Правовая система субъекта Российской Федерации: некоторые теоретические и конституционно-правовые проблемы

ПРАВО

В.И. БЫРЛЭДЯНУ, кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой гражданского права и гражданского процесса Орловского государственного университета

Тел. 8(4862) 75-21-18

ПРАВОВАЯ СИСТЕМА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

В статье исследуется важная для современной юридической науки методологическая проблема конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Предлагается авторский подход, в соответствии с которым основой конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации является элементный состав правовой системы субъекта Российской Федерации, уточняются определения конституционных понятий «правовая система России», «правовая система субъекта Российской Федерации», «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации».

Ключевые слова: конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации, правовая система России, правовая система субъекта Российской Федерации, элементы правовой системы.

Распад СССР и принятие в декабре 1993 года действующей Конституции Российской Федерации повлекли за собой создание новой правовой системы нового государства федеративного типа. Системность и глобальность происходящих на наших глазах политико-правовых, экономических, структурных изменений российской государственности предопределяют общественную значимость исследований правовых явлений в их взаимосвязи и единстве, в том числе разработку актуальной, отвечающей вызовам времени конституционной теории.

Современная Российская Федерация является самым многочисленным федеративным государством по числу входящих в ее состав субъектов. Именно это обусловливает тот факт, что в перечне теоретических и практических проблем конституционного строительства в России на современном этапе государственно-эволюционных процессов, в условиях устойчивого развития федеративных отношений одним из важнейших остается вопрос о статусе субъекта Российской Федерации, о его конституционно-правовом содержании1; до сих пор не определен элементный состав конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, а также вопрос о включенности в конституционно-правовой статус субъекта Федерации его правовой системы2. Современными ответами власти на вызовы времени должны стать реальная федерализация, регионализация и делегирование полномочий в субъекты Федерации и муниципалитеты. На наш взгляд, все это возможно лишь при одном условии -четком и научно обоснованном понимании того, что из себя представляет правовая система субъекта Российской Федерации.

© В.И. Бырлэдяну

Мы наблюдаем постоянный поиск пути оптимального развития системы правовых контактов между федеральными и региональными властями, который чаще всего происходит «на ощупь», без серьезной доктринальной подготовки, без учета «наработанного» современной теоретической юриспруденцией, в том числе и наукой конституционного права. А ведь любой подобный контакт -это взаимодействие и взаимопересечение конституционно-правовых статусов.

Актуальность проблемы конституционно-правового содержания статуса субъекта Российской Федерации обусловлена многими причинами, основными из которых являются:

- противоречивость конституционных норм, определяющих статус субъекта Российской Федерации (провозглашение принципа равноправия субъектов Российской Федерации с одновременным наделением некоторых из них (республик) особыми конституционными правами);

- неопределенность, неясность содержащихся в Конституции Российской Федерации терминов «статус субъекта Российской Федерации», «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации», «статус республики», «статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа»;

- системность расхождений между конституционной моделью организации взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации и практикой построения реальных федеративных отношений в Российской Федерации;

- динамика изменений в характере нормативного регулирования федеративных отношений в России (наличие федеральных округов, не предусмотренных Конституцией РФ, создание Государственного Совета, назначение высших должностных лиц субъектов из федерального центра и т.п.).

Можно предположить, что системное восприятие и пристальное внимание к проблематике кон -ституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, уточнение его функциональных, институциональных, системных параметров и подходов к классификации позволят уменьшить правовую «аморфность» во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

В настоящее время конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации находит-

