Методологические основы организации выполнения задач гражданской обороны в современных условиях

Методологические основы организации выполнения задач гражданской обороны в современных условиях

Долгин Н.Н., Малышев В.П., д.х.н.,

Центр стратегических исследований гражданской защиты МЧС России

Турко С.И., к.в.н.

Департамент гражданской защиты МЧС России

1. Общие положения

В современных условиях особое значение приобретает правильно организованный менеджмент при решении задач гражданской обороны. Данное обстоятельство обуславливается тем, что в условиях рыночной экономики, при ограниченных возможностях государственного заказа на создание материально-технической базы решение задач гражданской обороны значительно усложняется. Кроме того, решение проблем гражданской обороны затрудняется неопределенностью в выборе базовых моделей вооруженных конфликтов, необходимостью обеспечивать готовность органов управления, сил и средств не только в предвоенный (особый) период, но уже сейчас - в условиях мирного времени. При этом разнообразие возможных чрезвычайных ситуаций, характер и объемы их последствий создают дополнительные трудности при планировании и организации выполнения мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей.

Все это требует новых специфических подходов к решению проблем гражданской обороны, правильно выбранных методологических основ.

Методология в буквальном значении (логос - наука, знание, и метод - путь, направление познания) есть учение о методах познания. Методологию можно определить как систему, реализующую три функции:

получение, создание нового знания;

структурирование этого знания в виде новых понятий, категорий, законов, гипотез, теоретических идей, теорий;

организация использования новых знаний в общественной практической деятельности.

В последнее время понятие «методология» все чаще используется не только в области познания, но и в области организации выполнения различных задач экономического, социального, оборонного характера. В полной мере это понятие можно использовать и в области гражданской обороны.

Общими основами методологии менеджмента являются диалектический подход, позволяющий рассматривать управленческие проблемы в их постоянной взаимосвязи, движении и развитии; абстрагирование; принципы: единства теории и практики, определенности, конкретности, познаваемости, объективности, причинности, развития, историзма.

Конкретными основами методологии менеджмента являются:

- экономические науки: экономическая теория, институциональная экономика, финансы и кредит, бухгалтерский учет, маркетинг, экономическая статистика, мировая экономика и многие другие;

- системный подход, который является методологией общей теории систем. Системный подход базируется на понятии «система», под которой понимается совокупность связанных элементов, объединенных в одно целое для достижения определенной цели;

- кибернетический подход, являющийся методологией общей теории управления (кибернетики) и представляющий собой исследование системы на основе принципов кибернетики, в частности с помощью представления управления как процессов сбора, передачи и преобразования информации об объекте управления и внешней среде, выявления прямых связей (по которым к объекту управления передается входная командная информация от управляющей системы) и обратных связей (по которым к управляющей системе передается информация о состоянии объекта управления), изучения процессов управления, рассмотрения элементов системы как неких «черных ящиков» (систем, которые в силу своей чрезвычайной сложно-

сти не могут получить конкретного определения; их поведение изучается путем выявления логических и статистических связей, существующих между вводимой и выводимой информацией, доступной исследователю, а внутреннее устройство может быть и неизвестно);

- ситуационный подход. Центральным моментом ситуационного подхода является ситуация - конкретный набор обстоятельств, существенно влияющих на организацию. Результаты одних и тех же управленческих действий в различных ситуациях могут очень сильно отличаться друг от друга, поэтому менеджеры должны исходить из того, в какой ситуации они действуют;

- исследование операций — это методология применения математических количественных методов для обоснования решений задач во всех областях целенаправленной человеческой деятельности. Методы и модели исследования операций позволяют получить решения, наилучшим образом отвечающие целям организации. Оптимальным решением согласно исследованию операций является такой набор значений переменных, при котором достигается оптимальное (максимальное или минимальное) значение критерия эффективности (целевой функции) операции и соблюдаются заданные ограничения;

- прогностика - наука о законах и способах разработки прогнозов динамических систем. К различным типам прогнозов относятся: определение будущих значений величин на основе имеющихся данных, определение различных сценариев развития ситуации, определение тенденций развития каких-либо сфер деятельности человека, целеполагание, т.е. определение желательных будущих состояний организации, планирование деятельности организации для достижения поставленных целей и др.;

- теория принятия решений исследует то, как человек или группа людей принимают решения, и разрабатывает методы принятия решений, помогающих обосновать выбор альтернативы из нескольких возможных при различных ситуациях неопределенности и риска;

- теория организации, которая отвечает на вопросы: зачем организации нужны, какими они бывают и как создаются, функционируют, изменяются; изучает влияние, которое оказывают индивидуумы и группы людей на функционирование организации, на происходящие в ней изменения, на обеспечение эффективной целенаправленной деятельности и получение необходимых результатов;

- психология, которая изучает закономерности, механизмы и факты психической жизни человека: обучение, тренировка, мотивация, реализация личности, восприятие окружающего мира, удовлетворенность работой, оценка действий, отношение к труду, формы поведения;

- социология, которая изучает общество как целостный социальный организм; социальные общности и взаимоотношения между ними; социальные процессы, социальные организации; взаимодействие личности и общества; закономерности социального поведения людей; групповую динамику; нормы, роли, вопросы статуса и власти, конфликты, бюрократию, организационную культуру, социализацию и др.;

- социальная психология - отрасль психологии, изучающая закономерности: поведения человека в социальной организации; взаимоотношений людей в процессе совместной деятельности; развития нравственно-психологического климата в коллективе; возникновения и развития коллективных и личностных установок, мотивов, побуждений; возникновения и разрешения межличностных конфликтов; лидерства и индивидуального стиля деятельности; поведения и социально-психологической адаптации людей в стрессовых ситуациях и т.д.;

- антропология, которая исследует: происхождение и эволюцию человека как особого социобиологического вида; образование человеческих рас; нормальные вариации физического строения человека внутри этих рас, в том числе в связи с особенностями окружающей людей среды; этнические особенности, сравнительные ценности, нормы и др.,

- юридическая наука, например, хозяйственное и финансовое право;

- многие другие.

В системе методологии центральное место занимает подсистема методов исследования. Методы - это способы, приемы получения новых и проверки на истинность старых знаний. Методы менеджмента - это система правил и процедур решения различных задач управления

с целью обеспечения эффективного развития организации. Методы менеджмента позволяют снизить интуитивный характер управления, внести упорядоченность, обоснованность и эффективную организацию в построение и функционирование систем управления на предприятии.

Основными общими методами проведения исследований в менеджменте являются: 1) эксперимент; 2) тестирование, анкетирование и интервьюирование и другие методы получения экспертной информации; 3) изучение документации организации; 4) моделирование.

Научную базу менеджмента составляет широкий спектр конкретных методов, разработанных в рамках различных дисциплин, перечисленных выше.

При решении задач гражданской обороны в качестве основных методологических подходов выступает совокупность следующих подходов: системного, кибернетического, синергетического, ситуационного, программно-целевого, регионального.

Системный подход предполагает исследование сложной системы, определение его структуры, установление внутренних связей, особенностей взаимодействия с внешней средой; определение присущих ему свойств и декомпозирование их до уровня, обеспечивающего его точную оценку; выбор основных внутренних подсистем, определяющих состояние объекта и выбор на этой основе правильных управленческих воздействий.

Кибернетический подход основан на признании существования различных состояний объекта во временном пространстве, что позволяет рассматривать объект в динамическом аспекте. Наиболее важными для теории и практики управления являются следующие положения кибернетического подхода:

- управления сложной динамической системой, имеющей входы, выходы и процессы;

- управляемый объект находится в динамике, как единстве процессуальной и результативной составляющих, реального и потенциального состояния;

- определенные процедуры обеспечивают перевод объекта управления от реального к потенциальному состоянию;

- обеспечение соответствия разнообразия управляемой системы разнообразию управляющей системы.

Синергетический подход позволяет выявить закономерности самоорганизации и саморазвития сложноорганизованных динамических систем, к которым относится гражданская оборона. Данный подход раскрывает сущность жизнедеятельности открытых систем, проявляющуюся в том, что они активно взаимодействуют с внешней средой, за счет чего самоорганизуются.

Важное методологическое значение для понимания механизмов управления имеют ведущие положения синергетического подхода:

признание факта автономности управляемых систем, согласно которому «императивное внешнее управление», не соответствующее собственным тенденциям развития системы, считается малоэффективным;

необходимость организации целевого и ценностного, отвечающего собственным тенденциям развития региональной системы управления в их целесообразном сочетании;

ориентация на развитие региональных систем гражданской обороны посредством эффективного использования внешних и внутренних ресурсов.

Программно-целевой подход предлагает возможность изменения параметров управляемого объекта по заданной программе. Основные положения программно-целевого подхода, представляющие важность в разработке основ управления организации выполнения задач гражданской обороны:

ведущая роль целеполагания в управленческом процессе;

многоуровневость цели, необходимость ее декомпозиции на подцели и задачи, раскрытие их логических и объемных соотношений;

механизм программно-целевого подхода — реализация технологической схемы, включающей взаимосвязанные этапы анализа внешней и внутренней ситуации, формирование целей, разработки программы их достижения, оценки успешности ее выполнения.

Комплексный подход связан с системным подходом и является обязательным дополнением к нему. С позиций комплексного подхода управление должно учитывать:

организацию управленской деятельности с опорой на знания различных наук; обеспечение согласованности двух взаимосвязанных процессов: функционирования и развития;

установление взаимосвязи: а) целей управления и направлений их реализации: б) действий всех субъектов управления; в) многообразие целей и целей преемственности, а также путей их достижения;

учет влияния всех наиболее важных внешних факторов.

Региональный подход признается в качестве одного из действенных факторов управления. Этот подход дает возможность конкретизировать управление, основываясь на социально-экономических, природных, демографических и других особенностях региона.

Ситуационный подход ориентирован на принятие управленческого решения, исходя из конкретной ситуации, оказывающей воздействие на функционирование организаций в данный период времени.

