Административные процедуры и административные регламенты в механизме обеспечения прав и свобод личности органами исполнительной власти

17.2. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЛИЧНОСТИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Цындря Владимир Николаевич, кандидат юридических наук, ст. преподаватель, кафедра специальных дисциплин, факультет профессионального обучения сотрудников полиции

Место работы: Крымский Филиал Краснодарского университета МВД РФ

vova.tsyndrya@mail.ru

Аннотация: В настоящее время происходит масштабное реформирование различных сфер деятельности органов исполнительной власти, одной из которых является предоставление государственных услуг гражданам и организациям. Предоставление таких услуг, позволяющих гражданам и организация более активно и эффективно осуществлять основные права, провозглашенные в Конституции РФ, происходит не в произвольной форме, а в нормативно закрепленной форме административной процедуры. Исследование понятия и сущности административных процедур в науке российского административного права привело к возникновению ряда научных концепций, каждая из которых имеет ряд недостатков, поэтому споры о правильности той или иной концепции так и остаются не разрешенными. В представленной статье автор ставит перед собой цель охарактеризовать сущность административной процедуры как части юридического механизма обеспечения прав и свобод граждан. Автор на основе анализа сложившихся в науке административного права подходов к административному процессу рассматривает соотношение категорий «административная процедура» и «административный процесс», систематизирует имеющиеся взгляды на содержание административной процедуры, формулирует авторскую дефиницию данной категории. Часть статьи посвящена рассмотрению роли административных процедур в реализации прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления. Предложена классификация этих процедур. Рассмотрена связь административных регламентов и административных процедур.

Новизна представленной работы содержится в оригинальных выводах автора, в которых подчеркивается специфика и разнообразие административных механизмов обеспечения основных прав граждан органами исполнительной власти. Эти выводы могут иметь несомненную ценность для практического применения в деятельности по оказанию государственных услуг. Некоторые из положений, выдвигаемых и отстаиваемых автором, также могут быть использованы в учебно-методических мате-

риалах для подготовки специалистов по оказанию государственных услуг. Несомненно, не все выводы автора могут быть однозначно восприняты ученым сообществом, что даст импульс для продолжения дискуссии по проблемам административных процедур в научной среде. Ключевые слова: права и свободы граждан, государственное управление, органы исполнительной власти, административные регламенты, административные процедуры.

ADMINISTRATIVE PROCEDURES AND ADMINISTRATIVE REGULATIONS IN THE MECHANISM OF ENSURING THE RIGHTS AND FREEDOMS OF THE INDIVIDUAL EXECUTIVE AUTHORITIES

Tsyndrya Vladimir N., Candidate of Law, Art. Lecturer, Department of specialized disciplines, faculty training for the police Work place: the Crimean branch of the Krasnodar University of the Interior Ministry Evpatoria

vova.tsyndrya@mail.ru

Annotation: At the present time there is a large-scale reform of the various spheres of activity of bodies of executive power, one of which is the provision of public services to citizens and organizations. The provision of such services to enable individuals and organizations to more actively and effectively implement the fundamental rights enshrined in the Constitution, is not in any form and in the form of a fixed standard administrative procedure. Study concept and essence of administrative procedures in the Russian science of administrative law has resulted in a number of scientific concepts, each of which has a number of disadvantages, however dispute the correctness of this or that concept and are not permitted. In the present article, the author aims to characterize the nature of the administrative procedure as part of a legal mechanism to ensure the rights and freedoms of citizens. Author on the basis of the analysis developed in the science of administrative law approach to administrative proceedings considers the ratio categories "administrative procedure" and "administrative process", organizes the available views on the content of the administrative procedure, the author formulates the definition of this category. Part of the article is devoted to the role of the administrative procedures in the realization of the rights, freedoms and responsibilities of citizens in public administration. The classification of these procedures. The relationship between the administrative regulations and administrative procedures.

The novelty of the present work is contained in the original author's findings, which highlight the specificity and diversity of administrative arrangements to ensure the fundamental rights of citizens by the executive. These findings may be clearly useful for practical applications in the delivery of public services. Some of the positions put forward and advocated by the author, it can also be used as teaching materials for the training of specialists in the provision of public services. Sure, not all of the author's conclusions may be uniquely perceived by scientific community,

Цындря В. Н.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЛИЧНОСТИ

which will give impetus to further discussion on the problems of administrative procedures in the scientific community. Keywords: the rights and freedoms of citizens, public administration, bodies of executive power, administrative regulations, administrative procedures.

