К вопросу об особенностях использования исключительных правовых режимов в отраслях публичного права

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ

ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Г.Х. Афзалетдинова*

К вопросу об особенностях

использования исключительных правовых режимов

в отраслях публичного права

Аннотация. В статье рассматриваются исключительные режимы как особая разновидность правовых режимов, существующих в российском праве; определяются их сущность, характерные особенности, анализируется структура, даётся определение данному государственно-правовому явлению, производится отграничение данного понятия от смежных: специального режима, особого правового режима, особых условий; перечисляются нормативно-правовые акты, содержащие исключительные режимы в отраслях публичного права, в том числе отражается их закрепление в Кодексе РФ об административных правонарушениях, Таможенном кодексе Таможенного союза. При написании статьи использовались как общеправовые методы (сравнительный, дедукции, индукции, моделирования), так и частноправовые методы, характерные для отраслей публичного права. Научная новизна статьи заключается в определении такого государственно-правового явления как исключительный режим, описании его признаков, особенностей структуры с функциональной точки зрения, сущностного аспекта, операционной связи; рассматриваются отличительные особенности исключительных режимов в сфере публичного права, приводятся примеры использования исключительны режимов в нормативно-правовых актах, на основании чего качественно улучшается правовое регулирование.

Ключевые слова: исключительные правовые режимы, сфера публичного права, признаки исключительных режимов, структура исключительных режимов, содержание исключительных режимов, особые условия, специальный режим, экстраординарная ситуация, нестандартная ситуация, ограничивающие средства.

В настоящее время для российской правовой системы актуальность представляют вопросы повышения роли права, изменения характера правового регулирования, совершенствования законодательства. Особую значимость приобрела проблема функционирования государственно-правовых институтов, направленных на преодоление острых социальных и военных конфликтов, ликвидацию экологических и техногенных катастроф, чрезвычайных ситуаций, что предопределило обращение ученых к исследованию исключительных правовых режимов. Вместе с тем юридической наукой до сих пор недостаточно изучены особенности их закрепления и реализации ни в рамках общей теории права, ни на отраслевом уровне, что создает препятствия

для полноценного их использования практическими работниками. В настоящее время фактически отсутствуют работы, содержащие комплексное изучение исключительных правовых режимов, что предопределяет актуальность и новизну предпринимаемых исследований в подобном направлении. Думается, всестороннее рассмотрение подобного государственно-правового явления именно на общетеоретическом уровне могло бы содействовать его совершенствованию и на отраслевом уровне, что особенно значимо в условиях глобализации, интеграции государств, реформирования современного российского законодательства.

В отраслевой юридической литературе исключительные правовые режимы рассматрива-

© Афзалетдинова Гульнара Хасановна

* Старший следователь по ОВД Следственной службы Управления Федеральной службы России по контролю за оборотом наркотиков по Московской области. [dinara-05@list.ru]

123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, д. 9.

лись в рамках правового режима внешнеторговой деятельности1, режима беженцев2, правового режима имущества акционерного общества3, правового режима особо охраняемых природных территорий4 и т.д. При характеристике экстраординарной нестандартной ситуации социального, природного и техногенного характера, авторами использовались такие понятия, как «специальный режим», «особый правовой режим», «особые условия». Существующее многообразие подходов объясняется не только недостаточной научной разработанностью обозначенных понятий, но и тем, что при рассмотрении одних и тех же правовых явлений, ученые не всегда применяли одинаковые дефиниции. Вместе с тем четкое определение обозначенных явлений имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение.

Словосочетание «особые условия» означает общее отличие, необычность обстановки, в которой что-нибудь происходит или произошло5.

В юридической литературе высказывались различные подходы к понятию «особые условия». Одни авторы связывают их с чрезвычайными мерами охраны6, другие считают, что это повышение по степени опасности условий общественной жизни, угрожающее здоровью людей, материальным и культурным ценностям7 и т.п. К особым условиям относят также и обстоятельства, нарушающие нормальный ритм жизни общества, вызванный социальными и природными явлениями8.

