Индийское антитеррористическое законодательство: от пота к уапа

ИНДИЙСКОЕ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ОТ ПОТА К УАПА

Е.Н. ХОДАТЕНКО,

кандидат исторических наук, доцент

Аннотация. Проблема повышения эффективности противодействия терроризму относится к числу наиболее актуальных в современной Индии. В данной статье автор уделяет основное внимание анализу индийского антитеррористического законодательства в период с 2002 г. и по настоящее время, в том числе исследует новейшие изменения в законодательстве Индии, вступившие в силу с 1 января этого года и направленные на обуздание террористической угрозы.

В своем исследовании автор опирается на анализ индийских нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, использует новейшую англоязычную литературу.

Ключевые слова: борьба с терроризмом, антитеррористическая служба, федеральное преступление, антитеррористическое законодательство, законопроект.

INDIAN ANTITERRORIST LEGISLATION: FROM POTA TO UAPA

E.N. HODATENKO,

the candidate of historical sciences, the senior lecturer

The summary. The problem of increasing of effectiveness of terrorist's opposition is one of the most actual in modern India. In this article the author devotes main attention to analyses of Indian antiterrorist legislation from 2002 up to our days, including researching the latest changing in Indian legislation carried into affect since the 1 of January 2009, which is aimed to curb terrorist activity.

In his researching the author rests upon Indian standard legal acts of federal and regional levels, uses up to date english language literature.

Key words: struggle against terrorism, antiterrorism agency, federal crime, antiterrorist legislation, draft bill.

Всем известно, что ежегодно Индия становится ареной проведения кровавых террористических актов, уносящих тысячи жизней, причем все чаще и чаще террористические проявления носят серийный характер. Индия и ранее неоднократно сталкивалась с проявлениями терроризма — сначала на северо-востоке страны, а затем в Панджабе и Кашмире. К середине 90-х годов прошлого века индийским силам безопасности удалось разгромить сикхский терроризм в Панджабе, однако ему на смену с конца 80-х годов пришел мусульманский терроризм в штате Джамму и Кашмир, который по своим масштабам превзошел деятельность и сикхских террористов, и экстремистских организаций из северо-восточных штатов. Однако именно начиная с 2007 г. печальные события последних лет — взрывы в Хайдарабаде, Ладакхе и Джайпуре, повторный террористический акт 13 мая следующего, 2008 г. в Джайпуре, и особенно серия террористических акций в ноябре 2008 г. в Мумбаи, — породили бурные дебаты в парламенте страны и широких слоях населения с взаимными упреками и перекладыванием ответственности между представителями правящей коалиции и оппозиции, должностными лицами правительств штатов и союзного правительства и т. д., а также обвинениями в неспособности эффективно противодействовать террористическим атакам. Так, в нижней палате парламента произошла перепалка между лидером оппо-

зиции Л.К. Адвани, депутатом П.Р. Дасмунси и министром внутренних дел Индии Шивраджем Патилом. Патил не дал четкого ответа на выдвинутые Адвани обвинения в том, что полиция Хайдарабада, находясь под «политическим прессингом», отпустила трех человек — Абдуллу Саттара, Шоаиба Джагирдара и Мохаммада Сайеда, задержанных в связи с майским взрывом в городской мечети1. Депутат парламента от Бхаратийа джаната парти (БДП) Сушма Сварадж заявил, что правительство только и может, что выражать свое соболезнование пострадавшим в результате террористических атак, в то время как количество жертв неуклонно растет. Лидер партии в верхней палате парламента привел цифры, свидетельствующие, что Индия понесла наибольшие людские потери от террористических актов после Ирака2. Например, в 2006 г. произошло четыре случая террористических атак за пределами Джамму и Кашмира, включая теракты в пригородных поездах в Мумбаи, в результате которых погибло 209 и ранено 714 человек. В 2008 г., не считая кровавой бойни в Мумбаи, зафиксировано девять террористических актов, включая теракт в столице страны за два месяца до событий в Мумбаи. Тогда в результате пяти взрывов в трех разных местах погибло 24 и ранено 90 человек. После этого за короткий промежуток времени происходит еще три теракта, последний из которых, 30 октября в Гувахати, унес 75 жизней и еще 308 человек были ранены.

На фоне растущего недовольства правительство Индии в кратчайшие сроки осуществило комплекс мер, направленных на обуздание террористической угрозы. Правовой основой этих мер стали поправки в Закон о (предотвращении) незаконной деятельности 1967 г. (УАПА)3, принятые парламентом Индии 31 декабря 2008 г.

