Антикоррупционные меры: зарубежный опыт

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 3 (257).

Управление. Вып. 7. С. 133-136.

Д. О. Папунина

АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ МЕРЫ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

В статье рассматриваются различные модели борьбы с коррупцией на примере стран, имевших позитивный опыт. И на основе анализа международного опыта были выработаны предложения и рекомендации по борьбе с коррупцией в Российской Федерации. При разработке анализа учитывалась не только успешная мировая практика, но и специфичные для страны факторы: местное законодательство, менталитет, ценности, традиции.

Ключевые слова: борьба с коррупцией, антикоррупционная кампания, взяточничество, гражданское общество, контроль над бюрократией.

Бюрократия - изначально это слово имело иной смысл, чем сейчас. Первое значение слова - система управления, осуществляемая властным аппаратом. Но на сегодняшний день мы получаем иной смысл. Волокита, неэффективность, расточительство. Все, что является побочными явлением иного феномена - коррупции. Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция. Коррупция по определению феномен коварный, изменчивый и непрозрачный. Бывший генеральный секретарь Генеральной ассамблеи ООН К. Аннан в своем выступлении на сессии по случаю принятия Конвенции ООН против коррупции метко сравнил коррупцию с «социальной чумой», эпидемии которой подвержены все современные общества: «Коррупция ослабляет демократию и правопорядок, что ведет к нарушению прав человека, искажает рыночные механизмы, ухудшает качество жизни людей, способствует организованной преступности, терроризму и другим угрозам международной безопасности. Это опаснейшее явление присутствует во всех странах - больших и малых, богатых и бедных....» [2. С. 17]. Именно в силу огромного негативного влияния коррупции на мировую экономику, международные отношения и принципы демократического общества борьба с коррупцией должна приобрести системный и структурированный подход. И как всякое системное явление термин ‘коррупция’ нуждается в точном определении, исключая возможность двоемыслия. Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на полити-

ческие цели, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ - все это завуалированные формы коррупции. Формы коррупции по своей природе достаточно различны: от коррупции в высших эшелонов власти до коррупции в шоу-бизнесе.

Необходимость скорейшего законодательного урегулирования борьбы с коррупцией, принятие соответствующих законов и положений является очевидной. Но реальные сдвиги совсем малы. Одна из причин - полное отсутствие национального опыта. В такой ситуации просто необходимо обращаться к опыту тех, для кого наши текущие проблемы являются такой же длительной неизбежностью, имеющей давние исторические традиции. Проанализировав крупнейшие антикоррупционные кампании, можно составить свой план борьбы с коррупцией. Италия, Грузия, Сингапур - одни из самых ярких примеров, как удачно применить меры по борьбе с коррупцией.

К началу 1990-х коррупция в Италии опутала всю государственную систему и спровоцировала политический кризис. В Италии партии обладают реальной властью, поэтому предприниматели покупали себе защиту, финансируя политиков. Прочные коррупционные связи между бизнесом и чиновниками стали обычным делом. Чем теснее становились связи, тем больше возможностей появлялось у нечистых на руку бизнесменов: государственные заказы, важные контракты, внутренняя секретная информация. Рынок взяточничества был подорван взяткой, данной Марио Къеза, директора миланского пансионата для престарелых. От

директора пансионата ниточка потянулась к крупным итальянским политикам. Так начатая операция «Чистые руки» стала одной из самых значимых в истории борьбы с коррупцией. Осужденные коррупционеры получили не только тюремные сроки, к ним применяли хорошо известную меры в СССР - конфискацию имущества. В экспроприированных домах размещали государственные учреждения: больницы, суды, полицейские участки. Деньги коррупционеров направляли в социальную сферу и сельское хозяйство. Главную роль в борьбе с коррупцией сыграли в Италии: наличие демократического строя, а это значит, что в Италии никто не обладает абсолютной властью, ни премьер-министр, ни тем более президент; свободные СМИ; последовательность правоохранительных органов; сильная и независимая судебная власть. Подобную кампанию провести в России невозможно. Причина этого - отсутствие независимой прокуратуры и независимого суда. По мнению экспертов, главной причиной является то, что Италия - демократическая страна, где бюрократия подконтрольна политическому классу. Ни того, ни другого в России нет. Без этих условий широкомасштабная антикоррупционная кампания обречена потерпеть крах. Но некоторые методы все же можно позаимствовать - например, конфискация имущества, которую в Италии применяют к коррупционерам и мафиози. На изъятые деньги, как говорилось выше, итальянцы поднимают экономику.

