой работе, среди прочего, относится и мониторинг практики реализации проектов ГЧП, и повышение информационной открытости, и методологическое сопровождение.

В Японии, например, «Ассоциацией ЧФИ/ГЧП создан платный интернет-сайт, на котором размещено более 1000 материалов по вопросам ГЧП для ее членов, общенациональная база данных по проектам ГЧП, методические руководства для регионов» [5] (Ivanov, 2016). При этом представленная информация помогает иностранному бизнесу участвовать в местных проектах ГЧП.

Актуальность создания подобных «центров компетенций» вне структуры государственных органов, как и набор в их штат независимых экспертов, объясняется стремлением к объективности и непредвзятости при формировании информационного поля на рынке ГЧП. Именно политическая изолированность такой структуры позволяет ее сотрудникам принимать решения, направленные исключительно на развитие общественной инфраструктуры и повышение уровня жизни населения, а не на достижение собственных приоритетов и решение бюджетных вопросов своей администрации.

Почти в 20 странах из числа членов ОЭСР созданы и функционируют подобные аполитизированные центры ГЧП. При этом центры ГЧП создаются не только в рамках конкретных стран, но и на наднациональном уровне. Например, координацией центров ГЧП на мировой арене занимается наднациональный центр ГЧП, созданный Европейской экономической комиссией при ООН (ЕЭК ООН), - Международный Центр Компетенций в сфере ГЧП (The European Public-Private Partnership Expertise Centre). Он же проводит регулярный международный форум ГЧП, последний из которых состоялся в мае 2017 года.

Среди зарубежного опыта отдельных стран наиболее показательным является британский. Именно в Великобритании удалось выстроить одну из наиболее прозрачных и эффективных систем управления сферой государственно-частного партнерства. Общую координацию и развитие сферы ГЧП осуществляет национальный центр ГЧП - Агентство развития инфраструктуры Великобритании (Infrastructure UK). До ее полной реорганизации 2010 года подразделение, подотчетное Министерству финансов Великобритании, было известно как Partnership UK.

В транспарентной структуре Агентства развития инфраструктуры Великобритании функционирует несколько субподразделений, таких как:

• команда по выработке политики в сфере ГЧП (PPP Policy Team), отвечающая за стратегическое планирование, разработку руководств и рекомендаций по ГЧП;

• департамент страхования и рисков (Assurance), занимающийся проверкой рентабельности проектов ГЧП и эффективности использования средств;

• департамент реализации проектов ГЧП (Infrastructure Delivery), отвечающий за планирование и приоритезацию в сфере общественной инфраструктуры;

• департамент, отвечающий за решение финансовых вопросов инфраструктурных проектов с учетом отраслевой специфики (Infrastructure Finance).

Также наиболее активно свою деятельность ведут такие центры ГЧП, как, например, французская Миссия развития ГЧП (экспертный орган при Министерстве финансов, экономики и индустрии Франции); немецкий Национальный центр ГЧП (ÖPP Deutschland); канадский бэк-офис федерального правительства в сфере ГЧП (PPP Canada). Хотя сформированы и реализованы они все по-разному, смысл их деятельности сводится к одному направлению.

К сфере компетенций центров ГЧП также, помимо вышеуказанных мер поддержки, относится и маркетинговая поддержка, заключающаяся, прежде всего, в исследовании инфраструктурного рынка, его потребностей и направлений развития. Например, упомянутое ранее Агентство развития инфраструктуры Великобритания регулярно проводит и предоставляет маркетинговые обзоры своего рынка инфраструктурных проектов и релевантных проектов в других странах.

Административная поддержка. Для фасилитации и ускорения процедуры вовлечения бизнеса в развитие государственной инфраструктуры публичной стороне необходимо оказывать всеобъемлющую административную поддержку, прежде всего, по направлениям, связанным с повышенной бюрократизацией процессов, как, например, подключение к технологическим сетям или получение необходимых разрешений.

В качестве эксперта по данному вопросу активно выступает профессор Оле Стин Олсен, сотрудник Программы развития экономической кооперации Центральной Азии при Азиатском банке развития. Профессор придерживается мнения, что для внедрения такого типа государственной поддержки (нивелирующего бюрократизацию и удлинение процессов) наиболее эффективным подходом является административная система, построенная по принципу «одного окна». Для ускорения реализации проекта государство может, насколько это возможно, подготовить и скоординировать получение всех необходимых разрешений, лицензий и пропусков для запланированного проекта.

