О судебном контроле за законностью в деятельности органов исполнительной власти

Гессен В.М. Административное право. Популярные лекции для самообразования. СПб., 1903.

Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / Рук. авт. колл. Ю.А. Дмитриев. 2-е изд. М., 2013.

Обухов В.М., Чайкин Э.В., Гатиев А.Х. Теория государства и права: Учеб. пособие для вузов. М., 2002.

Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.,

2005.

Сделан первый шаг к объединению налоговой и таможенной служб // Ведомости. 2015. 31 авг.

Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. первая. Воронеж, 2001.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

Хазанов С.Д. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (20-21 апреля 2000 года). Екатеринбург, 2001.

Чиркин В.Е. Государственный орган как юридическое лицо. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования // Труды Института государства и права РАН. 2006. № 2.

Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. № 4.

Ямпольская Ц.А. О месте административного права в системе советского социалистического права // Сов. государственное право. 1956. № 9.

Н.Г. Салищева*

О СУДЕБНОМ КОНТРОЛЕ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Проблемы государственного управления, и в первую очередь касающиеся организации и деятельности органов исполнительной власти, непосредственно связаны с обеспечением государственного контроля за соблюдением законности в этой деятельности.

* Кандидат юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, заслуженный юрист РФ.

Как известно, в целом контроль является внутренней функцией администрирования, необходимым составным элементом любой

1

управленческой деятельности .

Рассматривая государственное управление качестве одной из форм воздействия на развитие общественных отношений, многие авторы подчеркивают, что это управление основывается на административном нормотворчестве, административном распоряди-2

тельстве и контроле .

Современные ученые-административисты под контролем понимают часть непосредственной управленческой деятельности по выявлению соответствия управленческих решений того или иного органа управления заданным параметрам3. В учебнике административного права, подготовленном Институтом государства и права РАН, подчеркивается роль контроля как способа обеспечения законности и в ряде случаев как способа обеспечения целесообразности в деятельности органов исполнительной власти .

Все ученые обращают внимание на необходимость различать две основные формы осуществления контроля: ведомственный (внутри системы органов управления) и государственный (осуществляемый иными государственными органами, уполномоченными на это федеральными законами и законами субъектов РФ).

А.А. Джагарян рассматривает государственный контроль как конституционную категорию, которая является составляющей механизма государства5. Указанный автор, руководствуясь нормами Конституции РФ (ссылаясь на ст. 10, 11, 80, 94, 110, 125, 126 и 127), выделяет следующие виды государственного контроля: президентский, парламентский и судебный. Кроме того, он называет в качестве вида государственного контроля «контроль, осуществляе-

- 6 -г.

мый органами исполнительной власти» . В данном случае речь

1 См.: СтаросьцякЕ. Элементы науки управления. М., 1965. С. 107-222.

2 См.: Научные основы государственного управления в СССР / Под ред. А.Е. Лунева, М.И. Пискотина, Ц.А. Ямпольской. М., 1968. С. 333.

3 См.: Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 788.

4 См.: Административное право России: Учебник / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2010. С. 176-177.

5 См.: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. С. 27.

6 Там же. С. 50.

идет о высших органах управления в системе исполнительной власти - Правительстве РФ и правительствах субъектов РФ.

Будучи наделенными законами на осуществление специализированного контроля, органы исполнительной власти также осуществляют государственный надзор. Существуют определенные различия между функциями контроля и надзора. Имеются в виду особенности полномочий общего государственного контроля, который осуществляет Президент РФ или Федеральное Собрание РФ (его палаты), Правительство РФ, и специализированный, профильный контроль, осуществляемый уполномоченными надзорными службами, - финансовый, налоговый, бюджетный, таможенный, в сфере безопасности и т.д.

При этом различны сферы государственного контроля: одна сфера его применения связана с обеспечением законности в деятельности государственного аппарата, его должностных лиц, включая государственную службу всех видов, а другая - деятельности организаций (государственных, коммерческих и некоммерческих).

Поэтому рассматривая проблемы, связанные с формами и методами государственного управления, мы основное внимание уделяем государственному контролю за деятельностью органов исполнительной власти, имея в виду разнообразие способов обеспечения законности и их характерные особенности.

