Развитие института делегирования в конституциях СССР и современной России

суждение не затрагивает вопросы юридической силы и разграничения предметов ведения и полномочий, а также верховенства закона.

1 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона „О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протокол к ней"» // Российская газета. 2015. 27 июля; Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000. С. 201; Лукьянова Е.А. Конституционные риски: учебно-методическое пособие. М., 2015. С. 16-21 и др.

2 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 20, ст. 2059.

3 Кельзен Г. Судебный контроль законодательства: сравнительное исследование австрийской и американской конституций. СПб, 2012.

4 См.: Федеральный конституционный закон от 21 июня 1994 г. № 1-ФКЗ «О конституционном Суде Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст. 1447.

5 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27, ст. 2804.

6 Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / пер. с фр. А.Д. Хаютина. М., 2000. С. 201.

А.В. Шиндина

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ В КОНСТИТУЦИЯХ СССР И СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В статье анализируются конституционные нормы на предмет закрепления в них института делегирования. Представлено авторское мнение относительно структуры данного института и его интерпретации в конституционном развитии нашего государства.

Ключевые слова: конституция, делегирование, полномочия, представительная демократия, законодательное делегирование.

A.V. Shindina

DEVELOPMENT INSTITUTE DELEGATION IN THE CONSTITUTIONS OF THE USSR AND MODERN RUSSIA

The article analyzes the constitutional provisions on the subject contained therein Institute delegation. The author presents his own opinion about the structure of this institution and its interpretation in the constitutional development of our state.

Keywords: constitution, delegation, authority, representative democracy, the legislative delegation.

Интерес к истории отечественного государства и права не в последнюю очередь детерминирован происходящими процессами в системе государственной власти, попытками конституировать новую модель российской государственности, основанную на преобразовании взаимоотношений органов публичной власти между собой и с институтами гражданского общества. При создании

© Шиндина Анна Владимировна, 2016

Преподаватель кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия) 169

этой модели адаптивно используется опыт зарубежных стран с их механизмами разделения властей, системами сдержек и противовесов, конституционным и договорным разграничением полномочий, инструментами вовлечения общественных институтов в сферу публично-властных отношений. Одновременно зреет понимание необходимости более рационального и эффективного использования исторического опыта России. Институт делегирования в системе власти Российского государства в его современном конституционном понимании начал формироваться не так давно.

Впервые в конституционном развитии нашего государства термин «делегирование» появился в тексте Закона РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»1. В разд. VII данного Закона планировалось для оптимизации нормотворческого процесса внести в Конституцию новую редакцию ст. 185, в которой указывался порядок изменения и дополнения Конституции (Основного Закона) Российской Федерации. Далее в этой же статье отмечалось, что «в таком же порядке производится .... делегирование полномочий Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации». Иными словами, впервые на конституционном уровне фиксировалась юридическая возможность делегирования полномочий в системе власти Российского государства.

До указанного Закона в конституциях нашего государства не упоминается термин «делегирование», что дает основание утверждать об отсутствии конституционной концепции делегирования в советский период.

Условные элементы делегирования можно усмотреть в Конституции РСФСР 1924 г. в гл. 4 «О Центральном Исполнительном Комитете Союза Советских Социалистических Республик», где в пп. 23, 24 отмечалось, что в случаях разногласий между Союзным Советом и Советом Национальностей вопрос передается в создаваемую ими согласительную комиссию. При недостижении соглашения в согласительной комиссии, вопрос переносится на рассмотрение совместного заседания Союзного Совета и Совета Национальностей, причем, в случае отсутствия большинства голосов Союзного Совета или Совета Национальностей вопрос может быть передан, по требованию одного из этих органов, на разрешение очередного или чрезвычайного съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик.

