Юридическая природа актов, устанавливающих правовой режим земельных участков

86

Юридическая наука. 2015. № 4

ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА АКТОВ, УСТАНАВЛИВАЮЩИХ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ1

НАРЫШЕВА Наталья Г ермановна

Аннотация. В статье определены понятие и виды актов, устанавливающих правовой режим земельных участков, а также их значение в механизме правового регулирования земельных отношений. Проведен анализ судебной практики оспаривания таких актов в части отнесения их к нормативным либо ненормативным.

Annotation. The article defines the concept and types of acts establishing the legal regime of land plots, as well as their importance in the mechanism of legal regulation of land relations. The author conducts the analysis of judicial practice of challenging such acts when it comes to attributing them to normative or non-normative legal act.

Ключевые слова: акты о переводе земельных участков, акты об установлении зон с особыми условиями использования, акты об изменении разрешенного использования земельных участков.

Keywords: acts on transfer land plots, acts on zoning with special use conditions, acts on changing the permitted use of land plots.

Отличительная особенность правового регулирования земельных отношений заключается в том, что содержание земельного правоотношения (права и обязанности его участников) определяется посредством установления правового режима объекта соответствующего правоотношения. Правовой режим земельных участков представляет собой совокупность способов правового воздействия в отношении субъектов земельных правоотношений, которые определяются принадлежностью земельных участков к определенной категории земель (целевым назначением) и разрешенным использованием. Принадлежность земельного участка к категории земель и разрешенное использование являются основными элементами правового режима земельного участка.

Кроме того, содержание земельного правоотношения усложняется при условии принадлежности земельного участка к охранным и защитным зонам с особыми условиями использования. В этом случае правовой режим земельного участка дополняется еще одним элементом, а именно ограничениями в его использовании.

Нормы особенной части земельного права формируются в правовые институты, представляющие собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфе-

1 Статья подготовлена при информационной правовой поддержке СПС «КонсультантПлюс».

ре использования и охраны земельных участков из состава отдельных категорий. Земельноправовые нормы, устанавливающие ограничения в использовании земельных участков, также дифференцируются в зависимости от вида зоны с особыми условиями использования. Указанные нормы права существуют абстрактно до тех пор, пока механизм правового регулирования земельных отношений не приводится в действие и нормы земельного права не распространяются на конкретный земельный участок. Результатом приведения в действие норм земельного права является установление таких элементов правового режима земельных участков, как принадлежность земельного участка к категории земель (целевого назначения) и ограничений в использовании земельного участка.

Связующим звеном между абстрактной нормой права и земельным участком являются акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Принадлежность земельного участка к категории земель устанавливают акты о переводе земельных участков из одной категории в другую, об отнесении земельного участка к категории земель, а также иные акты, которые в соответствии с действующим законодательством изменяют принадлежность земельного участка к категории. Актом, устанавливающим ограничения в использовании земельного участка, является решение уполномоченного органа, устанавливающего зону с особыми условиями использования.

Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право

87

Юридическое значение таких актов в механизме правового регулирования земельных отношений заключается в том, что они распространяют действие норм земельного права в отношении конкретного земельного участка, тем самым являясь основанием изменения земельного правоотношения. Данные акты не представляется возможным рассматривать как основания возникновения земельного правоотношения (правоотношения в сфере использования и охраны земель), поскольку, как правило, такие отношения возникают одновременно с возникновением прав на земельным участок (право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, иные права).

Другое значение имеют акты, устанавливающие разрешенное использование земельных участков. Это обстоятельство обусловлено иной юридической природой разрешенного использования как элемента правового режима земельного участка. Установление разрешенного использования представляет собой определение конкретного вида деятельности, который правообладатель должен осуществлять на основе полезных свойств земли как природного ресурса. В отличие от иных элементов правового режима установление разрешенного использования земельного участка по общему правилу не влечет за собой распространения действия абстрактных норм земельного права в отношении земельного участка, а является лишь конкретным предписанием в адрес правообладателя последнего.

К числу актов, устанавливающих правовой режим земельного участка, не представляется возможным отнести правила землепользования и застройки. Установленный в результате градостроительного зонирования перечень видов разрешенного использования для территориальных зон (градостроительный регламент) является лишь правовой основой для последующего установления разрешенного использования, которое осуществляется либо при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо в результате выбора разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом правообладателем земельного участка. В связи с этим актами органов государственной власти и органов местного самоуправления, непосредственно устанавливающими разрешенное использование земельных участков, являются

акты глав администраций об изменении разрешенного использования земельных участков и решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, принимаемые в порядке ст. 39 Градостроительного кодекса РФ.

