Об эффективном использовании земель: проблемы правоприменения

земли как объекта социально-политического, экономического и территориально-природного характера. Законодательное закрепление приоритетности значения земли является необходимым условием формирования концепции государственного управления земельными ресурсами на основе обеспечения соблюдения права собственности и принципа экономической самостоятельности землепользования.

Насущной потребностью современной юридической науки выступает разработка на основе межотраслевого подхода концептуальных основ правовой системы управления земельными ресурсами и защиты земельных прав граждан. Данная концепция должна «примирять» нормы различных отраслей права в целях максимально эффективного использования земельных ресурсов, отражать баланс публичных и частных интересов в обществе, способствовать эволюционному развитию земельных отношений.

1 См.: Боголюбов С.А. Земельное право России / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009. С. 11.

2 См.: Иконицкая И.А. Современные тенденции развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 1. С. 70-76.

3 См.: Иванов А.А. Проект концепции развития законодательства о вещном праве // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 4.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2016. № 27, ч. I, ст. 4187.

5 См.: Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. М., 2009. С. 19.

Е.Ю. Чмыхало

ОБ ЭФФЕКТИВНОМ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЗЕМЕЛЬ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

В статье проводится сравнительный анализ правовых норм, регулирующих отношения в сфере эффективного и рационального использования земель. Особе внимание уделено изъятию земельных участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению и использованием с нарушением требований земельного законодательства. Выявлены проблемы в правовом регулировании этих отношений, высказаны конкретные предложения по совершенствованию правовых норм.

Ключевые слова: эффективное и рациональное использование земель, изъятие земельных участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению и использованием с нарушением требований земельного законодательства.

E.Yu. Chmihalo

THE EFFECTIVE USE OF LAND: PROBLEMS OF ENFORCEMENT

The article presents a comparative analysis of the legal norms regulating relations in the field of effective and rational use of lands. Particular attention is paid to the expropriation of land in connection with their use for the intended purpose and use in violation of land legislation. Identified problems in the legal regulation of these relations, expressed concrete proposals on improving the legal norms.

Keywords: effective and efficient use of land, seizure of land in connection with their use for the intended purpose and use in violation of land legislation.

В июле 2016 г. в Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) и другие федеральные законы были внесены изменения и дополнения, направленные на достижение

© Чмыхало Елена Юрьевна, 2016

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права

целей государственной политики по управлению земельным фондом (далее — государственная политика), определенные в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы, утвержденных Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р (в ред. от 28 августа 2014 г.)1.

Одной из целей государственной политики названо повышение эффективности использования земель, для достижения которой, в частности, предусмотрено совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием, в т.ч. определение мер по государственной поддержке мероприятий по вовлечению неиспользуемых земельных участков в хозяйственный оборот и эффективному использованию мелиорированных земель. Необходимость совершенствования порядка изъятия земельных участков при ненадлежащем его использовании обосновывалось тем, что в ранее действовавшем законодательстве отсутствовали нормы, детально его регулировавшие, в связи с чем фактически не было обращений в суд об изъятии земельных участков.

Следует напомнить, что в 2010 г. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 3 июля 2016 г.)2 был дополнен нормами, более детально регулирующими данные отношения, но это не изменило существовавшего положения. В качестве одной из причин этого можно назвать недостаточно четкое определение составов правонарушений, являвшихся основанием прекращения права на земельный участок. е В частности, право на земельный участок могло быть прекращено в случае его и использования с нарушением установленных земельным законодательством а требований рационального использования земли, повлекшими существенное о снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значитель- к ное ухудшение экологической обстановки. Проблема заключалась в том, что в о

с

действовавшем законодательстве не определялись требования рационального а использования земель и отсутствовало определение термина «рациональное в использование земель». Кроме того, надлежаще не осуществлялся мониторинг о земель, а следовательно, отсутствовали данные об их состоянии, в связи с чем ю

"О

невозможно было установить существенное снижение плодородие. |

При определении процедур прекращения права применялся еще один термин к

«ненадлежащее использование земельного участка». Законодательное определе- а

ние этого термина также отсутствовало, поэтому предлагалось доктринальное. |

А.А. Соколова под ненадлежащим использованием земельного участка из земель и

сельскохозяйственного назначения предлагает понимать его неиспользование в №

течение 3-х и более лет либо его использование не по целевому назначению, либо 1

использование с нарушением установленных правил рационального использо- )

вания земли. Определяя данный термин, автор перечисляет конкретные право- 6 нарушения, указанные в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»3. Неточность правовых норм, отсутствие определений, используемых в них, снижали эффективность юридической ответственности за нарушения земельного законодательства, что не способствовало обеспечению рационального использования земель.