Служба «одного окна» является по факту административной структурой, позволяющей упростить процедуру оформления документов, требуемых для реализации проектов ГЧП. По похожему принципу на региональном уровне в Великобритании действуют местные центры ГЧП или местные подразделения по развитию ГЧП (Local Partnerships), на паритетных началах принадлежащие местным органам власти и Министерству финансов Великобритании.

Региональные центры ГЧП создаются в территориальных областях Соединенного Королевства, где наблюдается особая активность реализации проектов частной финансовой инициативы. В спектр их задач среди всего прочего входит административная поддержка проектов ГЧП. По данным Министерства финансов Великобритании, с момента открытия местных подразделений по развитию ГЧП на территории

Соединенного Королевства средний срок доведения проекта ГЧП до финансового закрытия сократился на 4-6 месяцев.

Административная поддержка также напрямую связана с законодательной и среди прочего включает поддержку в принятии требуемых для развития ГЧП законов. С одной стороны, это предполагает работу на общественных площадках и взаимодействие с органами исполнительной власти, а с другой - лоббирование интересов отдельной отрасли инфраструктуры, например, в предоставлении каких-либо льгот для расширения практики ГЧП.

Образовательная поддержка. Во всех странах, в которых феномен ГЧП уже прошел стадию зарождения, регулярно проводятся образовательные мероприятия для участников проектов ГЧП. Наиболее авторитетной среди национальных организаций, занимающихся повышением компетенций в сфере ГЧП, является американский «P3 Institute LLC». В Канаде этим занимается структура P3 Канада, в Японии - Управление по продвижению ЧФИ (PFI Promotion Office), в Великобритании этой деятельностью занимаются многие организации, ведущим из которых является агентство PPP Experts. В Испании, например, «Ассоциацией ведущих подрядчиков и концессионеров (SEOPAN) совместно с институтом менеджмента и профессиональной подготовки учреждена своя программа MBA, в рамках которой ведется обучение студентов для последующей работы в сфере концессий» [5] (Ivanov, 2016). В свою очередь, на восточном фронте упомянутый ранее южнокорейский исследовательский институт PIMAC занимается передачей компетенций и обучением в сфере ГЧП не только для участников рынка на территории своей страны, но и для государственных служащих из Таиланда, Индонезии, Мьянмы, Шри Ланки, Вьетнама и Бангладеш.

В мировой практике наиболее авторитетной образовательной программой в сфере ГЧП является Программа сертификации специалистов в сфере ГЧП, которая проводится международным центром сертификации «APMG-International» при поддержке Группы Всемирного банка. Для специалистов органов власти, занимающихся развитием сферы ГЧП, разрабатывают профильные программы обучения, содержание которых должно раскрывать специфику реализации проектов ГЧП в различных отраслях. Слушателями программы обычно становятся руководители и специалисты региональных и муниципальных органов исполнительной власти, институтов развития, государственных и бюджетных учреждений, причастных к реализации проектов ГЧП.

Существующие на сегодняшний день в России институты развития рынка ГЧП применяют широкий спектр механизмов содействия реализации проектов ГЧП от информационной поддержки до финансовой. На данном этапе уже позволительно говорить о завершении длительного периода по первоначальному формированию российской нормативно-правовой базы в сфере ГЧП.

Теперь на первый план выходит работа над совершенствованием уже сформированного релевантного законодательства и поиском новых более эффективных или дополняющих уже имеющиеся в распоряжении способов и путей привлечения част-

ного сектора к созданию инфраструктуры. Прежде всего, речь идет о дополнительных мерах стимулирования применения механизмов ГЧП (в том числе концессионного механизма), которые, в первую очередь, ценны благодаря их высокой социально-экономической эффективности.

В России, как и за рубежом, также осуществляется софинансирование проектов ГЧП (прежде всего распространено софинансирование концессий). При этом складывается практика отраслевого обособления специализированных фондов для софи-нансирования проектов на этапе их создании. Яркими примерами являются такие фонды, как Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и Федеральный дорожный фонд Российской Федерации.

С проектами большего масштаба свою деятельность ведет Инвестиционный фонд Российской Федерации, предназначенный для финансирования крупнейших федеральных проектов ГЧП. По последним данным, от Инвестиционного фонда Российской Федерации помощь получил 51 проект на общую сумму в 1 107,1 млрд руб. 12 из них имеют общегосударственное значение, а 39 - региональное (данные официального Интернет-портала Инвестиционного фонда Российской Федерации).