Акты, устанавливающие правовой режим земельных участков, могут быть классифицированы по ряду оснований. Наиболее очевидным критерием является элемент правового режима, который устанавливается соответствующим актом. Рассматриваемые акты также могут быть разделены на те, которые первоначально определяют элемент правового режима (например, акт об отнесении земельного участка к категории земель), и те, которые изменяют существующий правовой режим земельного участка.

Кроме того, акты, устанавливающие правовой режим земельных участков, бывают непосредственно устанавливающими (изменяющими) правовой режим земельных участков или направленными на правовое регулирование иных (более широкого круга) общественных отношений, но в силу прямого указания приобретающими юридическое значение актов, изменяющих правовой режим земельных участков.

К первой группе относятся, например, акты о переводе земельных участков из одной категории в другую, принимаемые в соответствии с процедурой, предусмотренной Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», или акты об изменении разрешенного использования земельного участка, принимаемые главой местной администрации в рамках временных полномочий, предусмотренных ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Примерами актов второй группы являются акты о вводе искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, генеральные планы городских округов и поселений, включающие (исключающие) земельные участки в границы (из границ) населенного пункта, а также все акты, которыми устанавливаются зоны с особыми условиями использования.

Еще по одному основанию акты, устанавливающие правовой режим земельных участ-

88

Юридическая наука. 2015. № 4

ков, можно разграничить на акты, сферой действия которых является конкретный земельный участок (несколько земельных участков); акты, распространяющиеся на территорию, границы которой могут не совпадать с границами существующих земельных участков; акты, действующие в отношении территории, которая может включать в себя как земельные участки, так и земли, не образованные в земельные участки, но границы этой территории не могут пересекать границы существующих земельных участков.

Акты первой группы представлены решениями о переводе земельных участков из одной категории в другую, во вторую группу включаются акты об установлении зон с особыми условиями использования, в третью -генеральные планы городских округов и поселений. В случае издания акта, действие которого распространяется на земли, а не на земельные участки, завершающим этапом установления правового режима земельного участка будет являться его образование2 * *.

Отдельного обоснования заслуживает включение генеральных планов городских округов и поселений в число актов, устанавливающих правовой режим земельных участков. Вопрос возникает, поскольку ч. 12 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ установлено, что утверждение в документах территориального планирования, к которым относятся генеральные планы, границ функциональных зон, не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Однако приведенная норма не касается установления границ населенных пунктов, которое влечет за собой перевод земель в земли населенных пунктов и, как следствие, изменяет их правовой режим. В связи с этим генеральные планы в части установления границ населенных пунктов имеют такое же юридическое значение, как и акты о переводе земель и земельных участков.

Несмотря на это, принадлежность земельных участков к функциональным зонам, определенным документами территориального планирования, не влечет непосредственного изменения правового режима земельных участков. Установление границ таких зон имеет

2 Об образовании земельного участка (межевании и кадаст-

ровом учете) см. подробнее: Болтанова Е.С. Основы правового

регулирования застройки земель. М. : РИОР : ИНФРА, 2014. С. 58.

существенное юридическое значение при последующем издании актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель, в том числе изменяющих правовой режим земельных участков.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального, регионального и местного значения, о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, если их размещение не предусмотрено документами территориального планирования.

Согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» одним из оснований для отказа в принятии решения о переводе является установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Кроме того, в соответствии с ч. 18 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ планирование двух видов функциональных зон - жилой и рекреационной - позволяет вносить изменения в генеральный план городского округа и поселения, предусматривающие включение земельных участков в границы населенных пунктов (принятие акта, изменяющего правовой режим земель и земельных участков в части принадлежности к категории земель) по процедуре, отличной от общих правил внесения изменений в генеральный план (без проведения публичных слушаний).

Определение юридической природы рассматриваемых актов имеет важное значение для выявления сущности механизма правового регулирования земельных отношений. Однако в практической плоскости вопрос о юридической природе актов, устанавливающих правовой режим земельных участков, главным образом связан с установлением их нормативного

Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право

89

или ненормативного характера. Это обусловлено тем, что законодательство устанавливает различные основания, порядок и правовые последствия для признания ненормативных актов недействительными и нормативных актов не действующими.

В научной литературе вопрос о юридической природе актов об установлении правового режима земельных участков не был предметом комплексного исследования, однако ряд позиций о нормативном (ненормативном) характере актов о переводе земельных участков был высказан.

