Полномочия руководителя следственного органа по ведомственному контролю в стадии возбуждения уголовного дела

7.2. ПОЛНОМОЧИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА ПО ВЕДОМСТВЕННОМУ КОНТРОЛЮ В СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Богатова Екатерина Владимировна. Должность: преподаватель. Место работы: Саратовская государственная юридическая академия. Подразделение: кафедра прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности. Email: Bogatovaev@yandex.ru

Аннотация: В данной статье рассматривается деятельность руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела. Анализируются проблемы правоприменительной практики при осуществлении ведомственного контроля. Делается вывод о недостаточном правовом регулировании полномочий руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела.

Ключевые слова: руководитель следственного органа, стадия возбуждения уголовного дела, полномочия, ведомственный контроль.

POWERS OF THE HEAD OF THE INVESTIGATIVE AGENCY OF DEPARTMENTAL CONTROL IN THE STAGE OF INITIATION OF CRIMINAL CASE

Bogatova Ekaterina Vladimirovna. Position: lecturer. Place of employment: Saratov state law academy. Department: prosecutor's supervision and law enforcement activities chair. Email: Bogatovaev@yandex.ru

Annotation: In this article was investigated the activity of the head of the investigative agency in the stage of initiation of criminal case. The problems of regulatory enforcement at execution of departmental control were analyzed. The conclusion of insufficient legal regulation of powers of the head of investigative agency in a stage of initiation of criminal case was done.

Keywords: the head of the investigative agency, the stage of a criminal case, the powers, departmental control.

На современном этапе руководитель следственного органа выступает самостоятельной процессуальной фигурой, осуществляющей ведомственный контроль за деятельностью подчиненных следователей в том числе и в стадии возбуждения уголовного дела. На данном этапе он обладает достаточно значимыми полномочиями, однако степень их регламентации не всегда может обеспечить единство правоприменительной практики. В соответствии с нормами УПК РФ руководитель следственного органа уполномочен:

лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении (п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ);

давать поручение следователю о проведении проверки по сообщению о преступлении, распространенному в средствах массовой информации (ч. 2 ст. 144 УПК РФ);

продлевать срок доследственной проверки (ч. 3 ст. 144 УПК РФ);

проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя (п.2 ч.1 ст. 39 УПК РФ);

давать согласие на принятие решения об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (ч. 1.1 ст. 148 УПК РФ);

отменять незаконное и необоснованное постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, возбуждать его самостоятельно либо направлять материалы для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения (ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

Первое полномочие, закрепленное в п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, осуществляется руководителем следственного органа на правах следователя и в меньшей степени относится к ведомственному контролю. В этой связи стоит согласиться с С. Вершининой и А. Оськи-ным [3, с. 50], которые отмечают неоднозначность толкования положения о возможности участия руководителя следственного органа в проверке сообщения о преступлении. Дело в том, что в данном случае имеется в виду не личное рассмотрение руководителем следственного органа сообщения о преступлении, так как указанное полномочие закреплено отдельно в этом же пункте, а предполагается его участие в проверке, проводимой другим следователем. В данном случае законодатель не разъясняет, в каких процессуальных отношениях будут находиться эти лица, будет ли осуществляться ведомственный контроль за ходом проведения проверки или предполагается только осуществление некоторых проверочных мероприятий. Данная норма ввиду своей неточности на практике может применяться различными должностными лицами в зависимости от личного усмотрения и субъективного толкования, что может привести к злоупотреблению либо, наоборот, к отсутствию должного контроля.

Второе из перечисленных полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 144 УПК РФ закрепляет единственное поручение, которое руководитель следственного органа может давать следователю в стадии возбуждения уголовного дела, все остальные реализуются только на завершающем этапе доследственной проверки. Другими словами, буквально толкуя нормы УПК РФ, руководитель следственного органа может осуществить контроль только после того, как следователь произведет все необходимые, по его мнению, действия в предоставленный законом срок и вынесет решение по существу обращения или признает необходимым продление срока.

Продление доследственной проверки является достаточно важным полномочием руководителя следственного органа (ч. 3 ст. 144 УПК РФ), позволяющим не только контролировать законность срока ее производства, но и своевременно выявлять случаи незаконного производства следственных действий. Так, по сведениям прокуратуры Саратовской области, недопустимыми нередко признаются протоколы осмотра места происшествия ввиду нарушения процессуальных правил их составления. В итоге несоблюдение процессуальной формы приводит к признанию доказательств недопустимыми, хотя и полученных из надлежащего источника. Необходимо отметить, что данные нарушения могли быть выявлены непосредственно руководителем следственного органа при изучении материалов проверки, в том числе при реализации им контрольно-

согласительного полномочия по продлению срока проверки сообщения о преступлении [4].

