Место и роль института местного самоуправления как неотъемлемой составляющей гражданского общества

И.В. Польщиков

МЕСТО И РОЛЬ

ИНСТИТУТА МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

КАК НЕОТЪЕМЛЕМОЙ

СОСТАВЛЯЮЩЕЙ

ГРАЖДАНСКОГО

ОБЩЕСТВА

Аннотация:

Статья посвящена вопросу о месте и роли местного самоуправления в структуре гражданского общества, важности его демократического и свободного развития. Дается вывод о двойной природе местного самоуправления, которое выступает и как элемент государства, и как элемент гражданского общества, его важной роли в гармоничном объединении интересов государства, общества и личности.

Ключевые слова:

местное самоуправление, гражданское общество, общество, власть

I.V. Polshchykov

PLACE AND ROLE OF THE INSTITUTION OF LOCAL GOVERNMENT AS AN INTEGRAL COMPONENT OF CIVIL SOCIETY

Abstract:

The article focuses on the place and role of local government in the structure of civil society, the importance of its democratic and free development. The main conclusion is that local government has the dual nature of, which acts as an element of the state, and as a element of civil society, its important role in the harmonious union of the interests of the state, society and the individual.

Key words:

local government, civil society, society, power

Гражданское общество представляет собой структурированное системное явление, которое, в свою очередь, является одним из важных его признаков, проявляется внешне в соответствующих общественных институтах, которые формируются и функционируют на основе самоуправления. Характерной чертой этих институтов является то, что они образуются не государством, а самими индивидами для совместной реализации своих интересов. Поэтому их функционирование отображает показатель гражданской зрелости индивидов и общества, осознание ими возможностей реализации собственных потребностей и интересов. Именно от эффективности их деятельности зависит авторитет и реальные возможности влияния общественного мнения на государственно-властные институты [22, с. 152]. Наличие института самоуправления, функционирование самоуправляющихся общественных организаций ограничивает претензии со стороны государственной власти на всеобъемлющую (тотальную) опеку индивида и общества [21, с. 8].

Формирование гражданского общества в постсоветских странах во многом зависит от становления и развития традиционных демократических инсти-

тутов и форм участия граждан в управлении общественными делами. Местное самоуправление, бесспорно, является именно тем институтом, демократическое и свободное развитие которого способно повлиять на формирование гражданского общества. Между этими институтами существует неразрывная связь, взаимообусловленность их развития. Их природа, функциональное назначение, внутренние процессы свидетельствуют о тесном взаимодействии и взаимопроникновении [19,с. 4].

Исследуемой проблеме посвящены разработки российских, украинских, и зарубежных ученых, в частности: С.А. Авакьянова, М.А. Бажинова, М.А. Баймуратова, А.В. Батанова, В.И. Борденюка, В.А. Григорьева, П.Н. Любченко, А.И. Медведева, А.В. Петришина, С.Г. Серегиной, Н.А. Стар-жинского, Ю.Н. Тодыки, Ю.А. Узлова, Г.В. Чапалы, Е. С. Шугриной, Г. Бреба-на, Б.Е. Нольде, В. Нудельмана, Е. Пейджа, Дж. Сартори, Т. Янссона, и многих других авторов. Однако сложность и многогранность проблемы требует продолжения новых научных поисков в этой сфере. Именно этим обусловлена актуальность исследования общетеоретических аспектов функционирования института местного самоуправления, а также его роли в становлении и развитии гражданского общества.

Задачей данной статьи является изучение вопроса о месте местного самоуправления в структуре гражданского общества, проведение анализа соотношения местного самоуправления и государства, а также роли института местного самоуправления в становлении и развитии гражданского общества. На сегодняшний день отечественными и зарубежными учеными не выработана единая позиция по данному вопросу: если одни авторы рассматривают местное самоуправление как институт гражданского общества, то другие - возражают против этого, тогда как третьи отмечают особую, двойную природу этого явления.

В российской науке еще в конце XIX - начале ХХ века В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, являвшиеся приверженцами государственной теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, где самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество задач государственного управления [6, 11, 18]. Всякое управление публичного характера они рассматривали как дело государственное, а смысл местного самоуправления видели не в отделении от государства, а в службе его целям и интересам. Представители этого направления рассматривали местное самоуправление как общественный институт защиты интересов граждан, без противопоставления их государственным структурам, которые должны быть одной из составляющих системы государственного управления.