На наш взгляд, видами общего государственного контроля являются: парламентский контроль, президентский, правительственный, а также специальный контроль надзорных органов.

К особому виду государственного контроля в государственном управлении относится судебный контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ в отношении высших органов исполнительной власти России и субъектов РФ. Причем специфика этого контроля заключается в решениях Конституционного Суда РФ, который разрешает следующие вопросы: а) соответствует ли Конституции РФ и федеральному закону нормативный правовой акт Правительства РФ; б) соответствует ли Конституции РФ и федеральному закону нормативный правовой акт высшего органа исполнительной власти субъекта РФ (по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти РФ либо к совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ); в) соответствуют ли Конституции РФ и федеральному закону договоры, заключенные между органа-

ми государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (см. ст. 125 Конституции РФ и ст. 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»7).

Специализированный вид государственного контроля, именуемый «административной юстицией», осуществляют в основном суды общей юрисдикции (см. Кодекс административного судопроизводства РФ) и частично арбитражные суды.

Институт административной юстиции рассматривается как один из способов защиты прав человека и гражданина, как один из механизмов демократического правового государства.

В 1990-е гг. в России начались коренные политические и экономические преобразования, которые не могли не коснуться способов обеспечения законности и справедливости в деятельности органов публичной администрации в ее взаимоотношениях с гражданами и их организациями.

В проекте Концепции судебной реформы, внесенном 21 октября 1991 г. Президентом РСФСР в Верховный Совет РСФСР, отмечалась целесообразность учреждения административной юстиции и предполагалось, что это позволит разгрузить Конституционный Суд РФ «от работы с жалобами на неправомерные действия и решения должностных лиц, поскольку в странах, имеющих административные суды, проверки конституционности таких актов пе-

8

редаются в их компетенцию» .

Первые шаги в этом направлении были сделаны в начале 1993 г., когда был принят Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Этот Закон создал механизм защиты прав и свобод

9

граждан .

Необходимо отметить, что содержание данного Закона нашло непосредственное воплощение в ст. 46 Конституции РФ. По сути, конституционные нормы о приоритете прав и свобод человека и гражданина и обязанностях государства обеспечивать развитие

7 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

8 Цит. по: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 57.

9 О содержании этого Закона и его роли в дальнейшем развитии научной и законопроектной работы в России см.: Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001. С. 21-41.

этих прав и свобод создали правовую основу для становления института административной юстиции, ее материальной и процессуальной составляющих.

Провозгласив, что государство защищает права и свободы гражданина в Российской Федерации и гарантирует эту защиту, Конституция РФ (ч. 1 ст. 45) определила основные направления политики и законодательства в этой области. Особенно подчеркивается роль правосудия.

«Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, - гласит ст. 18 Конституции РФ. - Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Важнейшая, на наш взгляд, гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина провозглашается в ст. 46 Конституции РФ и находит соответствующее закрепление в последующих конституционных нормах.

Если рассматривать в системе нормы Конституции РФ, то можно отметить, что судоустройство, процессуальное законодательство относится к ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71), судебная власть осуществляется посредством четырех видов судопроизводства: конституционного, гражданского, административного и уголовного (ч. 2 ст. 118), в ст. 120-123 провозглашаются основополагающие принципы судопроизводства. Все эти нормы имеют непосредственное отношение к административному судопроизводству как органической части института административной юстиции.

Именно Верховный Суд РФ Конституция РФ наделяет полномочиями высшего судебного органа по административным делам, причем именно к компетенции судов общей юрисдикции были с самого начала отнесены такие дела (см. ст. 126)10.

В последнее время были приняты важные политические и законодательные решения, свидетельствующие о существенных сдвигах в реализации института административной юстиции.

10 Подробнее см.: Двадцать лет Конституции Российской Федерации: юридическая наука и практика / Отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М., 2013. С. 32-39.

7 февраля 2011 г. был принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»11, в ст. 10 которого предусмотрено создание в Верховном Суде РФ Судебной коллегии по административным делам. В целях реализации положений ст. 18 Закона Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 марта 2011 г. № 312 утвердил составы судебных коллегий, в том числе состав Судебной коллегии по административным делам, которые приступили к своей работе 14 марта 2011 г.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. содержалось предложение, касающееся подготовки кодекса административного судопроизводства РФ13.

