Этапы развития системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости

Этапы развития системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости1

Э.К. Трутнев

директор направления Фонда «Институт экономики города», кандидат

архитектуры

А.Б. Копейкин

старший юрисконсульт фонда «Институт экономики города»

Т.В. Гудзь

ведущий эксперт Фонда «Институт экономики города», кандидат экономических наук М.Д. Сафарова

эксперт Фонда «Институт экономики города»

Процесс развития системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости в период с начала 1990-х годов по настоящее время можно условно разделить на два основных этапа:

1) с начала 1990-х годов по 1997 год. В

1997 году был принят Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». На этом этапе регистрация прав на недвижимость могла осуществляться органами, производившими учет недвижимости;

2) начиная с 1997 года, когда было закреплено отделение функции регистрации прав на недвижимость, которая отныне могла выполняться только учреждениями юстиции, от функции учета недвижимости, по 2002 год.

Рассмотрим развитие событий в рамках отмеченных этапов более подробно.

Первый этап развития системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости

1990 год

Был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе2, а также

комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам в республиках, входящих в состав РСФСР, автономных областях, автономных округах, краях и областях, городах и районах.

Комитеты, среди прочего, должны были осуществлять «ведение мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного кадастра», им были переданы некоторые функции, которые ранее выполнялись органами системы технической инвентаризации (БТИ), например инвентаризация земельных участков. Последствия оказались неоднозначными. С одной стороны, система БТИ начала «рассыпаться», а с другой - произошла не передача функции от одного органа другому, а ее дублирование, и в новых условиях все действия с земельными участками продолжали выполняться органами БТИ, например обязательные обмеры и составление планов земельных участков.

1991 год

Начала внедряться практиковавшаяся еще в советский период регистрация сделок. Впервые она получила закрепление в принятых 31 мая 1991 года союзных «Основах гражданского законодательства», сог-

1 Раздел аналитического доклада «Регистрация прав на недвижимость и учет недвижимости», подготовленного Фондом «Институт экономики города», 2003 год.

2 Постановление Совета Министров РСФСР от 25 октября 1990 года.

ласно которым после регистрации договора не требовалось последующей регистрации прав. Такой подход был закреплен и в Законе Российской Федерации от 23 декабря 1992 года «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», согласно которому обязательному нотариальному удостоверению и регистрации подлежали договоры купли-продажи земельных участков.

В этот период регистрация еще не была осознана как институт обеспечения права собственности на недвижимость. Законами и иными нормативными актами решались лишь проблемы введения в оборот отдельных видов недвижимого имущества, и эти проблемы рассматривались как частные при создании рынка недвижимости.

Состоявшийся факт закрепления регистрации сделок был примечателен тем, что, во-первых, проявилась сильная инерционность в части трансляции в будущее традиций социалистического периода. Во-вторых, «не была замечена» фундаментальная цель регистрации в условиях рынка недвижимости - гарантия со стороны государства зарегистрированных прав, которая наиболее эффективным способом может быть обеспечена не регистрацией сделок, а регистрацией прав. Тем самым был закреплен дуализм отечественной системы и связанные с ним недостатки, которые приходится (пока без видимого успеха) преодолевать и в настоящее время. В-третьих, фактически не были сформулированы и предъявлены для реализации четкие и непротиворечивые стратегические цели реформирования системы. Иначе говоря, не было продуманной концепции реформирования, что сказалось на дальнейшем развитии событий, которые происходили не по принципу «упреждения», а по принципу решения текущих проблем, заведомо неизбежных,

но дававших о себе знать на практике по прошествии некоторого времени.

В это время функции органа регистрации стали также выполнять комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, которые, в частности, должны были регистрировать договоры купли-продажи земельных участков.

25 апреля 1991 года был принят Земельный кодекс РСФСР, согласно которому функция по учету земельных участков перешла к Госкомзему России и его территориальным органам. Эта функция вместе с функцией регистрации права пользования земельным участком, которое следовало судьбе здания, ранее выполнялась БТИ.

1992 год

В связи с возрастающим объемом работ по выдаче правовых актов на землю были созданы кадастровые бюро, которые формировались в составе райкомземов и горкомземов3. Основными задачами кадастровых бюро являлись регистрация правовых актов на землю, обеспечение потребителей кадастровой информацией, организация подготовки материалов государственной отчетности по вопросам использования земельных ресурсов, организация сбора и подготовки сведений для ввода в базу данных автоматизированной кадастровой системы, ведение земельного архива и других реестров.

