Правовое регулирование земель общего пользования: к истории вопроса

ЮРИДИЧЕСКИЕ РЕТРОСПЕКТИВЫ

УДК 349.41 ©О. Д. Шароварова, 2015

Правовое регулирование земель общего пользования: к истории вопроса

О. Д. Шароварова

История правового регулирования земель общего пользования не была предметом изучения в юридической литературе. В рамках дореволюционного и советского законодательства некоторые земли имели сходный по своему содержанию правовой режим. В статье автор раскрывает основные этапы развития правового режима таких земель и высказывает предложения по учету опыта правового регулирования в совершенствовании текущего законодательства.

Ключевые слова: земли общего пользования, правовой режим земель, объекты общего пользования,

земли поселений.

В дореволюционном законодательстве земли общего пользования не выделялись в качестве особой категории. Термин «общее пользование», применяемый в законодательстве Российской империи, имел разное содержание применительно к землям сельской общины и другим землям и употреблялся наравне с понятиями «общинное пользование», «общественное пользование». Вместе с тем он свидетельствовал о стремлении законодателя предоставить часть земель в «общее пользование».

Так, в ходе реформы 1861 г. об отмене крепостного права были произведены изменения в правовом режиме земель сельской общины. Земельные отношения крестьян стали строиться на принципе возможности установления общественной собственности сельского общества на землю Земельный надел («усадебная их оседлость»), как правило, предоставлялся крестьянам не в собственность, а в постоянное пользование, что должно было обеспечить их быт и исправную уплату казенных и земских повинностей 2.

Правовой режим общинной земли устанавливался местными положениями в отношении земель различных губерний Российской империи. Правовое регулирование земельных отношений осуществля-

лось Местным положением о поземельном устройстве крестьян, водворенных на помещичьих землях в губерниях: великороссийских, новороссийских и белорусских 3, которое распространялось на 29 великороссийских губерний, 3 новороссийские — Ека-теринославскую, Таврическую и Херсонскую губернии, белорусские — Могилевскую и часть Витебской, а также на часть Харьковской губернии 4.

В соответствии с указанным выше Положением, земля, отводимая в постоянное пользование сельского общества, за которую крестьяне должны были платить оброк или отбывать работу помещику, называлась мирской (ст. 98). В пункте 3 ст. 100 было закреплено правило по общему пользованию землей общины всеми крестьянами-членами, согласно которому «без согласия общества никто из домохозяев не мог обращать под хозяйственную обработку части мирского надела, состоящие в общем пользовании всех крестьян». Мирская полевая земля (пашни, покосы и др. угодья) оставалась в общинном пользовании крестьян, которым она была отведена (ст. 113). Следует отметить, что синонимом «общего пользования» являлось «общинное пользование» землей. Состав таких земель свидетельствовал о необходимости их эффективного коллективного использо-

вания, что было возможно при свободном доступе к ним для всех крестьян, имевших наделы внутри общины.

Общее пользование землей применялось к ограниченному кругу лиц — членам определенной сельской общины. Правомочия пользования землями осуществлялись в сельскохозяйственных целях по согласованию с общиной. Для этого вводился ряд ограничений. Без согласия общества ни один крестьянин за чертою своего усадебного участка на мирской земле не мог воздвигать никаких строений (ст. 106); без согласия сельского схода на мирской земле не могли быть организованы ярмарки, торги, питейные заведения и харчевни (ст. 108).

Очевидно, что законодатель ставил пользование такими землями в зависимость от волеизъявления сельской общины и не предоставлял доступа к ним неограниченному кругу лиц.

