Процесс осуществления современных европейских административно-государственных реформ

Зарубежный опыт

Юрий ДУБРОВИН

ПРОЦЕСС ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННЫХ ЕВРОПЕЙСКИХ АДМИНИСТРАТИВНОГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕФОРМ

Статья посвящена основным наиболее важным направлениям реформ в ведущих странах мира. Раскрывается меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления.

The article is devoted to the most important directions of reforms in the leading countries of the world. The changing role of the state in the context of reforms of the state government is revealed.

Ключевые слова:

реформирование, административно-государственное управление, региональное и местное управление; reforming, administrative state government, regional and local management.

Современные исследователи выделяют несколько основ -ных сфер, в рамках которых происходит реформирование административно - государственного управления в странах Европы. Это:

— система взаимоотношений исполнительных органов власти с другими государственными институтами власти и управления, как по горизонтали, так и по вертикали (конституционно - политическая сфера);

— оргструктуры, механизмы координации и контроля, включая центральную администрацию, региональное и местное управление (организационная сфера);

— системы и методы управления, административные процедуры и процессы (функциональная сфера);

— кадровая политика и государственная служба (кадровая сфера);

— управление государственными финансами и исполнением бюд -жета ведомствами (финансово - экономическая сфера)1.

Российский специалист в области реформирования управления В.В. Лобанов отмечает, что изучение мировой практики позволяет выделить характерные особенности, присущие эффективно дей -ствующему госаппарату, и определить основные направления его эволюции. В общем виде этот процесс можно представить как пере -ход от традиционных ценностей к новым — гибким и эффективным системам управления, способным легко адаптироваться к быстро меняющейся внешней среде и предоставляющим руководителям большую свободу действий.

Современные исследователи отмечают, что проведение серьез -ных социальных и экономических преобразований невозможно без резкого повышения качества государственного управления. Непременным условием этого является предоставление большей свободы действий руководителям госучреждений в распоряжении государственными ресурсами, определении тактических и опера -тивных целей, проведении кадровой политики и т.д.

В результате административных реформ на смену бюрократиче -ской зависимости и иерархической подчиненности приходит прин цип автономии и ответственности за выполнение основной мис -сии, возложенной на государственные структуры. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инно

1 Лобанов В.В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Государственная служба, 1999, № 1, с. 28—30.

ДУБРОВИН

Юрий

Иннокентьевич — д.полит.н., профессор; президент СИМОР, г. Новосибирск simor@simor.ru

вациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала.

Очевидно, что качество госуправле-ния во многом зависит от деятельно сти высших руководителей, недооценка работы с которыми всегда приводила к негативным последствиям. Признание их особой роли в госаппарате способствовало появлению в ведущих странах современ -ного мира отдельного института — службы высших чиновников, позволяющего отби -рать наиболее талантливых и компетент -ных специалистов, ориентированных не на карьеру, а на выполнение работы1.

С этой же целью вводятся стандарты профессиональной компетенции высших чиновников в области менеджмента, от которых сейчас требуются не только зна ния, но и новые качества государственных лидеров. Речь идет об их способности определять стратегические задачи и прио ритеты; понимать политический контекст и институциональные факторы, прису щие любой ситуации; учитывать позиции и интересы различных групп и изменять баланс сил в нужную сторону; оценивать этические аспекты и социальные послед ствия решений; обеспечивать соблюде ние демократических норм и ценностей; управлять политическими и организаци онными изменениями с учетом культур ных, национальных, институциональных факторов2.

Современные эксперты отмечают, что в ряде стран (Великобритания, Канада) переходят от жестко установленных долж ностных окладов высших госслужащих к индивидуальным окладам и контрактной системе, привязывающей денежное воз награждение к уровню выполнения своих обязанностей. Четкие стандарты и совре -менный механизм оценки выполнения функций и полномочий в количественных показателях, предоставление большей самостоятельности требуют новых под ходов к системе отчетности и контроля за госаппаратом. Если раньше основное вни -мание уделялось контролю за процессом выполнения работы и использованием государственных ресурсов, то сейчас упор делается на контроль и оценку результа тов и последствий. Это развязывает руки работникам, самостоятельно выбираю -

щим пути и средства достижения постав -ленных целей.

Наряду с эффективностью деятель -ности, учитывается этическая сторона, а также умение провести анализ проблем, разработать и осуществить план действий, оценить его результаты и последствия. Особое внимание обращается на анализ влияния (impact analysis), смысл которого состоит в том, чтобы на этапе планиро вания учесть возможные воздействия на отдельные организации и группы, а также различные сферы (политические, соци -альные, экономические и культурные).

