Конституционно-правовой статус Главы Республики Мордовия в системе высших органов государственной власти

Н.Н. Синдянкин

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ В СИСТЕМЕ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В статье рассматривается механизм государственной власти, который находит свое отражение в правовом статусе главы Республики Мордовия. Анализируется развитие федеративных отношений в рамках государственного единства и с учетом особенностей отдельно взятого региона.

Ключевые слова: конституционно-правовой статус, высшее должностное лицо, законодательная инициатива, федерализм, субъект Российской Федерации.

N.N. Sindyankin

CONSTITUTIONAL LEGAL STATUS OF THE GOVERNOR OF MORDOVIA IN SYSTEM OF THE SUPREME BODIES OF THE GOVERNMENT

In article the government mechanism which finds the reflection in legal status of the Governor of Mordovia is considered. The mechanism of the government is presented by interaction of the Governor of Mordovia with public authorities in the course of their formation. Development of the federal relations within the state unity and an originality of each separately taken region is analyzed.

Keywords: constitutional legal status, the highest official of the subject of the Russian Federation, legislative initiative, federalism, subject of the Russian Federation.

Глава Республики Мордовия (далее — Глава, Глава Республики) формирует органы исполнительной власти Республики Мордовия (далее — Республика, РМ). Согласно п. 4 ст. 68 Конституции РМ он «определяет структуру исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия». Из данной формулировки следует, что это свое полномочие он реализует самостоятельно, без согласования с кем-либо. Система исполнительных органов предполагает наличие совокупности данных органов в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Структура же по общему правилу означает деление органа на внутренние составные части (элементы) и определение их функционального назначения1. Вместе с тем согласно п. 7 ст. 70 Глава «представляет Государственному Собранию Республики Мордовия систему исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия и предложения о ее изменении». Достаточно неопределенным, с точки зрения конституционной техники, выглядит закрепление содержания приведенных норм. Получается, что систему исполнительных органов предварительно рассматривает парламент, в то же время система исполнительных органов утверждается Главой Республики. Из этого следует, что Правительство выпадает из системы исполнительных органов, утверждаемых Главой. Что же остается в системе исполнительных органов Республики?

© Синдянкин Николай Николаевич, 2015

Кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Балаковского филиала (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: sind-078@mail.ru

Положение о праве Главы Республики образовывать и упразднять министерства, иные исполнительные органы государственной власти РМ получили закрепление в Законе РМ от 12 ноября 2001 г. № 42-З «О Правительстве Республики Мордовия» (в ред. от 24 июня 2014 г.) (п. 2 ст. 21)2. Такое закрепление не совсем согласовывалось с требованиями Федерального закона, на что обратил внимание Прокурор РМ в своем протесте. По его мнению, данные положения ст. 21 Закона Республики противоречили подп. «м» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон от 6 октября 1999 г.), согласно которому схема управления субъектом РФ утверждается законом субъекта РФ3.

Своеобразие полномочий Главы Республики в сфере осуществления руководства органом исполнительной власти заключаются в том, что, с одной стороны, он «возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Республики Мордовия», а с другой, назначает Председателя Правительства РМ, который несет персональную ответственность за положение дел в исполнительно-распорядительной сфере. Об этом свидетельствует возможность выражения ему недоверия со стороны Государственного Совета РМ (п. 29 ст. 81 Конституции РМ). При этом Конституция не устанавливает персональных прав и обязанностей Председателя Правительства. Он осуществляет свою деятельность в составе коллегиального органа и несет ответственность за работу всего Правительства. Также у него нет права издания собственных актов и даже решения Правительства он может подписывать только по поручению Главы Республики.

Председатель Правительства Республики Мордовия назначается на должность с Главой РМ по согласованию с Государственным Собранием. Процедура согласо- и вания определена Конституцией РМ и в некоторой части повторяет процедуру а согласования кандидатуры Председателя Правительства РФ в Государственной о Думе. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Республики о Мордовия вносится в Государственное Собрание Республики Мордовия не позднее а двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Главы Р Республики Мордовия или после отставки Председателя Правительства Респу- е блики Мордовия либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государ- ° ственным Собранием Республики Мордовия. Две недели отводится Конституцией р РМ на согласование кандидатуры Председателя в республиканском парламенте. Ч В случае отклонения представленной кандидатуры Глава Республики вносит о другую. Допускается внесение одной и той же кандидатуры не более двух раз. К

