Конституционное право граждан на обращение к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ К УПОЛНОМОЧЕННОМУ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

КУЛЕШОВА Наталья Николаевна

Аннотация. В статье рассматриваются основы правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в России и его роль в системе защиты прав граждан. Особое внимание уделено становлению и развитию института внесудебной защиты в субъектах Российской Федерации. Автором также описываются формы работы и взаимодействия Уполномоченного по правам человека с гражданами и органами государственной власти.

Annotation. The article considers the foundations of legal regulation of ombudsman’s activity in the Russian Federation and his role in the system ofprotection of citizens ’ rights and freedoms. Special attention is paid to the formation and development of the institute of extrajudicial protection in constituent entities of the Russian Federation. The author also examines the forms of work and interrelation between ombudsmen and public authorities.

Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека в РФ, защита прав граждан, законодательство субъектов РФ, взаимодействие государственных органов.

Key words: ombudsman of the Russian Federation, protection of citizens ’ rights and freedoms, legislation of constituent entities of RF, interrelation ofpublic authorities.

Конституция и законодательство РФ закрепили основные принципы и законные способы отстаивания прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. В последнее время получила развитие система внесудебной защиты прав и свобод, особо это стало заметно с функционированием института омбудсмена в субъектах Российской Федерации. У граждан России появилась возможность решить конкретный вопрос, не используя традиционные процедуры запросов, оформления положенных документов, без уплаты государственной пошлины (ст. 18 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года-ФКЗ-1 с изменениями от 28 декабря 2010 года).

Не исключается возможность, по мнению граждан и государственных должностных лиц, решения вопроса и в порядке исключения. Бесспорно, что некоторая иллюзорность в сложившемся мнении поддерживается исключительно доступностью общественных приемных омбудсменов, статусом уполномоченных по правам человека, новизной участия в общественной жизни региона. Однако не следует забывать, что факт обращения в аппарат представителя не влечет никаких правовых последствий для заявителя или для лиц (органов), имеющих отношение к заявлению. К сожалению, граждане не всегда способны уяснить подлинную роль Уполномоченного по правам человека в системе отстаивания интересов, по-

этому часто правомерный отказ воспринимается как несоблюдение конституционного права на обращение. Современной проблемой в деятельности рассматриваемого института следует считать не организацию и специфику работы данного органа, а сферу прав, способных гарантировать и обеспечить через обращение к Уполномоченному по правам человека.

Модели классического омбудсмена и специфический омбудсмен-механизм берут начало в Скандинавских странах. Характерная черта классического омбудсмена - посредник по жалобам в качестве независимого публичного органа, учреждаемого законодательной властью для контроля законности и справедливости административных действий исполнительной власти. Начиная с середины XX века институт омбудсмена стал рассматриваться как обязательный атрибут демократического государственного управления, что привело к его массовому распространению в самых разных правовых системах на всех континентах. Однако анализ правоустанавливающих документов (конституций и законов) института омбудсмена в зарубежных странах показывает, что, вплоть до третьей волны демократизации (по Хантингтону), ни один классический омбудсмен не имел прямой компетенции защиты прав человека. Поэтому рассмотрение жалоб граждан традиционно проводилось в контексте ненадлежащего администрирования, что можно сравнить с нарушением законности, зло-

употреблением правом, недобросовестным поведением чиновников. Под воздействием глобализации прав человека произошла трансформация первоначально заложенного юридического смысла концепции омбудсмена, которая привела к изменению элементов правового статуса данного института. Из органа контроля он все больше превращается в пост-омбудсмен-институт - специализированный институт защиты прав человека, понимаемой в широком смысле (как ретроспективная и проспективная защита), в институт внутригосударственного контроля за соблюдением национальных и международных стандартов прав человека, в своеобразного промоутера прав человека.

«Пост» - в смысле своеобразного «комбинаторного» отрицания классического омбудсмена, которое не преодолевает предшествующую правовую форму, а ограничивает ее значение, придает приоритет новому содержанию (целей, функций, компетенций).