В целях разрешения этой проблемы и реализации изложенного направления государственной политики Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации»4 в ЗК РФ, Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ) и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» были внесены соответствующие изменения и дополнения.

В действующей редакции правовых норм термины «требования рационального использования земель» и «ненадлежащее использование земельных участков» исключены; основанием прекращения права признается использование земельного участка с нарушением требований законодательства РФ; перечислены конкретные правонарушения.

К сожалению, только исключение из правовых норм этих терминов не решит проблемы эффективного и рационального использования земель. В Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», как и в ранее действовавшей редакции, при определении состава правонарушения требуется существенное снижение плодородия земель. Критерии существенного снижения плодородия земель определены в Постановлении Правительства РФ от 22 июля 2011 г. № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»5. Законодательно данные отношения надлежаще урегулированы, но, как уже отмечалось, мониторинг земель надлежащем образом не осуществляется, а следовательно, доказать факт существенного снижения плодородия земель по-прежнему не представляется возможным.

В ранее действовавшей редакции Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» основанием прекращения права на земельный участок могло служить и значительное ухудшение экологической обстановки, произошедшие в результате использования его с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли. Критерии значительного ухудшения экологической обстановки определялись в Постановлении Правительства РФ от 19 июля 2012 г. № 736 «О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли»6. Для того чтобы доказать факт правонарушения, необходимы данные о состоянии окружающей среды до выявления правонарушения, которые, как правило, отсутствовали. Учитывая это, в действующей редакции Закона для привлечение к ответственности требуется причинение вреда окружающей среде, которая в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 3 июля 2016 г.)7 определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов, т.е. последствием совершения правонарушения должны стать негативные изменения не только земель и но других природных, природно-антропогенных объектов. Таким образом, в результате нарушения земельного законодательства должен быть причинен вред растительному или животному миру, поверхностным или подземным водам, противо-

правные действия должны быть достаточно серьезными, поскольку требуется наступление таких тяжких последствий.

Еще одним правонарушением, влекущим прекращение права на земельный участок, признается неиспользование его по целевому назначению. Признаки неиспользования определены в Постановлении Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации»8. Значимым является дополнение ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельского хозяйственного назначения» нормой, уточняющей срок, с которого исчисляется 3-летнее неиспользование земельного участка. Это момент выявления данного факта при осуществлении государственного земельного надзора9. В ранее действовавшей редакции этот срок исчислялся со дня возникновения права собственности на земельный участок, что не соответствовало сути правонарушения. Правонарушение могло быть совершено и по истечении нескольких лет с момента возникновения права собственности. Данное дополнение включено лишь в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В ст. 285 ГК РФ и ст. 45 ЗК РФ по-прежнему указан срок, но не определен момент, с которого он исчисляется. Следует подчеркнуть, что в юридической литературе ранее отмечалось, что признаки неиспользования сельскохозяйственных земель обозначены в весьма общей форме10. Кроме того, необходимо учесть ранее сформированную правоприменительную практику. В результате неиспользования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения происходит снижение его плодородия, i т.к. он зарастает сорными растениями и мелколесьем, поэтому при выявлении и этого правонарушения независимо от срока его неиспользования виновные лица 1 привлекались к ответственности по п. 2 ст. 8.7 Кодекса РФ об административных о правонарушениях11 за невыполнение установленных требований и обязательных к мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной о

с

эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия 1 на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель. е

Для доказывания состава правонарушения судами в случае обжалования о неправомерности привлечения к ответственности используется ГОСТ 16265-89 ю

~о

Земледелие, термины и определения, утвержденный и введенный в действие |

Постановлением Государственного комитета СССР по управлению качеством к

продукции и стандартам от 25 декабря 1989 г. № 4093, в котором сорные рас- а

тения (сорняки) определяются как дикорастущие, произрастающие на сельско- |

хозяйственных угодьях и снижающие величину и качество продукции, урожай !