Еще одна антикоррупционная модель, которая по праву является одной из самых успешных. Получив в 1965 г. независимость, Сингапур вынужден был решать множество проблем, включая коррупцию. Скудный бюджет страны не позволял правительству провести дорогостоящую кампанию. И первым этапом стало изменение законодательства. Во-первых, было дано четкое и емкое определение всех видов коррупции. Во-вторых, Агентство по борьбе с коррупцией было наделено серьезными полномочиями. В-третьих, были увеличены тюремные сроки за взятки. Позже сингапурское законодательство несколько раз дополняли, например, в 1989 г. ввели конфискацию имущества. Жесткий контроль дал неплохие результаты, и власти перешли ко второму этапу борьбы - работа над качеством бюрократии. Чиновникам серьезно подняли зарплаты, что удерживало их от взяток (20-25 тыс. $ в месяц). Так же профессию чиновника

сделали не только высокооплачиваемой, но и уважаемой. За это отвечает агентство по борьбе с коррупцией. Вербовка будущих чиновников происходит еще в школе. Так постепенно чиновничий аппарат обновлялся правильно выученными и воспитанными кадрами, многие из которых пополняли ряды агентства.

На сегодняшний момент сингапурская бюрократия считается одной из самых эффективных в мире. И самой высокооплачиваемой - заработки чиновников выше, чем у равных им по статусу служащих США.

По мнению Г. Сатарова, президента Фонда ИНДЕМ, такие кампании, как сингапурская, являются очень специфичными, и масштабы страны не сопоставимы с Россией [1]. Хотя, конечно, сингапурские власти добились больших успехов в том, что касается работы с чиновниками. Меритократия - отличное качество для перенимания. Однако отбор и воспитание лучших выпускников вузов может занять десятилетия, это подтверждает опыт Сингапура. Для России также необходимо создать «опорный класс». Сингапурские власти сами вылепили класс честных бюрократов и теперь спокойно им доверяют. А на кого может опираться наше государство?

Не менее яркой моделью может показаться грузинская модель. Ярким нововведением является прозрачность в буквальном смысле слова. Здание министерства внутренних дел Грузии в Тбилиси похоже на большую стеклянную волну. Внутри - огромные окна от пола до потолка. Никаких занавесей и жалюзи. Так же прозрачно и открыто выглядят все полицейские участки. Самая известная реформа -реформа МВД. В Грузии было проведено масштабное сокращение штата министерства, исключено дублирование функций. При наличии признаков состава преступления на одного из сотрудников передавали материалы в прокуратуру, возбуждали уголовные дела, невзирая на ранги и погоны. Ужесточились наказания. К примеру, полицейский, если он просто отказался от предлагаемой взятки, потеряет работу, потому что он обязан арестовать взяткодателя. Но запугивание людей и ужесточение контроля привело лишь к страху, а не уважению, хотя как таковая низовая коррупция, конечно, была искоренена. Однако осталась еще коррупция в самых высших эшелонах власти.

Возможно ли применить эту модель в российском обществе? Вся система была практически выстроена заново. При этом велся очень

жесткий внутренний и внешний контроль. Были предприняты шаги, которые довольно сложно предпринять в России в силу размеров страны. Хотя дело даже не в размерах, климате, культуре, религии или еще в чем-то. Реформы в Грузии стали возможны благодаря политической воле. То, что мы слышим от нашего руководства (например, выступление В. В. Путина в Думе, где он сказал, что нам не нужны эксперименты, основанные на неоправданном либерализме [4]), недвусмысленно дает понять: то, что произошло в Грузии, в России невозможно, потому что нет такого желания. Ни вопрос территории, ни вопрос людей не является ключевым.

