Актуальные вопросы правоприменения КоАП РФ

ПРАВО

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ КОАП РФ

Панов А.Б.

Рассматриваются неурегулированные проблемы, возникающие в практике применения КоАП РФ, в частности проблема легального понятия административной ответственности, малозначительности, законного представителя юридического лица и пр. Предлагаются варианты законодательного решения.

TOPICAL ISSUES OF ENFORCEMENT OF THE ADMINISTRATIVE CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION

A.B. Panov

Article deals with the unsettled issues originating in the practical use of the Administrative Code, in particular the problem of the legal concept of administrative responsibility, insignificance, the legal representative of a legal entity, etc. There are some options for legislative solutions in this article.

1. Уточнение важных понятий в КоАП РФ

1.1. Об административной ответственности

Административная ответственность является наиболее распространенным видом юридической ответственности. Этот институт активно участвует в обеспечении законного правопорядка и повышении гарантий защищенности прав граждан, юридических лиц и тем самым приобретает значимость эффективного правового способа воздействия на общественные отношения.

В российской науке административного права сформировались и продолжают развиваться различные взгляды на роль, содержание, принципы административной ответственности. Такие вопросы, как порядок применения законодательства об административной ответственности, порядок осуществления производства по делам об административных правонарушениях определенными субъектами административной юрисдикции всегда являлись предметом научных исследований и острых дискуссий в науке административного права. Рассматриваемый институт широко известен в юридической литературе. В дореволюционной науке административного права это

труды И.Е. Андриевского, А.Д. Градовско-го, В.О. Дирюжинского, Н.М. Коркунова, Н.В. Муравьева, А.А. Трифонова, И.Т. Тарасова, В.Я.Фукса [1]. Советский период (до 1984 г.) представлен многочисленными работами по теории административной ответственности таких административис-тов, как И.Н. Ананов, Д.Н. Бахрах, В. Власов, И.А. Галаган, С.М. Гурвич, В.Н. Дур-деневский, М.Д. Загряцков, А.Е. Лунев, П.Н. Карадже-Искров, Л.Л. Попов, В.Д. Сорокин, Н.Г. Салищева, С.С. Студени-кина, М. Турубинер [2].

Современный период знаменателен трудами по административной ответственности А.Б. Агапова, Ю.С. Адушки-на, Д.Н. Бахраха, КС. Бельского, ИИ. Ве-ремеенко, В.А. Власова, Т.В. Ворошиловой, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, Л.А. Калининой, А.В. Кирина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, В.И. Майорова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, Н.П. Мышляева, М.И. Никулина, Е.В. Овчаровой, О.В. Панко-вой, МП. Петрова, Л.Л. Попова, Б.Ф. Рос-синского, Н.Г. Салищевой, П.П. Серко-

ва, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, А.А. Стахова, М.С. Студеникиной, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шерги-на, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы и других ученых - административистов.

Как отмечается в юридической литературе, в настоящее время институт административной ответственности создает условия и предпосылки для возникновения и развития специфических материально-правовых и процессуальных отношений, становится возможным разрешение возникающего конфликта по поводу административной противоправности, предусмотренной объективной стороной состава административного правонарушения с учетом определенного баланса публичных и частных интересов. Такой баланс положительно сказывается на правопорядке в целом, на стабильности общественной жизни. Из всего этого следует, что институт административной ответственности является правовым механизмом, с помощью которого российское общество способно противостоять неправомерному поведению цивилизованным способом, который отвечает международно-правовым нормам [3].

Ни в действующем в настоящее время КоАП РФ, ни в действовавшем ранее КоАП РСФСР легальное определение административной ответственности не закреплено. Представляется, что отсутствие законодательного определения понятия «административная ответственность» следует характеризовать как пробел в законодательстве, который препятствует единообразному пониманию этого института правоприменителями и иными субъектами административного права, в том числе субъектами административной ответственности.