Конституция РФ наивысшей ценностью провозглашает человека, его права и свободы. Именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Права и свободы личности представляют собой закрепление для индивида:

1) свободы поведения в границах, установленных нормой права;

2) возможности пользоваться определенным социальным благом;

3) полномочия совершать определенные действия и требовать соответствующих действий от других лиц;

4) возможности обращаться в органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, суд для защиты нарушенного права или свободы.

Представляется, что именно органы исполнительной власти призваны обеспечить реализацию и защиту большинства установленных в Конституции РФ прав и свобод граждан. Надлежащее обеспечение права на личную неприкосновенность, свободу передвижения, информацию, обращения в органы исполнительной власти, равного доступа на государственную службу, образование, занятие любыми видами творчества, получение образования, медицинское обслуживание, выплату социальных пособий и т.д. достигается посредством осуществления соответствующих административных процедур.

Значимость исследования административных процедур обеспечения прав и свобод личности обусловлена непрекращающимся процессом совершенствования российского административного законодательства, направленного на расширение взаимодействия органов исполнительной власти с населением, осуществление этого взаимодействия на качественно новом уровне.

Прежде чем перейти к особенностям процедур, обеспечивающих осуществление перечисленных выше прав, представляется целесообразным исследовать понятие «административная процедура»

Исследование понятия и сущности категории «административная процедура» невозможно без предварительного рассмотрения теоретических вопросов административного процесса.

В отечественной науке административного права сложилось 2 концепции административного процесса. Исторически первой была сформулирована «юрисдикционная концепция» административного процесса (узкий подход). Законченную форму она

получила в работах Н.Г. Салищевой [1]. Суть данной концепции сводится к следующим положениям:

а) административный процесс представлял собой особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанный с возможностью реализовать в принудительном порядке положения соответствующих административно-правовых актов, которые определяют права и обязанности участников будущего административного правоотношения;

б) отождествление понятий административного процесса, гражданского процесса, уголовного процесса (процесс является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия в отношении лиц, нарушающих правовые нормы); в) в понятия «процесс» и «производство», к сожалению, укладывается прямо противоположное понимание (административное производство рассматривается как явление гораздо более широкое, чем административный процесс); г) административно-процессуальные нормы призваны регулировать лишь рассмотрение споров и применение мер принуждения государственными органами, остальные отношения регулируют материальные нормы [2].

В противовес юрисдикционной концепции В.Д. Сорокиным был разработан широкий подход к пониманию административного процесса (управленческая концепция). В основе управленческой концепции лежат следующие тезисы:

а) административный процесс - это юридическая форма реализации исполнительной власти (он имеет ярко выраженную управленческую природу);

б) административный процесс динамичный, он реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а в случаях, предусмотренных законом, и другими субъектами (например, судьями);

в) административный процесс - деятельность не только государственно-властная, но и юридическая;

г) административный процесс объективно требует «собственного» регулирования, обеспечивается с помощью административно-процессуальных норм, он обеспечивает реализацию и ряда других отраслей материального права - гражданского, финансового, трудового, семейного, земельного и т.д.;

д) административный процесс - это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому решению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но и такая деятельность, при реализации которой возникают многочисленные правовые отношения, которые регулируются административно-процессуальными нормами и приобретают в связи с этим характер административно-процессуальных отношений [3].

Управленческая концепция является наиболее целесообразной, поскольку ее сторонники исходят из того, что в нормативной регламентации нуждается не только деятельность по применению мер принуждения, но и деятельность по реализации регулятивных норм. Административный процесс объективно не может быть сведен к процессуальному обеспечению только юрисдикционной деятельности. В настоящее время широкого подхода к административному процессу придерживается большинство ученых [4]

Анализ специальной литературы свидетельствует о том, что вопрос о соотношении категорий «процесс» и «процедура» в настоящее время остается дискуссионным, причем не только в рамках науки административного права, но и в рамках иных отраслевых юридических наук. Можно выделить три доктриналь-ных подхода к пониманию данной проблемы.

Сторонники первой позиции полагают, что процесс является понятием более широким, чем процедура. Так, например, А.Г. Пауль определяет юридическую процедуру как такой структурный элемент (компонент, часть, подразделение) одноименного процесса, который представляет собой совокупность процессуальных правовых отношений, выделяемых в рамках какого-либо определенного корреспондирующего производства на основании специфики «материнских» материальных правовых нормативных установлений и отношений [5]. Н.Г. Салищевой было предложено рассматривать три вида административного процесса: административные процедуры, административную юрисдикцию и административную юстицию. При этом Н.Г. Салищева рассматривает административные процедуры «прежде всего как внешнее проявление публичных полномочий органами власти...»; административную юрисдикцию не только в административном порядке, но и судьями; а административную юстицию как «судебный контроль за деятельностью публичной администрации в ее взаимоотношениях с гражданами и организациями, т.е. с неподчиненными субъектами» [1]. Очевидно, что в данном случае неюрисдикционная деятельность органов исполнительной власти, соответствующая критериям юридического процесса, фактически игнорируется сторонниками юрисдикционной концепции и характеризуется как административные процедуры.

