Городская администрация и группы интересов: проблема институционализации отношений

УДК 321.015

ГОРОДСКАЯ А ДМИНИСТРАЦИЯ И ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ: ПРОБЛЕМА ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ОТНОШЕНИЙ

© Виктор Павлович Мохов

Пермский государственный технический университет, доктор исторических наук, профессор, зав. кафедрой государственного управления и истории, e-mail: mvp@perm.ru © Любовь Алексеевна Бурылова Пермский государственный технический университет, доцент кафедры философии и права, заслуженный юрист России, e-mail: mvp@perm.ru

Местное самоуправление есть социальный институт, основанный на взаимодействии с группами интересов местного сообщества. Органы местного самоуправления ограничивают значимость консультативных, совещательных органов. Институциональное взаимодействие возможно на основе стабильных политико-правовых отношений, формируемых гражданским обществом.

Ключевые слова: местное самоуправление; группы интересов; институты.

Проблема взаимодействия городских властей с группами интересов есть составная часть проблемы институционализации определенного политического порядка. В последние годы внимание к ней усилилось, что связано, по крайней мере, с тремя причинами.

Во-первых, развитие политического и социального порядка в 2000-е гг. перешло в новую стадию, которая заключается в освоении новых политических практик на базе институтов, сложившихся на основе второго поколения постсоветских законов о местном самоуправлении. В рамках данной стадии вновь на повестку дня ставится вопрос о тенденциях в развитии местного самоуправления в контексте развития государственности: местное самоуправление развивается как власть, ориентирующаяся на потребности населения и тех групп интересов, через деятельность которых реализуются наиболее существенные запросы местного сообщества, или местное самоуправление, встраиваясь в государственную систему управления, превращается в инструмент проведения политики государства или наиболее мощных бизнес-групп. Вопрос заключается в том, чье мнение будет учитываться городскими властями при формировании местной политики, каким образом будет интегрироваться мнение групп интересов в городскую политику.

Во-вторых, ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создал новую политическую и правовую среду для взаимодействия политических и экономических акто-

ров, сформировав определенные правовые рамки, в которых происходит организация местной жизни и распределение значительной части средств. В городских поселениях, в т. ч. даже небольших, выросло новое поколение предпринимателей, для которых местная власть стала интересной и привлекательной с точки зрения обеспечения своей деятельности. Однако для нового поколения предпринимателей, НКО, активных граждан существенной стала проблема доступа к властным ресурсам: насколько сформирована структура политических, правовых, властных институтов, позволяющих гражданскому обществу воздействовать на муниципальную власть с целью решения проблем местного сообщества. Одним из важнейших условий осуществления местным самоуправлением своих функций по реализации потребностей населения является определенная автономия МСУ от государственной власти, что может стать инструментом противодействия эгоистичной политике крупных корпораций, проведению воли доминирующего политического регионального актора, более взвешенному учету интересов различных групп населения в местной политике.

Изучая проблему городской автономии,

Н.В. Борисова и С.И. Рыженков сформулировали вопрос, который является важным для понимания процессов становления «нормального» демократического политического порядка: «...каковы условия, обеспечивающие значимость формальных институтов, каковы факторы их преемственности или из-

менчивости и в какой мере они способны укорениться либо обречены лишь обслуживать текущую политическую конъюнктуру» [1].

В-третьих, исследователи логически подошли к выделению нового уровня элит -локальных, или местных элит, т. е. тех политических акторов, которые определяют практики местных политических сообществ [2-3]. По мнению Т.Б. Витковской, «к началу 2000-х годов локальная политическая элита окончательно сформировалась и обособилась как особая социальная группа» [4]. Анализ поведения, стратегий местных элит предполагает изучение разнообразных влияний и воздействий на тот уровень власти, на котором происходит непосредственное взаимодействие с населением.

Проблема взаимодействия городских властей с группами интересов имеет и другое, более глубокое содержание. Фактически, она заключается в том, насколько деятельность городских властей носит политический характер. П.В. Панов справедливо отмечает, что политичность административно-территориальных единиц субрегионального уровня может быть нереализованной, «т. е., несмотря на наличие формальных органов публичной власти, по тем или иным причинам они не воспринимаются как политическое образование, как «место», где протекают процессы, имеющие политическое значение» [5].

