У себя на подряде

Изменения в системе госзакупок не избавят ее от основных пороков и недостатков

"Огонек" продолжает тему эффективности госрасходов (N 2 за 2018 год, "Изъяны эффективности") — журнал получил возможность ознакомиться с результатами проверки Счетной палатой госзакупок органами власти и госучреждениями за последние 2,5 года.

2018-й можно было бы с полным правом назвать годом больших перемен в сфере госзакупок. Подписанные Владимиром Путиным накануне новогодних праздников изменения в два главных "госзакупочных" закона (ФЗ-44 и ФЗ-223) должны привести к тому, что к концу года все заказы такого рода будут размещаться только на электронных площадках. При этом ожидается, что этот рынок еще подрастет: в 2017-м он вышел на рекордную отметку в 7,11 трлн рублей (это на 700 млрд больше, чем годом ранее). Но вместе с оборотами выросло и число злоупотреблений. Какие-то из них ощутимо сказываются на жизни россиян, как это было в случае с массовым отравлением в люберецкой кадетской школе. Там контракт на организацию питания для школьников выиграла одна компания, а фактически оказывала услуги другая. Но чаще огрехи системы госзакупок не столь очевидны, хотя все равно отражаются, пусть и опосредованно, на кошельках обывателей.

Поделиться полномочиями

В законе о госзакупках есть пробел. Речь идет, конечно, о знаменитом ФЗ-44, регулирующем систему контрактов для покрытия государственных и муниципальных нужд. За 5 лет его существования в него было внесено порядка 46 различных изменений, но ни одно из них не касалось условий привлечения сторонних организаций для выполнения полномочий органов госвласти.

Поясним: у каждого госведомства есть набор функций. Казалось бы, что плохого в том, что, не будучи в силах выполнить всю необходимую работу самостоятельно, то или иное ведомство "подряжает" на это какую-то стороннюю компанию через систему госзакупок? Де-юре криминала нет — закон не запрещает. Но де-факто растет как минимум риск двойной оплаты: из бюджета выделяются средства на содержание аппарата госучреждения, ответственного за реализацию функций этого ведомства, а также на проведение услуг или работ по этому же самому направлению некоей компанией, получившей госзаказ.

Еще в феврале 2016 года Владимир Путин предложил ввести запрет на осуществление госзакупок такого рода, но этого так и не произошло. Между тем Счетная палата только за последние 2,5 года выявила 1542 случая, когда выполнение госзаказа можно отнести к полномочиям органов власти. То есть на аутсорсинг отдавались те самые функции, за которые ведомство получает бюджетное финансирование. В лидерах по части "передачи полномочий" — Минэнерго (почти 2 млрд рублей) и Минпромторг (2,9 млрд). Минэнерго, например, подрядило "дочку" "Газпрома" на разработку справочника о наилучших технологиях в сфере экологии. Самое занятное в том, что получившая этот госзаказ компания отличилась как раз тем, что годом ранее выплатила в бюджеты разных уровней штрафов на 800 млн рублей как раз за негативное воздействие на окружающую среду. А Минпромторг разместил заказ на выполнение услуг, которые обязан был оказывать департамент министерства, в котором числятся 120 сотрудников. И таких госзаказов, де-факто содержащих передачу полномочий ведомств, аудиторами СП было обнаружено на 8,6 млрд рублей. Много это или мало? На фоне триллионного оборота в сфере госзакупок (для госкорпораций и естественных монополий эта цифра почти достигла отметки в 30 трлн рублей по итогам 2017 года) — немного, но если сравнить с недавно выделенными правительством 7,2 млрд рублей на повышение зарплат учителям, то немало...

