Совершенствование организации прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного следствия

10.2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ

Коломоец Игорь Иванович, аспирант. Место учебы: Московский гуманитарный университет. E-mail: an-na88san@mail.ru

Аннотация

Цели и задачи: Основная цель проведенного исследования заключается в рассмотрении актуальной области исследования - прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного следствия. С этой целью в статье автором решаются такие задачи, как: выделение специфики надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, рассмотрение проблемных вопросов в исследуемой деятельности и формулирование предложений по внесению изменений и дополнений в УПК РФ.

Методология. Исследование выполнено с применением комплекса научных подходов и методов, ведущими среди которых выступили: анализ и синтез, системный, комплексный, статистический, конкретно-правовой, сравнительно-правовой методы.

Результаты и выводы исследования. Автором обоснован вывод о том, что предложенные в статье изменения и дополнения ы УПК РФ и Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 могут быть использованы на практике. Предложено ввести в перечень актов прокурорского реагирования в сфере надзора за исполнением федерального законодательства новое средство - требование прокурора. В настоящее время как самостоятельный акт прокурорского реагирования требование используется в уголовном судопроизводстве в рамках реализации полномочия, содержащегося в ст. 37 уПк РФ. Причем надо детально определить, в каких случаях такое требование может применяться в рамках надзора за исполнением законов. Главные условия для этого - нарушитель признает факт нарушения закона и обязуется его устранить в кратчайший срок.

Практическое значение. Практический интерес для представителей науки и практики представляют сформулированные в рамках исследования автором сформулированы предложения по совершенствованию законодательства РФ. Работа предназначена для правоохранительных органов.

Оригинальность исследования. Проведенное исследование представляют интерес для специалистов в области юриспруденции, как исследователей теоретических, так и практических аспектов. Вопросы расширения процессуальной самостоятельности начальника органа (подразделения) дознания за счет передачи последнему ряда полномочий прокурора в досудебном производстве, а также расширения процессуальной самостоятельности прокурора, путем наделения его полномочиями по вынесению мотивированного постановления о возбуждении уголовного дела и последующей передаче материалов уголовного дела в следственный орган или орган дознания для дальнейшего расследования и принятия оконча-

тельного основанного на законе решения, будут интересны для работников органов прокуратуры и правоохранительных органов.

Ключевые слова: органы прокуратуры, следствие, уголовный процесс, судопроизводство, надзор, контроль, полномочия, уголовное дело, дознание.

IMPROVING THE ORGANIZATION OF PROSECUTOR'S SUPERVISION OVER THE ACTIVITIES OF PRELIMINARY INVESTIGATION BODIES Kolomoets Igor Ivanovich, postgraduate student. Place of study: Moscow University for the Humanities. E-mail: an-na88san@mail.ru

Annotation

Goals and objectives: the Main purpose of the study is to consider the relevant area of research - the Prosecutor's supervision of the activities of the preliminary investigation. To this end, the author solves such problems as: the allocation of the specifics of supervision over the procedural activities of the bodies of inquiry and preliminary investigation, consideration of problematic issues in the study activities and the formulation of proposals for amendments and additions to the code of criminal procedure.

Methodology. The study was carried out using a set of scientific approaches and methods, the leading among which were: analysis and synthesis, system, complex, statistical, specific legal, comparative legal methods.

Results and conclusions of the study. The author substantiates the conclusion that the proposed changes and additions to the code of criminal procedure and the Federal law of 17.01.1992 N 2202-1 can be used in practice. It is proposed to introduce in the list of acts of prosecutorial response in the field of supervision of the execution of Federal legislation a new tool - the requirement of the Prosecutor. Currently, as an independent act of prosecuto-rial response, the requirement is used in criminal proceedings in the framework of the implementation of the powers contained in article 37 of the code of criminal procedure. Moreover, it is necessary to determine in detail in which cases such a requirement can be applied in the framework of supervision over the implementation of laws. The main conditions for this - the offender acknowledges the violation of the law and undertakes to eliminate it as soon as possible.

Practical importance. Practical interest for representatives of science and practice are formulated in the framework of the study, the author formulated proposals to improve the legislation of the Russian Federation. The work is intended for law enforcement.

Originality of the research. The study is of interest to specialists in the field of law, as researchers of theoretical and practical aspects. Questions of expansion of procedural independence of the chief of body (division) of inquiry due to transfer to the last of a number of powers of the Prosecutor in pretrial proceedings, and also expansion of procedural independence of the Prosecutor, by assignment of its powers on pronouncement of the motivated resolution on initiation of criminal case and the subsequent transfer of materials of criminal case to investigative body or body of inquiry for further investigation and acceptance of the final decision based on the law, it will be interesting for employees of the Prosecutor's office and law enforcement agencies.

Keywords: prosecutor, investigation, criminal procedure, legal proceedings, supervision, control, powers, criminal cases, inquiry, investigation.