4 апреля 1992 года Минстроем России был принят приказ4, который примечателен тем, что им закреплялись следующие положения: БТИ существовали при органах местного самоуправления, а выполняемые ими функции не причислялись к государственным (это обстоятельство важно отметить в свете последующего развития событий); технический учет преследовал как минимум две цели - обеспечение регистрации прав и налогообложения недвижимости; оценку объектов недвижимости для целей налогообложения могли выполнять не только БТИ, но и иные организации; техническая инвентаризация должна была проводиться в обеспечение оценки для

3 Приказ Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам от 26 ноября 1992 года.

4 Приказ Минстроя России от 4 апреля 1992 года. № 87 «Об утверждении порядка оценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности».

налогообложения на регулярной основе не реже одного раза в пять лет.

1993 год

Указом Президента Российской Федерации5 предусматривалось создание единой системы регистрации и оформления документов о правах на недвижимость. Единство системы должно было быть обеспечено тем, что и учет недвижимости (организация ведения земельного кадастра), и регистрация прав на недвижимость должны были выполняться одним органом - Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальными органами на местах. Кроме этого, планировалось создание поземельной книги, которая по своему содержанию мало чем отличалась от проекта Вотчинного устава конца XIX века. Тем не менее в принципе это было прогрессивное решение.

Однако в силу разнообразных причин организационно-технического и «ведомственного» характера реализовать положения этого указа оказалось невозможно. Попытки выдавать правоустанавливающие документы на недвижимость предпринимались различными государственными органами. В частности, комитеты по управлению имуществом и фонды имущества различных уровней выдавали свидетельства на право собственности на имущественные комплексы, а бюро технической инвентаризации городов (районов) - регистрационные удостоверения на отдельные объекты. В этой ситуации ни о какой достоверной и гласной регистрации не могло быть и речи. Документами, удостоверяющими права на недвижимость, наряду с государственными актами на землю также могли быть справки, выписки и иные документы, юридическая правомерность которых не была очевидной.

1994-1996 годы

Гражданский кодекс Российской Федерации впервые на уровне закона отделил го-

сударственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним от учета отдельных видов недвижимого имущества (статья 131).

Было установлено6, что впредь, до введения в действие закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, применяется действующий порядок регистрации недвижимого имущества и сделок с ним. На практике государственные органы осуществляли регистрацию исходя из положений различных нормативных правовых актов, следствием чего являлось отсутствие единого порядка.

Второй этап развития системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости

1997 год

Был принят Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»7.

Этот закон упорядочил форму и содержание регистрации. Значение регистрации как обеспечения права собственности и других прав на недвижимость было определено, но не сформирована система, гарантирующая эти права. Вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации указанный Федеральный закон утвердил дуализм отечественной системы, сочетающей и регистрацию прав, и регистрацию сделок. Закон разделил два компонента системы -регистрацию прав и сделок, производимую учреждениями юстиции, и учет земельных участков и иных объектов недвижимости, а также утвердил раздельную ответственность органов за осуществление двух указанных видов действий. Закон номинально провозгласил предоставляемые государством гарантии зарегистрированных прав на недвижимое имущество, однако не обеспечил должных оснований для развития ме-

5 Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 года № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость».

6 Федеральный закон от 26 января 1996 года № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации».

7 Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

ханизма обеспечения этих гарантий для добросовестных приобретателей прав на недвижимое имущество.

Функция по регистрации прав на недвижимость, сделок и договоров с недвижимостью была окончательно передана учреждениям юстиции по регистрации прав, а функция контроля - Министерству юстиции Российской Федерации8. У БТИ остались только функции по государственному учету жилищного фонда, ведению архивов и оценке недвижимости граждан для целей налогообложения. В 1997 был сделан первый шаг на пути создания «государственной вертикали» системы БТИ. Вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации9, в котором впервые было указано, что архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются федеральной собственностью. Кроме того, отмечалось, что технический учет жилищного фонда в Российской Федерации возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации БТИ, в связи с чем встал вопрос о создании на территориях регионов специализированных государственных структур технической инвентаризации регионального (субъекта Российской Федерации)подчинения.

1998 год

Были введены в действие единые формы государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП)10.