Конституция РМ не предусматривает возможность роспуска республикан- | ского парламента в случае отказа Государственного Собрания утвердить кан- и дидатуру Председателя Правительства РМ. Процесс согласования оставляет ¡§ впечатление неоконченности, поскольку отсутствует логическое завершение 00 этой процедуры (как это имеет место в Конституции РФ). Предположим, что 22 кандидатура Председателя Правительства, представленная Главой Республики, 5 будет отклоняться раз за разом. Чтобы этого не произошло, необходима поправка, предусматривающая возможность назначения Председателя Правительства единоличным решением Главы Республики при условии, что представленные кандидатуры были отклонены парламентом, например, не менее трех раз.

Согласованию с Государственным Собранием подлежат только кандидатуры заместителей Председателей Правительства. Такой вывод можно сделать из

сопоставления ст. 68, 81, 89 и 98 Конституции РМ. Министры и другие члены правительства назначаются Главой Республики самостоятельно. Освобождение членов Правительства от занимаемых должностей (включая Председателя и заместителей Председателя) осуществляется Главой Республики без согласования с Государственным Собранием. Такое решение согласуется с другой нормой Конституции РМ, закрепляющей право Главы образовывать и упразднять министерства и иные исполнительные органы государственной власти Республики (п. 8 ст. 68 Конституции РМ).

Формированием состава Правительства РМ полномочия Главы по созданию системы органов исполнительной власти не завершаются. Помимо высшего органа исполнительной власти РМ (Правительства), к числу таких органов следует отнести Администрацию Главы Республики Мордовия. Это конституционный орган, поскольку его создание предусмотрено Конституцией РМ.

Структурными подразделениями Администрации могут быть создаваемые Главой РМ специальные органы, выполняющие определенные функции. Например, Управление экономической политики Администрации Главы Республики Мордовия4.

Глава Республики вправе создавать различные совещательные и консультативные органы, которые оказывают ему содействие в оценке подготовленных проектов законов, программ, выработке направлений социально-экономической политики, осуществлению мероприятий по защите прав граждан. К числу таких органов можно отнести Совет при Главе Республики Мордовия по межнациональным и межконфессиональным отношениям5, Совет при Главе Республики й Мордовия по делам инвалидов и др.6

а Одним из важных полномочий Главы РМ, способствующих осуществлению

* принципа разделения власти на уровне субъекта РФ, является его участие в | законодательном процессе. Само по себе наличие формы, в которой осущест-| вляется деятельность (акты), не является полномочием. Однако промульгация | республиканских законов — это именно полномочие высшего должностного ° лица в сфере законодательного процесса. Законотворчество не является функ-| цией Главы Республики. Подписание законов главой исполнительной власти | (главой субъекта РФ) служит обеспечению единства государственной власти на >§ региональном уровне, способом поддержания баланса ее ветвей в рамках си-| стемы сдержек и противовесов, гарантией проведения единой государственной | политики в той или иной сфере общественной жизни. Полномочие Главы, таким & образом, состоит в его обязанности подписать и опубликовать текст закона, '§ принятого Государственным Собранием, в установленный срок (10 дней), либо ё до его истечения возвратить закон со своими замечаниями в парламент для вто-§ ричного рассмотрения и, в случае его повторного принятия в прежней редакции 1 квалифицированным большинством голосов (2/3), подписать и обнародовать | его в течение 5 дней (ст. 87 Конституции РМ). Анологичным образом обстоит дело и с подписанием Главой РМ актов Правительства. Здесь он действует как руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ.

Реализация полномочий в законодательной сфере начинается с осуществления права законодательной инициативы. Это право Главы РМ предусмотрено Конституцией Республики и нашло закрепление в специальном республиканском 164 Законе от 21 февраля 2002 г. № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия»

(в ред. от 10 сентября 2014 г.)7. Детализация права нашла отражение в Регламенте Государственного Собрания РМ8.

Правом законодательной инициативы наделено и Правительство Мордовии. Поскольку его акты подписывает Глава, то получается, что высшее должностное лицо обладает правом законодательной инициативы как Глава Республики и как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти, хотя в последнем случае он выступает от имени коллегиального органа.

Исключительное право принадлежит Главе РМ в бюджетной сфере: он представляет в Государственное Собрание РМ проект республиканского бюджета Республики. Таким правом не наделено Правительство РМ (в силу уже указанных причин).