ся в процессе формальной эволюции и при условии создания эффективных правовых механизмов может стать важнейшим фактором устойчивого развития российской государственности. Весьма теоретическая конструкция конституционно-правового статуса может повлиять на практическую модернизацию и актуализацию всего российского государственно-правового механизма. Практика подтверждает тезис Н.А. Богдановой, который следует процитировать полностью: «...Статус в конституционном праве зависит от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений, и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью. Перечисленные качества конституционно-правового статуса нуждаются в пояснении. Устойчивость такого статуса означает его формализацию в виде совокупности конституционно-правовых норм. В рамках обретенной нормативной формы обеспечивается относительное постоянство содержания регулируемых соответствующими нормами отношений. Однако богатством и разнообразием последних предопределяется многовариантность реализации возможностей, заложенных в конституционно-правовом статусе, допустимость определенных изменений, не влияющих на существенные его стороны. Таким образом, устойчивость и относительное постоянство придают конституционно-правовому статусу своего рода статичность. Внутренняя согласованность как качественный признак конституционно-правового статуса того или иного субъекта проявляется во внутренней взаимосвязи и взаимозависимости отдельных элементов такого статуса. Что касается его системообразующей значимости, то эта черта характеристики предопределяет связи статусов рассматриваемого уровня, различных субъектов конституционно-правовых отношений»3.

Как видно из цитаты, профессор Н.А. Богданова выделяет шесть самостоятельных характеристик у любого субъекта правоотношений - носителя конституционно-правового статуса4:

1. Устойчивость статуса (формализацию статуса в виде конституционно-правовых норм).

2. Относительное постоянство содержания регулируемых соответствующими конституционными нормами отношений.

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ

3. Относительную статичность статуса, обусловленную устойчивостью и постоянством содержания правоотношений.

4. Многовариантность реализации возможностей, определенную богатством и разнообразием правоотношений, в которых участвует носитель статуса.

5. Внутреннюю согласованность статуса, которая проявляется во внутренней взаимосвязи и взаимозависимости отдельных элементов такого статуса.

6. Системообразующую значимость (в системе статусов различных субъектов конституционно-правовых отношений).

При этом, утверждает Н.А. Богданова, в науке конституционного права статус - это конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений. Условно его можно именовать доктринальным статусом. Как результат теоретического обобщения такой статус становится научной категорией, раскрывающей сущность и содержание правового состояния того или иного субъекта конституционно-правовых отношений5 . Такой же подход у А.Н. Лебедева, который полагает, что «... категория «статус субъекта права» обозначает правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он может вступать в правовое общение»6 .

Мы придерживаемся позиции, что конституционно- правовой статус субъекта Российской Федерации представляет собой систему конституционно закрепленных вариантов возможного и должного поведения субъекта Российской Федерации в федеративных правоотношениях7 . Следует заметить, что указанные права носят исключительный (уникальный) характер, т.е. принадлежат исключительно субъекту РФ.

Анализ Конституции России позволяет делать вывод, что правовой статус субъектов Российской Федерации (как система вариантов возможного и должного поведения) предусмотрен целым рядом её статей, в частности 1, 4, 5, 11, 15, 16, 6568, 71-78, 85, 88, 90, 95, 102, 104, 115, 118, 125, 129, 134, 136, 1378. Естественно, что далее эти конституционные нормы с разной степенью эффективности детализируются в федеральных конституционных законах, в федеральных законах, в законодательстве самих субъектов Российской Федерации. Согласно концепции Н.А. Богдановой, кото -рую мы цитировали выше, перечисленные статьи

Конституции РФ придают устойчивость конституционно-правовому статусу субъекта РФ и формализуют его и влияют на тип регулируемых отношений.