Так, В.А. Буров, обосновывая ненормативный характер актов о переводе земельных участков, ссылается на то, что в федеральном законодательстве акт о переводе квалифицирован как ненормативный. В частности, автор ссылается на п. 3 ст. 8 Земельного кодекса РФ, в котором указано, что нарушение установленного порядка перевода земель является основанием признания недействительным акта о переводе. Процессуальное законодательство допускает признание недействительным только ненормативного акта, нормативные акты признаются не действующими. Акт о переводе рассчитан на однократное применение, не содержит в своем тексте никаких общеобязательных правовых норм, а после изменения категории правовой режим земельного участка регулируется земельным законодательством, а не актом о переводе3.

И.И. Гордиенко, анализируя юридическую природу решения о включении земельного участка в земли населенных пунктов4, указывает на то, что такое решение принимается в отношении определенного земельного участка либо земельных участков, принадлежащих на одном праве заинтересованному лицу. Как отмечает автор, такое решение носит индивидуально-определенный характер, касается непосредственно правообладателя, в связи с чем является ненормативным правовым актом. При этом И.И. Гордиенко обращает внимание на

3 Буров В.А. Реализация принципа деления земель на категории по целевому назначению : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 115.

4 Автор имеет в виду акты, принимавшиеся высшим должностным лицом субъекта РФ, о включении земельных участков в границы населенных пунктов, в рамках временных полномочий, предусмотренных ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

то, что решение исполнительного органа субъекта РФ о включении конкретного земельного участка в земли населенных пунктов Верховным Судом РФ расценено как нормативный правовой акт5.

Судебная практика, складывающаяся при рассмотрении дел об оспаривании актов, устанавливающих правовой режим земельных участков, не отличается единообразием.

Так, при рассмотрении дела о признании недействительным распоряжения Правительства РФ о переводе земель лесного фонда Истринского и Дмитровского лесничеств в категорию земель промышленности и иного специального назначения для строительства автомобильной дороги Верховный Суд РФ отверг довод заявителей о том, что распоряжение не прошло экспертизу на коррупциогенность, поскольку она проводится в отношении нормативных правовых актов и их проектов, в то время как оспариваемое распоряжение таковым не является6.

По другому делу Верховный Суд РФ пришел к противоположному выводу. Обосновывая нормативный характер актов о переводе земель, Верховный Суд РФ указал, что перевод земель из одной категории в другую в соответствии со ст. 8 Земельного кодекса РФ является прерогативой публичных органов власти (органов государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного пользователя и правила пользования им землей, а назначение земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т. д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц7.

Если при рассмотрении дел об оспаривании актов о переводе земельных участков в последнее время суды общей юрисдикции

5 Гордиенко И.И. Правовые особенности включения земельных участков в границы населенных пунктов // Правовые вопросы недвижимости. 2011. № 2 (СПС «КонсультантПлюс»).

6 Решение Верховного Суда РФ от 1 марта 2010 г. № ГКПИ09-1767 // СПС «КонсультантПлюс».

7 Определение Верховного Суда РФ от 9 июня 2010 г. № 18-Г10-14 // СПС «КонсультантПлюс».

90

Юридическая наука. 2015. № 4

придерживаются позиции об их нормативном характере, то в практике арбитражных судов преобладает рассмотрение указанной категории дел по правилам признания ненормативных актов недействительными8.

В целом сложившейся можно признать судебную практику в части признания актов об установлении границ (размеров) зон с особыми условиями использования нормативными правовыми актами9. Однако по одному из дел отмена органом государственной власти ранее принятого решения об установления санитарно-защитной зоны рассматривалась как ненормативный правовой акт10 11.

Акты глав местной администрации, принимавшиеся в рамках временных полномочий по изменению разрешенного использования земельных участков, действовавших вплоть до утверждения правил землепользования и застройки, однозначно расценивались судами как индивидуально-правовые акты ненормативного характера. Так, отвергая доводы заявителя о нормативной природе акта об изменении разрешенного использования Ярославский областной суд указал, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт являются наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение. Оспариваемое постановление об изменении разрешенного использования такими признаками не обладает, оно вынесено в отношении конкретных земельных участков, принадлежащих определенным лицам11.

Решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка также признаются судебной практикой ненормативными правовыми актами12.

8 См. например: Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 июня 2013 г. по делу № А13-13100/2012 ; постановление Арбитражного суда СевероЗападного округа от 22 июня 2015 г. по делу № А44-5774/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

9 См., например: Определение Верховного Суда РФ от 16 сентября 2008 г. № КАС08-471 ; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 28 августа 2014 г. по делу № А76-2882/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

10 Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2011 г. по делу № А23-91/2011 // СПС «Кон-сультантПлюс».

