Конституционно-правовые основы организации и деятельности законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации

Н.В. Лебедева

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ) ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Теоретически достаточно ясно, что государственные органы, должностные лица, осуществляющие государственную власть, должны составлять определенную систему, обеспечивающую все потребности реализации государственной власти. Только в этом случае исключаются как пробелы в осуществлении властных полномочий, так и функционирование дублирующих, подменяющих друг друга структур власти.

Не всякая совокупность государственных органов образует систему. Общими признаками системы являются: целостность, приоритет общего над частным, взаимосвязь и взаимозависимость. Поэтому под системой органов государственной власти следует понимать целостную, внутренне взаимосвязанную и сбалансированную, оптимально необходимую совокупность органов государственной власти, призванных обеспечить все потребности осуществления государственной власти.

В царской России источником власти и ее носителем считался император. Он, естественно, не мог осуществлять лично всю государственную власть, поэтому в центре и на местах существовали государственные органы, составляющие в совокупности аппарат самодержавной власти. Вряд ли при таком подходе можно говорить о наличии в России начала XX в. системы органов государственной власти. Отсутствие таковой системы сыграло свою отрицательную роль в 1917 г.1

В советское время была провозглашена принадлежность государственной власти народу, что, безусловно, прогрессивно. Однако осуществление государственной власти через Советы заведомо не обеспечивало сбалансированность и функционирование государственных органов2.

Ранее действовавшие Конституции СССР и Российской Федерации считались конституциями федеративных государств. В них не только была закреплена федеральная структура государственной власти, но и обязательно регулировались вопросы организации системы, а в ряде аспектов - полномочия и отдельные элементы порядка работы органов государственной власти в субъектах Федерации3. Так, в ст. 85 Конституции 1978 г. было закреплено: «Советы народных депутатов - Верховный Совет РСФСР, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов - составляют единую систему органов государственной власти».

В редакции 1992 г. той Конституции имелись предписания о конкретных органах власти республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Так, в республиках предусматривалось наличие съездов народных депутатов и Верховных Советов, говорилось о главах исполнительной власти республик (президентах) и о Советах Министров республик, о компетенции правительств республик и их взаимоотношениях с исполкомами местных Советов.

Организационная структура системы власти в Российской Федерации того време-

33

ни, формируемая и функционирующая на принципе жесткого централизма, мало что относила к ведению и полномочиям субъектов Федерации4.

Основополагающие идеи по формированию концепции, в соответствии с которыми была установлена современная система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, изложены в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., состоящем из трех взаимоувязанных документов:

1) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

3) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

В договорах установлены системы органов государственной власти субъектов Федерации5.

Анализ Федеративного договора от 31 марта 1992 г. дают Л. Болтенкова, Г. Гаджи-ев, Б. Пугачев6.

По оценке М.Н. Губогло, указанные документы стали основой компромисса центробежных и центростремительных тенденций, вместе с тем они утвердили разнотипность субъектов Российской Федерации в виде национально-государственных (суверенные республики в составе Российской Федерации), административно-территориальных (края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальных (автономные области, автономные округа) образований и оставили на этом пути немало политических ухабов и правовых колдобин. Самой опасной воронкой, засасывающей в себя строителей федерализма, является внутренняя противоречивость Федеративного договора, состоящая в том, что, с одной стороны, все субъекты Российской Федерации формально имеют равные права и полномочия, несут равные обязанности в экономической, социальной, культурной областях, а с другой, - одни из них «более»» а другие «менее» равноправны. В то время как за республиками закреплены статус государственности с Конституцией, Парламентом и Президентом, за остальными субъектами закреплено новое для практики право на «Уставы субъектов Российской Федерации и право избирать губернаторов»7.

Конституция Российской Федерации 1993 г. право самостоятельно устанавливать системы органов государственной власти закрепила за субъектом каждого из шести его видов, то есть за республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами.

Как собирательное некое общее понятие вне конкретизации субъектно-территори-ального масштаба деятельности термин «система органов государственной власти» используется в п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

В первую очередь Конституция РФ 1993 г. определяет систему органов власти. Согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.

