Направления совершенствования методики расчета трансфертов в Российской Федерации

НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕТОДИКИ РАСЧЕТА ТРАНСФЕРТОВ В РФ*

Т.Е. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент кафедры "Финансы, денежное обращение и кредит " Государственный университет управления

Основой межбюджетных отношений является распределение доходов по уровням бюджетной системы. Другим важнейшим механизмом регулирования взаимоотношений центра и территорий в финансовой сфере является выделение средств из федерального бюджета в качестве финансовой помощи региональным бюджетам. С помощью этого механизма должна выравниваться финансовая обеспеченность субъектов Федерации.

Компромисс между главной целью бюджетного выравнивания - достижением социальной и территориальной справедливости при распределении финансовой помощи - и связанными с ее достижением ограничениями должен быть достигнут при соблюдении рада требований. Прежде всего, при оказании финансовой помощи регионам необходимо четко разделить основанные на различных принципах виды такой помощи: текущую, инвестиционную и стимулирующую. При этом в рамках текущей помощи следует выделять общую и целевую, с разделением последней на полную

" Статья впервые опубликована в журнале "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях № 18 (66) 2002 года.

1 Федеральные мандаты - расходные обязательства, возложенные на региональные бюджеты различными федеральными законами и нормативными актами.

2 Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт "Восток-Запад". - М.: МАКС Пресс, 2001.

регионов. Такая методика не должна использовать отчетные данные о фактически произведенных из бюджетов регионов расходах, поскольку это способствует увеличению нерациональных расходов, подрывает стимулы к оптимизации и повышению эффективности расходов. Вместо этого необходимо найти как можно более объективные, прозрачные и независимые от региональных властей оценки различий в расходных потребностях в расчете на душу населения (потребителя бюджетных услуг)2.

Также при оказании финансовой помощи из федерального бюджета не должны использоваться данные о фактически поступивших в региональные бюджеты налогах, поскольку это подрывает стимулы к повышению собираемости налогов, консолидации внебюджетных средств и к сокращению "теневой" экономики. Необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий (регионов) с учетом уровня структуры развития региональной экономики.

Наконец, еще одно требование бюджетного выравнивания заключается в том, что распределение финансовой помощи должно происходить гласно, с участием всех заинтересованных сторон, с обсуждением сначала единой для всех методики, критериев и принципов выравнивания и лишь затем - результатов расчетов на конкретный бюджетный год.

До 1991 года сбалансированность территориальных бюджетов достигалась в основном за счет дифференциации нормативов отчислений от доходных источников (главным образом налога с оборота). При этом фактически применялось согласование как расходов, так и доходов методом "от достигнутого" с ориентацией на существующую бюджетную сеть и прямое восполнение расчетного дефицита. Данная система могла функ-

ционировать только в условиях централизованного планирования. В новых условиях она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы.

Действующий механизм оказания финансовой помощи региональным бюджетам начал складываться со второго квартала 1994 года, когда впервые был образован фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Он формировался за счет отчисления 15% всех налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением таможенных сборов). Из этого фонда выделялись трансферты в соответствии с удельным весом каждого региона, получившего статус нуждающегося или особо нуждающегося.

Система распределения трансфертов была построена на едином методологическом принципе, что являлось значительным продвижением к объективному распределению средств. Однако критериями такого распределения являлись лишь показатели налоговых поступлений и расходов региональных бюджетов в расчете на одного жителя. Другие факторы - уровень развития социальной сферы, ситуация на рынке труда, экологическая обстановка, степень развития инфраструктуры, природно-климатические условия - просто не учитывались. Правда, вводился поправочный коэффициент, повышающий или понижающий объем трансферта в зависимости от принадлежности региона к тому или иному экономическому району.

Помимо сомнений в методологии определения этих коэффициентов, серьезные возражения вызывало объединение территорий в экономические районы по географическому признаку. Так, в один и тот же экономический район входят субъекты Федерации, столь разительно отличающиеся друг от друга по всем социально-экономическим параметрам, что одинаковый подход к ним просто неправомочен.

Существенные возражения вызывал и подход к определению нижней границы уровня доходов регионов. В качестве таковой использовался уровень расходов предшествующего года, который не отражал реальную потребность регионов в финансировании экономики страны и со-циально-культурной сферы и носил во многом субъективный характер. Различия в уровне расходов в расчете на одного жителя колебались от 97 руб. (в Ингушетии) до 510 руб. (в Магаданской области), то есть разрыв превышал 5 раз.

Данная модель распределения трансфертов постоянно улучшалась, но ее принципы оставались неизменными. Основу также составлял

ФФПР, но менялась доля отчислений в него федеральных налогов и сама расчетная база для формирования данного фонда: и то и другое - в сторону уменьшения. Доля отчислений с 1998 года составляла 14%, а из базы для формирования доходов были выведены все доходы, контролируемые Государственным таможенным комитетом РФ. Из суммы, формирующей ФФПР, дополнительно были выведены НДС и акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ.

В 2000 году ФФПР был установлен уже в абсолютном объеме с распределением выделяемых из него трансфертов по каждому субъекту, имеющему право на их получение также в абсолютном объеме. Поскольку утвержденные законом суммы трансфертов пересчету при увеличении объемов доходов не подлежали, то и дополнительные доходы, реально полученные в 2000 году, в него не вошли.

С одной стороны, определение абсолютных объемов средств, передаваемых из федерального бюджета региональным бюджетам, позволяет субъектам Федерации заранее просчитать свои бюджеты с учетом определенной суммы средств, которая поступит из ФФПР, но, с другой стороны, при явно заниженных объемах утверждаемых законом о бюджете доходов имеются весьма существенные дополнительные доходы, поступающие преимущественно в федеральный бюджет.

Количество регионов, получающих трансферты, до 2000 года постоянно росло. Если в 1994 году их было 65, то в 2000 году их было уже 75. Рост числа дотируемых территорий подтверждает, что действующий механизм регулирования межбюджетных отношений не справляется с поставленной перед ним задачей. Методика определения регионов, которым полагаются трансферты из федерального бюджета, и определения долей или абсолютных объемов этих трансфертов также постоянно менялась. Неизменным был лишь общий для всех регионов методологический принцип их определения. В 1998 году, например, регионы были разделены на три группы: северные, "не очень северные" и все остальные, причем применялись одни и те же корректирующие коэффициенты. Однако подобная группировка была не лучше, чем группировка по экономическим районам, ибо при этом учитывались лишь климатические условия.

Переход к новой методике распределения трансфертов был осуществлен в три этапа при формировании и утверждении федеральных бюджетов на 1999, 2000, 2001 и 2002 годы. С 1999 года методика распределения средств из ФФПР основывалась на Концепции реформирования меж-

бюджетных отношений в 1999 - 2001 годах, одобренной правительством в 1998 году. Только после перехода к новой формуле расчетов появилась возможность ее развития.

В 2000 году при расчете сумм трансфертов исходили уже из более объективного показателя - валового регионального продукта (ВРП), представляющего, как и ВВП на национальном уровне, сумму добавленной стоимости и чистых налогов. В соответствии с Концепцией данный показатель рассматривается как база для определения налогового потенциала региона. Однако методика расчета ВРП такова, что величина его во многом зависит от субъективных факторов. Первый из них - определение уровня "теневой" экономики (25 - 40% ВВП). Второй фактор - определение потребления основного капитала в части его морального износа. Четкой методики нет, а доля морального износа, достаточно произвольно исчисленная, может составлять половину и более всего потребления основного капитала. Существует еще множество методологических приемов, вносящих значительный элемент субъективизма в расчеты ВРП. Отдельные регионы, почувствовав зависимость размеров финансовых вливаний из федерального бюджета от величины рассчитанного по их территории ВРП, предприняли попытку доказать в Госкомстате России завышен -ность уровня их ВРП по экспертным оценкам.

Другой важной проблемой методики распределения трансфертов является определение нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, что предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. Без этих нормативов невозможно объективно определить индекс бюджетных расходов территорий, с помощью которого бюджетная обеспеченность регионов, измеренная показателем удельных валовых ресурсов, приводится к сопоставимым условиям.

Индекс бюджетных расходов должен показывать, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в конкретном регионе по сравнению со средним по стране уровнем. Предполагается, что он будет учитывать объективные условия развития регионов. Подобный подход был заявлен в федеральном бюджете на 2001 год, но конкретная методика определения как показателя удельных валовых налоговых ресурсов, так и индекса бюджетных расходов, к сожалению, не была приведена. Это, в свою очередь, затруднило оценку корректности расчетов данных показателей.

В методике, предложенной на 2000 год, содержался целый ряд принципиально важных нововведений:

• во-первых, индекс бюджетных расходов стал рассчитываться не по данным бюджетной отчетности, а на основе объективных и, как правило, стабильных статистических параметров, таких, как районные коэффициенты к зарплате, уровень цен и коммунальных тарифов, демографическая структура населения, транспортная доступность;

• во-вторых, поскольку данные о фактических расходах больше не использовались, появилась возможность проведения расчетов индексов бюджетных расходов для каждого региона в отдельности, а не в среднем по тем или иным группам;

• в-третьих, при расчете доходов регионов впервые использовались (в качестве поправочного коэффициента) оценки налогового потенциала. Хотя в основном оценка налоговых доходов проводилась прежним методом, это позволило в явном виде ввести в расчеты второй после оценки расходных потребностей принципиальный элемент схемы бюджетного выравнивания;

• в-четвертых, трансферты стали рассчитываться и утверждаться не в долях от ФФПР, а в абсолютных суммах. Долевое распределение трансфертов по замыслу должно было способствовать повышению заинтересованности регионов в собираемости налогов. Однако на практике такие стимулы не действовали, поскольку основная часть налогов собирается в недотационных регионах. Кроме того, резко усложнились расчеты между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Переход к абсолютным суммам улучшил условия бюджетного планирования на региональном уровне и вернул трансферты в общий для всех расходных статей порядок исполнения федерального бюджета;

• в-пятых, в состав трансфертов были включены средства на "северный завоз" и субсидии к энерготарифам. Хотя данные средства имеют целевой характер, их включение в состав трансфертов обосновывалось тем, что дополнительные потребности регионов, связанные с транспортными или энергетическими факторами, учтены при оценке бюджетной обеспеченности и по своей сути являются расходами всей бюджетной сферы. Наконец, в целях усиления стимулов для поддержки экономического развития, а также обеспечения возвратности расчетов ФФПР был разделен на две части.

