Государственное регулирование системы казенных предприятий в России XVII - начале XIX вв

Ларина О.Г.*

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ КАЗЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В РОССИИ XVII - НАЧАЛЕ XIX вв.

Ключевые слова: регалия, домен, промысел, управление, казенная монополия.

In the article author examines the system of management of state enteiprises and fiscal monopolies in Russia from the end of the XVII c. till the beginning of the XIX c. and concludes that this system had many drawbacks of state and demanded further reformation. The author contemplates a problem of ministerial management of state enterprises/ The state had the right of primary purchase to gold, copper, silver which could not be transferred to private person. The state operated the property by means of the whole system of the state structure which powers have not been distributes effectively, often coincided, and regulation oh these structure have not been officially confirmed and published. During the studied period the most part of mountain factories was in the state conducting, also as well as a hydrochloric craft. Estimating a policy of the state in a data control spheres, the author specifies in a wide network of bodies which managed the industiy and hydrochloric business that did not allow using natural riches of Russia effectively.

Значение неналоговых доходов в бюджете любого государства переоценить трудно. Вся система органов управления неналоговыми доходами и государственными промыслами построена на принципах общественной пользы и получения максимальной прибыли. Зачастую оба этих принципа противоречили друг другу. Так, железные дороги, служащие интересам общества долгое время, приносили казне только убытки. Изучение системы управления государственными промыслами и предприятиями позволяет учесть ошибки и закономерности в политике извлечения прибыли из ре-гальных промыслов.

В допетровскую эпоху всеми финансовыми делами заведовали так называемые Приказы: Приказ Большой Казны, Большой Дворцовый Счетный, Разрядный, Хлебный, Ямской, Посольский, Полоняночный, Поместный, Земский, Новая Четверть и др.

Особенностью приказного управления казенной собственностью является четкая связь имущества государственного и «государева». Иван Грозный впервые разграничил личные имения Государя от государственных имуществ, т.е. имуществ государства, назвав первые опричниной, вторые — земщиной . На практике четкого разграничения не произошло. В го-

* Канд. юрид. наук, доцент Курского гос. технического ун-та. [omihal@rambler.ru]

1 Иловайский С.И. Учебник финансового права (изд. 4-е). Одесса, типо-хромо-литография А.Ф. Соколовского, 1904. С. 35.

сударственных землях велось непосредственное казенное хозяйство. Чаще же всего крестьяне на государственных землях обязаны были вносить в казну оброк натурой: зерном, сеном, рыбой, медом и т.д., или отбывать известные повинности; например, ямскую и др. Заведование государственными имущества-ми было сосредоточено главным образом в Приказе большого дворца.

Приказ большого дворца, учрежденный в 1534 г., ведал дворцовым хозяйством и населением дворцовых волостей, имел в подчинении Житный, Запасной, Кормовой, Хлебенный и другие дворцовые «дворы»1. Близким по полномочиям и функциям являлся Казенный приказ, который осуществлял хранение вещевой и денежной государевой казны. Впоследствии в 1722 г. функции приказа были переданы Оружейной палате.

Управление регалийным золотым и серебряным делом с 1656 до 1700 г. находилось в ведении Приказа золотого и серебряного дела, а с 1700 г. — в ведении Оружейной палаты. Монетная регалия являлась важнейшим способом обогащения и регулирования хозяйства, поэтому в рассматриваемый период ее целям служило отдельное ведомство. Приказ осуществлял чеканку монеты с целью обеспечить ее доброкачественность и единообразие.

Приказ большой казны был учрежден в 1622 г. В его полномочия входили сбор прямых налогов с торгового и промышленного населения городов, управление гостями и торговыми людьми гостиной и суконной сотен, заведование монетным делом, казенной промышленностью 2. Приказ просуществовал до 1718 г. — один из редких случаев «долгожительства» органа государственного управления в неизменном виде. В отношении Приказа большой казны действовал «остаточный» принцип — ему были поручены все доходы, не назначенные к заведыванию другими приказами.

Петр Великий учредил Коллегии, которые и заменили большинство Приказов. Заведование финансами было возложено на несколько коллегий. Камер-Коллегия ведала государственными доходами, кроме тех, которые были поручены Берг, — Мануфактур — и Коммерц-Коллегиям; Штатс-контор-Коллегия управляла государственными расходами, а Ревизион-Коллегия была контрольным учреждением.

Большое значение в финансовом управлении получил учрежденный в 1711 г. Сенат, а также учрежденный с 1722 г. при Сенате генерал-прокурор. Петр Великий подчинил Сенату Коллегии и сосредоточил в нем финансовую отчетность.