Нередко решения о продлении срока проверки сообщения, заявления о преступлениях принимаются руководителем следственного органа без обязательного указания на конкретные фактические обстоятельства, послужившие основаниями для принятия таких решений, и ограничиваются отдельными фразами, как, например, «для производства необходимых мероприятий» и др. Так, из 136 уголовных дел, расследуемых СО по Октябрьскому, Заводскому, Фрунзенскому районам г. Саратова СУ СК РФ по Саратовской области в период с 2011 г. по 2015 г., обобщенных автором, по которым срок доследственной проверки продлевался до 10 и 30 суток, в 83 (61%) случаях не было указано перечня мероприятий, которые необходимо провести, то есть для чего конкретно осуществляется продление срока в постановлении не указывается, что является нарушением требований ч. 3 ст. 144 УПК РФ и позволяет говорить о формальном подходе к реализации руководителями следственных органов рассматриваемого полномочия, а в ряде случаев и незаконному продлению сроков проверки. Так, прокуратурой Саратовской области в 2014 г. выявлено 13 случаев незаконного продления до 30 суток, а в 5 случаях и более 30 суток [5, с. 39].

Следует отметить, что на практике существуют и другие способы незаконного продления проверки сообщения о преступлении. Так, например, в органах Следственного комитета РФ не искоренена незаконная практика перенаправления материалов по подследственности из одного следственного органа в другой или в органы внутренних дел в целях непринятия процессуальных решений. В 2014 г. прокурорами Саратовской области выявлено 35 таких нарушений. Указанные данные свидетельствуют о низкой эффективности деятельности руководителя следственного органа.

Так, 10 апреля 2014 г. в СО по Ленинскому району г. Саратова СУ СК РФ по Саратовской области поступило сообщение по факту составления фиктивных протоколов об административных правонарушениях неизвестными сотрудниками ОП-7 в составе УМВД России по г. Саратову. По указанному материалу дважды принимались необоснованные решения о направлении материала по подследственности в СО по г. Саратову СУ СК РФ по Саратовской области, при этом в каждом случае срок проведения проверки по материалу продлевался до 30 суток. 5 августа 2014 г., то есть спустя 4 месяца с момента первоначальной регистрации, принято решение о возбуждении уголовного дела по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 292 УК РФ. В последующем указанное уголовное дело направлено в суд для рассмотрения по существу.

Следственным отделом по г. Балаково СУ СК РФ по Саратовской области в целях непринятия процессуальных решений материалы направляются в органы внутренних дел без должной этому мотивации [5, с. 40]. Указанные обстоятельства влекут за собой волокиту, непроведение проверочных мероприятий в течение длительного времени, что препятствует реализации гражданами конституционного права на доступ к правосудию.

Следующее полномочие предусмотрено п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, в соответствии с которым руководитель следственного органа уполномочен отменять незаконные или необоснованные постановления следователя. Учитывая, что после проведения доследственной про-

верки следователь может принять постановления о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела, на первый взгляд, очевидно, что именно эти решения могут быть отменены непосредственным руководителем. Так, конкретизируя указанное положение, п. 6 ст. 148 УПК РФ закрепляет право руководителя следственного органа отменить незаконное и необоснованное постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, возбудив его самостоятельно, либо направить материалы для дополнительной проверки со своими указаниями, установив срок их исполнения.

На сегодняшний день в науке и практике не сложилось единого мнения относительно возможности руководителя следственного органа отменить постановление следователя о возбуждении уголовного дела. Ряд ученых высказывают позицию, в соответствии с которой уголовно-процессуальный закон не просто не разъясняет порядок и срок принятия такого решения, а вообще не закрепляет за руководителем следственного органа данное полномочие. Свое мнение они обосновывают тем, что в соответствии с п. 4 ст. 146 УПК РФ правом отмены незаконного или необоснованного постановления о возбуждении уголовного дела обладает только прокурор [1, с.16-18]. В противовес им в науке и практике существует и другая точка зрения о возможности руководителем следственного органа отменять любое постановление следователя, в том числе и о возбуждении уголовного дела на основании п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ. Вместе с тем предлагается либо ограничить данное полномочие определенными временными рамками [6, с. 12; 7, с. 62], либо дать возможность отменять указанное решение на всем протяжении предварительного следствия [2, с. 47-48; 8, с. 40-42]. С одной стороны, действительно, ст. 39 УПК РФ закрепляет все полномочия руководителя следственного органа, а в ч. 2 данной статьи предусмотрено право отменять незаконные и необоснованные постановления следователя. При этом не приводится исчерпывающего перечня видов таких постановлений, что и позволяет предполагать возможность отмены любого подобного решения. С другой стороны, УПК РФ в отдельных статьях конкретизирует полномочия руководителя следственного органа по отмене постановления об отказе в возбуждении (ч. 6 ст. 148), приостановлении (ч. 2 ст. 211), прекращении уголовного дела (ч. 1 ст. 214). Поэтому отсутствие в ст. 146 УПК РФ прямого указания на возможность руководителя следственного органа отменить постановление о возбуждении уголовного дела говорит либо о пробеле в законодательстве, либо о намеренном лишении руководителя подобного полномочия.