При этом в основном объектами подобной поддержки выступают проекты транспортной и коммунальной инфраструктуры, а также промышленности, что говорит о наличии дублирования функций Инвестиционного фонда Российской Федерации с Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Федеральным дорожным фондом Российской Федерации и даже Фондом развития промышленности. Эти фонды не отличаются высокой эффективностью, а их специализация не привязана к ГЧП, как у Инвестиционного фонда Российской Федерации, что ставит на повестку вопрос о создании федерального отечественного фонда по софинансированию проектов ГЧП, инструментарий которого включал бы различные формы финансовой поддержки от софинансирования до участия в капитале и льготного кредитования, а объектом поддержки выступали бы проекты различных административных уровней. Особую потребность в таком нововведении испытывают участники рынка инфраструктурных проектов социальной сферы.

Несмотря на тот факт, что наибольшая потребность в средствах такого фонда существует именно на местном уровне, в соответствии с соответствующими нормативно-правовыми актами, средства Инвестиционного фонда Российской Федерации не предназначены для муниципальных проектов. Отдельной кредитно-денежной организации, которая занималась бы финансированием только проектов ГЧП на региональном и местном уровнях, в России пока не создано, хотя и в этом есть некая потребность, особенно в дотационных, низкоприбыльных отраслях.

В российской практике в отдельных отраслях принимаются нормативные правовые акты, позволяющие регионам получать федеральные субсидии на строительство и реконструкцию объектов общественной инфраструктуры. Например, для объектов социального обслуживания было принято Постановление Правительства РФ от

18.04.2016 № 320 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета в рамках подпрограммы <...> на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности.» [3]. В данном постановлении установлена процедура участия вышестоящего бюджета в проектах более низкого административного уровня.

При этом, согласно вышеуказанному нормативному акту, доля предоставляемых субсидий в общем объеме финансирования не может быть установлена выше 70% от расходных обязательств субъекта РФ, а для высокодотационных регионов не более 95% - показатель выше общемировых. В Корее, например, существует установленное правило, в соответствии с которым создание автодорожной и портовой инфраструктуры субсидируется максимум на 30%, а железнодорожной - на 50%. В методических рекомендациях Минфина Индии, в свою очередь, речь идет об аналогичном правиле -государственных инвестициях, не превышающих 20% от общей стоимости проекта.

Наиболее предпочтительным направлением развития данного механизма в России видится принятие отдельных нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления субсидий из федерального бюджета для отдельных сфер общественной инфраструктуры или отраслей, что позволит иметь понятную и транспарентную нормативно-правовую базу, определяющую процедуры передачи средств в бюджеты более низкого уровня на реализацию общественно важных инвестиционных проектов.

Особый интерес представляют механизмы страхования обязательств публичной стороны и механизмы гарантирования, так как в отличие от остальных, они не требуют вовсе или требуют незначительного объема прямого бюджетного финансирования на начальном этапе реализации проекта ГЧП. В России на федеральном уровне уже были высказаны идеи создания гарантийного фонда для региональных проектов ГЧП - инициатива, способная «развязать руки» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении многих инфраструктурных проектов.

За рубежом также распространенной практикой является страхование валютных рисков и поддержка частного партнера в вопросах обмена местной валюты на иностранную, отличающуюся большей стабильностью [13] (Ramio, 2009). Некоторые государства вместо предоставления льгот помогают частному партнеру по проектам ГЧП выводить финансовые потоки на оффшорные счета, так как в данной отдельной ситуации это может сопровождаться меньшими затратами для публичного партнера. Однако в России ввиду активизации процесса деоффшоризации такая мера поддержки на данный момент неактуальна.

С одной стороны, на современном этапе развития экономика России характеризуется низким уровнем инвестиционной привлекательности. С другой стороны, текущая общественно-политическая ситуация демонстрирует необходимость в повышении доступности различных видов инфраструктуры для всех слоев населения. При этом льготы для инвесторов призваны выступать в качестве рычага для снижения конечной стоимости услуг для потребителя.