Несмотря на ограниченные объемом данной статьи рамки, считаем необходимым применить при рассмотрении указанных изменений в индийском антитеррористическом законодательстве комплексный подход, так как соответствующие нормы права инкорпорированы непосредственно в текст Закона о (предотвращении) незаконной деятельности 1967 г.4 (ЗПНД), а логика их создания и общий вектор направленности имеет много схожего с ПОТА5, что подтверждается анализом индийских публикаций в научных, правозащитных и новостных изданиях, где УАПА воспринимается в неразрывной связи с ПОТА 2002 г. и ЗПНД с поправками 2004 г. Так же же, как в случае с УАПА, катализатором принятия в 2002 г. нового антитеррористического закона ПОТА стали террористические акции: захват самолета рейса IC-814 в декабре 1999 г. и особенно нападение на Законодательное собрание Джамму и Кашмира и на парламент Индии в 2001 г. Еще в 1995 г. правительство Индии направило в Раджъя Сабху (верхнюю палату парламента Индии) на рассмотрение законопроект о поправках в уголовное законодательство (Criminal Law Amendment Bill). Из-за жесткой позиции штатов и Национальной комиссии по правам человека до рассмотрения данного законопроекта дело тогда так и не дошло, поэтому МВД Индии представило в него несколько изменений и попросило Юридическую комиссию6 снова изучить необходимость разработки соответствующего законодательства для борьбы с терроризмом и другой антинациональной деятельностью. В апреле 2000 г. в своем 173-м докладе комиссия основательно пересмотрела законопроект о поправках в уголовное законодательство и рекомендовала к принятию его новую сильно измененную версию под названием Законопроект о предотвращении терро-ризма7.

Интересно, что Национальная комиссия по правам человека (НКПЧ)8, изучив данный законопроект и 173-й доклад Юридической комиссии, соответствующие решения Верховного суда Индии, а также мнения неправительственных организаций, пришла к выводу, что в таком антитеррористическом законе нет никакой необходимости. НКПЧ была убеждена, что существующих законов достаточно, чтобы бороться с любыми возможными преступлениями, включая террористическую деятельность. По мнению НКПЧ, вместо принятия нового закона требовалось усилить механизмы исполнения законов. Однако официальный представитель МВД Индии настаивал на том, что нормальные уголовные законы не предназначены

для борьбы с деятельностью террористических организаций, которые имеют базы за границей9.

Необходимо отметить, что 21 марта 2002 г. Раджъя Сабха отклонила законопроект о предотвращении терроризма, поэтому было созвано совместное заседание обеих палат парламента 26 марта 2002 г., на котором закон и был принят10. Через два дня, 28 марта 2002 г., ПОТА получил одобрение президента страны.

Закон о предотвращении терроризма 2002 г. имел ряд принципиальных отличий от предыдущих подобных законодательных актов. По настоянию НКПЧ, например, новый антитеррористический закон включал в себя некоторые гарантии против злоупотребления, в частности предусматривал штраф и тюремное заключение в качестве наказания для сотрудников силовых структур за нарушение данного закона, а также учреждение комитетов по пересмотру11.

Правозащитники ставили под сомнение соответствие ПОТА Конституции Индии. Народным союзом за гражданские свободы (People's Union for Civil Liberties) в Верховный суд страны был направлен запрос о подтверждении конституционности ПОТА на том основании, что парламент юридически не правомочен принимать такого рода закон, поскольку положения ПОТА подпадают под пункт 1 Перечня II Приложения седьмого Конституции Индии. Иными словами, по мнению правозащитников, террористическая деятельность относится к компетенции штатов и только штаты могут вводить в действие такое законодательство12.

Верховный суд Индии своим решением от 16 декабря 2003 г. подтвердил конституционность всех положений ПОТА13. В решении подчеркивалось, что борьба с терроризмом не является «обычным уголовным усилием юстиции». Принимая во внимание характер необъявленной войны со стороны центров терроризма при помощи сплоченных террористических организаций, она является вызовом суверенитету и целостности Индии, ее конституционным принципам, которых придерживается демократически избранное правительство страны, а также вызовом секулярному устройству страны. Поскольку пункт «Публичный порядок» или какой-либо другой пункт в Перечне II не охватывает ситуацию, с которой имеет дело ПОТА, то юридическая правомочность парламента не может быть поставлена под сомнение14.

Первым применением ПОТА на практике стало дело о заговоре с целью совершения терроризма и акта государственной измены (о причастности к нападению на парламент страны). 18 декабря 2002 г. троих из четверых обвиняемых по данному делу специальный суд ПОТА приговорил к смертной казни по статье 3 (2) ПОТА («потворство террористическим актам, приведшим к смерти») и статье 302 Индийского уголовного кодекса («убийство»). Жену одного из них, обвиняемую в сокрытии сведений о заговоре, суд приговорил к 5 годам лишения свободы и штрафу

в размере 10 тысяч рупий. Причем обвинения против ее супруга базировались только на переводе записи его разговора по мобильному телефону на языке кашмири15. Впоследствии Высший суд Дели оправдал их обоих и снял с них все обвинения по делу о нападении на парламент, не найдя доказательств, что они были посвящены в заговор. Однако двум другим Высший суд Дели подтвердил смертный приговор16.

