Критерии и условия установления ограничений политических прав и свобод граждан в Российской Федерации

DOI 10.24412/2227-7315-2021-3-49-56

УДК 342.7

Д.О. Ковалев

КРИТЕРИИ И УСЛОВИЯ УСТАНОВЛЕНИЯ ОГРАНИЧЕНИЙ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Введение: в условиях пандемии-2020 остро возник вопрос: где проходят мыслимые пределы ограничения политических прав и свобод граждан? Введение ограничений всегда должно иметь основания и пределы, а умаление законных интересов граждан недопустимо. Поиску необходимого баланса в рассматриваемом аспекте посвящена данная работа. Цель: на основе анализа научной литературы, действующего законодательства установить особенности конституционного регулирования института ограничений прав и свобод граждан в России. Методологическая основа: диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой методы исследования. Результаты: на примере ограничения политических прав и свобод в период распространения COVID-19 исследована юридическая природа оснований, критериев и условий введения таких ограничений; рассмотрен вопрос конфликта частных и публичных интересов. Выводы: в целях недопущения расширения оснований ограничения прав и свобод граждан государству следует соблюдать пределы таких ограничений, установленные Основным Законом Российской Федерации; в связи с этим нуждается в совершенствовании работа органов государственного и общественного контроля.

Ключевые слова: права и свободы граждан, ограничения политических прав и свобод, ограничение прав в период пандемии, условия и критерии ограничения прав и свобод.

D.O. Kovalev

CRITERIA AND CONDITIONS FOR ESTABLISHING RESTRICTIONS ON POLITICAL RIGHTS AND FREEDOMS OF CITIZENS IN THE RUSSIAN FEDERATION

Background: in the context of the 2020 pandemic, the question has arisen: where are the permissible limits to the restriction of political rights and freedoms of citizens? The imposition of restrictions on citizens' rights and freedoms should always have grounds and limits, and the diminution of the legitimate interests of citizens is unacceptable. This work is devoted to finding the necessary balance in this aspect. Objective: based on the analysis of scientific literature, current legislation to establish the features of the constitutional regulation of the institution of restrictions on the rights and freedoms of citizens in Russia. Methodology: methods-dialectical, formal-legal, comparative-legal. Results: using the example of restricting political rights and freedoms during the spread of COVID-19, the legal nature of the grounds, criteria and conditions for the

© Ковалев Денис Олегович, 2021

Аспирант кафедры конституционного права имени профессора Исаака Ефимовича Фарбера (Саратовская государственная юридическая академия) © Kovalev Denis Olegovich, 2021

Postgraduate student, the Department of Constitutional law named after Professor I.E. Farber (Saratov State Law Academy) 49

introduction of such restrictions was studied. The issue of the conflict of private and public interests is considered. Conclusions: in order to prevent the expansion of the grounds for restricting the rights and freedoms of citizens, the state should comply with the limits of such restrictions established by the Basic Law of the Russia. It is required to improve the work of state and public control bodies.

Key-words: rights and freedoms of citizens, restrictions on political rights and freedoms, restriction of rights during a pandemic, conditions and criteria for restricting rights and freedoms.

Международным сообществом установлено, что права и свободы граждан (в том числе политические) являются высшей ценностью и возможность их ограничения признается недопустимой, противоречащей принципам демократии, идеям построения «здорового» гражданского общества. Наряду с этим не вызывает сомнения, что такие права и свободы не могут быть безграничными. Правоведы и политики на протяжении многих лет обсуждают вопрос о границах прав и свобод граждан, их имманентных, естественных пределах.

Прежде чем говорить о границах прав и свобод граждан, необходимо исследовать не менее важные вопросы: чем обусловлено введение тех или иных ограничений? Какими критериями руководствуются законодательные органы в процессе установления таких ограничений?

Действующая Конституция Российской Федерации признала права и свободы человека и гражданина высшей ценностью государства. Если провести теоретический анализ конституционных норм, можно сделать вывод, что ограничение прав и свобод граждан России (в том числе политических прав и свобод) возможно только при соблюдении критериев и на основаниях, установленных Основным Законом государства.