34

Вместе с тем, согласно п. «н» ст. 72 Конституции, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Из смысла данной нормы можно сделать вывод, что в ней, во-первых, отражается возможность Российской Федерации участвовать в установлении указанных «общих принципов» для субъектов; во-вторых, закрепляется право субъектов РФ участвовать в установлении общих принципов организации системы федеральной государственной власти и влиять на деятельность различных федеральных органов.

Поскольку Россия - федеративное государство, то на каждом из двух его уровнях (федеральном и региональном) органы государственной власти руководствуются полномочиями, установленными ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации».

Принцип единства государственной власти выражается в том, что власть Федерации распространяется на всю ее территорию, а на ее части - территории каждого из субъектов - распространяется, - замечает Б.М. Лазарев, - кроме того, и их (т.е. региональная) власть, причем каждая из двух этих властей небеспредельна, а ограничена ком -петенцией соответственно Федерации и каждого из ее субъектов8.

В какой же взаимосвязи находятся между собой органы законодательной (представительной) власти Российской Федерации, с одной стороны, и органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, - с другой стороны?

Л.Ф. Болтенкова считает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако «это вхождение - не полное, а лишь отдельными сторонами». В пользу этого приводятся следующие основные доводы: «названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъектов Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента - Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации»9.

На другой аспект данной проблемы обращает внимание И. А.Умнова: «Конституция Российской Федерации говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве»10.

На наш взгляд, следует согласиться с В. А. Лебедевым, который считает, что «если есть вертикаль исполнительной власти, то должна быть и вертикаль законодательной власти. Как представляется, вместе с Советом Федерации, Государственной Думой, с одной стороны, то есть сверху, и представительными органами местного самоуправления, с другой стороны, законодательная власть субъекта так же является вертикалью и занимает свое место в этой вертикали. Это вертикаль поддержки, вертикаль взаимодей-

35

ствия, вертикаль обобщения опыта и внедрения передовых методов работы. Это вертикаль представительных органов, которые поддерживают друг друга и вместе занимаются тем, что называется «контроль за исполнением законов». Кроме того, законодательная власть, если говорить о вертикали, очень хорошо могла бы решать вопросы, касающиеся законодательного регулирования в сфере совместного ведения, то есть тогда, когда поступают проекты законов, учета мнения законодательной власти субъекта РФ в той мере, в какой оно обязательно и т.д.11

Не все просто и в отношении системы исполнительной власти. В ч. 2 ст. 77 Конституции РФ 1993 г. говорится, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Иначе говоря, федеральная система предопределяет систему органов государственной власти субъекта РФ. Об этом достаточно четко высказался Конституционный суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти». Поэтому в Уставе края недопустимо закреплять нормы, «ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение» 12. Это требование должно обеспечиваться при конструировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Чтобы выяснить, как влияет Российская Федерация на организацию государственной власти в ее субъектах, обратимся к ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Она гласит: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Поскольку Конституции и уставы субъектов РФ являются, по существу, их основными законами, а Российская Федерация представляет собой федеративное государство, следовательно, исходя из Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ получили отражение принципы конституционного строя России. Однако следует иметь в виду, что в юридической литературе нет единого мнения по вопросу о том, какие структурные элементы образуют основу конституционного строя. Так, М.В. Баглай выделяет следующие принципы, включенные в главу «Основы конституционного строя»: гуманистические основы конституционного строя, основные характеристики Российского государства, экономические и политические основы конституционного строя, основы организации государственной власти13.

Е.М. Ковешников полагает, что можно выделить такие элементы основ кон -ституционного строя: сущность и формы Российского государства; приоритет человека, его прав и свобод как высшей ценности; народовластие; суверенитет; социальная направленность и экономическая основа; разделение властей; основы государственной власти; признание местного самоуправление его самостоятельности и отделения от государственной власти14.

А.В. Зиновьев к элементам основ конституционного строя относит: права и свободы человека; полновластие народа; федерализм; экономическую систему; местное самоуправление, идеологический плюрализм15.