При этом следует учитывать, что на содержание всех конституционных прав субъекта РФ (и в конечном счете на его конституционно-правовой статус) влияют следующие институциональные особенности конкретного субъекта Федерации, определенные богатством и разнообразием правоотношений, в которых участвует субъект Российской Федерации. К ним мы относим:

1) наличие относительно обособленного населения субъекта Российской Федерации (действующего в соответствии с собственными публичноправовыми интересами, но с учетом публично-правовых интересов населения (народа) всей Российской Федерации) - исключительное право субъекта РФ;

2) наличие относительно самостоятельной собственной правовой системы субъекта Российской Федерации, функционирующей в рамках единой правовой системы Российской Федерации, но обладающей уникальными особенностями, присущими каждому конкретному субъекту, - исключительное право субъекта РФ;

3) наличие системы права субъекта Российской Федерации, являющейся частью системы права Российской Федерации, - исключительное право субъекта РФ;

4) наличие относительно обособленной системы законодательства субъекта Российской Федерации, каждый элемент которой (закон) принимается в строгом соответствии с действующей федеральной системой законодательства, - исключительное право субъекта РФ;

5) наличие системы подзаконных нормативных актов, принятых на уровне конкретного субъекта Российской Федерации;

6) наличие системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательных, исполнительных, судебных и иных) -исключительное право субъекта РФ;

7) наличие населения в каждом муниципальном образовании, территориально входящем в субъект Российской Федерации (действующего в соответствии с собственными публично-правовыми интересами, но с учетом публично-правовых интересов населения (народа) всей Российской Федерации и населения субъекта Российской Федерации);

8) наличие системы органов местного самоуправления, действующих на территории конкретного субъекта Российской Федерации;

9) наличие системы элементов гражданского общества, действующих на территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Можем утверждать, что перечисленные нами девять институциональных систем в совокупности являют собой институциональную структуру современного субъекта Российской Федерации, определяющими факторами для которых являются федеральное законодательство и практика федеративных отношений. При этом методологической проблемой остается вопрос о деконцентрации публичной власти в федеральном центре и системной связанности перечисленных институтов.

Обозначенные проблемы относятся по своей практической и теоретической значимости к фундаментальным, при этом недостаточность изученности, фрагментарность и неоднозначность аргументов и выводов на общем фоне отсутствия специальных конституционно-правовых трудов позволяют говорить о необходимости и целесообразности проведения системного исследования правовой системы субъекта Российской Федерации.

В советской и постсоветской российской правовой науке исследованием правовой системы как самостоятельной правовой категории занимаются, как правило, в рамках отраслевой научной дисциплины специалисты по теории государства и права. В теории государства и права категория «правовая система» традиционно рассматривается в противовес категории «система права», при этом если система права - категория, ограниченная определенными параметрами, то правовая система - «. сложное, собирательное, многоплановое понятие, отражающее всю совокупность юридических явлений, существующих в обществе, весь арсенал правовых средств, находящихся в его рас-поряжении»9.

Отечественные публикации, посвященные изучению правовой системы как самостоятельного правового феномена, стали появляться в 70-80-х годах ХХ столетия в специализированной периодической печати. Следует отметить работы С. С. Алексеева, В.Н. Кудрявцева, Н.И. Матузо-ва, Ю.А. Тихомирова.

Необходимо подчеркнуть, что интерес отечественных исследователей к категории «правовая система» в постсоветский период развития юрис-

пруденции не соответствует «теоретическому весу» обозначенной научной проблемы. Отметим диссертационные исследования В.Н. Синюкова10

2003 года, М.Г. Потапова13

2004 года, С.А. Марковой-Мурашовой14 (Национальная правовая система России и типология пра-вопонимания) 2006 года, А.К. Черненко15 (Теоретико-методологические аспекты формирования правовой системы общества) 2007 года.

При этом с сожалением можно констатировать, что ни один из перечисленных авторов не рассматривал правовую систему Российской Федерации в контексте правовых систем субъектов Российской Федерации.

Так, например, М.Г. Потапов рассматривает «право субъекта Российской Федерации» как «.обособленное в рамках общефедерального права структурное единство юридических норм и нормативных правовых актов, которое отражает специфику федеративной формы государственного устройства»16.