И. Выдрин и А. Кокотов считают, например, что нет веских оснований рассматривать местное самоуправление как разновидность общественного, гражданского самоуправления, как один из элементов гражданского общества в его относительном противопоставлении государственно-публичному аппарату власти [10, с. 39]. Достаточно распространенной является и позиция, со-

гласно которой местное самоуправление рассматривается как промежуточная ступень между государством и гражданским обществом [23, с. 51].

Другие ученые отмечают функциональную близость между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти, и считают их одним из звеньев механизма государства [15, с. 638]. Так, В. Борденюк последовательно отстаивает эту позицию, полагая, что нет оснований для идентификации его только как элемента гражданского общества [7; 8; 9]. По мнению ученого, исходя из содержания положений Конституции Украины, можно утверждать, что система органов местного самоуправления является компонентом механизма государства, основное социальное назначение которого состоит в реализации задач и функций государства. В результате автор делает вывод, согласно которому местное самоуправление является ничем иным, как проявлением реализации принципа децентрализации государственной власти на уровень территориальных сообществ и избранных ими демократическим путем органов [8, с. 14].

Однако по мнению других исследователей местное самоуправление все же является основным институтом гражданского общества, его системообразующим фактором [3, с. 126]. Ю.Н. Тодыка отмечал по этому поводу: «институты самоорганизации населения являются муниципальными институтами гражданского общества, что связано с пониманием местного самоуправления как институциональной основы социально-территориальной организации населения, формирования гражданского общества» [28, с. 5].

Справедливым представляется мнение Н. А. Старжинского о том, что любое муниципальное образование, как организационно-правовая форма местного самоуправления, в известном смысле представляет собой микромодель гражданского общества, воспроизводящую внутри себя его основные закономерности, институты и противоречия. При этом местное самоуправление выступает как комплекс общественных отношений особого властно управленческого, организационного и финансово-экономического свойства [27, с. 99].

А.В. Батанов так же полагает, что местное самоуправление следует считать институтом гражданского общества, эффективной формой самоорганизации людей, их движения в направлении человеческой солидарности [4, с. 21].

То, что местное самоуправление - это все же институт гражданского общества, способ самоорганизации населения, вытекает из самого его названии («самоуправление»). Согласно статье 2 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» местное самоуправление - это, прежде всего, гарантированное государством «право и реальная способность территориальной общины самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения». Важным в этом определении является фраза «самостоятельно ... решать», поскольку, как справедливо отмечает М.А. Бажинов, властные полномочия в этом случае являются

вторичными для местного самоуправления, а главной его целью в конечном итоге является осуществление функций гражданского общества [1, с. 88].

Некоторые ученые также акцентируют внимание на том, что местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, поскольку это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов, но и форма осуществления публичной власти, власти народа [17, с. 89]. Однако с такими утверждениями нельзя согласиться. Исходя из анализа Конституции и законодательства Украины, публичная власть разделена по вертикали на государственную и муниципальную, которые являются равноправными между собой. Существующие конституционное размежевание государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет практическую основу [31, с. 176].

Н.А. Старжинский по этому поводу отмечает: «институт местного самоуправления находится на грани государства и общества и является связующим звеном между ними. Это позволяет институту местного самоуправления обеспечивать устойчивое функционирование и жизнеспособность самого гражданского общества» [27, с. 100]. Местное самоуправление является властью, однако, как справедливо отмечает А.А. Заматаев, это власть совсем иного рода. Это власть народа, которая имеет значительно более широкие возможности для собственной самоорганизации; это власть, в отношении которой нет жестких нормативов, которые определяют ее организационные формы с государственного уровня, и которая должна ориентироваться на конкретные проблемы определенного муниципального образования, конкретной территории [Цит. за: 1, с. 88].

М. Баймуратов и В. Григорьев, обосновывая свою точку зрения, отмечают, что истоки самоуправления, в том числе и местного, лежат в рамках гражданского общества. В процессе становления и развития местное самоуправление (муниципальная власть) легализуется государством и является оптимальным средством и территориальной ареной удовлетворения интересов и потребностей субъекта, с помощью которого он самоутверждается и самореализуется в гражданском обществе [2, с. 91-92]. При этом, как поясняет В. Григорьев, на уровне местного самоуправления проявляется одна из важнейших форм экзистенции, человеческого существования, находит свое проявление и выражение в гражданской самодеятельности, самовыражении и самовыявлении личности и территориальной ассоциации личностей [12, с. 198].