В общее пользование предоставлялись также земли вдоль русел рек, что было обусловлено их возросшим значением в связи с развитием судоходства. Эти земли назывались «бечевником» и располагались вдоль каналов и рек на Тихвинской, Мариин-ской, Вышне-Волоцкой водных системах. Именно на этих землях традиционно применялась ручная (бурлацкая) и конная сила 5. Д. В. Сиваков отмечал: «Возникло легальное понятие бечевника как полосы общественного пользования, свободной для нужд судоходства. Она подсчитывалась от гребня берега до уреза воды. В зависимости от водного и ледового режима она составляла 10-20 метров. Землевладелец был вынужден терпеть лесосплав и водоходство по реке, берег которой использовался для причала и починки судов, погрузочно-разгрузочных работ. Возмещение за использование бечевника не полагалось. Но бечевник было запрещено застраивать, засаживать и перепахивать. В случае возведения искусственных сооружений он становился государственным» 6.

Введенное ограничение для собственников, по мнению Д. Мейера, были обусловлены тем, что «в нашем Отечестве еще производится судоходство бечевой тягой, производимой частью людьми, частью животными, особенно лошадьми, а цена за провоз товаров так низка, что нет возможности судовщикам расходовать что-либо на прокормление лошадей, употребляемых для бечевой тяги. Притом же было бы затруднительно вступать каждый раз в договор относительно подножного корма и права остановки у берега: прибрежные хозяева могли бы слишком эгоистически воспользоваться нуждой судовщиков» 7.

Бечевник выделялся на землях, принадлежащих разным собственникам. Контроль за их использованием возлагался на органы судоходной полиции. В отдельных случаях возможно было изъятие таких

земель для государственных и общественных целей. Правовое регулирование использования бечевника устанавливалось Уставом путей сообщения, в котором для таких целей была выделена отдельная глава «О бечевниках» 8.

Предусматривалось деление бечевников на естественные и искусственные. Первый вид бечевника относился к природным территориям по берегам рек, озер и других водоемов, которые использовались для судоходства, сплава леса. При этом содержание и обустройство возлагалось на собственников данных земель и других землепользователей. Второй вид мог появиться в случае особого упоминания в нормативных актах, и его использование предусматривало получение вознаграждения из государственной казны.

Законом предусматривалось выделение бечевника в границах населенных пунктов. Исходя из того, что выделение в городе широкой прибрежной полосы было затруднительно, в качестве заменителей бечевника использовались набережные. Для улучшения судоходства было предусмотрено построение пристаней для остановки судов, погрузки и разгрузки грузов.

Некоторые исследователи полагали, что прибрежная морская полоса была также подчинена правовому режиму бечевника. Такой позиции придерживался Г. Ф. Шершеневич, справедливо указывая на то, что «здесь мы имеем бечевник, хотя закон и не называет его так» 9. Аналогичную точку зрения поддерживал Ю. И. Ганзлик, отмечая: «Закон предоставлял в общее пользование и морские берега, не определяя точнее, на каком пространстве» 10.

Однако другие ученые выражали иное мнение по этому вопросу, полагая, что правовой статус бечевника распространялся на морские берега. Так, К. П. Победоносцев писал, что положения о бечевнике распространяются только на берега озер, но не касаются морских берегов 11. Такого же мнения придерживается И. М. Тютрюмов «Все те постановления закона, в силу которых бечевник предоставляется в общее пользование, относятся исключительно к бечевникам по берегам сплавных и судоходных рек и озер (т. Х. ч. 1 ст. 437 и 441; Уст. Сельск. Хоз., ст. 488; Уст. Пут. Сообщ. ст. 358-390) и не могут иметь никакого применения к бечевнику, устроенному по берегам Черного и Азовского морей в пределах рыболовных вод Кубанского войска, тем более, что даже в тех случаях, когда определенная полоса земли по берегам отдельных морей предоставляется, в силу закона, в общее всех пользование, наше законодательство не присваивает этой полосе наименование бечевника» 12.

Законодательство Российской империи также регулировало вопросы предоставления в общее поль-

зование дорог и других путей сообщения. В частности, общественные дороги, предусмотренные ст. 406 Свода законов Российской империи, были предназначены для использования в качестве средств сообщения 13. Из определения общественной дороги следовало, что она создается в интересах общественных для свободного пользования ею, как средство сообщения; находящаяся же под такой дорогой земля способна удовлетворять и другие потребности, и нет основания лишать собственника земли, на участке которого проложена дорога, пользоваться последней в такой мере, в какой это не стесняет общее пользование дорогой 14.

