Муниципальные права и обязанности граждан: понятие и проблемы правового регулирования

Муниципальные права как самостоятельная правовая категория еще не стала общепризнанной, что можно объяснить, вероятно, тем обстоятельством, что сам институт местного самоуправления функционирует сравнительно недавно, а в нынешнем его виде всего десять лет (с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). И соответственно, поскольку муниципальные права являются производными от института местного самоуправления, то, соответственно, они не часто являются предметом специальных исследований.

В этом контексте нужно заметить, что согласно ст. 12 Конституции России в нашей стране признается и гарантируется местное самоуправление, следовательно, признаются и гарантируются муниципальные права для субъектов этих прав, а именно жителей тех территорий, где функционирует местное самоуправление (сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения). Вместе с тем, в отличие, например, от конституционных прав, применительно к муниципальным правам не имеется достаточных теоретических обоснований, равно как системного юридического закрепления, в связи с чем представляется необходимым более подробно остановиться на понятии и классификации муниципальных прав и обязанностей граждан.

Прежде всего, отметим, что сам термин «муниципальные права» хотя и встречается пока относительно редко в правовой литературе, тем не менее получил «санкцию» Конституционного суда Российской Федерации (КС РФ). Так, в определении КС РФ от 5 марта 2009 г. [1] этот термин используется для обоснования решения КС РФ по существу рассматриваемого вопроса.

Далее нужно констатировать, что отрасль муниципального права в свое время была выделена из конституционного права, соответственно, понятие конституционных прав является более широким, чем понятие муниципальных прав - эти институты соотносятся как общее и часть. Такое уточнение необходимо для того, чтобы показать значимость муниципальных прав в развитии демократических основ российского общества, учитывая, что демократия на местах трансформируется в муниципальную демократию, которая осуществляется через институты местного самоуправления. При этом публично-властные черты местного самоуправления дополняются и обогащаются муниципальными правами и обязанностями граждан, уполномоченных к автономной публичной самоорганизации в тех правомерных формах и теми средствами, которые согласуются с демократическими принципам и ценностями народа и в наибольшей степени соответствуют целям решения вопросов местного значения на данной территории [2, с. 52].

При этом под муниципальными правами имеются в виду права граждан в связи с осуществлением местного самоуправления [3, с. 134; 4, с. 39]. В литературе отмечается, что муниципальные права граждан имеют ряд существенных признаков, в числе которых, в частности, Р. М. Усманова выделяет следующие: реализация муниципальных прав предполагает связь с конкретным муниципальным образованием; муниципальные права являются элементом конституционного правового статуса граждан и производны от него [4, с. 39].

Перечень и содержание таких прав устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, уставом муниципального образования данный перечень может быть расширен с учетом национальных, исторических традиций и детально конкретизирован.

Для определения сущности муниципальных прав граждан следует исходить из общетеоретического понятия «права граждан». Слово «право» употребляется для обозначения различных социальных явлений, чем обусловлена его многозначность. Оно может употребляться в объективном и субъективном смыслах. Последний раскрывает принадлежность личности к обществу и государству, т. е. права граждан. Субъективное право граждан означает «притязание субъекта на социальный продукт и одновременно существование определенной возможности; реализация этого притязания. Содержание такого права можно определить как объективную возможность пользования социальными благами» [5, с. 14].

В литературе отмечается также, что права граждан - это такие социальные блага для людей, которые признаются государством и закрепляются в конкретном муниципальном законодательстве [6,

с. 27]. По мнению А. М. Абрамовича, для уяснения правового статуса граждан необходим подход, в соответствии с которым правовой статус рассматривается прежде всего как система гарантированных государством прав, свобод и обязанностей граждан [7, с. 4]. Между тем различий между понятиями «права граждан» и «свободы», в сущности, нет. Если свобода есть право, а право - это всегда свобода, то разделение их носит традиционный характер [8, с. 170]. Различие же «прав» и «обязанностей» связано с особенностями отражения ими тех или иных видов интересов: право в наибольшей мере выражает интересы граждан; в то время как обязанности - интересы общественные, коллективные, а через них - интересы граждан [9, с. 10].

В своей совокупности жители муниципального образования, обладающие муниципальными правами, образуют население муниципального образования (местное сообщество), которое также может быть субъектом муниципальных прав, но при этом субъектность должна быть объективирована посредством определенных в законе форм, в частности, речь идет о том, что население в целом может выражать свои интересы через избираемые органы местного самоуправления, структуры общественного самоуправления, через собрания граждан и др. При этом граждане как субъекты муниципального права находятся внутри другого субъекта муниципального права - населения.