Еще одним важным направлением реформирования становится развитие конкурентной среды и широкое исполь -зование контрактной системы в государ ственном управлении. Эксперты отме -чают, что повышению эффективности госаппарата мешает монопольное положе -ние большинства органов госуправления. Поэтому необходима система, обеспечи -вающая развитие конкурентных начал, особенно в сфере предоставления услуг населению. В связи с этим в большин -стве развитых стран проводится политика демонополизации. Все большее распро -странение получает практика заключения контрактов с негосударственными или частными структурами на выполнение определенного вида работ, объявляются тендеры. В результате население имеет большую свободу выбора, госслужащие получают стимул для повышения каче ства оказываемых услуг, а в итоге повыша ется результативность деятельности всего госаппарата3.

Можно выделить 6 основных направле -ний административных реформ в ведущих странах ЕС: информатизация и дебюро -кратизация, новый менеджеризм, децен трализация (деконцентрация, аутсорсинг), приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм.

Рассмотрим эти направления более под -робно.

Информатизация и дебюрократизация означают переход от концепции клас -сической бюрократии («идеальной бю -рократии» М. Вебера), опирающейся на иерархичность и закрытость системы управления, к новой информационной

1 Лобанов В.В. Там же.

2 Лобанов В.В. Там же.

3 Лобанов В.В. Там же.

парадигме, основанной на открытых сете вых структурах и управлении по резуль татам. Это направление реформ способ ствует переходу от «жесткого» мышления классической бюрократии к «мягкому» мышлению современных государственных менеджеров1.

Новый менеджеризм предполагает заим -ствование передовых разработок и основ ных принципов управления из бизнес менеджмента, что предполагает современ ное представление об организации как гибкой «балансирующей» системе, спо собной адаптироваться к вызовам внеш ней среды. Наиболее успешными идеями этого направления стали «организацион -ная кибернетика», принцип управления по результатам, снижение микроконтроля, активное материальное стимулирование труда и пр.2

Приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов может происходить в форме продажи организаций госсектора или передачи государством своих служб част ному сектору посредством контрактов. Приватизация предполагает также кор поративизацию, когда полугосударствен ные структуры функционируют согласно рыночным нормам3.

Сервисное администрирование, или идея администрации как службы сервиса, — это новое понимание государственных орга -нов как учреждений оказания услуг гражданам. Оно предполагает:

— открытие специализированных служб помощи населению, оказывающих кон -сультационные услуги по вопросам оказа -ния государственных услуг;

— создание электронной системы пре -доставления услуг, заключающейся в раз мещении на официальном сайте мини стерств правил, требований, порядка оказания соответствующих услуг, необ

1 Kearney R.C., Hays S.W. Reinventing Government. The New Public Management and Civil Service Systems in International Perspective. The Danger of Throwing the Baby out with the Bathwater // Review of Public Personnel Administration, 1998, vol. xviii, № 4.

2 Грэй Э., Дженкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка переворота // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Вып. 8. - М., 1995, с. 7.

3 Литвинцева Е. Реформирование госу-

дарственной службы в зарубежных странах //

Государственная служба, 2007, № 6, с. 173.

ходимых электронных бланков и других сопутствующих документов;

— создание при каждом министерстве службы контроля качества услуг, полномо -чиями которой стали бы: опрос населения, постоянный мониторинг степени удовлет воренности населения предоставляемыми услугами, разработка и совершенство вание систем индикаторов оценки каче ства услуг, аудит и разработка рекоменда ций для подотчетных ведомств4.

Децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг) состоит в том, чтобы спустить процесс принятия решений на низовые уровни — туда, где возникают проблемы. При этом территориальная децентрализа -ция (деконцентрация) означает передачу полномочий от центра на региональный и местный уровень, от центральных органов

— их территориальным представитель -ствам. Возможно также делегирование полномочий в рамках одной организа -ции с верхних на нижние этажи управ ления. Аутсорсинг предполагает пере -дачу государственных функций частным организациям посредством контрактной системы. Функциональная децентрали -зация направлена на создание специаль ных полуавтономных государственных агентств, которые берут на себя большую часть сервисных функций и действуют на основе соглашений с центральными ведомствами5.

Принципы корпоративизма и неокорпоративизма предполагают создание децен трализованных государственных структур нового типа. Корпоративизм предпола гает переход от классической бюрократии к корпоративным методам управления. В госсекторе начинают действовать новые эффективные предприятия с элементами рыночных нововведений, при этом госу дарственная система становится фрагмен тированной, хотя в целом она рассчитана скорее на гражданина, а не на клиента. Данный подход особенно характерен для континентальных стран Европы.

Неокорпоративизм предполагает сете -вой подход к управлению и характери -зуется превращением государственных структур в своего рода открытую сеть, где отсутствует информационная асим метрия, жесткая иерархия и соблюдение

4 Барч У. Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России // Государственная служба, 2007, № 6, с. 171.