Очевидно, что взаимодействие органов местного самоуправления с населением, партиями и группами интересов есть вопрос не только процессуальный, но институциональный и структурный: существуют ли общепризнанные структуры, через которые власть взаимодействует с партиями, НКО, группами интересов, насколько институционализированы, формализованы и эффективны эти взаимодействия, насколько они прозрачны и значимы для городской политики [6].

В контексте заявленной проблематики важным является вопрос о том, существуют ли и насколько сформированы структуры взаимодействия между городской властью и группами интересов, насколько адекватна политико-правовая среда их функционирования. В качестве полигона для исследования мы возьмем крупный индустриальный центр, являющийся краевой столицей, - г. Пермь.

Очевидно, что в любом крупном городе, тем более - региональном центре, существу-

ют группы интересов, которые ведут борьбу за власть в городском сообществе или оказывают влияние на власть с целью реализации своих групповых интересов. Практически после каждых выборов можно с достаточной долей уверенности сказать, в пользу каких политических и экономических групп в городах перешла власть или каким образом она распределяется между ними. Не является исключением и ситуация в г. Перми. «Контрольный пакет» в Пермской городской Думе оказался в результате последних выборов в руках представителей бизнеса и промышленного директората. В городской Думе возникло определенное «разделение труда» между наиболее влиятельными акторами. Не является секретом и доминирование в городской политике политической воли краевых властей.

Наличие двух политических доминант в городской власти (доминирующего краевого политического актора и влиятельных экономических групп интересов) ставит под вопрос функционирование формальных каналов взаимодействия городских властей с иными группами интересов, не представленных в городской Думе. Это создает крайне сложную проблему социальной базы местной власти: власть обслуживает политических победителей или это власть для населения? Откуда и как городская власть узнает о проблемах населения и, самое главное, будет ли в состоянии, и будет ли иметь возможность отразить в своей политике интересы населения или его влиятельных групп?

Возникает дилемма институционализации воздействий на городскую власть: или городская власть должна быть «чистой» от воздействий, действуя в рамках, определенных группой политических победителей, или она должна институционализировать массовые и групповые воздействия, воспринимая их как сигналы со стороны гражданского общества, преобразуя их в дополнительные инициативы и действия, корректирующие городской политический курс. Данная дилемма есть частное от дилеммы, которую обрисовал С. Хантингтон: в зависимости от степени политического участия политическая институционализация может привести либо к развитию гражданского общества, либо к преторианскому обществу [7].

В местном (городском) самоуправлении должны существовать инструменты (каналы) взаимодействия между городской администрацией и группами интересов, которые бы функционировали как публичные институты властных взаимодействий. При этом данные инструменты (каналы) можно структурировать следующим образом.

Во-первых, это формальные институты местного самоуправления, через которые осуществляется власть в местном сообществе: городская Дума, Глава города, местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата Думы, Главы города, преобразования муниципального образования; опрос граждан; территориальное общественное самоуправление; собрания и конференции граждан; публичные слушания; правотворческая инициатива граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; иные формы, не противоречащие законодательству. Данные каналы составляют легальное (официальное), с точки зрения политических практик, основание для формирования городской политики.

Очевидно, что часть из указанных форм является достаточно редкой в практике МСУ, проявляется лишь в определенные периоды, служит для выявления общей политической воли, но не для решения текущих вопросов местной жизни. Ряд из отмеченных форм (территориальное общественное самоуправление; собрания и конференции граждан) являются организационными формами реализации МСУ и имеют общегражданский характер. Обращения граждан в органы местного самоуправления служат, как правило, для реализации сиюминутных запросов населения. Наконец, публичные слушания, правотворческая инициатива граждан являются одной из форм взаимодействия не только с населением, но и группами интересов.