С.Г. Серегина отмечает, что самоуправление как форма участия граждан в управлении может успешно функционировать только в том случае, когда существуют элементы гражданского общества и самоорганизации. Однако, несмотря на то, что эти элементы только формируются и довольно слабы, это не мешает становлению и развитию местного самоуправления [24, с. 570], в том числе и как института гражданского общества.

В этом контексте справедливым представляется мнение А.Н. Онуприенко о том, что исходной методологической основой характеристики местного са-

моуправления должно быть его признание как института общественной жизни, в котором сочетаются самоуправляющиеся и государственные основы, которые сосуществуют дополняя друг друга [20, с. 171]. Учитывая это, отмечает Г.В. Чапала, местное самоуправление, сочетая ряд признаков, характерных для государственной организации и присущих гражданскому обществу, представляет собой особый институт в политической системе общества [30, с. 12].

Гражданское общество взаимодействует с местным самоуправлением, муниципальными властями, более того, между ними проявляется взаимосвязь и взаимозависимость, местное самоуправление выступает как важнейший институт гражданского общества, институционализирует конституционный строй Украины [12, с. 199].

Интересна точка зрения русского писателя А.И. Солженицына о роли местного самоуправления в установлении демократического, гражданского общества. Так, он, в частности, отмечал, что «без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропрочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл. Демократия малых пространств тем сильна, что она непосредственная. Демократия по-настоящему эффективна там, где применимы народные собрания, а не представительные. Такие повелись - ещё с Афин и даже раньше. Такие - уверенно действуют сегодня в Соединённых Штатах и направляют местную жизнь» [25]. В этих словах заложена очень точная мысль: демократия большого государства складывается из «демократии малых пространств». Местное самоуправление - это школа ответственности граждан, и оно должно оставаться властью «шаговой доступности». В этой связи следует сослаться на мнение Ю.А. Узлова, который отмечает, что местное самоуправление - это школа гражданской ответственности и социальной активности населения. Инициативность и самостоятельность граждан формируется посредством их прямого участия в решении вопросов местной жизни, это перекресток интересов отдельного гражданина, политических партий, общественных организаций и государства [29]. Именно поэтому А.И. Солженицын фактически видит в развитом местном самоуправлении путь к становлению демократического государства со зрелым гражданским обществом, где каждый человек может удовлетворять свои личные и коллективные, местные интересы: «Повседневная реальная жизнь людей зависит - на четыре пятых или больше - не от общегосударственных событий, а от событий местных, и потому - от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. Именно так и регулируется жизнь в странах Запада: через эффективное местное самоуправление, где каждый имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. И только такой порядок есть демократия» [26, с. 187].

Следует отметить, что в Российской Федерации на законодательном уровне еще в 1995 году за местным самоуправлением был закреплен статус важного института гражданского общества и средства утверждения народного суверенитета

на местном уровне в рамках политической демократии и правового государства [16, с. 100]. Украинское законодательство таких положений не содержит.

Природа местного самоуправления, а также его место в системе институтов гражданского общества, целесообразно раскрыть через соотношение с государством и обществом. Ученые традиционно выделяют гражданскую и государственную теории местного самоуправления.

Первый подход состоит в том, что местное самоуправление выступает таким институтом гражданского общества, сущность которого заключается в предоставлении местному сообществу права самостоятельно реализовывать свои общественные интересы, а органы исполнительной власти на местах занимаются осуществлением только государственных дел. Эта теория исходит из противопоставления территориальной общины государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство осуществляли свои властные полномочия [5, с. 196]. Поскольку здесь муниципалитету это право никем не даруется, то юридическое его закрепление получило выражение в положении статьи 7 Конституции Украины, согласно которой в Украине признается и гарантируется местное самоуправление. По мнению

В.И. Борденюка, аксиомой является то, что любая социальная совокупность людей, объединенных по различным признакам (в том числе и по территориальному), в демократическом, правовом государстве имеет право решать свои дела без вмешательства посторонней власти, включая и государство [7, с. 24]. Таким образом, созданы условия для проявления общественных, самодеятельных основ общества на уровне первичных территориальных сообществ. Территориальная община, может быть, и является субъектом правовых, экономических, политических, социальных, религиозных, духовых и других отношений. Поэтому локальное сообщество является хоть и специфическим, но институтом гражданского общества.

