Правовая природа института общественной экспертизы

УДК 342.571

Ю.С. Половникова* ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ИНСТИТУТА ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Статья посвящена исследованию правовой природы института общественной экспертизы правовых актов как одного из перспективных способов повышения качества и эффективности законодательства. Анализируются понятие и содержание общественной экспертизы, выдвигаются предложения по совершенствованию правового регулирования.

Ключевые слова: общественная экспертиза, правовые акты, эффективность законодательства, перспективные способы повышения качества.

Затянувшейся период административной реформы, а также противоречивые преобразования социальной сферы, положительный итог которых необозрим до настоящего времени, привели к тому, что любые нововведения воспринимаются гражданами как очередной катаклизм, а должностными лицами — как форс-мажорные обстоятельства, препятствующие их нормальной работе. Все более явной становится проблема потери доверия граждан к представителям власти, разочарования в законах, массового правового нигилизма и апатии.

Одной из причин сложившейся ситуации является современная практика правотворчества, субъекты которой недостаточное внимание уделяют изучению и прогнозу реакции общества на те или иные нововведения в законодательстве. Институты общественного участия призваны улучшить качество проработки законодательных и иных правовых актов, повысить учет и согласование интересов различных групп граждан и, как следствие, способствовать пониманию реформ и осознанному участию в них населения.

На законодательном уровне установлен целый ряд моделей участия общественности в выработке государственной и муниципальной политики, но далеко не все способы общественного участия позволяют обеспечить выработку квалифицированного и аргументированного мнения по обсуждаемым вопросам.

Так, например, обращение граждан в органы государственной власти и местного самоуправления является одним из самых простых и доступных способов повлиять на решения власть имущих. Но не стоит забывать, что органы власти не обязаны принимать обращения во внимание при разработке законодательных и иных нормативных правовых актов. Кроме того, функционирование данного института не лишено пороков: ведомственная волокита, бесчисленное количество отписок,

пропуск всех мыслимых сроков на ответ лишают граждан последней надежды на то, что их вопрос может быть разрешен по существу.

Массовые мероприятия — митинги, пикеты, шествия, направленные на публичное высказывание отношения к действиям органов власти, позволяют высказать позицию значительной части общества, обратить внимание на несовершенство управленческих решений. Однако эта модель имеет чрезмерно эмоциональный, протестный характер, а значит, в большинстве случаев неконструктивна, не предполагает аналитического осмысления проблемы во всех ее взаимосвязях, четкой аргументации и квалифицированных предложений.

Непосредственное волеизъявление на референдуме — очень сложная и дорогая процедура, к тому же уже не раз показавшая себя отличным способом признать непогрешимыми отдельные решения властей, при условии непросвещенности голосующих и грамотной агитации.

Периодически органами власти проводятся общественные собрания, форумы, парламенты, заседания круглых столов по разным проблемам, организуется работа общественных советов при различных органах исполнительной власти или руководителях данных органов. Вместе с тем в связи с неполнотой правового регулирования проведение властью таких консультационных мероприятий организуется лишь тогда, когда она в этом заинтересована, либо когда ее вынуждают на это обстоятельства. Формирование таких институтов и их статус (реальный или фиктивный («карманный»)) зависит от позиции руководящего лица, при котором он создан, к тому же статус решения — рекомендательный, велика вероятность фальсификации результатов. Даже если процедура «честна и прозрачна», после получения информации о начале обсуждения у общественных организаций остается крайне мало времени на изучение ситуации. Организации работают по своему профилю

* © Половникова Ю.С., 2013

Половникова Юлия Сергеевна (y-polovnikova@mail.ru), кафедра государственного и административного права Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.

и для разных целевых групп, поэтому их анализ носит локальный «точечный» характер, при этом, как правило, системный подход отсутствует.

Несправедливо было бы утверждать, что все названные формы общественного участия неэффективны, но даже приведенные выше пороки их организации ставят под сомнение эффективность осуществления надзора общественности за органами публичной власти.

Следует оговориться, что в настоящей работе по отношению к деятельности институтов гражданского общества будет использован термин «надзор» вместо привычного «контроль». С целью разделения понятий «контроль» и «надзор» обратимся к исследованиям М.А. Шафира, пришедшего к выводу, что между контролем и надзором существуют определенные различия. Орган, осуществляющий надзор, не может сам ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя, ни тем более давать оперативные указания по устранению обнаруженных нарушений. Контроль заключается в самом непосредственном вмешательстве контролирующих в деятельность контролируемых [1, с. 208—209]. В основу разделения функций общественного контроля и общественного надзора в сфере обеспечения конституционных прав человека также может быть положен результат реализации полномочий: для контрольных — окончательность и обязательность указаний, а для надзорных — лишь предварительность и рекомендательный характер. Исходя из анализа правового регулирования и практики функционирования институтов общественного участия, можно констатировать, что в настоящее время общественность России лишена функций контроля над государством в связи с тем, что вмешательство в деятельность органов государственной и муниципальной власти строго лимитировано и предполагает лишь внешнее наблюдение, а выявленные недостатки и разработанные предложения могут быть восприняты лишь в качестве рекомендаций.