Ситуационный подход ориентирует на необходимость применения теории и практики управления в зависимости от сложившихся обстоятельств и включает:

определение основных внешних и внутренних факторов, влияющих на состояние гражданской обороны;

понимание особой роли в управлении системой мониторинга, позволяющего выявить степень влияния факторов на качество;

выполнения мероприятий гражданской обороны осуществлять прогнозирование вероятных последствий воздействия этих факторов и своевременно принимать обоснованные и адекватные требованиям ситуации решения;

формирование квалитологической компетентности субъектов управления, способствующей выбору методов управления, наиболее соответствующих конкретной ситуации.

2. Основные принципы менеджмента в области гражданской обороны Чтобы обеспечить целостность методологических подходов при организации выполнения задач гражданской обороны, важно руководствоваться основополагающими принципами. Эти принципы вытекают из анализа основных военно-политических, военнотехнических, социально-экономических и других объективных факторов, которые в целом определяют направления развития гражданской обороны на перспективу. К числу указанных принципов можно отнести следующие.

1. Рациональное сочетание централизации и децентрализации в организации выполнения задач гражданской обороны.

Практическая реализация данного принципа предполагает сбалансированное расходование средств на финансирование мероприятий гражданской обороны, выделяемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и средств предприятий и организаций. Кроме того, данный принцип предполагает рациональное распределение полномочий в области гражданской обороны между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, гражданская оборона, как важнейшая составляющая национальной безопасности страны, должна сохранить единые централизованные подходы к решению стоящих перед ней проблем.

2. Инновационные подходы к решению задач гражданской обороны.

Конец XX - начало XXI века ознаменовались поиском и внедрением новых способов и методов решения задач не только в экономической или производственной областях, но и во всех сферах общественной жизни. Появление новых технологий, основанных на достижениях кибернетики, нанотехнологий, микробиологии и т.д. обуславливает необходимость новых подходов и в решении традиционных задач гражданской обороны. На протяжении многих десятилетий формы и методы защиты населения, материальных и культурных ценностей от военных опасностей почти не изменились. Менялись военно-стратегические доктрины, кар-

динально менялись виды оружия и его поражающие факторы, менялись социальноэкономические условия, но подходы к эвакуации населения, обеспечение людей защитными сооружениями и средствами индивидуальной защиты оставались неизменными. В реально сложившихся условиях новые взгляды и подходы к решению задач гражданской обороны становятся необходимыми как воздух. Вместе с тем, данный принцип ни в коей мере не отрицает необходимость учета прошлого опыта. За свою историю гражданская оборона (МПВО) накопила колоссальный опыт решения поставленных перед нею задач. Безусловно, этот опыт требует творческого осмысливания с учетом современных условий и применения на практике.

3. Системный, комплексный подход.

Нельзя решать в целом проблему защиты населения, сосредотачиваясь только на решении отдельно взятых задач. Как уже говорилось выше, все задачи гражданской обороны взаимоувязаны в единый комплекс. Искусство решения проблем состоит в том, чтобы выявить все важнейшие элементы (задачи), определить их взаимное влияние друг на друга, определить приоритеты по их решению, выбрать наиболее правильный, эффективный путь решения проблемы в целом.

Говоря о системном подходе, важно иметь в виду следующее обстоятельство. Необходимо выявлять не только внутренние связи, но и связи, выходящие за границы системы гражданской обороны, т.е. оценить те внешние факторы, которые влияют на функционирование гражданской обороны. Образно говоря, надо считать систему гражданской обороны как одну из веточек на дереве, именуемом государством.

4. Рациональное сочетание мероприятий гражданской обороны с оборонными, социальными и хозяйственными мероприятиями.

Данный принцип предполагает двойное, а иногда и тройное предназначение проводимых мер в области гражданской обороны. Примером может служить двойное предназначение убежищ и укрытий, когда они могут использоваться не только в интересах защиты населения от поражающих факторов, но и в случае их использования в народнохозяйственных интересах, например, под производственные мощности, складские и учебные помещения, гаражи и др.

В целом рациональное сочетание мероприятий гражданской обороны включает следующий комплекс возможных вариантов:

сочетание интересов защиты населения, как в военное, так и в мирное время, т.е. обеспечивать возможность защиты, как от военных опасностей, так и от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

сочетание интересов обороны государства и интересов защиты населения. Прежде всего, это касается вопросов инженерно-технического оборудования территории страны (развитие дорог, переправ, коммуникационных сетей и т.д.);

сочетание интересов обеспечения защиты населения и народнохозяйственных интересов.

5. Создание единого оборонно-защитного пространства на территории страны.

О чем идет речь. В настоящее время в вооруженных конфликтах все большее развитие получает тенденция к стиранию границ между фронтом и тылом. Военные действия (особенно воздушно-космические операции) ведутся на всем пространстве противоборствующих стран. Главной целью для поражения все больше становится инфраструктура государства. Не случайно в современных войнах потери среди мирного населения значительно превышают войсковые потери, а материальный ущерб от поражения объектов экономики превышает ущерб от поражения боевой техники. В связи с этим при планировании и реализации мероприятий гражданской обороны необходимо исходить из общегогосударственных интересов и рассматривать территорию государства как единое пространство для функционирования гражданской обороны и определять объемы и сроки проводимых мероприятий на основе дифференцированного подхода. В методологии государственного управления иногда используется понятие «мультипликационный подход», который определяет необходимость

принятия каких-либо решений, прежде всего, исходя из общегосударственных интересов, или если сказать конкретнее - решение в интересах подсистемы не должно приносить вред системе, в которую входит данная подсистема.

6. Разумная достаточность объемов проводимых мероприятий.

Общеизвестен постулат - затраты на получение выгоды не должны превышать самой выгоды. То есть нельзя строить экономические отношения на отрицательном балансе. Человечеством в ходе исторического развития определены разумные пределы для отдельных видов своей деятельности. В настоящее время широкое распространение получила теория допустимого риска. Пока еще эта теория не приспособлена для интересов гражданской обороны, однако отдельные ее положения и принципы могут быть использованы на практике.

7. Рациональное распределение объемов мероприятий по выполнению задач гражданской обороны по отдельным периодам ее функционирования.

Как правило, основной объем мероприятий по подготовке государства к ведению гражданской обороны, осуществляется заблаговременно, в мирное время. Вместе с тем очевидно, что в полном объеме осуществить такую подготовку нельзя в силу ограниченных экономических возможностей государства. Поэтому значительный объем мероприятий переносится на особый (угрожаемый) период. В последние годы роль и значение мероприятий мобилизационного характера существенно повысились, так как темпы заблаговременного наращивания материально-технической базы гражданской обороны значительно замедлились. Нельзя исключать и того, что сроки угрожаемого периода не позволят выполнить все мобилизационные меры. В этом случае они должны реализоваться уже в условиях военного времени.

Искусство управления заключается в том, чтобы по возможности более точно определить, что необходимо или целесообразно сделать в мирное время, что в угрожаемый период и что в условиях военных действий.

3. Особенности организации выполнения задач гражданской обороны в военное

время

В зависимости от вида и степени опасностей и угроз в той или иной степени могут изменяться формы и методы защиты населения. При организации системы защитных мер кроме специфики возможных опасностей и угроз необходимо также учитывать условия обстановки, имеющие возможности, дефицит времени, географические и метеорологические особенности и т.д.

Общими особенностями организации защиты населения в военное время являются:

• обязательность выполнения всеми гражданами требований органов гражданской обороны;

• возможность принудительного (в соответствии с законами военного времени) привлечения населения к участию в мероприятиях по организации защиты;

• использование всего имеющегося материально-технического фонда гражданской обороны в интересах защиты населения;

• возможность привлечения имущества организаций, независимо от их форм собственности, в интересах защиты населения;

• приоритет вопросов защиты населения над другими проблемами;

• обеспечение защиты населения не только от прямого воздействия поражающих факторов современных видов оружия, но и от возможных вторичных факторов поражения, а также от негативных факторов, вызвавших нарушение среды обитания человека;

• сочетание мер по защите населения с мерами по его жизнеобеспечению.

При вооруженных конфликтах с применением обычного высокоточного оружия

Специфика военных конфликтов с применением обычного высокоточного оружия определяет следующие характерные особенности в организации защиты населения:

• особое внимание уделяется защите персонала критически важных для государства объектов, потенциально опасных объектов, являющихся возможными целями для поражения, а также населения, проживающего в районах размещения этих объектов;

• основным способом защиты населения является укрытие его в защитных сооружениях по месту работы и месту жительства;

• эвакуационные мероприятия носят выборочный характер, в первую очередь, производится отселение людей из наиболее опасных районов, которые могут быть подвержены нападению;

• особое внимание уделяется организации постоянного информирования населения о сложившейся обстановке и порядке его действий, а также поддержанию на должном уровне его морально-психологического состояния;

• аварийно-спасательные работы ведутся, как правило, мобильными спасательными подразделениями и формированиями, закрепленными за определенными секторами (районами);

• решающее значение имеет устойчивая работа системы оповещения населения о воздушной опасности;

• дети и нетрудоспособное население по возможности выводятся из крупных городов в безопасные районы (частным порядком или организованно);

• проводятся специальные мероприятия по комплексной маскировке критически важных объектов;

• в случае нарушения условий жизнедеятельности населения проводятся экстренные меры по его обеспечению водой и продуктами питания;

• управление мероприятиями по защите населения осуществляется с городских защищенных пунктов управления ( на загородные пункты управления направляются оперативные группы);

• в случае возникновения неорганизованных потоков беженцев принимаются меры по их приему, размещению и жизнеобеспечению;

• в целях обеспечения организованного проведения мероприятий гражданской обороны в жилых районах создают группы самозащиты из жителей.

При применении оружия массового поражения

В случае возникновения реальной угрозы применения противником оружия массового поражения в экстренном порядке принимается комплекс дополнительных мер, направленных на сокращение возможных потерь среди населения и оказания необходимой помощи пострадавшим.