Таким образом, происходит фактическая передача части полномочий государственного органа согласительной комиссии или чрезвычайному органу. Разумеется, в современной конституционной концепции такая ситуация не может быть признана делегированием полномочий, но, тем не менее, элементы взаимодействия государственных органов на основе передачи части своих полномочий присутствовали в конституционном тексте. При этом необходимо обратить внимание, что передается только решение вопроса в определенных, оговоренных в конституции случаях, что заставляет задуматься о таком явлении, как оперативное, временное делегирование части полномочий.

В Конституциях СССР 1936 г. и 1977 г. в принципе отсутствует какое-либо упоминание о конституционной возможности передачи или делегирования полномочий. Как таковой институт делегирования не существовал в Советском Союзе, что объясняется, на наш взгляд, отсутствием системы разделения вла-

стей в классическом понимании и централизованной системой государственного управления.

Не фиксируется на конституционном уровне и институт делегировании власти народом (скорее всего, по причине отсутствия принципиальной позиции относительно народной природы и первоисточника государственной власти). Вместе с тем представительная демократия в конституционных нормах проходила становление и развитие в диалектическом единстве с непосредственными формами народовластия2. Так, в первом Основном Законе СССР в гл. 3 «О Съезде Советов СССР» отмечалась его представительная природа, поскольку Съезд Советов состоял из представителей нижестоящих советов. Принцип представительства при формировании Советов депутатов использовался и в Конституции СССР 1936 г.

Однако официальное упоминание о том, что «депутаты являются полномочными представителями народа», впервые встречается в Основном Законе СССР 1977 г. Можно заключить, что именно эта конституционная формула служит предпосылкой становления в конституционном праве России института делегирования власти народа. Примечательно, что при отсутствии прямого указания на народ как источник власти Конституция СССР 1977 г. закрепляет принцип императивного депутатского мандата.

Действующая Конституция РФ 1993 г. также не использует термин «делегирование», подменяя его такими терминами, как «передача» и «наделение». Например, в п. 3 ст. 95 закрепляется норма, в соответствии с которой член Совета Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ. При этом нет упоминания о субъекте, который передает принадлежащие ему полномочия. Исходя из конституционной концепции народовластия, можно предположить, что многонациональный российский народ делегирует, принадлежащую ему власть законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, которые, в свою, очередь, определяют своих представителей в Совет Федерации, наделяя их конституционными полномочиями данного органа.

Нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что в отношении делегирования власти народа в Конституции РФ отсутствует упоминание и процедура такого делегирования. В статье 3 лишь отмечается, что единственным источником власти в Российском государстве является ее многонациональный народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. В тексте Основного Закона указывается лишь на наделение полномочиями членов Совета Федерации, делая при этом акцент на срок полномочий и не упоминая об источнике делегирования властных полномочий.

В ст. 132 российской Конституции говорится о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В ст. 78 Конституции РФ, где речь идет о распределении полномочий между федеральным и региональным уровнями власти, используется уже иной термин — «передача полномочий».

Участвуя в межгосударственных объединениях, Российская Федерация согласно ст. 79 Конституции РФ, может передавать часть своих полномочий при соблюдении конституционных условий и требований.

Применяя согласительные процедуры для разрешения разногласий по разграничению полномочий между органами государственной власти, Президент РФ в случае недостижения согласованного решения может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Иными словами, глава государства в особых, определенных в Конституции России, случаях может передавать свои полномочия судебным органам. При этом следует обратить внимание на категорический конституционный запрет делегирования функций правосудия каким-либо иным органам власти. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ правосудие в нашей стране осуществляется исключительно судом.

В настоящее время в конституционном развитии Российской Федерации актуализируется проблема вовлечения негосударственных организаций в систему публичного управления с параллельным делегированием государственно-властных полномочий.