Таблица 1

Анализ методик расчета трансфертов

Основные элементы Прежняя методика Новая методика

1998 1999 2000 2001 2002

Принцип формирования размера ФФПР (при утверждении бюджета) 14% налоговых доходов федерального бюджета (за исключением таможенных пошлин) Тот же с возможной формализацией расчета

Источник финансирования ФФПР (при исполнении бюджета) 14% налоговых доходов федерального бюджета (за исключением таможенных пошлин) Доходы федерального бюджета

Составные части ФФПР Нет Две части с разными принципами распределения

Оценка доходов региона Отчетные данные МНС России о налоговых доходах регионов в условиях планового года То же с элементами налогового потенциала (ВРП) Индекс налогового потенциала на основе ВРП

Оценка расходных потребностей Отчетные данные о бюджетных расходах регионов ИБР по отчетным данным о расходах по группам регионов Индекс бюджетных расходов

Группировка регионов 3 группы 3 группы, экономические регионы, горные территории Не применяется

Критерий распределения трансфертов 1) Средние доходы по группе регионов 2) Соотношение доходов и расходов Приведенные доходы (до гарантированного минимума) Приведенные доходы (потенциал): 1) относительно среднего уровня 2) до гарантированного уровня

Форма исчисления В % от общего размера ФФПР В абсолютных суммах

Целевая направленность трансфертов Нет Средства на «северный завоз» и компенсации энерготарифов (в 2000 году - пособия на детей) Нет

Компенсационные механизмы сдвигов в распределении трансфертов Неформализованные при проведении и утверждении расчетов Ограничения (35%) изменения долей по сравнению с 1998 годом, дополнительная помощь 5% ФФПР, распределяемые по особой методике При распределении дополнительных доходов Нет

Процедура Правительство (Минфин) - разработка; Государственная Дума и Совет Федерации -рассмотрение и утверждение Правительство (Минфин) - разработка; «трехсторонняя» Рабочая группа - рассмотрение и одобрение Государственная Дума и Совет Федерации - утверждение

Основным нововведением 2002 года стало использование при оценке налоговых доходов регионов принципиально нового показателя - индекса налогового потенциала, полностью заменившего отчетные налоговые доходы. Были также внесены корректировки в методику расчета индекса бюджетных расходов. В частности, расширен круг учтенных расходов, формализована оценка фактора транспортной доступности, проведены формульные расчеты включенных в состав

3 По данным Департамента межбюджетных отношений / Христенко В.Б., Лавров А.М. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2001. № 3.

трансфертов средств на "северный завоз", что значительно повысило прозрачность и объективность их распределения между субъектами Федерации (табл. I)3.

Методика, применяемая при распределении трансфертов ФФПР в 2002 году, является максимальной реализацией заложенных в Концепций реформирования межбюджетных отношений принципов, полностью соответствует общепринятым в международной теории и практике требованиям и может лечь в основу законодательна закрепленного бюджетного выравнивания на среднесрочную перспективу.

Главная цель распределения трансфертов -повышение возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и обеспечить выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.

Распределение трансфертов должно как минимум не препятствовать достижению:

• экономической эффективности - формированию и поддержанию долгосрочных стимулов для региональных властей проводить структурные преобразования, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;

• бюджетной ответственности - управлению общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики;

• политической консолидации - достижению общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, созданию условий для эффективного выполнения региональными властями своих полномочий в рамках гражданского общества, упрочению территориальной целостности страны.

Методика распределения трансфертов ФФПР на 2002 год в основном этим требованиям отвечает. Единственный критерий распределения трансфертов - уровень реальной обеспеченности, то есть удельный вес бюджетных услуг (в расчете надушу населения), налоговый потенциал региона с учетом факторов и условий, ведущих к удорожанию (удешевлению) стоимости сопоставимого (стандартного) набора бюджетных услуг. При одних и тех же исходных данных и объеме ФФПР выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации может проводиться по двум принципам.

Первый принцип - пропорциональное выравнивание: распределение трансфертов проводится пропорционально отставанию бюджетной

4 Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования // Финансы. 1998. № 7.

5 Предложен в 1997 году Институтом экономики переходного периода в рамках методики выравнивания приведенных доходов.

Рис. 1. Распределение трансфертов по принципу пропорционального выравнивания

обеспеченности от среднего по РФ уровня (рис. I)4. Данный вариант, выравнивания бюджетную обеспеченность, одновременно сохраняет различия в исходной бюджетной обеспеченности регионов, что создает достаточно сильные стимулы для развития собственного налогового потенциала.

Второй принцип - выравнивание до гарантированного минимума: бюджетная обеспеченность всех дотационных регионов в результате распределения трансфертов повышается до одного и того же максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня (рис. 2)5. В данном случае весь объем финансовой помощи концентрируется только в наименее обеспеченных регионах, однако при этом они лишаются стимулов для саморазвития.

Компромиссным вариантом является разделение ФФПР на две части, каждая из которых распределяется по своим критериям (первая - по принципу пропорционального выравнивания, вторая - по принципу гарантированного минимума). При рассмотрении проекта бюджета на 2000 год Рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений был выбран ва-

Рис. 2. Распределение трансфертов по принципу гарантированного минимума

Рис. 3. Комбинированный вариант распределения трансфертов

1 - первая часть ФФПР

риант "80 на 20" (в пользу первой части), который затем был сохранен и на 2001 год (рис. 3).

Данный вариант обеспечивает повышение бюджетной обеспеченности регионов с душевыми доходами ниже среднего уровня (особенно существенно для наименее развитых регионов). Тем самым достигается главная цель распределения трансфертов.

Экономическая эффективность обеспечивается как минимум двумя способами. Во-первых (см. рис. 3), ни один дотационный регион после распределения трансфертов не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже и догнать какой-либо из регионов, не получающих трансфертов. Во-вторых, для среднедотаци-онных регионов (то есть получающих только первую часть трансфертов) повышение собственных доходов не приводит к аналогичному снижению трансфертов, а падение собственных доходов не полностью компенсируется трансфертами.

Бюджетная ответственность достигается принципиальным отказом от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах. Если распределять трансферты по отчетным данным, то больше средств получит тот, кто больше утаит доходов, "покажет" больше расходов и вообще лучше умеет "согласовывать" исходные данные. В результате объективно появляется заинтересованность в занижении доходов, переводе их во внебюджетные фонды, необоснованном предоставлении льгот, завышении расходов, накоплении долгов, искажении бюджетной отчетности и т.д. Для противодействия этой практике необходимо сопоставлять налоговый потенциал и расходные потребности регионов на основе объективных и проверяемых (в том числе статистическими методами) показателей, как можно в меньшей степени контролируемых получателями финансовой помощи.

В принципе на любом этапе согласования возможно изменение этих частей, например, исходя из обеспечения максимальной стабильности в распределении трансфертов, поддержки тех или иных "географических" регионов, достижения заранее установленного минимального уровня бюджетной обеспеченности, улучшения условий для выплаты заработной платы и т.п. При этом объем трансфертов для конкретных регионов (при одних и тех же исходных данных) может изменяться в весьма значительных пределах.

Данный вопрос решается путем консультаций между представителями правительства и депутатами. Относительно объективными критериями при определении финансовой помощи из федерального бюджета на очередной бюджетный год могут служить минимальный уровень бюджетной обеспеченности (по сравнению со среднестрано-выми показателями), который должен быть гарантирован всем регионам после распределения финансовой помощи, а также минимизация сдвигов в распределении финансовой помощи по сравнению с предыдущим бюджетным годом.

Результаты бюджетного выравнивания определяются оценкой исходной (до распределения трансфертов) бюджетной обеспеченности регионов. Последняя обычно измеряется налоговыми ресурсами, имеющимися (остающимися) в распоряжении региональных и местных властей для финансирования закрепленных за ними расходов, тем или иным образом соотнесенными с расходными потребностями. Налоговые ресурсы, в свою очередь, зависят от уровня и структуры экономического развития регионов, расходные потребности -от численности и структуры населения и стоимости производства единицы бюджетных услуг.

Существуют несколько теоретических методов оценки налогового потенциала регионов, каждый из которых имеет свои преимущества и недостатки.

Учет региональных бюджетных доходов

при определении трансфертов из ФФПР

Многими исследованиями последних лет по проблемам бюджетного федерализма и совершенствования межбюджетных отношений выявлены недостатки существующей методики распределения текущей финансовой поддержки субъектов РФ, такие, как:

• ненадежность существующих методов определения нуждаемости регионов и потребности в финансовой помощи;

• ослабление заинтересованности регионов-реципиентов в повышении собственных бюджетных доходов;

• сильная зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих;

• отсутствие комплексного подхода к сближению уровней регионального развития.

Необходимо отметить, что в рамках действовавшей в 1994 - 1998 годах методики, по сути, применялся один из таких методов (разновидность так называемой "репрезентативной налоговой системы"), когда налогооблагаемые базы по отчетам налоговых органов по каждому региону и виду налогов умножались на планируемые ставки и нормативы расщепления. Однако в российских условиях он не обеспечивал требуемых объективности, прозрачности и нейтральности к налоговым усилиям регионов.

Для устранения этих недостатков были предложены некоторые изменения существующей методики распределения (ФФПР)6. С 1999 года в ее основу был положен принцип доведения приведенных душевых бюджетных доходов нуждающихся регионов до единого уровня (в 1999 году плановый размер этой величины составлял 1 075 руб.). При таком подходе нарушались требования социальной справедливости, а главное, подрывались стимулы к укреплению собственной доходной базы регионов-реципиентов.

Основная идея изменений заключается в том, что трансферты из ФФПР должны не уничтожать, а только смягчать различия в бюджетных доходах регионов. Для этого все регионы с приведенным душевым бюджетным доходом ниже среднего должны получать долю в ФФПР, пропорциональную их отставанию от среднего уровня. В результате сохраняются порядковые номера в распределении регионов по уровню дохода (то есть сохраняется определенная объективно оправданная дифференциация между дотационными регионами), что обеспечивает большую справедливость при выделении трансфертов и сохраняет у регионов-реципиентов стимулы к развитию собственной доходной базы бюджета.

Для иллюстрации предлагаемых изменений и оценки возможности их практического применения были проведены экспериментальные расчеты7. В них использовались следующие формулы:

й (Дпр ~ Дпр> )х х ИБР1

6 См. статьи "Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования?" (Финансы. 1998. № 7), "Учет региональных финансовых ресурсов в системе межбюджетпых отношений" (Финансы, 1999. № 10).

7 Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Учет региональных бюджетных доходов при определении трансфертов из ФФПР // Финансы. 2000. № 3.

где d - доля i-ro региона в общем объеме ФФПР; Дпр. - приведенный душевой бюджетный доход i-ro региона; Дпр - средневзвешенный приведенный душевой бюджетный доход; s - число регионов с приведенным бюджетным душевым доходом ниже среднего; NH¡ - численность населения i-ro региона; HBPj - индекс бюджетных расходов i-ro региона.

Объем трансферта i-му региону (t) рассчитывается по формуле: t = d х Т, где Т - общий объем ФФПР.

В расчетах были использованы данные о численности населения и приведенных душевых бюджетных доходах, представленные в "Методике распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 1999 год" (далее - методика), подготовленной трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Плановый объем ФФПР 1999 года составлял 33 725 762 тыс. руб.; уровень приведенных душевых бюджетных доходов, до которого происходит выравнивание согласно методике, равен, как уже указывалось, 1 075 руб.; рассчитанный средневзвешенный приведенный душевой бюджетный доход составил 1 222,40 руб. Результаты этих расчетов графически отражены на рис. 4.