К таким мерам относятся:

• проведение (по распоряжению Президента Российской Федерации) массовой эвакуации населения из городов, отнесенных к группам по гражданской обороне, и из потенциально опасных районов (районов размещения наиболее важных государственных и оборонных объектов);

• приспособление подземного пространства, которое может быть использовано для укрытия населения, приведение в готовность всех имеющихся защитных сооружений;

• строительство в кратчайшие сроки быстровозводимых убежищ и укрытий, а также простейших защитных сооружений на всей территории страны;

• развертывание и приведение в полную готовность учреждений коммунального хозяйства для проведения дезактивационных работ и санитарной обработки людей;

• организация мониторинга и наблюдения за радиационной обстановкой на территории всей страны;

• приведение в готовность существующих и создание дополнительных спасательных формирований в сельских районах, которые могут привлекаться для спасательных работ в очагах поражения;

• создание группировки сил (с привлечением всех сил и средств, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности) для проведения крупномасштабных спасательных работ в очагах массового поражения;

• развертывание в максимально возможном объеме широкой сети лечебных учреждений (независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности) для массового оказания помощи пострадавшим;

• подготовка и проведение комплекса мер по психологической реабилитации населения;

• вывод населения из зон поражения и заражения в безопасные районы, развертывание в них мест временного проживания, организация жизнеобеспечения;

• управление мероприятиями гражданской обороны осуществляется с загородных и подвальных пунктов управления.

4. Общий алгоритм решения задач гражданской обороны

Решение каждой объемной задачи, к которым, без сомнения, относятся и задачи гражданской обороны, содержит, как правило, несколько взаимосвязанных проблем. Это наглядно видно на примере такой задачи как «предоставление населению убежищ и укрытий». Решение этой общей задачи возможно только через решение нескольких отдельно взятых проблем, таких как:

проблемы накопления фонда защитных сооружений в мирное время;

проблемы поддержания фонда защитных сооружений в технически исправном состоянии;

проблемы приведения в готовность убежищ и укрытий;

проблемы строительства быстровозводимых убежищ и укрытий в особый период и

т.д.

Поэтому одним из начальных методологических подходов к решению крупных задач является ее разделение на составляющие проблемы, решение которых в конечном итоге приведет к решению более общей проблемы. При этом, для данного процесса должны быть выработаны общая единая концепция и общая методология. Важно также в цепи рассматриваемых проблем выделить основное звено, которому должно уделяться первоочередное внимание. В рассматриваемом выше примере таким звеном является заблаговременное накопление фонда защитных сооружений.

Для того, чтобы практически организовать решение проблемы, необходимо управленческое решение.

Процесс принятия решения - центральный пункт менеджмента. Управленческое решение - центральный момент всего процесса управления, результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из общего количества вариантов достижения конкретной цели. Импульсом управленческого решения является необходимость снижения остроты или полного снятия проблемы, т.е. приближение в будущем действительных параметров явления к желаемым.

Содержание основных этапов принятия и реализации решения

1. Сбор информации о состоянии объекта или проблемы.

В ходе этого этапа производится сбор информации о положении дел в рассматриваемой области, производится анализ данной информации, выявляются основные тенденции развития ситуации.

2. Разработка характеристики (описание) проблемы.

На данном этапе производится формулировка проблемы; оценка ее важности и возможных негативных последствий, которые могут в результате возникнуть; выявление причин возникновения проблемы.

3. Формирование целей решения проблемы.

Производится определение конечных целей и промежуточных целей по временным параметрам.

4. Обоснование стратегии решения проблемы.

В ходе этого этапа оцениваются внутренние и внешние факторы, влияющие на решение проблемы, выявляются возможные источники и ресурсы, которые могут быть использо-

ваны. Кроме того, определяются основные требования к решению проблемы и возможные ограничения (по ресурсам, срокам, исполнителям и т.д.).

5. Разработка вариантов решения.

Данный этап содержит следующие процессы: расчленение задачи на подзадачи;

поиски идей решения по каждой подзадаче; построение моделей и проведение расчетов;

определение возможных вариантов решения по каждой подзадаче; обобщение результатов по каждой подзадаче; прогнозирование последствий решений по каждой подзадаче; разработка вариантов решения всей задачи.

6. Выбор оптимального варианта.

Выбор оптимального варианта происходит на основе анализа эффективности вариантов решения и оценки влияния объектовых неуправляемых факторов (параметров) на ход решения задачи.

7. Подготовка необходимых организационно-руководящих документов.

Данный этап включает корректировку и согласование решения, проработка решения с соисполнителями, утверждение решения.

Решение может оформляться в виде целевых программ, различных планов, постановлений, директив и т.д.

8. Реализация решения.

Для реализации решения могут разрабатываться рабочие планы по отдельным направлениям и на определенные сроки. В обязательном порядке организуется контроль за ходом реализации.

В сложившихся экономических условиях крайне важно правильно определить экономические подходы к решению задач гражданской обороны.

В силу сложившихся экономических причин гражданская оборона определенное время вынуждена будет сидеть на «голодном пайке». К сожалению, в настоящее время и в ближайшем будущем не представляется возможным реализовывать крупные программы по подготовке гражданской обороны к действиям в военное время. Поэтому очень важно в этих условиях:

обеспечивать правильный выбор приоритетов при финансировании и реализации мероприятий гражданской обороны;

при разработке и накоплении средств защиты максимально учитывать интересы защиты населения как в мирное, так и военное время;

более активно реализовывать принцип «двойного использования» средств защиты, который предполагает, с одной стороны, что имеющиеся сооружения и имущество гражданской обороны можно будет своевременно использовано по предназначению, с другой -материально-техническая база гражданской обороны по возможности должна использоваться для социально-экономических целей и для нужд предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При подготовке управленческих решений по выполнению задач гражданской обороны следует учитывать, что подготовка к организации и ведению гражданской обороны должна осуществляться на системной и долгосрочной основе с учетом перспектив развития средств вооруженной борьбы, средств защиты населения от опасностей мирного и военного времени. При организации столь масштабной деятельности важную роль играет конкретная методология планирования и организации долгосрочных проектов и программ, т. е. совокупность методов, используемых для их реализации. Применительно к организации выполнения задач гражданской обороны с учетом фактора неопределенности при определении характера и масштабов возможных войн, а также различных чрезвычайных ситуаций, наряду с методами планирования и организации работ, используются методы прогнозирования. Исходя из этого,

методологические основы организации выполнения задач гражданской обороны включают следующие составные части:

- методологию прогнозирования объемов задач гражданской обороны;

- методологические основы планирования мероприятий гражданской обороны;

- методологические подходы к организации выполнения задач гражданской обороны;

- методологические подходы к оценке эффективности мероприятий гражданской обороны.

5. Методология прогнозирования объемов задач гражданской обороны

Для прогнозирования возможных последствий ведения войн и вооруженных конфликтов, а, следовательно, и объемов задач ГО в условиях военного времени, используются различные модели воздействия современных и перспективных видов оружия на объекты экономики и население страны, которые включают:

методы оценки последствий применения современных средств поражения с использованием геоинформационных технологий, позволяющие моделировать воздействие поражающих факторов современного оружия с учетом реального расположения на территории Российской Федерации крупных потенциально опасных объектов радиационного, химического, гидродинамического, пожаровзрывоопасного характера, в результате разрушения которых образуются масштабные зоны радиационного и химического загрязнения, катастрофического затопления и сплошных пожаров;

базы данных об объектах госуправления, энергетики, инфраструктуры, промышленности и жизнеобеспечения на территории Российской Федерации;

уточненные варианты поражения наиболее важных объектов тыла в ходе ведения возможных войн и вооруженных конфликтов по периметру государственной границы Российской федерации в условиях применения современных и перспективных видов оружия;

дифференцированную по стратегическим направлениям отражения возможной агрессии оценку возможной обстановки (по гражданской обороне) и объемы необходимых работ по поддержанию условий жизнедеятельности населения в полосах боевых действий.

В результате должны быть получены основные показатели оценки обстановки на территории России в военном конфликте:

1. Показатели поражения объектов экономики: количество и виды поражаемых объектов экономики и инфраструктуры.

2. Показатели снижения экономического потенциала страны в целом или отдельных регионов: потери мощности энергетики, снижение объемов перевозок, объемов производства и потери возможностей каналов связи и систем оповещения.

3. Показатели потерь населения: общие потери, безвозвратные потери, санитарные потери и потребные объемы эвакуации населения.

4. Показатели требуемых объемов ведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, показатели необходимой численности личного состава и количества единиц техники различных типов, объемы работ по ведению инженерной, радиационной и химической разведки, оказанию медицинской помощи, проведению санитарной обработки населения и специальной обработки техники.

Расчетные показатели воздействия противника по территории России позволяют определить объемы выполнения задач, необходимые для планирования мероприятий гражданской обороны, а также состав и структуру группировки сил и средств, которые должны выполнить задачи гражданской обороны в стране.

Общий алгоритм определения объемов задач, состава и структуры сил и средств, необходимых для их выполнения представлен на рис.1.

Рис. 1. Методологические подходы к обоснованию объема задач, состава и структуры сил и

средств

При прогнозировании последствий ЧС используется математические модели воздействия поражающих факторов на людей и окружающую среду, а также законы поражения людей и разрушения сооружений от интенсивности землетрясений, от избыточного давления во фронте ударной волны, плотности теплового потока, давления гидростатического потока, доз радиационного облучения и токсико-химического поглощения. Математическое моделирование зон опасного воздействия и вероятностных характеристик размещения в них населения и различных объектов позволяет прогнозировать медицинскую, инженерную, пожарную, гидрологическую, радиационную и химическую обстановки.

Современные методы прогнозирования позволяют осуществлять долгосрочный прогноз многих чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также оперативный прогноз опасных атмосферных процессов (циклонов, смерчей, сильных ливней и снегопадов), наводнений, цунами (за счет регистрации гидроакустической волны от землетрясения), природных пожаров. Высокую точность и достоверность прогноза могут обеспечить компьютерные технологии оценки последствий чрезвычайных ситуаций при условии использования геоинформационных систем и объективных данных о расположении объектов, сооружений, зданий и населения в очаге поражения.

Для прогнозирования чрезвычайных ситуаций используются две основные группы методов. В первую группу включены методы визуальных наблюдений и инструментальных

измерений, во вторую - аналитические методы. Классификация аналитических методов прогнозирования ЧС представлена на рис. 2.

При подготовке прогнозов рассматриваются все возможные источники (факторы риска) чрезвычайных ситуаций, которые характерны для данного региона.