Данные дороги могли находиться как в частной, так и в государственной собственности. Рассуждая об ограничении права собственности на землю в публичных интересах, В. И. Курдиновский пишет, что «полоса земли, лежащая под публичными дорогами, в одних случаях принадлежит государству, в других — частным владельцам; где прошло генеральное межевание — полоса земли под дорогой исключается из частных владений на основании межевых законов; где же генеральное межевание не проходило, законы обязывали частных владельцев предоставить полосу земли, лежащую на их земельных участках, в общественное пользование в качестве дороги» 15.

Как видим, собственник земельного участка, на котором находилась общественная дорога, обязан был обеспечить свободный доступ к ней для проезда третьих лиц, т. е. законодатель рассматривал данные дороги в качестве земель общего пользования.

Земли общего пользования выделялись и среди земель, принадлежащих городским поселениям. В статье 8 Городового положения 1892 г. указывалось, что принадлежащие городскому поселению земли, назначенные по городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы и бечевники, или заменяющие их пристани и набережные, а равно пролегающие через городские земли водные сообщения, оставаясь городской собственностью, состоят в общем для всех пользовании 16.

Что касается других земель, подразделяемых на государственные земли, монастырские земли, майо-ратские земли, частновладельческие земли, посессионные земли, общественные земли 17, то пользование ими прямых ссылок к «общему пользованию» не предусматривало.

В ходе столыпинских реформ 1905-1911 гг. был ликвидирован общинный порядок землевладения и установлена личная собственность крестьян на земельные участки 18. Они были последним шагом в коренном изменении земельных отношений вплоть до первых актов советского права 1917 г.

Последующее развитие законодательства шло по пути выработки принципа деления земель на катего-

рии, что имело важное значение для правового регулирования использования и охраны земель общего пользования.

Данное обстоятельство было обусловлено новым подходом к построению структуры земельного законодательства и изменению основных принципов правового регулирования земельных отношений в новой системе права. Советское законодательство формировалось в условиях коренного изменения отношений собственности. В первую очередь это относилось к праву государственной собственности на землю.

Выделение новых категорий земель способствовало установлению дифференцированного правового режима земель, использование и охрана которых имели свои особенности. Выявление определенных характеристик при правовом регулировании земельных отношений было направлено на совершенствование правового регулирования.

Однако вопрос о выделении категории земель общего пользования оставался открытым, так как отсутствовала однородность в их правовом режиме. Так, профессор Г. А. Аксененок при анализе составных частей государственного земельного фонда высказывал мысль о том, что «все земли общего пользования необходимо подчинить одному правовому режиму и отнести их к одной категории земель» 19.

В советском законодательстве упоминание о землях общего пользования происходит в отношении городских земель, впоследствии земель поселений (населенных пунктов). Г. А. Аксененок полагал, что «одинаковый режим должен быть установлен в отношении земель общего пользования, к числу которых подлежат отнесению все дороги, улицы, площади, бульвары, скверы, парки и т. п.» 20.

В соответствии с законодательством того периода допускалась возможность предоставления отдельных земельных участков из состава земель общего пользования в пользование для размещения палаток, киосков и других подобных объектов 21. Согласно ст. 19 Положения о земельных распорядках в городах, «допускается хозяйственная эксплуатация таковых земель путем сдачи особо выделенных из них пространств в краткосрочную аренду под торговые палатки, киоски, буфеты, рекламы и т. п., или для охоты и рыбной ловли с тем, что таковая сдача в аренду должна происходить без ущерба для общего пользования и с установлением гарантий соблюдения санитарных правил» 22.

Позднее согласно постановлению СНК СССР «Об управлении местными рынками» от 4 февраля 1936 г. к землям общего пользования были добавлены земли, на которых располагались рынки. Управление данными землями передано местным советам 23.

