Административный кодекс идет под реновацию

Концепция нового Кодекса об административных правонарушениях (КоАП) вчера обнародована правительством. Документ описывает основные принципы, на которых должна базироваться новая редакция кодекса. В частности, концепция констатирует необходимость синхронизации КоАП с реформой контрольно-надзорной деятельности (КНД) — например, за счет дифференциации нарушений по степени общественной вредности. Впрочем, юристы опасаются, что реформа не будет иметь смысла без преобразований в самой судебной системе.

Вчера правительство обнародовало концепцию КоАП (.pdf), одобренную премьер-министром Дмитрием Медведевым на прошлой неделе. Работа над документом велась в течение двух месяцев — такой срок был отведен поручением премьера, хотя для разработки концепции кодекса его вряд ли можно считать достаточным. Однако действующая версия кодекса уже признана устаревшей из-за многочисленных и бессистемных изменений (более 4,8 тыс. за 17 лет). Внесенная в Белый дом Минюстом концепция на 30 страницах констатирует, что новая версия КоАП должна вступить в силу с 2021 года — тогда завершится ревизия обязательных требований в рамках «регуляторной гильотины». КоАП, считает Минюст, должен соответствовать реформе КНД — должны сократиться составы нарушений и измениться подходы к назначению наказаний.

Среди таких изменений — дифференциация правонарушений по характеру и степени общественной вредности (при повышенной они могут быть отнесены к категории грубых). Идея ненова — сейчас в КоАП она отражена, пусть и выборочно (например, в сфере промышленной безопасности указываются признаки грубых нарушений). Как именно будет устроена эта классификация, в концепции не объясняется, но от типа нарушения будут зависеть вид и размер наказания и срок давности (по общему правилу он не должен превышать двух лет). Ответственность как мера принуждения должна применяться только при отсутствии «должного реагирования» на предписания контролеров или при грубом нарушении обязательных требований.

Что же касается самих наказаний, авторы предлагают перестать считать таковым административное приостановление деятельности, а вместо этого признать его мерой обеспечения производства, применяемой исключительно судом. При назначении штрафов, помимо причиненного вреда, следует учитывать и имущественное положение ответчика — в частности, рассмотреть возможность назначения штрафа ниже минимума. Также кодексом должны устанавливаться размеры уменьшения или увеличения штрафа за каждое смягчающее или отягчающее обстоятельство.

Полностью будет переписана особенная часть кодекса, описывающая конкретные нарушения и наказания за них, ее предлагается структурировать по сферам регулирования с учетом реформы КНД (при этом из отраслевых законов положения об ответственности будут исключены). Предлагается сократить число составов правонарушений, исключить дословное цитирование отраслевых законов, а также унифицировать виды, размеры и сроки наказаний. Практика безальтернативности наказаний должна быть сведена к минимуму. Могут измениться и размеры санкций — по результатам анализа судебной практики Белый дом определит, насколько их ужесточение в последние годы было необходимо.

Концепция предусматривает передачу части полномочий мировых судей по рассмотрению дел об административных нарушениях регионального законодательства создаваемым коллегиальным органам субъектов РФ. Будет уточнен и сам перечень органов власти, в чьи полномочия будут входить составление административных протоколов, проведение расследований и рассмотрение административных дел. Добавим, что практика рассмотрения арбитражными судами споров о привлечении к административной ответственности при осуществлении предпринимательской деятельности сохранится.

В документе говорится о необходимости более активного использования портала госуслуг и системы межведомственного электронного взаимодействия для направления извещений, уведомлений и ведения документооборота. Также технологии планируется использовать в процессе исполнения наказаний — направление на принудительное исполнение постановлений о назначении штрафов будет осуществляться в электронном виде (суммы, не превышающие 10 тыс. руб., будут автоматически списываться со счета должника в банке без возбуждения административного производства). Законопроект похожего содержания был подготовлен в 2018 году силами Федеральной службы судебных приставов (ФССП) и депутата Зарифа Байгускарова (см. “Ъ” 13 ноября 2018 года) — он предполагал возможность упрощенного взыскания штрафов, вынесенных с помощью камер, на сумму до 3 тыс. руб. Также правительство предлагает распространить скидку в размере 50%, которая используется при уплате штрафов ГИБДД, на другие виды нарушений. Еще в 2017 году с этой идеей выступал экс-глава ФССП Артур Парфенчиков, предлагая распространить дисконт на уголовные штрафы. При этом правительство предлагает не применять дисконт к оборотным штрафам и нарушениям, повлекшим угрозу здоровью граждан.

Руководитель практики уголовно-правовой защиты бизнеса Bryan Cave Leighton Paisner Russia Антон Гусев говорит, что из концепции не до конца ясно, в чем смысл реформы. «Например, в концепции сказано, что факторами, снижающими эффективность действующего КоАП, являются накопившиеся проблемы в правоприменительной практике на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Такая проблема действительно существует»,— говорит юрист. Однако большинство судившихся по вопросам привлечения к административной ответственности за нарушение ПДД при наличии одного лишь протокола об административном правонарушении знают фразу: «У суда нет оснований не доверять сотруднику ГИБДД». «Потому вопрос: это недостаток кодекса или судебной системы? На мой взгляд, судебной системы. В этом случае логично менять ее: изменение кодекса результата не даст, поскольку его опять будут трактовать старые суды»,— резюмирует господин Гусев.