К техногенным источникам чрезвычайных ситуаций в могут быть отнесены следующие:

• транспортные аварии, в том числе авиакатастрофы и аварии на магистральных трубопроводах;

• аварии на промышленных объектах, сопровождающиеся пожаром и/или взрывом, выбросом токсичных или радиоактивных веществ;

• аварии на объектах и сетях тепло, энерго- и водоснабжения.

К источникам природного характера, инициирующим чрезвычайную ситуацию могут быть отнесены:

• опасные геологические явления;

• опасные гидрометеорологические процессы и явления.

352

Рис.2. Классификация аналитических методов прогнозирования ЧС

На рис. 3 представлена классификация факторов, инициирующих развитие чрезвычайной ситуации.

Природные:

1. Гидрометеорологические процессы и явления:

• наводнение;

• цунами;

• смерч;

• ветер, ураган;

• осадки;

• экстремальные снегопады;

• температура воздуха;

• удар молнии.

2. Геологические и инженерно геологические процессы и явления:

• сейсмотектонические разрывные смещения, сейсмодислокации,

• сейсмотектонические поднятия, опускания блоков земной коры;

• современные дифференцированные движения земной коры;

• остаточные сейсмодеформации земной коры;

• землетрясение (любого генезиса);

• оползни;

• обвалы и оползни-обвалы;

• сели;

• лавины;

• оседания и провалы;

• проявления карста;

• мерзлотно-геологические процессы;

• деформации специфических грунтов.

• природные пожары.

Техногенные:

• транспортные аварии, в том числе авиакатастрофы и аварии на магистральных трубопроводах;

• аварии на объектах и сетях тепло-, энерго- и водоснабжения;

• аварии на промышленных объектах, сопровождающиеся пожаром и/или

Терродистические акты:

-диверсии, в том числе, подрыв заряда взрывчатого вещества

Рис. 3. Источники возникновения чрезвычайных ситуаций

Оценка последствий чрезвычайных ситуаций проводится на основе расчета полей поражающих факторов и выбранных критериев поражения.

Основные параметры, принимаемые во внимание при расчете полей поражающих факторов чрезвычайной ситуации, которые обусловлены пожарами, взрывами и выбросами токсических веществ, представлены в табл. 1. Также в табл. 1 приведены источники, которые целесообразно использовать при построении полей поражающих факторов в случае распространения ударной волны, теплового излучения и опасных веществ в атмосфере.

Таблица 1

Поражающие факторы, их основные параметры и источники, рекомендуемые к использованию

Поражающие факторы Параметры Источники, рекомендуемые к использованию

Ударная волна Избыточное давление во фронте ударной волны и импульс положительной фазы > для конденсированных взрывчатых веществ - «Единые правила безопасности при взрывных работах» [1] > для топливно-воздушных смесей -ГОСТ Р 12.3.047-98 [2]

Тепловое излучение Плотность теплового потока ГОСТ Р 12.3.047-98 [2]

Токсичные нагрузки (химическое поражение) Токсодоза для газов и низкокипящих жидкостей - «ТОКСИ-3» [3] для высококипящих жидкостей -«ТОКСИ-2» [4]

Что касается выбора критериев поражения, то при оценке последствий воздействия поражающих факторов на человека, окружающую среду и различные объекты могут использоваться как детерминированные критерии поражения, так и вероятностные. К числу детерминированных критериев поражения относятся фиксированные («предельно допустимые», «пороговые» и т.д.) значения концентраций токсичных веществ, токсодоз, плотностей теплового потока, избыточного давления и т.д.

Вероятностные критерии задают вероятность поражения людей и/или зданий и сооружений на основе использования значения предварительно рассчитываемой пробит-функции.

В зависимости от характера воздействия поражающих факторов определяются масштабы очагов поражения и степени разрушения, расположенных в них, зданий и сооружений: слабые, средние, сильные и полные, а также виды потерь по населению: смертельные и санитарные потери различной степени тяжести: тяжелые, средние, легкие и пороговые.

При разрушении потенциально опасных объектов, в первую очередь, пожароопасных, взрывоопасных, радиационно-опасных, химически-опасных и гидротехнических опасных объектов учитываются последствия их разрушения. Возможные характеристики последствий при разрушении потенциально-опасных объектов представлены в табл. 2. Приведенные в ней данные свидетельствуют о том, что разрушение потенциально опасных объектов может привести к весьма тяжелым последствиям.

По результатам прогнозирования могут быть установлены:

- объемы и протяженность завалов и разрушений;

- количество аварий на коммунально-энергетических сетях;

- площади зон пожаров, химического и радиационного заражения;

- численность населения, подлежащего эвакуации и нуждающегося в первоочередном жизнеобеспечении.

Таблица 2

Ориентировочные данные о потерях и ущербе, возникающих вследствие разрушения основ______________________ных типовых потенциально-опасных объектов________________________

№ п/п Виды объектов поражения Характеристика объектов Виды создаваемых угроз Прогнозируемые последствия

а) топливо-насыщенные объекты

1 нефтеперерабатывающие заводы (нефтебазы) площадь объекта - 2 км2 масса взрывопожароопасных веществ - 200 тыс. тонн средняя численность: персонала -2000 чел наибольшая работающая смена - 700 чел плотность населения, проживающего в прилегающей зоне - 1,5 тыс/чел, на км2 взрывы, пожары Площадь завалов (разрушений) - 1,5 км2 площадь пожаров - 0,6 км2 пораженного персонала: наибольшей работающей смены -500 чел |и 300 чел. среди населения

б) химически опасные объекты

2 производственные объединения химической промышленности, целлюлозно-бумажный комбинат, ж/д состав с химически опасными веществами площадь объекта - 4,5 км2 масса опасных веществ -100 тыс. т численность персонала (наибольшая работающая смена) - 2000 чел. плотность населения в прилегающей зоне - 1,5 тыс.чел/км2 взрывы, выбросы (разливы) СДЯВ (АХОВ) пожары, заражение атмосферы в приземном слое площадь завалов (разрушений) -10,8 км2 площадь пожаров - 0,6 км2 площадь хим. заражения до- 10 км2 пораженного персонала: наибольшей работающей смены -до 1000 чел. пострадавшего населения -15 тыс. чел.

в) радиационно опасные объекты

3 атомные электростанции, радиохимические производства площадь объекта- 10 км2 численность персонала(наибольшая работающая смена)-1000 чел. плотность населения в селитебной зоне - 10 чел/км2 (в городской черте и для сельской местности - 1,5 тыс. чел/км2 выброс радиоактивных веществ; ионизирующее излучение РВ от сбросов и выбросов в окружающую среду; взрывы и пожары площадь очага поражения-до 12 км2 площадь радиоактивного загрязнения до 2830 км2 (Я=30 км); | площадь очага поражения-до 12 км2 площадь пожаров - 0.6 км2; площадь завалов- 0,4 км2; число пострадавших: персонала объекта- до 1,0 тыс.чел., населения - до 90.0 тыс.чел.

4 транспортный узел (ж/д станция, морской, речной порт, аэропорт) площадь объекта - 2 км2 численность персонала наибольшая рабочая смена -1000 чел. плотность населения в прилегающей зоне 1,5 тыс. чел/км2 масса взрыво-, пожаро- (химически) опасных веществ до 5 тыс. тонн взрывы, пожары, разлет обломков, заражение местности (акваторий) от разливов АХОВ площадь очага поражения -0,6 км2 площадь химического зара- о 2 жения - 2 км число пострадавшего персонала до 800 чел. с летальным исходом 150 чел. санитарных - 650 чел. пострадавшего населения -1000 чел.

№ п/п Виды объектов поражения Характеристика объектов Виды создаваемых угроз Прогнозируемые последствия

5 ГЭС (разрушение плотин) объем водохранилища- 10 млн.м3 площадь зоны затопления - 1000 км2 расход воды при прорыве плотины 60 тыс. м3 плотность населения - 70 чел/км2 численность персонала до 2 тыс. чел. затопление территории - паводковая гидродинамическая волна - 1,5 м скорость истечения - 10 м/сек разрушения н/п, ж/д, а/д, линии ЛЭП, объектов БЖД количество пострадавшего населения - 2- тыс. чел. персонала объекта до 500 . чел. затопление территорий от 5 до 20 суток диапазон глубин от 0,5 до 10 м размывы ж/д и а/д

6 ТЭЦ, ГРЭС площадь объекта - 4,5 км2 средняя численность: персонала - 2000 чел. (наибольшая работающая смена - 700 чел.) плотность населения, проживающего в прилегающей зоне -1,5 тыс./чел. на км2 нарушение безопасной жизнедеятельности населения: водоснабжения, теплоснабжения, э/снабжения Число пострадавшего персонала объектов до 500 чел., пострадавшего населения (заболевших, замерзших) от 70 до 300 тыс. чел.

Исходя из этих данных, определяются объемы выполнения задач гражданской обороны для условий мирного и военного времени.

6. Методологические основы планирования мероприятий и организации выполнения задач гражданской обороны

Современные методы планирования мероприятий гражданской обороны, в основном, используют программно-целевые подходы, которые предполагают проведение следующих этапов планирования:

- формулирование стратегической цели планирования (в случае составления долгосрочных планов - целесообразно также определение тактических задач планирования);

- комплексный учет всех возможных факторов, влияющих на результаты планирования (в нашем случае учет всего спектра угроз и опасностей, влияющих на безопасность региона и ранжирование их по степеням военной опасности и уровням риска);

- формирование перечня планируемых мероприятий, обеспечивающих выполнение задач ГО, а для финансово значимых мероприятий - проведение технико-экономического обоснования целесообразности их включения в план;

- выбор ключевых показателей, характеризующих достижение поставленной цели;

- определение сроков выполнения, объемов и источников финансирования.

Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели — пути —

способы — средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем - более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов.