В перечне поручений Президента РФ по реализации упомянутого Послания были предусмотрены подготовка и внесение в Государственную Думу РФ проекта кодекса административного судопроизводства. 26 марта 2013 г. законопроект был внесен в Государственную Думу14.

В пояснительной записке к проекту, в частности, указывалось, что он разработан с учетом современных достижений российской науки в области публичных отраслей права, отражает организационное разделение государственной власти и роль суда в системе правовых гарантий, сдержек и противовесов, в которой обеспечивается независимость всех ветвей власти и в то же время их тесное взаимодействие. В законопроекте подробно регламентировано административное судопроизводство, отражены его конституционные принципы.

Опубликование законопроекта вызвало значительный интерес юридической общественности, особенно ученых-административис-тов и специалистов в области гражданского процесса. Надо отметить, что единства в мнениях указанных групп ученых не наблюдалось, многие специалисты по гражданскому процессу настаивали на гражданско-правовой природе административного судопроизводства и не хотели расставаться с Гражданским процессуальным

11 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898.

12 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. № 5.

13 См.: Российская газета. 2012. 13 дек.

14 См. официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. 2013. Проект № 246960-6.

кодексом РФ (далее - ГПК РФ), имея в виду рассмотрение дел, вытекающих из публичных правоотношений.

Выдвигались также предложения о создании для всех отраслей и частного и публичного права единого процессуального кодекса, носящего универсальный характер. Позиции представителей административного права были выражены в обращении участников Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного судопроизводства» к депутатам Государственной Думы, подписанном представителями высших юридических учебных заведений из разных регионов России15.

В обращении отмечалось, что административное судопроизводство является одним из основных направлений современного российского законодательства, что отечественная система этого судопроизводства должна развиваться в рамках кодекса административного судопроизводства РФ, поскольку споры, возникающие в сфере публичного управления, требуют специализированных административных процедур, закрепленных на уровне отдельного кодифицированного процессуального правового акта. Указывалось, что данный кодекс должен реализовывать конституционную норму о самостоятельности административного судопроизводства как особой формы осуществления судебной власти в целях обеспечения защиты прав и свобод граждан, прав и охраняемых законных интересов юридических лиц при разрешении споров с государственными органами в сфере публичных общественных отношений.

В помещенной в материалах упомянутой конференции статье профессор Ю.Н. Старилов отстаивал необходимость принятия кодекса административного судопроизводства, приводя теоретическое обоснование понятия «административное судопроизводство»

16

и ссылаясь на исследования российских административистов .

Профессор А.Б. Зеленцов, выдвигая теорию административного судебного права, также считал необходимым иметь самостоя-

15 См.: Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного судопроизводства» (Омск, 28 ноября 2014 г.). Омск, 2015. С. 3-9.

16 См.: Старилов Ю.Н. Установление административного судопроизводства в КАС РФ как специальная форма специализации конституционно-правовой нормы и как главный результат модернизации // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного судопроизводства». С. 224-249.

тельный законодательный акт по вопросам правового регулирования разбирательства дел, возникающих из публично-правовых отношений. Правда, в содержание такого акта он вкладывал более широкий набор административных дел, но полагал, что норма ст. 118 Конституции РФ объективно требует кодифицировать процессуальные нормы не в ГПК РФ и не в Арбитражном процессуальном кодексе РФ (далее - АПК РФ), а в отдельном федеральном

17

законодательном акте .

Начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ, кандидат юридических наук Е.В. Тарибо, рассматривая содержание проекта кодекса с точки зрения воспроизведения в нем конституционных принципов правосудия и решений Конституционного Суда РФ по вопросам административного правосудия, справедливо отметил, что принятие и применение кодекса административного судопроизводства на

практике даст огромный толчок к раскрытию потенциальных

18

принципов административного судопроизводства .

Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор П.П. Серков изложил принципиальную позицию Верховного Суда РФ по поводу принятия данного

19

кодекса .