Статья 55 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечь оснований для возможного ограничения прав и свобод. Согласно ч. 2 указанной статьи признается недопустимым принятие законов, отменяющих или умаляющих права и свободы граждан. В то же время ч. 3 ст. 55 введены некоторые исключения, позволяющие законодателю их ограничить.

Во-первых, ограничение прав и свобод возможно посредством издания соответствующего федерального закона. Во-вторых, оно допустимо только при обстоятельствах, в силу которых возникает необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья граждан, законных интересов других лиц, а также в целях обеспечения обороны либо безопасности государства1.

После принятия действующей Конституции в 1993 г. в литературе началось активное обсуждение основных норм, посвященных правам и свободам граждан, в том числе в части возможного их ограничения. Это было связано с начавшимися процессами демократизации общества и государственного строя. Так, в 1998 г. состоялся круглый стол, посвященный заданной проблематике, материалы которого были опубликованы в журнале «Государство и право».

Профессор Н.С. Бондарь резюмировал, что при выработке принципиальных подходов к выявлению оснований и каких-либо пределов правомерного огра-

1 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Собр. 50 законодательства Рос. Федерации. 2020. № 11, ст. 1416.

ничения прав, свобод граждан законодателю следует исходить из приоритета интересов личности перед интересами государства [1, с. 39]. С этим тезисом невозможно не согласиться, поскольку в нем заложена суть конституционно-правовых отношений, возникающих между государством и обществом.

Такой точки зрения придерживается и профессор Б.С. Эбзеев, который на основе анализа судебной практики Конституционного Суда РФ делает вывод, что личность следует рассматривать не как объект, на который направлена деятельность государства, а как равноправный субъект [2, с. 192]. Любое ограничение прав и свобод личности может иметь место только в целях, установленных Конституцией Российской Федерации.

Таким образом, из вышесказанного следует вывод: любое ограничение прав и свобод граждан возможно в соответствии с критериями и на основаниях, прямо установленных конституционными положениями.

Пандемия-2020 заставила по-новому оценить конституционно-правовое регулирование в России, наиболее актуальным для обсуждения стал вопрос обеспечения политических прав и свобод граждан России, который получил свое развитие в практической плоскости.

Беспрецедентные меры по введению ограничительных мер, направленных на предотвращение распространения коронавирусной инфекции, выступили ярким практическим примером обеспечения баланса интересов общества и государства, побудили политиков, правоведов и общество вернуться к обсуждению оснований, условий и критериев ограничения политических прав и свобод граждан.

11 марта 2020 г. в российских СМИ появилась информация о возникновении пандемии, вызванной распространением COVID-19. В частности, на сайте международной информационной группы «Интерфакс» были приведены слова генерального директора Всемирной организации здравоохранения Тедроса Гебрейесуса, который заявил, что в условиях пандемии все страны должны найти баланс между защитой здоровья граждан и минимизацией негативных последствий для экономики, а также не забывать о соблюдении прав человека1.

В этот период в России широко обсуждались поправки к Конституции 1993 г., которые 15 января 2020 г. анонсировал Президент России В.В. Путин в своем Послании к Федеральному собранию, предложив провести голосование граждан по всему пакету поправок2.

В свете вышеуказанных событий сложилась непростая ситуация: с одной стороны, возникла необходимость во введении ограничений прав и свобод граждан в связи с угрозой их здоровью, а с другой — необходимость соблюдения этих прав и свобод. Органам государственной власти предстояло разрешить следующие вопросы: как провести голосование в период действия ограничения массовых мероприятий? Как выявить допустимые пределы ограничения прав и свобод, а также определить адекватность их введения?