всех сельскохозяйственных культур и ухудшающие его качество12. Изложенное №

позволяет заключить, что внесение дополнений, хотя и имеет положительное 1

значение для правопримения, но вряд ли устранит ранее возникавшие проблемы. )

Сравнительный анализ норм ГК РФ, ЗК РФ, Федерального закона «Об обороте 6 земель сельскохозяйственного назначения» дает возможность установить, что перечень правонарушений, служащих основанием прекращения права на земельный участок, в них не совпадает. В соответствии с норами Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» право собственности на земельные участки может быть прекращено при совершении правонарушений,

повлекших существенное снижение плодородия почв земель сельскохозяйствен- 173

ного назначения или причинение вреда окружающей среде, либо земельный участок не использовался по целевому назначению в течение 3-х и более лет подряд с момента выявления в рамках государственного земельного надзора этого факта (пп. 2, 3). В ГК РФ, кроме указанных правонарушений, влекущих прекращение права собственности, называется еще одно — использование его не по целевому назначению (ст. 284, 285). Перечень правонарушений, при выявлении которых могут быть прекращены права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды и безвозмездного пользования, еще более обширный. Кроме перечисленных, он включает следующие: порчу земель; невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв; невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (пп. 1, 2 ст. 45, п. 2 ст. 46, пп. 1, 2 ст. 47 ЗК РФ). Конечно же, это влечет вопрос о причинах правового регулирования данных отношений.

При решении вопроса о прекращении права на земельный участок значимо не только четкое определение составов правонарушений, но и самой процедуры. По ст. 286 ГК РФ орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. 284 и 285 ГК РФ, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях, определяются земельным законодательством. В ЗК РФ нормы, опо-средственно регулирующие данные отношения, были включены в 2014 и 2016 гг. В пп. 7, 9 ст. 71 ЗК РФ установлено, что по результатам проверок должностными й лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного над? зора, составляется акт, к которому в случае выявления нарушений требований з законодательства РФ прилагаются предписания об их устранении с указанием сроков. Если в установленный срок правонарушение не будет устранено, то I орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, по-

1 сле привлечения виновного лица к административной ответственности за его

го

| неисполнение информирует об этом: исполнительный орган государственной

| власти или орган местного самоуправления, предусмотренные в ст. 39.2 ЗК РФ,

| в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муни-

2 ципальной собственности; орган государственной власти или орган местного ° самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться « в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных | участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использо-е ванием с нарушением законодательства РФ и об их продаже с публичных торгов. 1 Несмотря на внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты,

0

° по-прежнему остаются нерешенными некоторые вопросы по процедуре изъятия

го

3 земельных участков. В земельном законодательстве определен орган управле-

1 ния, который вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в | частной собственности земельных участков и об их продаже с публичных торгов

лишь в отношении земель сельскохозяйственного назначения — это орган исполнительной власти субъекта РФ (пп. 6, 7 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Буквальное толкование п. 1 ст. 286 ГК РФ позволяет судить о том, что в земельном законодательстве должен быть определен и порядок обязательного 174 заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных

нарушениях. Однако в земельно-правовых актах соответствующие нормы отсутствуют.

Сравнительный анализ норм ЗК РФ, Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» позволяет установить некоторые несоответствия. В п. 2 ст. 54 ЗК РФ предусматривается, что принудительное прекращение права на земельный участок осуществляется на основании вступившего в законную силу судебного акта при условии неустранения административного правонарушения, связанного с неиспользованием земельного участка по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства РФ, после назначения административного наказания. Толкование этой нормы позволяет судить о том, что виновное лицо должно быть привлечено к административной ответственности за совершенное земельное правонарушение. Аналогичная норма содержится и в п. 6 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Несколько иные нормы предлагаются в п. 9 ст. 71 ЗК РФ, определяющие, что органы государственного земельного надзора информируют компетентные органы управления о неустранении нарушений после привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение предписания. Выявить правонарушения, влекущие прекращение права на земельный участок, могут федеральные органы исполнительные власти, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора, а следовательно, нормы, определяющие порядок прекращения права на земельный участок и полномочия органов управления государственного земельного надзора должны гармонично сочетаться в целях их единообразного толкования и формирования одинаковой правоприменительной практики. Для обеспечения этого можно предложить из- е менить редакцию п. 1 ст. 54 ЗК РФ и п. 6 ст. 6 Федерального закона «Об обороте и земель сельскохозяйственного назначения», более четко описав в них процедуру а прекращения права на земельные участки, указав на необходимость привлече- о ния к административной ответственности не только за нарушение требований к земельного законодательства, но и неисполнение предписания об устранении о