Чтобы у читателя не возникло впечатление, что обжалование судебных решений на основании положений Конституции Индии носит в этой стране односторонний характер с вектором в пользу центрального правительства, приведем обратный пример, связанный с практикой правоприменения ПОТА на штатовском уровне. 4 июня 2003 г. правительство Джамму и Кашмира решило, что оно не будет применять ПОТА в своем штате, а все задержанные лица, против которых не возбуждены «серьезные дела», будут освобождены17. Это решение было возможным, так как по Конституции Индии «закон и правопорядок» относятся к предметам ведения штатов, которые, следовательно, и обладали прерогативой применения данного закона. Интересно, что северо-восточные штаты, в которых действует целый ряд повстанческих группировок (как, например, Ассам, Манипур, Трипура), также не стали применять ПОТА, ссылаясь на существование других законов для борьбы с терроризмом18.

В мае 2004 г. новым премьер-министром Индии стал Манмохан Сингх, а 17 сентября 2004 г. его кабинетом министров (в соответствии с предвыборными обещаниями) были одобрены два указа: об отмене ПОТА и о внесении поправок в Закон о (предотвращении) незаконной деятельности (ЗПНД) 1967 г. В новую редакцию ЗПНД, который в качестве нового общенационального антитеррористического закона фактически заменил собой ПОТА, не вошли такие положения ПОТА, как необходимость обвиняемому самому доказывать свою невиновность, запрет освобождения обвиняемого под залог и признание в качестве доказательства в суде признания, сделанного обвиняемым сотруднику полиции19.

Указ об отмене ПОТА и Указ о поправках в ЗПНД 1967 г. были одновременно обнародованы 21 сентября 2004 г., а 6 декабря 2004 г. аналогичные законопроекты были приняты парламентом без особых дебатов и стали законами20.

Краткий анализ антитеррористического законодательства Индии21 и его критика правозащитными организациями в целом отражают позиции всех заинтересованных сторон и в отношении УАПА. По мнению правозащитников22, этот закон отбрасывает страну во времена ПОТА и является шагом назад по сравнению с действующей с 2004 по 2009 г. редакцией ЗПНД, когда процедура выявления, взятия под стражу лиц, подозреваемых в совершении преступлений по статьям, попадающим под юрисдикцию данного закона, а также расследования этих преступлений со-

вершалась в соответствии с положениями Уголовно-процессуального кодекса Индии. УАПА учредила особый порядок расследования отнесенных к этому закону дел, существенно расширяя полномочия сотрудников Национального агентства расследований (НАР) и полиции по ведению досудебного и внесудебного преследования лиц, террористических организаций и банд, причастных к совершению относимых к этому закону преступлений. Срок содержания под стражей без предъявления обвинений достиг 180 дней (раздел 43А). Появились новые составы преступлений, связанные с организацией тренировочных лагерей террористов, вовлечением лиц в террористическую деятельность (разделы 18А и 18В). Расширены полномочия сотрудников НАР по замораживанию без постановлений суда счетов организаций, подозреваемых в экономической поддержке террористов (раздел 51А). Серьезные изменения внесены в УПК Индии. В соответствии с разделами 43А—43F розыск, задержание и арест подозреваемых может осуществляться на основании ордера, подписанного должностным лицом, назначенным центральным правительством или правительством штата, а по всем преступлениям, упомянутым в новом законе, допускается производство ареста без постановления суда. При этом суперинтендант полицейского участка, в котором содержится арестованный, обязан предоставлять только ту информацию о причинах задержания лица, которую посчитает возможным сделать открытой23.

Сейчас трудно оценить, насколько данный законодательный акт будет способствовать более эффективной борьбе с терроризмом. Несомненно только то, что это действительно акт специальный, акт, призванный обеспечить деятельность специальных служб по обеспечению национальной безопасности практически в условиях необъявленной войны, со всеми вытекающими из этого последствиями. Очевидно, этот закон не является примером в деле соблюдения прав человека, многие его положения справедливо критикуются юристами и правозащитниками, иногда, правда, недостаточно обоснованно, как в случае с запрещением отпускать арестованных по подозрению в совершении преступлений, подпадающих под юрисдикцию УАПА под залог. Правозащитники увидели в этом ограничение прав граждан, а правительство, с моей точки зрения обоснованно, полагает, что эта мера выбьет почву из-под ног недобросовестных сотрудников специальных служб, зарабатывающих на этом в ущерб национальной безопасности. Важно другое: никто не ставит под сомнение ни конституционность данного закона, ни необходимость экстренного, с учетом сложившейся ситуации, осуществления подобных мер со стороны центрального правительства.