Примерами постомбудсмена можно считать шведского омбудсмена1, омбудсменов в странах Латинской Америки, Восточной и Центральной Европы и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, которому в 2009 году Международный координационный комитет национальных институтов по содействию и защите прав человека ООН присвоил высший аккредитационный статус, означающий полное соответствие принципам (национальных) специализированных институтов по содействию и защите прав человека (Chart of the status of national institutions for the promotion and protection of human rights // URL: http:// www.ohchr.org/ EN/ Countries/ NHRI/ Pages/ NHRIMain.aspx (дата обращения: 19.01.2011).

Поэтому закономерно, что некоторые институты из числа пост-омбудсменов получают официальный статус (национальных) институтов, специализированных на продвижении и защите прав человека. Такие институты имеют дополнительные каналы взаимодействия с гражданским обществом (создают экспертные советы, общественные приемные, привлекают научных консультантов и др.), а также наделяются широкими полномочиями (включая правовое просвещение) в области защиты прав человека2.

1 Чуксина В.В. Новый омбудсмен по вопросам равенства (шведский опыт борьбы с дискриминацией). URL: http://www. justicemaker.ru/view-article.php?id= 11 &аГ=335 8

2 Чуксина В.В. Внесудебная защита прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 34.

Специфика государственных задач, возлагаемых на уполномоченных по правам человека в России, действительно затрагивает разные направления. Так, на федеральном уровне правового регулирования п. 1 и 3 ст. 1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года-ФКЗ-1 (с изменениями от 28 декабря 2010 года) установлено, что должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Средствами, указанными в настоящем Федеральном конституционном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Нормы регионального законодательства в большинстве случаев направлены на уточнение роли правозащитника в системе органов государственной власти субъекта и сферы его взаимодействия с органами местного самоуправления, но при этом соблюдается принцип преемственности полномочий с федеральным омбудсменом. Согласно п. 3 ст. 5 Закона Рязанской области «Об Уполномоченном по правам человека в Рязанской области» к задачам омбудсмена относятся:

1) осуществление мониторинга за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав, свобод и законных интересов ребенка, гарантируемых Конституцией Российской Федерации и международными обязательствами Российской Федерации;

2) содействие органам государственной власти Рязанской области и органам местного самоуправления муниципальных образований Рязанской области в создании системы защиты прав и свобод человека и гражданина, прав, свобод и законных интересов ребенка;

3) содействие органам государственной власти Рязанской области в создании условий

для развития институтов гражданского общества;

4) участие в межрегиональном и международном сотрудничестве в области прав и свобод человека и гражданина, прав, свобод и законных интересов ребенка, содействие его развитию;

5) осуществление правового просвещения граждан на территории Рязанской области по вопросам прав и свобод человека и гражданина, прав, свобод и законных интересов ребенка, форм и методов их защиты;

6) информирование общественности о состоянии соблюдения и защиты прав и сво-бод3.

Анализируя практику обращений граждан к уполномоченным по правам человека, установлено, что данный институт эффективно и динамично развивается. В отчете В. Лукина фигурируют данные 3/4 регионов России: 71 из 83 субъектов уполномоченные по правам человека реализуют свои полномочия (в 2003 году их было только 24)4.

Растет число обращений граждан. Так, например, к Уполномоченному по правам человека в Рязанской области в 2012 году было подано 904 обращения, в 2013 - 1 257, показатели увеличились почти на 30 %. Сохраняется рост по обращениям граждан во многих регионах (от 5 до 15 %)5. Бесспорно, что развитие внесудебных систем защиты прав человека решает многие государственные задачи, в том числе разгружает работу судов. Единообразие и правовую основу конституционных прав граждан на обращение обеспечивается законами Российской Федерации и законами субъектов РФ, так как сфера п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции России6 относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В ФЗ-59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 6 мая 2006 года № 182-ФЗ (в ред. от 2 июля

3 Закон Рязанской области от 24 декабря 2011 г. в ред. от 29.04.2013 г. № 19-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Рязанской области и Уполномоченном по правам ребенка в Рязанской области».