Анализируя законодательство о землях общего пользования, А. М. Турубинер указывал, что «к ним относятся земли, которые не закреплены за кем-либо в пользование, а предоставлены в общее пользование всех граждан» 24. Вопрос о публичной собственности таких земель не поднимался ввиду принципа исключительной государственной собственности на землю.

В нормативных актах в качестве одного из признаков земель общего пользования называлась бесплатность их использования, исходя из закрепленного принципа бесплатности пользования землей (ст. 8) 25. Однако была предусмотрена обязанность внесения платы за вход на объекты культурного и природного значения — парки и сады. В связи с этим А. М. Турубинер писал, что в настоящем случае граждане пользуются данными землями без каких-либо ограничений, а «плату они вносят не за пользование землей, а за получение тех или иных удобств или развлечений (например, пользование читальней, игра в оркестре и т. п.)» 26.

Теоретические разработки правового режима земель общего пользования получили свое закрепление в актах советского земельного права. Ведущим актом в области земельных отношений стали Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, введенные в действие с 1 июля 1969 г. 27

В соответствии со ст. 30 данного нормативного акта в состав земель населенных пунктов (городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов) наравне с землями городской застройки, землями сельскохозяйственного использования и других угодий, земель, занятых городскими лесами, землями железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспорта, горной промышленности, входили земли общего пользования 28.

Данное положение получило развитие в Земельном кодексе РСФСР 1970 г. 29, в ст. 91 которого закреплено, что земли общего пользования состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, проезды, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения города (парки, лесопарки, бульвары, скверы, водоемы), кладбищ и других земель коммунально-бытового назначения.

На этих землях разрешалось возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель, а также временных строений и сооружений облегченного типа (палатки, киоски и т. п.) без ущерба для целевого их назначения.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятые 28 февраля 1990 г., заложили основу для современной земельной реформы 30.

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. состав категории земель поселений, согласно ст. 71, не подвергся серьезным изменениям и включал в себя: земли общего пользования; застройки; сельскохозяйственного использования и другие угодья; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения; леса; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики и обороны 31.

Таким образом, на протяжении длительного времени земли общего пользования относились к категории населенных пунктов.

Советское законодательство заимствовало опыт дореволюционного законодательства в отношении правового регулирования внутренних водных путей. В связи с тем, что земли водного фонда первоначально не были выделены в качестве отдельной категории земель, возникал вопрос об их правовой принадлежности. Так, Д. Ю. Сиваков писал: «Но в какую же категорию входили водопокрытые и водообслуживаю-щие земли до учреждения специальной категории земель водного фонда? Согласно ведомственным актам Наркомзема СССР, земли под водными объектами общего пользования, а также берега, острова, значительные намывы почв находились непосредственно в составе единого государственного земельного фонда. В прибрежное же землепользование входили образуемые постепенным и длительным путем незначительные намывы почв.

Инструкция „О порядке введения государственного учета земель и регистрации земель", утвержденная Минсельхозом СССР 23 февраля 1956 г., признавала площади больших водоемов (озер, водохранилищ) землями запаса, но они регистрировались отдельной строкой. Такой подход может теперь вызвать нарекания: земли запаса свободны по определению, а тогдашний аналог земель водного фонда все-таки использовался водным хозяйством» 32.

Законодательное установление предоставления земель вдоль внутренних водных путей было закреплено Уставом внутреннего водного транспорта Союза ССР 1955 г. 33 В соответствии с Уставом на внутренних водных путях вне городских поселений предоставляется в общее бесплатное пользование для работ, связанных с судоходством и сплавом, полоса земли шириной в 20 метров от уреза воды или от бровки берега (на крутых берегах) в глубь материка или острова, являющаяся береговой полосой внутренних водных путей 34. Данное положение давало основание относить земли береговой полосы к землям общего пользования 35.

Последующие изменения в законодательстве не отразились на правилах предоставления земель вдоль внутренних водных путей в общее пользова-

ние. Действие данного устава было отменено принятием Кодекса внутреннего водного транспорта 36.