При подготовке целевых программ особое внимание уделяется выбору системы показателей результативности программы. В качестве показателей результативности программы могут быть использованы характеристики по следующим классификациям:

показатели расходов, которые описывают расходы на реализацию программы в целом и могут быть выражены в доле расходов программы, осуществляемых через конкурсное распределение заказов;

производственные показатели, которые описывают состояние производства или вида бюджетных услуг, например, долю личного состава сил гражданской обороны, подготовленного и аттестованного для действий по ликвидации ЧС;

показатели непосредственных результатов деятельности, характеризуются количеством оказанных услуг;

показатели конечных результатов деятельности, характеризуют эффект для внешних потребителей государственных услуг и применяются также для формулировки тактических задач;

показатели качества характеризуют качество оказанных услуг по объективным показателям или по результатам опроса потребителей;

показатели степени достижения запланированных результатов характеризуют степень реализации поставленной цели, являются производными от показателей непосредственного и конечного результата;

показатели экономической эффективности характеризуют затраты на единицу услуг или объем оказанных услуг на единицу затрат, например, среднедушевые затраты на одного укрываемого;

показатели социально-экономической эффективности характеризуют конечный результат на единицу затрат, например, предотвращенный ущерб на 1 руб. расходов на предупредительные мероприятия по защите населения и территорий.

Для получения информации о значениях показателей результативности возможно использование следующих источников и способов:

статистическая и ведомственная отчетность;

социологические опросы потребителей о конечных результатах и качестве услуг; использование специального измерительного оборудования, например, приборов радиационного и химического контроля и другой аппаратуры для физически измеряемых показателей качества услуг или результатов;

проведение наблюдения независимыми экспертами, результаты которых фиксируются с помощью шкалы оценок, описывающих несколько вариантов наблюдаемого состояния.

При выборе показателей результативности необходимо руководствоваться следующими требованиями:

показатели должны соответствовать программным целям:

в минимальной степени зависеть от реализации других программ, случайных факторов и долгосрочных социально-экономических тенденций;

погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах выполнения программы;

затраты на получение данных по величине показателей должны быть относительно невелики;

значения показателей должны быть сравнимы с показателями аналогичных программ и с показателями, используемыми в международной практике; показатели должны быть сопоставимы во времени;

значения показателей должны поступать с определенной периодичностью; определение показателя должно обеспечивать однозначность интерпретации данных; процедура сбора данных должна обеспечивать объективность и не допускать фальсификации отчетных данных;

показатели не должны быть излишне сложными, чтобы их использование не затрудняло сбор и интерпретацию информации.

Применительно к выполнению задач гражданской обороны стратегической целью планирования данных мероприятий может явиться достижение требуемых показателей готовности гражданской обороны.

К основным показателям готовности гражданской обороны относятся: сроки оповещения населения;

сроки проведения организованной общей эвакуации населения;

доля укрываемого населения в защитных сооружениях;

наличие в мобилизационном резерве средств индивидуальной защиты (% от установленной потребности);

сроки вывоза или укрытия материальных и культурных ценностей; сроки готовности к проведению спасательных и других неотложных работ и возможности сил гражданской обороны;

объемы запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств для первоочередного обеспечения пострадавшего населения;

доля критически важных объектов, на которых проведены мероприятия по повышению защищенности и устойчивости их функционирования.

Некоторые показатели можно определить в количественном выражении. Так, система централизованного оповещения должна обеспечивать оповещение об опасностях и информирование не менее 90% населения в течение 2-3 минут после приведения ее в полную готовность.

Организация и планирование эвакомероприятий, а также транспортные возможности субъектов РФ и муниципальных образований должны обеспечить:

проведение общей эвакуации населения из городов, отнесенных к группам по гражданской обороне, и населенных пунктов, в которых расположены объекты особой важности, в заранее подготовленные районы в сроки не более чем 24 часа. Для отдельных городов по решению Правительства Российской Федерации могут быть установлены другие сроки;

эвакуацию из зон боевых действий в организованном порядке в течение не более чем 48 часов после распоряжения военного командования;

отселение в более безопасные районы населения, проживающего в непосредственной близости от объектов, которые могут являться вероятными целями для высокоточного оружия, в течение 48 часов после принятия соответствующего решения.

Мероприятия по укрытию должны быть направлены на обеспечение населения защитными сооружениями различной степени защиты в зависимости от военноэкономического положения, мест его проживания и работы.

Строительство недостающих защитных сооружений простейшего типа в угрожаемый период должно осуществляться в сроки не более 2-х суток после получения соответствующего распоряжения.

Резерв средств индивидуальной защиты должен полностью соответствовать установленным потребностям.

Разработанные планы, транспортные, инженерно-технические возможности должны обеспечить укрытие или вывоз в безопасные районы материальных и культурных ценностей (по установленному перечню) в сроки не более 5 суток после получения указаний.

Состав, оснащение, готовность сил гражданской обороны должны обеспечивать: оказание помощи пострадавшему населению (проведение спасательных работ, оказание первой медицинской помощи, эвакуация пострадавших и т.д.) при применении оружия массового уничтожения в сроки от 5 часов до 5 суток; при применении обычного оружия в сроки от 30 минут до 10 часов;

проведение неотложных аварийно-восстановительных работ в очагах массового поражения в течение 30 суток, в очагах поражения обычного оружия в течение 5 суток.

При организации и осуществлении мер по обнаружению и обозначению районов, подвергшихся заражению, обеззараживанию населения, техники, зданий и территорий должны обеспечиваться следующие требования и нормативы:

сроки приведения в готовность учреждений и организаций, входящих в систему мониторинга и лабораторного контроля для выполнения задач гражданской обороны - 16 часов;

создание на базе прачечных, коммунальных хозяйств - пунктов санитарной обработки людей, обеззараживания техники и одежды, а также команд по обеззараживанию зданий и территорий из расчета на 30 тыс. населения и менее - 1 пункт санитарной обработки, 2-3

пункта обеззараживания техники, 2-3 пункта обеззараживания одежды, 1-2 команды по обеззараживанию зданий и территорий.

Необходимо планирование и организация мероприятий по комплексной маскировке всех жизненно важных объектов. На этих объектах должен быть также разработан и осуществлен комплекс необходимых организационных и инженерно-технических мероприятий по повышению устойчивости их функционирования.

При определении перечня основных мероприятий важно руководствоваться комплексным подходом, который предусматривает рассмотрение и оценку широкого спектра различных мероприятий как организационного, так и инженерно-технического характера, направленных на своевременное и полномасштабное выполнение задач гражданской обороны.

Далее проводится технико-экономический анализ целесообразности проведения тех или иных мероприятий. Методологические подходы к оценке эффективности мероприятий гражданской обороны и оптимизации затрат на выполнение задач гражданской обороны приведены в следующем разделе. В качестве показателя эффективности мероприятия используется отношение величины удельных затрат, необходимых для выполнения данного мероприятия, на величину предотвращенного ущерба. Данный показатель позволяет про-ранжировать все мероприятия в порядке увеличения затрат и выбрать наиболее экономичные.

Сроки выполнения и объемы финансирования мероприятий определяются исходя из бюджетных и организационно-технических возможностей регионов и муниципальных образований.

В перспективе с использованием технологий могут быть разработаны математические методы подготовки планов, основанные на использовании различных программных продуктов, и позволяющие минимизировать расходы при выполнении заданных объемов задач гражданской обороны.

Способы организации выполнения задач гражданской обороны могут быть разделены на две группы:

директивно-распорядительные способы, обеспечивающие безусловное выполнение намеченных мероприятий в установленные сроки;

программно-ориентированные (индикативные) способы, предусматривающие возможность варьирования объемов и сроков выполнения задач в зависимости от складывающейся обстановки и условий.

При программно-целевом планировании эти способы обычно сочетаются: разрабатываются как директивные планы для достижения каких-либо конкретных целей, так и индикативные, которые служат ориентиром при реализации программы.

Важнейшим условием успешного выполнения задач гражданской обороны является создание эффективного механизма реализации и контроля. Этот механизм включает:

стимулирование (перечень льгот) выполнения заказов на поставку продукции и выполнения работ (услуг) для нужд гражданской обороны;

создание эффективной системы управления за ходом выполнения всего комплекса намечаемых мер;

достоверная оценка хода выполнения мероприятий в соответствии с утвержденным планом и этапами реализации;

увязка сроков поступления средств на финансирование мероприятий из различных источников с учетом реальных потребностей;

оценка ожидаемых последствий задержки сроков выполнения мероприятий и выработка своевременных рекомендаций по предотвращению нарушения сроков.

Все уровни управления отдельными проектами функционируют во взаимодействии и направлены на реализацию выполнения основных задач гражданской обороны и программных мероприятий.

Отношения при управлении реализацией региональной программы носят вертикальный характер, связывая воедино сверху вниз договорными отношениями региональный орган программно-целевого управления - заказчик

- подрядчики, выполняющие программные задания, и предприятия (организации) - субподрядчики 1-го, 2-го и т.д. порядка.

Контроль за подготовкой и реализацией программы осуществляется на всех этапах в различных формах: независимая экспертиза при рассмотрении предложений о программах и при проектировании программных объектов, постоянный мониторинг на стадии реализации и др. Регулярность и порядок осуществления контроля регламентируются в ходе принятия и реализации программы властными структурами территориальных образований и органов МЧС России. Устанавливается ответственность руководителей и исполнителей отдельных проектов за несвоевременное и некачественное их выполнение.

Общее руководство и контроль за ходом реализации программы организации выполнения задач ГО осуществляет заказчик, который должен обладать достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программных мероприятий.

Координатором всех стадий разработки и реализации программы является специальный орган управления. В зависимости от объемов выполнения задач ГО и типа территориального образования региона создаются различные органы управления: специальный региональный комитет или комиссия, дирекция программы.

Орган управления программой наделяется следующими функциями:

подготовка предложений по перспективам развития сил и средств ГО на территории;

подготовка предложений по совершенствованию региональных нормативных актов в области ГО;

подготовка предложений по оперативному управлению в ходе реализации программы;

организация финансового обеспечения программы;

оперативная связь с межрегиональными и федеральными органами власти.

Обеспечение комплексного контроля за реализацией программы требует увязки механизма ее реализации и организационно-экономических мер по стимулированию программы; постоянного информационно-аналитического мониторинга по всем проблемам и целевым установкам; своевременной оценки нарушения сроков реализации программы для определения упущенной выгоды и подготовки предложений по их корректировке.