Была предпринята попытка административного объединения органов федеральной исполнительной власти, участвующих в формировании объектов недвижимого имущества, с целью устранения существовавших межведомственных противоречий. В

соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 года в результате слияния Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике и Федеральной службы геодезии и картографии России было образовано Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Это министерство просуществовало немногим более четырех месяцев и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября

1998 года было расформировано. Земельная служба вновь стала самостоятельным органом федеральной исполнительной власти. Затем согласно Указу Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 года Государственный земельный комитет Российской Федерации был преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике.

1999 год

Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России)11 было определено, что федеральным органом исполнительной власти в области государственного технического учета и технической инвентаризации является Госстрой России, а к органам и организациям технической инвентаризации относятся: 1) государственное унитарное предприятие «Ростехинвентаризация»;

2) уполномоченные Госстроем России организации технической инвентаризации субъектов Российской Федерации (а также в случае необходимости уполномоченные

8 Постановление Правительства Российской Федерации от 1 октября 1997 года № 1378 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

9 Постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 1997 года № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации».

10 Постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года № 219 «Об утверждении правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

11 Постановление Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 30 декабря 1999 года № 93 «Об утверждении положения об организации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимости в Российской Федерации».

Госстроем России иные организации технической инвентаризации); 3) БТИ, которым уполномоченными органами делегированы права по осуществлению технического учета и технической инвентаризации на территории соответствующего административного образования.

Это постановление примечательно тем, что, во-первых, в качестве государственной функции был закреплен не только технический учет (который действительно является государственной функцией), но и «техническая инвентаризация» (которая связана с подготовкой документов для осуществления государственного учета и сама по себе не может рассматриваться как государственная функция). Иными словами, путем некорректного расширения функций Госстроем России от имени государства неправомерно была монополизирована соответствующая деятельность. Во-вторых, возникла ситуация, при которой ранее созданные при органах местного самоуправления БТИ не могли далее автоматически продолжать свою прежнюю деятельность, не получив на то от уполномоченных органов соответствующих прав.

2000 год

Вступил в силу Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»12. Закон утвердил расширительную трактовку целей создания и ведения государственно-

го земельного кадастра, в состав которых вошли, помимо обеспечения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оценки земель для налогообложения, а также позиции, связанные с иной разнообразной деятельностью, которая должна обеспечить необходимые условия для «управления земельными ресурсами».

Вышло постановление Правительства Российской Федерации № 92113, в котором было закреплено некорректное смешение государственных (технический учет) и негосударственных (техническая инвентаризация) функций, выполнение которых возможно организациями, уполномоченными Госстроем России.

В развитие указанного постановления вышло несколько приказов Госстроя России, направленных на «огосударствление» функции технического учета и технической инвентаризации (которые объединялись как неразрывная единая функция) и выстраивание «государственной вертикали» в осуществлении этой функции14.

2001 год

Вышел приказ Федеральной службы земельного кадастра России (Росземка-дастр)15, которым были утверждены формы документов государственного земельного кадастра с закреплением концепции расширительного толкования содержания государственного земельного кадастра (и со-

12 Федеральный закон от 2 января 2000 года № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».

13 Постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2000 года № 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности».

14 Приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 8 января 2000 года № 278 «О назначении Федерального государственного унитарного предприятия «Российский государственный центр инвентаризации и учета объектов недвижимости»; Приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 19 января 2000 года № 6 «Об утверждении Положения «Об архивах и реестре архивов организаций технической инвентаризации, государственном учете документов и экспертных архивных комиссиях»; Приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 20 января 2000 года № 9 «Об утверждении Положения об аккредитации организаций технической инвентаризации при Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу».

15 Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 15 июня 2001 года № П/119 «Об утверждении документов государственного земельного кадастра».

ответственно, с избыточностью некоторых форм и их отдельных позиций).

Приказом Госстроя России от 31 мая

2001 года № 120 утверждены «Правила ведения Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности», в которых были описаны структура и состав сведений единого реестра, но не были утверждены соответствующие формы.

В соответствии с приказом Госстроя России от 19 сентября 2001 года № 217 «Вопросы федерального государственного унитарного предприятия «Ростехинвентариза-ция» (ФГУП) началось создание дочерних предприятий и филиалов ФГУП «Ростехин-вентаризация», которые (75 предприятий) зафиксированы в приказах Госстроя Рос-сии16 «Об уполномочении дочерних федеральных государственных унитарных предприятий федерального государственного унитарного предприятия «Ростехин-вентаризация». Следует отметить, что формально преобразование ГУП «Ростехин-вентаризация» в ФГУП произошло только в декабре 2001 года, когда был утвержден устав ФГУП «Ростехинвентаризация» и упразднен устав ГУП «Ростехинвентаризация», действовавший с 1999 по 2001 год17.