5'2018

Пробелы в российском законодательстве

Генеральный прокурор Российской Федерации требует оценивать эффективность прокурорского надзора на том или ином участке, исходя из реального устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав граждан, организаций. Безусловно, это определяющий, главный постулат.

Конечно же, в различных отраслях надзора он подлежит применению с учетом тех или иных особенностей. Есть отрасли, участки прокурорского надзора с четкими, ясными показателями, критериями для оценки эффективности надзора. Например, если при рассмотрении уголовных дел в апелляционной инстанции все приговоры были отменены или изменены по апелляционным представлениям прокурора, значит, он сработал с максимальной (стопроцентной) эффективностью. И в целом в сфере участия прокуроров в уголовном, гражданском, арбитражном и административном процессах действует понятная система оценки работы.

В то же время есть отрасли прокурорского надзора, где до сих пор нет полной ясности с показателями, критериями эффективности. В первую очередь это относится к так называемому общему надзору, который сегодня именуется как надзор за исполнением федерального законодательства. Причем внутри этого надзора появляются все новые и новые направления работы прокуроров.

В современных условиях особое значение приобретает своевременность выявления прокурором нарушений закона и незамедлительное на них реагирование с реальным восстановлением нарушенных прав. Нередко прокурор совершает определенные действия, вносит акты прокурорского реагирования, однако реальных положительных изменений не происходит. Требование своевременности распространяется и на выявление незаконных правовых актов. На практике немалая их часть выявляется после обращений физических или юридических лиц, публикаций СМИ и т.д., а не при плановом изучении их прокурором. Подобные факты, несомненно, негативно отражаются на авторитете органов прокуратуры, свидетельствуют о запоздалом реагировании и, соответственно, о неэффективном надзоре.

Сегодня нормативные, ведомственные правовые акты находятся в открытом доступе, регистрируются в органах юстиции, более того - многие из них еще в виде проектов направляются в органы прокуратуры. И если прокуратура "пропустила" правовой акт, в котором впоследствии ею же будут обнаружены незаконные положения, то она также сработала неэффективно. Выявление незаконных нормативных правовых актов в разумный срок, безусловно, должно учитываться при оценке эффективности надзора.

Работа прокуратуры в современных условиях, даже в случаях реального устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав граждан, не всегда может считаться успешной и, соответственно, эффективной. Особенно когда эти нарушения являются системными, повторяются снова и снова, поскольку для этого остались соответствующие причины и условия: несовершенство законодательства, неправильное правоприменение и т.д. Важно, чтобы прокуратура, исходя из имеющейся надзорной информации, обобщив и проанализировав материалы по региону, сформулировала и внесла предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

Этот способ активно использует прокуратура Республики Татарстан. Проверив либо обобщив какой-то

вопрос, получив информацию от других органов, обнаружив пробелы, несовершенство правового регулирования, прокуратура готовит свои предложения. Они обсуждаются на различных уровнях с участием государственных, правоохранительных, контролирующих, других заинтересованных органов. Затем прокурор республики (не обладает правом законодательной инициативы) вносит в Государственный Совет предложения о необходимости совершенствования законодательства. Государственный Совет республики их рассматривает, оформляет в виде законодательной инициативы и направляет в Государственную Думу РФ. Некоторые инициативы были поддержаны и стали федеральными законами. Такие итоговые результаты, безусловно, свидетельствуют о завершенности и эффективности прокурорского надзора по конкретному вопросу.

Оптимизация средств прокурорского надзора в период изменений в правоохранительной системе, а также в связи с реализацией органами прокуратуры новых задач - необходимое условие повышения результативности, эффективности работы. В качестве особенности специфики надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия обозначим наличие достаточно широких пределов надзора, некоторыми авторами они трактуются еще шире. К примеру, полагаем, что не вполне обоснована позиция, заявленная Т.Г. Николаевой относительно расширительного толкования пределов прокурорского надзора за изданием и проверкой законности местных приказов, распоряжений по вопросам уголовно-процессуальной деятельности органов дознания [3.С. 97-98]. Указанный подход можно было бы назвать оправданным, если имеется в виду надзор за исполнением федерального законодательства (в данном случае прокурор и вправе, и обязан осуществлять вышеуказанные полномочия).

В результате проведенного нами анкетирования должностных лиц органов дознания следует сделать вывод о том, что большинством опрошенных поддерживается мнение об отсутствии положительного влияния письменных указаний прокурора на ход и результаты расследования по уголовному делу. Помимо того, дознавателями не отстаивается своя позиция при несогласии с ней надзирающего прокурора, право обжалования, предусмотренное в ч. 4 ст. 41 УПК РФ [1] вышестоящему прокурору ими не используется, поскольку является "бессмысленным".

Исходя из чего мы считаем, что необходимо внесение соответствующих изменений в УПК РФ для того, чтобы передать выше рассмотренные полномочия прокурора начальнику органа (подразделения) дознания, оставить последнему исключительные полномочия: организовывать и руководить их процессуальной деятельностью. Исключить из полномочий прокурора право давать письменные указания относительно направленности расследования, производства процессуальных действий.