По нашему мнению, споры между административистами и специалистами по гражданскому процессу относительно содержания и роли административного судопроизводства в современной России, в том числе о том, на каких кафедрах будет вестись преподавание соответствующих правовых дисциплин и по какой специальности будут рассматриваться диссертационные работы, будут 20

продолжаться .

17 См.: Зеленцов А.Б. Судебное административное право: теоретические проблемы становления // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного судопроизводства». С. 81-91.

18 См.: Тарибо Е.В. Вопросы административного судопроизводства в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Там же. С. 274-281.

19 См.: Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного судопроизводства». С. 169.

20 См., например: Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство в контексте модернизации процессуального законодательства России // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 19-29.

П.П. Серков убедительно доказывает, что административное исковое и гражданско-правовое исковое судопроизводство исходят из разных концепций в защите прав человека и гражданина, поскольку эти концепции защиты права олицетворяют, с одной стороны, гражданский оборот, с другой - судебный контроль за законностью деятельности публичной администрации.

Неуклонно расширяющиеся материально-правовые отношения между государством и гражданином требуют и различных форм защиты прав и свобод граждан. В этой связи следует согласиться с мнением П.П. Серкова, что «современное правовое регулирование административного и гражданского судопроизводства исчерпало свой ресурс»21.

К удовлетворению сторонников самостоятельного правового акта, регулирующего административное судопроизводство, 8 марта 2015 г. был принят Кодекс административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ). В соответствии с Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ22 он вступил в силу с 15 сентября 2015 г. Для внесения соответствующих изменений в законодательные акты РФ и в некоторые нормативные акты Правительства РФ в связи с принятием КАС РФ потребовалось более полугода.

В качестве предмета правового регулирования КАС РФ определяет «порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции... административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий» (ч. 1 ст. 1).

Таким образом, законодатель установил, что полномочия по применению данного законодательного акта принадлежат только

21 Серков П.П. Актуальные вопросы совершенствования административного судопроизводства в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 31-32.

22 СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1392.

судам общей юрисдикции, но при этом не исключил полномочия арбитражных судов (ч. 4 ст. 1 КАС РФ).

В связи с этим пока сохраняются специальные нормы в АПК РФ, регулирующие некоторые вопросы деятельности арбитражных судов по рассмотрению административных дел, вытекающих из публичных правоотношений и касающихся оспаривания ненормативных актов и действий некоторых органов государственного

23

управления .

КАС РФ относит к подведомственности судов общей юрисдикции дела об оспаривании:

нормативных правовых актов полностью или в части (см. гл. 21 «Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов»);

решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (см. гл. 22 «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»);

решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций.

Мы выделили те дела, которые имеют непосредственное отношение к формам и методам государственного управления.

Вместе с тем следует отметить, что судебный контроль за решениями и действиями, в том числе именно в сфере государственного управления, касающийся определенных принудительных действий в отношении граждан, обусловлен необходимостью обеспечить общественный порядок и безопасность во всех сферах жизни

23 См.: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3392.

общества. Речь идет о таких действиях, как взыскание обязательных платежей и связанных с ними санкций, об осуществлении административного надзора за лицами, осужденными за определенные преступления и освобожденными из мест лишения свободы; о принудительной госпитализации граждан в медицинские организации, оказывающие психиатрическую или противотуберкулезную помощь, и т.д. Речь идет также о помещении в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением установленных законом миграционных правил, с обеспечением выполнения судебных решений о принудительном административном выдворении за пределы Российской Федерации и депортации.

К подведомственности соответствующих судов общей юрисдикции КАС РФ относит решение вопросов о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или структурного подразделения, другой общественной, религиозной и иной некоммерческой организации, о прекращении деятельности средства массовой информации (см. ч. 3 ст. 1).

КАС РФ определяет четыре основные задачи административного судопроизводства:

1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;

2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;

4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Каждая из этих задач находит свое отражение в принципах административного судопроизводства (ст. 6). Все эти принципы основаны на положениях Конституции РФ, которые являются общими для всех видов судопроизводства.