с

правонарушения, что только усилит гарантии прав субъектов земельных от- | ношений. в

е

В последнее время злободневным становится вопрос о длительном неисполь- о зовании земельных участков в садоводческих объединениях их обладателями. ю

"О

С точки зрения обеспечения рационального использования земельных участков, | целесообразным в этом случае является прекращение права на них. Если земель- к ный участок приобретен в собственность членом объединения, то прекращение а права на него возможно по нормам ГК РФ, т.к. нормы Федерального закона «Об | обороте земель сельскохозяйственное назначения» в отношении этих земель не ии применимы (п. 1 ст. 1). Однако в ст. 284 ГК РФ ограничены случаи, когда воз- № можно изъятие у собственника земельного участка в связи с неиспользованием 1 по целевому назначению. Нормы указанной статьи применимы в отношении ) земельных участков, предназначенных для ведения сельского хозяйства либо 6 жилищного или иного строительства. В ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (в ред. от 3 июля 2016 г.)13 садовый участок определен как земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения 175

жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений). Из этого определения не следует, что такой земельный участок предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства, а следовательно, возможность применения ст. 284 ГК РФ в отношении таких земельных участков вызывает сомнения. Чаще такие земельные участки не приобретены в собственность членами объединения, а, значит, принадлежат объединению либо на правах постоянного (бессрочного) пользования, либо аренды. Членом объединения они используются в силу членских отношений, прекращение которых должно прекратить и право на земельный участок. В соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 19 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» член садоводческого объединения обязан использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, ответственность за несоблюдение этой обязанности в указанном Законе не предусмотрена. К полномочиям общего собрания членов садоводческого объединения относится исключение из членов объединения, однако основания для принудительного прекращения членских отношений в указанном Законе не перечислены. Таким образом, нормы, регулирующие эти отношения, не взаимосвязаны, поэтому исключить из членов объединения за неиспользование земельного участка не по целевому назначению невозможно, как и обеспечить рациональное использование этих земель имеющимися правовыми нормами.

Проведенное исследование показало, что внесение изменений и дополнений в ЗК РФ, ГК РФ, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», касающихся прекращении права на земельный участок в случае его неиспользования по целевому назначению или использования его с нарушением законодательства, лишь в части устранит ранее возникавшие проблемы. Для повышения эффективности юридической ответственности за нарушение земельного законодательства в целях обеспечения эффективного и рационального использования земель недостаточно только мер правового характера, требуются меры и организационные, такие как надлежащее осуществление мониторинга земель, государственного земельного надзора.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 12, ст. 1425; 2014. № 36, ст. 4880.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018; 2016. № 27, ч. II, ст. 4269.

3 См.: Соколова А.А. Правовое обеспечение надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. С. 10-11.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27, ч. II, ст. 4287.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. II, ст. 4655.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 30, ст. 4290.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2016. № 27, ч. I, ст. 4187.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 18, ст. 2230.

9 См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации».

10 См.: ГалиновскаяЕ.А. Институт юридической ответственности как составляющая земельного правопорядка // Журнал российского права. 2014. № 1. С. 41-48.

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2016. № 26, ч. I, ст. 3874.

12 См.: Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 11 ноября 2011 г. по делу № А64-7332/2011. и^: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/322dc4c1-c8c2-4bc8-a938-4c5a87b0233b/A64-7332-2011_20111111_ Reshenie.pdf (дата обращения: 20.08.2016). Решение оставлено в силе Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2012 г. № 19АП-6691/2011 по делу № А64-7332/2011. и^: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/aee5e4ee-b9c4-4076-8785-d30ad41391b3/A64-7332-2011_20120217_ Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf (дата обращения: 20.08.2016).

13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 16, ст. 1801; 2016. № 27, ч. II, ст. 4270.