Преимуществом общественной экспертизы в сравнении с другими формами гражданского надзора является то, что экспертный анализ, проводимый специалистами общественных объединений и некоммерческих организаций, имеющими большой опыт практической деятельности в соответствующей сфере, дает комплексную, системную оценку гуманитарного эффекта от изучаемого действия (принятия и/или реализации закона, программы и др.). Сама структура общественной экспертизы, упрощенно представляемая как «экспертиза — переговоры — контроль», является наиболее удачной формой взаимодействия гражданских организаций с органами власти, позволяющей избегать конфронтации, конфликтов интересов и способствовать конструктивным переговорам.

Демократический потенциал общественной экспертизы заключается в ее двойственной природе. С одной стороны, общественная экспертная деятельность является механизмом воздействия общества на содержание решений и актов органов власти, одним из способов реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства. Это уникальный механизм надзора со стороны общества, направленный на анализ и оценку влияния нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп, препятствующий принятию и реализации неадекватных управленческих решений, способный понизить уровень конфликтности в обществе.

С другой стороны, организация общественного обсуждения, получение различных точек зрения на общественные проблемы и выработка предложений по совершенствованию управленческих решений способствуют консолидации различных институтов гражданского общества и граждан. Таким образом, общественная экспертиза становится социальным институтом, состоящим из членов экспертного сообщества из числа граждан, обладающих специальными познаниями и активной гражданской позицией, способных выработать эффективный (иногда и альтернативный) подход к решению проблем. Экспертная работа стимулирует развитие гражданского общества через профессиональный рост и институциональное развитие его институтов, нацелена на привлечение интеллектуальных ресурсов самого общества.

Развитие механизмов общественной экспертизы, а также становление сообщества общественных экспертов в настоящее время являются задачами, актуальными как для органов власти (с точки зрения повышения эффективности их работы), так и для гражданского общества (с точки зрения повышения его роли и дальнейшего его формирования).

Основной целью общественной экспертизы, с учетом ее двойственного характера, является консолидация общественности во имя повышения качества законодательных и иных правовых актов посредством их оценки с точки зрения защиты основополагающих, базовых интересов и ценностей общества, учета и согласования интересов отдельных социальных групп и внесения соответствующих корректив.

Для реализации потенциала общественной экспертизы и достижения ее основной цели постановка и последовательное решение задач должны осуществляться в условиях эффективного взаимодействия государства и институтов гражданского общества, обоюдного стремления к совместной работе.

Следовательно, задачами общественной экспертизы по отношению к организациям гражданского общества должны стать:

— экспертное исследование процессов, норм и явлений, негативно влияющих на степень защищенности прав, свобод, законных интересов граждан;

— выявление возможных социальных рисков и негативных последствий, связанных с принятием разрабатываемых законов и иных правовых актов;

— оценка изменений в различных сферах жизнедеятельности, вызванных действием принятых нормативных правовых актов и управленческих решений, деятельностью хозяйствующих субъектов;

— выявление позиций и мнений различных групп населения, содействие в согласовании различных интересов, разработка консолидированных рекомендаций, предложений, сбалансированно выражающих интересы разнородных групп и объединений;

— осуществление эмпирической наработки и апробация различных моделей общественной экспертизы;

— ведение подготовки квалифицированных экспертов из числа активных членов общества.

Органы власти различного уровня, в свою очередь, должны выполнять следующие задачи:

— оценку уровня реализованности права граждан на участие в управлении государством;

— повышение возможностей учета законодательством жизненных интересов различных групп граждан;

— повышение открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

— совершенствование партнерства органов государственной власти, граждан и их объединений в интересах социально-экономического развития города, региона и государства в целом;

— организацию переговорного процесса, направленного на согласование интересов власти и общества;

— разработку наиболее оптимальных моделей общественной экспертизы и обеспечение их реализации.

На основании изложенного следует выделять следующие основные функции общественной экспертизы:

— контрольно-диагностическую — мониторинг правотворчества, правоприменительной практики, а также общественного мнения, выявление ситуации общественного напряжения вследствие нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Сопоставление выявленной информации о процессе, явлении или объекте с публично уста-

новленными социальными приоритетами, нормами, требованиями, индикативными показателями;

— консультативно-согласительную — выражение консолидированных интересов разных групп населения и трансляция этих интересов через механизм консультаций и обмена мнениями в органы власти и управления;

— эвристическую — накопление новых методов, знаний в законодательном процессе, разработка рекомендаций для принятия конкретных управленческих решений и реализации различных социальных проектов и программ;

— социальной инженерии — институциональное развитие гражданского общества, его профессиональный рос и развитие, вовлечение интеллектуальных ресурсов общества в правотворческий процесс.