Как видно из рис. 4, результатом применения предлагаемой методики становится незначительное уменьшение трансфертов для группы регионов со значениями приведенного среднедушевого бюджетного дохода от 88 руб. (Республика Ингушетия) до 813 руб. (Республика Саха). В то же время появляется возможность повысить трансферты 27 регионам с приведенным среднедушевым доходом от 834 руб. (Калужская область) до 1 050 руб. (Оренбургская область) и назначить их еще пяти регионам с приведенными бюджетными доходами от 1 093 руб. до 1 193 руб. (Удмуртская Республика, Красноярский край, Томская, Ленинградская и Челябинская области), которые по существующей методике трансфертов вообще не получают.

Полученные результаты, конечно, не следует рассматривать как готовую рекомендацию к внедрению, так как до перехода экономики в режим устойчивого роста отрицательные побочные эффекты любой перераспределительной акции могут перевесить ее прямой положительный эффект. Тем не менее очевидна целесообразность совершенствования существующей методики распределения ФФПР в направлении обеспечения большей справедливости выделения трансфертов и

Рис. 4. Уровни приведенных душевых бюджетных доходов до и после выделения трансфертов:

О - до выделения трансферта;  - после выделения трансферта

сохранения у регионов-реципиентов стимулов к повышению уровня развития. Об этом свидетельствует и та заинтересованность, которую проявили специалисты некоторых субъектов Федерации при ознакомлении с данной методикой и результатами экспериментальных расчетов.

В то же время одна только модификация существующей методики распределения ФФПР не позволит сколько-нибудь существенно улучшить систему текущей финансовой поддержки субъектов РФ. При ее совершенствовании необходимо учитывать также, что в настоящее время на процесс распределения ФФПР сильно влияют неформали-зуемые факторы. Кроме того, степень выполнения федеральных обязательств по перечислению трансфертов субъектам РФ резко различается.

Иллюстрацией может служить определение долей субъектов РФ в ФФПР на 1999 год. После определения их в соответствии с принятой методикой была произведена корректировка этих долей. В результате 10 субъектам РФ, которым согласно методике трансферты не полагались, они были выделены; у 12 субъектов РФ доли были увеличены (от 0,1 до 0,6 пункта); у 24 субъектов РФ, наоборот, уменьшены (на 0,03 - 1,18 пункта);, и лишь у 29 субъектов РФ доли в ФФПР сохранились примерно на том уровне, который был определен согласно методике.

Таким образом, определенные согласно ме* тодике доли субъектов РФ до законодательного утверждения подверглись достаточно серьезной корректировке. Характер этой корректировки по*

зволяет сделать вывод о том, что основным ориентиром при этом служили не положенные в основу Методики региональные уровни приведенных душевых бюджетных доходов, а, скорее, доли субъектов РФ в ФФПР предыдущего (1998) года.

Примером может служить характер корректировки распределения ФФПР для группы субъектов РФ, не получивших своей доли в ФФПР (имевших согласно критериям методики достаточно высокий уровень собственных бюджетных доходов). В этой группе трансферты из ФФПР получили те же регионы, которые получали их и в предыдущем году. В результате, например, Красноярский край остался без трансфертов и после корректировки, в то время как целый ряд субъектов РФ, имеющих более высокие показатели приведенного душевого бюджетного дохода (Республика Калмыкия и Удмуртская Республика, Челябинская, Мурманская, Нижегородская, Ярославская, Тюменская и Вологодская области) их получили. Таким образом, прочилась тенденция к сохранению уже сложившихся пропорций в распределении ФФПР (своего рода "планирование от достигнутого").

Наряду с этой "законодательно закрепленной несправедливостью" существует и другая, связанная с разной степенью выполнения заложенных в бюджет показателей финансовой поддержки, - отдельные регионы недофинансируются по сугубо субъективным основаниям. Так, в 1998 году при общем уровне выполнения расходов по ФФПР 75,7% у 35 субъектов РФ доля полученных трансфертов была ниже этого уровня. Меньше половины среднего уровня получили Калининградская область (28,3%) и Республика Саха (Якутия) - 44,9%, немногим больше половины -Республика Мордовия (53,8%) и Хабаровский край (55,5%). У остальных регионов этой группы доля полученных трансфертов находилась на уровне 60 - 70%.

В то же время 40 субъектам РФ трансферты были профинансированы в объеме, превышающем общий уровень выполнения расходов по ФФПР (в среднем по 80 - 90%), а для некоторых - даже выше, чем предусматривалось бюджетом (Тюменская область - 110,8%, Республика Карелия - 107,6%, Вологодская область -166,8%, Смоленская область - 170%). Кроме того, трансферты были выделены ряду субъектов РФ, которым законом о бюджете они вообще не предусматривались - Республике Коми (0,0425% от фак-

8 Колесов А.С. Об интегральной оценке финансового положения объектов бюджетного финансирования // Финансы. 2000. №6.

тического объема ФФПР), Московской и Пермской областям (0,9592 и 0,3260% соответственно) и г. Санкт-Петербургу (0,1570%). В этих условиях одним из важнейших направлений совершенствования бюджетного федерализма становится обеспечение более равномерного исполнения законодательно установленных обязательств федерального бюджета по распределению финансовой поддержки между регионами.

Интегральная оценка финансового положения объектов бюджетного финансирования

Для оценки финансового положения объекта бюджетного финансирования нельзя использовать только частные показатели, характеризующие отдельные, даже очень важные аспекты развития финансов. Экспресс-оценка ситуации в субъектах РФ также требует интегральных показателей для принятия тех или иных управленческих решений, как тактических, так и, возможно, стратегических.

О методологии интегральной оценки финансового положения8 в рамках Концепции реформирования впервые упоминалось в 1998 - 1999 годах. Для того чтобы определить методологию данной интегральной оценки, необходимо выяснить:

что является элементом бюджетной системы;

что следует понимать под интегральной оценкой;

какие показатели необходимы в качестве исходной базы такой оценки;

за какой период целесообразно делать такую оценку.

Под интегральной оценкой понимается нахождение (вычисление) единого показателя, который однозначно показывает обобщенное, суммарное финансовое положение элемента бюджетной системы в данный момент времени. Сравнивая его значение за какой-либо отрезок времени (например, за год или квартал) можно увидеть, улучшается или ухудшается финансовое положение изучаемого элемента, а, проанализировав причины, можно и более рационально управлять процессом распределения средств ФФПР.

При таком подходе необходимо определить, какие показатели должны быть использованы для характеристики финансового положения элемента бюджетной системы. Представляется, что таковыми являются, прежде всего, собственные доходы (объем финансирования) и сумма расходов, а также изменения его кредиторской задолженности. При этом важно подчеркнуть, что все эти показатели должны отражать полную картину фи-

нансового положения исследуемого объекта. В случае с субъектом РФ речь может идти только о показателях консолидированного бюджета.

Именно величина доходов (финансирования) показывает уровень денежных средств, поступающих "в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления" (БК РФ, ст. 6). Под собственными доходами в данном случае понимаются "доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ", которые, однако, не включают в себя "финансовую помощь" (БК РФ, ст. 47). "Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансирование обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления" (БК РФ, ст. 6). Также большое значение для характеристики финансового положения имеет величина кредиторской задолженности и особенно ее изменения (рост или уменьшение). При наличии одних и тех же показателей доходов и расходов у двух субъектов РФ решающее значение в определении их финансового положения имеет величина кредиторской задолженности, а в случае равенства - ее рост или уменьшение за исследуемый период.

Другие показатели (например, величина дефицита бюджета, взятая как абсолютная величина) играют второстепенную роль в определении финансового положения объекта бюджетного финансирования.

Так, одно и то же значение абсолютной величины дефицита бюджета может быть и у Республики Карелия, и у г. Москвы, но ведь их финансовое положение различно. Также нельзя ориентироваться и на показатель относительного дефицита бюджета в процентах, так как в одном случае за этим значением стоит лишь факт единичного небольшого увеличения кредиторской задолженности в данном году, а в другом случае -это последний шаг к "банкротству".

Кроме того, дефицит бюджета как категория больше соответствует этапу его принятия (утверждения), а не стадии его исполнения, то есть периоду оценки финансового положения объекта.

Наиболее целесообразно оценивать сложившуюся в финансах ситуацию один раз в квартал, так как именно с такой периодичностью составляются бухгалтерские балансы во всех элементах бюджетной системы.

В качестве основы методики интегральной оценки финансового положения элемента бюд-

жетной системы может служить методологический подход, который был изложен выше.

Возникает вопрос, каким образом наиболее адекватно отражают финансовое положение изучаемого объекта размеры его доходов и расходов в отчетный период. Если взять разницу между доходами и расходами (дефицит и профицит), то ее абсолютная величина не может служить однозначной характеристикой финансового положения, так как одно и то же значение, например 5 млн руб., при разной величине доходов (например, 5 или 50 млрд руб.) ни о чем не говорит. Такая же ситуация с относительной величиной дефицита: при его величине в 5% абсолютные значения, указывающие на возможности объекта, могут быть различны. Понятно, что один субъект РФ, имеющий собственные доходы в несколько раз большие, чем другой, при одинаковом дефиците обладает большим финансовым потенциалом. Поэтому полагаем, что наиболее реа^но отражает финансовое положение отношениетюходов к расходам. Ясно, что чем больше сумма собственных доходов и меньше сумма расходов, тем лучше финансовое положение объекта.

Однако без учета изменения кредиторской задолженности картина будет неоднозначной и необъективной. Определить количественное влияние ее изменения на финансовое положение изучаемого объекта значительно сложнее. В то же время понятно, что, как и в случае с дефицитом (профицитом), абсолютная величина не может служить объективной характеристикой. Относительное же значение кредиторской задолженности в начале отчетного периода и в конце может быть двух видов.

Если берется отношение суммы кредиторской задолженности в начале периода к ее сумме в конце периода, то получается, что, чем больше величина этого показателя, тем лучше финансовое положение объекта. Если же взять отношение суммы кредиторской задолженности в конце периода к ее сумме в начале периода, то получается, что, чем меньше значение данного показателя, тем лучше финансовое положение элемента бюджетной системы.

Теперь рассмотрим, как совместить, с одной стороны, соотношение доходов и расходов, а с другой - изменение кредиторской задолженности. Понятно, что суммировать их нельзя ни в коем случае, так как это абсолютно разные по своему финансовому смыслу показатели. В то же время их можно и нужно перемножать при условии прямой пропорциональности их увеличения или уменьшения в Зависимости от улучшения или ухудшения финансового положения элемента бюджетной системы.

При умножении отношения доходов к расходам на отношение суммы кредиторской задолженности в начале периода к ее сумме в конце периода смысл и логика получаемого результата говорит о возможности применения такого показателя, так как видно, что, чем выше доходы и ниже расходы и чем больше снизилась кредиторская задолженность, тем крепче финансовое положение объекта. Однако при таком подходе может получиться, что кредиторская задолженность станет равной нулю, и в этом случае показатель потеряет смысл.

Умножение же отношения доходов к расходам на отношение суммы кредиторской задолженности в конце периода к ее сумме в начале периода ведет к нарушению логики и смысла показателя оценки финансового положения объекта, так как получается абсурд: чем больше кредиторская задолженность, тем лучше.