К сожалению, законодатель не указал специфические для данного вида судопроизводства принципы, отличающие его от гражданского судопроизводства. Речь идет о возложении бремени доказывания не на сторону, подавшую административный иск об оспаривании того или иного акта, решения или действия, а на орган

публичной власти (должностное лицо), в отношении которого рассматривается дело (первый принцип).

Кроме того, при рассмотрении административного дела имеет место «инквизиционная роль» самого суда, т.е. суд вправе по своей инициативе истребовать доказательства в целях правильного разрешения дела (второй принцип). В то же время в ч. 2 ст. 62 КАС РФ данный принцип изложен следующим образом: обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующий орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны выполнять условия, содержащиеся в п. 1-3 ч. 2 ст. 62.

Основная активная роль суда в рассмотрении административного дела подтверждается и ст. 63 КАС РФ, а также предусмотрена в гл. 6, посвященной доказательствам и доказыванию.

Учитывая тему настоящей статьи, полагаем возможным сосредоточить внимание на обязанностях органов исполнительной власти и их должностных лиц как административных ответчиках.

В гл. 4 КАС РФ определяется статус лиц, участвующих в административном деле: сторон, заинтересованных лиц, прокурора, органов, организаций и лиц, обращающихся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

Определение понятия сторон - административного истца и административного ответчика - дается в ч. 4 и 5 ст. 38. Под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд. Административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные

комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

Права и обязанности всех лиц, участвующих в деле, определены в ст. 45. Речь идет о праве знакомиться с материалами дела, заявлять отводы, представлять доказательства, задавать вопросы другим участниками судопроизводства, заявлять ходатайства, давать объяснения суду, приводить свои доказательства по всем вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, возражать против ходатайств и доводов других лиц, знать о жалобах, поданных другими участниками судопроизводства, обжаловать судебные акты в части, касающейся прав соответствующих лиц, пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными Кодексом.

Разумеется, этот перечень прав касается и административных ответчиков, которые должны добросовестно пользоваться всеми предоставленными им процессуальными правами.

К органу государственного управления и должностному лицу может быть адресовано административное исковое заявления, виды которого определены в ст. 124 КАС РФ. Речь идет о следующих административных исках к административным ответчикам:

1) о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, принятого административным ответчиком;

2) о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия);

3) об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца;

4) об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий;

5) об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом.

При подготовке дела к судебному разбирательству административный ответчик или его представитель:

уточняет требования административного истца и фактические основания этого требования;

представляет административному истцу или его представителю и суду возражения в письменной форме относительно заявленных требований;

передает суду доказательства, обосновывающие возражения относительно административного искового заявления, а административному истцу или его представителю копии документов, в которых содержатся эти доказательства;

заявляет перед судом ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда (см. ст. 135 КАС РФ).

В ходе подготовки дела к разбирательству представитель органа исполнительной власти или должностное лицо, к которым обращен иск, должен явиться в суд, который вызывает стороны процесса для разъяснения их процессуальных прав и обязанностей, а также, при необходимости, предоставления дополнительных доказательств, определяет обязанность предоставления их в определенный срок и совершает другие процессуальные действия, предусмотренные ст. 135-136 КАС РФ.

Статья 150 КАС РФ предусматривает последствия неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле.

В отношении интересующего нас ответчика, не явившегося на судебное разбирательство, суд может наложить штраф на соответствующее должностное лицо (см. ст. 122-123); оно может быть подвергнуто приводу.

В гл. 11 КАС РФ определяются меры процессуального принуждения (ограничение выступления участника судебного заседания или лишение его слова; предупреждение; удаление из зала судебного заседания; привод; обязательство о языке; судебные штрафы).

В КАС РФ сформированы общие правила судопроизводства, касающиеся всех подвидов этого производства.

Значительно расширено содержание стадии подготовки административного дела к слушанию (гл. 13), включая правила проведения предварительного судебного заседания.

В гл. 14 о судебном разбирательстве предусмотрена возможность участия в судебном заседании путем использования системы видеоконференц-связи (ст. 142).

В КАС РФ подробно регулируются общие вопросы судебного разбирательства по административным делам (гл. 14), а также касающиеся решения суда (гл. 15) - его принятия, законности и обоснованности, мотивированности.