В отношении других видов земель транспорта, к которым в силу своего функционального назначения следует обеспечить доступ неограниченного круга лиц, советское законодательство также не содержало норм об их предоставлении в общее пользование.

Нормативные акты относили объекты транспортной инфраструктуры, в том числе железные дороги, к объектам общего пользования. В статье 53 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. упоминаются железные дороги общего пользования, которые могли находиться только в исключительной государственной собственности 37. Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта осуществлялось Уставом железных дорог Союза ССР 38. Часть 4 Устава распространяла его действие на перевозки грузов, пассажиров, багажа и почты по железным дорогам, входящим в общую сеть железных дорог СССР и открытым для общего пользования, в том числе на перевозки грузов, погрузка и выгрузка которых производятся на железнодорожных подъездных путях. Места, в которых происходила погрузка и выгрузка грузов, подразделялись на места общего пользования (станционные склады и площадки, находящиеся в ведении железной дороги) и места необщего пользования (прирельсовые склады, площадки и другие пункты, находящиеся в ведении предприятий, организаций, учреждений). К первым доступ был открытым.

В постановлении Совмина СССР от 8 января 1981 г. № 24 (в ред. от 8 октября 1990 г.) были перечислены категории земель 39. Для земель железнодорожного транспорта к ним относились железнодорожные пути сообщения и станции. На землях морского транспорта выделялись морские порты, набережные, площади, причалы, вокзалы. К землям внутреннего водного транспорта таковыми признавались порты, пристани, причалы, пассажирские вокзалы, павильоны. Кроме того, выделялись по берегам судоходных путей пристанские участки общего пользования.

К землям автомобильного транспорта относились следующие объекты: земляное полотно, мосты, площадки для стоянки и мойки подвижного состава, базы, станции технического обслуживания, автозаправочные станции общего пользования, автостанции и автовокзалы. На землях воздушного транспорта размещались: аэропорты, включая аэродромы, и вертолетные станции включая вертодромы.

Как видим, советское законодательство продолжило традицию дореволюционного законодательства по предоставлению земельных участков в общее пользование. Однако если в отношении земель транспорта, в частности земель автомобильного

и железнодорожного транспорта, данные положения получили свое развитие, то правовое регулирование использования земель внутреннего водного транспорта не было так детально разработано 40. История правового регулирования использования земель общего пользования свидетельствует об отсутствии системного, продуманного подхода по установлению эффективного правового режима данной категории земель. По мере появления новых категорий земель усложнялся их правовой режим. Законодательно были закреплены в составе городских земель земли общего пользования, выделены их особенности с учетом накопленного исторического опыта в развитии земельного законодательства.

1 Воронцов С. А. Становление и развитие земельных отношений в России: история и современность : дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 52.

2 Сыродоев Н. А. История земельного права // Правоведение. 1999. № 4. С. 245.

3 Положение от 19 февраля 1861 года о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости: Местное положение для губерний великороссийских, новороссийских и белорусских. М., 1916.

4 Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. М., 1968. С. 126, 127.

5 Морской энциклопедический словарь : в 3 т. / под ред.

B. Д. Дмитриева. Л., 1991. Т. 1. С. 144.

6 Сиваков Д. Ю. Правовой режим земель водного фонда : дис. . канд. юрид. наук. М., 2004. С. 91.

7 Мейер Д. И. Русское гражданское право. СПб., 1902.

C. 51.

8 Свод законов Российской империи. Т. XII. Ч. I : Свод учреждений и уставов путей сообщения, ст. 358.

9 Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права : в 8 т. М., 1914. Т. 1. С. 138.

10 Ганзлик Ю. И. Ограничение права собственности на полосу прибрежной земли (бечевник) на рубеже Х1Х-ХХ вв. в России // История государства и права. 2010. № 19. С. 11.

11 Победоносцев К. П. Курс гражданского права : в 3 ч. М., 2003. Ч. I. С. 457.

12 Тютрюмов И. М. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов : в 5 кн. М., 2004. Кн. 2. С. 12.