Понятие «специальный административно-правовой режим» широко используется в науке административного права, под ним понимается особое состояние упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное практическое осуществление требований законности, обусловившей создание специально уполномоченных органов, издание специальных нормативно-пра-

1 Сошников Р.А. Правовой режим внешнеторговой деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 1997.

2 Ибрагимов А.М. Режим беженцев в международном праве: дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 1999.

3 Елькин С.К. Правовой режим имущества акционерного общества: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

4 Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.

5 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1988. С. 373.

6 Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М., 1996. С. 29; Назаренко И.А. Организация деятельности ОВД при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 16.

7 Порфирьев Б.Н. Организационно-правовые основы управления при чрезвычайных ситуациях. М., 1995. С. 23.

8 Анисимов В.Л. Участие органов внутренних дел в чрез-

вычайных ситуациях и обстоятельствах: теоретический и

правовой аспекты: монография. М., 2001. С. 45.

вовых актов и применение усиленных мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности9.

К нормативно-правовым актам, затрагивающим вопросы исключительных режимов в сфере публичного права можно отнести: Федеральный конституционный закон РФ от 30 января 2002 г. «О военном положении»10, Федеральный закон РФ от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»11 и др.

Понятие «особый правовой режим» используется законодателем при нормативном закреплении понятия чрезвычайного положения в ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»12, в ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении» при нормативном закреплении понятия военного положения13, а также в п. 13 ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г.,14 и в других законодательных актах.

Однако следует заметить, что отсутствие единого терминологического обозначения исключительных правовых режимов создает трудности в правореализационном процессе. Как справедливо отметил С.С. Алексеев: «...нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, — ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается скоординированность научных понятий»15. Поэтому важно не только дать определение исключительным правовым режимам, но и рассмотреть их признаки, характерные особенности.

Исключительный правовой режим представляет собой специфический порядок правового регулирования, формируемый с помощью юридических средств стимулирующей или ограничивающей направленности, создающий для субъектов особые условия для реализации их законных интересов.

Исключительные правовые режимы обладают следующими признаками:

9 Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 153.

10 Собрание законодательства РФ. 2002. №2. Ст. 375; 2011. №1. Ст. 1.

11 Там же. 1994. №35. Ст. 3648; 2013. №27. Ст. 3477.

12 Там же. 2001. №23. Ст. 2277; 2005. №10. Ст. 753.

13 Там же. 2002. №2. Ст. 375; 2011. №1. Ст. 1.

14 Там же. 2006. №11. Ст. 31; 2013. №30. Ст. 4041.

15 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: курс в 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 35-36.

Г.Х. Афзалетдинова

- во-первых, они имеют нормативную основу, закрепляются системой норм, позволяющих регулировать нетипичные, нестандартные, экстраординарные ситуации социального, природно-техногенного и иного характеров;

- во-вторых, позволяют специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений при помощи дозволений, позитивных обязываний и запретов;

- в-третьих, включают систему стимулирующих и ограничивающих средств;

- в-четвертых, создают особые условия обстоятельства для удовлетворения субъектами своих законных интересов;

- в-пятых, в результате действия исключительных режимов складываются специфические правоотношения, субъектом которых являются органы исполнительной власти (правоохранительные органы);

- в-шестых, связаны с принятием дополнительных мер, направленных на обеспечение общественной безопасности и правового порядка.

Необходимо обратить внимание на особенности структуры исключительного режима. С функциональной точки зрения структура исключительного режима складывается из элементов механизма правового регулирования: норм права, регулирующих не типичные, не стандартные, экстраординарные ситуации социального, природно-техногенного и иного характера; исключительных правоотношений (в исключительном режиме в сфере публичного права обязательным субъектом является орган государственной власти или его должностные лица); актов реализации субъектами прав и обязанностей; актов применения права; нормативно-правовых актов; актов толкования права; правосознания, правовой культуры участников исключительных правоотношений. Сущностный аспект исключительного режима позволяет выделять элементы, характеризующие степень его специфичности для субъектов: система стимулирующих и ограничивающих средств, субъектов, объектов. С точки зрения операционной связи, в структуру исключительного режима в сфере публичного права включается использование государством, в лице его правоохранительных органов на законных основаниях, мер по ограничению прав и свобод граждан, организаций.