При Екатерине II особенно усилилось значение генерал-прокурора Сената, который, между прочими возложенными на него обязанностями,

1 Эскин Ю.М. и др. ЦГАДА СССР: Путеводитель. В 4. т. Т. 2. М.: Главархив СССР, 1992.

С. 41.

2 Там же. С. 49.

был и настоящим министром финансов. Большую известность по управлению финансами приобрел генеральный прокурор князь Вяземский.

С учреждением же в 1802 г. министерств, управление финансами было поручено Министерству финансов.

Итак, основное звено управления казенными предприятиями в конце XVIII в. составляли «конторы» (или «канцелярии») при чиновниках, определенных к руководству каким-либо предприятием, которое находилось в ведомстве того или иного центрального учреждения. Местными учреждениями более высокого ранга были количественно немногочисленные канцелярии при чиновниках того же ведомства, руководившие группой заводов. Объединение последних не было регламентировано и определялось, главным образом, сосредоточением нескольких производств данной отрасли на одной территории.

Центральными органами управления казенными предприятиями в XVIII в. стали Комиссия о коммерции, Камер-коллегия, Главная соляная контора и др.

Центральным финансовым учреждением являлась Камер-коллегия, которая была учреждена в 1717 г. В ее ведении в различное время находились государственные доходы, казенные подряды и откупа, продажа казенных товаров, казенные винокуренные заводы, рыбная ловля, сальные промыслы, строительство казенных дорог, мостов.

Управление отдельными видами казенных предприятий и промыслов также требовало создания целой системы органов. Так, одним из доходнейших промыслов управляла Главная соляная контора. Она возникла в 1720 г. До нее с 1705 г. управление соляным делом находилось в ведении ратуш и магистратов. С 1713 г. соляные сборы поступали в ведение Поместного приказа Контора административно подчинялась Камер-коллегии, Сенату, Кабинету министров в разное время. Ведала казенным солеварением и сбытом соли. В 1722 г. была разделена на три экспедиции: заготовки и доставки соли; продажи соли; счетных и следственных дел.

Указ об учреждении Комиссии о коммерции был подписан 8 декабря 1763 г.2. Согласно Указу, перед Комиссией ставилась задача рассмотрения всей российской коммерции. Важное место в работе Комиссии о коммерции занимали вопросы мануфактурного производства, в том числе и казенного.

С учреждением же в 1802 г. министерств управление финансами было передано Министерству финансов.

В Министерство финансов с 1811 года входил Департамент государственных имуществ. Начиная с 25 июля 1811 года, он являлся органом цент-

1 Полное Собрание Законов Российской империи. Т. VI. № 2743.

2 Там же. Т. XVI. № 11985.

рального управления казенными землями, лесами, оброчными статьями, государственными крестьянами, арендными и другими имениями.

В Министерстве финансов проблемами управления казенными предприятиями занимались отдельные департаменты: 1-е отделение департамента (Главного ведомства казенных крестьян, с 1830 — Главного управления казенных крестьян и хозяйственных заведений) заведовало управлением казенными крестьянами, включая принадлежащих к заводам и фабрикам

В ведении 2-го отделения арендных и старостинских имений (с 1830— арендных имений) находились управление казенными имениями (арендными, старостинскими, гаками, мангалами и т.д.); дела о пожаловании аренды, перемене и передаче прав их наследования и рассмотрение прав и притязаний на них частных лиц; передача в аренду, в частное содержание и обратный прием их в казенное ведомство; передача вакантных имений в аренду с публичного торга и ведение дел об их продаже.

3-е отделение (корабельных лесов, 1811—1828) управляло корабельными лесами и отграничивало их от прочих казенных лесов.

Управление казенными лесами, кроме корабельных и отведенных горным заводам и фабрикам, и организация их охраны осуществлялись под руководством отделения казенныхлесов. Оно проводило выделение казенных лесов из общих въезжих и спорных лесов, распределение их по характеру использования и для хозяйственных и промышленных нужд как казенных, так и частных; это же отделение управляло Лесным институтом и училищами, а также лесными заставами (с 1832 — лесной стражей).

В ведении 5-го отделения (хозяйственных заведений) с 1811 по 1830 гг. находились оброчные статьи, мельницы, рыбные промыслы, винокуренные заводы и т.д.

Департамент разных податей и сборов осуществлял заведование гильдейским и промысловым обложением, проведение реформ — введение казенной продажи питей в 29 губерниях; переход от казенного управления питейными сборами к прежней откупной системе.

Департамент мануфактур и внутренней торговли являлся органом управления делами промышленности (кроме горной) и внутренней торговли с 07 июля 18112.

1-е отделение департамента (мануфактур) вело сбор сведений о числе всех состоящих в ведомстве Министерства финансов фабрик, мануфактур и заводов о рабочих на них, о количестве используемых на них машин, инст-

1 Высшие и центральные государственные учреждения России, 1801—1917. Т. 3. СПб., 1998.С. 116.