4 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 г. 2013. 29 марта // Российская газета. Федер. вып. № 6044. URL: http://www.rg.ru/2013/03/29/lukin-dok.html

5 Данные ежегодных отчетов // Европейский омбудсмен : журн. о деятельности национальных учреждений по правам человека. URL: http://euro-ombudsman.org/reference/annual_reports_ of_ombudsmen

6 Конституция РФ (с учетом поправок ФКЗ-2 от 5 февраля

2014 г.). URL: http://www.consultant.ru/popular/cons/1_1.html

2013 года)7 установлен порядок обращений граждан РФ. В соответствии с п. 1 ст. 4 указанного закона: обращение гражданина (далее -обращение) - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления(в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 года № 227-ФЗ). Таким образом, закон сохраняет несколько видов обращений, в том числе письменную и устные формы. Анализируя содержание норм ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года (с изменениями от 28 декабря 2010 года)-ФКЗ-1, Уполномоченный занимается исключительно жалобами граждан и только в письменной форме, что отражено п. 1 ст. 16 ФКЗ. Омбудсмен рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Нормами регионального законодательства, в частности ранее упомянутым законом Рязанской области, жалоба также подается в письменном виде (ст. 15 Закона РО). Жалоба (заявление) должно содержать личные данные о заявителе, обстоятельства дела о нарушении прав, возможны копии документов, относящиеся к делу. Обязательным условием для соблюдения порядка обращений является п. 3 ст. 15, согласно которому не принимаются к рассмотрению жалобы на законы и иные нормативные правовые акты Рязанской области, муниципальные нормативные правовые акты. Кроме этого, п. 1 ст. 15 определяет, что жалоба (заявление) может быть подана (подано) гражданами, проживающими на территории Рязанской области, а также иностранными гражданами и лицами без гражданства, находящимися на территории Рязанской области. Установленное ограничение противоречит конституционным принципам: законности, приоритета прав и свобод человека и, как следствие, незаконно огра-

7 Федеральный закон-59 от 6 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации (в ред. от

2 июля 2013 г. № 182-ФЗ). иЯЬ: http://base.garant.ru/12146661/

ничивает право граждан на обращение. Однако реально на практике данное условие не соблюдается, полученное обращение (жалоба) от гражданина расматривается в установленном порядке независимо от места жительства.

По данным отчетов Уполномоченного по правам человека в Рязанской области, каждая вторая жалоба требует согласованных действий с органами государственной власти и местного самоуправления других регионов, к сожалению эта работа не всегда проходит слаженно.

В соответствии со ст. 29 ФКЗ-18 по результатам рассмотрения жалобы гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах9. Особо трактуется сфера отношений Уполномоченного с органами прокуратуры10, однако В. Лукин отмечает, что суды надзорных инстанций уклоняются от рассмотрения ходатайств Упол-

номоченного о пересмотре судебных решений, вступивших в законную силу, мотивируя это отсутствием в кодексах соответствующих норм11.

В настоящее время существует много проблем с обеспечением внесудебных форм защиты прав, в том числе и в функционировании института Уполномоченного по правам человека. Так, например, отсутствует право законодательной инициативы, необъективно рассматриваются решения омбудсменов органами государственной власти и местного самоуправления, невелико число обращений со стороны граждан, что позволяет судить либо о недоверии деятельности уполномоченных, либо сложности процедуры обращения к ним. Эти положения требуют дальнейшего осмысления на доктринальном и правоприменительном уровне.

Следующая задача - повышение качества работы правозащитников на основе единой методологии и концептуальных подходов к общим проблемам обеспечения прав и свобод человека на всем пространстве Российской Федерации.

8 Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. (с изм. от 28 декабря 2010 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»-ФКЗ-1.

9 Байкин И.М. Прокуратура и Уполномоченный по правам человека в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 63.

10 Соглашения Генеральной прокуратуры РФ и Уполномо-

ченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» // Сб. основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

11 См.: Фоков А.П. Уполномоченный по правам человека о задачах судебной системы и о защите прав человека и гражданина // Российский судья. 2006. № 9. С. 2.