Кроме того, необходимо отметить, что введение того или иного исключительного правового режима в некоторых случаях связано с ограничениями прав и свобод граждан предус-

мотренных Конституцией РФ16. Так, ст. 13 Федерального закона РФ от 3 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом» определяет введение правового режима в зоне проведения контртеррористической операции, в связи с чем предусматривает «меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах; проверку у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющих их личность и т.д.»17. Данные меры являются вынужденными, вызванными объективными обстоятельствами, с целью предупреждения большего вреда, причиняемого интересам личности, общества, государства.

Исключительные режимы в сфере публичного права обладают рядом отличительных особенностей, к которым можно отнести следующие:

- они позволяют организовать деятельность правоохранительных органов в различных нестандартных управленческих ситуациях, в их осуществлении участвуют данные звенья государственного механизма;

- как правило, они реализуются с помощью средств ограничивающего характера, к которым относят обязывания и запреты (например, режим военного положения, режим контртеррористической операции);

- связаны с ограничением прав и свобод человека и гражданина;

- в качестве нормативной основы предусматривают особые разновидности юридических исключений;

- в рамках исключительных правовых режимов деятельность государственных органов и учреждений подвергается детальной регламентации;

- устанавливают систему контролирующих мер, направленных на обеспечение общественной и государственной безопасности, законности и правопорядка;

- вводятся при возникновении нестандартной ситуации, вызванной социальными, военными, природно-техногенными, чрезвычайными ситуациями, и, как правило, содержат ограничения по срокам действия;

- в сфере публичного права связаны с ликвидацией негативных последствий и т.п.

В рамках исключительных режимов могут объединяться и дифференцироваться правовые средства, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, что позволяет органично соединить их с иными политическими, экономическими, информационными

16 Пчелинцев С.В. Ограничение прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов: методология, теория, практика: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.

17 Собрание законодательства РФ. 1998. №31. Ст. 3808; 2006. №11. Ст. 1146.

мерами. Для режимов характерна именно системность используемых правовых средств18.

В сфере, например, административного права в рамках исключительных режимов особым образом используются сочетания компенсаций, обязываний и запретов.

В качестве исключительного правового режима можно отметить содержащееся в ст. 7.13 Кодекса РФ об административных правонаруше-ниях19 положение об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия, несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия. В данном случае имеет место сочетание режимов охраны объектов культурного наследия и режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия. Исключительный характер данных режимов проявляется в создании условий наибольшего благоприятствования для культурных объектов.

Исключительные режимы содержатся в таможенном праве. Так, в частности в Таможенном кодексе Таможенного союза, принятого решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. №17 (в ред. Протокола от 16 апреля 2010 г.)20, исключительный режим установлен в отношении условно выпущенных товаров, предусмотренный ст. 200 Таможенного кодекса Таможенного союза. Исключительный характер данного режима проявляется в том, что в отношении условно выпущенных товаров устанавливаются особые условия «помещения под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления, в отношении которых: предоставлены льготы по уплате ввозных таможенных пошлин, налогов, сопряженных по пользованию и (или) распоряжению товарами; ограничения по пользованию и (или) распоряжению; государством — членом Таможенного союза применяются ставки ввозных таможенных пошлин, размер которых меньше, чем размер ставок ввозных таможенных пошлин, установленных Единым таможенным тарифом». Также к исключительному режиму в таможенном праве относится беспош-

18 Хазанов С.Д. Институт административно-правовых режимов в системе административного права // Институты административного права России. М., 1999. С. 80.

19 Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. №195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. №1. Ст. 1; 2013. №44. Ст. 5633.

20 Таможенный кодекс Таможенного союза (Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенно-

го союза, принятому решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества на уровне глав государств от 27 нояб. 2009 г. №17) №72-ФЗ 16 апр. 2010 г. // Собрание законодательства РФ. 2010. №50. Ст. 6615.