Помимо изложенного, в качестве насущной проблемы обозначим возвращение прокурору права на возбуждение уголовного дела. Достаточно часто прокурору приходится добиваться возбуждения уголовного дела по материалам, которые им направлялись, отменять постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (незаконные), требовать от органа дознания устранить допущенное нарушение законодательства. В соответствии с данными статистики об основных показателях деятельности органов прокуратуры РФ за

январь - декабрь 2016 г., прокурором, на основании п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, с целью решения вопроса уголовного преследования было направлено 52 274 материалов, из них по 44 628 материалам возбуждены уголовные дела [4].

Нами поддерживается мнение сторонников сохранения стадии доследственной проверки, но мы считаем необходимым дальнейшее законодательное реформирование порядка проверки сообщений о преступлении.

Приведенные выше статистические данные свидетельствуют о значительных показателях выявленных прокурорами нарушений закона в указанной сфере.

При этом две трети данного показателя составляют нарушения, послужившие причиной отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела прокурором и по его инициативе. Количество таких постановлений на протяжении 5 прошедших лет остается стабильно высоким (около 2,5 млн. ежегодно), имея незначительную тенденцию к снижению[4]. Так, удельный вес отмен прокурорами постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенных следователями СК России, в 2016 г. составил лишь 1,8% (45 130).

Иногда причиной отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела выступает не полная проведенная доследственная проверка, то есть не проведение комплекса необходимых проверочных мероприятий, следственных действий, которые допускаются на определенной стадии уголовного судопроизводства, не приобщении к материалу копии документа и т.д.

Как правило, результатом дополнительной проверки вновь является отказ в возбуждении уголовного дела по тем же основаниям. Исходя из чего нам представляется необходимым определение критериев качества доследственной проверки, согласно которым принятое по ее результатам решение может быть признано законным, обоснованным и не подлежащим отмене.

Данные следственной, контрольно-надзорной практики позволяют выделить следующие варианты причин отмены решений об отказе в возбуждении уголовного дела для обеспечения "полноты" доследственной проверки:

а) формальные, чтобы избежать отмены решения об отказе в возбуждении уголовного дела вышестоящими органами прокуратуры или ведомственного процессуального контроля вследствие особой категории проверяемого происшествия (правонарушения в сфере ЖКХ, коррупционные, совершенные в местах содержания под стражей, и т.п.), либо связанные с поступлением жалоб заинтересованных лиц;

б) ввиду сложности установления наличия или отсутствия признаков преступления в этом случае гонка за обеспечением "полноты" проверки приводит к ее подмене фактическим расследованием обстоятельств происшествия, определением перспективности возбуждения уголовного дела и достаточности доказательств для направления уголовного дела в суд [3.С. 192].

Представляется, что в первом случае отмены нецелесообразны, так как результатом дополнительной проверки все равно будет отказ в возбуждении уголовного дела. Во втором случае лучше сразу возбудить уголовное дело и провести полноценное расследование с использованием всего арсенала следственных и иных процессуальных действий, предусмотренных УПК РФ.

Таким образом, нуждается в уточнении понятие "нарушение закона" на стадии доследственной проверки, выявление которого является одним из показателей надзорной деятельности прокуратуры.

Выводы.

1. На основании вышеизложенного, предлагаем изложить п. 2 ст. 1 и название гл. 3 Закона о прокуратуре [2] в указанной редакции: "Прокурорский надзор за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции".

2. Предлагаем ввести в перечень актов прокурорского реагирования в сфере надзора за исполнением федерального законодательства новое средство - требование прокурора. В настоящее время как самостоятельный акт прокурорского реагирования требование используется в уголовном судопроизводстве в рамках реализации полномочия, содержащегося в ст. 37 УПК РФ. Причем надо детально определить, в каких случаях такое требование может применяться в рамках надзора за исполнением законов. На наш взгляд, главные условия для этого - нарушитель признает факт нарушения закона и обязуется его устранить в кратчайший срок.

У прокуратур некоторых зарубежных стран есть подобные средства реагирования. Данный акт прокурорского реагирования используется в Казахстане, Таджикистане, Туркменистане.

Список литературы:

1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 27.06.2018) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.

2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 18.04.2018) "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

3. Статистические данные о деятельности органов прокуратуры России за январь - декабрь 2016 г. URL: https://genproc.gov.ru/stat/data/1162324/ (дата обращения: 20.07.2018).

4. Николаева Т.Г. Прокурорский надзор за дознанием: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 97 - 98.

5. Савелов М.А. Независимость органов прокуратуры как важнейший конституционный принцип их деятельности // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал, 2: 213-215.

6. Спрыгина О.Р. Участие прокуратуры в нормотворче-ском процессе на уровне субъектов Российской Федерации. Пробелы в российском законодательстве, 4: 190-193.

Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 78,68%