Вышел совместный приказ Государствен-

ного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Федеральной архивной службы России18, в котором, в частности, содержалась адресованная главам администраций субъектов Российской Федерации просьба «оказать содействие в решении вопросов о передаче архивов на объекты недвижимости из муниципальных в государственные специализированные организации технической инвентаризации, уполномоченные на проведение государственного технического учета и технической инвентаризации».

Таким образом, происходило «огосударствление» системы технического учета.

2002 год

Принимается Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»19, запрещающий унитарным предприятиям создавать дочерние предприятия, а ранее созданные предписывающий реорганизовать посредством присоединения к основному предприятию (это надлежало сделать в течение шести месяцев, т. е. до июня 2003 года). Тем не менее работа по созданию дочерних предприятий продолжа-лась20. В приказах Госстроя России21 в пери-

16 Приказы Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 4 октября 2001 года № 234 и от 29 ноября 2001 года № 270 «Об уполномочении дочерних федеральных государственных унитарных предприятий федерального государственного унитарного предприятия «Ростехинвентаризация».

17 Приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 6 декабря 2001 года № 275 «Об утверждении новой редакции Устава федерального государственного унитарного предприятия «Российский государственный центр инвентаризации и учета объектов недвижимости» (ФГУП «Ростехинвентаризация»).

18 Совместный приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Федеральной архивной службы России от 30 октября 2001 года № 249/83 «Об архивах организаций технической инвентаризации в Российской Федерации».

19 Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

20 Приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 апреля 2003 года № 129 «Об уполномочении дочерних федеральных государственных унитарных предприятий ФГУП «Ростехинвентаризация».

21 Приказы Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу «Об уполномочении дочерних федеральных государственных унитарных предприятий федерального государственного унитарного предприятия «Ростехинвентаризация»: от 4 октября 2001 года № 234, от 29 ноября 2001 года № 270, от 30 января 2002 года № 19, от 15 марта 2002 года № 39, от 1 июля 2002 года № 120, от 6 ноября 2002 года № 261, от 15 апреля 2003 года № 129.

од с 2001 по 2003 год было зафиксировано 106 дочерних предприятий ФГУП «Ростехин-вентаризация».

Началась деятельность по разграничению полномочий между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе по дальнейшему развитию системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости. Готовились соответствующие предложения по совершенствованию действующих в этой области законов. Комиссией при Президенте Российской Феде-

рации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления была подготовлена концепция проекта нового Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Рабочими группами также были разработаны проекты изменений других федеральных законов.

* * *

Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Курганской области*

5 января 2004 года вступил в силу Закон Курганской области от 24.12.2003 № 362 «Об отдельных положениях оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Курганской области» (далее -Закон).

Документ регулирует отношения в области оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Курганской области в соответствии с Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Определены полномочия органов государственной власти Курганской области в этой сфере, предельные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, средства массовой информации, в которых подлежат обязательному опубликованию сведения о предполагаемых сделках с землями сельскохозяйственного назначения, и прочее.

Закон содержит важную норму, определяющую момент, с которого в Курганской области начнется приватизация земель сельскохозяйственного назначения. Это произойдет через 49 лет с момента вступления в силу Закона.

Урегулирован порядок реализации преимущественного права Курганской области и муниципальных образований на покупку земельного участка, доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (если другие участки долевой собственности откажутся от покупки доли), за исключением случаев продажи с публичных торгов. Первоначально преимущественное право на покупку участка (доли) принадлежит Курганской области. Администрация области должна принять распоряжение о выкупе земельного участка (доли) или об отказе в выкупе не позднее трех недель с момента получения извещения собственника о намерении осуществить соответствующую сделку. В случае отказа Курганской области выкупить земельный участок (долю) преимущественное право покупки переходит к муниципальному образованию по месту нахождения земельного участка.

Если часть земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, не используется в течение двух лет, администрация Курганской области вправе выделить неиспользуемую часть в самостоятельный земельный участок. В случае отказа администрации области от выдела самостоятельного участка соответствующее решение вправе принять орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

В качестве переходного положения определено, что до разграничения государственной собственности на землю органы местного самоуправления предоставляют в аренду гражданам и юридическим лицам земельные участки из земель фонда перераспределения и заключают договоры аренды земельных участков.

* Использованы материалы сайта «КонсультантПлюс».