Счетная палата только за последние 2,5 года выявила 1542 случая, когда выполнение госзаказа можно отнести к полномочиям органов власти

А ведь полномочия могут передаваться не только сторонним организациям, но и подведомственным учреждениям — через госзаказ. Таких "поручений" органы госвласти раздали на более чем 5,7 млрд рублей. И явно вошли во вкус: дошло до того, что Роспатент, например, в рамках госзадания фактически передал своему подведомственному учреждению — Федеральному институту промышленной собственности (ФИПС) — выполнение своих функций по оказанию практически всех госуслуг. А подведомственные Минтрансу учреждения выступали посредниками в расходовании бюджетных средств в рамках реализации ФЦП "Развитие транспортной системы России" в 2016-2017 годах, получая за свое участие доход в размере 36,5 млн рублей. При этом ФГБУ "Научный центр по комплексным транспортным проблемам Минтранспорта России", обязанный контролировать выполнение Транспортной стратегии, ежегодно получал за это субсидию в 40-50 млн рублей, но при этом еще и "зарабатывал" на госконтрактах с другим подведомственным Минтрансу учреждением.

Нанять мозги

Вызвал нарекания аудиторов Счетной палаты и факт привлечения сторонних компаний для создания программных и концептуальных документов. Примеров хватает. Работы по разработке территориальной схемы обращения с отходами, относящиеся к функциям Минприроды Иркутской области, выполнялись сторонней организацией в рамках госзакупки (5 млн рублей). Уже упомянутый выше Минпромторг аналогичным образом создавал нормативные правовые акты в сфере промышленных кластеров и технопарков. Причем поручил разработку этих документов... ассоциациям — объединениям технопарков, то есть заинтересованным организациям.

Кстати, случаи возникновения конфликтов интересов встречаются не так уж и редко: Счетной палатой выявлено 16 таких ситуаций за последние пару лет. Например, как следует из доклада СП, Крыловский государственный научный центр, Высшая школа экономики, Институт экономики фактически оказывали Минпромторгу услуги по сопровождению закупок и готовили расчеты начальной (максимальной) цены контракта, при этом сами участвовали в закупках, признавались победителями и с ними заключались контракты.

Подчас для осуществления "концептуальных работ" привлекаются и иностранцы. Так, в 2015 году отдельные проекты приказов и актов правительства в сфере электроэнергетики разрабатывались и вовсе иностранными компаниями, например ООО "Карана", учредителем которого являлась американская компания, или ООО "ПрайсвотерхаусКуперс Консультирование" (учредитель — компания из Нидерландов). А между тем участие зарубежных компаний в нормативно-правовом регулировании и разработке стратегических документов в ТЭК, по мнению аудиторов СП, вряд ли соответствует национальным интересам России. А все потому, что в ходе выполнения такого "подряда" иностранная компания неизбежно окажет влияние на будущую политику ведомства в частности и государства в целом, к тому же получит доступ к стратегической информации.

Ведомства на такую критику со стороны аудиторов отвечают тем, что не закупают стратегию "под ключ", разве что отдельные исследования и разработки, на основании которых потом сами министерства и пишут свои программы и стратегии. Справедливости ради: оценку процента вклада каждой из сторон — госоргана и нанятых им институтов — в конечный результат никто не производил.

Проблема в том, что все материальные и интеллектуальные затраты могут оказаться напрасны, если госучреждение не воспользуется приобретением. Например, закупленные Минэнерго России в 2015 году проекты нормативных правовых актов (на 21 млн рублей) в прошлом году еще так и не были приняты. Остается надеяться, что процесс законотворчества длителен, так что приобретенное рано или поздно пригодится.

По мнению Счетной палаты, привлечение органами госвласти сторонних и подведомственных организаций к выполнению своих полномочий носит не эпизодический, а системный характер. Это чревато не только рисками двойного расходования бюджетных средств, но и созданием информационных преференций отдельным компаниям, коррупционными рисками и ростом шансов на "утечку" информации.

Пищевая цепочка

Органы госвласти не только разрабатывают стратегии и оказывают госуслуги, но и производят госзакупки товаров, работ и услуг. Вот только делать это они предпочитают через посредников. Опять же: де-юре закон не нарушен, запрета на участие в госзакупках посредников нет. Но эффективность по выполнению работ падает по мере того, как цепочка посредников растет. Аудиторы СП выявили 1800 такого рода контрактов на общую сумму в 5,2 млрд рублей. Как пример: подведомственное учреждение Минздрава России в 2015 году заключило 25 госконтрактов на сумму 300 млн рублей, фактически передав 60 процентов заказов на субподряд, вместо того чтобы выполнить необходимое самим. При этом 30 процентов из оставшихся средств пошли на зарплату работников учреждения.