36

Несмотря на разный подход авторов к выделению элементов основ конституционного строя, тем не менее следует отметить, что практически все они выделяют прямо или косвенно следующие принципы основ конституционного строя: права и свободы человека и гражданина, народовластие, федерализм, многообразие форм собственности, разделение властей.

Мы придерживаемся той точки зрения, что ведущее место среди принципов конституционного строя России занимают права и свободы человека и гражданина.

В учредительных документах субъектов Российской Федерации подчеркивается высшая ценность прав и свобод человека и гражданина. Так, в Конституции (Основном законе) Республики Карелия этому посвящен раздел II «Государство и личность», состоящий из глав «Гражданство Республики. Равноправие граждан», «Основные права и свободы гражданина, обязанности граждан республики Карелия» и насчитывающий 21 статью.

Приведем содержание некоторых из них: «Граждане республики Карелия пользуются всеми правами и свободами человека и гражданина, предоставленными общепризнанными международными нормами и гарантированными Конституцией и законами Российской Федерации, Конституцией и законами Республики Карелия» (ст. 11).

«Соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет смысл, содержание и применение законов края, деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием», - подчеркивается в ст. 2 Устава Приморского края. Аналогичны по содержанию и глава II Устава Вологодской области, раздел 1 и гл. 13 УЬтава Воронежской области, ст. 5 и 74 Устава Калининградской области, ст. 3 Устава Костромской области, раздел 1 и ст. 87 Устава Курской области, ст. 10, 14 и глава III Устава Самарской области, глава III Устава Саратовской области, ст. ст. 10 и 74 Устава Смоленской области, ст. 8 Устава Ненецкого автономного округа. Многие другие положения уставов субъектов России также прямо или косвенно касаются прав и свобод человека и гражданина.

Примером всестороннего обоснования принципа полновластия народа является Конституция (Основной закон) Кабардино-Балкарской республики. Вот как говорится об этом в ст. 3 этой Конституции:

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Кабардино-Балкарской Республике является ее многонациональный народ.

2. Народ Кабардино-Балкарской Республики осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа Кабардино-Балкарской Республики являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присвоить власть в Кабардино-Балкарской Республике. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по закону.

В ст. 6 Конституции Республики Адыгея подчеркивается, что Конституция Республики Адыгея имеет прямое действие на территории республики и обладает высшей юридической силой. В то же время в Конституции Адыгеи делается оговорка принципиального характера: за исключением вопросов, добровольно переданных ею в ведение Российской Федерации, а также вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и Республики Адыгея в соответствии с Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации.

В ч. 2 ст. 6 Конституции Адыгеи закреплено: «Республика Адыгея признает верховенство Конституции Российской Федерации на своей территории».

37

В Конституции Адыгеи подчеркивается, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с компетенцией Республики, не должны противоречить Конституции Республики. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Республики Адыгея вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и Республики Адыгея действует нормативный правовой акт Республики Адыгея (ч. 3 ст. 6).

Субъекты Российской Федерации, учредительными актами которых являются уставы, также уделяют должное внимание конституционному принципу федерализма. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа определяют себя как равноправные субъекты Российской Федерации.

Система государственной власти в Архангельской области основана на принципах разделения законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, а также на разграничении предметов ведения и полномочии между федеральными органами государственной власти области, областными органами государственной власти и органами местного самоуправления, устанавливаемых Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Федеративным договором и иными договорами. Это закреплено в Уставе Архангельской области (в ред. от 09.07.98 № 431).

В ч. 1 ст. 6 Устава (Основного закона) Челябинской области закреплено, что область входит в состав Российской Федерации и неотделима от нее.

Отказ соответствующего субъекта Российской Федераций от выхода из РФ закреплен в большинстве уставов субъектов Российской Федерации.

«Ярославская область не вправе выйти из состава Российской Федерации», - указывается в ст. 3 Устава Ярославской области 16. В свою очередь, п. 1 ст. 5 Устава (Основного Закона) Ханты-Мансийского автономного округа устанавливает, что округ входит в состав Российской Федерации и неотделим от нее 17.