Такое положение приводит к неодинаковой правоприменительной практике в разных субъектах. Так, в Курской, Свердловской, Самарской областях, Краснодарском крае [10] отмена руководителем следственного органа постановлений о возбуждении уголовного дела является устоявшейся практикой. В Саратовской области подобные решения руководителем не принимаются [4].

Судебная практика по данному вопросу тоже различна. Так, суд Самарской области в порядке ст. 125 УПК РФ признал такое постановление руководителя следственного органа незаконным. В обоснование своей позиции он указал, что постановление о возбуждении уголовного дела в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ может отменить только прокурор в течение 24

ч с момента получения им материалов проверки. Иного порядка УПК РФ не предусматривает [2, а 47].

В Нижегородской области практика идет по другому пути. Руководитель следственного органа отменил постановление следователя о возбуждении уголовного дела спустя полтора месяца после его принятия, то есть когда срок предварительного расследования практически подошел к концу. Данное решение было обжаловано в порядке ст. 125 УПК РФ, однако судом первой инстанции в удовлетворении жалобы было отказано. Кассационная инстанция признала решение нижестоящего суда законным и обоснованным, мотивируя это тем, что в соответствии со ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа уполномочен отменять незаконные или необоснованные постановления следователя. Суд первой инстанции, рассматривая жалобу заявителя в порядке ст. 125 УПК РФ, пришел к выводу о том, что руководитель следственного органа, принявший решение об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, действовал в рамках своих полномочий. Постановление руководителя следственного органа является мотивированным. В нем указан перечень действий, которые необходимо провести в рамках организации дополнительной проверки по материалу. С выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается. Доводы жалобы о том, что имелись достаточные основания для возбуждения уголовного дела нельзя признать обоснованными [11 ]. То есть в данном случае решение руководителя следственного органа, вынесенное за несколько дней до окончания срока следствия, было признано законным, в связи с чем может возникнуть противоречивая ситуация. Если руководитель следственного органа отменит постановление следователя о возбуждении уголовного дела по истечении длительного периода времени, по сути, он признает незаконным и решение прокурора, который до этого успел проверить постановление и не выявил каких-либо нарушений. Такое положение дел абсолютно не соответствует действующему законодательству, так как руководитель следственного органа не наделен полномочиями по контролю за решениями прокурора. Отсюда следует, что, как минимум, руководитель не имеет права отменять постановление о возбуждении уголовного дела после его проверки прокурором.

На практике, как правило, отмена постановления о возбуждении уголовного дела руководителем следственного органа связана с нежеланием прекращать уголовное дело по реабилитирующим основаниям и портить собственную статистику, что влечет существенное нарушение прав граждан. В дополнение стоит согласиться с А.А. Козявиным и Е.С. Босяковой по поводу того, что данное полномочие может быть использовано руководителем следственного органа в личных целях, а отсутствие нормативно закрепленной процедуры и сроков принятия такого решения делает его коррупциогенным фактором [7, а 62].

В связи с этим возникает вопрос: есть ли вообще необходимость в наличии у руководителя следственного органа такого полномочия? Дело в том, что в ходе осуществления ведомственного контроля он должен изучать находящиеся на рассмотрении у подчиненных сотрудников материалы проверок до принятия по ним процессуальных решений, в случае необходимости давать письменные указания о проведении конкретных проверочных действий в целях установления обстоятельств, имеющих значение для вынесения законных, обоснованных и мотивированных постановлений. Ука-

занные положения свидетельствуют о том, что фактически любое решение следователя должно быть согласовано с руководителем, то есть если в дальнейшем последний его отменяет, то он автоматически признается в собственной некомпетентности и некачественном ведомственном контроле. Поэтому некоторые ученые предлагают установить прямой запрет на возможность отмены постановления о возбуждении уголовного дела руководителем следственного органа [1, с. 16-18].