2 КоломиецА.Г. Государственные финансы в период формирования, упрочения и кризиса Российского государства (сер. XVI — рубеж XIX—XX столетий) / А.Г. Коломиец. М., 2004. С. 137.

рументов и материалов, изготавливаемой продукции и ее сбыте; собрании и хранении образцов клейм российских мануфактурных изделий; рассматривало прошения об открытии новых фабрик и мануфактурных заведений; предоставляло пособия фабрикантам; вело дела о провозимых в Царство Польское товарах и изделиях российских фабрик; рассматривало прошения и жалобы посессионных фабрикантов на их крестьян и крестьян на фабрикантов.

2-е отделение (внутренней торговли) вело наблюдение за исполнением действующих законов относительно внутренней торговли и прав всех торговых сословий, в том числе и казенной торговли. Отделение ежегодно составляло статистические сведения о частных верфях, числе ежегодно строящихся на них судов из казенного и частного леса, о торговых сухопутных и водяных путях, о числе отправляемых из российских портов кораблей, о числе проданных иностранцам в России и за границей российских судов, о числе судов, потерпевших крушение. Счетное отделение вело счета по заготовлению для войск сукон, по ссудам для распространения мануфактурной государственной промышленности и сукноделия.

Кроме того, в Департаменте имелись: Отделение по акцизам с табака и свеклосахарного производства; Комитет для одобрения купеческого кораблестроения и мореходства при департаменте, а также Комитет Александрийского водяного сообщения при департаменте.

Показательной является система управления важнейшими казенными промыслами — горным и соляным. Управление добычей соли, горнопромышленность и казенные горные заводы в большинстве своем находились в ведении Министерства государственных имуществ. Министр государственных имуществ, как Главнокомандующий горной частью, осуществлял свои функции посредством Горного департамента, Горного совета, Горного ученого комитета и местных горных установлений \ Расширенные функции данного Министерства включали в себя заведывание как горными и золотыми промыслами и заводами, так и соляным производством. На местах управление осуществлялось на основании Устава горного в 34 округах, объединенных в 8 горных областей: Уральская (включала 8 округов), Западно-Сибирская (6), Восточно-Сибирская (6), Кавказская (4), область южной России (4), область губерний Царства Польского (3), Замосковная (2), Северная (1).

Если говорить о горной казенной промышленности, то большое значение развитию русского горного дела придавл Петр I. В 1719 г. он издает основу всегодальнейшего русского законодательства о горном промысле —

1 Устав Горный // Свод законов Российской империи. Т. VII. СПб., 1893. Ст. 15.

«Берг-Привиллегию», которая содержала подробную регламентацию различных аспектов горного дела: от прав казны до правил поставки руды.

В одном из манифестов Петр указывает: «Нам одним, яко монарху, принадлежат рудокопные заводы и их делание»1. Данное правило отменяет горную свободу и восстанавливает горную регалию, однако исключительно на государственных землях. Частных горнозаводчиков он не только не устранял, но и поддерживал материально: выделял леса, приписывал крестьян. За это частные лица вносили в бюджет особый целевой сбор — горную десятину. Иностранцы могли участвовать в разработке руд и металлов наравне с русскими.

Государство имело право преимущественной покупки на золото, серебро, медь и селитру, которые нельзя было передавать частным лицам, за исключением случаев, когда у государства не было необходимости в этих объектах или средств для их покупки.

Рассматривая политику управления горным промыслом в XVIII в., можно заметить, что в ней присутствовали и некоторые черты горной свободы, которая проявлялась в возможности любого лица заниматься разведыванием, обнаружением металлов и минералов на своих территориях, а также на государственных. Впоследствии Екатерина II в 1782 г. отменила горную регалию и горную свободу. Производить геологический поиск и основывать заводы разрешалось исключительно на собственных землях. По мнению некоторых исследователей истории русского горного дела, эта мера сильно затормозила развитие русской горной промышленности.

С.И. Иловайский считал, что в конце XIX в. сохраняются следы горной регалии в России, так как Горный устав частные и государственные горные промыслы регулирует одной группой норм ‘.

Оценивая управленческую политику в сфере горной промышленности и соляного промысла, нужно указать на наличие разветвленной структуры государственных органов, которая включала местные горные управления по заведыванию частными и казенными горными заводами и промыслами в горных областях; должности окружного инженера, помощника окружного инженера, маркшейдера и горного надсмотрщика по надзору за частной горнопромышленностью в пределах горного округа. Заведывание некоторыми округами казенных горных заводов входило в ведение окружного управления, заводские управления казенных горных заводов были созданы для заведывания заводами, должность смотрителя казенных соляных промыслов была учреждена для заведывания казенными соляными источниками, отданными в частное содержание2.