11 Определение Ярославского областного суда от 30 июня 2014 г. по делу № 33-3721/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

12 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 февраля 2011 г. по делу № А79-4065/2010 // СПС «КонсультантПлюс».

Представляется, что при разрешении вопроса об установлении нормативной или ненормативной природы актов об установлении правового режима земельных участков необходимо исходить из следующего.

Как обосновано выше, издание актов об установлении принадлежности земельного участка к категории земель, а также зон с особыми условиями использования, является необходимым этапом, который приводит в действие комплекс земельно-правовых норм, определяющих правила поведения в отношении конкретного земельного участка.

Необходимо иметь в виду, что нормы земельного законодательства адресованы не только правообладателю земельного участка, но и органам государственной власти, органам местного самоуправления, иным гражданам и юридическим лицам. Например, перевод земельного участка из состава сельскохозяйственных угодий в земли населенных пунктов означает, что земельный участок включается в сферу градостроительного зонирования, функции осуществления государственного земельного надзора переходят к другому федеральному органу исполнительной власти, орган государственной власти субъекта РФ (орган местного самоуправления) утрачивает преимущественное право приобретения такого земельного участка при его продаже и т. д.

Неоднократность применения норм земельного права в силу распространения соответствующего правового режима не представляется однозначной. С одной стороны, акт о переводе земельных участков из одной категории в другую или акт об установлении зоны с особыми условиями использования однократно изменил правовой режим. С другой стороны, именно этот акт является основанием для последующего неоднократного применения норм земельного права в соответствии с тем правовым режимом, который установлен.

Общеобязательность рассматриваемых актов проявляется в том, что за нарушения режима использования и охраны установлена юридическая ответственность, субъектом которой является не только правообладатель земельного участка, но и иные лица.

Иным образом должен решаться вопрос в отношении актов об изменении разрешенного использования земельных участков. Указанные акты, в отличие от ранее рассмотренных, не распространяют действие норм зе-

Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право

91

мельного права на общественные отношения, возникающие по поводу земельного участка. Такие акты сами по себе являются предписанием использовать земельный участок определенным способом, причем это предписание адресовано правообладателю земельного участка. Однако аргументом в пользу нормативного характера такого акта может быть то, что это предписание не утратит своей силы в связи с отчуждением земельного участка. Неоднократность применения определяется сущностью общественных отношений в сфере использования земель, одним из отличительных признаков которых является длящийся характер.

Подводя итог проведенному исследованию, необходимо отметить, что акты об установлении правового режима земельных участков имеют сложную юридическую природу, которая различается в зависимости от устанав-

ливаемого элемента правового режима. Акты о переводе земельных участков и акты об установлении зон с особыми условиями использования, имея в виду их нормативный характер, следует рассматривать как особый вид источников земельного права, функция которых сводится к приведению в действие норм земельного права в отношении определенной территории, которая может представлять собой как конкретный земельный участок, так и совокупность земель и земельных участков. Акты об изменении разрешенного использования земельных участков, включая акты о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, в первую очередь выполняют функцию предписания, адресованного правообладателю конкретного земельного участка, но и они обладают признаками нормативного правового акта.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

2. Определение Верховного Суда РФ от 16 сентября 2008 г. № КАС08-471 ; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 28 августа 2014 г. по делу № А76-2882/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

3. Определение Верховного Суда РФ от 9 июня 2010 г. № 18-Г10-14 // СПС «КонсультантПлюс».

4. Решение Верховного Суда РФ от 1 марта 2010 г. № ГКПИ09-1767 // СПС «КонсультантПлюс».

5. Определение Ярославского областного суда от 30 июня 2014 г. по делу № 33-3721/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

6. Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2011 г. по делу № А23-91/2011 // СПС «КонсультантПлюс».

7. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 февраля 2011 г. по делу № А79-4065/2010 // СПС «КонсультантПлюс».

8. Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 июня 2013 г. по делу № А13-13100/2012 ; постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 июня 2015 г. по делу № А44-5774/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

9. Болтанова, Е.С. Основы правового регулирования застройки земель. - М. : РИОР : ИНФРА, 2014.

10. Буров, В.А. Реализация принципа деления земель на категории по целевому назначению : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010.

11. Гордиенко, И.И. Правовые особенности включения земельных участков в границы населенных пунктов // Правовые вопросы недвижимости. - 2011. - № 2 (СПС «КонсультантПлюс»).