Из этого следует, что граждане осуществляют свои муниципальные права в составе населения, и, соответственно, они не являются носителями муниципальных прав в конкретном муниципальном образовании, если не входят в состав населения этого муниципального образования. Как мы видим, имеются вполне определенные пространственные пределы, в рамках которых могут быть реализованы муниципальные права, и эти пределы ограничиваются границами территорий городских и сельских поселений, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, где проживает в качестве постоянного жителя гражданин как носитель субъективных муниципальных прав данного муниципального образования.

Здесь можно выделить и специфику муниципального района как вида муниципального образования. Дело в том, что в состав муниципального района входят другие муниципальные образования (городские и сельские поселения), и получается, что жители поселений имеют «двойные» муниципальные права. Здесь существуют свои нюансы с точки зрения реализации муниципальных прав, однако мы их здесь не рассматриваем.

Теперь обратимся к дефинициям. В литературе указывается, в частности, что муниципальные права следует определять как: во-первых, совокупность возможностей, имеющихся в муниципальном образовании; во-вторых, существование минимальных возможностей, которыми обладают граждане в рамках того или иного муниципального образования. Таким образом, под муниципальными правами граждан следует понимать систему гарантированных прав и свобод личности, которые реализуются на территории соответствующего муниципального образования, признаются им и закрепляются в законодательных актах Российской Федерации, ее субъектах и уставе муниципального образования [4, с. 39-40].

Вместе с тем предложенное определение муниципальных прав представляется недостаточно четким. На наш взгляд, под муниципальными правами следует понимать права граждан как членов местного сообщества по осуществлению местного самоуправления в муниципальном образовании. Эти права находят выражение прежде всего в установленных законом формах осуществления населением местного самоуправления (гл. 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Анализ нормативных актов позволяет выделить следующий перечень прав граждан на участие в местном самоуправлении.

К ним относятся такие муниципальные права: право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения путем местного референдума, а также посредством сходов граждан сельского поселения; право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; право на индивидуальное и коллективное обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления; право получать полную и объективную информацию о деятельности органов местного самоуправления; право защищать свои права на участие в местном самоуправлении в судебном и ином порядке; право на территориальное общественное самоуправление; право правотворческой инициативы; право на проведение собраний и конференций; право голосовать по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица

местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; право участвовать в других формах прямого волеизъявления.

Все остальные муниципальные права являются, на наш взгляд, производными от этих прав. Вместе с тем законодатель в ч. 1 ст. 33 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает, что наряду с предусмотренными в гл. 5 данного законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Как нам представляется, здесь ситуация неоднозначная. Дело в том, что, определяя неисчерпывающий перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, законодатель допускает иные формы, и при этом не учитывает того обстоятельства, что реализация гражданами своих муниципальных права в соответствии с этими формами имеет правовые процедуры и соответствующие правовые последствия. И если, допустим, граждане изъявят желание реализовать свои муниципальные права в иных формах, помимо тех, которые указаны в гл. 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то могут возникнуть правовые коллизии, и прежде всего в части гарантии муниципальных прав граждан. Здесь мы только обозначаем проблему, не имея в виду подробное рассмотрение путей ее решения. В качестве гипотезы лишь отметим, что целесообразнее все же определять исчерпывающий перечень форм осуществления населением местного самоуправления, а если практика будет вносить новые формы, то их необходимо включать в гл. 5 федерального муниципального закона.

Субъективные права, как известно, сочетаются с соответствующими обязанностями. Это относится и к муниципальным правам и обязанностям. В этом контексте заслуживает внимания мнение А. А. Джагаряна о том, что, имея сложное нравственно-юридическое содержание, институт коммунитарных (муниципальных) обязанностей раскрывает меру должного поведения сочленов муниципального коллектива и в единстве с муниципальными (коммунитарными) правами выражает полноту муниципально-правового статуса личности. В системе местного самоуправления, действующей не только силой властного принуждения, но и в немалой степени силой авторитета, формирование полноценного института обязанностей тем более важно: это необходимая предпосылка эффективности муниципальной демократии и важнейший фактор демократизации правового сознания личности, связывающей себя императивом соблюдения правовых норм не по чисто формальным основаниям, а через фактически сложившиеся установки муниципально-правовой культуры. Неразвитость коммунитарных обязанностей порождает диспропорции в муниципально-правовом статусе, деформирует социально-правовые связи [10, с. 61].