Налоговые льготы при реализации инвестиционных проектов в низкодоходных отраслях экономики могут способствовать расширению практики реализации проектов ГЧП, в частности в социальной сфере. Ключевую роль может играть обнуление ставок по региональному налогу на имущество для проектов ГЧП. В ряде регионов России органами исполнительной власти законодательно урегулированы случаи, когда, например, организациями социальной сферы не уплачивается налог на имущество. Однако для полноценного заполнения пробелов инфраструктурного льготирования действующего объема разнообразия региональных льгот недостаточно.

Некоторые органы власти субъектов РФ и муниципальных образований уже занимаются установлением льготной ставки по налогу на имущество организациям, осуществляющим капитальные вложения в отдельные объекты инфраструктуры, в том числе на принципах ГЧП. Например, определенные преференции установлены для имущества, являющегося объектом концессионного соглашения в рамках закона Ленинградской области от 25.11.2003 № 98-оз «О налоге на имущество организаций». Подобные примеры необходимо тиражировать и в остальных субъектах Российской Федерации.

Снижение ставки налога на прибыль организации больше свойственно зарубежной практике, хотя и в России было инициировано внесение соответствующих поправок в законодательство с целью запуска подобного инструмента. Однако ожидаемые льготы должны быть достаточны для получения конечного эффекта, а процедуру их получения следует облегчить настолько, чтобы стоимость их получения не превышала положительный эффект для реципиента.

На данный момент можно отметить повышенный интерес к методологическому обеспечению деятельности при реализации проектов ГЧП в различных сферах отечественной инфраструктуры, однако еще рано констатировать факт выхода данной меры нефинансовой поддержки из стадии своего начального зарождения. Например, профильными министерствами совместно с ГК «Автодор» и Ассоциацией ЖКХ «Развитие» был выработан инструментарий, обеспечивающий методическое сопровождение проектов ГЧП в автодорожной отрасли и сфере ЖКХ. Подобные рекомендации были разработаны и Министерством здравоохранения Российской Федерации в отрасли, находящейся в его ведении. Агентство стратегических инициатив совместно с Ассоциацией «Центр развития ГЧП», в свою очередь, выпустили руководство в помощь публичной стороне проектов ГЧП социальной сферы.

Российским профильным органам или организациям рекомендуется проводить ежеквартальный анализ и мониторинг реализации проектов ГЧП в России и за рубежом для определения лучших практик реализации таких проектов в субъектах РФ и муниципальных публично-правовых образованиях. Причем необходимо учитывать, что для повышения инвестиционного климата следует «находить точки приложения капитала и активно передавать информацию об этом потенциальным инвесторам» [7] (Dronova, Zavyalova, 2017). Информацию об инвестиционных проектах, в том числе

о возможностях для ГЧП рекомендуется делать доступной как на инвестиционном портале субъекта РФ, так и на сайтах профильных структур федерального и регионального уровня.

Отечественным лидером по направлению системной и организованной информационной поддержки является Центр развития ГЧП, чью практику необходимо продолжать расширять и тиражировать. За несколько лет своего существования Центр развития ГЧП успел выпустить десяток документов с аналитикой и методологическими рекомендациями. Например, ключевым инструментом информационного освещения в российской сфере ГЧП стал ежегодный рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП, разработанный командой Центра развития ГЧП. Данный рейтинг выступает в качестве авторитетной оценки действий территориальных единиц Российской Федерации по направлению развития региональной и муниципальной инфраструктуры с применением механизмов ГЧП. В том числе в рейтинге учитываются различные аспекты шагов, предпринятых руководством регионов для поддержки ГЧП, будь это принятие стратегии внедрения механизмов ГЧП в регионе или работа над сайтом местной корпорации инвестиционного развития.

Среди отечественных примеров оказания административной поддержки для тиражирования подходит опыт Департамента города Москвы по конкурентной политике, работающий по принципу «одного окна» и максимально упрощающий весь процесс подачи необходимой документации и скорейшего доведения прединвестиционной стадии проекта до его логического завершения. Подобная практика, базирующаяся на лучшем мировом опыте, оптимизирует межведомственное взаимодействие, значительно сокращая сроки подготовки проектов на начальных этапах.

Образовательной поддержкой проектов ГЧП в России занимается узкий круг организаций. Ключевой отечественной образовательной организацией в рассматриваемой сфере уже несколько лет выступает Институт развития ГЧП, учрежденный Центром развития ГЧП. Данным институтом проводятся разнообразные программы повышения квалификации как для представителей публичной стороны, так и для сотрудников частных компаний. Однако добиться мультипликативного эффекта удастся только тогда, когда соответствующие программы, образовательные и профессиональные стандарты для публичной стороны будут унифицированы и утверждены на федеральном уровне, а компетенции, в том числе, будут передаваться по сетевому принципу от специалиста к специалисту, от уровня власти к уровню власти.