Принцип многообразия форм собственности закреплен в ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образок частная; государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Многообразие форм собственности закреплено в учредительных актах субъектов Российской Федерации. Так, в ст. 6 Конституции Республики Карелия гарантируется свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита.

Исходя из общественных интересов, закон устанавливает пределы свободы экономической деятельности.

Органы государственной власти и управления Республики Карелия в пределах своей компетенции реализуют правомочия собственника в отношении объектов государственной собственности.

Собственность не может использоваться в целях, противоречащих интересам общества, правам и свободам других граждан 18.

Аналогичные нормы содержатся в ч. 2 ст. 8 Устава Липецкой области, в ч. 2 ст. 6 Устава Оренбургской области, в ст. 47 Устава Самарской области и в ряде других уставов субъектов Российской Федерации.

Федеративное устройство современной России четко отражает разделение властей по вертикали; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов в рамках целостности и единства государства 19.

38

В реальной действительности имеет место, как считает И. А. Умнова, отказ от признания основ конституционного строя и принципов федеративного устройства России и создание собственной модели конституционного законодательства. Это прежде всего относится к республикам Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва, Ингушетия и частично к Бурятии. Особые отношения между Россией и Чечней в данном случае не рассматриваются, так как они полностью вышли за рамки конституционно установленных федеративных отношений20.

Международный опыт функционирования современных государств свидетельствует

0 наличии другой тенденции - движении в сторону общемировых стандартов как в понимании, так и в применении принципов подлинно демократического конституционного строя в интересах Федерации и ее субъектов, неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Примечания

1 См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 209.

2 См.: Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Челябинск, 2000. С. 5.

3 См.: Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журн. рос. права. 1997. № 7. С. 51.

4 См.: Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 35.

5 См.: Федеративный договор // Этнополит. вестн. России. 1992. № 1. С. 17 - 32; Федера-тив. договор. Документы. Комментарии. М., 1994.

6 См.: Болтенкова Л. К истории и содержанию Федеративного договора // Этнополит. вестн. России. 1992. № 1. С. 33 - 35; Гаджиев Г. Федеративный договор и новая роль конституционного суда // Там же. № 2. С. 18 - 26; Пугачев Б. Пути становления Российской государственности // Там же. С. 27-35.

7 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 109 - 110.

8 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 75.

9 Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 51.

10 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 127.

11 См.: Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 37.

12 Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 -1996. М., 1997. С. 119.

13 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 99.

14 См.: Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. М., 1998. С. 12.

15 См.: Зиновьев А.В. Конституционное право: Конспект лекций. СПб., 1998. С. 13 - 17.

16 Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 2. М., 1996. С. 199.

17 Там же. С. 289.

18 См.: Конституция (Основной закон) Республики Карелия. Ст. 6. П. 3 - 6.

39

19 См.: Лебедев В.А. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Челябинск, 1999.

20 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 106.

А.Л. Коковихин

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционная ответственность субъектов РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем. Отсутствие теоретически обоснованной и адекватно применяемой в государственной практике кон -цепции ответственности субъектов федеративных правоотношений препятствует выполнению поставленных перед современной Россией задач государственного строительства.

Ответственность субъекта Федерации за нарушение федерального законодательства можно определить как последствия нарушения федеративной дисциплины1. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении «их должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер конституционной ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечивать стабильность в субъекте Федерации, выполнять все федеральные предписания, реализовывать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.

В федеративных государствах существуют следующие формы конституционной ответственности: официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указания на ее недостатки; досрочное переформирование органов; признание выборов недействительными; ущемление имущественного положения;

отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта, роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа субъекта; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации; временное перераспределение или изъятие (как правило, конкурирующих) предметов ведения и полномочий в пользу органов власти федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское правление), ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством; принуждение к исполнению конституционных обязанностей и др.

Федеральное вмешательство - это форма ответственности субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц, распространенная в большинстве федераций мира, самим фактом своего существования удерживающая политиков от безответственных экспериментов2. В ФРГ, например, «если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, фе-

40