М.М. Борисова полагает17, что структура статуса субъекта Федерации представлена следующими элементами:

1) признаки субъекта Федерации (признаки субъекта Федерации представляют собой необходимую и достаточную совокупность характеристик, позволяющих отразить юридическую природу и сущность данного государственноподобного образования; к признакам субъекта Федерации относятся: состояние субъекта Федерации в федеративном государстве, наличие территории, обладание государственной властью и осуществление ее посредством собственных государственных органов, наличие предметов ведения, системы законодательства, официального наименования и собственных государственных символов);

2) права и обязанности субъекта во взаимоотношениях с иными субъектами права;

3) ответственность субъекта Федерации;

4) гарантии правового статуса субъекта Федерации.

Следует напомнить, что в действующей Конституции России термин «статус» применительно

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ

к федеративным правоотношениям вообще и к субъекту Российской Федерации в частности употребляется несколько раз. Мы встречаем термины «статус республики» (ч. 1 ст. 66), «статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» (ч. 2 ст. 66), «статус субъекта Российской Федерации» (ч. 5 ст. 66), «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации» (ч. 1 ст. 137). Но каково содержание этих терминов и как они соотносятся друг с другом, ни законодательство, ни конституционная теория ответов не дают.

Как была права Н.А. Богданова, когда говорила о том, что «.будучи отраженными в нормах конституционного права, институциональные характеристики регулируемых ими отношений приобретают форму конституционно-правового статуса»18. Развивая ее мысль, мы полагаем, что основу элементного состава конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации составляют институциализированная совокупность исключительных прав и обязанностей субъекта РФ.

На наш взгляд, основными элементами конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации являются:

1. Право на участие в федеративных отношениях с Российской Федерацией в порядке и на условиях, установленных Конституцией России.

2. Право на собственную территорию, входящую в состав территории России.

3. Право на наличие относительно обособленного населения субъекта Российской Федерации (действующего в соответствии с собственными публично-правовыми интересами, но с учетом публично-правовых интересов населения (народа) всей Российской Федерации).

4. Право на формирование и наличие относительно самостоятельной собственной правовой системы субъекта Российской Федерации, функционирующей в рамках единой правовой системы Российской Федерации, но обладающей уникальными особенностями, присущими каждому конкретному субъекту Федерации.

5. Право на формирование и наличие относительно самостоятельной системы права субъекта Российской Федерации, являющейся частью системы права Российской Федерации.

6. Право на формирование и функционирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательных, исполнительных, судебных и иных).

7. Право на формирование и наличие относительно обособленной системы законодательства субъекта Российской Федерации, каждый элемент которой (закон) принимается в строгом соответствии с действующей федеральной системой законодательства и действует исключительно на территории субъекта РФ.

8. Право на формирование и наличие системы подзаконных нормативных актов, принятых на уровне конкретного субъекта Российской Федерации в строгом соответствии с действующей федеральной системой законодательства и относительно обособленной системой законодательства субъекта Российской Федерации.

9. Право на формирование и наличие системы местного самоуправления и элементов гражданского общества, действующих на территории кон -кретного субъекта Российской Федерации, с учетом исторических, культурных, этнических, нормативных и иных особенностей, но на основе федеральных стандартов.

Естественно сказать и об обязанностях субъекта Российской Федерации в федеративных конституционно-правовых отношениях. На наш взгляд, все они корреспондируют с перечисленными выше правами и существуют лишь в системной взаимосвязи с исключительными правами.

Таким образом, мы постарались обозначить собственный подход к определению элементов конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Сложно из перечисленных нами элементов выбрать более или менее важные для практики развития федеративных отношений. Каждый структурный элемент конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации имеет собственную конституционно-правовую значимость. Но при этом, на наш взгляд, особое значение имеет право субъекта Российской Федерации на создание и функционирование относительно самостоятельной собственной правовой системы субъекта Российской Федерации в рамках единой правовой системы Российской Федерации, но обладающей уникальными особенностями, присущими каждому конкретному субъекту Федерации.