Суть второго подхода сводится к отождествлению понятий «процесс» и «процедура». Так, например, О.В. Лучин указывает: «Процесс практически равнозначен процедуре, между ними невозможно провести какую-либо разделительную грань» [6]. Между тем увидеть различие между процедурой и процессом можно уже при их лексическом сравнении. С точки зрения Словаря иностранных слов процедура (лат. procedere - продвигаться) - это официально установленная последовательность действия для осуществления или оформления

какого-либо дела; процесс (лат. processus - движение вперед) - это последовательная закономерная смена каких-либо явлений, состояний и т.п., ход развития чего-либо [7]. Исходя из данных определений, можно сделать вывод, что оба эти понятия ассоциируются с движением, деятельностью, которая совершается в определенном порядке, однако все же можно выявить некоторые отличия процедуры от процесса: для процедуры характерна официальность установления последовательности действий, что предполагает наличие жесткой урегулированности и отсутствие непредусмотренных возможностей для свободы действий; процесс, напротив, предоставляет большую свободу и предполагает возможное, наиболее вероятное, часто повторяющееся развитие событий, смену явлений состояний и т.д., а не только предписанные действия[8].

Несмотря на выявленные в ходе лексического сравнения отличия, все же невозможно выделить из данных определений порядок соотношения указанных понятий между собой, и поэтому можно согласиться с мнением Д.В. Винницкого, отмечающего, что с практической точки зрения необходимо отойти от проблемы лексического толкования слов «процесс» и «процедура» и установить для них специальное юридическое значение, выражающее их нормативную, регламентирующую сущность [9]

Согласно третьей точке зрения, наиболее адекватно отражающей реальное соотношение данных категорий, процедура - более широкое понятие, чем процесс, который является ее разновидностью. Ю.А. Тихомиров отмечает, что в науке административного права юридический процесс представляет собой разновидность процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности [10].

Не совсем ясна позиция авторов, которые, придерживаясь широкого понимания административного процесса, т.е. фактически признавая, что административный процесс охватывает в числе прочего нормативную регламентацию деятельности по реализации регулятивных норм, тем не менее полагают, что административная процедура представляет собой лишь часть административного процесса [11].

В отсутствие законодательно закрепленной дефиниции понятия «административная процедура» в науке административного права единый подход к ее определению не выработан.

Полагаем, что все вышеизложенные точки зрения имеют право на существование в силу того, что освещают исследуемое понятие с различных сторон.

Исходя из сказанного, представляется, что форма нормативно определенных процедур является предпочтительной для взаимоотношений государственной администрации с физическими и юридическими лицами во всех случаях реализации прав, свобод и законных интересов сторон.

Цындря В. Н.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЛИЧНОСТИ

В научной литературе представлен ряд классификаций административных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти с целью реализации прав, свобод и обязанностей граждан, По мнению Н. Ф. Поповой эти процедуры можно классифицировать на следующие виды:

1) регистрационно-учетные;

2) лицензионно-разрешительные;

3) правопредоставительные;

4) государственно-экзаменационные;

5) экспертно-удостоверительные;

6) государственно-обеспечительные (по выполнению обязанностей граждан по уплате налогов и сборов, прохождению военной службы по призыву и др.);

7) государственно-поощрительные и др [12]

Указанные процедуры можно делить по видам прав

и свобод граждан на процедуры по реализации экономических, социальных и личных прав.

Разновидностью административных процедур является установление порядка исполнения органами исполнительной власти государственных функций и предоставления государственных услуг. Для этого принимаются административные регламенты [12].

В административный регламент включаются следующие разделы:

- общие положения;

- требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

- административные процедуры;

- порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги);

- порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Основными целями принятия административных регламентов являются следующие: детальная регламентация деятельности государственных служащих органов исполнительной власти с целью реализации и защиты прав и законных интересов граждан и организаций, обеспечение открытости осуществления исполнительной власти и противодействие коррупции.

Ведь очень часто государственная или муниципальная услуга направлена на осуществление определенных прав и свобод граждан. Так, государственная услуга, оказываемая ФМС России по выдаче гражданам заграничных паспортов, необходима для реализации их права на сводный выезд за пределы РФ (ст. 27 Конституции РФ). Предоставление Федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств направлено на реализацию права граждан на занятие предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельностью (ст. 34 Конституции РФ).