Участие Главы Республики в работе законодательного органа закреплено как Федеральным законом, так и Конституцией Мордовии. Правда, Федеральный закон ограничил это право, предоставив Главе только совещательный голос (Конституция РМ не может выйти за рамки Закона). Между тем вполне очевидно, что личное участие высшего должностного лица в работе сессии законодательного органа Республики и выступление перед депутатами по тому или иному вопросу оказывает серьезное влияние на судьбу рассматриваемого законопроекта или решение иного важного вопроса.

Существенное влияние Глава Республики оказывает на деятельность республиканского парламента в процессе реализации своего конституционного права обращения с ежегодными посланиями к Государственному Собранию. В них дается оценка политического и социально-экономического состояния Республики,

В

формулируются задачи на будущий период. т

Высшее должностное лицо субъекта РФ в силу закона наделено правом С досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) | органа государственной власти субъекта РФ (ст. 9 Закона от 6 октября 1999 г.). к Основаниями роспуска регионального парламента служат обстоятельства, из- г

о

ложенные в ч. 2 названного Закона. Главным является принятие законодатель- д

а

ным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного в правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, нн принятым по предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если иди

такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный с

к

(представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их а

в течение 6 мес. со дня вступления в силу судебного решения9. |

Аналогичная норма нашла закрепление в Конституции Мордовии (п. 21 |

ст. 68). Глава Республики вправе распустить Государственное Собрание Респу- №

блики Мордовия в случае принятия им Конституции РМ, Закона РМ, иного 11

о

нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным ~ законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам о совместного ведения Российской Федерации и Республики Мордовия, Конституции РМ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Государственное собрание РМ не устранило их в течение 6 мес. со дня вступления в силу судебного решения.

Решение Главы Республики о досрочном прекращении полномочий Государственного Собрания Республики Мордовия принимается в форме указа. 16о

Конституция РМ закрепляет право Главы отстранять от должности глав муниципальных образований (п. 13 ст. 68). Появление данного полномочия объясняется внесением в 2000 г. изменений в Закон от 6 октября 1999 г. Согласно ранее действовавшей редакции отрешение должностных лиц и роспуск органов местного самоуправления осуществлялся путем принятия закона субъекта РФ. Такой подход представляется более логичным, т.к. органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему органов государственной власти. Принятие по данному вопросу именно закона, т.е. акта высшей юридической силы, не может быть истолковано как подтверждение существования некой зависимости, отношений руководства и подчинения между муниципальными и государственными органами и должностными лицами. Этого нельзя сказать в отношении подзаконных актов, принимаемых органами исполнительной власти и ориентированных более не на установление каких-либо общих правил — принципов и норм, а на решение конкретных управленческих задач и нормативное урегулирование частных, второстепенных вопросов.

Вызывает сомнения целесообразность указанной нормы, согласно которой принятию высшим должностным лицом субъекта РФ акта об отрешении главы муниципального образования предшествует сложная и длительная процедура. Она включает признание в судебном порядке акта главы муниципального образования не соответствующим Конституции РФ, Конституции (уставу) субъекта РФ, федеральному или региональному законодательству, уставу муниципального образования. Также необходимо установление судом факта нарушения (умаления) прав и свобод человека и гражданина или наступления иного вреда вследствие издания этого акта. Однако такое решение влечет фактическую утрату оспариваемым актом юридической силы. С момента вступления в силу судебного решения о признании данного акта противоречащим законодательству он не подлежит применению. Причиненный его принятием ущерб возмещается в порядке и в размере, определенном судом. В этой связи не ясно, зачем вообще необходимо отрешать от должности главу местного самоуправления. Очевидно, что данная санкция не выполняет правовосстановительную функцию (наоборот, в Законе предусмотрена возможность судебного обжалования решения главы исполнительной власти гражданами, чьи права нарушены его принятием), а преследует только цель наказания, т.е. является рычагом политического воздействия органа государственной власти на местное самоуправление. Некоторое упрощение процедуры применения данной меры ответственности (порядок принятия закона более сложен, чем постановления высшего должностного лица) есть лишь следствие общей тенденции к усилению исполнительной власти в России.

Рассматривая функциональную составляющую конституционно-правового статуса Главы РМ, следует обратить внимание на взаимосвязь теории компетенции и конституционной практики реализации соответствующих концептуальных положений федеральных законов, отражение их содержания в нормативных правовых актах Республики Мордовия.