Первыми принятыми мерами стали указы Президента РФ об объявлении в стране нерабочих дней с сохранением среднего заработка. Эти действия носили временный характер. Ведущая роль в сложившейся ситуации была отведена федеральной службе Роспотребнадзора. Постановлением Главного государствен-

1 См.: ВОЗ объявила пандемию в связи с COVID-19. Интерфакс, 11 марта 2020. URL: https:// www.interfax.ru/world/698671 (дата обращения: 29.11.2020).

2 См.: Официальные сетевые ресурсы Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/62582 (дата обращения: 29.11.2020). 51

ного санитарного врача РФ руководителям субъектов Федерации было поручено ограничить проведение массовых мероприятий в регионах1.

Вслед за Правительством РФ правительства, исполнительные органы власти субъектов Федерации ввели запреты на посещение мест массового скопления людей, начиная от кафе, ресторанов, ночных клубов и заканчивая парками отдыха и кладбищами. Запрещались массовые сборы граждан, в некоторых регионах вводился пропускной режим2. Например, постановлением правительства Саратовской области было запрещено проведение любых массовых мероприятий3.

Очевидно, что данные меры посягнули на свободу собраний, митингов. Вместе с тем в своем роде «исключение» было сделано для проведения голосования по поправкам к Конституции Российской Федерации. Указом Президента РФ общероссийское голосование было назначено на 22 апреля 2020 года, затем в связи с неблагоприятной санитарно-эпидемиологической обстановкой оно было перенесено на 1 июля 2020 года. Кроме того, впервые в истории голосование продлилось 7 дней — с 25 июня по 1 июля 2020 года. Были организованы передвижные участки на свежем воздухе. Председатель ЦИК РФ Элла Памфилова заявила, что участие в голосовании «безопаснее, чем поход в магазин»4.

Закономерно возник вопрос о соблюдении баланса интересов личности и государства, о котором говорилось ранее. До голосования государство достаточно жестко пресекало любые попытки нарушения режима самоизоляции путем привлечения нарушителей к административной ответственности, граждан наказывали за несоблюдение карантинных мер, участие в массовых мероприятиях. Бесспорно, такие меры были объективно необходимыми. Но резонно возник вопрос: не связано ли послабление «карантинного режима» в период голосования с желанием власти принять поправки в предельно короткие сроки, как и было запланировано до объявления пандемии? Или, наоборот, такие действия показывают, что органы власти провели голосование на высочайшем уровне, обеспечив безопасность здоровья граждан, и сохранили гарантированное право граждан на участие в управлении делами государства?

Помимо ограничения свободы собраний, неоднозначно было воспринято обществом и ужесточение ответственности за распространение «фейков» о ситуации с коронавирусом. 31 марта 2020 года на сайте «Российской газеты» опубликована статья, посвященная введению уголовной и административной ответственности за распространение заведомо ложной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, под видом достоверной. Известный парламентарий П.В. Крашенинников и первый заместитель главы фракции «Единая Россия» в Государственной Думе РФ

§ 1 См.: Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации

" от 13 марта 2020 года № 6 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения

! COVID-2019». URL: https://rg.ru/2020/03/17/rospotrebnadzor-post6-site-dok.html (дата J обращения: 29.11.2020).

2 См.: Россия приняла федеральные меры по борьбе с коронавирусом. Обобщение. URL: https://www.interfax.ru/russia/701269 (дата обращения: 30.11.2020).

3 См.: Постановление Правительства Саратовской области от 30 марта 2020 г. № 221-П «О внесении изменений в постановление Правительства Саратовской области от 26 марта 2020 г. № 208-П». URL: https://saratov.gov.ru/upload/iblock/fe7/ec2faccfe64a30542048a9882cb84124. pdf (дата обращения: 30.11.2020).

4 См.: Поправки в Конституцию: как и где будем голосовать с 25 июня по 1 июля. URL: https:// rg.ru/2020/06/09/popravki-v-konstituciiu-kak-i-gde-budem-golosovat-s-25-iiunia-po-1-iiulia.html

52 (дата обращения: 30.11.2020).