Десятки лет исследователи пытались сформулировать понятие административной ответственности. Например, А.В. Ки-рин разделяет формирование современного понятия института административной ответственности на следующие периоды: 1917 - 1939 гг., 1940 - 1960 гг. и 1961 -

в А.Б.

2001 гг. [4]. Другие исследователи, например И.В. Тимошенко, выделяют три исторических периода: с 1917 г. по 23 октября 1980 г.; с 1984 по 2001 гг.; современный период [5]. По мнению И.В. Тимошенко, которое у нас не вызывает принципиальных возражений, это следующие этапы.

I. Период с 1917 г. до 23 октября 1980 г. (дата принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях) - большинство ученых, занимавшихся исследованием вопросов административной ответственности в этот период, в советских учебниках определяли содержание этого юридического понятия, опираясь на сформулированное О.Э. Лейстом фундаментальное положение теории права о том, что «ответственность - это применение и реализация санкций в случае правонарушения», то есть административная ответственность понималась как реализация мер «административного взыскания» [6].

II. Период после принятия названных Основ, а затем (в 1984-1985 гг.) и соответствующих кодексов союзных республик об административных правонарушениях, в частности КоАП РСФСР от 20 июня 1984 г., до 2001 г. Для характеристики этого периода в эволюции понимания административной ответственности следует привести понятие этой ответственности, сформулированное в монографии «Административная ответственность» под редакцией В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина: «Административная ответственность есть институт административного принуждения, состоящий в претерпевании лицами административных взысканий по перечню ст. 12 Основ за административные правонарушения, признаваемые в качестве таковых особенной частью кодексов союзных республик об административных правонарушениях и некоторыми другими актами» [7].

III. Современный период - период после принятия в декабре 2001 г. и вступления в силу с 1 июля 2002 г. ныне действующего

Кодекса РФ об административных правонарушениях по настоящее время. Данный период можно описать на основе мнения, высказанного К.С. Бельским: «... отсутствие определения административной ответственности в КоАП РФ обедняет его содержание, лишает стержневой направленности содержащихся в нем правовых норм, позволяет правоприменителю трактовать нормы Кодекса произвольно, при желании - в соответствии со своим видением» [8].

В теории права юридическая ответственность понимается как реализация правовой санкции в случае правонарушения, применение к правонарушителю мер принуждения, поскольку оно есть и в выговоре за нарушение трудовой дисциплины, и в административном штрафе, и в лишении свободы, и в гражданско-правовой неустойке. Так, П.П. Серков определяет юридическую ответственность как особую правовую форму реакции государства на защиту публичных и частных интересов, заключающуюся в совокупности установленных государством материальных и процессуальных правовых норм в целях понуждения правонарушителя, добровольно не желающего соблюдать установленные нормы поведения, к должному поведению и возложению обязанности претерпевать неблагоприятные для него последствия, а также достижению цели предупреждения правонарушений [9].

Нам представляется, что перед законодателем в настоящее время стоит вопрос унифицирования понятия административной ответственности как таковой. Отсутствие определения административной ответственности на законодательном уровне следует характеризовать как пробел в законодательстве, который препятствует единообразному пониманию этого института правоприменителями и иными субъектами административного права, в том числе и субъектами административной ответственности. В административном праве из всех многочисленных мер административного принуждения (досмотр, реквизиция, задер-

жание, изъятие и т.д.) только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности.

Последовательно разделяя идею исследователей о том, что «категория "административная ответственность" должна стать одной из ключевых (определяющих), наряду с административным правонарушением и административным наказанием, для формирования всего понятийного аппарата соответствующей отрасли российского законодательства», в главу 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность» следует, на наш взгляд, добавить статью следующего содержания:

«Статья 2.2.1. Административная ответственность.

Административная ответственность -это вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной настоящим Кодексом процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного, имущественного или организационного характера в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения».