линная торговля, установленная ст. 302 Таможенного кодекса Таможенного союза, в которой вышеуказанный режим определяется как «процедура, при которой товары реализуются в розницу в магазинах беспошлинной торговли физическим лицам, выезжающим с таможенной территории Таможенного союза, либо иностранным дипломатическим представительствам .,.»21, в данном случае присутствует стимулирующий элемент, направленный на увеличение товарооборота между государствами.

Исключительные правовые режимы устанавливаются там, где нецелесообразен и неэффективен обычный порядок использования юридических средств, где необходимо применять правовые инструменты для устранения и нормализации нестандартной ситуации социального и при-родно-техногенного характера. Выбор той или иной меры реагирования определяется степенью и характером угрозы безопасности, состоянием общественного порядка, временным аспектом протекания экстраординарной ситуации. Применяемые меры направлены на стабилизацию обстановки, обеспечение нормального функционирования государственных и общественных институтов.

При введении исключительных режимов в сфере публичного права необходимо соблюдать принцип адекватного реагирования, призванный предотвратить чрезмерное и необоснованное вмешательство государственных органов в сферу прав и свобод личности, общества и государства.

Несмотря на то, что данные исключительные режимы связаны с ограничением прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также ограничением прав организаций, как было отмечено выше, их введение вполне обосновано и оправдано. Общей целью исключительных режимов в сфере публичного права является создание надежных правовых барьеров и специальных организационных мер, введение которых было направлено на исключение угроз безопасности личности, общества и государства. Введение вышеуказанных режимов в сфере публичного права является вынужденной мерой государственных органов, объективно обусловлено сложившимися обстоятельствами социального и природно-техногенного характера.

Содержание исключительных режимов в сфере публичного права определяется их целевым назначением, характером и особенностями той деятельности отдельных лиц, учреждений и организаций, которая является объектом режима. Однако при всем многообразии режимных мероприятий, исходя из единства их целевого

21 Там же.

Г.Х. Афзалетдинова

назначения, можно выделить некоторые типовые элементы.

Так, в содержании исключительного режима в сфере публичного права следует выделить: его целевое назначение; правовые принципы; объект публично-правового регулирования; юридическое положение субъектов и соответствующий правовой инструментарий.

Исключительный режим в сфере публичного права устанавливается в целях обеспечения взаимодействия государства в лице его государственных органов с физическими и юридическими лицами на основе права, в связи с регулированием общественных отношений в нестандартных, нетипичных ситуациях социального и природно-техногенного характера; реализуется через деятельность государства, в лице его должностных лиц, при выполнении ими своих обязанностей при их взаимодействии с физическими и юридическими лицами, а также между звеньями государственного аппарата при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов. При этом применяются особые, специальные меры, осуществляемые на определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета.

Для исключительных режимов в сфере публичного права характерны общеотраслевые принципы государственного управления, являющиеся внутренним стержнем, направляющим началом. Они распространяются на все сферы данного регулирования.

Элементом исключительных режимов в сфере публичного права является объект правового воздействия, то есть те интересы или отношения, на защиту которых направлен режим.

Одним из основных элементов исключительных режимов в сфере публичного права является юридическое положение субъектов, которое вы-

Библиография:

ражается в том, что участники данных отношений в силу специфики управления, занимают неравноправное правовое положение.

За допущенное нарушение режимных требований предусмотрены виды юридической ответственности и соответствующие санкции, специфика которых проявляется в отраслях публичного права. На основе отраслевых исключительных режимов создается режимное регулирование социальных процессов, видов деятельности, объектов (предметов) и территорий.

Вся система режимных мероприятий конкретизируется применительно к каждому исключительному режиму с помощью правовых установлений, учитывая особенности конкретных общественных отношений.

Регулятивные свойства данного вида режимов проявляются в использовании специального инструментария, образующего исключительные приемы регулирования.