5 Там же.

правил. Сетевой принцип предполагает управленческую гибкость и оператив-ность, при этом агентства уже нацелены не только на достижение своих целей, но и на взаимодействие с другими структурами. Основной акцент делается на проектное управление, которое предполагает созда -ние модульных структур для решения кон -кретной задачи, имеющей свои времен -ные ограничители1. Неокорпоративизм присущ в большей мере Великобритании (и англосаксонским государствам совре -менного мира).

Существуют некоторые общие черты реализации обозначенных преобразова ний, например, система бюджетного пла нирования, ориентированного на резуль -тат. В Великобритании она основана на таких концепциях, как value for money (качество за деньги) и best value (концеп -ция оценки результативности). Первая концепция подразумевает, что «обще -ственные средства должны расходоваться не только в соответствии с законом, но и разумно», вторая указывает на необходи -мость «постоянного улучшения качества общественных услуг»2.

Важной общей задачей в сфере повы -шения качества бюджетных услуг явля -ется задача активного сотрудничества государственных органов с населением. Для того чтобы выявить мнение потре -бителей о качестве получаемых государ ственных услуг, правительства стран про водят постоянный мониторинг их мне ний. Так, в Германии для формирования у населения положительного мнения о качестве получаемых государственных услуг предусматривается использование специальных постановлений, защищаю щих потребителей и предполагающих осо бые процедуры разрешения конфликтных ситуаций, а также проведение регулярных опросов потребителей3. Муниципалитеты Великобритании проводят постоянные опросы населения по поводу качества предоставляемых услуг и степени их соот

1 Spicer M. Public Administration, the History of Ideas, and the Reinventing Government Movement // Public Administration Review, 2003, vol. 64, № 3.

2 Кузнецова Ю.А. Повышение качества и эффективности бюджетных услуг: обобщение опыта зарубежных стран // http://www.anrb.ru/ isei/cf2006/d897.htm

3 Погорельская С.В. Германия: социально-

политические аспекты «внутреннего единения» // Актуальные проблемы Европы, 2007, № 4,

с. 95-96.

ветствия налоговой нагрузке. Каждый муниципалитет разрабатывает определен -ный «стратегический порядок достижения целей», состоящий из конкретных планов и программ.

Еще одной задачей реализации реформ является разработка системы регламен тов работы с гражданами. Например, в Великобритании такая система носит название стандартов работы с гражданами. Она включает определение для государ -ственных служащих показателей работы с населением. Во Франции, в соответствии с законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., для каждого государственного учреждения опреде -лены их обязательства по отношению к гражданам. Помимо этого, правительство провело процедуру упрощения получения многих видов услуг, введены новые пра вила приема платежей у населения.

Еще одним направлением реформ явля ется создание специальных служб по ока занию государственных услуг населению. Например, во многих европейских стра нах для трудоустройства каждому гражда -нину выделяется индивидуальный кейс менеджер (case-manager), который выпол -няет за клиента все процедуры, связанные с получением необходимых справок от соответствующих государственных служб, а также дает требуемые клиенту рекомен дации по всему циклу проведения услуги4.

Следует выделить также такое направ -ление реформ европейских стран, как повышение прозрачности и оперативно сти предоставляемых услуг. Например, в целях повышения прозрачности и каче ства системы предоставляемых услуг государственные департаменты ежегодно разрабатывают и представляют на офи циальных сайтах отчеты по индикато рам кодекса лучшей практики (best value performance indicators). Для их составления каждое министерство должно разработать план оценки качества своих услуг (best value performance plan).

В качестве примера отметим, что с 1993 г. в Великобритании каждая отрасль хозяй -ствования на своем официальном сайте приводит показатели оценки результатив ности реализованных программ5.

Что касается Финляндии, то здесь с этой целью осуществляется оценка результатов

4 Кузнецова Ю.А. Указ. соч.

5 Там же.

государственных программ реформиро вания. В качестве критериев при этом выступают: мнение населения о качестве общественных услуг; управляемость го сударственного сектора; эффективность деятельности государственного сектора; мотивация государственных служащих; качественная характеристика процесса осуществления реформ; значение целей программы и ее непротиворечивость1.

Особое внимание правительства стран ЕС отводят проблеме повышения эффек тивности и качества деятельности госу дарственных органов власти, предостав ляющих услуги населению. Например, основная задача проводимых реформ в Германии состоит в создании «новой модели администрации как службы гаран тированного сервиса». Суть такого под хода заключается в том, чтобы перепо ручать предоставление дорогостоящих услуг частным фирмам, обеспечивая со своей стороны только гарантию надлежа щего выполнения данных услуг. При этом акцент делается на росте гражданской активности населения и обеспечении прав потребителей2.