А.К. Исаев разъяснили, что ужесточение ответственности необходимо в целях пресечения провокаций, направленных на сеяние паники в обществе1.

Данную инициативу со стороны государства можно интерпретировать по-разному. Например, можно объяснить ее стремлением ограничить свободу слова в целях недопущения критики со стороны общества в случае неэффективности борьбы с распространением инфекции. С другой стороны, совершенно очевидно, что безмерное количество различной недостоверной информации о борьбе с пандемией в России вызывало широкий резонанс среди граждан, заставляло их усомниться в надежности системы здравоохранения и власти в целом, что не соответствовало действительности.

Судебная практика по данной категории дел сформировалась незамедлительно, и 29 апреля 2020 года на сайте Верховного Суда РФ был опубликован обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на российской территории новой коронавирусной инфекции (COVID-19)2.

В ходе анализа норм, ограничивающих свободу собраний, митингов, демонстраций, свободу мысли и слова, следует сопоставить такие нормы со статьей 55 Конституции РФ. Мы увидим, что формально существуют основания для ограничения прав, поскольку возникла угроза для здоровья граждан, безопасности государства. Вместе с тем пределы установления ограничений достаточно размыты. Обоснованно ли ужесточение ответственности за распространение недостоверных сведений? Чем обусловлено введение запрета на проведение массовых мероприятий, если действуют правовые нормы о соблюдении социального дистанцирования?

Ограничения политических прав, введенные в России в период пандемии, не остались без внимания со стороны международной общественности. Так, 15 июля 2020 года Международным институтом демократии и содействия выборам (МИДСВ, англ. International IDEA) опубликован доклад «Глобальная демократия и COVID-19: модернизация международной поддержки». Основной посыл доклада заключается в призыве к недопущению умаления демократии, прав и свобод граждан под предлогом защиты здоровья граждан во время пандемии.

Согласно мнению экспертов, проведение в России голосования о поправках к Конституции РФ во время действия ограничительных мероприятий было направлено на манипулирование результатами голосования, в то время как в 61 стране мира любые плебисциты и голосования были отменены. По мнению авторов доклада, наряду с Боливией, Бангладеш и Вьетнамом, в России неоправданно ужесточена ответственность за распространение «фейковой» информации, что свидетельствует о посягательстве на свободу слова3.

Сравнительный подход к рассмотрению данной проблемы позволяет сделать вывод, что критерии и основания введения ограничений политических прав

1 См.: Вводится наказание за распространение фейков о коронавирусе. URL: https:// S rg.ru/2020/03/31/vvoditsia-nakazanie-za-rasprostranenie-fejkov-o-koronaviruse.html (дата обращения: 30.11.2020).

2 См.: Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1. URL: https://vsrf.ru/files/28856/ (дата обращения: 30.11.2020).

3 См.: Официальный сайт международного института демократии и содействия выборам. URL: https://www.idea.int/sites/default/files/publications/global-democracy-and-covid-19.pdf

(дата обращения: 30.11.2020). 53

и свобод граждан претерпевают расширение, в том числе и в государствах западной демократии. Авторы упомянутого выше доклада не всегда объективно критикуют российскую власть, применяя двойные стандарты.

Во-первых, в самом докладе содержится комментарий, согласно которому отмена выборов в разных странах связана не только с заботой органов власти о здоровье граждан, но и с возможностью пролонгации полномочий выборных органов или должностей. Безусловно, это прямое нарушение демократических политических прав и свобод граждан. Введение ограничений избирательных прав, свободы мысли и слова не может быть оправдано интересами государства.

Во-вторых, в европейских странах аналогично Российской Федерации в течение 2020 года вводились жесткие ограничения прав и свобод. Так, в марте 2020 года министр здравоохранения Франции Оливье Веран сообщил о запрете на федеральном уровне собраний численностью более 1000 человек1. В августе 2020 года продлен запрет на мероприятия с численностью более 5 тысяч человек до 30 октября 2020 года2. В декабре 2020 года во Франции введен комендантский час, возможность смягчения ограничений будет рассмотрена только при снижении уровня распространения коронавируса3.