О.С. Рогачева указывает на ряд проблем, связанных с реализацией административных регламентов: отсутствие единого подхода в понимании сущности административной процедуры и административного процесса в целом; отсутствие закона об административных процедурах; в отдельных случаях не совсем качественная подготовка регламентов, которая выражается в избыточных требованиях к лицам, обращающимся за предоставлением государственных услуг, слабые требования к внутриведомственному контролю за качеством реализации регламента. Также в регламенте могут отсутствовать процедуры обжалования решений органа исполнительной власти или должностного лица[13].

Таким образом, проблемы административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти широко обсуждаются учеными-администрати-вистами. Это обусловлено тем обстоятельством, что при реализации данной деятельности оказываются соответствующие государственные услуги, выполняются другие функции, возложенные на органы исполнительной власти, реализуются права и законные интересы граждан и организаций, которые взаимодействуют с уполномоченными субъектами исполнительной власти. Поэтому от четкой правовой регламентации этих взаимоотношений зависит эффективность деятельности органов исполнительной власти, качество оказываемых государственных услуг, обеспечение законности и дисциплины.

Подводя итог, можно констатировать, что научная дискуссия о содержании юридической категории «административная процедура», а также о соотношении административного процесса и административной процедуры в настоящее время продолжается. Административная процедура - явление сложное, многоаспектное. На наш взгляд, административная процедура представляет собой систему, ориентированную на достижение конкретного правового результата, состоящую из последовательно осуществляемых юридически значимых действий субъектов, наделенных властными полномочиями, внутренне структурированную правовыми отношениями и динамически развивающуюся. В рамках административного права представляется обоснованным установление такого соотношения понятий «административная процедура» и «административный процесс», при котором административный процесс является разновидностью административной процедуры. Административная процедура - явление комплексное, которое может быть рассмотрено с различных аспектов: как некий порядок деятельности, деятельность уполномоченных субъектов и, наконец, как комплексный нормативный регулятор деятельности административных органов.

Список литературы:

1. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

2. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института, 2002. С. 186 - 190.

3. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник / Подг. д.ю.н., проф. А.Н. Каплуновым. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр «Пресс», 2008. С. 197 - 203.

4. Нестеров А. В. Философия государственного администрирования // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал, 2005, №1, С. 20-29

5. Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В. Карасевой. СПб., 2003. С. 70.

6. Лучин О.В. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976. С. 25 - 26.

7. Локшина С.М. Краткий словарь иностранных слов. М., 1984. С. 201.

8. Душакова Л. А. Принципы административных проце-дур//Черные дыры в российском законодательстве 2015, №6, С. 73-77

9. Винницкий Д.В. Проблемы правовой регламентации процедурных (и процессуальных) отношений в российском налоговом праве // Налоги и налогообложение. 2005. № 1.

10. Тихомиров Ю.А., Таланина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4

11. Зюзин В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 14.

12. Попова Н.Ф. Роль административных процедур в реализации прав, свобод и обязанностей граждан РФ // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 5-9.

13. Рогачева О.С. От административных регламентов к административным процедурам: постановка задачи и пути ее практической реализации // Административное право и процесс. 2013. № 6.

РЕЦЕНЗИЯ

Рецензия на статью Цындри В.Н. «Административные процедуры и административные регламенты в механизме обеспечения прав и свобод личности органами исполнительной власти» Проблема расширения сферы государственных услуг, их доступности для населения, повышения их качества является весьма актуальной для России. Решение данной проблемы зависит от многих факторов, одним из которых является теоретическое осмысление сущности административных процедур - одного из важнейших элементов механизма взаимодействия органной исполнительной власти и населения в современной России. В представленной статье автор пытается решить проблемы ряда дефиниций административного процесса - административной процедуры и административных регламентов реализации государственных функций и оказания государственных услуг в области обеспечения основных прав граждан. Четко представляя поставленные задачи, автор последовательно рассматривает соотношение категорий «административная процедура» и «административный процесс», систематизирует имеющиеся взгляды на содержание административной процедуры,

формулирует авторскую дефиницию данной категории. Показана роль административных процедур в реализации прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления. Рассмотрена связь административных регламентов и административных процедур. Сделаны некоторые заслуживающие внимания и имеющие потенциал практического применения выводы.

Структура и содержание статьи, разнообразие использованных автором методов исследования и источников, полученные результаты и сделанные выводы свидетельствуют о творческом научном подходе автора к написанию статьи, проявленном им аналитическом мышлении.

Несомненная актуальность статьи, вызывающая научный интерес, соответствие требованиям, предъявляемым к подобным работам, создают все предпосылки и возможности для публикации статьи в научных издания, в том числе из перечня ВАК.

Рецензент

доцент кафедры гражданского права Института права ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», канд. юрид. наук

Р. В. Пузиков