Следует отметить, что подобные решения на практике принимаются крайне редко. Например, по сведениям Следственного комитета РФ, за I полугодие 2015 г. было отменено всего 224 постановлений о возбуждении уголовного дела, однако этот показатель на 18,8 % выше, чем за аналогичный период прошлого года (182) [9, с. 62-63]. Учитывая характер деятельности руководителя следственного органа, совсем лишить его указанного полномочия, представляется, нецелесообразным. Однако следует ограничить возможность отмены постановления о возбуждении уголовного дела определенным сроком, что позволит исключить возможность злоупотребления. Вместе с тем ряд ученых предлагают установить исключение в случае, если в ходе расследования уголовного дела выяснится, что оно возбуждено ненадлежащим должностным лицом при наличии поводов и оснований и при отсутствии возможности прекращения в порядке ст. 212-213 УПК РФ. Как правило, это относится к уголовным делам, возбужденным с нарушением порядка, предусмотренного ст. 448 УПК РФ, в отношении лиц с особым правовым статусом. Однако, на наш взгляд, такие обстоятельства не могут быть исключением, а право отмены постановления о возбуждении уголовного дела на любом этапе расследования в данном случае должно принадлежать прокурору, что необходимо закрепить в УПК РФ. Такие дополнения устранят существующие противоречия в действующем законодательстве, предотвратят возможность злоупотребления руководителем следственного органа своими полномочиями и приведут к единству правоприменительной практики.

Список литературы

1. Анисимов Г.Г. Отмена постановления о возбуждении уголовного дела руководителем следственного органа // Законность. 2012.№ 1. С. 16-18.

2. Арзиани С. Отмена незаконного постановления следователя о возбуждении дела // Законность. 2010. №1. С. 47-48.

3. Вершинина С., Оськин А. Контрольные полномочия руководителя следственного органа при проведении следователем доследственной проверки // Законность. 2014. №9. С.50.

4. Информационно-аналитическая справка о состоянии работы прокуратуры Саратовской области по надзору за законностью рассмотрения сообщений о преступлении в органах предварительного следствия за 2014 г. // Архив прокуратуры Саратовской области.

5. Информационное письмо первого заместителя прокурора области Симшина В.И. О состоянии работы органов Следственного комитета при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях и прокурорского надзора в данной сфере // Информационный бюллетень Прокуратуры Саратовской области. 2015. №2. С.39-40.

6. Канцеляров А.В. Отмена постановления о возбуждении уголовного дела // Законность. 2011. №8. С. 12.

7. Козявин А.А., Босякова Е.С. Актуальные вопросы, возникающие при отмене постановления следователя о возбуждении уголовного дела руководителем следственного органа // Известия Юго-Западного государственного университета. 2012. №5 (44). Ч.1. С. 62/

8. Никифоров С.А. Отмена постановления о возбуждении уголовного дела // Законность. 2011. №1. С. 4042.

9. Основные показатели работы следственных органов за январь-май 2015 г. в сравнении с аналогичным периодом прошлого года // Вестник следственного комитета РФ. 2015. № 3 (29). С. 62-63.

10. Судебные и нормативные акты РФ. URL: |1Йр://8исас1ги/геди!аг/сос/?геди!аг^=125+УПК+ руко-водитель+следственного+органа+возбуждение+уго-ловного+дела&геди!аг-са8е_Сос=&геди!аг-0ос_1уре=10 06u!ar-date_froT=u!ar-date_to=u!ar-workf!ow_stage=u!ar-area=1000u!ar-сои|1=&геди!аг-]ис1де= (дата обращения: 01.05.2015).

11. Судебные и нормативные акты РФ. Нижегородский областной суд. Кассационное определение от 14 сентября 2012 г. № 22-6809. URL: ИНр://8ис1ас1ги/геди-!аг/ doc/RAnV6RozzIWW/?regular-txt=125 +упк+жалоба +на+руководитель+следственного+органа+отменил+ постановление+о+возбуждении+уголовного+дела &геди!аг-са8е_сос=&геди!аг-сос^уре =ular-date_ froт=ular-date_to=ular-workflow_stage= ular-area=ular-court=ular-judge=&_ =1430415796886&snippet_pos=742#snippet (дата обращения: 15.04.2015).

Рецензия

на статью преподавателя кафедры прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия» Богатовой Екатерины Владимировны «Полномочия руководителя следственного органа по ведомственному контролю в стадии возбуждения уголовного дела»

В данной статье рассматриваются вопросы правовой регламентации полномочий руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела. Отмечается, что в настоящее время степень правовой регламентации его полномочий в УПК РФ недостаточна, что приводит к существенным нарушениям прав граждан и отсутствию единства правоприменительной практики. Приведенные статистические данные в полной мере иллюстрируют недостатки ведомственного контроля на данном этапе.

Тема статьи является очень актуальной. Действительно, на сегодняшний день органы следствия в стадии возбуждения уголовного дела ежегодно допускают более трех миллионов нарушений в год. Такая ситуация во многом связана с недостатками правового регулирования полномочий руководителя следственного органа. Поэтому следует согласиться с позицией автора, о необходимости внести соответствующие изменения в УПК РФ.

Данная статья является самостоятельной научной работой, выполненной на хорошем теоретическом уровне, и может быть рекомендована для публикации в открытой печати, ранее не публиковалась.

Научный руководитель:

заведующий кафедрой прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», Заслуженный юрист РФ, Почетный работник прокуратуры РФ, к.ю.н., профессор А.Ф. Соколов