Во-вторых, это инструменты и институты структурного влияния. С точки зрения Д.В. Тева, «чем большей структурной властью обладает фирма, тем меньше, при прочих равных условиях, ее потребность обращаться к политическому участию, чтобы обеспечить учет своих интересов местным правительством» [8]. Н.В. Борисова, анализируя межсекторное взаимодействие в 2000-е гг. в Перми, пришла к выводу об обусловленности формирования межсекторного взаимо-

действия факторами структурного порядка [9]. Городские монополисты имеют возможность навязать свою волю всему сообществу. Лишь в стратегически важных ситуациях структурное влияние может быть оформлено как решение представительного органа или органа исполнительной власти МСУ.

В-третьих, инструменты неформальных взаимосвязей, которые действуют помимо легальных форм взаимодействий, реализуясь во внешне спонтанных решениях городских властей, которые для общественности могут выглядеть алогично. Как правило, для локальных элит в этих решениях тайны нет, они понимают «правила игры».

В-четвертых, это формально закрепленные российским законодательством, местными нормативно-правовыми актами правовые, организационные возможности для учета мнений, интересов представителей городского сообщества, групп интересов при осуществлении городской политики в тех рамках, которые уже определены ключевыми акторами политического процесса. Понятно, что коридор возможностей для коррекции городской политики становится достаточно узким, однако он есть и позволяет определить важные инициативы групп интересов.

Группы интересов опосредованное воздействие могут оказывать на администрацию через совещательные органы, создаваемые при органах МСУ. Прямое указание на возможность создания органами местного самоуправления координационных или совещательных органов содержится в ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2007 № 209-ФЗ (в редакции от 2 августа 2009 г.) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Группы интересов либо продвигают частные групповые интересы на политический уровень, либо «артикулируют и продвигают частное (групповое) представление о том, что есть «общее благо» [10].

Группы интересов действуют на уровне местного самоуправления для реализации своих, в первую очередь, групповых экономических интересов. Эти интересы не только имеют право на существование (они объективны), но и имеют социальную значимость, поскольку через них разрешаются (полностью или частично) важные социальные интересы. Взаимодействие с группами интересов - важный параметр, характеризующий содержание

регионального или локального политического режима. По мнению С.С. Бойко, полное отсутствие пространства согласования интересов всех заинтересованных сторон в принятии значимого решения «означает авторитарный характер политического режима» [11].

Предварительный анализ показывает, что в г. Перми власть организована по типу «машин роста», которая предполагает функционирование коалиции местных групп интересов, играющих важнейшую роль в городском развитии [12]. Данные коалиции проявляют свое влияние на администрацию через деятельность в выборных, совещательных, консультативных органах, которые создаются либо как органы местного самоуправления, либо на основании Устава г. Перми в рамках полномочий соответствующих органов местного самоуправления. Уставом города предусмотрена возможность создания консультативных органов при органах местного самоуправления, которые в значительной степени ориентированы на целевые группы и через которые может идти основной поток воздействий групп интересов на администрацию.

Глава города возглавил совещательные и консультативные органы по наиболее значимым вопросам, связанным с удовлетворением потребностей населения, экономическим и социальным развитием городского округа. Согласно изданных Главой города Перми постановлений, при Главе города созданы следующие советы: по развитию малого и среднего предпринимательства, по промышленной политике, Градостроительный совет, по вопросам образования в городе Перми, по топонимике, по спорту, по культуре.

Кроме того, участие представителей общественности в обсуждении вопросов исполнительно-распорядительной деятельности

предусмотрено постановлениями администрации г. Перми в деятельности экспертного совета, городского координационного совета по делам инвалидов при администрации города, координационно-методического совета по вопросам защиты интересов органов местного самоуправления города Перми и правового мониторинга. Природа таких советов двойственна: с одной стороны, это советы, создаваемые при органах муниципального управления, поэтому в значительной степени они ориентированы на позицию власти. С другой

стороны, включение в их состав представителей общественности, групп интересов позволяет обществу, бизнес-группам доводить до власти информацию о своих интересах.