На современном этапе исключительные режимы должны быть направлены на защиту общественной и государственной безопасности, поддержание законности и правового порядка в обществе. Данное государственно-правовое явление необходимо рассматривать как важнейшую часть правового арсенала на современном этапе развития права, направленного на обеспечение и гарантию защиты интересов личности, общества и государства.

В процессе интеграции и консолидации государств основным направлением применения исключительных режимов на современном этапе является их использование в международном праве.

В связи с особой значимостью исключительных режимов необходимо их более глубокое теоретическое исследование, которое позволит улучшить правовое регулирование общественных отношений на качественно ином уровне.

1. Алексеев С.С. Общая теория права: курс в 2 т. Т. 1. М., 1981. 360 с.

2. Анисимов В.Л. Участие органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах: теоретический и правовой аспекты. М., 2001. 93 с.

3. Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М., 1996. 76 с.

4. Елькин С.К. Правовой режим имущества акционерного общества: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. 112 с.

5. Ибрагимов А.М. Режим беженцев в международном праве: дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 1999. 98 с.

6. Назаренко И.А. Организация деятельности ОВД при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 226 с.

7. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1988. С. 373.

8. Порфирьев Б.Н. Организационно-правовые основы управления при чрезвычайных ситуациях. М., 1995. 34 с.

9. Пчелинцев С.В. Ограничение прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов: методология, теория, практика: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. 545 с.

10. Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. 347 с.

11. Сошников Р.А. Правовой режим внешнеторговой деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 1997. 126 с.

12. Хазанов С.Д. Институт административно-правовых режимов в системе административного права // Институты административного права России / отв. ред. И.Л. Бачило и Н.Ю. Хаманева. М., 1999. С. 88—101.

13. Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 1999. 124 с.

References (transliteration):

1. Alekseev S.S. Obshchaya teoriya prava: kurs v 2 t. T. 1. M., 1981. 360 s.

2. Anisimov V.L. Uchastie organov vnutrennikh del v chrezvychainykh situatsiyakh i obstoyatel'stvakh: teoreticheskii i pravovoi aspekty. M., 2001. 93 s.

3. Gushchin V.V. Chrezvychainoe polozhenie: administrativno-pravovoi aspekt. M., 1996. 76 s.

4. El'kin S.K. Pravovoi rezhim imushchestva aktsionernogo obshchestva: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 1998. 112 s.

5. Ibragimov A.M. Rezhim bezhentsev v mezhdunarodnom prave: dis. ... kand. yurid. nauk. Makhachkala, 1999. 98 s.

6. Nazarenko I.A. Organizatsiya deyatel'nosti OVD pri chrezvychainykh situatsiyakh prirodnogo i tekhnogennogo khara-ktera: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2003. 226 s.

7. Ozhegov S.I. Slovar' russkogo yazyka. M., 1988. S. 373.

8. Porfir'ev B.N. Organizatsionno-pravovye osnovy upravleniya pri chrezvychainykh situatsiyakh. M., 1995. 34 s.

9. Pchelintsev S.V. Ogranichenie prav i svobod grazhdan v usloviyakh osobykh pravovykh rezhimov: metodologiya, teoriya, praktika: dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2006. 545 s.

10. Rushailo V.B. Spetsial'nye administrativno-pravovye rezhimy v Rossiiskoi Federatsii: dis. ... d-ra yurid. nauk. M.,

11. Soshnikov R.A. Pravovoi rezhim vneshnetorgovoi deyatel'nosti: dis. ... kand. yurid. nauk. Samara, 1997. 126 s.

12. Khazanov S.D. Institut administrativno-pravovykh rezhimov v sisteme administrativnogo prava // Instituty adminis-trativnogo prava Rossii (otv. red. Bachilo I.L. i Khamaneva N.Yu.). M., 1999. S. 88—101.

13. Chernushenko S.S. Pravovoi rezhim osobo okhranyaemykh prirodnykh territorii: dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov,

2004. 347 s.

1999. 124 s.

Материал поступил в редакцию 13 декабря 2013 г.