Соотношение наднационального и межнационального начал в Евросоюзе

Зарубежный опыт

Виктор ДАРГЕЛЬ

СООТНОШЕНИЕ НАДНАЦИОНАЛЬНОГО И МЕЖНАЦИОНАЛЬНОГО НАЧАЛ В ЕВРОСОЮЗЕ

В статье предпринята попытка анализа некоторых важных и актуальных аспектов деятельности Евросоюза как наиболее продвинутого в современном мире интеграционного объединения. Главное внимание концентрируется на уровне и степени наднациональных начал в структуре его ключевых органов.

This article attempts to analyze some important and urgent aspects in functioning of the EU as the most advanced integrated association in the modern world. The main attention is focused on the level and degree of supranational elements in the structure of its key officials.

Ключевые слова:

интеграция, Евросоюз, наднациональность, субсидиарность, договоры, суверенитет, компетенция, государства-члены; integration, European Union, supranationality, subsidiarity, treaties, sovereignty, jurisdiction, member states.

За весьма короткий по историческим меркам отрезок времени (60 лет) Европейский союз из сравнительно небольшого субрегионального объединения экономического характера — Европейского экономического сообщества — превратился в подлинно европейскую интеграционную организацию универсальной компетенции. Естественно, возникает вопрос о наднациональном характере или степени наднациональности Евросоюза и отдельно взятых его институтов. Среди исследователей существуют самые различные мнения — от однозначного ее принятия до полного отрицания. Во многом разногласия, споры и дискуссии порождены, с одной стороны, отсутствием ясности и неоднозначностью самого понятия «наднациональность» в тех документах, где оно употребляется, с другой — различием методологических приемов, используемых при его изучении.

В данной статье предпринята попытка выявить и проанализировать некоторые наиболее важные и актуальные, на взгляд автора, аспекты данной проблемы.

В целом, понятие «наднациональность», как оно рассматривается в работах зарубежных и отечественных исследователей, характеризуется следующими признаками:

— передача государствами-членами части своих суверенных полномочий международной организации;

— наделение данной международной организации соответствующей компетенцией по реализации переданных ей полномочий;

— та или иная степень независимости от государств-членов в решении тех или иных проблем, находящихся в ее компетенции;

— принятие решений на основе консенсуса или большинства голосов;

— обязательный характер решений, которые имеют приоритет над национальными законами, и для их вступления в силу не требуется предварительной ратификации на национальном уровне;

— решения касаются прав и обязанностей не только государств,

ДАРГЕЛЬ но также их граждан и юридических лиц — резидентов;

Виктор — существование эффективной системы судебной защиты таких

Владимирович - решений и системы исполнительного производства и др.

аспирант ИМЭМО Практически по всем этим составляющим Евросоюз можно счи-

РАН тать интеграционным объединением с наднациональными компе-

dobra@bk.ru тенциями или полномочиями. Изменение компетенции Евросоюза

идет по нескольким направлениям. Во-первых, путем расширения и углубления его задач и полномочий в уже подвластных ему сферах общественной жизни. Во-вторых, через передачу в компетенцию Союза новых сфер общественной жизни. В этом плане ключевое значение для его перспектив имел Маастрихстский договор, или Договор о Европейском союзе 1992 г., который создал важные институциональные, правовые и организационные предпосылки для укрепления единства в рамках интеграционных процессов.

Изменения, предусмотренные этим договором, носили не только количественный (расширение сфер регулирования), но и качественный характер. Особенно это коснулось принципов субсидиарности и пропорциональности, сформулированных Судом европейских сообществ. Лиссабонский договор, принятый в 2007 г. и вступивший в силу в 2009 г., в котором получили дальнейшее развитие принципы, заложенные в Маастрихтском договоре, расширил полномочия Евросоюза в таких областях, как службы общеэкономического значения, космос, спорт, туризм, энергия (кроме атомной, по-прежнему находящейся в сфере компетенции Евратома), гражданская оборона, координация административного сотрудничества государств-членов в области претворения в жизнь права Евросоюза, координация мер по оказанию помощи государствам-членам, пострадавшим от террористических актов или катастроф1.