В целом, как свидетельствует практика, понимание компетенции сопряжено со вполне определенными проблемами, обусловленными многозначностью самого термина. Как научная категория компетенция является теоретической абстракцией, элементом, звеном понятийного аппарата юриспруденции и в этом качестве воспринимает недостатки последней и переносит их в правотворчество

и дальше — в реальную жизнь. Поэтому, например, в нормативных актах, регулирующих компетенцию Главы Республики, встречаются недостатки технико-юридического плана. В связи с этим уместно будет отметить, что «теоретическая невыдержанность применения правовых категорий в Конституции РФ и действующем законодательстве свидетельствует о том, что в теории российского конституционного права имеются существенные пробелы технико-юридического характера»10.

В другом своем значении, компетенция предстает как функциональная характеристика субъекта, элемент его правового статуса, отображающий и объединяющий должное (цели, задачи) и реально существующее (способы, средства) в его деятельности, как «комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций»11. Однако в этом разрезе компетенция неизбежно становится отражением реальной жизни со всеми ее недостатками и компетенция Главы РМ — не исключение из этого правила. Она несет на себе отпечаток реально существующей в России системы распределения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти и полностью соответствует предписанной субъектам РФ модели взаимоотношений ее ветвей. Глава РМ, несмотря на определение его должности как главы исполнительной власти, несомненно, играет более значительную роль. В принципе это согласуется с требованием, сформулированным Конституционным Судом РФ в Постановлении от 18 января 1996 г.: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти»12, поддержанным, кстати, не всеми судьями.

История российского федерализма так же непродолжительна, как и история правового регулирования специфических вопросов, подобных компетенции органов власти субъектов РФ. Думается, исправить существующие ошибки, оптимизировать механизм государственной власти в нашей стране можно лишь в результате достаточно длительного развития федеративных отношений. И если тенденция к чрезмерной унификации статуса регионов, свойственная, скорее, унитарному государству, не станет доминирующей в России, есть шансы, что когда-нибудь эта цель будет достигнута, будет найден компромисс между государственным единством и своеобразием каждой из частей огромной многонациональной страны.

1 Рассмотрению вопросов соотношения понятий «система» и «структура» уделялось в специальной литературе достаточно внимания в связи с рассмотрением различных аспектов организации органов государственной власти и местного самоуправления. См., например: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 556-557; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 162-163; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: Конституционные вопросы. Саратов, 2003 С. 169-172.

2 См.: Ведомости Государственного Собрания Республики Мордовия (Ведомости ГС РМ). 2002. № 13-14 (45), ст. 408.

3 См.: Текущий архив Государственного Собрания РМ. 2002 г.

4 См.: Указ Главы РМ от 25 апреля 2006 г. № 57-УГ «Об утверждении Положения об управлении экономической политики Администрации Главы Республики Мордовия» // Известия Мордовии. № 60. 2006. 27 апр.

5 См.: Указ Главы РМ от 13 мая 2014 г. № 112-УГ «О Совете при Главе Республики Мордовия по межнациональным и межконфессиональным отношениям (вместе с «Положением о Совете при Главе Республики Мордовия по межнациональным и межконфессиональным отношениям)» // Известия Мордовии. 2014. 23 мая.

6 См.: Указ Главы РМ от 15 июня 2009 г № 115-УГ «О Совете при Главе Республики Мордовия по делам инвалидов (вместе с «Положением о Совете при Главе Республики Мордовия по делам инвалидов»)» (в ред. от 31 января 2014 г.) // Известия Мордовии. 2009. 18 июня; 2014. 4 февр.

7 См.: Известия Мордовии. 2002. 23 февр.; 2014. 12 сент.

8 См.: Постановление Госсобрания РМ от 14 февраля 2002 г. № 602-11 «О Регламенте Государственного Собрания Республики Мордовия» (в ред. от 15 февраля 2013 г.) // Известия Мордовии. 2002. 23 февр.; 2014. 6 мая.

9 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 30, ст. 3101.

10 Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск, 1999. С. 23.

11 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 24.

12 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409.

13 См.: Красноярский рабочий. № 109. 2003. 30 июля; Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 28 (249). 9 июня; 2009. № 73 (369). 29 дек.

14 См.: День Республики. № 136 (16.024). 2001. 20 нояб; № 41-42 (1665). 2005. 12 марта; № 225-226 (17332). 2007. 8 дек.; № 232-233 (17832). 2009. 12 нояб.

15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, ч. 1, ст. 4257.