Осуществление контроля за ходом реализации программы позволит органу управления программой своевременно определять под каждую цель, подцель и задачу конкретный административный или экономический регулятор, стимулирующий реализацию того или иного программного задания. При необходимости разрабатывается сетевой график увязки всех стадий разработки и реализации программы между собой, и четко формулируются цели и задачи, как для исполнителя, так и для заказчика программы. Это особенно важно для своевременного предупреждения возникновения различных кризисных ситуаций в ходе реализации программных мероприятий.

Мероприятия гражданской обороны, планируемые к проведению в период мобилизации и в военное время и связанные с капитальным строительством, производством и поставкой специального оборудования и имущества, а также с дополнительным финансированием, включаются самостоятельными разделами (с отдельными приложениями) в мобилизационные планы экономики Российской Федерации, экономики субъектов Российской Федерации, экономики муниципальных образований и в мобилизационные планы соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций, разработка которых предусмотрена Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации».

В мобилизационных планах экономики, как правило, должны содержаться следующие основные разделы, связанные с выполнением мероприятий гражданской обороны:

задания по строительству и вводу защитных сооружений и других объектов гражданской обороны в первый месяц и в течение всего расчетного года;

перечень и объемы поставок материалов и оборудования для обеспечения мероприятий гражданской обороны;

потребные объемы ассигнований на формирование и содержание в готовности мобилизационного резерва имущества гражданской обороны, включая приобретение имущества гражданской обороны для населения и дооснащения до табельной положенности сил формирований гражданской обороны, а также для оснащения сетей наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны, защиты водоисточников, продовольствия, выполнения других оперативных мероприятий гражданской обороны;

мероприятия по обеспечению готовности к выполнению заданий плана расчетного года, в том числе комплект договоров (контракты) на выполнение организациями работ и поставок.

Мероприятия по развитию и совершенствованию гражданской обороны, наряду с планами гражданской обороны и защиты населения, предусматриваются также в годовых планах деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций.

В целях планомерного осуществления мероприятий по подготовке гражданской обороны ежегодно в субъектах Российской Федерации и федеральных органах исполнительной власти разрабатывается План основных мероприятий по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В этих планах предусматриваются мероприятия по накоплению фондов защитных сооружений и средств индивидуальной защиты для населения, совершенствованию и повышению надежности системы управления, оповещению и связи, повышению устойчивости работы объектов экономики в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, улучшению оснащения сил формирований гражданской обороны и повышению их готовности, совершенствованию учебно-методической базы и материально - технического обеспечения мероприятий гражданской обороны, разработке (уточнению) необходимых документов.

Непосредственную работу по планированию организуют и проводят начальники (руководители) органов, осуществляющих управление гражданской обороной под руководством соответствующих руководителей гражданской обороны.

В условиях военного времени ведение гражданской обороны заключается в практической реализации гражданской обороны по защите населения, материальных и культурных ценностей, проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ, первоочередному обеспечению населения, пострадавшего при ведении военных действий, обеспечению действий сил и мероприятий гражданской обороны, восстановлению и поддержанию порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий.

За многолетний опыт выработана определенная последовательность проведения мероприятий и выполнения задач гражданской обороны в условиях применения современных средств поражения (рис. 4).

При рассмотрении данного алгоритма действий органов и сил гражданской обороны необходимо обратить внимание на ряд важных моментов.

Во-первых, исключительную важность имеет своевременное получение сигнала о воздушной опасности и доведение его в кратчайшие сроки до органов управления и населения. Не осуществить это или выполнить с опозданием, значит допустить неоправданно большие потери среди населения. Здесь необходимо оценивать один из важнейших факторов обеспечения эффективности ведения гражданской обороны, такой как «время упреждения».

Т = Т -Т

± уп ± н.оп ± пс

где Туп - время упреждения;

Т„.оп. - время наступления опасности;

Тпс - время получения населением сигнала об опасности.

Рис. 4. Алгоритм действий органов и сил гражданской обороны в условиях применения современных средств поражения

В течение времени упреждения население должно успеть укрыться в защитных сооружениях, а на объектах, необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время, должен быть осуществлен комплекс мероприятий по комплексной маскировке, безаварийной остановке производственного процесса и укрытию

персонала. Практика показывает, что для выполнения указанных мероприятий необходимо 15-20 минут. Кроме того, от 3-х до 5 минут необходимо на передачу сигналов и оповещение населения.

Таким образом, минимальное время упреждения для выполнения мероприятий по сигналу «Воздушная тревога» должно составлять 25-30 минут. Для обеспечения указанного норматива необходима организация тесного взаимодействия органов управления гражданской обороны с соответствующими органами ПВО страны.

7. Методологические подходы к оценке эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения

Для системы гражданской обороны, как и для других сфер деятельности, эффективность является определяющим понятием.

Поскольку к настоящему времени терминологическое оформление понятия «эффективность мероприятий гражданской обороны и защиты населения» характеризуется определенной неоднозначностью, то возникает необходимость в рассмотрении исходных методологических положений, связанных с определением этого понятия, которое базируется на сформировавшемся и доказавшем свою теоретическую и практическую значимость прикладном научном направлении - исследовании операций.

Общее понятие «эффективность» определяет ее как степень соответствия своему предназначению. В качестве субъекта (носителя) эффективности может рассматриваться в общем случае как объект (система), так и действие (процесс), что дает возможность говорить об эффективности системы (объекта) и эффективности действий (процессов). Эффективность системы (объекта) определяется эффективностью выполняемых ею действий (процессов). В целом эффективность является свойством системы (объекта) или действия (процесса), определяющим их качество и ценность.

В общем случае оценка эффективности как свойства (качества, ценности) системы (объекта) или действия (процесса) производится с помощью показателей эффективности, под которыми понимаются данные, по которым можно судить о степени соответствия их своему предназначению. Формирование и оценка значений показателей эффективности осуществляется на основании определения эффекта, как результата, получаемого с помощью системы (объекта) или действий (процессов).

Под эффективностью системы ГО следует понимать обеспечиваемый этой системой уровень (степень) защиты населения, материальных и культурных ценностей в военное время и в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при террористических проявлениях. С другой стороны гражданская оборона, в соответствии с Федеральным законом «О гражданской обороне» представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

В соответствии с общим определением мероприятия, как организованного действия или совокупности действий, направленных на достижение определенной цели, под мероприятием гражданской обороны можно понимать организованное действие или совокупность действий, осуществляемых системой ГО и направленных на защиту населения, материальных и культурных ценностей в военное время и в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при террористических проявлениях. Исходным для формирования показателей эффективности является понимание того, что объектом защиты ГО являются население, материальные и культурные ценности на территории Российской Федерации.

Результатом возможного воздействия на них опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при террористических проявлениях, являются безвозвратные и санитарные потери населения, материальный и финансовый урон, характеризующие общий ущерб объекту защиты ГО.

Эффект, получаемый за счет проведения мероприятий ГО, осуществляемых системой ГО, заключается в снижении общего ущерба, наносимого населению, материальным ценностям на территории РФ за счет уменьшения потерь населения, материального и финансового урона. Такое понимание эффективности мероприятий ГО положено в основу выбора в качестве показателей эффективности мероприятий ГО величины предотвращенного ущерба за счет проведения рассматриваемых мероприятий ГО.

Величина этого показателя определяется соотношением

Э = ио - и, = ио

где Э

Э=Ц Ц»

ио

величина предотвращенного ущерба, обеспечиваемого системой ГО - показатель эффективности системы гражданской обороны в абсолютной форме;

и0 > Э > 0

относительная величина ущерба, обеспечиваемого системой ГО - показатель эффективности системы ГО в относительной форме;

величина ущерба (потери населения, материальных и культурных ценностей) без проведения мероприятий ГО;

и 1 - величина ущерба (потери населения, материальных и культурных ценностей) с учетом проведения мероприятий ГО.

Графическая интерпретация содержания показателя эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения в виде величины предотвращенного ущерба показана на рис. 5.

объект защиты гражданской обороны (население и материальные ценности на территории Рос сийской Федерации) и0 - ущ ерб (потери населения, материальных и культурных ценностей) без проведения мероприятий гражданской обороны и1 - ущ ерб (потери населения, материальных и культурных ценностей) с учетом проведения мер оприятий гражданской обороны

Э - предотвращенный ущерб (снижение потерь на селения, материальных и культурных ценностей) за счет проведения мероприятий гражданской обороны

Рис. 5. Графическая интерпретация показателя эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения в виде величины предотвращенного ущерба Э

В качестве примеров мероприятий ГО можно привести:

- строительство защитных сооружений для рабочего персонала объектов экономики;

- создание защитных сооружений для населения в зоне возможного поражения;

- мероприятия по повышению устойчивости функционирования объектов экономики;

- мероприятия по подготовке и проведению эвакуации (вывода) населения из зоны возможного поражения;

- мероприятия по совершенствованию системы оповещения, мониторинга и информирования;

- мероприятия по совершенствованию средств проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ;

- мероприятия по накоплению запасов средств для первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения и другие необходимые мероприятия.

Общий подход к оценке эффективности мероприятий ГО, осуществляемых системой ГО, показан на рис. 6, который отражает структуру и динамику выполнения задач этой системой.

СИСТЕМА ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ

*

Организационные подсистемы системы ГО - органы управления, силы и средства ГО

+

Функциональные подсистемы ГО- наряды

Мероприятия гражданской обороны по защите населения, материальных и

культурных ценностей

Задачи ГО на отдельных этапах защиты населения, материальных и культурных ценностей

Предупредительные меры по защите населения и объектов экон омики Мониторинг, оповещение, информирование Непосредственная защита от поражающего воздействия Проведение аварийноспасательных и других неотложных работ Оказание первоочередной помощи и жизнеобеспечение пострадавших

Целевое предназначение системы ГО - подготовка к защите и защита населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при ЧС природного и техногенного характера

и террористических актах

Рис. 6. Общий подход к оценке эффективности мероприятий ГО, осуществляемых системой

гражданской обороны

Показатели эффективности, рассматриваемые применительно к отдельным структурным системы ГО обладают свойством аддитивности, т. е. величины значений показателей эффективности отдельных мероприятий суммируются (при учете их взаимного влияния и изменения начальных условий при их последовательном выполнении).