Особое значение с рассматриваемой точки зрения имела замена процедуры принятия решений ключевыми органами, прежде всего Советом Евросоюза (Советом министров), на основе консенсуса принципом квалифицированного большинства. Сохранение принципа единогласия, по сути, означало бы сокращение компетенции ЕС, поскольку достижение компромисса среди 27 государств было бы практически невозможно.

Широкая компетенция Европейского союза базируется на его самостоятельности в проведении бюджетной политики и на большом объеме находящихся в его распо-

1 Часть 3 Договора о функционировании Европейского союза. Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментарием / отв. ред. С.Ю. Кашкин, пер. А.О. Четвериков. — М. : ИНФРА-М, 2008, с. 224-315.

ряжении средств. Первоначально бюджет Евросоюза целиком состоял из взносов государств-членов, а распределение ресурсов находилось в исключительной компетенции Совета Евросоюза. В настоящее время финансовая самостоятельность Евросоюза основывается на двух принципиальных положениях. Прежде всего, после финансовой реформы 2001—2003 гг. весь бюджет финансируется из собственных доходов ЕС2. Это фиксированные отчисления, исчисляемые в зависимости от ВВП государств-членов (73%), фиксированные отчисления от НДС (15%), таможенные пошлины (10%), налог на импорт сельскохозяйственной продукции (1%) и ряд других сборов.

Одним из ключевых достижений Европейского союза является создание реально действующей самостоятельной наднациональной системы права, отличной как от международного права, так и от правовых систем государств-членов. Как справедливо заметил К.-Д. Борхардт, «Сообщество создано правом, оно является источником права и оно образует правопорядок»3. В основе права ЕС лежит добровольный отказ стран-членов от части компетенции в тех или иных областях общественной жизни в пользу Евросоюза.

Основную роль в «конституционализа-ции системы договоров», т.е. в превращении ее из системы правоотношений между государствами-членами в вертикально интегрированный режим, налагающий обязанности и предоставляющий права всем лицам на территории Союза, сыграл Суд ЕС. Его основные принципы: примат права ЕС над национальным (даже над конституционным), прямое действие права ЕС, субсидиарность, ответственность государства. Хотя подобная практика встретила серьезное сопротивление со стороны ряда государств-членов, «к концу 1980-х годов все верховные суды государств-членов формально

2 Здесь и далее приведены цифры для ЕС-15 за 2004 г. Они рассчитаны по: European Commission. General Budget of the European Union for the Financial Year 2004. The figures. — Luxembourg : European Commission, 2004.

3 Борхардт К.-Д. Азбука права Европейского сообщества. Сер. Европейский союз: Прошлое, настоящее будущее / отв. ред. Ю.А. Борко. — М. : Межд. изд. группа «ПРАВО», 1994, с. 31.

согласились с этой доктриной»1. Суд ЕС обеспечивает эффективный контроль над национальными правительствами с точки зрения выполнения ими принятых на уровне ЕС решений.

Иначе говоря, постоянно расширяются сферы непосредственного влияния институтов Евросоюза. Экономическая и социальная сферы, которые были для него традиционными, дополняются сферой внешней политики, политики безопасности, полицейского и судебного сотрудничества. Как отмечал В.А. Жбанков, «сокращается количество вопросов, по которым при голосовании в Совете государства-члены имеют право вето, увеличивается роль Парламента в законодательном процессе и его контрольные полномочия», происходит «повышение роли национальных парламентов в принятии решений на уровне Союза... расширение предметной компетенции Европейского Союза, которое проявляется в постепенном увеличении количества вопросов в разных сферах общественной жизни, прямо отнесенных к его ведению учредительными догово-рами»2.

При всем том было бы преждевременным говорить, что государства-члены Евросоюза отодвинулись на задний план и играют лишь второстепенные роли в решении проблем, стоящих как перед каждым из них, так и перед Союзом в целом.

Пока что в интеграционном объединении не сложился единый наднациональный центр, призванный разработать и осуществлять единые и обязательные для всех государств-членов решения по ключевым вопросам, определяющим сущность и основные направления функционирования и развития важнейших сфер общественной жизни на наднациональном, национальном и субнациональном уровнях, нет собственной четкой законодательной и исполнительной иерархии. Несмотря на формирование многоуровневой системы управления, именно национальный уровень сохраняет значение в качестве ключевого. Предпочтение в Союзе фактически отдается согласован-

1 Sweet A.S., Caporaso J.A. From Free Trade to Supranational Polity: the European Court and Integration // European Integration and Supranational Governance / ed. Ьу W. Sandlloltz, A.S Sweet. — N.Y. : Oxford University Press, 1998, р. 104.