1 MPs moot federal anti-terror agency. The Times of India, 30.08.2007.

2 Там же.

3 УАПА — английская аббревиатура UAPA — полного названия закона (Unlawful Activities (Prevention) Amendment Act).

4 Unlawful Activities (Prevention) Act. Принят Парламентом Индии в 30 декабря 1967 г.

5 ПОТА — английская аббревиатура POTA — полного названия закона (Prevention of Terrorism Act), принятого на совместном заседании обеих палат парламента Индии 26 марта 2002 г.

6 Юридическая комиссия (Law Commission) Индии — с 1955 г. создается правительством Индии на каждые три года. Административно ее работу курирует департамент по юридическим вопросам Министерства права и юстиции Индии. Комиссия состоит из председателя, трех членов, члена-секретаря и, если необходимо, одного-трех членов с неполной занятостью. К 2001 г. из 175 докладов Юридической комиссии, направленных в парламент Индии, 91 был воплощен в жизнь, 33 не были приняты, а 51 находился в стадии рассмотрения. См.: Law Commission // Ministry of Law & Justice (Department of Legal Affairs) — http://lawmin. nic.in/legalcon.htm#INTRODUCTION. В круг вопросов ведения Юридической комиссии включены: определение устаревших законов (необходимость в существовании которых отпала или которые требуют изменений) и предоставление рекомендаций по их отмене или пересмотру, рассмотрение заключений министерств и ведомств в отношении действующего законодательства, предложение мер по улучшению стандартов юридической системы. См.: Law Commission of India // Annual Report. Ministry of Law, Justice & Company Affairs (Chapter 1. Department of Legal Affairs. 1999—2000) — http://lawmin.nic.in/An_rep/Chapter1.htm.

7 173rd Report on Prevention of Terrorism Bill, 2000. Law Commission of India — http://lawcommissionofindia.nic.in/ tada.htm.

8 Создана в соответствии с Законом о защите прав человека (Protection of Human Rights Act). Принят парламентом Индии в декабре 1993 г. Статья 3 данного закона обязывала центральное правительство создать Национальную комис-

сию по правам человека, состоящую из председателя и четырех членов.

9 Venkatesan V A terror of a Bill. Frontline № 5, 2000г. (http:// www.flonnet.com).

10 Venkatesan V The POTA passage. Frontline № 13, 2002г. (http://www.flonnet.com).

11 Pandey Swati. Law and Counterterrorism. The Prevention of Terrorism Act in a Strategic Dimension. New Delhi: Institute of Peace and Conflict Studies (IPCS Research Papers, No 4), April 2004.

12 Ujjwal Kumar Singh. POTA and Federalism. Economic and Political Weekly, 1.05.2004. (http://www.epw.org.in).

13 Interpreters of the Draconian: An analysis of the POTA Judgement and POTA Amendment Bill 2003. Asian Centre for Human Rights Review. 2004. (http://www.achrweb.org/ Review/2004/0104.htm).

14 Ujjwal Kumar Singh. POTA ...

15 Kaur Naunidhi. A verdict and some questions. Frontline № 4, 2003.

16 Narrain Siddharth. Reversing a verdict. Frontline № 14, 2003.

17 Cherian Saji. Terrorism & Legal Policy in India. Frontline № 15, 2003. (http://www.satp.org/satporgtp/publication/ faultlines/volume15/Article6.htm).

18 Cherian Saji. Terrorism & ...

19 Mehta Sachin. Repeal of POTA — Justified. Legal Service India, Greater Noida / Constitutional Law Articles. (http:// www.legalservicesindia.com/articles/pota.htm).

20 Solil Paul. Counter-terrorism Laws: The Supreme Court on Confessions. Faultlines. Vol. 16. January 12 (http://www.satp. org/satporgtp/publication/faultlines/volume16/Article2.htm).

21 Подробнее см.: Ходатенко Е.Н. Индийский опыт борьбы с сепаратизмом и терроризмом в штате Джамму и Кашмир: Монография. — М.: Харвест, 2007.

22 Dhawan Rajeev. The Return of POTA and TADA. South Asian Citizens Web. 19.12.2008 (http://www.sacw.net/article429. html.

23 The unlawful activities (prevention) Amendment act. 31.12.2008. (http://indiacode.nic.in/).

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕТОДЫ ПОВЫШЕНИЯ УРОВНЯ НАЛОГОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РЕГИОНА

И.С. ЧЕМЕРИС,

аспирант РАГС при Президенте РФ

Аннотация. В статье рассматриваются методы повышения уровня налоговой безопасности региона, а также практика анализа налоговых правонарушений, базирующихся на четко разработанной правовой основе, представляющей собой пакет законодательных актов в сфере экономической деятельно-

Ключевые слова: налоговая политика, налоговая безопасность, налоговые правонарушения, налогообложение.