Соотношения между величинами показателей эффективности отдельных структурных элементов системы ГО имеют вид

Э = 1Э, = IЭ. =1 Эк = 1Э, = I I I I Эк

, ] К 1 1] К 1

Э, = Э • в,; Э. = Э • в.; Эк = Э • Д; Э, = Э • А

Эуы = Э • в,--в-Л .ф,и

I вг =1 ву =1 вк =1 в1 = 1

г у к 1

где: Э - величина предотвращенного ущерба, обеспечиваемого системой ГО;

Эг- - величина предотвращенного ущерба, обеспечиваемого организационными подсистемами /;

Э/ - величина предотвращенного ущерба, обеспечиваемого функциональными подсистемами

ЭК— показатель эффективности выполнения задач на этапе к;

Э/- показатель эффективности мероприятия I.

При этом коэффициенты в характеризуют относительную эффективность отдельного структурного элемента системы ГО, т.е. вклад этого элемента в общую эффективность системы.

С помощью подобных соотношений можно оценить вклад в общую эффективность системы ГО, ее структурных и функциональных подсистем, а также значимость с точки зрения этой общей эффективности выполнения задач на отдельных этапах защиты населения, материальных и культурных ценностей и выполнения отдельных мероприятий ГО.

Изложенное рассмотрение показателей эффективности мероприятий ГО, осуществляемых системой ГО, исходит из определения содержания эффективности как степени соответствия их своему целевому предназначению в виде обеспечиваемого уровня защиты материальных и культурных ценностей в военное время и в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при террористических проявлениях.

Такое содержание понятия эффективности мероприятий ГО, осуществляемых системой ГО, по своему существу аналогично понятию боевой эффективности, используемому в военном деле.

Основными факторами, определяющими уровень эффективности системы ГО и ее элементов, а значит и количественные величины соответствующих показателей их эффективности, являются:

- состояние объекта защиты (населения, объектов экономики и т.д.), т. е. подготовленность к воздействию опасностей;

- характер и уровень воздействия опасностей, возникающих в военное время, при чрезвычайных ситуациях и террористических проявлениях;

- состояние системы ГО, определяющих ее возможности.

При этом величина и0 ущерба без проведения мероприятий ГО характеризует исходные условия для проведения этих мероприятий, обусловленные начальным состоянием объекта защиты и уровнем воздействия на него.

Величина и1 ущерба с учетом проведения мероприятий ГО зависит от величины и0 ущерба без проведения мероприятий ГО и состояния системы ГО, в первую очередь тех ее показателей, которые характеризуют количество и подготовленность личного состава, средства оснащения и используемые для выполнения работ по защите населения, материальных и культурных ценностей технологии и тактику действий.

Количественная оценка эффективности ГО, т.е. определение значений показателей эффективности, в виде величины предотвращенного ущерба предполагает оценку величины потерь населения и материальных потерь.

Рассмотрение величины ущерба в виде двух разнородных составляющих вызывает необходимость описания и оценки показателей эффективности мероприятий ГО также исходя из этих разнородных составляющих, что в свою очередь приводит к рассмотрению задач оценки и оптимизации системы ГО, вектора основных направлений ее дальнейшего совершенствования и развития, обоснования мероприятий ГО как многофакторных задач, что связано с известными сложностями их формализации и решения.

Избежать указанных сложностей представляется возможным за счет приведения величины потерь населения АН и материальных потерь АС к сопоставимым формам и соиз-

меримым условиям. При этом величины материальных потерь представляются в виде оценок их стоимости, а величины потерь населения с учетом их дифференциации - в виде эквивалента соответствующих материальных потерь, также выражаемого в стоимостной форме.

Используемая формализация показателей эффективности ГО приведена ниже.

и = и' + и"

где и - величина ущерба в стоимостной форме, руб.;

и'=аБ-ЛИБ+ ас-АИс

и— величина ущерба за счет потерь населения, руб.;

ЛИБ — безвозвратные потери населения, чел.;

АИс— санитарные потери населения, чел.;

аБ — эквивалент материальных потерь за счет гибели одного человека, руб./чел.;

ас— эквивалент материальных потерь за счет выхода из строя одного человека вви-

ду его возможных травм, болезней, руб./чел..

Известны различные подходы к определению эквивалента материальных потерь за счет гибели и выхода из строя человека. Один из них приведен в табл. 3.

Таблица 3

Величина экономического ущерба, долл./чел.

от преждевременной смерти от тяжелых степеней поражения, приводящих к увечью или инвалидности от средних степеней поражения от легких степеней поражения

4.104 2.104 104 103

РД. 03-496-02 «Методические рекомендации по оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах» РД.22.013-94 «Гигиенические критерии оценки и классификации условий т руда по показателям вредности и опасности факторов производственной среды, тяжести и напряженности трудового процесса»

аБ ~ 4.10 -К ;

ас

1.10ТК

где: К - курсовой коэффициент валют США и России

и"= АС

и"- ущерб за счет материальных потерь АС.

Э = 104  к[4(ДЯб. -ДНб)+(ДНс, -ДН.)]+(ДС0-ДС,) 104 К (4 АНБ + АН С1) + ДС1

Э =

104 К(4АНБ +АНс ) + ДС0

«0» - без проведения мероприятий ГО;

«1» - с учетом проведения мероприятий ГО.

Приведенная формализация позволяет получить выражение для величины предотвращенного ущерба, пригодного для получения расчетным путем оценок показателей эф-

фективности ГО. Необходимые расчеты требуется проводить в два этапа - без учета проведения мероприятий ГО и с их учетом.

Применительно к первому этапу необходимо отметить, что к настоящему времени влияние поражающих факторов опасностей на население и объекты производственного и социального назначения в достаточной мере изучено, и разработаны регулярные методы оценки этого влияния. Расчетные зависимости для оценки безвозвратных и санитарных потерь населения из-за воздействия этих опасностей без учета проведения мероприятий ГО приведены в табл. 4.

Таблица 4

Расчетные зависимости для оценки потерь населения без учета мероприятий ГО

Вид опасности Параметры оценки Безвозвратные потери, АНБ0 Санитарные потери, АНСо

Поражение ударной волной Боеприпас с массой ВВ 400 кг тротила, Лоб - плотность населения в зоне поражения 0,0039-Аоб 0,025-Аоб

Радиационная опасность 8рз - площадь зоны возможного радиационного загрязнения; Лрз - плотность населения в зоне радиоактивн. загрязнения 0,025- Брз -Арз

Химическая опасность 8хз - площадь зоны возможного химического заражения; Лхз - плотность населения в зоне химического заражения Кхп= 0,87^0,98 - коэффициент поражения АХОВ незащищенного населения 0,2‘ 8хз’Ахп 0,8- Бхз'Ахп

Взрывопожарная опасность 8пр - площадь зоны полных разрушений; 8ср - площадь зоны сильных разрушений 8пож - площадь пожаров; Лвп - плотность населения в зоне воздействия взрывной опасности (0,6-8пр+0,15- Бср+ +8пож)’Авп’10" (0,4-8пр+0,45-8ср)-Лвп-10-6

Гидродина- мическая опасность 8к з- площадь катастрофического затопления; Лкз - плотность населения в зоне катастрофического затопления 0,3- Бкз’ Акз 0,6‘ йкз’ Акз

Исходя их характера поражающего воздействия, основными видами опасностей для объектов защиты ГО являются:

- опасности, связанные с поражением ударной волной;

- радиационная опасность;

- химическая опасность;

- взрывопожарная опасность;

- гидродинамическая опасность.

Величина материального ущерба АС для всех видов рассматриваемых опасностей определяются характером рассматриваемого объекта и характером (уровнем) его повреждения (разрушения). Расчетные зависимости для вычисления значений АС определяются конкретными условиями оценки.

Что же касается оценки влияния различных видов опасностей на объекты защиты с учетом проведения мероприятий ГО, то здесь положение представляется более сложным.

Научные результаты в этом направлении не в полной мере отвечают требованиям практики ГО.

Возможными способами оценки влияния мероприятий ГО на величину ущерба и объекту защиты являются:

- математическое моделирование формирования ущерба объекту защиты с учетом проведения мероприятий ГО;

- учет влияния мероприятий ГО при оценке воздействия поражающих факторов различных видов опасностей на объекты защиты;

- оценка влияния мероприятий ГО на величину ущерба объекту защиты на основе статистических данных и экспертных оценок эффективности мероприятий;

- оценка влияния мероприятий ГО на величину ущерба объекту защиты на основе опытных проверок.

Математическое моделирование формирования ущерба объекту защиты с учетом проведения мероприятий ГО является наиболее действенным инструментом научного исследования и позволяет устанавливать и оценивать состояние объекта защиты, характера и уровня воздействия поражающих факторов различных видов опасностей, содержания и основных характеристик мероприятий ГО на величину ущерба объекту защиты в различных условиях.

Структура модели оценки эффективности мероприятий ГО показана на рис. 7.

Рис. 7. Моделирование оценки влияния мероприятий ГО

Создание подобных математических моделей является достаточно сложной и трудоемкой процедурой. С другой стороны эти усилия окупаются универсальностью такого аппарата и возможностью использования его при решении целого ряда практических задач. К сожалению, направление математического моделирования применительно к оценке эффективности мероприятий ГО на сегодняшний день развито не достаточно.

В ряде случаев учет влияния мероприятий ГО на величину ущерба объекту защиты может быть осуществлен в рамках расчетных процедур определения ущерба без проведения мероприятий ГО, показанных в таблице 3.

Пример такого случая применительно к химической опасности приведен ниже.

АН б = 0,2 • 5 хз -А хз (1 - 0,7 К пг) • К ш

АХ= 0,8 • ^ - А хз

где Кпг - показатель обеспеченности населения средствами индивидуальной защиты органов дыхания, 0 < Кпг < 1.