А. А. Джагарян выделяет и иные интересные аспекты, касающиеся муниципальных обязанностей, в частности, это касается выделения основных особенностей коммунитарных обязанностей: их субъектом может выступать не только человек в его личном качестве, но и коллектив граждан (местное сообщество в целом), что объясняется природой самоуправленческих отношений как проявления коллективного (совместного) правопользования; они имеют локально-территориальный характер, т. е. действуют в пространственных границах муниципального образования и участвуют в регулировании трехсторонних отношений между человеком, местным сообществом и государством; объект коммунитарных обязанностей воплощает единство интересов государства, связанных с необходимостью осуществления местного самоуправления на всей территории страны, и местного сообщества, касающихся налаживания социального взаимодействия и решения вопросов местного значения в данном муниципальном образовании; коммунитарные обязанности являются комплексными, что обусловлено многосторонностью связей человека с местным сообществом (социально-политическими, экономическими, культурными и т. п.) и соответственно комплексной природой муниципального права; нормативное содержание коммунитарных обязанностей как одного из институтов иерархически соподчиненного местного правопорядка определяется в соответствии с Конституцией РФ и законом через самоуправленческий механизм, т. е. посредством реализации

муниципальной политической свободы; при этом не исключается расширение круга таких обязанностей в рамках муниципального правотворчества с соблюдением законодательства, конституционных и общих принципов права; по своей правовой природе коммунитарные обязанности являются публично-частными: с одной стороны, императивное долженствование в них сочетается с известной, порой весьма широкой, свободой усмотрения обязанного лица выбирать конкретные формы, способы и средства исполнения обязанности; с другой - они могут возникать не только в силу прямого предписания закона, но и на ином, диспозитивно-договорном основании (через взаимное ограничение и обязывание личности и публичной власти); в коммунитарных обязанностях преобладает принципное содержание, корреспондирующее с правоспособностью индивида как участника общерегулятивного правоотношения по поводу реализации местного самоуправления, при том что конкретные обязанности возлагаются чаще всего через координацию и позитивное обязывание [10, с. 62-63]. С таким подходом нельзя не согласиться.

Однако авторы, рассматривающие проблему муниципальных обязанностей, не затрагивают трех важнейших аспектов.

Во-первых, речь идет о правовом регулировании муниципальных обязанностей. В настоящее время на федеральном уровне они не закреплены. При этом, как известно, конституционные обязанности в Конституции России определены. То же относится к проанализированным нами муниципальным правовым актам (прежде всего уставам муниципальных образований) и муниципальному законодательству субъектов Российской Федерации где нам не удалось встретить ни одной нормы, определяющей муниципальные обязанности.

Во-вторых, не ставится вопрос о видах и степени ответственности граждан в случае невыполнения ими муниципальных обязанностей. Безусловно, данный вопрос чрезвычайно сложен, и требует специального монографического исследования, в связи с чем мы лишь обозначаем эту проблему и полагаем, что практика осуществления в России местного самоуправления нуждается в ее решении.

Наконец, в-третьих, не определяется дефиниция муниципальных обязанностей. Как нам представляется, под муниципальными обязанностями следует понимать обязанности граждан, вытекающие из их членства в местном сообществе и определенные в нормативно-правовых актах, регулирующих местное самоуправления в данном муниципальном образовании.

Литература

1. Определение Конституционного суда РФ от 05.03.2009 № 375-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы главы муниципального образования "Мирный" Архангельской области на нарушение конституционных прав и свобод абзацами первым и третьим пункта 3 статьи 4 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании"» // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2009. № 5.

2. Джагарян А. А. Муниципальная демократия: личностный подход // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11.

3. Иванцова Г. А. Муниципальные права граждан: Концептуальные проблемы местного самоуправления: сб. науч. тр. / отв. ред. М. К. Маликов. Уфа, 1998.

4. Усманова Р. М. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5.

5. Бережнов А. Г. Права личности - некоторые вопросы теории. М., 1991.

6. Раянов Ф. М., Гарданов А. Ш. Размышления о государстве. Уфа, 1994.

7. Абрамович А. М. Правовой статус советского гражданина. Минск, 1988.

8. Советское государственное строительство и право / под ред. Г. В. Атаманчука, О. А. Боголюбова. М., 1982.

9. Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985.

10. Джагарян А. А. Муниципально-правовые (коммунитарные) обязанности личности: проблемы институционализации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6.