1 Иловайский С.И. Учебник финансового права (издание 4-е). Одесса, типо-хромо-литография А.Ф. Соколовского, 1904. С. 75.

2 Там же. С. 76.

3 Устав Горный // Свод законов Российской империи. Т. VII. СПб., 1893. Ст. 62.

Горные управления заведовали всеми частными и казенными горными заводами и промыслами, из широкого круга обязанностей которых выделялось наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений Правительства по всем частям горного управления, попечение о развитии горной промышленности, оказание возможного покровительства частной горной и горнозаводской промышленности, надзор за соблюдением правил о безопасности горных и заводских работ, общее наблюдение в указываемых законом случаях за правильностью горных работ в техническом отношении, а также разрешение постройки новых заводов.

Основными функциями Министерства финансов, и прежде всего Департамента торговли и мануфактур и состоящего при нем Совета торговли и мануфактур, было содействие развитию обрабатывающей промышленности, внутренней и внешней торговли, взимание различных внутренних торгово-промышленных пошлин.

Рассмотрев эволюцию органов управления казенными предприятиями и монополиями в России конца XVII — начала XIX вв., можно утверждать, что государственные меры в данной сфере были направлены на достижение наилучшего результата. Стремясь упорядочить разрозненные финансовые отношения, законодатель исходил из основополагающего принципа — достижение максимальной прибыли при минимальных затратах, поэтому реформы управления не всегда проходили успешно. Так, деятельность Комиссии о коммерции имела больше отрицательных последствий, чем положительных. Наиболее эффективным способом управления казенными монополиями оказалось министерское управление.

Долгобородова IO.IO*

ДЕНЕЖНАЯ РЕФОРМА 1947 г. И ЕЕ ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Ключевые слова: денежная реформа, товарно-денежные отношения, ценообразование.

The article analyses the monetary reform of1947, its essence and characteristics.

The resolution «About canying out the monetaiy reform and abolishing food and ware cards» was passed in the USSR 14 December 1947. Economic preconditions for achieving these goals were created during restoration ofindustiy and agriculture. They allowed the country to provide stockpiling, deflation and considerable budget suiplus. The necessity of the monetaiy reform was caused by total unbalance of the monetoiy

* Соискатель МГЮАим. O.E. Кутафина. [dolgoborodova@list.ru]

system during the war because sharp rise in military expenses required constant monetizing in large quantities which was not supported by consumer goods.

The article also details with a specific character of the mechanism of the monetary reform which pricing policy strengthened selfsupporting basis at enterprises, stimulated decrease in costs of production and distribution costs.

Restoration of unfluctuating ruble full of value made collective farmers interested in growth of marketable products and its realization in different ways, so assisting forced restoration and development of agriculture.

The resolution «About canying out the monetaiy reform and abolishing food and ware cards» which said that the monetaiy reform was aimed to eliminate consequences of World War II in monetaiy circulaton, to make Russian ruble full of value and easy transition to uniform price without cards. These were the main goals of the reform. In the final chapter of the article there is a thesis that the monetaiy ref от of 1947 contributed to postwar restoration and increase in material living standards of people.

Стабильности народного хозяйства СССР в первые послевоенные годы угрожал огромный «денежный навес», вызванный мерами по мобилизации национального дохода и части национального богатства на военные нужды в 1941—1945 гг. В условиях уменьшения национального дохода из-за разрушения производственных мощностей финансирование военных расходов могло осуществляться путем увеличения потребления за счет уменьшения накопления, во-первых, и сокращения гражданского потребления за счет военного, во-вторых.

Пока в стране действовала карточная система и относительно низкие цены на товары нормированного распределения, «денежный навес» являлся лишь потенциальной угрозой народно-хозяйственной стабильности. Но с переходом к свободной продаже основных продовольственных и промышленных продуктов кризис был неизбежен. Поэтому еще до окончания войны в правительстве поднимался вопрос о проведении послевоенной денежной реформы, способной стабилизировать финансовую обстановку.

Переход от военной к мирной экономике создал условия и сделал необходимым широкое использование стоимостных рычагов в планировании работы предприятий и реализации послевоенного пятилетнего плана.

В условиях военной экономики неизбежным было ослабление принципов использования товарно-денежных инструментов в руководстве хозяйством: допускалась множественность цен, были сужены возможности применения хозяйственного расчета в промышленности. Система жесткого централизованного нормированного распределения важнейших продуктов, продиктованная требованиями войны, заняла место плановых хозяйственных договоров и ограничивала рамки применения финансово-экономичес-