Хотелось бы еще заметить, что до сих пор не обеспечено в полной мере исполнение ст. 1.1 Кодекса, где он является единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне. Отсюда следует, что все материальные и процессуальные нормы, касающиеся административных правонарушений, должны быть включены только в КоАП РФ. Однако до сих пор в Налоговом кодексе РФ (далее - НК РФ), особенно в разд. VI, по сути, содержатся нормы об административной ответственности налогоплательщиков. Таким образом, налицо «раздвоение» норм об административной ответственности самих налогоплательщиков - юридических и физических лиц (см. гл. 15 и 16 НК РФ) и должностных лиц орга-

низаций, а также физических лиц (см. гл. 15 КоАП РФ). Также в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ) определены противоправные деяния, за которые должна следовать административная ответственность. Однако объективная сторона правонарушений, за которые в КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, отнюдь не совпадает с перечнем деяний, упомянутых в ст. 282-283 БК РФ.

Необходимо разработать законопроект о консолидации всех статей за налоговые правонарушения в одном нормативном правовом акте - КоАП РФ.

1.2. О малозначительности

Проблема малозначительности при привлечении к административной ответственности является новой как для КоАП РФ (где она впервые нашла свое закрепление), так и для правоприменительной деятельности в целом.

Высшими судами неоднократно предпринимались попытки определения малозначительности. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 обращалось внимание на то, что "малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений" [10].

Иное толкование нормы ст. 2.9 КоАП РФ, данное Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее - Постановление Пленума ВАС РФ от 02 июня 2004 г. № 10) [11]. В нем говорится, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исхо-

в А.Б.

дить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Идентичную правовую позицию занял и Конституционный Суд Российской Федерации [12]. В принципе все судебные органы указывали на отсутствие сколько-нибудь значительной опасности (вреда) охраняемым админист-ративно-деликтным законодательством для общественных отношений, а также на необходимость учета всех обстоятельств совершенного правонарушения. Тем не менее приведенные толкования нормы ст. 2.9 не позволяют всесторонне уяснить содержание понятия малозначительности.

На заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ 04 сентября 2008 г. одним из пунктов повестки было внесение дополнений в Постановление Пленума ВАС РФ от 02 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Предложенные дополнения касались проблемы «формальных» составов и освобождения от публично-правовой ответственности при малозна чительности правонарушения. Президиуму и Пленуму ВАС РФ предстояло сделать выбор из двух возможных подходов.

Существует ограничительное толкование ст. 2.9 КоАП РФ, согласно которому малозначительность может оцениваться только применительно к составам административных правонарушений, предполагающим в качестве обязательного признака наступление определенных последствий правонарушения («материальные» составы). В рамках такого подхода по составам, обязательным признаком которых наступление определенных последствий не является, принято считать, что последствия изначально выходят за рамки предмета доказывания по делу, и поэтому при рассмотрении дела не подлежит исследованию вопрос о малозначительности деяния [13].

В настоящее время в КоАП РФ отсутствует понятие малозначительности административного правонарушения. На практике нет единого подхода к его пониманию в постановлениях высших судов РФ, что не способствует единству в правоприменительной деятельности. В связи с этим целесообразно законодательно закрепить в КоАП РФ понятие малозначительности при привлечении к административной ответственности, дополнив ст. 2.9 КоАП РФ соответствующим абзацем. В частности, возможно установить, что малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и определяется исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения, независимо от наступления общественно опасных последствий.

1.3. О длящихся правонарушениях

Несомненно, основной на сегодняшний день является трактовка, данная в п. 14 действующего Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» [14] (далее -Постановление Пленума ВС РФ №5), где разъяснено, что «длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом» [15].