2 Жбанков В.А. Эволюция компетенции Европейского союза и ее отражение в европейском праве : автореферат дис. ... к.ю.н. — М., 2009.

ным решениям даже в тех областях, где принято голосовать квалифицированным большинством. Отсутствуют транснациональные партии, есть лишь транснациональные объединения близких по идейнополитическим позициям национальных партий. Наднациональные органы не располагают инструментами принуждения национальных правительств к выполнению команд, спускаемых сверху.

В рассматриваемом контексте интерес представляют рассуждения И. Бусыгиной относительно «сильных» или «слабых» союзов в контексте «логики интеграции». Под сильным федеральным союзом она подразумевает политическое образование с центральным правительством, способным принудить участников выполнять принятые обязательства. В слабом союзе именно его учредители определяют ключевые решения и контролируют формальные и неформальные процессы интеграции. «Следует считать нормой ситуацию,

— писала Бусыгина, — когда в пределах одного образования скорость, глубина и формы интеграции между его членами в разных областях (экономика, социальная сфера, образование, иммиграция, внешняя политика, оборона) могут сильно отличаться, меняясь с течением времени не синхронно, а в значительной степени независимо друг от друга»3. Здесь успех интеграции в одной сфере соседствует с ограниченным прогрессом в других. В тех или иных областях интеграция сознательно ограничена в силу политического выбора конкретных участников союза.

Она отмечает, что, доказав преимущества наднационального управления в одной сфере, можно приступать к интеграции в следующей. Шаг за шагом сторонники интеграции могут конкретными делами доказывать ее преимущества. Эффект переливания может обеспечить непрерывность процесса расширения интеграции. Причем «интеграция в одной сфере отношений не будет автоматически определять характер интеграции в другой»4. При этом создать сильные наднациональные институты проще, если в разных областях сближения применять разные принципы, поскольку эти институты могут получить более или менее серьезные полномочия

3 Бусыгина И. Асимметричная интеграция в Евросоюзе // http://www.intertrends.ru/fifteen/002. htm

4 Там же.

лишь в некоторых избранных областях, например в экономике.

Обоснованность этих рассуждений подтверждается тем фактом, что интеграция и формирование наднациональных начал без особых трудностей протекают в экономической сфере, но с большими трудностями — в политических и политизированных областях. Договор о ЕЭС наделил Сообщество полномочиями преимущественно в сфере экономической политики, необходимыми для создания таможенного союза. Единый европейский акт 1986 г. распространил компетенцию Сообщества на вопросы социальной политики, энергетики, охраны окружающей среды, научного и технического развития. С принятием Маастрихтского договора произошел качественный скачок — интеграционные процессы распространились на такие чувствительные сферы, как внутренняя и внешняя политика. Амстердамский договор 1997 г. расширил полномочия ЕС в вопросах охраны прав и свобод граждан и иммиграционной политики. При всем том в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере институты Евросоюза наделяются компетенцией в той степени, в которой государства-члены согласились поступиться своим суверенитетом.

В этом контексте уместно напомнить, что Евросоюз основан на «модели трех опор» с двумя способами принятия решений. Как уже указывалось, первую опору составили европейские сообщества (таможенный союз, единый внутренний рынок, экономический и валютный союз), вторую — общая внешняя политика и политика безопасности, третью — сотрудничество в области внутренних дел и юстиции. Политические решения по первому блоку сотрудничества принимаются с преобладанием принципа наднациональности. По второму и третьему — на основе принципа межгосударственного сотрудничества. Следовательно, в этих сферах суверенитет по большому счету остается за национальными государствами.

И еще. Маастрихтский договор предусмотрел возможность «обойти» принцип единогласия через институт «конструктивного воздержания» (constructive abstention), согласно которому определенное число

стран (но не более 1/3) могут официально заявить о том, что они воздерживаются от принятия на себя обязательств исполнять то или иное решение. Это означает, что каждая из стран ЕС может при необходимости уклониться от исполнения решений Союза в целом.