Анализ противоречий, имеющихся в обоих вариантах, привел к решению, которое предполагает учитывать изменение кредиторской задолженности в виде коэффициента: из единицы вычитается отношение величины кредиторской задолженности в конце периода к ее сумме в начале периода. При этом, чем больше снизилась кредиторская задолженность, тем выше значение коэффициента. Кроме того, исчезает возможность потери смысла показателя в случае достижения нулевого значения кредиторской задолженности.

Таким образом, мы можем перейти к описанию формулы определения величины, характеризующей финансовое положение элемента бюджетной системы на данный момент времени. Назовем этот показатель "индексом интегральной оценки финансового положения" (А):

А = (Д/Р) х (ЫЦ/К,),

где А - индекс интегральной оценки финансового положения; Д - собственные доходы (объем финансирования); Р - сумма расходов; К, - кредиторская задолженность на начало отчетного периода; К2 - кредиторская задолженность на конец отчетного периода.

Смысл формулы: чем больше величина индекса, тем лучше финансовое положение изучаемого элемента бюджетной системы в данный момент времени (в конце исследуемого периода).

Теоретически максимальное значение данного показателя может быть равно примерно 1,2, так как доходы могут превысить расходы не более чем на 20%, а кредиторская задолженность на какой-то период времени может стать равной 0. Минимальная величина индекса интегральной оценки финансового положения может при определенных условиях опуститься до — 1,2.

Нормальной величиной показателя, на наш взгляд, является любое его значение, равное нулю или превышающее нуль, а главным условием этого - снижение кредиторской задолженности.

Рассмотрим возможность практического применения разработанных нами подхода и методики на примере Республики Карелия. При этом будем исходить из реальных показателей за последние три года (табл. 2).

Опираясь на эти данные, можно рассчитать все составляющие индекса интегральной оценки финансового положения Республики Карелия, а также и его величину (табл. 3), значение индекса показать на графике (рис. 5).

На основе полученных значений индекса можно сделать следующие выводы. Существенное ухудшение финансового положения Карелии пришлось на IV квартал 1997 года и на I квартал 1998 года, совпав с пиком кампании по выборам главы республики, что, очевидно, сделало исполнение бюджета разменной монетой в предвыборной борьбе.

Таблица 2

Основные характеристики финансового положения Республики Карелия

Период Собственные доходы консолидированного бюджета Расходы консолидированного бюджета Кредиторская задолженность

на начало квартала на конец квартала

1997, 1 кв. 222,1 323,1 568,7 725,3

II 315,9 512,5 725,3 832,9

III 408,1 570,7 832,9 776,3

IV 496,1 678,9 776,3 766,2

1998, I кв. 232,0 293,9 766,2 952,4

II 366,7 508,8 952,4 1 052,8

III 310,0 336,9 1 052,8 1 190,4

IV 577,9 732,1 1 190,4 1 194,5

1999, 1 кв. 466,4 516,1 1 194,5 1 281,5

11 725,7 843,8 1 281,5 1 249,8

III 733,6 704,0 1 249,8 1 208,3

IV 944,7 1 170,7 1 208,3 1 110,4

Таблица 3

Основные расчетные показатели финансового положения и интегральная оценка финансового положения Республики Карелия в 1997 - 1999 годах

Период Д/Р К,/К, 1- (К,/К,) А

1997, I кв. 0,687 1,275 -0,275 -0,189

П 0,616 1,148 -0,148 -0,091

III 0,715 0,932 +0,068 +0,049

IV 0,730 0,987 +0,013 +0,009

1998, I кв. 0,789 1,243 -0,243 -0,192

II 0,721 1,105 -0,105 -0,076

III 0,920 1,131 -0,131 -0,121

IV 0,789 1,003 -0,003 -0,002

1999, I кв. 0,904 1,073 -0,073 -0,066

II 0,806 0,975 +0,025 +0,020

III 1,042 0,967 +0,033 +0,034

IV 0,807 0,919 +0,081 +0,065

Рис. 5. График изменения интегральной оценки финансового положения Республики Карелия в 1997 - 1999 годах

Определенное снижение индекса в III квартале 1998 года можно объяснить августовским экономическим кризисом в России. Некоторый спад в I квартале 1999 года - нехваткой собственных доходов и вследствие этого вынужденным увеличением расходов путем проведения "сверх меры" различных зачетов. Положительные колебания индекса можно считать нормой, и определяется это целым рядом положительных и отрицательных факторов, изучение которых - самостоятельное направление исследований.

Любые заимствования ухудшают финансовое положение и могут быть оправданы только полной окупаемостью в будущем. До настоящего времени финансовое положение Карелии зависело от решений, имеющих, скорее, случайный характер^

Итак, разработанная методика вполне применима для анализа развития финансов субъектов РФ и может иметь прикладное значение.

Оценка налогового потенциала региона на основе показателя валового регионального продукта

В качестве альтернативы в новой методике был использован также известный метод оценки налогового потенциала регионов на основе показателя валового регионального продукта (ВРП).

ВРП - это обобщающий показатель результатов экономической деятельности, региональный аналог (с некоторыми модификациями) показателя валового внутреннего продукта (ВВП), который используется для оценки налогового потенциала страны в целом при разработке федерального бюджета.

В рамках методики трансфертов был разработан принципиально новый способ по оценке налогового потенциала отраслевых особенностей экономики регионов. Его суть состоит в расчете "вложенных" друг в друга поправочных коэффициентов, отражающих различия в налоговой нагрузке на разные отрасли экономики. В итоге был разработан показатель "индекс налогового потенциала" (ИНП), характеризующий относительные (в расчете на душу населения) возможности экономики регионов генерировать налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации. По данным центра фискальной политики, между расчетными значениями ИПН и фак-

тическими налоговыми поступлениями в бюджеты субъектов Федерации имеется значимая зависимость, позволяющая использовать ИПН в бюджетном выравнивании. Организация системы управления бюджетными ресурсами в части формирования налогового потенциала региона является одним из ключевых направлений социально-экономической и бюджетно-налоговой политики региона. Процесс формирования налогового потенциала состоит из следующих ключевых блоков: нормативного, экономического, бюджетного.

При обсуждении налогового потенциала приводились два основных критических замечания. С одной стороны, указывалось на неправомерность использования при распределении трансфертов данных о ВРП за 1998 год, с другой - высказывались опасения о "дестимулировании" в результате использования показателя ВРП. Теоретически в методике могли бы использоваться прогнозные оценки Минэкономразвития России о динамике ВРП в 1999 - 2001 годах, однако это снизило бы объективность и прозрачность расчетов. Что еще более важно, переход от отчетных к прогнозным значениям действительно привел бы к ослаблению экономических стимулов, поскольку произошло бы перераспределение трансфертов в пользу регионов с меньшими (в том числе по субъективным причинам) темпами экономического роста. Использование же базового 1998 года фактически сохранит в регионах результаты экономического развития за 1999 - 2001 годы. Что касается оценки относительных (в расчете на душу населения) расходных потребностей регионов, то в международной практике бюджетного выравнивания они либо принимаются равными для всех регионов, либо корректируются набором параметров, в основном характеризующих численность и структуру населения как потребителя бюджетных услуг. В обоих вариантах стоимость производства бюджетных услуг обычно принимается одинаковой (или оценивается экспертно), что мало под-

ходит для российских условий. Используемый в новой методике трансфертов индекс бюджетных расходов представляет собой один из развитых инструментов для решения этой проблемы.

Принимая во внимание, что налоговая система не "застывшая форма отношений", а находится в динамике, следует учесть источник эволюции налогового потенциала под воздействием движения нормативного, экономического, бюджетного блоков. Этим источником является взаимодействие блоков между собой. Существенное воздействие на экономику региона оказывает также и налоговая нагрузка на крупнейшие предприятия региона (табл. 4).

Дополнительная корректировка расчетов налогового потенциала должна производиться с учетом специальных коэффициентов, отражающих увеличение или снижение существующих мощностей в основной отрасли промышленности региона, поступления налоговых платежей от которых имеют в доходной части бюджета значительный удельный вес. Для определения данных коэффициентов необходимо использовать интегральную оценку экономического потенциала субъектов РФ, определяемую с учетом состояния основных отраслей промышленности. В случае с Ямало-Ненецким автономным округом такими отраслями следует считать нефте- и газодобывающие отрасли (табл. 5). Экономический смысл рассматриваемых коэффициентов состоит в объективной зависимости величины налоговых поступлений от суммарных объемов выявленных и освоенных запасов углеводородного сырья, а также от горно-геологических характеристик месторождений. Для Ямало-Ненецкого автономного округа актуальным вопросом является воспроизводство запасов природного газа и других углеводородов, так как снижение объемов геологических работ не обеспечивает воспроизводство объемов извлекаемых из недр запасов нефти, газа и газового конденсата. Определяя коэффициент истощения активных запасов углеводородного

Таблица 4

Налоговая нагрузка на крупнейшие предприятия Ямало-Ненецкого автономного округа по основным налогам

Налогоплательщики Выручка от реализации (тыс. руб.) Доля налогов в выручке, %

1998

Ноябрьскнефтегаз 8 708 273 7 155 000 6 455 700 15,5 13,1 12,7

РН-Пурнефгегаз 4 522 484 3 651 000 6 310 200 13,5 14,0 12,0

Уренгойгазпром 9 498 866 9 516 000 11 165 400 18,9 23,5 21,6

Ямбурггаздобыча 6 572 109 7 314 000 9 598 300 24,7 24,8 22,7

Надымгазпром 4 326 347 3 213 000 7 570 000 15,9 24,5 19,4

Ноябрьскгаздобыча 1 092 749 2 064 000 2 651 000 0,0 16,8 16,6

ИТОГО 34 720 828 32 913 000 43 750 600 17,5 20,1 18,5

Таблица 5

Доля налоговых поступлений от нефтегазовых предприятий по пяти основным налогам по плану

Налоги Окружной бюджет Муниципальные бюджеты Консолидированный бюджет

1998 1999 2000 1998 1999 2000 1998 1999 2000

Налог на прибыль 57,4% 64,8% 73,4% 39,1% 37,0% 53,3% 45,7% 54,1% 69,0%

Подоходный налог 50,6% 36,8% 54,8% 42,9% 33,4% 48,0% 46,4% 34,8% 49,4%

НДС 63,6% 44,6% 55,5% 61,6% 38,3% 58,8% 62,9% 41,5% 56,7%

Плата за недра 63,8% 94,5% 90,4% 83,6% 90,1% 91,0% 72,4% 92,3% 90,7%

Налог на имущество 75,6% 64,9% 47,0% 70,2% 68,3% 58,9% 72,8% 66,6% 52,2%

ИТОГО 63,0% 63,2% 70,4% 60,7% 57,4% 64,7% 61,1% 59,6% 67,6%

сырья (Ки) как показатель снижения возможностей по добыче сырья, целесообразно использовать его зависимость от объема выявленных запасов.