Согласно ч. 6 ст. 180 в общем виде решение суда в его резолютивной части должно содержать:

1) выводы суда об удовлетворении административного иска полностью или в части либо об отказе в удовлетворении административного иска;

2) выводы суда по вопросам, разрешенным судом исходя из обстоятельств административного дела, в том числе указание на порядок и срок исполнения решения суда, на немедленное исполнение решения суда, если оно обращено судом к немедленному исполнению, на дальнейшую судьбу вещественных доказательств, если этот вопрос не был разрешен до принятия решения суда, на сохранение или отмену действия примененных мер предварительной защиты по административному иску, на удовлетворение гражданского иска полностью или в части либо на отказ в его удовлетворении;

3) иные сведения, подлежащие указанию в соответствии с Кодексом при разрешении административных дел определенной категории;

4) указание на распределение судебных расходов;

5) порядок и срок обжалования решения суда.

Решение суда вступает в законную силу по истечении срока, установленного КАС РФ для апелляционного обжалования, если оно не было обжаловано.

В случае подачи апелляционной жалобы решение суда вступает в законную силу после ее рассмотрения судом, если обжалуемое решение суда не отменено. В случае отмены или изменения решения суда первой инстанции определением суда апелляционной инстанции и принятия нового решения оно вступает в законную силу немедленно (см. ст. 186).

Решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном федеральным законом. Суд вправе

указать предельные сроки исполнения решения суда в соответствии с характером соответствующих требований (см. ст. 187).

Таковы общие правила административного производства применительно к административному ответчику - органу исполнительной власти и его должностным лицам.

Необходимо отметить еще ряд некоторых важных новелл, включенных в КАС РФ.

Следует обратить внимание на то, что расширены полномочия Президента и Правительства РФ, высших органов исполнительной власти субъектов РФ в качестве административных истцов.

Кроме того, в соответствии с ч. 9 ст. 208 КАС РФ при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных актов в Верховном Суде РФ и в судах субъектов РФ граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела только через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным ст. 55 КАС РФ.

Также обращает на себя внимание гл. 7 КАС РФ о мерах предварительной защиты по административному иску. Участники административного дела могут направлять в суд заявления, ходатайства, документы, связанные с рассмотрением дела, в электронном виде, заполнять формы документов, размещенных на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети, получать копии судебных актов, извещения, вызовы в суд в виде электронных документов, подписанных судьей (ч. 2 и 4 ст. 45).

Определяя формы и содержание административного искового заявления, а также прилагаемых к нему документов, КАС РФ предусматривает возможность их подачи в электронной форме (ч. 12 ст. 125, ч. 2 ст. 126), а также возможность представления апелляционных жалоб посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети (ч. 7 ст. 299, ч. 3 ст. 379). Это же касается заявления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (ч. 4 ст. 347).

Порядок использования в судах электронных документов определяется Верховным Судом РФ и Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и будет введен в действие с 15 сентября 2016 г.

Раздел III КАС РФ содержит общие правила производства в судах первой инстанции. Эти общие правила относятся ко всем

особенностям производства по отдельным категориям дел (см. разд. IV).

Остановимся на особенностях производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов. Речь идет об издании в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти или должностным лицом этого органа такого правового акта, содержащего нормы (правила поведения), обязательные для неограниченного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование обще-

24

ственных отношений .

Согласно ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением по этому поводу могут обратиться в суд лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, являющиеся субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, а также общественное объединение - в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это

25

предусмотрено законом .

Отметим, что обратиться в суд можно в течение всего срока действия оспариваемого акта со дня принятия соответствующего нормативного правового акта.

В качестве меры предварительной защиты по административному делу об оспаривании нормативного правового акта суд вправе запретить применение этого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. Принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.

24 Мы придерживаемся определения понятия «нормативный правовой акт», приеденного в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1.

25 Статья 208 КАС РФ устанавливает некоторые виды обращений с исками по поводу референдумов, избирательных комиссий (см. ч. 3 и 4 ст. 208), но нас интересуют органы государственного управления и нормативные правовые акты.

КАС РФ следующим образом определяет подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов применительно к организации и деятельности органов государственного управления.

К подсудности Верховного Суда РФ отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Центрального банка РФ, федеральных государственных внебюджетных фондов (см. ст. 21). К подсудности судов субъектов РФ относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов (см. ст. 20).

Таким образом, дела об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти подсудны только Верховному Суду РФ и судам субъектов РФ.

В ст. 29 КАС РФ предусмотрено, в каких случаях и какие административные дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в коллегиальном порядке - коллегией из трех судей. Речь идет о делах об оспаривании нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ; об административных делах, направленных в суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на их коллегиальное рассмотрение; о делах, решение о коллективном рассмотрении которых принято председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судом в срок, не превышающий двух месяцев со дня подачи административного искового заявления, а Верховным Судом РФ - в течение трех месяцев со дня его подачи.

Административное дело рассматривается с участием прокурора, который дает свое заключение.

При рассмотрении дела суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы лица в связи с поданным иском, проверяет полномочия органа по принятию нормативного правового акта, законны ли его положения, форма и вид, а также процедура его принятия.

Кроме того, суд выясняет правила введения акта в действие, порядок его опубликования, регистрации и вступления в силу. Суд

также обязан проверить, соответствует ли данный акт норматив-

26

ным правовым актам, имеющим большую юридическую силу .

В ст. 213 КАС РФ подчеркивается, что бремя доказывания в суде факта законности принятого нормативного правового акта лежит на административном ответчике.

Рассмотрев административное дело об оспаривании нормативного правового акта, суд принимает одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Если при рассмотрении административного дела суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, он указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

В КАС РФ предусмотрено право суда, если он в своем решении признает оспариваемый нормативный правовой акт недействующим полностью или в части и если это может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенно -го круга лиц, обязать административного ответчика принять новый нормативный правовой акт.

Решение суда, не вступившее в законную силу (в течение одного месяца со дня принятия решения), может быть обжаловано в

26 Как известно, положения КАС РФ не применяются к делам, вытекающим из публичных правоотношений, отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

апелляционном порядке (см. ст. 186 и 298), в надзорном порядке (см. ст. 322).

Согласно ст. 3 Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ дела, находящиеся в производстве Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции и не рассмотренные до 15 сентября 2015 г., подлежат рассмотрению и разрешению в порядке, предусмотренном КАС РФ. Не рассмотренные до 15 сентября 2015 г. апелляционные, кассационные, надзорные жалобы (представления), частные жалобы (представления) разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).

Как свидетельствуют статистические данные, в соответствии с ГПК РФ судами общей юрисдикции в 2013 г. рассмотрено более 257 тыс. дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, по первой инстанции (включая и обжалование решений и действий органов местного самоуправления); в 2014 г. - более 261 тыс. дел. Заявления о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов в 2013 г. были поданы в 3581 случаях (рассмотрено 2602), в 2014 г. - в 3164 (рассмотрено 2344). Причем удовлетворено в 2013 г. 1648 жалоб (свыше 63%), в 2014 г. - 1410 (свыше 61%). Всего в 2013 г. было зарегистрировано 257 294 спора в сфере публичных правоотношений, в 2014 - 267 340.

Анализ жалоб, рассмотренных Верховным Судом РФ в 20132015 гг., позволяет сделать вывод, что большая их часть касается нормативных правовых актов федеральных министерств, в том числе Министерства здравоохранения РФ, Министерства труда и социальной защиты РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства транспорта РФ, некоторых других ведомств, которые

27

непосредственно оказывают государственные услуги гражданам .

Как показывает анализ информации о деятельности Верховного Суда РФ в 2014-2015 гг., нередко встречаются отдельные положения административных регламентов федеральных агентств по предоставлению гражданам и организациям государственных услуг, не соответствующие букве и целям закона или нормативного

27 Об определениях и решениях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ относительно признанных полностью или частично недействующими нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти см.: Российская газета. 2014. 20 авг.

правового акта Президента РФ или Правительства РФ. Например, Верховный Суд РФ рассмотрел в качестве первой, а потом и апелляционной инстанции п. 21.4 Административного регламента, утвержденного приказом ФМС России от 22 апреля 2013 г. № 2151 о предоставлении государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации. Указанный пункт Регламента признан недействующим со дня вступления решения Суда в законную силу, поскольку он

ограничивал возможность указанных граждан получить надлежащую

28

справку из кредитного учреждения о наличии вклада .