На уровне фундаментального университетского образования молодых специалистов в сфере ГЧП готовят в таких вузах, как МГИМО, ВШЭ, Финансовый университет и РАНХиГС. При этом программы обучения с каждым годом совершенствуются, вместе с тем развивается междисциплинарный характер обучения в сфере ГЧП - от экономических и юридических знаний до понимания системы государственного управления.

В целом, ГЧП в России последние несколько лет развивается высокими темпами и уже проходит этап становления - идет разработка и принятие соответствующего

законодательства, создаются профильные отделы и департаменты в компаниях и государственных структурах, уже появились успешные практики. При этом в такой работе далеко не всегда просматривается системность, а популяризация механизмов ГЧП исходит скорее с верхов - от органов государственного управления. В конечном итоге частные компании должны осознать все преимущества ГЧП и также повлиять на процесс распространения подобных механизмов, только уже со своей стороны.

Во время исследования объекта данной статьи выявлены ключевые направления расширения мер поддержки проектов ГЧП. В процессе работы над отечественной системой управления ГЧП следует стремиться к формированию более комфортной правовой среды, без совершенствования которой невозможно развитие рынка. Крайне важно обеспечить, чтобы релевантные государственные исполнительные структуры стремились к формированию системного подхода в планировании развития инфраструктуры и сбалансированному стимулированию применения механизмов ГЧП. Работать также необходимо над повышением качества бюджетной эффективности проектов ГЧП и поиском путей расширения доступа к долгосрочным финансовым ресурсам для реализации проектов, особенно в условиях существующих экономических ограничений.

Сбалансированность поддержки проектов ГЧП предполагает сочетание финансовых и нефинансовых мер поддержки, которыми на практике многие участники ГЧП пренебрегают даже в случае очевидного перекоса в ту или другую сторону. При этом как структуры, занимающиеся вложением финансовых средств, так и те, которые работают именно над компетенциями и методологией, должны сотрудничать между собой. Эффективную взаимосвязь между ними следует рассматривать как решающий фактор в поиске механизмов, способных решить существующие в стране проблемы ГЧП и привлечь большее количество участников рынка к развитию общественной инфраструктуры. Ключевым источником для внедрения таких новых полезных механизмов выступает зарубежный опыт применения механизмов ГЧП, что требует тщательного исследования зарубежной практики.

Универсального рецепта для выработки подробного плана выстраивания эффективно работающей системы и ускоренного стимулирования реализации проектов ГЧП не существует. Набор мер поддержки зависит как от специфики публично-правового образования России, так и от сторон оказания поддержки. Необходимо плотнее изучать успешный опыт содействия проектам ГЧП, в особенности в мировой практике. Следует оценивать не только экономические и правовые условия, сложившиеся в государстве, но и привлекательность самого государства в качестве объекта внутренних и иностранных частных инвестиций, ведь это напрямую влияет на механизмы, которые будут использоваться при претворении в жизнь планов по развитию общественной инфраструктуры.

Для симулирования частного инвестирования в развитие инфраструктурных проектов в России, прежде всего, необходимо сокращать существующие преграды, связан-

ные с текущими особенностями страны и сформировавшейся конъюнктурой. В текущей ситуации, в условиях острой нехватки прямых иностранных инвестиций следует прибегать к нефинансовым мерам поддержки ГЧП в стране и стремиться к системности и открытости в работе компетентных органов. При этом в своей работе по содействию в реализации проектов ГЧП следует активнее привлекать частные структуры, также имеющие серьезное влияние на общую динамику развития рынка проектов ГЧП.

ИСТОЧНИКИ:

1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»

2. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерст-

ве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

3. Постановление Правительства РФ от 18.04.2016 № 320 «Об утверждении Правил

предоставления субсидий из федерального бюджета в рамках подпрограммы «Модернизация и развитие социального обслуживания населения» государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, которые осуществляются из бюджетов субъектов Российской Федерации, или в целях предоставления соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, которые осуществляются из местных бюджетов»

4. Варнавский В.Г. Механизмы государственно-частного партнерства в экономической

политике. - М.: МГИМО-Университет, 2013. - 142 с.