Анализ состояния выявленных запасов и добычи сырья на территории Ямало-Ненецкого9 автономного округа показал, что постоянное сокращение минерально-сырьевой базы, рост фонда бездействующих скважин, технологическая отсталость ведут к росту себестоимости единицы добываемого сырья. В связи с этим наряду с коэффициентом истощения запасов углеводородного сырья следует использовать коэффициент, определяющий уровень затрат при добыче углеводородов (Кз), так как налоговый потенциал ресурсодобывающих регионов находится в прямо пропорциональной зависимости от увеличения затрат при добыче природных ресурсов.

Кроме того, месторождения Ямало-Ненецкого автономного округа характеризуются сложными природно-климатическими и горно-геологическими условиями залегания, повышенной обводненностью эксплуатационного фонда скважин, наличием большой доли трудноизвлекаемых запасов, значительная часть скважин находится в аварийном состоянии. Активные запасы нефти практически выработаны, остаточные запасы расположены в низкопродуктивных залежах, что требует значительных затрат на применение новых методов и технологий добычи нефти. Наиболее крупные разрабатываемые месторождения находятся в эксплуатации уже более 12-13 лет, про-

9 Свинцова А.П. Об оценке налогового потенциала региона // Финансы. 2001. № 3.

исходит износ основных фондов, что также диктует необходимость вложения средств предприятий в мероприятия по модернизации и реконструкции.

Отсюда можно сделать вывод, что коэффициент, определяющий степень затратности при добыче полезных ископаемых, необходимо рассчитывать, исходя из прямой зависимости налогового потенциала от объема затрат на добычу трудно извлекаемых запасов.

При определении налогового потенциала нефте- и газодобывающих отраслей предлагаем учитывать следующие факторы:

НП . к , = 2(Н . х К х К),

нпнг (обш) v ПНППНГ1 и з7'

где Нпнппнг. - налоговый потенциал нефте- и газодобывающей отрасли i-му налогу; Ки - коэффициент истощения активных запасов природных ресурсов; Кз - коэффициент, учитывающий степень затратности при добыче природных ресурсов.

Взаимодействие экономического и бюджетного блоков позволяет учесть налоговый эффект, получаемый в налогопроизводящих ресурсных отраслях, в том числе и его перераспределение в налогопотребляющие инфраструктурные отрасли. В отношении ресурсного региона этот механизм приобретает особое значение (табл. 6). Это вызвано тем, что функционирование предприятий ТЭК сопряжено с мощной инфраструктурной поддержкой в виде транспорта, связи, строительства, жилищно-коммунального обслуживания, торговли (северный завоз), социальной инфраструктуры, финансируемой в том числе из бюджета. Для Ямало-Ненецкого автономного округа добыча природного газа и других углеводородов

Налоговые поступления Окружной бюджет Муниципальные бюджеты Консолидированный бюджет

1998 1999 2000 1998 1999 2000 1998 1999 2000

От нефтегазовых предприятий 63,0% 63,2% 70,4% 60,7% 57,4% 64,7% 61,1% 59,6% 69,0%

От прочих предприятий 37,0% 36,8% 29,6% 39,3% 42,6% 35,3% 38,9% 40,4% 31,0%

Таблица 6

Структура налоговых поступлений по пяти основным налогам по плану от нефтегазовых и прочих предприятий

является основным источником решения как социальных проблем, так и формирования структуры экономики, обеспечивающей активную деятельность других отраслей.

Поэтому важным является налоговый эффект, проявляющийся в перераспределении первичных налоговых поступлений через бюджет в эти отрасли и возврат их в виде вторичных налоговых поступлений в бюджет. Формализовать этот фактор, участвующий в формировании налогового потенциала, можно следующим образом:

нпо6ш = НПнпнг + НПнпио,

где НПо6щ - налоговый потенциал общий; НПнпнг - налоговый потенциал нефте- и газодобывающих (налогопроизводящих) отраслей; НПнгаю - налоговый потенциал налогопотребляющих инфраструктурных отраслей, имеющий прямую зависимость от коэффициента истощения активных запасов природных ресурсов.

Следующая рассматриваемая плоскость взаимодействия нормативного и бюджетного блоков требует введения в расчет налогового потенциала факторов бюджетного регулирования. Одним из таких факторов является максимально рациональное распределение налогов между уровнями бюджетной системы.

Для определения налогового потенциала муниципального образования по конкретному налогу предлагается использовать следующую формулу:

НП . = НП X К ,

К1 К р15

где НПк1 - потенциал к-го налога 1-го муниципального образования; НПк - общий потенциал к-го налога; Кр1 - коэффициент разделения об-

10 Постановление Правительства РФ от 30.07.98. № 862.

11 Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобрена постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.

12 Христенко В.Б., Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2001. № 3.

• Методика распределения средств ФФПР на 2001 год.

щего потенциала к-го налога ¿-го муниципального образования.

Соответственно совокупный налоговый потенциал муниципального образования по ресурсодобывающим предприятиям будет равен:

Н = Е(НП х К .).

т 4 к рИ

Итогом предлагаемого методического подхода будет являться многомерная система зависимостей налогового потенциала конкретного муниципального образования от рассмотренных факторов.

Оценка налогового потенциала региона на основе индекса налогового потенциала и индекса

бюджетных расходов

В 2001 году завершена реализация "Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах"10 (далее - Концепция). Одновременно был одобрен проект "Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" (далее - Программа), которую рассматривают как "связующее звено всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу стратегии развития страны на период до 2010 года"". Это позволяет оценивать выполнение Концепции с учетом не только тех целей, которые ставились перед ней изначально, но и задач на перспективу.

Важнейшим направлением развития бюджетного федерализма в 1999 - 2001 годах стало совершенствование распределения трансфертов из ФФПР. В результате выработана фактически новая методика12 (далее - Методика) их распределения, в соответствии с которой размер трансферта, получаемого субъектом РФ, зависит, прежде всего, от величины рассчитываемых по всем субъектам РФ удельных (душевых) валовых налоговых ресурсов (ВНР) (табл. 7). Они приво-

Таблица 7

Дифференциация душевых бюджетных доходов субъектов РФ (с корректировкой на индексы бюджетных расходов)13

Год Максимальное значение

1995 4 828,6 Москва 697,8 Республика Ингушетия 31,0

1996 6 123,7 Ханты-Мансийский АО 757,4 Республика Ингушетия 41,1

1997 10 789,6 Ямало-Ненецкий АО 1 013,8 Республика Ингушетия 53,5

1998 10 010,0 Ямало-Ненецкий АО 999,8 Корякский АО 49,8

1999 17 431,3 Ханты-Мансийский АО 1 189,1 Республика Алтай 56,4

2000 35 491,0 Ханты-Мансийский АО 2 449,0 Республика Тыва 72,1

13 Без учета Чеченской Республики.

Таблица 8

Порядок определения сумм трансфертов из ФФПР

1. Определение по каждому субъекту РФ показателя удельных валовых налоговых ресурсов_

Удельные валовые налоговые ресурсы ¡-го субъекта РФ:

ВНР1 = а х ИНГИ_

а - прогнозируемый на 2001 год средний душевой уровень налоговых доходов субъектов РФ (5 413 руб.)_

ИНГИ - индекс налогового потенциала 1-го субъекта РФ_

2. Приведение удельных ВНР к сопоставимому виду: ВНРшр. = ВНР1/ИБР1_

ИБР1 - индекс бюджетных расходов ¿-го субъекта РФ_

3. Распределение первой части ФФПР (80% ФФПР) по субъектам РФ. Первая часть трансферта ¡-му субъекту РФ:

Ш = шх ФФПР х Р1 /УР1 (для субъектов РФ с Р1 > 0)_

ту - доля первой части ФФПР в общем объеме ФФПР (80%)_

ФФПР - общий объем ФФПР, без трансферта Чеченской Республике_

Средства для доведения ВНРшр до среднего по РФ уровня:

Р1 = а х (1 - ИНГО / ИБР1 )х ИБР1 х N1 (при условии, что Р1 > 0)_

а - прогнозируемый на 2001 год средний душевой уровень налоговых доходов субъектов РФ (5 413 руб.)_

ИНШ - индекс налогового потенциала ¡-го субъекта РФ_

№ - численность населения ¡-го субъекта РФ (здесь и далее - без ЗАТО и г. Сочи)_

4. Распределение второй части ФФПР (20% ФФПР) по наименее обеспеченным субъектам РФ Вторая часть трансферта ¡-му субъекту РФ:

Т21 = [х - (а х ИНШ + Ш)/ИВР1] х ИБР1 х N1,__

х - максимальный уровень, до которого возможно повышение ВНРшр. при заданном объеме второй части ФФПР (4 206 __

а - прогнозируемый на 2001 год средний душевой уровень налоговых доходов субъектов РФ (5 413 руб.)_

ТН - первая часть трансферта ¡-му субъекту РФ, на душу населения_

ИНШ - индекс налогового потенциала ¡-го субъекта РФ__

ИБР1 - индекс бюджетных расходов ¡-го субъекта РФ__

№ - численность населения ¡-го субъекта РФ !"

5. Определение по каждому субъекту РФ итогового трансферта: И = Т11 + T2¡

дятся к сопоставимому виду посредством формулы:

ВНР1пр = (ах ИНШ)/ИБР

где ВНР1пр - приведенные удельные валовые налоговые ресурсы 1-го субъекта РФ; а - прогнозируемый на 2001 год средний уровень налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения (5 413 руб.); ИНШ - индекс налогового потенциала 1-го субъекта РФ; ИБР1 -индекс бюджетных расходов 1-го субъекта РФ.

Определение размера трансфертов проводится при этом в два этапа; соответственно, общий объем ФФПР разделен на две части в соотношении 80 : 20 (табл. 8). Первая часть ФФПР (80% от общего объема) распределяется между субъектами РФ, для которых приведенные удельные ВНР меньше среднероссийского показателя, пропорционально их отклонениям от этого уровня.

На втором этапе оставшиеся 20% общего объема ФФПР распределяются между наименее обеспеченными субъектами РФ (с учетом уже выделенных им сумм из первой части) так, чтобы довести бюджетную обеспеченность этих терри-

14 Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Проблемы развития межбюджетных отношений на этапе перехода к инвестиционному росту // Финансы. 2001. № 10.

торий до одного и того же, максимально возможного при данном объеме ФФПР уровня. В результате общая величина трансфертов таким субъектам РФ складывается из двух частей14.

Методикой предусмотрено также выделение субъектам РФ в пределах рассчитанных сумм трансфертов целевых средств на закупку и доставку продукции в районы с ограниченными сроками завоза и на компенсацию повышенных тарифов на электроэнергию для территорий Дальнего Востока и Архангельской области.

Таким образом, основу Методики составляет определение для каждого субъекта РФ индекса налогового потенциала (ИНП) и индекса бюджетных расходов (ИБР). Именно от них в конечном счете зависят размеры выделяемых трансфертов. В этой связи особое значение приобретает порядок расчета ИНП и ИБР.