Эксперты убеждены, что обнародованная аудиторами СП информация по нарушениям в сфере госзакупок — капля в море. Наем для исполнения госзаказа посредника, не имеющего представления о том, как реализовать задачу, не такая уж редкость. Надо ли говорить, что на каждом этапе этой "пищевой цепочки" часть средств, выделенных из бюджета на исполнение госзаказа, "оседает" на счетах очередного посредника? В прошлом году на Гайдаровском форуме прозвучал такой пример: из 14 млрд рублей, выделенных на исполнение госзаказа для Росгеологии, исполнитель получил только 12 млрд, а два так и осталось на счетах Росгеологии.

Не удивительно, что в сфере госзакупок давно сформировалась целая прослойка профессиональных посредников — компаний, поднаторевших в грамотном оформлении бумаг и беспроигрышной подаче заявок на получение госзаказа.

"Мы уже ограничили участие посредников в сфере строительства,— пояснил "Огоньку" депутат Госдумы, координатор проекта ОНФ "За честные закупки" Антон Гетта.— Но тотальное распространение такого запрета на все субподряды невозможно, потому что не во всех сферах компания-подрядчик может предложить широкий спектр товаров или услуг". С другой стороны, ситуацию надо исправлять. Основная надежда — на внедрение цифровых технологий в систему госзакупок. Что, по мнению депутата, позволило бы минимизировать влияние человеческого фактора.

Директор Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ВШЭ Наталья Маслова, напротив, убеждена, что надежда на электронные торги вряд ли оправдает себя в полной мере. Более того, по ее мнению, как только электронные площадки станут обязательными, число посредников вырастет: сегодня некоторые региональные компании сталкиваются с трудностями при заполнении бланка заявок, так что можно предположить, что регистрация на электронной площадке, получение электронной цифровой подписи и поиск специалиста, который бы умел ею пользовался,— задача и того сложнее.

Впрочем, переход "на цифру" вряд ли даст желаемую прозрачность процесса госзакупок. Стало известно, что кабинет министров расширил список услуг, по которым госструктурам и госкомпаниям можно не отчитываться, включая данные по банковским операциям и лизингу. Понятно, что тем самым власть намерена обезопасить заказчиков и исполнителей госконтрактов от последствий действия нового пакета антироссийских санкций.

Между тем санкционные риски пока никак не повлияли на число желающих участвовать в госзакупках. Не в последнюю очередь, видимо, потому, что, как выразился президент Татарстана Рустам Минниханов, "шальных денег" в стране, кроме бюджетных, нет. Добавим: а в условиях грядущей рецессии в экономике и не предвидится. Значит, схватка за бюджетный пирог станет в этом году еще более ожесточенной.

Денежные реки

Цифры

Денежные реки

Все больше средств распределяется через госзаказы

График "столбиками":

по горизонтали - года

По вертикали столбики двух цветов:

Первый - закупки по ФЗ-44, второй - закупки по ФЗ-223

Закупки по ФЗ-44*

2012 - 5 913 367,5

2013 - 6 332 475,8

2014 - 6 020 343

2015 - 6 438 752,4

2016 - 6 403 771

2017- 7 118 765,8

Закупки по ФЗ-223**

2012 - 1 634 657,5

2013 - 13 951 159,1

2014 - 17 763 678

2015 - 23 057 710,5

2016 - 25 720 054,5

2017 - 27 041 052,9

*ФЗ-44 "О контрактной системе в сфере госзакупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

**ФЗ-223 "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

Топ-10

Чемпионы госзаказа

Топ-10 по сумме контрактов закупок по ФЗ-44 за 2017 год

ГКУ Крыма "Служба автодорог Крыма" - 152 150,1

Минпромторг - 102 656,2

Минздрав - 82 738,5

Минобороны - 76 047,6

ГК "Роскосмос" - 70 986,6

ЦГБУ "Цетральное ЖКУ Минобороны" - 58 262,9

Департамент строительства г. Москвы - 49 874,1

ГБУ Москвы "Автодороги" - 47 109,5

МВД - 43 801,8

Департамент информтехнологий Москвы - 42 792