Жесткие ограничительные меры в марте 2020 года введены в Италии: запрещены любые массовые мероприятия, передвижение по стране возможно лишь в исключительных случаях. Премьер-министр республики Джузеппе Конте охарактеризовал принятые запреты как «Я сижу дома»4.

Особенность оснований ограничения прав и свобод граждан в России заключается в их целях: большая роль отведена защите публичных интересов государства — обороне страны, обеспечению ее безопасности. В связи с этим необходимо избегать умаления частных интересов, поскольку в данном случае происходит подмена понятий. Нельзя допустить необоснованного нарушения и ограничения прав и свобод граждан в интересах государства, тем более действующей власти, ссылаясь при этом на принятие таких мер в целях защиты частных интересов.

Приведенные выше примеры из российской и зарубежной практики показывают, что при разных на первый взгляд подходах к пониманию допустимых оснований ограничения прав и свобод граждан как в европейских странах, так и в России в период пандемии введены аналогичные ограничения. В этой связи обвинения в адрес Российской Федерации звучат неубедительно и больше похожи на очередную попытку дегуманизации России в глазах мировой общественности.

С учетом сказанного необходимо заметить, что, признавая права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, законодателю следует руководствоваться данным положением (принципом), особенно при рассмотрении вопроса о введении ограничительных норм. В статье 29 Всеобщей декларации прав человека прокламировано первоочередное значение признания и уважения прав и свобод в ходе определения допустимых оснований ограничений5. В таком контек-

! 1 См.: Во Франции запретили мероприятия с 1 тыс. участников из-за коронавируса. URL:

J https://www.rbc.ru/society/08/03/2020/5e654f3c9a79473690f59997 (дата обращения: 30.11.2020).

2 См.: Во Франции продлили запрет на мероприятия численностью более 5000. URL: https:// www.interfax.ru/world/721343 (дата обращения: 30.11.2020).

3 См.: Во Франции вводятся новые меры по COVID-19. URL: https://rg.ru/2020/12/10/vo-francii-vvodiatsia-novye-pravila-po-covid-19.html (дата обращения: 30.11.2020).

4 См.: В Италии запретили все массовые мероприятия и посоветовали сидеть дома. URL: https://www.rbc.ru/society/09/03/2020/5e66ad0b9a794719be3f7163 (дата обращения: 30.11.2020).

5 См.: Всеобщая Декларация прав человека 1948 г. Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: https://www.un.org/ru/universal-declaration-human-rights/ (дата

54 обращения: 30.11.2020).

сте опыт «западной» демократии имеет определенное значение для России, хотя некоторые отечественные ученые считают иначе. Так, московский профессор В.В. Еремян утверждает, что России не следует ориентироваться на опыт западных стран при «строительстве» демократии, так как их идеалы и стандарты двойственны, а исторический путь России отличен от их пути. Исследователь задается вопросом: чей пример и опыт менее абсурден и более последователен в контексте процесса государственного строительства? В качестве ответа следует вывод, что простое копирование «западных» норм может привести к социальной апатии и нигилизму: такие нормы следует адаптировать к российской действительности с учетом исторических особенностей нашего государства [3, с. 25].

В целом, с этими выводами сложно не согласиться, однако их категоричность вызывает сомнения. В период становления российской самодержавной монархии в Европе наступает эпоха Возрождения: появляются идеи гуманизма, предпосылки для возникновения концепции, исходящей из представления о ценности прав и свобод человека. Путь к демократии может быть абсурдным, сопровождаться противоречиями и ошибками, но это может быть оправдано лишь при условии проведения «работы над ошибками». Любое реальное движение к демократическим идеалам лучше мнимого его ощущения.