Примечания

1 Проблематика конституционно-правовых статусов является одной из важнейших для современной науки кон -ституционного права, подробно об этом см.: Конституционно-правовой статус - основа систематизации знания в науке конституционного права // Богданова Н.А. Система науки конституционного права: Дис. ... д-ра. юрид. наук. -М., 2001. - С. 78-105.

2 Так, М.М. Борисова полагает, что «Статус субъекта Федерации - это правовое положение субъекта, обусловленное сущностью и природой федеративного устройства государства, установленное законодательством Федерации и субъекта путем определения границ власти субъекта, закрепления его прав, обязанностей, гарантий деятельности и ответственности в интересах всей Федерации в целом и каждого субъекта в отдельности». См.: Борисова М.М. Концепция правового статуса субъекта Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. - Саранск, 2005. - С. 11.

3 Богданова Н.А. Указ. соч. С. 79-80.

4 Для нас это представляется особенно важным, так как анализ именно перечисленных характеристик позволит в дальнейшем сделать ряд выводов.

5 Богданова Н.А. Указ. соч. С. 93.

6 Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). - М., 1999. - С. 26.

7 См.: Бырлэдяну В.И. Правовой статус субъекта Российской Федерации: проблемы конституционной теории и методологии. - Орел, 1999. - С. 10.

8 Конституция Российской Федерации. - М., 2010.

9 Матузов Н.И. Правовая система и личность. - Саратов, 1987. - С. 13.

10 Синюков В.Н. Российская правовая система: вопросы теории: дис. ... д-ра. юрид. наук. - Саратов, 1995.

11 Корчевский Д.С. Современная правовая система Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000.

12 Сорокин В.В. Концепция эволюционного развития правовой системы в переходный период: дис. ... д-ра. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003.

13 Потапов М.Г. Право субъекта Российской Федерации в правовой системе России: дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2004.

14 Маркова-Мурашова С.А. Национальная правовая система России и типология правопонимания: дис. ... докт. юрид. наук. - СПб., 2006.

15 Черненко А.К. Теоретико-методологические аспекты формирования правовой системы общества: дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2007.

16 См.: Потапов М.Г. Указ. соч. С.13.

17 См.: Борисова М.М. Указ. соч. С.11.

18 Богданова Н.А. Указ. соч. С. 79.

Библиографический список

1. Богданова Н.А. Система науки конституционного права: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2001.

2. Борисова М.М. Концепция правового статуса субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Саранск, 2005.

3. Бырлэдяну В.И. Правовой статус субъекта Российской Федерации: проблемы конституционной теории и методологии. - Орел, 1999.

4. Корчевский Д.С. Современная правовая система Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000.

5. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). - М., 1999.

6. Маркова-Мурашова С.А. Национальная правовая система России и типология правопонимания: дис. ... докт. юрид. наук. - СПб., 2006.

7. Матузов Н.И. Правовая система и личность. - Саратов, 1987.

8. Потапов М.Г. Право субъекта Российской Федерации в правовой системе России: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004.

9. Синюков В.Н. Российская правовая система: вопросы теории: дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 1995.

10. Сорокин В.В. Концепция эволюционного развития правовой системы в переходный период: дис. ... д-ра. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003.

11. Черненко А.К. Теоретико-методологические аспекты формирования правовой системы общества: дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2007.

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ

V.I. BYRLEDYANU

THE LEGAL SYSTEM OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION: THEORETICAL

AND CONSTITUTIONAL PROBLEM

In the article is important for the modern legal science methodological problem of constitutional and legal status of the Subject of the Russian Federation. Invited authors’ approach, under which, for the constitutional and legal status of the Russian Federation is the elemental composition of the legal system of the Subject of the Russian Federation, it clarifies the definition of the constitutional meaning of the legal system of Russia, the legal system of the Subject of the Russian Federation, constitutional and legal status of the Subject of the Russian Federation.

Key words: ^mU^^nal and legal status of the Russian Federation, the Russian legal system, legal system of the Subject of the Russian Federation, elements of the legal system.