Статистические и экспертные методы оценки эффективности мероприятий ГО включают: оценку эффективности мероприятий ГО на основе статистических данных о фактической величине ущерба; оценку эффективности мероприятий ГО на основе экспертной оценки последствий воздействия опасностей и возможностей гражданской обороны по предотвращению потерь населения и снижению экономического ущерба и оценку эффективности мероприятий ГО на основе оценки состояния системы ГО.

1. Оценка эффективности мероприятий ГО на основе статистических данных о фактической величине ущерба:

Э = ио - и ЮР .

где: и юр - усредненная величина ущерба объекту защиты с учетом проведения мероприятий ГО;

и1СР = -=--- п = 1,2...N

1СР N

N - объем статистической выборки.

и,„ = 104  К

где АН Н АС - фактические значения безвозвратных и санитарных потерь насе-

Б1 , С1т , 1 п

ления и материальных потерь.

2. Оценка эффективности мероприятий ГО на основе экспертной оценки последствий воздействия опасностей и возможностей гражданской обороны по предотвращению потерь населения и снижению экономического ущерба

анб -анб анс -анс

К — Бо____________— со______С-

Н = АН _ = АНС ,

Б0 Со

где Кн - коэффициент предотвращенных потерь

„ АС,, -АС,

Кс =

АСо

о

КС - коэффициент предотвращенного материального ущерба потерь.

Э = (4-ДН Б 0 + ДН С 0 >104 • К • К н +ДС„ • К с =

К К

(4-ДНБ, + ДНС, >104 • К + ДС,—’

V Б1 С1' 1-КН 1 1 - КС

Э _ (4 • АНБ1 + АНС1 + 104 • К + АС,

(4-АНб, + АНС1 +04 • -^- + - АС

1 - КН 1 - КС

(4-АН б „ + АНс „ +04 • К + АС0

где Кн ~0,5^0,6; Кс ~0,2^0,3.

Использование этих методов является наиболее реальным способом получения предварительных ориентировочных оценок эффективности мероприятий ГО.

При наличии отчетных данных о величине фактического ущерба при проведении мероприятий гражданской обороны в ходе ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и террористического характера данные о величине ущерба без проведения мероприятий могут быть получены расчетным путем, например, с помощью соотношений, приведенных в таблице 2.

Получаемые данные могут быть использованы как для оценки эффективности уже проведенных мероприятий в ходе анализа их результатов, так и для получения прогнозных оценок других мероприятий ГО.

Приведенные в ряде источников ориентировочные оценки последствий различных видов военных действий, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также террористических актов позволили получить экспертные оценки возможностей гражданской обороны по предотвращению потерь населения и снижению экономического ущерба в виде коэффициента предотвращенных потерь как величины относительных потерь населения Кн и коэффициента предотвращенного ущерба как величины относительных материальных потерь Кс.

С помощью этих соотношений можно получить оценки значений показателей эффективности ГО как на основе оценок ущерба объекту защиты без проведения мероприятий ГО, так и на основе оценок такого ущерба с учетом мероприятий ГО.

Такие значения оценок возможностей гражданской обороны отражают реальный физический смысл, состоящий в том, что содержательно возможности системы гражданской обороны по снижению потерь населения существенно выше за счет таких действенных мероприятий как оповещение населения, его непосредственная защита и спасение, а также первоочередное жизнеобеспечение пострадавшего населения, чем возможности по снижению величин материальных потерь, которые в основном определяются усилиями по повышению устойчивости функционирования объектов экономики и инфраструктуры. С учетом полученных данных оценка величины предотвращенного ущерба может быть произведена на основе фактических данных о потерях населения и материальных потерях с использованием зависимостей (10) и (11).

3. Оценка эффективности мероприятий ГО на основе оценки состояния системы ГО.

Как указывалось выше, к числу основных факторов, определяющих уровень эффективности системы ГО и ее элементов, относится состояние системы ГО, т.е. положение, в котором она находятся.

С позиций системного анализа система ГО рассматривается как большая система, и поэтому состояние системы ГО предполагает ее рассмотрение с различных точек зрения с учетом разных аспектов и требует для своего определения целого набора показателей, что показано на рис. 8.

Рис. 8. Оценка эффективности мероприятий на основе оценки состояния системы ГО

Э = 1 Эв

Я Я

Э? — величина предотвращенного ущерба, определяемого показателем состояния д,

Я=1,2....10.

Э = Эт К

9 9 9 к '

К — уровень показателя состояния системы ГО

IК „

К = ^--------

? Я

я

0 < К < 1 г = 1,2.........Л

9 ’ 9

К — коэффициент влияния факторов, определяющих показатели состояния системы ГО;

чг 0 < К < 1

9

т - вклад показателя состояния системы ГО в величину предотвращенного ущерба.

Я

т = Э / Э

Я Я

К ^ К ^ Э

Яг Я

А Э„

ІАК

—- = т АК = т -—

Э я я Я К

Яг

АЭ

ХАК

= X т АК = X т

о ^ Я Я Я ТУ

Эя я К

Яг

г

АК — изменение (приращение) коэффициентов влияния факторов;

Яг

АЭ , АЭ - изменение (приращение) величины предотвращенного ущерба.

Я

На основании накопленного опыта и обобщения результатов, ранее проведенных исследований экспертным путем определены показатели реального физического состояния

системы ГО, определяющие ее эффективность и показанные в табл. 5.

Таблица 5

______ Экспертная оценка влияния состояния системы го на ее эффективность____________

№ пп Показатели состояния системы ГО q Вклад показателя состояния в величину предотвращенного ущерба т Коэффициент влияния факторов, определяющих показатели состояния системы ГО Кпг Я'

1 Наличие необходимой нормативной правовой и организационно-плановой документации т1 = 0,02 К11 — достаточность (относительно количества) имеющихся нормативных документов К12 — достаточность (относительно количества) имеющихся плановых документов

2 Состояние системы оповещения ГО т2 = 0,12 К 21 — доля населения, оповещаемого об опасности К22 — доля систем оповещения, оснащенных современным оборудованием

3 Состояние систем управления ГО и мониторинга окружающей среды и обстановки т3 = 0,15 К 31 — доля готовых пунктов управления К 32 — доля развернутых систем мониторинга К 33 — уровень внедрения АИУ С в системы управления

4 Возможности органов управления и сил ГО по эвакуации населения из городов и населенных пунктов т4 = 0,08 К41 — относительное количество эвакуируемого населения

5 Подготовленность населения к действиям в условиях военной опасности и чрезвычайных ситуаций т5 = 0,10 К51 — относительное количество населения, прошедшего подготовку по ГО

6 Возможности системы ГО по укрытию населения в защитных сооружениях т6 = 0,10 К 61 — относительное количество населения, укрываемого в защитных сооружениях

7 Обеспеченность населения средствами индивидуальной и медицинской защиты т7 = 0,05 К 71 — относительное количество населения обеспечиваемое СИЗ

№ пп Показатели состояния системы ГО q Вклад показателя состояния в величину предотвращенного ущерба тч Коэффициент влияния факторов, определяющих показатели состояния системы ГО К ^

К 72 — относительное количество населения, обеспечиваемое средствами медицинской защиты

8 Подготовленность сил ГО к ведению аварийноспасательных работ т8 = 0,14 К81 — укомплектованность личным составом К82 — обеспеченность техническими средствами К83 — относительное количество подготовленного и аттестованного личного состава

9 Подготовленность к первоочередному обеспечению жизнедеятельности пострадавшего населения т9 = 0,12 К 91 — относительный объем запасов средств жизнеобеспечения К 92 — относительный объем финансовых ресурсов К 93 — доля органов и сил ГО, готовых к оказанию помощи пострадавшим

10 Подготовленность критически важных объектов экономики к функционированию в условиях различных видов опасности т10 = 0,12 К101 — доля объектов, на которых проведены необходимые мероприятия по повышению устойчивости функционирования К102 — доля объектов, на которых осуществлены меры по противодействию внезапному нападению

Расчетные зависимости (12) (13) позволят определить показатели эффективности системы ГО на основе оценки ее состояния.

Вклад показателей состояния системы ГО в общую величину предотвращенного ущерба и факторы, определяющие уровень показателей состояния, показаны в табл. 5.

Оценка эффективности системы ГО на основе оценки ее состояния сводится к трехэтапной процедуре:

- определение реального содержания факторов, определяющих показатели состояния системы ГО путем количественной оценки коэффициентов Кдг;

- определение показателей уровня состояния системы ГО Кд;

- расчет величины показателя эффективности в виде величины предотвращенного ущерба.

Отличительной чертой и положительным свойством рассмотренного метода, особенно важным с практической точки зрения является возможность непосредственной оценки влияния проведения конкретных мероприятий, реализующих факторы, определяющие показатели состояния системы ГО, на изменение величины эффективности системы в виде изменения величины предотвращенного ущерба (14).

Таким образом, предлагаемые методологические основы организации выполнения позволяют;

- на основе прогнозных оценок последствий военных действий и крупномасштабных чрезвычайных ситуаций обосновать необходимый комплекс мероприятий гражданской обороны;

- с помощью методологических подходов к оценке эффективности отобрать наиболее предпочтительные для практической реализации и тем самым оптимизировать затраты на выполнение задач гражданской обороны;

- с использованием методов программно-целевого планирования обеспечить своевременное и комплексное выполнение программных мероприятий.

Литература:

1. О гражданской обороне: Федеральный закон от 12 февраля 1998 № 28-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 7.

2. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 № 68-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. № 35. Ст. № 3648.

3.Основы единой государственной политики в области гражданской обороны на период до 2010 года. Утверждены Президентом РФ 5.01.04 г.

4. Проект Концепции защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и террористического характера и от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. ЦСИ ГЗ МЧС России, 2004.

5. Разработка комплекса мер по защите населения, территорий и экономики страны в современных войнах и вооруженных конфликтах. КНИР «Лавина-99» (2-й и 3-й этапы). ЦСИ ГЗ МЧС России, 1999.

6. Разработка прогноза основных опасностей, которые могут возникнуть на территории России в первой половине XXI века. КНИР «Защита-2000» (2-й этап). ЦСИ ГЗ МЧС России, 2000.

7. Военная доктрина Российской Федерации. Указ Президента РФ от 21.04.2000 г.

№706.

8. Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 21.04.2000 г. № 24.