Необходимо решить вопрос о применении на практике понятия «длящееся правонарушение», поскольку о нем указано в ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ. Различия в понимании судьями данного термина приводят к появлению большого количества судебных постановлений Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, призванных исправлять ошибки в толковании норм закона нижестоящими судами. Это ведет к увеличению нагрузки на систему в целом и фактически к появлению прецедента, по-

скольку отсутствие в законе четкого определения данного понятия вынуждает российские суды в каждом деле вырабатывать подход к возможности отнесения правонарушений в определенной области к категории «длящихся». Вопрос о том, какое правонарушение считать длящимся, важен для практики, поскольку ст. 4.5 КоАП РФ устанавливает, что в случае с длящимся правонарушением течение срока давности привлечения к административной ответственности начинается со дня его обнаружения. В этой связи возможно дополнить ст. 4.5 КоАП РФ соответствующим положением о том, что длящимся является такое правонарушение, которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом обязанности, правомерно возложенной на него законом или подзаконными актами. При этом невыполнение лицом обязанности, которая должна быть выполнена к определенному сроку, не является длящимся правонарушением. Также следует дополнить статью положением о том, что днем окончания длящегося правонарушения является день его обнаружения, то есть день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении согласно ст. 28.3 КоАП РФ, выявило факт его совершения.

Тем самым будет учтена и позиция Верховного Суда РФ, выраженная в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5.

2. Внесение других необходимых изменений и дополнений в КоАП РФ

2.1. О порядке обжалования мер пресечения

Применительно к гл. 27 КоАП РФ, в которой определены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, следует обратить внимание на тот факт, что, в отличие от КоАП РСФСР, ныне в Кодексе отсутствует статья о порядке обжалования меры пресечения (административного задержания лица, за-

держания транспортного средства и др.). Это создает сложную ситуацию, поскольку в гл. 30 Кодекса установлен порядок обжалования лишь постановлений по итогам рассмотрения дел.

Необходимо уточнить и конкретизировать порядок и сроки обжалования решений, принятых судьями или вышестоящими должностными лицами по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, а также более обстоятельно урегулировать порядок пересмотра постановлений, вступивших в законную силу. К примеру, более четко можно было бы сформулировать содержание ст. 30.9 КоАП РФ и тем самым исключить произвольное толкование ее норм.

2.2. Об исключении возможности привлечения к административной ответственности органов власти

Органы публичной власти, которые наделяются статусом юридического лица для осуществления их участия в гражданском обороте, не могут являться субъектами административной ответственности, так как это противоречит концепции правового статуса органа публичной власти и концепции административной ответственности. Данное положение необходимо включить в КоАП РФ, так как в настоящее время Кодекс не делает такого исключения и на практике органы публичной власти привлекают к административной ответственности на общих основаниях.

2.3. Об определении вины юридических лиц

На сегодняшний день теоретическая неопределенность и законодательная несогласованность в определении вины юридического лица создают сложные проблемы в административно-юрисдик-ционной деятельности по привлечению юридического лица к административной ответственности, что подтверждается противоречивой практикой судов арбитражной системы. По нашему мнению, понятие вины юридического лица явля-

в А.Б.

ется единым и заключается в возможности соблюдения установленных норм и правил, а также в непринятии всех зависящих мер по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Правовая возможность для соблюдения норм и правил имеет место только в том случае, когда определенное поведение лица урегулировано нормой права, устанавливающей его обязанность. Лишь одновременное наличие двух предпосылок: юридической и фактической -позволяет утверждать, что лицо имело возможность соблюсти нормы и правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

2.4. О статусе законного представителя юридического лица

Статус законного представителя юридического лица, определенный в ст. 25.4 КоАП РФ, может иметь только единоличный исполнительный орган юридического лица. Иные субъекты, в том числе выполняющие в организации управленческие функции, статусом законного представителя юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях ныне обладать не могут. Практика убедительно доказала необходимость расширения перечня законных представителей юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях. Ограничив перечень законных представителей юридического лица лишь его руководителем и иными лицами, признанными в соответствии с законом и учредительными документами органом этого юридического лица, и в то же время ограничив срок составления протокола об административном правонарушении двумя сутками, законодатель создал большую проблему в реальном обеспечении представительства юридических лиц по возбужденным в отношении их делам об административных правонарушениях. В связи с этим целесообразно определить статус не только законного представителя юридического лица, но и иного представителя, имея в виду руководителя фили-

ала (представительства), иного территориально и (или) структурно обособленного подразделения юридического лица (отдела, службы, цеха и т.п.), действие (бездействие) которого непосредственно образует событие соответствующего административного правонарушения, иного работника юридического лица, действующего на основании доверенности.