Однако, признавая местное самоуправление лишь элементом гражданского общества, государство лишается возможности осуществлять правовое регулирование его организации и деятельности, а именно: определять систему органов местного самоуправления, порядок их образования, процедуру деятельности и т.д. При осуществлении местного самоуправления не может применяться принцип взаимодействия государства с общественными объединениями как элементами гражданского общества, поскольку последние являются добровольными формированиями граждан, которые могут свободно создаваться и так же свободно прекращать свою деятельность, включая саморос-пуск. Кроме того, как отмечает В. Борденюк, органы местного самоуправления являются институциями, которые устанавливаются именно государством, однако их формирование поручается населению соответствующих административно-территориальных единиц, что соответствует принципам демократического государства [8, с. 13]. При таком подходе автор не учитывает, что право на местное самоуправление - это естественное право жителей (территориаль-

ной общины), которое является неотъемлемым и неотчуждаемым. Даже в самой Конституции (статья 7) прямо указано, что в Украине именно «признается» (а не устанавливается) и гарантируется местное самоуправление. Вот почему правильной считаем точку зрения А.В. Батанова, согласно которой государство с помощью правовых мер только упорядочивает, внешне оформляет самоуправляемую активность граждан, не устанавливая ее [4, с. 23]. Кроме того, государство по отношению к местному самоуправлению не может прекратить его деятельность, а только ограниченно правом досрочно прекратить полномочия соответствующих органов.

Поэтому, государство хоть и регламентирует деятельность местного самоуправления, однако оно не в состоянии повлиять на процесс формирования воли конкретного лица к обществу и его институтам, не может формировать в «правильном» направлении желания и потребности граждан - членов гражданского общества. Ведь общеизвестно, что любая социальная совокупность людей, объединенных по различным признакам (в том числе и по территориальному), в демократическом, правовом государстве имеет право решать свои дела без вмешательства посторонней власти, включая государство.

Анализируя природу местного самоуправления нельзя обойти тот факт, что оно представляет собой не только институт гражданского общества. Согласно положениям статьи 5 Конституции Украины носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ, который осуществляет ее непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть, эта норма Основного закона признает местное самоуправление как самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти, которая, наряду с государственной, также становится публичной. Это предполагает ее организационную обособленность, независимость и самостоятельность, однако лишь в пределах властных полномочий и действующего законодательства. Таким образом, можно утверждать «о правовых рамках автономности местного самоуправления, а не про полную самостоятельность и независимость местного самоуправления от всей системы публичного властвования» [4, с. 22].

Исходя из этого, другая группа ученых не соглашается с включением местного самоуправления в структуру гражданского общества и обосновывает это тем, что в его структуру входят только субъекты, которые не осуществляют властных полномочий. По их мнению, отнесение местного самоуправления в состав гражданского общества нивелирует его как институт публичной власти («нижний» ее уровень), поскольку Конституция Украины в статье 5 провозгласила, что народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления.

Между тем, существует и третья концепция, представители которой видят в местном самоуправлении не самостоятельный вид деятельности, а лишь частичную замену государственной деятельности. Органы самоуправления

выполняют функции государственной власти, но являются органами не государства, как особого юридического лица, а городской и внегородской общины, провинции, территориальных и других союзов [5, с. 202]. Г. Еллинек рассматривал местное самоуправление как явление политическое и продукт самоограничения государства. Общины имеют подобно государству территорию, население и самостоятельную власть. Но, по мнению ученого, они отличаются от государства тем, что такой власти никогда не принадлежит первоначальное, не делегированное государством imperium (от лат. полнота власти, полномочия - П.И.). Любая власть, которая принадлежит обществу, является властью производной, в том числе право властвования, подаренное ей как индивидуальные права. Территория господства общины является одновременно государственной территорией, а ее члены - подданные государства, власть ее подчинена власти государства [13, с. 475-488].

Интересным представляется подход современного исследователя Т. Ян-сона, которого цитирует М. А. Бажинов [1, с. 85]. При анализе природы, места и роли муниципального самоуправления Т. Янсон предлагает вместо жесткого противопоставления государства и гражданского общества трехвалентную систему рассмотрения проблемы. По его мнению, в этом случае имеет место своеобразный «треугольник»: сверху находится государство, снизу одного угла - добровольные объединения, которые функционируют «в частной, социальной, свободной сфере», а в другом - местное самоуправление, которое находится в гражданской и государственных сферах одновременно. М. А. Ба-жинов отмечает, что такой подход положительно отличается от других тем, что он помимо прочего, фиксирует конвергентные состояния системы отношений государства и гражданского общества и в то же время не исключает и не ставит под сомнение факт противоположных сущностных источников этих двух сфер человеческой жизнедеятельности [1, с. 85].

Исходя из вышеупомянутых концепций, вполне логично можно сделать вывод о двойственной природе местного самоуправления, которое выступает и как элемент государства, и как элемент гражданского общества. Существующее конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет практическую основу [31, с. 176]. Институт местного самоуправления находится на грани государства и общества и является связующим звеном между ними. Это позволяет местному самоуправлению обеспечивать устойчивое функционирование и жизнеспособность гражданского общества [27, с. 100], а сама философия самоуправления призвана снимать политическое отчуждение государства от общества - проблему, существующую с момента возникновения государства [14, с. 272].

Таким образом, местное самоуправление, несомненно, представляет собой важнейший институт гражданского общества, форму публичной власти, связующее звено «власть-народ». С его помощью формируется новая личность, которая отличается высоким индивидуализмом, конструктивизмом, го-

товностью к активной жизненной позиции. Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач - объединение в единое целое интересов государства, общества и личности, так как основной смысл местного самоуправления заключается в том, чтобы на уровне каждой отдельной личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.

Литература

1. Бажинов М.А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа // Вестник Московского университета. Сер. 12. Полит. науки. 2002. №4.

2. Баймуратов М.А. Муниципальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине. Одесса: Юрид. л-ра, 2003.

3. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2000.

4. Батанов О.В. Деякі теоретичні проблеми співвідношення місцевого самоврядування та державної влади // Часопис Київського університету права. 2002. №2.

5. Батанов О.В. Муніципальне право України: підручник. Харків: Одіссей, 2008.

6. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб.: Тип. В. Безобразова и Комп., 1882.

7. Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України. 2001. №12.

8. Борденюк В. Місцеве самоврядування в механізмі держави: конституційно-правовий аспект Право України. 2003. №4.

9. Борденюк В.І. Місцеве самоврядування та державне управління: конститційно-правові основи співвідношення та взаємодії: Парлам. вид-во, 2007.

10. Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2008.

11. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Том 1. О государственном устройстве. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1892.

12. Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика. Киев: Истина, 2005.

13. Еллинек Г. Общее учение о государстве: монография. СПб.: Изд. юрид. кн. маг. Мартынова Н. К., 1908. ХХІІІ+599.

14. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: НОРМА, 2002.

15. Конституційне право України: підручник / Ін-т держ. і права ім. В. М. Корецького НАН України, Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка, Нац. акад. внутр. справ України; за ред. В. Ф. Погорілка. Киев: Наук. думка, 2002.

16. Копаева Е.В. Развитие институтов муниципального самоуправления в контексте формирования гражданского общества (случай Ивановской области) // РоІ^Воок. 2012. №2.

17. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ЮРИСТЪ, 2001.

18. Лазаревский Н. И. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб.: Тип. т-ва «Обществ. польза», 1903.

19. Любченко П.М. Конституційно-правові основи розвитку місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства. Харків: Одіссей, 2006.

20. Онупрієнко А.М. Місцеві органи влади в механізмі демократичної держави: теоретико-правовий аналіз. Харків: Торсінг, 2009.

21. Петришин О.В. Громадянське суспільство: особливості формування концепції та становлення // Проблеми законності. Харків: Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого, 2001. Вип. 50.

22. Петришин О. Громадянське суспільство - підґрунтя формування правової держави в Україні // Вісник Академії правових наук України. 2003. №2-3 (33-34).

23. Пешин Н.Л. Муниципальное право. Схемы и комментарии. М.: Статут, 2001.

24. Серьогіна С.Г. Форма правління: питання конституційно-правової теорії та практики. Харків: Право, 2011.

25. Солженицын А. Как нам обустроить Россию (1990) // Публицистика. В изгнании (1974-1993). [Электронный ресурс]. иР1: http://www.solzhenitsyn.ru /proizvedeniya/ publizistika, (дата обращения: 29.11.2012).

26. Солженицын А. Россия в обвале. М.: Русский путь, 2006.

27. Старжинский Н.А. Местное самоуправление в условиях формирования информационного и гражданского общества: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Академия управления МВД РФ. М., 2005.

28. Тодика Ю.М. Місцеве самоврядування в аспекті конституційної реформи / Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні. Харків: Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України, 2004.

29. Узлов Ю.А. Самоуправление как институт гражданского общества в российской истории // Общество : политика, экономика, право. 2012. Вып. 1.

30. Чапала Г.В. Місцеве самоврядування в системі публічної влади: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. Харків: Б. в., 2004.

31. Шугрина Е.С. Местное самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации // Конституционное развитие России и Украины. Харків: Право, 2011.