Сохраняющиеся в ЕС внутренние противоречия вполне закономерны — слишком разные страны входят в Евросоюз, особенно после его расширения. В принципе трудно ожидать, что интеграционная группировка с численностью населения около 495 млн чел. и общим ВВП, уже превысившим 12 трлн евро, будет представлять собой однородное пространство. Укрепление наднациональности в практике социально-политической и социокультурной интеграции ЕС осложняется и противоречивыми адаптационными процессами, связанными с расширением Евросоюза, включением в него новых государств и их граждан, самоидентификация которых далеко не во всем совпадает с ментальными ценностями «старожилов» Европейского союза. Страны — члены ЕС отличаются по административно-территориальному устройству. К примеру, ФРГ и Австрия являются федерациями, Испания разделена на четыре автономии, большинство стран базируется на унитарных принципах, различаясь при этом по целому ряду исторических, социокультурных, региональных, этнонациональных и прочих признаков, уровню социальноэкономического развития. Расширение ЕС на восток сопровождалось не только появлением в его составе множества экономически отсталых регионов, но и увеличением числа государств, имеющих разительные внутренние контрасты1.

Общим итогом эволюции компетенции Европейского союза стало сохранение ее двойственности. С одной стороны, это внутренняя компетенция, максимально развившаяся в экономической сфере, центральной частью которой является наднациональная компетенция. С другой стороны, это внешнеполитическая компетенция, особенно связанная с обеспечением общей внешней политики, центральной частью которой является компетенция, формирующаяся по типу компетенции международной организации.

1 Кузнецов А.В. Межрегиональные контрасты в Европейском союзе // http://www.perspectivi.ru/

Для понимания сущности рассматриваемых проблем немаловажное значение имеет вопрос о разграничении полномочий между Союзом и государствами-членами, субнациональными и неправительственными акторами. Хотя этот вопрос затрагивается почти во всех договорах Евросоюза, однако качественно новое измерение он приобрел с принятием Маастрихтского договора и последовавших за ним Амстердамского, Ниццского, Лиссабонского договоров. В основе разграничения был заложен принцип субсидиарности.

Под субсидиарностью понимается взаимная ответственность и взаимная дополняемость органов государственной власти федерации и ее субъектов при совместном решении общегосударственных, региональных и местных проблем. При таком понимании субсидиарность предполагает право как федерации, так и всех ее субъектов иметь собственный круг полномочий и предметов ведения, определенный конституцией государства, а также механизм взаимодействия различных уровней государственной власти в процессе их реализации. В соответствии с принципом субсидиарности власть осуществляется органами управления федерального, регионального и местного уровней.

Евросоюз по образцу федераций включил в свои учредительные акты категории компетенции: исключительную, совместную и компетенцию государств-членов. Следуя этому принципу, Европейский союз берет на себя решение только тех задач, которые он может урегулировать лучше, чем национальные и местные органы власти государств-членов. Передача полномочий на наднациональный уровень всегда сопровождалась острыми спорами

и желанием государств-членов оградить национальный суверенитет в областях, имеющих определяющее значение для каждого конкретного государства. Зачастую именно по вопросам, связанным с передачей полномочий, решения принимались в соответствии с принципом «наименьшего общего знаменателя», т.е. полномочия передавались на уровень Евросоюза лишь в том случае, если ни одно из государств-членов не стремилось оставить их в национальной компетенции. В этом плане ключевое значение имеет ст. 4 Договора о Европейском союзе, в которой говорится: «Союз уважает равенство государств-членов перед Договорами, а также их национальную идентичность, выраженную в основных структурах, политических и конституционных, включая региональное и местное самоуправление. Союз уважает неприкосновенность ключевых государственных функций, включая обеспечение территориальной целостности государства, поддержание правопорядка и обеспечение национальной безопасности»1.

Тем самым устанавливаются границы расширения сферы компетенций наднациональных институтов Евросоюза, который можно считать уникальным образованием, сочетающим в себе признаки международной организации суверенных национальных государств и наднационального объединения государств-членов, передающих часть своего суверенитета и компетенций в тех или иных сферах общественной жизни органам данного объединения.

1 Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // http://eurocollege.ru/fileserver/ infcenter/Treaty-EU_2008