Таким образом, в условиях развития российской государственности и проведения административной реформы назрела необходимость совершенствования положений КоАП РФ. В практике применения норм КоАП РФ на сегодняшний день существует немало вопросов, требующих дальнейшего совершенствования административного законодательства.

ЛИТЕРАТУРА

1. См., напр.: Коркунов Н.М. Очерк теорий административной юстиции. СПб., 1885; Тарасов И.Т. Личное задержание как полицейская мера безопасности. СПб., 1886; Трифонов А.А. О мерах принуждения по прусскому и нашему законодательствам. СПб., 1886.

2. См., напр.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве // Административная юстиция. Конец XIX - начало XX вв.: Хрестоматия. Т. 1. С. 240; Карадже-Искров П.Н. Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927; Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л.: ОГИЗ, 1929; Ана-нов И.Н. Очерки федерального управления СССР. Народные комиссариаты СССР. М., 1925; Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1976; Лунев А.Е. Государственный контроль в СССР. М., 1951; Попов Л.Л. Убеждение и принуждение. М., 1968; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Студеникин С.С. Советская административно-правовая норма и ее применение: Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1949.

3. Серков П.И. Понятие административной ответственности // Закон. 2010. № 8. С. 97.

4. Кирин А.В. Административно-деликтное право. М., 2012. С. 52-77.

5. Тимошенко И.В. Понятие административной ответственности // Северо-Кавказский юридический вестник. 2009. № 2. С. 74.

6. См., напр.: Дедков Л.Л. Советское административное законодательство на страже общественного порядка. Беларусь, 1971. С. 21; Евтихиев И.И. Административное право СССР: Учебник для юридических институтов и факультетов. М.: Юрид. изд-во, 1946. С. 46; Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 5; Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник для юридических высших учебных заведений. М., 1950. С. 50;и др.

7. Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адуш-кина. Саратов, 1988. С. 4.

8. Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. № 12. С. 12

9. Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 6.

10. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях" // БВС РФ. 2005. № 6.

Панов А.Б.

11. См.: Пункт 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02 июня 2004 г. № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.

12. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2008 г. № 248-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО "Птицефабрика "Сибирская губерния" на нарушение конституционных прав и свобод ст. 2.9 и ч. 6 ст. 15.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях" // Доступ из СПС «Консультант Плюс».

13. Попов П. Малозначительная угроза // Эж-ЮРИСТ. 2008. № 35 (540).

14. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 // Российская газета. 19.04.2005. № 80.

15. Следует отметить, что Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 5 во многом повторяет определение, приведенное в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР № 23 от 4 марта 1929 г. В данном документе в редакции от 14 марта 1963 года длящееся преступление определялось как «действие или бездействие, сопряженное с невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного наказания», которое также связывается с «непрерывным осуществлением состава определенного преступного деяния». С нашей точки зрения, заслуживает внимания п. 1, 2 письма ГТК России от 27 мая 2002 г. № 01-06/20585 «Об отнесении административных правонарушений к длящимся», отмененное Письмом ФТС РФ от 12 июля 2005 г. № 0106/23399 «Об отнесении административных правонарушений к длящимся» во исполнение Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5. В отмененном письме ГТК под длящимся признавалось такое правонарушение, при котором «противоправное деяние совершается непрерывно в течение более или менее продолжительного периода времени», при этом оно «продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения».