Экологический аудит: перспективы законодательного регулирования

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ

Экологический аудит: перспективы законодательного регулирования

ЕГИАЗАРОВ Владимир Абрамович,

главный научный сотрудник отдела предпринимательского законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор

КИЧИГИН Николай Валерьевич,

ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук

Экономический механизм охраны окружающей среды представляет собой совокупность экономико-правовых инструментов, которые можно применять в целях более эффективной охраны окружающей среды и рационального природопользования. Одним из элементов экономического механизма, активно используемого за рубежом, но недостаточно развитого в России, является экологический аудит.

Как отмечает Е. В. Марьин, экологический аудит как специфическая система экономического обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды выходит за рамки обычного понимания аудита и представляет собой особый, признанный во всем мире инструмент регулирования предпринимательской деятельности1.

Действительно, парадокс правовой ситуации в случае с экологическим аудитом заключается в том, что для развития данного направления экономического механизма охраны окружающей среды государству не нужно затрачивать огромные ре-

1 См.: Марьин Е. В. Правовые проблемы экологического аудита в России // Экологическое право. 2008. № 1.

сурсы. Основным препятствием для расширения сферы применения экологического аудита в России является отсутствие нормативной правовой базы и установленных в законодательстве стимулов для предприятий, которые будут его заказывать. Экологический аудит — это не только инструмент природоохранной деятельности, но и сегмент предпринимательской деятельности, который будет развиваться, если создать для этого благоприятные условия, и приносить прибыль.

Правовая база экологического аудита состоит прежде всего из Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», предусматривающего легальное определение понятия «экологический аудит», под которым понимается независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Иного правового регулирования экологического аудита названный Закон не дает. Соответствующие правовые нормы, касающиеся экологического аудита, были исключены из текста проекта федерального закона «Об охране окружающей среды» в процессе прохождения им обязательных чтений в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

В Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмо-

сферного воздуха» содержится упоминание экологического аудита, однако такое правовое регулирование не может считаться полным и комплексным. Между тем в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, экологический аудит рассматривается как сфера самостоятельного нормативного правового регулирования.

Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» не только не способствует, но и, наоборот, препятствует развитию рынка услуг в области экологического аудита, поскольку в данном Законе под аудитом понимается независимая проверка исключительно бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности.

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», согласно которому аудит осуществлялся в соответствии с данным Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами по проведению аудиторской деятельности, в Федеральном законе от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» установлено, что аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с настоящим Законом, Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», с другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

В результате отдельные субъекты РФ (например, г. Москва, Томская область) начали формировать собственную нормативную правовую базу, регулирующую экологический аудит.

Таким образом, сложилась правовая ситуация, когда законодатель, признавая экологический аудит в качестве самостоятельного элемен-

та экономического механизма охраны окружающей среды, не устанавливает права и обязанности, ответственность участников указанных отношений, случаи проведения обязательного экологического аудита, механизмы использования результата экологического аудита в процессе экологического страхования, экологической экспертизы и контроля. Для урегулирования указанных вопросов необходимо формирование законодательной базы на федеральном уровне.

В настоящее время экологический аудит используется в основном в инвестиционном процессе и только при привлечении иностранных инвестиций. При этом данный вид экологического аудита, как правило, проводится иностранными аудиторскими компаниями. Кроме того, он активно применяется при аудите системы управления качеством окружающей среды на предприятии (системы экологического менеджмента) для определения соответствия требованиям международных стандартов ISO 9000, 14000. Постановлением Госстандарта от 29 декабря 2003 г. № 432-ст. утвержден и введен в действие с 1 апреля 2004 г. Национальный стандарт Российской Федерации «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и (или) систем экологического менеджмента».

Вместе с тем экологический аудит, например, может в значительной степени помочь государственным и муниципальным инспекторам в проведении планового экологического контроля. В данном случае возможно использование схемы, предложенной Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в отношении саморегулируемых организаций.

Данный Закон предусматривает, что плановая проверка юриди-

ческих лиц, индивидуальных предпринимателей — членов саморегу-лируемой организации проводится в отношении не более чем 10% общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем двух членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами.

В случае выявления нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении внеплановой выездной проверки членов саморегулируемой организации обязаны сообщить в саморегулируемую организацию о выявленных нарушениях в течение пяти рабочих дней со дня окончания проведения внеплановой выездной проверки.

Указанный порядок может быть применен и при государственном экологическом контроле. Уполномоченные органы государственной власти не проводят плановых проверок тех объектов хозяйственной и иной деятельности, на которые будут представлены заключения экологического аудита о том, что на данных объектах в полной мере выполняются требования экологического законодательства, нормативных документов, соблюдаются экологические нормативы.

При этом государственные инспекторы смогут выборочно проверять подконтрольные объекты. Если будут выявлены нарушения, противоречащие заключению экологического аудита, то установленный порядок выборочного государственного экологического контроля отменяется и вносится представление об аннулировании аттестации аудиторов, осуществлявших экологический аудит на данном объекте.

Такая процедура была предусмотрена в Законе г. Санкт-Петербурга от 26 декабря 2005 г. № 712-109

«О городском экологическом контроле в Санкт-Петербурге и административной ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды»2, согласно которому плановой проверке не подлежали объекты городского экологического контроля:

внедрившие и поддержавшие систему управления окружающей средой (систему экологического менеджмента) на предприятии и представившие соответствующие документы в исполнительный орган государственной власти г. Санкт-Петербурга, осуществляющий городской экологический контроль;

один раз в два года представляющие положительное заключение экологического аудита в исполнительный орган государственной власти г. Санкт-Петербурга, осуществляющий городской экологический контроль3.

Другим возможным применением экологического аудита может стать использование данного механизма в случае непроведения обязательной государственной экологической экспертизы проектной документации объектов капитального строительства. В настоящее время этот вопрос не регулируется законодательством. В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза — это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, определенным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельно-

2 В настоящее время утратил силу.

3 См.: Кичигин Н. В. Законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2008. № 10.

сти на окружающую среду. Таким образом, экологическая экспертиза проводится до утверждения заказчиком соответствующих видов документации.

Если объект построен и не проведена государственная экологическая экспертиза, возникает правовая коллизия: возможность проведения государственной экологической экспертизы построенных объектов законодательством не предусмотрена. Поэтому проведение экологического аудита является одним из возможных выходов из данной ситуации при условии установления крупных штрафов и уголовной ответственности за уклонение от проведения государственной экологической экспертизы. В противном случае механизм экологического аудита станет вполне легальным способом ухода от обязательной государственной экологической экспертизы.

Следует подчеркнуть, что задача федерального законодателя и Правительства РФ состоит в том, чтобы не навязывать экологический аудит субъектам хозяйственной и иной деятельности, не устанавливать широкий перечень оснований проведения обязательного экологического аудита, а развивать прежде всего добровольный экологический аудит, сделать его проведение выгодным, удобным инструментом управления охраной окружающей среды на предприятии.

Помимо решения вопросов функционального содержания экологического аудита, его соотношения с различными инструментами экологического управления, необходимо создать четкие механизмы подготовки и аттестации экологических аудиторов. В настоящее время данный вопрос регулируется рядом ведомственных нормативных правовых актов. Так, приказом Госкомэкологии России от 16 июля 1998 г. «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации» утверждены Временный порядок аттестации

экологических аудиторов и Временное положение о Комиссии Госкомэкологии России по аттестации экологических аудиторов. Хотя данный приказ не отменен в установленном порядке, его легитимность является спорной. Во-первых, утратили силу постановления Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» и от 26 февраля 1996 г. № 168 «Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды», во исполнение которых был принят названный приказ. Во-вторых, в настоящее время ни один из федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области охраны окружающей среды, не обладает компетенцией по аттестации экологических аудиторов.

Представляется, что данными функциями может быть наделена Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ. При этом совсем не обязательно принимать специальный федеральный закон, чтобы урегулировать вопросы аттестации экологических аудиторов, достаточно принять в этих целях постановления Правительства РФ.

Впоследствии процедура аттестации экологических аудиторов может быть передана саморегулируемым организациям экологических аудиторов, которые по аналогии с финансовым аудитом осуществляли бы подготовку специалистов и проведение их аттестации с сохранением контроля со стороны государства и возможностью лишения при обращении государственных органов статуса экологического аудитора в случаях нарушений законодательства или ненадлежащего исполнения своих обязанностей.

Вместе с тем попытки установить более полное правовое регулирование экологического аудита не всегда

поддерживаются некоторыми федеральными органами исполнительной власти. Так, указывается на то, что обязательный экологический аудит повысит себестоимость производимой предприятиями продукции, а это негативно скажется на конкурентоспособности российских товаров и приведет в итоге к налоговым потерям федерального бюджета.

Данная позиция имеет право на существование, однако она не является поводом для того, чтобы не развивать добровольный экологический аудит. Кроме того, основания проведения обязательного экологического аудита не будут столь многочисленны, чтобы оказать значительное влияние на конкурентоспособность продукции, товаров и услуг; соответствующие основания должны быть установлены исключительно в федеральном законодательстве, чтобы не привести к нарушению прав хозяйствующих субъектов.

К основаниям проведения обязательного экологического аудита необходимо отнести приватизацию государственных или муниципальных предприятий. Обязательный экологический аудит может осуществляться при проведении процедуры банкротства в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Важно различать обязательный экологический аудит и государственный экологический контроль: в первом случае должны быть выработаны конкретные рекомендации по оптимизации деятельности хозяйствующего субъекта в отношении воздействия на окружающую среду, во втором — просто констатируются факты соблюдения тем или иным предприятием экологического и природоресурсного законодательства, и в зависимости от результата применяются (или не применяются) соответствующие меры административного воздействия.

В случае положительного заключения экспертов в результате прове-

дения обязательного экологического аудита предприятие вправе заявить об имеющемся у него эффективном экологическом управлении, в связи с чем возможно увеличение и конкурентоспособности продукции, и инвестиционной привлекательности данного хозяйствующего субъекта4.

Перспективы законодательного регулирования экологического аудита в России достаточно туманны. На протяжении нескольких лет в Государственной Думе Федерального Собрания РФ разрабатывался проект федерального закона «Об экологическом аудите», который не был принят, хотя предложения о его разработке высказывались в юридической литературе. Так, по мнению И. Г. Иутина, в таком законе можно установить основания и процедуру проведения экологического аудита, статус экоаудиторско-го заключения, а также реальные гарантии качества оказания экоау-диторских услуг5. Концепция и проект федерального закона «Об экологическом аудите» были подготовлены также в Министерстве природных ресурсов РФ6.

Итак, российским федеральным законодательством содержание, процедуры осуществления экологического аудита не предусмотрены. Между тем актуальность проведения экологического аудита осознана во многих странах СНГ, в частности в Белоруссии, Казахстане, Украине, поэтому изучение его организации и проведения в этих государствах определенным образом может помочь восполнить пробелы отечественного законодательства.

4 См.: Кичигин Н. В., Марьин Е. В. Правовое регулирование экологического аудита: науч.-практ. пособие. М., 2010. С. 44.

5 См.: Иутин И. Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. № 2.

6 См.: Реализация прав собственности на природные ресурсы. М., 2007. С. 68—69.

В Экологическом кодексе Республики Казахстан отдельная глава посвящена экологическому аудиту, целями которого признаны: а) проверка достоверности представленной отчетности о воздействии на окружающую среду; б) оценка соответствия производственно-технологического процесса экологическим требованиям; в) оценка соответствия системы производственного мониторинга и контроля экологическим требованиям; г) оценка уровня квалификации работников.

Отношения между экологическими аудиторами, экологическими аудиторскими организациями и аудируемыми субъектами возникают на основе договора на проведение экологического аудита в соответствии с гражданским законодательством Республики Казахстан.

Кроме того, предусматривается проведение инициативного и обязательного экологического аудита. Соответственно, определяется такой важный субъект, как заказчик экологического аудита — заинтересованные юридические и физические лица, страховые организации, инвесторы, уполномоченный орган в области охраны окружающей среды, государственные органы.

В Экологическом кодексе Республики Казахстан определяются основания для проведения обязательного экологического аудита физических и юридических лиц; подробно регламентируются процедуры осуществления экологического аудита, устанавливаются права и обязанности субъектов экоаудиторских прао-отношений, требования и к индивидуальным экологическим аудиторам, и к экологическим аудиторским организациям, и к экологическим аудиторским отчетам. Также необходимо иметь в виду, что деятельность по экологическому аудиту является лицензируемой.

В Законе Республики Белоруссия от 26 ноября 1992 г. № 1982-ХП «Об охране окружающей среды» дано следующее определение экологиче-

скому аудиту: это независимая комплексная документированная проверка соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, требований, в том числе нормативов и технических нормативных правовых актов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по снижению (предотвращению) вредного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Указанная дефиниция практически не отличается от предусмотренной российским Федеральным законом «Об охране окружающей среды».

Статья 97 Закона Республики Белоруссия «Об охране окружающей среды» устанавливает, что при приватизации предприятий, а также при банкротстве или ликвидации юридического лица, банкротстве или прекращении деятельности индивидуального предпринимателя, оказывающих вредное воздействие на окружающую среду, а также в иных случаях, установленных законодательными актами Республики Белоруссия, экологический аудит проводится в обязательном порядке за счет собственных средств этого юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В соответствии с Правилами проведения экологического аудита, утвержденными постановлением Совета Министров Республики Белоруссия от 27 марта 2006 г. № 19, объектами экологического аудита являются: а) окружающая среда в границах санитарно-защитной зоны объектов экоаудируемого субъекта, в процессе деятельности которого оказывается воздействие на окружающую среду; б) хозяйственная и иная деятельность, а также сооружения, производства, цеха и иные объекты, эксплуатация которых оказывает или может оказать воздействие на состояние окружающей среды; в) документация экоаудируемого субъ-

екта (проектная, техническая, технологическая, эксплуатационная и др.);

г) бизнес-планы инвестиционных проектов при проведении модернизации или реконструкции действующего производства, создании нового производства и ежегодные бизнес-планы развития хозяйственной и иной деятельности, при которой имеется вероятность возникновения экологического риска;

д) другие объекты, связанные с охраной окружающей среды, использованием природных ресурсов, обеспечением экологической безопасности.

Объектом экологического аудита не является бухгалтерская (финансовая) отчетность. Экологический аудит не включает проведение экологической экспертизы проектной документации.

Экологический аудит в Республике Белоруссия проводится в виде: а) проверки состояния окружающей среды в границах санитарно-защитной зоны объектов экоаудируемо-го субъекта, в процессе деятельности которого оказывается воздействие на окружающую среду; б) проверки на соответствие требованиям законодательства в области охраны окружающей среды хозяйственной и иной деятельности экоаудируемо-го субъекта, а также сооружений, производств, цехов и иных объектов, эксплуатация которых оказывает или может оказать воздействие на состояние окружающей среды; в) проверки документации (проектной, технической, технологической, эксплуатационной и др.) на соответствие законодательству в области охраны окружающей среды; г) проверки соответствия инвестиционных проектов законодательству в области охраны окружающей среды; д) оценки возможности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; е) оценки вреда, нанесенного окружающей среде.

В Украине принят Закон от 24 июня 2004 г. № 1862-ГУ «Об экологическом аудите», который определяет основные правовые и организацион-

ные основы осуществления экологического аудита и направлен на повышение экологической обоснованности и эффективности деятельности субъектов хозяйствования.

В данном Законе установлено, что экологическим аудитом является документально оформленный системный независимый процесс оценивания объекта экологического аудита, включающий сбор и объективное оценивание доказательств для установления соответствия определенных видов деятельности, мер, условий, системы управления окружающей природной средой и информации по этим вопросам требованиям законодательства Украины об охране окружающей природной среды и другим критериям экологического аудита.

Проведение экологического аудита осуществляется на основании договора между заказчиком и исполнителем (экологическим аудитором). К объектам экологического аудита относятся: а) предприятия, учреждения и организации, их филиалы и представительства или объединения, отдельные производства, другие хозяйственные объекты; б) системы управления окружающей природной средой; в) другие объекты, предусмотренные законом.

Экологический аудит проводится в процессе приватизации объектов государственной собственности, другого изменения формы собственности, изменения конкретных собственников объектов для потребностей экологического страхования в случае передачи объектов государственной и коммунальной собственности в долгосрочную аренду, концессию, создания на основе таких объектов общих предприятий, создания, функционирования и сертификации систем управления окружающей природной средой, а также осуществления хозяйственной и другой деятельности.

Экологический аудит в Украине может быть добровольным или обязательным. Обязательный экологический аудит осуществляется на ос-

новании решения заинтересованных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в следующих случаях: а) банкротство; б) приватизация, передача в концессию объектов государственной и коммунальной собственности; в) передача или приобретение в государственную или коммунальную собственность, передача в долгосрочную аренду объектов государственной или коммунальной собственности; г) создание на основе объектов государственной и коммунальной собственности общих предприятий;

д) экологическое страхование объектов; е) завершение действия соглашения о распределении продукции согласно закону; ж) и др.

Юридическое лицо может осуществлять экологический аудит только при условии, что этот вид деятельности предусмотрен в его уставе, а в штате такого юридического лица имеется хотя бы один экологический аудитор.

Подготовка и переподготовка экологических аудиторов может осуществляться на базе высших учебных заведений, учреждений последипломного образования и других учебных заведений. По окончании обучения по результатам экзамена они получают соответствующий диплом или приравненный к нему документ.

В 2010 г. Минприроды России при участии Минэнерго России, Минфина России, Минэкономразвития России, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на основании п. 23 Плана законопроектной деятельности Правительства РФ подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов осуществления экологического аудита)». Надеемся, что с принятием указанного законопроекта у экологического аудита наконец появится собственная нормативная правовая база.

Библиографический список

Иутин И. Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. № 2.

Кичигин Н. В. Законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2008. № 10.

Кичигин Н. В., Марьин Е. В. Правовое регулирование экологического аудита: науч.-практ. пособие. М., 2010.

Марьин Е. В. Правовые проблемы экологического аудита в России // Экологическое право. 2008. № 1.

Реализация прав собственности на природные ресурсы. М., 2007.

Юридический статус пациента как субъекта здравоохранительных правоотношений

БЛИНОВ Александр Георгиевич,

доцент кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук, доцент

Центральной фигурой в правоотношениях, призванных обеспечивать реализацию права человека на охрану здоровья и оказание медицинской

помощи, выступает пациент. Его потребности в укреплении физического и психического здоровья, в поддержании долголетней жизни предопределяют социальное назначение и смысл профессиональной деятельности лиц, участвующих в оказании профилактической, диагностической, лечебной, реабилитационной помощи. Удовлетворение не противоречащих закону интересов пациента в