О проектах федеральных законов, затрагивающих образовательные учреждения высшего профессионального образования

Н.Н. Бажанов

О ПРОЕКТАХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ, ЗАТРАГИВАЮЩИХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

В выступлении на международной конференции [1] академик-секретарь отделения профессионального образования Российской академии образования В.М. Жу-раковский сообщил о разработке Правительством Федерального закона "О специализированных государственных и муниципальных некоммерческих организациях". Причина появления этого законопроекта достаточно ясна: основные законы, регулирующие сферу образования в РФ [2, 3], уже не выполняют возложенных на них функций. В действующих основных законах есть прямые противоречия Гражданскому кодексу, не отражаются реалии изменившегося налогового и бюджетного законодательства, содержатся нормы, препятствующие вхождению России в Болонский процесс.

Экономической причиной появления этого проекта послужила налоговобюджетная реформа, в частности, реформа межбюджетных отношений. Эта реформа является ключевым элементом экономической политики, направленная на обеспечение устойчиво высоких темпов экономического роста, который должен привести к удвоению ВВП к 2010 году. Будут приняты меры для широкого распространения механизма государственного социального заказа в целях обеспечения конкуренции за бюджетные средства при предоставлении государственных и муниципальных услуг в сфере образования, социальной защиты, здравоохранения и культуры с учетом особенностей функционирования данных отраслей. Одним из важнейших направлений является реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет поэтапного перехода части бюджетных юридических лиц в частный сектор на добровольной основе в условиях постепенного сокращения гарантированной бюджетной составляющей их финансирования. В случае, если их передача в частный сектор нецелесообразна, необходимо предусмотреть более гибкую организационно-правовую форму для бюджетных организаций, осуществляющих переход на нормативно-подушевое финансирование. Такой формой может стать специализированная государственная (муниципальная) некоммерческая организация. Она должна получить широкое распространение в отраслях социальной сферы, в особенности, здравоохранении и образовании. Такие организации смогут выступать в качестве получателей бюджетных средств, распределяемых по принципу оплаты за фактически оказанные услуги (нормативно-целевое финансирование, государственный социальный заказ) и будут нести полную ответственность по своим обязательствам. С целью установления объективных ориентиров для определения бюджетных ассигнований будет осуществлен переход к нормативам минимально необходимого финансирования предоставления государственных и муниципальных услуг от нормативов содержания сети учреждений социальной сферы, а в дальнейшем - и по иным видам бюджетных расходов [4].

Проанализируем проект названного выше ФЗ по тексту, размещенному на сайте Центра Стратегических Разработок (www.csr.ru). Собственно, ключевое понятие, принципиально отличающее обсуждаемый проект от существующих законов, вынесено в название закона. Правительство М.М. Касьянова предложило изменить статус государственных и муниципальных образовательных "учреждений" на статус "организации". Рассмотрим, к каким последствиям приведет (может при-

вести!) введение новой формы некоммерческой организации. Для этого процитируем определение специализированной некоммерческой организации по существующему проекту федерального закона: "Специализированной государственной и муниципальной некоммерческой организацией признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для достижения социально-культурных и научных целей, выполнения работ и (или) оказания услуг в области образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры, спорта и науки".

Согласно существующему определению, учреждение (англ. organization) - это организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Важно, что имущество закрепляется собственником за созданным им учреждением на праве оперативного управления. Если коснуться вопроса распоряжения имуществом учреждения, то имущество, приобретенное за счет полученных доходов, как и сами доходы от указанной деятельности, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Законодатель не расшифровывает понятие "самостоятельное распоряжение", но, учитывая определение права собственности, можно признать учреждение собственником этого имущества.

Говоря об учреждении, законодатель счел возможным ввести особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений. В частности, в п. 7 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" прямо указано, что доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенное на эти доходы имущество становится его собственностью.

Чтобы изъять эту возможность, Правительство предлагает заменить "учреждение" на более общий термин "организация", который позволяет:

• государству не нести субсидиарную ответственность по обязательствам государственных учреждений,

• уйти от обязательств "полного или частичного финансирования",

• быть свободным от соблюдения положений ст. 39 "Отношения собственности в системе образования" Закона РФ "Об образовании",

• изменить "правила игры". В п. 1 ст. 9 указано буквально следующее: "...доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организации, а также имущество, приобретенное специализированной государственной или муниципальной некоммерческой организацией по договорам или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение (не в собственность! - авт.) такой организации и одновременно в собственность ее учредителя".

В этом случае не вполне понятно происхождение принадлежащего организации имущества, которым она отвечает по своим обязательствам. Интересно, что и собственник имущества специализированной государственной и муниципальной организации не отвечает по ее обязательствам. В такой ситуации возникают коллизии, аналогичные имущественной ответственности унитарных предприятий (т.е. очевидно несоответствие новой формы некоммерческой организации понятию юридического лица, установленному в ГК РФ).

Во-вторых, не совсем ясен механизм "нормативно-подушевого финансирования по факту выполнения работ и (или) оказания услуг". Если речь идет о бюджетном финансировании образовательной деятельности, то "финансирование по факту выполнения работ" вызывает много вопросов, на которые, как мне кажется, пока нет однозначных ответов.

Вводится новация в управлении специализированной государственной и муниципальной некоммерческой организацией. Императивно определяется, что попечительский совет является одним из органов управления (наряду с исполнительным органом (ректором) и иными предусмотренными законом органами). Характерная деталь: задачам, компетенции и составу попечительского совета посвящено 8 пунктов достаточно большой статьи закона, деятельность исполнительного органа регламентируется только 2 пунктами статьи 14.

Одной из положительных сторон рассматриваемого законопроекта является то, что платные формы основной деятельности специализированной государственной и муниципальной некоммерческой организации не являются предпринимательской деятельностью. Данная норма нуждается в более четкой формулировке, ибо "выполнение работ и (или) оказание услуг, отвечающих целям, для достижения которых организация создана" определена как предпринимательская деятельность. Как видно из формулировок, принципиальная граница, нарушение которой влечет экономические санкции, определена в различии понятий "основная деятельность" и "деятельность". Заметим, что и в первом и во втором случаях фигурирует выполнение работ и (или) оказание услуг, отвечающих целям, для достижения которых организация создана.

Отталкиваясь от рассматриваемого проекта ФЗ, бывший первый заместитель министра экономического развития и торговли РФ Михаил Дмитриев предложил закон, регулирующий сферу образования и ввел в оборот термин “ специализированная государственная муниципальная некоммерческая образовательная организация” (СГМНОО)1. Бывший министр образования РФ В.М. Филиппов предполагал ввести новую организационно-правовую форму уже в 2004 году. По его мнению, "это позволит существенно расширить автономию учебных заведений в привлечении и расходовании внебюджетных средств". На идеологическом уровне новая организационно-правовая форма является средством получения большей свободы и автономии федеральными вузами от государства (именно эти цели преследовал не получивший развитие проект ФЗ "Об университетах" [5], внесенный на рассмотрение Государственной Думы фракцией "Яблоко"). Академические свободы высших учебных заведений, в частности университетов, должны быть подкреплены свободой экономической. В настоящее время государство предлагает (пока добровольно) определенную экономическую самостоятельность в обмен за отказ от субсидиарной ответственности по обязательствам вуза. Мы наблюдаем своеобразный парадокс: "приватизация" без смены собственника. Ответственность за свою судьбу и по своим обязательствам несет исключительно сам вуз, а государство выступает в качестве распределителя бюджетных средств. Это осуществляется по принципу оплаты за фактически оказанные услуги (нормативно-целевое финансирование, государственный социальный заказ).

В заключение укажем, что некоторые статьи проекта закона противоречат положениям Гражданского кодекса. Поспешность, с которой принципы предпринимательства внедряются на рынок образовательных услуг, делают маловероятным принятие законопроектов в существующем виде. Думается, что преобразования правового характера следует начинать с поправок в Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы с одновременным серьезным переосмыслением (и исправлением существующих ошибок) в основных общероссийских законах об образовании. Этого требуют не только рыночные реформы в российском образовании, но и условия вхождения России в Европейское образовательное пространство.

1 N0! К сожалению, в новостях Минобразования РФ, еженедельной газете научного сообщества "Поиск" и во многих других источниках, написано именно так: "государственная муниципальная некоммерческая организация".

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Реформы управления в высшем образовании: тенденции, проблемы и опыт.- Ростов-на-Дону, март 2004 г.

2. Закон РФ "Об образовании" от 10.07.92 № 3266-1.

3. ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22.08.96 № 125-ФЗ.

4. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) / Министерство экономического развития и торговли РФ, 2003.

5. Бажанов Н.Н. О проекте Федерального закона "Об университетах" // Радиосигнал. № 22 от 26 ноября 2003 г.

Н.Ф. Земченков

ПОСЛАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ РФ КАК СТИМУЛ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ

Ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ (в дальнейшем, Послания) предусмотрены Конституцией РФ, ст. 84, устанавливающей, что Президент РФ «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики», т.е. являются больше политическим, чем юридическим документом.

Но тем не менее, Послания первичны, а законы вторичны. «Сколько бы ни писали классики марксизма-ленинизма, что политика - это выражение экономики (писал Б.Н. Ельцин), в российских условиях именно экономика является пока заложницей политики» [1. С. 74]. Почти все идеи, озвученные в Посланиях, удалось оформить законными и иными правовыми актами, несмотря на противодействие им оппозиции в Государственной Думе РФ.

Напротив, популистские законы, даже будучи принятыми, в большинстве своем не действуют, так как не соответствуют духу и букве Посланий, как, например, ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» от 19 июля 1998 года, принятый в качестве вынужденной уступки сильной оппозиции во второй Государственной Думе РФ.

В совокупности с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, устанавливающей, что «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», Послания являются конституционным актом, позволяющим Президенту РФ намечать основные параметры государственного строительства на среднесрочную перспективу, проводить свою линию.

В научной литературе Послания комментируются мало, что совершенно не понятно, так как в них заложена информация, программирующая деятельность государства и гражданского общества. Тем более недальновидны те заявления, в которых высказывается недооценка содержания и формы Посланий. Но они ведут начало от христианских традиций, чем объясняются их необсуждаемость и непререкаемость: «ибо учил он их, как власть имеющий, а не как книжники» [2]. Не законами, а Посланиями Президента Россия направляется на тот путь, который одни считают оптимальным, а другие - губительным.

В годы президентства Б.Н. Ельцина задачи, поставленные в Посланиях, решались, в основном, указами Президента и постановлениями Правительства. Но этот путь был вынужденным из-за противостояния сильной думской оппозиции. В настоящее время, когда Президент установил контроль над законодательной вла-