Индекс налогового потенциала субъекта РФ характеризует возможности экономики данного региона по формированию налоговых доходов его консолидированного бюджета (табл. 9). Поэтому в основу расчета ИНП положен учет отраслевой структуры. Для этого отношение душевой суммарной добавленной стоимости отраслей субъект^ РФ к аналогичному среднероссийскому показателю ("индекс производительности труда") умножается на систему "вложенных" друг в друщ

Таблица 9

Индекс налогового потенциала

ИНШ= Vi X Котр ~

У _ Суммарная добавленная стоимость отраслей экономики на душу населения по i - му субъекту РФ ' Средняя по РФ суммарная добавленная стоимость отраслей экономики на душу населения Поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики региона:

Котр = Тпром х DinpoM х KinpQM + Тстр х Dicrp + Ттр х DiTp + Тторг х Dtiopr + Тжкх х РЬккх + Тпр х DiTp_

Тпром, Тстр, Ттр, Тторг, Тжкх, Тпр - средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки на промышленность, строительство, транспорт, торговлю, ЖКХ, прочие отрасли экономики_

DinpoM, DicTp, DiTp, DiTopr, DixKX, Dinp - доли добавленных стоимостей промышленности, строительства, транспорта, торговли, ЖКХ и прочих отраслей экономики в сумме добавленных стоимостей учтенных отраслей i-ro субъекта РФ Поправочный коэффициент на отраслевую структуру промышленности:

Юпром = £(Тотр х Рютр)+Ттопл х DiTomi х Ктопл_

Тотр - средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки на основные отрасли промышленности (электроэнергетика, топливная (Ттопл), черная и цветная металлургия, химич. и нефтехимич., машиностр., лесная,

деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная, строит, материалов, легкая, пищевая, рыбная и рыбоконсервная)_

DioTp, DiTorai - доли соответствующих отраслей промышленности в общем объеме продукции промышленности i-ro

субъекта РФ _

Поправочный коэффициент на отраслевую структуру топливной промышленности:

Ктопл = Тнд х Ршд + Тнп х Рмп + Тг х Dir + Туг х Diyr_

Тнд, Тнп, Тг, Туг - средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки на нефтедобывающую,

нефтеперерабатывающую, газовую, угольную промышленность_

DiHÄ, DiHn, Dir, Diyr - доли в общем объеме продукции топливной промышленности (по сумме учтенных отраслей) нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной промышленности_

поправочных коэффициентов, отражающих различия налоговой нагрузки на основные отрасли экономики - промышленность, строительство, транспорт, торговлю, жилищно-коммунальное хозяйство и "прочие отрасли" (без сельского хозяйства, вклад которого в общий сбор налогов слишком незначителен) с выделением в дальнейшем отраслевой структуры промышленности, а внутри нее - структуры топливной промышленности. При определении этих поправочных коэффициентов используются показатели среднероссийского уровня налоговой нагрузки на отрасли экономики и доли каждой из них в общей сумме региональной добавленной стоимости (по учтенным отраслям).

Индекс бюджетных расходов субъекта РФ используется Методикой для учета различий в душевой стоимости оказания бюджетных услуг, обусловленных различием объективных условий между субъектами РФ (табл. 10). Он показывает, на сколько больше (меньше) бюджетных средств (в расчете на душу населения) необходимо затратить в данном субъекте РФ для предоставления соответствующего объема бюджетных услуг по сравнению со среднероссийским уровнем.

ИБР субъекта РФ представляет собой отношение его расчетных душевых суммарных бюджетных расходов по учтенным направлениям к соответствующему среднероссийскому показате-

Таблица 10

Индекс бюджетных расходов

ИБР1 =

1Мрф - общая численность населения Российской Федерации_

Ярф - суммарные бюджетные расходы субъектов РФ в 2001 году по учтенному кругу направлений_

№ - численность населения ¡-го субъекта РФ_

Суммарные бюджетные расходы ¡-го субъекта РФ в 2001 году по учтенному кругу направлений:

щ = ш*** + £ ш "°рм + буг__

Нормативные расходы ¡-го субъекта РФ на ЖКХ:

Щжкх - в, + &_

Нормативные бюджетные дотации на ЖКХ:

В1 = 12 х (1 -0 х ажкУ х б^ор" х N1_

[ - установленный на 2001 год норматив оплаты населением жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) (0,8)_

5}норм . норматив обеспеченности жил, пл. (18 м/чел.)_

N1 - численность населения ¡-го субъекта РФ_

Федеральный стандарт предельной стоимости предоставления ЖКУ в ¡-м субъекте РФ (на месяц):

джку = сэр х п! + Сс х п2 + Сар х пЗ_

Сэр - федеральный стандарт по данному экономическому району_

Сс - федеральный стандарт по районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, входящим в состав данного

экономического района_

Сар - федеральный стандарт по арктическим районам, входящим в состав данного экономического района_

Продолжение табл.10

nl - удельный вес населения субъекта РФ, проживающего в районах, не относящихся к районам Крайнего Севера,

приравненным к ним местностям и арктическим районам, в общей численности i-ro субъекта РФ__

п2 - удельный вес населения субъекта РФ, проживающего к районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях

(за исключением арктических районов), в общей численности i-ro субъекта РФ__

пЗ- удельный вес населения субъекта РФ, проживающего в арктических районах, в общей численности i-ro субъекта РФ Дополнительные бюджетные расходы на ЖКХ в связи с ограничениями на уровень оплаты ЖКУ населением (за исключением льгот но законам « О ветеранах» и « О социальной защите инвалидов в РФ»):

Si = gi х Ni х 12 х (f x Ci*"y x si"°PM - 0,5 x MPOT)_

gi - удельный вес населения с доходами низке прожиточного минимума в i-м субъекте РФ в 1999 году_

Ni - численность населения i-ro субъекта РФ_

f -установленный на 2001 год норматив оплаты насел. ЖКУ (0,8)_

gjHopM . норматив обеспеченности жил, пл. на 1 чел. (18 м2)___

МРОТ - минимальный размер оплаты труда в среднем в 2001 году (250 руб. в мес.) Федеральный стандарт предельной стоимости предоставления ЖКУ в i-м субъекте РФ (на месяц):

Сркку = сЭр х П1 + Сс х n2 + Сар х пЗ (см. выше)__

Нормативные расходы консолидированного бюджета i-ro субъекта РФ по другим социально значимым направлениям (начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее проф. образование, здравоохранение, физкультура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность, управление):

Ri"°PM = kiyJ1 х грф х gi х Pi_

Pi - число потребителей данного вида бюджетных услуг в i-м субъекте РФ_

Коэффициент удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг:

kiyjI = 0,5 х ki3n + (0,3 х ki" + 0,2 х kiT3K) х (1 + 1цтД) _

Коэффициент заработной платы:

kiзп = 1арай + У1атеРР х щгсрр + d_

Kipa" - средневзвешенный (по численности населения соответствующих городов и районов) районный коэффициент к

заработной плате, установленный федеральными нормативно-правовыми актами_

КрРР - территориальные надбавки к заработной плате, установленные федеральными нормативно-правовыми актами в

соответствующих районах (городах) i-ro субъекта РФ_

njrcpp - удельный вес населения данных районов (городов) в общей численности населения субъекта РФ_

Условная надбавка по компенсации затрат на проезд к месту использования отпуска для работников бюджетной сферы: d = У (Цэр х ki0T) х niOT_

Uap - коэффициент отдаленности (по экономическим районам: 0,2 - для Северного и Уральского, 0,4 - для Западно-

Сибирского, 0,6 - для Восточно-Сибирского, 0,8 - для Дальневосточного)_

ki0T- территориальные надбавки к заработной плате, установленные федеральными нормативно-правовыми актами в соответствующих районах (городах) данного субъекта, работники бюджетной сферы которых имеют право на

компенсацию проезда к месту использования отпуска_

niOT- удельный вес населения данных районов (городов) в общей численности населения субъекта РФ_

Коэффициент уровня цен:

^ц _ Стоимость 25 основных продуктов питания в i - м субъекте РФ 1 Стоимость 25 основных продуктов питания в среднем по РФ Минимальное значение ki11 принимается равным 1

(данные в среднем за июль 1999 года - июнь 2000 года)__

Коэффициент стоимости топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг i-ro субъекта РФ:

kiT3K = kiXKV х к1Эн_

Федеральный стандарт стоимости предоставления ЖКУ по i-му субъекту РФ

^жку _ Федеральный стандарт стоимости предоставления ЖКУ по i - му субъекту РФ

1 Федеральный стандарт стоимости предоставления ЖКУ в среднем по РФ (минимальное значение принимается равным 1)_

^эн _ Минимальный размер тарифа на электроэнергию для населения 1 Средний по РФ размер тарифа на электроэнергию для населения

(минимальное значение принимается равным 1)_

Коэффициент транспортной доступности:

KiTa = (kic - 1) х шотд_

шотд - максимальное значение одного из двух показателей:

а) удельный вес населения субъекта РФ, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза;

б) удельный вес населения, проживающего в горных районах_

Коэффициент сезонности завоза товаров:

kic - 180/90 х (1 +TRi)_

180 - средний норматив сезонных запасов товаров для труднодоступных районов (дней)_

90 - минимальный норматив сезонных запасов товаров для труднодоступных районов (дней)_

Коэффициент транспортной освоенности территории:

TRi = 1 - ci/ccp (отрицательные значения принимаются равными 0)_

ci - плотность транспортных путей постоянного действия (ж/а и а/д с тв. покр.) в i-м субъекте РФ__

Окончание табл.10

сср - плотность транспортных путей постоянного действия в среднем по РФ_

Ярф - нормативы финансирования социально значимых услуг на 2001 год (на 1 потребителя), в среднем по субъектам РФ (по данным министерств и ведомств, оценкам Минфина РФ)_

- поправочные коэффициенты __

Для начального и общего среднего (школьного) образования, здравоохранения, культуры и искусства -поправочный коэффициент на дисперсность расселения:

ЯБ =1 +51 (минимальное значение принимается равным 1)_

- удельный вес проживающих в населенных пунктах с численностью населения менее 500 чел., по ¡-му субъекту РФ Для здравоохранения - поправочный коэффициент на возрастную структуру населения:

gf = И/Ррф (минимальное значение принимается равным 1)_

Н - удельный вес населения в возрасте до 18 лет и пенсионеров в общей численности ¡-го субъекта РФ (%)_

Брф - удельный вес населения в возрасте до 18 лет и пенсионеров в общей численности в целом по РФ (%)_

Для правоохранительной деятельности - поправочный коэффициент штатной численности милиции в расчете на 1 ООО чел.:

gx = XI / Хрф (минимальное значение принимается равным 1)_

XI - нормативная численность милиции ¡-го субъекта РФ_'

Хрф -нормативная численность милиции в среднем по РФ_

Расходы на реализацию Федерального закона «О ветеранах»:

5УГ = VI X К;УД х \У _

У! - число лиц, подпадающих под действие закона «О ветеранах»_

К;УД - коэффициент удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг (см. выше)_

\У - минимально гарантированный объем расходов на реализацию закона «О ветеранах» в расчете на 1 ветерана_

лю. Его значение определяется параметрами, которые можно разбить на две группы:

1) показатели, характеризующие структуру населения субъектов Федерации - детей (дошкольного и школьного возраста, а также учащихся учреждений начального и среднего профессионального образования, финансируемых из региональных бюджетов); населения старше и младше трудоспособного возраста; населения с доходами ниже прожиточного минимума; населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза продукции, горных районах, а также мелких населенных пунктах; ветеранов. Нормативные бюджетные расходы субъекта РФ на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) складываются из сумм нормативных бюджетных дотаций и дополнительных бюджетных расходов на ЖКХ, связанных с ограничениями на уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. При расчете этого показателя используются федеральные стандарты предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг по экономическим районам с выделением внутри них районов Крайнего Севера и арктических районов.