Еще несколько примеров. Решением Верховного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. № АКПИ 14-148, оставленным без изменений постановлением Кассационной коллегии от 22 июля 2014 г. № АПЛ 14-294, признан недействующим со дня вступления решения Суда в законную силу п. 21 Административного регламента представления Министерством юстиции РФ государственной услуги о принятии решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утвержденного приказом Минюста России от 30 декабря 2011 г. № 455. Указанный пункт позволял распространять на перечень документов, представляемых для государственной регистрации политических партий, требование о представлении всех документов в двух экземплярах, один из которых должен быть подлинным29.

Решением Верховного Суда РФ от 21 апреля 2014 г. № АКПИ 14-115, оставленного без изменений определением Апелляционной коллегии от 28 августа 2014 г. № АПЛ 14-337, абз. 2 п. 4 Положения о присуждении ученых степеней, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2013 г. № 842, в части, устанавливающей требование о наличии высшего юридического образования, подтвержденного дипломом специалиста или магистра для соискателей ученой степени доктора юридических наук, имеющих степень кандидата юридических наук, признан недействующим (с момента издания данного нормативного акта)30.

Интерес представляет решение Верховного Суда РФ от 10 июля 2014 г. № АКПИ 14-735 о признании недействительным

28 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 6. С. 17-19.

29 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 4. С. 12-14.

30 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 6. С. 19-21.

полностью письма Минэкономразвития России от 27 июля 2010 г. № 13293-ИМ/Д-23 «Об основах аннулирования аттестата кадастрового инженера». Суд, обосновывая свое решение, указал, что данное письмо является по существу нормативным правовым актом, поскольку содержит новые правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. В связи с этим этот акт подлежал государственной регистрации и опубликованию в порядке, предусмотренном Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 76331.

Подводя итог изложенному выше, следует отметить, что если ранее Верховный Суд РФ, рассматривая административные дела, отнесенные к его компетенции, руководствовался соответствующими нормами ГПК РФ, то с принятием КАС РФ Судебная коллегия по административным делам применяет его нормы при рассмотрении административных исков об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Библиография

Административное право России: Учебник / Под ред. Н.Ю. Хаманевой). М., 2010.

Двадцать лет Конституции Российской Федерации: юридическая наука и практика / Отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М., 2013.

Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008.

Зеленцов А.Б. Административная юстиция. Общая часть: Учеб. пособие. М., 2015.

Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.

Научные основы государственного управления в СССР / Под ред. А.Е. Лунева, М.И. Пиголкина, Ц.А. Ямпольской. М., 1968.

Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2007.

Серков П.П. Актуальные вопросы судопроизводства в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. № 2.

Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство в контексте модернизации процессуального законодательства России // Административное право и процесс. 2015. № 2.

СтаросьцякЕ. Элементы науки управления. М., 1965.

Судебное административное право: теоретические проблемы становления // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Акту-

31 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 6. С. 23-24. 100

альные проблемы административного судопроизводства» (Омск, 28 ноября 2014 г.). Омск, 2015.

Тарибо Е.В. Вопросы административного судопроизводства в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы административного судопроизводства» (Омск, 28 ноября 2014 г.). Омск, 2015.

Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.

Е.Е. Фролова* Н.А. Войкова**

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Прежде чем говорить об ответственности в финансовом праве, следует обратиться к базовому понятию в теории права -понятию юридической ответственности в целом. Определение юридической ответственности не содержит ни один закон, в связи с чем мы встречаем в научной литературе большое количество определений, выработанных доктринальным путем. Ответственность понимается различными авторами как наказание, как обязанность претерпеть неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, как правоотношение. Широко известен подход О.Э. Лейста, рассматривавшего ответственность как реализацию санкции за правонарушение1. При этом в литературе справедливо отмечается, что ответственность не сводится к наказанию или реализации санкции, поскольку может

* Доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой предпринимательского и конкурентного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета.

** Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры предпринимательского и конкурентного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета.

1 См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 129.