Коррупция в России тесно взаимосвязана с процессами неконтролируемого «первоначального накопления» капитала и почти анархического становления бюрократического капитализма, в которые втянуты многие представители верховной власти и значительная часть правоохранительных структур страны. Именно это обстоятельство является главным препятствием для успешной борьбы с коррупцией. Стратегия противодействия коррупции должна различаться в зависимости от степени пораженности. Вот почему рассматривая антикоррупционную политику Сингапура, Италии и Грузии, мы сталкиваемся с таким разнообразием механизмов воздействия на коррупцию. Анализ трех успешных мероприятий по борьбе с коррупцией необходим для выявления направления, по которым определенный опыт зарубежного законодательства можно было перенести на российскую почву. Что в итоге позволило сформировать представление об основах передовой национальной антикоррупционной стратегии, развитие которой необходимо в России:

Во-первых, это сильная политическая воля высшего руководства государства к борьбе с коррупцией и сформированная на её основе единая государственная политика в области борьбы с коррупцией, включающая комплекс мер государственного, политического, экономического, социального и правового характера.

Во-вторых, организованный социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного администрирования (непременным условием для этого является создание атмосферы прозрачности) и обеспеченная возможность возбуждения в этих рамках уголовного преследования правонарушителей.

В-третьих, жесткая подотчётность лиц, наделённых властными полномочиями, перед реально независимым органом, осуществляющим мониторинг чистоты деятельности государственных служащих, а также наделённым полномочиями по привлечению к ответственности должностных лиц вне зависимости от их положения в иерархической структуре власти.

В-четвёртых, обеспечение выполнения принципа равенства перед законом. Даже чиновники высшего звена и члены их семей должны преследоваться по закону в случае совершения коррупционного преступления.

В-пятых, активное участие СМИ в деле освещения событий, связанных с коррупцией.

В-шестых, пропаганда среди населения о вреде, наносимом коррупцией

Эти положения являют собой фундамент успешной национальной антикоррупционной политики.

К тому же особую тревогу вызывает еще один фактор - коррупциогенность законов. Опытные исследователи показывают, что неразвитая система наказаний за коррупцию является основной причиной масштабного распространения коррупции во многих странах. При этом не надо забывать, что уровень коррупции редко зависит от жестокости наказания: «неотвратимость наказания и боязнь чиновника, что он может быть наказан, значительно важнее самого факта жестокости». Следовало бы рассмотреть возможность создания «экспертных советов» - специализированных структур, позволяющих оценивать социально-экономические, финансовые и иные проекты с позиции их влияния на процесс развития и роста коррупции.

Не стоит забывать, что универсальной вакцины от коррупционной болезни нет. Для каждой страны она своя, и правительство должно выработать её самостоятельно на основе местного законодательства, менталитета, традиций и т. д. Необходимо искать национальный путь борьбы с коррупцией, а зарубежный опыт можно лишь принять во внимание. Сингапурские методы вряд ли будут действенны в России в силу закрытости и жесткой иерархии подчиненности. Также невозможно представить, чтобы российский следователь, как какой-нибудь итальянский Антонио Ди Пьетро, на основании улик смог бы инициировать масштабную операцию борьбы с коррупцией по примеру «Чистые руки» с обвинением десятков тысяч человек. Что же касается грузинского опыта,

столь жесткие меры, основанные на суровом наказании, слишком уж схожи с тоталитарным режимом, который Россия пережила совсем недавно и который навряд ли воспримут положительно. Единственный аспект, который стоит учесть во всех странах, - развитие гражданского самосознания. Имеющее развитое самосознание общество может контролировать и чиновничество, и бюрократию, и власть.

Список литературы

1. Болдырев, Ю. Ю. Россия и коррупция : кто кого? / Ю. Ю. Болдырев, М. А. Краснов // Информатика для демократии. М., 1998. URL : http ://www. indem. m/mdemfond/mdfp2_r.html.

2. Десятый Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. (Вена, Австрия, 10-17 апр. 2000 г.) : сб. док. / под ред. А. Г. Волеводз. М. : Юрмитинформ, 2001. 360 с.

3. Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы (утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 года). URL : http ://news .kremlin .ru/ref_notes/566.

4. Путин, В. В. Отчёт о деятельности Правительства РФ на заседании Госдумы. 20 апреля 2011 г. URL : http://infox.ru/authority/ state/2011/04/20/Putm_poobyeshcal_dy .phtml.

5. Репецкая, А. Л. Транснациональная

коррупция : понятие и меры борьбы //

Организованная преступность и коррупция. URL : http://law.edu.ru/doc/document.

asp?docID=1224509.

6. Россия и мировой опыт противодействия коррупции : материалы конф. 14 мая 2010 г. М. : Академия бюджета и казначейства Мин-ва финансов РФ, 2010. URL : http://lit.lib .ru/a/ alxbow_a_p/text_0040.shtml.