Таким образом, повышение качества бюджетных услуг должно определиться следующими его составляющими:

— оперативность, сроки удовлетворения требований предоставления услуги;

— доступность для всех групп населе -ния;

— ясность и прозрачность процесса ока -зания услуги;

— обеспечение прав пользователей;

— персональный подход к клиентам;

— последовательность политики оказа -ния услуги, возможность без ограничений получить доступ к необходимой достовер ной информации;

— надежность (предсказуемость, уровень информированности об изменениях, обо снованность принимаемых решений);

— качество культуры обслуживания и общечеловеческая культура и др.

Видный российский ученый и специ -алист в области управленческих реформ О.В. Гаман - Голутвина, обобщая наибо -лее важные направления реформ в веду

1 Холкери К. Оценка реформ в сфере государ -ственного управления Финляндии // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 3, с. 65-67.

2 Погорельская С.В. Указ. соч., с. 108-109.

щих странах мира, выделяет следующие направления:

— снижение государственных расходов;

— повышение способности государства к развитию и реализации политики;

— улучшение выполнения государством функций работодателя;

— повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.

Она резонно отмечает, что метасмысл реформ — в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как не соответ -ствующей потребностям постиндустриаль -ного развития, информационного обще ства. Как известно, ключевыми характе -ристиками рациональной бюрократии, по М. Веберу, являются четкая регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрокра тических структур, исключительно пись менное делопроизводство с последующим хранением, обязательная квалификация бюрократического аппарата в сфере адми -нистративного управления3.

Таким образом, ключевой целью реформ госуправления в Европе стало существен ное изменение технологий реализации функций государства в современном мире. В этой связи К. Райнхард отмечает: «Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государ ство и какие могут и должны выполняться негосударственными институтами»4. Стратегические функции остаются за госаппаратом, тогда как остальные функ ции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, возлага -ются на коммерческие структуры.

Установка на современные администра -тивные реформы исходит из принципов рационалистического инструментализма, который подразумевает, что менеджерист ские принципы могут быть привиты на

3 Гаман- Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // http://www.wpec.ru/text/200704241811.htm

4 Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства // Реформы государственного управ ления накануне третьего тысячелетия. — М., 1999, с. 8-9.

любой почве, независимо от социального и политического контекста и традиций.

Многие исследователи обращают вни мание на то, какие органы осущест вляют административные реформы. Международный институт администра тивных наук в Брюсселе много лет изучает проблемы проведения и организации административных реформ. Как правило, в большинстве стран существует несколько органов, которые осуществляют подго товку административных реформ1. Это государственный министр или секретарь по вопросам административной реформы, временные и постоянные комиссии, органы контроля, главное управление по делам государственной службы, бюджет ное управление.

В связи с процессом глобализации евро пейские эксперты отмечают такие новые моменты, как появление международной государственной службы и формирование бюрократических аппаратов междуна родных организаций (ООН, ЕС, НАТО, АСЕАН, СНГ); выделение оргструктур, отвечающих за взаимоотношения с раз личными межгосударственными орга низациями; изменение национальных законодательств с учетом международных соглашений.

Уже началось создание европейского административного пространства с целью сближения и унификации деятельности государственных структур как тепереш них, так и потенциальных членов ЕС. В результате общеевропейские проблемы становятся частью ежедневной работы госслужащих, от которых требуется знание международного и национального законо -дательств, иностранных языков, инфор -

матики, основ межкультурного общения и т.д. Разработаны критерии и предложена стратегия административных преобразо -ваний для новых членов ЕС, включаю -щая такие этапы, как определение общих принципов государственного устройства, разработка программы изменения законо дательства, план формирования государ -ственных институтов2.

Эксперты отмечают, что в процессе реформ происходит систематическое обновление функций и организационных структур, использование современных методов менеджмента и информационных технологий. Модернизация госаппарата становится постоянной функцией и одной из основных задач любого правительства. Речь идет о систематическом изучении работы госаппарата, повышении эффективности госуправления, совершенствова нии административных процедур, разви тии отношений между гражданами и орга нами государственной власти. Это ведет к созданию оргструктур, ответственных за разработку и осуществление администра тивной политики.

В их состав входят политические инсти -туты, формирующие стратегию; испол -нительные органы, отвечающие за ее реа лизацию; обеспечивающая инфраструк тура (научно - информационные центры, учебные учреждения, профессиональные ассоциации и др.).

В настоящее время используются методы совершенствования работы госаппарата, как правило, заимствованные из практики частного сектора: управление тотальным качеством, бенчмаркинг (benchmarking), реинжиниринг, управление проектами, стратегическое управление, организаци онное развитие и др.

1 Василенко И.А. Государственное и муници-

пальное управление. — М., 2007, с. 251—253.

2 Лобанов В.В. Указ. соч., с. 28-30.