Обеспечение, защита прав и свобод граждан — прямая обязанность демократического правового государства, и Россия не является исключением. Основания, условия ограничений прав и свобод должны быть четко регламентированы и не подлежат расширению в целях, не соответствующих интересам гражданина. В данном контексте достаточно точным представляется суждение профессора Н.И. Грачева о том, что пока не сложилось гражданское общество, государ- е ство должно выступать в качестве подсобного инструмента данного общества и и являться обязательно правовым [4, с. 25]. Иными словами, в данном аспекте а государству и обществу необходимо быть партнерами. о

Таким образом, 2020 год наглядно продемонстрировал способность государ- о ства соблюдать и обеспечивать права и свободы граждан, в том числе политиче- о

с

ские. В условиях введения жестких ограничений российской власти удалось | (пусть не сразу) установить допустимые пределы ограничения политических в

е

прав и свобод и не выйти за рамки оснований, указанных в Основном Законе о Российской Федерации. С другой стороны, очень тонкой оказалась грань между ю

"О

введением реально необходимых ограничительных мер, направленных на борь- | бу с пандемией и защиту здоровья граждан, и посягательством государства на к законные интересы граждан в целях сохранения устойчивости власти, удовлет- а ворения публичных интересов. |

Как отметил профессор Е.В. Колесников, конституционные нормы играют и главную роль в обеспечении правового содержания и легитимности принимае- ¡§ мых законов. Поэтому они должны быть объективно обусловлены всей совокуп- 1 ностью разнообразных социальных, экономических, политических отношений и ) соответствовать тем ценностно-нравственным ориентирам, которые признаются обществом или его подавляющей частью [5, с. 112].

Введение ограничений прав и свобод должно быть обоснованным, производиться в четком соответствии с конституционными нормами, что возможно только при установлении эффективного контроля со стороны государственных органов (прокуратуры), общественности, а также при взаимном уважении между государством и обществом. 55

Библиографический список

1. Бондарь Н.С. Выступление на круглом столе «Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по Российскому законодательству и международному праву (продолжение)» // Государство и право. 1998. № 8. С. 39-70.

2. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации: монография. М.: Норма, 2015. 652 с.

3. Еремян В.В. Есть ли у компаративиста повод для оптимизма? (Российская Конституция как «зеркало» государственного строительства) // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 2 (121). С. 15-26.

4. Грачев Н.И. Происхождение концепции прав человека и идея либерального государства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2019. № 1 (126). С. 15-28.

5. Колесников Е.В. Конституция Российской Федерации и законодательство: некоторые вопросы теории // 25 лет Конституции Российской Федерации: тенденции развития и перспективы реализации: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции, посвященной 25-летию Конституции РФ / под ред. М.А. Липчанской. Саратов: Изд-во Саратовская государственная юридическая академия, 2018. С. 107-112.

References

1. Bondar N.S. Speech at the Round Table «Principles, Limits, Grounds for Restricting Human Rights and Freedoms Under Russian Legislation and International Law (continued)» // State and Law. 1998. No. 8. P. 39-70.

2. Ebzeyev B.S. Man, People, State in the Constitutional System of the Russian Federation: monograph. M.: Norma, 2015. 652 p.

3 3. Eremyan V.V. Is There a Reason for Optimism in a Comparativist? (The Russian

? Constitution as a "Mirror" of State Construction) // Bulletin of the Saratov State Law § Academy. 2018. No. 2 (121). P. 15-26.

™ 4. Grachev N.I. Origin of the Concept of Human Rights and the Idea of a Liberal State

| // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2019. No. 1 (126). P. 15-28. | 5. Kolesnikov E.V. The Constitution of the Russian Federation and the Law: Some Issues

1 of Theory // 25 years the Constitution of the Russian Federation: Tendencies of Development and Prospects of Implementation: collection of articles on materials of the international.

IP scientific.-pract. conf. dedicated to the 25th anniversary of the RF Constitution. / under | the editorship of M.A. Lipchanskaya. Saratov: Publishing House of the Saratov State Law

2 Academy, 2018. P. 107-112.

5 S

0

1 I

01 CQ

U

a ra

u O

5 S

O *

u CQ O