2) показатели, характеризующие стоимость единицы бюджетных услуг: районные коэффициенты к заработной плате; уровень цен (по 25 продуктам питания); стоимость содержания 1 м2 жилья; минимальный тариф на электроэнергию для населения; плотность транспортных путей постоянного действия; нормативная численность сотрудников правоохранительных органов. Норма-

13 В основе этих оценок - гипотеза сохранения в 2001 году сложившегося в 1999 году отношения к ВВП текущих расходов по соответствующему направлению.

тивные бюджетные расходы субъекта РФ по остальным социально значимым направлениям (за исключением расходов на реализацию Федерального закона "О ветеранах") определяются на базе установленных на 2001 год (по данным соответствующих министерств и ведомств, оценкам Минфина15) среднероссийских нормативов их финансирования, скорректированных для каждого субъекта РФ на коэффициент удорожания условной единицы бюджетных услуг и на поправочные коэффициенты по отдельным направлениям расходов. Коэффициенты удорожания рассчитываются на основе районных коэффициентов к заработной плате, цен, показателей стоимости энергетических ресурсов и коммунальных услуг и коэффициентов транспортной доступности.

Такая практика идет вразрез с зафиксированным в Концепции принципом распределения финансовой помощи из ФФПР на основе "нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в пределах минимальных государственных стандартов". Поэтому задача принятия федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах по-прежнему актуальна.

Как и ИНП, ИБР подвергался критике с двух взаимоисключающих позиций. С одной стороны, его расчеты воспринимаются как чрезмерно громоздкие и непрозрачные. Действительно, возможно их упрощение, но только за счет отказа от учета тех или иных региональных особенностей. На данном этапе реформы межбюджетных отношений вряд ли это является оправданным, тем более, что расчеты стали намного проще, объективнее и прозрачнее, чем это было при прежней ме-

тодике. С другой стороны, выдвигаются многочисленные предложения по учету дополнительных расходных статей или поправочных коэффициентов. Однако включение в расчеты равномерно размещенных, незначительных по объему, не поддающихся подушевому нормированию видов рас-" ходов не приведет к сколько-нибудь значимому изменению результатов, однако усложнит расчеты и снизит их прозрачность.

Еще одним остающимся дискуссионным вопросом является использование в расчетах среднероссийских (федеральных) нормативов по учтенным видам расходов. Преимуществом этого подхода, на наш взгляд, является большая прозрачность расчетов и подготовка базы для внедрения подушевого принципа финансирования бюджетных услуг на региональном и местном уровне. В то же время данные нормативы (как правило, разрабатываемые соответствующими федеральными ведомствами) не имеют четкой (сопоставимой) методики расчетов и не привязаны к качеству предоставляемых услуг. Более предпочтительным представляется "прямой" расчет ИБР по вышеперечисленным параметрам (с возможным их сокращением), без формирования на промежуточных этапах оценок "условно-нормативных" расходов и их суммы, тем более, что абсолютные значения среднероссийских нормативов на результаты расчетов ИБР не влияют.

Как в отношении ИНП, так и ИБР, принципиально важным является то, что они не являются прогнозом или тем более планом доходов и расходов субъектов Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ субъекты Федерации самостоятельно формируют и исполняют свои бюджеты. Централизованное "планирование" или даже "сбалансирование" их доходов и расходов невозможно, а если бы такие возможности и имелись, то для этого не нужны были бы никакие формулы и критерии распределения трансфертов.

Важной целью реформирования межбюджет-

16 Хрусевич С.Н. Современная система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и возможные направления ее совершенствования. - Региональная социально-экономическая асимметрия и механизм ее выравнивания. Материалы межведомственного семинара. / Миннац России. - М.: ИНСАН, 1998.

ных отношений является стимулирование регионального развития. Для этого 80% ФФПР распределяется между дотационными районами пропорционально отклонениям их приведенных удельных ВНР от среднероссийского уровня. В то же время для наименее обеспеченных регионов сохранен принцип выравнивания (за счет остающихся 20% ФФПР) их бюджетной обеспеченности на уровне "гарантированного минимума" (в 2001 году - 77% от средней по России). Принимая аргументы за это решение16, можно отметить, что в долгосрочной перспективе существование в основном за счет федерального бюджета может привести к переходу регй-онов-реципиентов этой второй части ФФПР в особую группу "бедных высокодотационных территорий", не заинтересованных в собственном развитии.

Минимизации расслабляющего воздействия трансфертов на собственную активность регионов могло бы способствовать использование при определении валовых налоговых ресурсов региона поправочного коэффициента, отражающего темп роста его валового продукта.

Не следует игнорировать и возможное негативное воздействие больших изъятий в ФФПР на регионы, являющиеся де-факто донорами. Учет этого воздействия может потребовать внесения изменений в существующий порядок формирования ФФПР. Возможно также предоставление временных льгот по налоговым отчислениям тем регионам-донорам, у которых по итогам предыдущего финансового года наблюдалось снижение основных макроэкономических показателей.

Таким образом, в период с 1995 по 2001 год налицо было усиление перераспределительных механизмов в межбюджетных отношениях. А в связи с этим значительно возросли требования к расчету всех тех показателей, о которых говорилось выше. Любые ошибки или неточности в методических посылках или используемой исходной информации при определении размеров финансовой помощи регионам весьма существенно скажутся на конечном результате - уровне финансовой обеспеченности регионов. Федеральный бюджет как бы берет на себя повышенную ответственность в обеспечении финансирования расходов региональных бюджетов (табл. 11).

Таблица И

Объем ФФПР в 1994 - 2001 годах и его доля в расходной части утверждаемого федерального бюджета

Показатели 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Объем ФФПР, млн руб. 11,9 23,6 39,3 52,9 39,2 33,7 57,4

Доля в расходах федерального бюджета, % 6,1 8,3 9,0 10,0 7,8 5,9 6,7

Примечание: в таблице приводятся данные по последним редакциям федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год.

Таблица 12

Финансовая помощь субъектам РФ, перечисленная за январь - ноябрь 2001 года

Наименование субъекта РФ Дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности Фонд компенсаций Дотации на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования Фонда компенсаций Субсидии на государстве нную финансовую поддержку районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей

Центральный федеральный округ 12 986 662,7 7 086 181,0 2 682 255,9

Северо-Западный федеральный округ 4 796 252,0 3 030 214,0 249 625,0

Южный федеральный округ 23 020 150,0 4 870 335,5 1 285 112,3

Приволжский федеральный округ 8 143 584,0 6 438 535,0 1 649 154,0 52 512,0

Уральский федеральный округ 1 453 043,0 2 690 020,0 309 448,0

Сибирский федеральный округ 1 9013 546,1 4 915 115,0 1 125 961,0 1 329 059,0

Дальневосточный федеральный округ 1 808 1643,0 2 063 401,0 486 629,0 5 357 074,0

Всего по РФ 8 749 880,8 31 093 801,5 7 788 185,2 6 900 000,0

Одним из недостатков предоставления трансфертов в последние годы являлось несоответствие фактических и утвержденных долей регионов в ФФПР, а также несоответствие долей регионов в финансовой помощи утвержденным долям в ФФПР. Менялось и соотношение фактических и утвержденных долей в ФФПР. При этом никакой определенной закономерности в данном вопросе не существует, а причины таких несоответствий носят, скорее всего, субъективный характер.

Таким образом, между федеральным и региональными бюджетами формируются огромные финансовые потоки, имеющие тенденцию к увеличению (табл. 12).

По ряду технических позиций, формированию исходных данных, процедуре расчетов методика распределения трансфертов нуждается в совершенствовании (в первую очередь, с точки зрения оценки потенциала). Однако в целом она представляет собой вполне работоспособный и достаточно эффективный механизм, основные элементы которого закреплены на ближайшие 3-5 лет.

Методика расчетов налогового потенциала муниципального образования

Как показывает практика формирования региональных бюджетов, применяемые методы и подходы не гарантируют в достаточной мере объективное прогнозирование предстоящих поступлений в местные бюджеты и связаны с высоким уровнем неопределенности, что приводит к принятию неверных управленческих и финансовых решений.

17 Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Учет региональных финансовых ресурсов в системе межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 10. С. 14 -16.

Подтверждением этого может служить факт отсутствия единых подходов к оценке доходных возможностей муниципальных образований, в то время как в условиях усиления роли местных органов управления в регулировании различных аспектов социально-экономической жизни в России существенно возрастает значение объективных оценок их доходных возможностей и финансового самообеспечения.

В настоящее время финансовые ресурсы местных бюджетов прогнозируются субъектами Федерации на основе экстраполяции ретроспективных данных о налоговых поступлениях, собранных муниципалитетами за базовый период, с корректировкой на индексы-дефляторы, "произвольно устанавливаемых и ежегодно меняющихся индивидуальных нормативов"17, то есть без учета доходных возможностей территорий.

Каждый субъект Федерации считает будущие доходы самостоятельно и по своей "уникальной" методике, составленной на основе рекомендаций Минфина РФ, Минэкономразвития РФ, с корректировкой на местные условия.

В рамках такого подхода муниципальные образования заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы. Поэтому подобная практика не способствует заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты, и нагрузка по бюджетному регулированию в большей степени возлагается на трансферты из вышестоящего бюджета.

Показатели собираемости налогов и налогового потенциала, на основе которых определяются задания по поступлению доходов бюджета, до сих пор не стали официальными показателями, они играют в бюджетном процессе лишь расчетно-спра-вочную роль. Неопределенный статус этих показа-

телей снижает лигитимность бюджетного планирования, в то время как падение среднего показателя собираемости налога на несколько пунктов влечет за собой увеличение бюджетного дефицита.

Поэтому прогнозирование доходов местных бюджетов требует совершенствования как методологии, так и методики, а показатели налогового потенциала и собираемости налогов должны стать основополагающими инструментами бюджетно-налогового планирования.

Реформирование межбюджетных отношений позволило перейти к формализованным правилам распределения финансовой помощи между субъектами РФ. Однако данный процесс не дошел до местного уровня, и поэтому в настоящее время не существует единой общепринятой методики оценки налогового потенциала муниципалитетов - городов, районов. Применение вышеназванного подхода на региональном уровне невозможно из-за отсутствия методологии и инструментария, измеряющего валовый муниципальный продукт.

Между тем доходы муниципалитетов наиболее точно могут быть спрогнозированы с помощью оценки налогового потенциала18.