13 Свод законов Российской империи; Свод законов гражданских: С примечаниями и ссылками на позднейшия узаконения и оглавлением. Т. 10, ч. 1.

14 Люстих В. О. Кому принадлежит право собственности на земли под общественными дорогами // Журнал гражданского и уголовного права. 1883. Кн. 6. С. 122-125.

15 Курдиновски В. И. О легальном ограничении права собственности на недвижимость в России. М., 1904. С. 139140.

16 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XII. С. 430-456.

17 Павловский И. А. Земельное право : конспект лекций. М., 2004. С. 97.

18 Краснова И. О. Земельное право : элементарный курс. М., 2003. С. 23.

19 Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1955. С. 13.

20 Там же. С. 207.

21 Там же. С. 197.

22 Собрание узаконений РСФСР. 1925. № 27, ст. 188.

23 Собрание законов СССР. 1936. № 7, ст. 65.

24 Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю / под ред. Н. Д. Казанцева. М., 1958. С. 117.

25 Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик : закон СССР от 13 декабря 1968 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51, ст. 485.

26 Турубинер А. М. Указ. соч. С. 119.

27 Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51, ст. 485.

28 Там же.

29 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. № 28. ст. 581.

30 Свод законов СССР. 1990. Т. 4. С. 64.

31 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22, ст. 768.

32 Сиваков Д. Ю. Указ. соч. С. 73.

33 Устав внутреннего водного транспорта Союза ССР // Свод законов СССР. Т. 8. С. 199.

34 Там же.

35 Советское земельное право : учебник для юрид. фак. ун-тов / отв. ред. Н. И. Краснов, В. П. Балезин. М., 1977. С. 364 ; Саскевич В. В. О правовом регулировании использования земель для осуществления несельскохозяйственной производственной деятельности // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2007. № 2. С. 154.

36 Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ : в ред. Федерального закона от 3 февраля 2014 г. № 15-ФЗ // Рос. газета. 2001. 13 марта ; 2014. 5 февр.

37 СУ РСФСР. 1922. № 71, ст. 904.

38 Свод законов СССР. 1964. Т. 8. С. 57.

39 Об утверждении Положения о землях транспорта : постановление Совмина СССР от 8 января 1981 г. № 24 // Собрание постановлений Правительства СССР. 1981. № 5, ст. 25.

40 Сиваков Д. Ю. Указ. соч. С. 67.

УДК 343.1 © А. О. Астахова, 2015

Уголовная ответственность за уклонение от административного надзора: исторический аспект

А. О. Астахова

В статье на основе анализа отечественного законодательства рассматривается историческая обусловленность института уголовной ответственности за уклонение от административного надзора, который направлен на обеспечение надлежащего постпенитенциарного поведения лиц, освободившихся из мест лишения свободы, и выступает принудительным средством предупреждения рецидивной преступности. Помимо исторических предпосылок возникновения и законодательного закрепления данного института, показано его современное состояние и перспективы развития.

Ключевые слова: ст. 3141 УК РФ, ст. 1982 УК РСФСР, уголовная ответственность, уклонение от административного надзора, меры уголовно-правового воздействия, профилактика рецидивной преступности.

Решение поставленных перед правоохранительными органами задач требует особого внимания к вопросу рецидивной преступности. За последние годы произошел существенный рост количества повторно совершенных преступлений. По официальной статистике МВД России, почти каждое второе расследованное преступление приходится на долю лиц, ранее совершавших преступление, а также лиц, освобожденных из мест лишения свободы. В течение последних лет из мест лишения свободы еже-

годно освобождается более 350 тыс. ранее судимых Совершение лицом, привлекавшимся к уголовной ответственности, нового преступления свидетельствует о том, что пенитенциарные меры, примененные в отношении него, не оказали положительного результата. В настоящее время фиксируется рост числа осужденных, совершивших два и более преступлений, вновь совершивших преступления в период отбывания наказания за их совершение, а также в период условного осуждения. В такой ситуации