Учитывая правовую позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в Постановлении от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате», в котором при ссылке на ст. 78 и 132 Конституции РФ делается вывод допустимости «государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти»3, можно утверждать о наличии правовых предпосылок для развития института делегирования в конституционной системе власти России в направлении аутсорсинга. При этом необходимо понимать, что аутсорсинг потенциально содержит в себе корруп-16 циогенный фактор, поэтому должен использоваться предельно продуманно и ? осторожно. Например, на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи § государств-участников СНГ, проходившем в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г., » указывалось на необходимость исключения коррупциогенных факторов в про-I цессе делегирования полномочий. Принятый на данном заседании «Модельный | закон о борьбе с коррупцией», закрепляя в ст. 5 основные принципы борьбы с ! коррупцией, в п. 9 фиксировал, что борьба с ней осуществляется на основе не-§ допустимости делегирования полномочий на государственное регулирование | предпринимательской деятельности физическим и юридическим лицам, осу-| ществляющим такую деятельность, а также на контроль за нею.

Таким образом, можно сформулировать следующие выводы: | 1. Проведенный анализ конституционных норм на предмет закрепления в

| них института делегирования наглядно демонстрирует отсутствие в текстах советских конституций и Конституции РФ термина «делегирование» как в публично-властных отношениях, так и положениях, закрепляющих конститу-§ ционную концепцию народовластия.

§ 2. Впервые на законодательном уровне институт делегирования упоминается

| в тексте Закона РФ от 21 апреля 1992 г., которым предусматривались изменения | и дополнения Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г. В целях совершенствования законотворческого процесса закреплялась возможность делегирования полномочий Съезда народных депутатов РФ Верховному Совету РФ. Таким образом, это первая попытка конституционной легализации института делегирования полномочий в системе власти Российского государства.

3. Следует отметить, что в конституциях советского периода не фиксируется 172 и институт делегировании власти народом. Представляется, что это обусловлено

Я.В. Солостовская • Некоторые проблемы толкования норм Конституции России

отсутствием принципиальной позиции относительно природы и первоисточника государственной власти. Вместе с тем представительная демократия в конституционных нормах проходила становление и развитие в диалектическом единстве с непосредственными формами народовластия.

4. Текстуальный анализ конституционных положений показал, что Конституция РФ 1993 г. не использует термин «делегирование», подменяя его такими понятиями, как «передача» и «наделение». При этом системный анализ ст. 3, 78, 79, 132 Конституции РФ позволяет выделить горизонтальную и вертикальную структуру института делегирования. К элементам горизонтальной структуры можно отнести: делегирование власти народом; делегирование полномочий в системе исполнительной власти; законодательное делегирований. К вертикальным элементам в структуре института делегирования можно причислить делегирование надгосударственное и внутригосударственное делегирование.

Подводя итоги проведенного анализа становления и развития в российском государстве института делегирования, стоит отметить всестороннее применение исследуемого института в современном конституционном развитии Российской Федерации.

1 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20, ст. 1084.

2 См.: Липчанская М.А. Диалектическое единство представительной и прямой демократии в конституционном развитии России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 1 (96). С. 71.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22, ст. 2491.

Я.В. Солостовская

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТОЛКОВАНИЯ НОРМ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ

В статье анализируются теоретические аспекты толкования конституционно-правовых норм, проблемы интерпретационной деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Приведены некоторые концепции, рассмотрены основные пределы толкования. Обозначен ряд вопросов интерпритации конституционных норм, нуждающихся в дальнейшем научном исследовании.

Ключевые слова: нормы Конституции РФ, толкование норм, пределы толкования, Конституционный Суд РФ, теории интерпретации норм.

Y.V. Solostovskaya

SOME OF THE PROBLEMS OF INTERPRETATION OF THE RUSSIAN CONSTITUTION

In the article are observed theoretical aspects of the interpretation of the constitutional and legal norms, problems of the interpretative activity of the Constitutional Court of the Russian Federation. Some concepts of interpretation, the basic limits of interpretation are also mentioned. A number of issues of interpretation of the constitutional norms in need of further scientific research is marked.

Keywords: norms of the Constitution of the RF, the interpretation of norms, limits of the interpretation, the Constitutional Court of the RF, theory of the interpretation of norms.

© Солостовская Яна Владимировна, 2016

Аспирант кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: solostovskaya@yandex.ru