Для повышения эффективности налогового планирования и совершенствования межбюджетных отношений между субъектом Федерации и муниципальными образованиями принципиально важно обеспечить:

• единый подход и систему показателей при планировании доходов муниципальных образований;

• распределение средств финансовой помощи между муниципальными образованиями на основе налогового потенциала каждой территории;

• создание стимулирующих мотивов для развития налоговой базы муниципалитетов.

Логика реализации идеи о выравнивании возможностей и стимулировании территорий к саморазвитию в процессе бюджетного регулирования должна строиться не на нынешних, а на принципиально иных схемах оценки доходов территории и оказания финансовой поддержки.

Исходя из этого предпринята попытка разработки методики прогноза доходных возможностей муниципальных образований на основе показателя налогового потенциала, учитывающего уровень и структуру экономического развития территории.

Рекомендуемая методика формализует процесс бюджетного прогнозирования, то есть опи-

18 Кашина Н.В. Методика расчета налогового потенциала // Финансы. 2001. № 12.

рается на использование показателей, объективно измеряющих доходные возможности муниципалитетов на основании налоговых баз с использованием определенной формулы. Причем доходы муниципальных образований определяются не по фактическим поступлениям за предыдущие годы при сложившемся уровне собираемости, а в зависимости от размера налоговых баз.

Под налоговым потенциалом муниципальных образований понимается оценка ожидаемого объема доходов, который может быть реально вобран на его территории при среднем по области (краю) коэффициенте собираемости налогов,

Расчет по рассматриваемой методике опирается на аддитивное свойство: налоговый потенциал территории равен сумме потенциалов отдельных налогов.

Основой расчета являются:

1) показатели налоговых баз и ставок налогов в соответствии с действующим законодательством или проектами по его изменению;

2) показатели прогноза социально-экономического развития соответствующей территории;

3) индексы-дефляторы (индекс потребительских цен);

4) показатели уровня собираемости налогов и сборов;

5) показатели объема недоимок налогов и сборов.

Источниками информации служат данные Министерства РФ по налогам и сборам, Госкомстата РФ. При определении налогооблагаемой базы на планируемый год применяются единые дефляторы, доведенные Минэкономразвития до субъектов РФ.

Оценка налогового потенциала осуществляется в такой последовательности.

1. Определяется перечень основных и прочих налогов, по которым будет проводиться расчет налогового потенциала.

По основным видам налогов расчет налогового потенциала производится с помощью метода репрезентативной системы налогов.

2. Производится расчет налоговой базы на планируемый год по каждому виду основных налогов в соответствии с налоговым законодательством РФ.

3. Налоговый потенциал для ¡-го муниципального образования по основным видам налогов на планируемый год может быть рассчитан по следующей формуле:

НШ° = ШБ1° х РС° х Кс°,

где НШ° - налоговый потенциал муниципальных образований по основным видам налогов; НБг3 - прогнозируемая налогооблагаемая база по

налогу-о; РС°- средняя репрезентативная ставка налога вида-о; Кс° - коэффициент собираемости налога вида-о в среднем по субъекту РФ.

Средняя репрезентативная налоговая ставка по основным видам налогов рассчитывается по каждому налогу отдельно по формуле:

„_ ЕНСГ 2НБГ '

где РС° - средняя репрезентативная налоговая ставка по налогу-о; НСЛ° - исчисленные налоговые сборы по основному налогу-о в муниципальном образовании; НБ1° - налоговая база налога-о в муниципальном образовании.

4. Коэффициент собираемости налогов муниципалитетов в планируемом финансовом году принимается на уровне среднего по субъекту РФ (по области, краю).

Коэффициент собираемости по каждому из основных видов налогов рассчитывается на основе фактических показателей базового года, с учетом ситуации текущего периода (квартал, полугодие) по формуле:

Кс°=ФП°/ИН°,

где ФП° - фактические поступления по налогу вида-о по субъекту РФ в базовом (текущем) периоде; ИН° - исчисленные налоговые поступления по налогу-о по субъекту РФ в базовом (текущем) периоде.

5. Налоговый потенциал по прочим налогам исчисляется по формуле:

НР1" = нап х Р,

где НС1" - ожидаемые налоговые сборы по прочим видам налогов в текущем году муниципального образования; 1р - индекс роста потребительских цен.

6. Совокупный налоговый потенциал муниципальных образований равен сумме налоговых потенциалов основных и прочих видов налогов и исчисляется по формуле:

СНШ = £НШ° + ЕНП1П, где СНШ - прогнозный совокупный налоговый потенциал муниципальных образований; НПГ -налоговый потенциал муниципальных образований городов и районов области по основным видам налогов; НЕЛ" - налоговый потенциал муниципальных образований городов и районов области по прочим видам налогов.

Следует подчеркнуть, что налоговый потенциал характеризует доходные возможности той или иной территории и является базовой основой при расчетах налоговых доходов, которые относятся к категории налогового ресурса муниципального образования.

Налоговый ресурс территории, в отличие от налогового потенциала, учитывает погашение части недоимки прошлых лет и размер предоставляемых налоговых льгот в планируемом году субъектом Федерации.

Налоговый ресурс муниципальных образований рассчитывается по каждому из основных налогов по формуле:

НИ°= 1НПГ + НД^ - ЛГ, где НР1° - плановый налоговый ресурс по основным налогам муниципальных образований; НШ° -налоговый потенциал муниципальных образований городов и районов области по основным видам налогов; НДд° - прирост недоимки по налогу-о в текущем периоде; ЛГ - сумма льгот по налогу в планируемом году по решениям субъекта РФ по налогу.

Прирост недоимки рассчитывается исходя из фактического размера за последний отчетный период и начала года текущего периода по данным Министерства РФ по налогам и сборам (форма 4-НМ "Отчет о задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему Российской Федерации и уплате штрафных санкций").

Рекомендуемая методика позволяет органам власти субъектов РФ обеспечить согласованность бюджетного планирования, осуществляемого финансовыми, налоговыми и экономическими службами, в части определения налоговых доходов муниципальных образований в соответствии с особенностями и приоритетами экономической политики территории.

Итак, основным результатом реформирования межбюджетных отношений в 1999 - 2002 годах стало решение (методическое и практическое) ряда проблем, возникавших при регулировании текущей бюджетной обеспеченности ре-гионов-субъектов РФ. По мнению экспертов Департамента межбюджетных отношений Минфина РФ, ФФПР и в перспективе должен оставаться основой системы финансовой помощи субъектам Федерации как по объему ресурсов, так и в формировании и развитии методологической базы, исходных данных и техники расчетов. В то же время он должен быть дополнен другими формализованными каналами предоставления регионам финансовой помощи. В 2001 году был создан один из таких каналов - Фонд компенсаций. Его цель - финансовое обеспечение "федеральных мандатов", то есть обязательств (в основном перед населением), возложенных на региональные и местные бюджеты федеральными социальными законами. Промежуточное место между ФФПР (выравнивание обеспеченности по собственным расходам регионов) и Фондом компенсаций (фи-

нансирование федеральных мандатов) может занять механизм долевого софинансирования субсидиями из федерального бюджета социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Дополнительными элементами системы финансовой помощи субъектам Федерации должны стать Фонд регионального развития (поддержка инвестиций в региональную инфраструктуру) и Фонд развития региональных финансов (поддержка на конкурсной основе региональных программ бюджетных реформ).

Это позволит субъектам Федерации самостоятельно рассчитывать для себя основной объем финансовой помощи, что благоприятно скажется как на бюджетном процессе на федеральном уровне, так и на создании стимулов для проведения на местах более рациональной и ответственной бюджетной политики.

Поэтому на новом этапе реформирования (до 2005 года) основные усилия предполагается сосредоточить на решении проблем муниципальных образований. Этой цели соответствуют установки Программы:

• на повышение бюджетного статуса и расширение налогово-бюджетных полномочий муниципальных образований;

• на существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и переход в долгосрочной перспективе к формированию их в основном за счет собственных налогов;

• на существенное расширение полномочий региональных и местных органов в планировании бюджетных расходов.

И, наконец, нельзя не отметить, что замыкание нынешних дискуссий только на налоги, без выхода на проблему ренты (на которую, по оценке академика Д.С. Львова, приходится три четверти ВВП России), серьезно обедняет обсуждение темы бюджетного федерализма. Эту задачу не решает существующая вариация ставок налогообложения между отраслями (отражением которой в Методике стали поправочные коэффициенты, используемые при расчете индексов налогового потенциала). Ее может решить только развитие регионального управления собственностью с выявлением доходов от основных ее видов и каналов их утечки.

19 То есть речь идет не о всей сумме транспортных издержек, а только о дополнительных расходах предприятий и населения отдаленных районов на осуществление общественно нормального объема межрайонных сообщений.

20 Сказанное относится к определению на основе условных показателей (коэффициента сезонности и удельного веса населения субъекта Федерации, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза), "коэффициента транспортной доступности" (используемых при расчете индекса бюджетных расходов).

Рентную природу имеет и другая важнейщая категория - дополнительные транспортные вздержки19. Заслуга авторов Методики - в самой Постановке этой проблемы. Однако предлагаемый способ ее решения - включение в расчет индексов бюджетных расходов условных значений "коэффициентов отдаленности" - Шр (0,2 - для Севера и Урала; 0,4 - для Западной Сибири; 0,6 -для Восточной Сибири и 0,8 - для Дальнего Востока), умножаемых на "территориальные надбавки к заработной плате", представляется не совсем удачным. И не только потому, что нельзя брать с одним и тем же коэффициентом, к примеру, Благовещенск и Чукотку только из-за того, что они принадлежат к одному району Дальнего Востока, но и из-за опасности подмены этими условными коэффициентами реальных различий в стоимости грузовых и пассажирских перевозок20. А ведь компенсации из бюджета подлежат именно эти различия - "отрицательные ренты по положению". Для этого, однако, индикаторы транспортной обеспеченности должны быть включены в состав минимальных социальных стандартов (и нормативов финансирования соответствующих расходов).

Отметим также некоторые другие нерешенные проблемы.

1. Программа обходит стороной проблему общего соотношения между федеральным и территориальными бюджетами. Между тем проблема эта весьма актуальна, если учесть, что в последние годы доходная база региональных и местных бюджетов из-за перекосов в налогово-бюджетной системе фактически сжимается.

2. Программа, как и Концепция 1998 года, нацелена только на бюджет. Но в условиях резкого сужения сферы государственного хозяйства на первый план выходит задача регулирования региональных финансовых отношений в целом.

3. Отмена процедур "согласования отчетных данных" при распределении ФФПР на деле сузила информационную базу определения трансфертов. А ведь есть правило: верное решение можно принять только на основе всей имеющейся информации, то есть отбрасывать любую ее часть - значит, заведомо ухудшать решение. В этом смысле какая-то процедура диалога с регионами (но, безусловно, со всеми и равноправного) необходима. Ведь альтернатива ей - "диалог" Минфина с цифрами Госкомстата.

Итак, в перспективе развитие межбюджетных отношений в России будет все в большей мере определяться задачами формирования системы согласованной поддержки регионального развития и создания адекватных рынку форм долевого участия предприятий в строительстве и эксплуатации объектов региональной и местной инфраструктуры.