Следует признать, что эффективность функционирования института общественной экспертизы существенным образом зависит от содействия властных субъектов. Отсюда вытекает основной недостаток общественной экспертизы как формы народовластия — слишком высок риск искусственного насаждения властью институтов «гражданского контроля» с полномочиями по проведению «общественных» экспертизы законопроектов. Механизм общественной экспертизы дискредитируется тем, что может носить откровенно заказной характер и иметь манипулятивную направленность как со стороны органов власти для легитимации своих решений и процесса управления, так и со стороны определенных политических сил, которые создают экспертные сообщества для выведения в публичную плоскость ряда политических проблем и закрепления их в общественном сознании, подчеркивая их актуальность научным подходом и экспертным решением.

Ауру аффилированной общественной экспертизы может снять расширение круга привлекаемых общественных и некоммерческих общественных организаций в проведение экспертиз, формирование экспертного сообщества на федеральном уровне и содействие его становлению на региональном и местном уровнях, повышение гражданской и правовой активности граждан. В дальнейшем вектор развития общественной экспертизы должен быть направлен на противодействие попыткам отдельных некоммерческих организаций монополизировать институты взаимодействия с органами публичной власти, а также на вовлечение в некоммерческие неправительственные организации самых широких слоев российского общества.

Вместе с тем существенным барьером в становлении общественной экспертизы в России является отсутствие культуры гражданского участия, недоверчивое и даже апатичное отношение граждан к еще незрелым институтам гражданского об-

щества. Очень точно охарактеризовал сложившуюся ситуацию Л.А. Гончаров в своей работе «Гражданская экспертиза как институт демократической политической системы в современной России: организационные и социокультурные барьеры»: «Моноцентричная политическая модель, сложившаяся в России, характеризуется не только поглощением или вытеснением участников общественнополитической жизни, но и монополизацией пространства политической сферы, где рамки, ход и во многом результат политического процесса определяет доминирующий надпартийный актор. При этом довольно большое количество экспертных сообществ, в том числе и аффилированных с властными структурами (советы, комитеты, общественные палаты), не соответствуют реальному уровню участия акторов гражданской экспертизы в общественно-политической жизни» [2, с. 256].

Общественная экспертиза до настоящего времени на государственном уровне не возведена в ранг структурного элемента правотворчества, вытеснена на периферию политической системы России, а следовательно, несмотря на свой демократический потенциал, не стала механизмом формирования, оценки и корректировки государственной политики. Ее развитие и публичность допускаются, пока не создают вызовов субъектам государственной власти, а влияние экспертного сообщества сводится к минимуму.

Изложенное подтверждается анализом нормативных правовых актов об экспертной деятельно-

сти и свидетельствует о фрагментарном, неединообразном, порой противоречивом, абстрактном и несистематизированном регламентировании исследуемого феномена. Современное правовое поле экспертной деятельности напоминает «лоскутное одеяло».

Таким образом, показателем оценки работы института общественной экспертизы должно стать не только количество произведенных экспертиз, но и фактический учет мнения экспертов в ходе принятия решения. Визиты и участие в работе Общественной палаты и экспертного совета для представителей власти должно стать обыденной нормой, т. к. именно от них эксперты могут получить крайне важные пояснения и информацию по рассматриваемым нормативно-правовым актам, что поспособствует повышению качества результатов общественной экспертизы. В свою очередь, члены Общественной палаты и эксперты должны иметь не формальную, а реальную возможность участия в работе органов власти.

Библиографический список

1. Шафир М.А. Компетенция СССР и союзных республик. М.: Наука, 1968. С. 208—209.

2. Гончаров Л.А. Гражданская экспертиза как институт демократической политической системы в современной России: организационные и социокультурные барьеры // Научные ведомости БелГУ. Сер.: История. Политология. Экономика. Информатика. 2012. № 1. С. 256.

Yu.S. Polovnikova* LEGAL NATURE OF THE INSTITUTE OF PUBLIC EXPERT EXAMINATION

This article is devoted to the research of legal nature of the institute of public examination of legal acts, as one of perspective means to promote quality and efficiency of legislation.

Notion and contents of public examination are analyzed, suggestions on improving of legal regulation are made.

Key words: public expertise, legal acts, effectiveness of legislation, perspective means of increasing quality.

* Polovnikova Yulia Sergeevna (y-polovnikova@mail.ru), the Dept. of State and Administrative Law, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.