5. Иванов О.В. Теория и мировая практика государственно-частного партнерства. -

М.: МГИМО-Университет, 2016. - 298 с.

6. Ткаченко М.В., Долгов А.А., Борщевский Г.А., Шабаев Р.Э. Методические рекомен-

дации по развитию институциональной среды в сфере государственно- частного партнерства в субъектах РФ «Региональный ГЧП-стандарт. НП «Центр развития государственно-частного партнерства» / под общей редакцией П.Л. Селезнева. -М.: НП «Центр развития ГЧП», 2014. - 41 с.

7. Дронова О.А, Завьялова Е.Б. Государственно-частное партнерство в формировании

экспортного потенциала Республики Крым // Российский внешнеэкономический вестник. - 2017. - № 3. - C. 52-73.

8. «Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнер-

ства 2015-2016». - НП «Центр развития ГЧП», 2016.

9. «Частная инициатива в концессиях: международный опыт и перспективы становле-

ния в России», НП «Центр развития государственно-частного партнерства», юридическая фирма «Vegas LEX», 2015.

10. Официальная база проектов ГЧП Единой информационной системы ГЧП в РФ -PPPI. Платформа поддержки инфраструктурных проектов. [Электронный ресурс]. - URL: http://pppi.ru/projects (дата обращения: 15.06.2016).

11. Правительство Австралии. [Электронный ресурс]. - URL: https://www.legislation. gov.au/Details/C2008A00154 (дата обращения: 10.06.16).

12. Федеральная администрация по безопасности автомобильных перевозок. Federal Motor Carrier Safety Administration. [Электронный ресурс]. - URL: https://www. fmcsa. dot. gov/mission/policy/map-21 -moving-ahead-progress-21 st-century-act (дата обращения: 11.06.16).

13. Carlos Ramio. La colaboración público-privada y la creación de valor public // Diputación de Barcelona. - 2009. - P. 115-119.

14. Her Majesty Treasury Value for Money Assessment Guide. November 2006. Great Britain.

15. Her Majesty Treasury Quantitative assessment: user guide. December 2011. Great Britain.

16. Guidelines for Formulation, Appraisal and Approval of Central Sector PPP Projects. Ministry of Finance. Government of India. 2013.

17. Methodology for Quantitative Procurement Options Analysis Discussion Paper. Partnerships BC. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.partnershipsbc.ca/files-4/ guidance.php.

18. National Public Private Partnership Policy and Guidelines. Volume 4. Public Sector Comparator Guidance. 2008. Australia.

19. National Treasury PPP Manual. Module 4: PPP Feasibility Study. South Africa, 2004.

20. P3-Value: Public Sector Comparator Tool User Manual. U.S. Department of Transportation. Federal Highway Administration. April 2013.

21. Public-Private Partnerships Reference Guide. Version 2.0. World Bank Group. 2014.

22. Standardization of PF2 Contracts. Draft. HM Treasury. December, 2012 .

REFERENCES:

Carlos Ramio (2009). La colaboración público-privada y la creación de valor public Diputación de Barcelona. 115-119.

Dronova O.A, Zavyalova E.B. (2017). Gosudarstvenno-chastnoepartnerstvo v formirova-nii eksportnogo potentsiala Respubliki Krym [Public-private partnership in the formation of export potential of the Republic of Crimea]. Rossiyskiy vneshneekonomicheskiy vestnik. (3). 52-73. (in Russian).

Ivanov O.V. (2016). Teoriya i mirovaya praktika gosudarstvenno-chastnogo part-nerstva [Theory and world practice of public-private partnership] M.: MGIMO-Universitet. (in Russian).

Methodology for Quantitative Procurement Options Analysis Discussion PaperPartnerships BC. Retrieved from http://www.partnershipsbc.ca/flles-4/guid-ance.php

Tkachenko M.V., Dolgov A.A., Borschevskiy G.A., Shabaev R.E. (2014). Metodicheskie rekomendatsii po razvitiyu institutsionalnoy sredy v sfere gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v subektakh RF «Regionalnyy GChP-standart [Methodological recommendations on the development of the institutional environment in the sphere of public-private partnership in the subjects of the Russian Federation "Regional PPP Standard"] M.: NP «Tsentr razvitiya GChP». (in Russian).

Varnavskiy V.G. (2013). Mekhanizmy gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v ekonomi-cheskoy politike [Mechanisms of public-private partnership in economic policy] M.: MGIMO-Universitet. (in Russian).