Формально, наличие перечисленных советов создает достаточно объемные возможности по выявлению и учету в практической деятельности различных социальных, экономических интересов, за реализацию которых выступают значимые группы интересов городского сообщества. Советы институционально могут стать основой для переговорного процесса, для получения взаимных выгод участников процесса. Политический обмен между властью и гражданским обществом дает определенный выигрыш и чиновникам городской администрации, в частности, -улучшение имиджа городской власти, лояльность населения и бизнеса по отношению к городской власти, в то же время очевидны и рентоориентированные ожидания чиновников [13]. Тем не менее практика деятельности советов не дает оснований надеяться на их эффективную работу.

Развитие в 2000-е гг. показало, что для российских городов характерны те же тенденции, что и в предшествующую эпоху для западных. Как отмечал ведущий российский исследователь власти в городских общностях

В.Г. Ледяев, для западных городских сообществ главной темой городской политики становится рациональное (с точки зрения прибыли) использование городской земли [12].

Одним из наиболее известных советов при Главе города г. Перми стал Градостроительный совет. В Совете 37,9 % состава -представители государственной и муниципальной властей, 48,3 % - представители науки, почетные архитекторы, представители общественных организаций; 13,8 % - представители бизнеса. Как показывает российский опыт, именно при обсуждении вопросов, входящих в компетенцию Совета, «граждане проявляют наибольшую активность, возникает множество спорных вопросов, а организаторами публичных слушаний допускается наибольшее число нарушений» [14].

Градостроительный совет - постоянно действующий консультативный совещательный орган при Главе г. Перми. В течение последних двух лет в Положение о Градостроительном совете внесено несколько изменений и дополнений, повлекших сокращение неко-

торых полномочий Градостроительного совета и снижение значимости его решений. В частности, в ранней редакции решения Совета признавались обязательными для исполнения органами городского самоуправления, а принятие органами городского самоуправления каких-либо решений, издание каких-либо правовых актов, выдача каких-либо документов по вопросам, вытекающим из задач Совета, не допускалось до принятия на Совете соответствующих решений. В новой редакции устанавливается лишь обязательность учета органами городского самоуправления рекомендаций и предложений, высказанных Советом. Очевидно, что произошло существенное сокращение полномочий Совета, основная ответственность за принятие решений в сфере градостроительства перешла от Совета к администрации, что, в конечном счете, спровоцировало общественный конфликт.

В рамках данной статьи нет возможности дать анализ деятельности других советов при администрации города. Несмотря на их большое количество, целостной системы взаимоотношений между бизнес-ассоциациями и администрацией создать не удалось [15]. Последовавшие в 2008-2009 гг. преобразования привели к тому, что либо советы перестали действовать, либо их полномочия были существенно урезаны в пользу администрации, либо сведены к статусу экспертных советов, чья позиция формируется администрацией или только учитывается при выработке управленческих решений. Во многом это связано со спецификой политической ситуации и политического режима в регионе. Со второй половины 1990-х гг. в Прикамье в политических взаимодействиях доминируют неформальные институты и практики [16]. Господство неформальных институтов - во многом результат сложившегося соотношения сил в региональной политической и экономической элите.

Таким образом, факт существования большого количества совещательных, консультативных, экспертных советов при органах власти МСУ еще не означает реальной заинтересованности городской администрации в учете в городской политике позиций групп интересов, а тем более - местного сообщества. Данные советы воспринимают воздействие извне лишь в той мере, в какой институтам гражданского общества удается

оказать давление на органы МСУ. В значительной степени это позволяет местной власти «продавливать» любые необходимые решения, несмотря на общественное недовольство или противодействие определенных групп местной элиты, не допущенной к распределению ресурсов. Угрозы и риски, в т. ч. социальные, для политического развития города - безусловны.

В силу слабости гражданского общества на данном этапе возможны лишь два варианта возвращения к норме (или ее создания).

Первый: политическая воля краевой власти, направленная на широкое взаимодействие городской власти с обществом, что, впрочем, не очень реалистично ожидать.

Второй: усиление давления групп интересов через институты гражданского общества на городскую власть с целью создания политико-правовых условий, позволяющих учитывать в практической деятельности городских властей разнообразные интересы общества. Однако для этого необходима сложная работа по подготовке нормативно-правовых актов, предоставляющих возможность советам своими решениями влиять на политику и практическую деятельность города.

1. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991-2001 / Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. СПб.; М., 2002. С. 227.

2. Сельцер Д.Г. Взлеты и падения номенклатуры. Тамбов, 2006.

3. Витковская Т.Б. Политическая элита малого города // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. Пермь, 2007. С. 39-43.

4. Витковская Т.Б. Локальная политическая элита современной России: характерные особенности и трансформация // Политическая наука. М., 2008. № 3. С. 71.

5. Панов П. В. Локальная политика в разных измерениях // Политическая наука. 2008. № 3. С. 22.

6. Павроз А.В. Современные концепции взаимодействия групп интересов и государства // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». 2007. Вып. 1. С. 124-127.

7. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004. С. 32.

8. Тев Д.Б. Капитал и местная власть. К вопросу о предпосылках участия бизнесменов в городской политике // Элиты и власть в российском социальном пространстве. СПб., 2008. С. 236.

9. Борисова Н.В. Институциональная среда и участники межсекторного взаимодействия в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». 2009. Вып. 4 (8). С. 40-47.

10. Панов П. В. Институциональная фрагментация политического порядка в политиях различного типа // Политическая наука. 2009. № 3. С. 93.

11. Бойко С. С. Влияние корпоративного сектора на региональный политический режим (на примере Пермской области) // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2002. Вып. 2. С. 110.

12. Ледяев В.Г. Модели эмпирического исследования власти: западный опыт // Власть и элиты в российской трансформации: сборник научных статей / под ред. А.В. Дуки. СПб., 2005. С. 73.

13. Суслова С.В. НКО в политическом процессе: взгляд экономиста // Панорама исследований политики Прикамья. Пермь, 2006. Вып. 5. С. 98-99.

14. Киселев К.В., Ляпустина М.А., Руденко В.Н. Публичные слушания в муниципальных образованиях. Екатеринбург, 2007. С. 99-100.

15. Бурдюгова Н.С. Некоторые аспекты региональной политики в отношении бизнес-ассоциаций (на примере Пермского края) // Аге administrandi: Ежегодник-2009. Пермь, 2009.

С. 99-100.

16. Панов П.В. Региональный политический ре-

жим Пермской области: «сообщество элит без доминирующего актора»? // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2002.

Вып. 2. С. 102.

Поступила в редакцию 18.03.2010 г.

UDC 321.015

CITY ADMINISTRATION AND GROUPS OF INTERESTS: A PROBLEM OF INSTITUTIONALIZATION OF RELATIONS

Victor Pavlovich Mohov, Perm State Technical University, Doctor of History, Professor, Chairman of the Department of State Administration and History, e-mail: mvp@perm.ru

Ljubov Alekseevna Burylova, Perm State Technical University, Associate Professor of the Philosophy and Law Department, Honored Lawyer of Russia, e-mail: mvp@perm.ru

The local government is the social institute based on interaction with groups of interests of local community. Local governments limit the importance consultive, advisory bodies. Institutional interaction is possible on the basis of the stable political-legal relations formed by a civil society.

Key words: local government; groups of interests; institutes.

УДК 342.55

СИСТЕМА И ПРАКТИКА НАЗНАЧЕНИЯ ГУБЕРНАТОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Антон Васильевич Филатов

Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, аспирант кафедры международных отношений и политологии, e-mail: antonfilatov@mail.ru

В статье изучается эффективность системы назначений губернаторов, как она менялась во времени, какое влияние данная процедура оказала на сменяемость глав субъектов РФ, кто реально влияет на принятие решений, каковы последние тенденции развития. Показана специфика применяемых технологий для управления политическим процессом в субъектах РФ.

Ключевые слова: назначения губернаторов; региональные элиты; сменяемость глав регионов; группы влияния.

В 2010 г. в России истекает срок полномочий 31 глав регионов. Такая массовость вызвана переменами в процедуре назначения руководителей субъектов Федерации, наступившими в 2005 г., в этом и следующем году

сроки полномочий истекают у многих глав регионов. За последние две недели президент решил вопрос переназначений уже в шести субъектах. Актуальными становятся вопросы: насколько эффективна новая процедура