Государственный аппарат: субъект проведения политических реформ или тормоз их осуществления?

Александр ПОНЕДЕЛКОВ, Сергей ЗМИЯК

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ: СУБЪЕКТ ПРОВЕДЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕФОРМ ИЛИ ТОРМОЗ ИХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ?

В современной России одновременно реформируются политическая система и система управления, формируется гражданское общество, перестраивается и совершенствуется государственный аппарат. Все это призвано сделать политическую и административную системы более эффективными, чтобы они меньше работали на себя и больше на общество.

Каковы же основные направления политических реформ в России? В каких условиях они осуществляются? В чем состоят основные проблемы реформирования политической системы? Какова роль госаппарата при проведении политических реформ: является ли он действенным инструментом, нейтральным наблюдателем или тормозом их осуществления? Каковы основные механизмы преодоления коррупции и бюрократизма в системе государственного управления?

ПОНЕДЕЛКОВ Александр Васильевич — д. п. н., профессор, заслуженный деятель науки РФ, проректор СКАГС

ЗМИЯК

Сергей Сергеевич — к. э. н., зам. руководителя отдела научных исследований и работы

с регионами СКАГС

Этот и многие другие вопросы были в центре внимания участников состоявшейся 24, 26 и 27 мая 2006 г. в Москве и Ростове-на-Дону международной научно-практической конференции «Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии», которую провели Российская академия государственной службы при президенте Российской Федерации (РАГС) и Северо-Кавказская академия государственной службы (СКАГС) при участии Аппарата полномочного представителя президента РФ в Южном федеральном округе и при поддержке Фонда имени Фридриха Эберта (Германия).

Об актуальности вынесенных на обсуждение участников конференции проблем свидетельствует проявленный к ним интерес со стороны ученых и работников сферы государственного управления 40 российских субъектов Федерации (от Хабаровска до Санкт-Петербурга) и ряда зарубежных стран: Германии, Украины, Армении. Широкий тематический спектр докладов и выступлений, опубликование большого количества материалов конференции до начала работы (вышли в свет два сборника докладов и тезисов выступлений, информационно-справочные материалы, коллективная монография), безусловно, способствовали высокой информативности и продуктивности конференции.

О важности результатов обсуждения актуальных проблем политического реформирования России для практической деятельности органов государственной власти было сказано в приветствиях полномочного представителя президента РФ в Южном федеральном округе Д. Н. Козака (которое зачитал его помощник канд. полит. наук В. М. Константинов), представителя президента Республики Ингушетия М. М. Зязикова, Генерального консула Республики Армения А. Д. Гомцяна, в выступлении заместителя председателя Законодательного собрания Ростовской области канд. экон. наук Н. Ф. Беляева.

Дискуссионный тон обсуждения проблематики конференции был задан выступлением ректора СКАГС профессора Игнатова В. Г. По его мнению «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах», как бы хорошо она ни была проработана, сама по себе просто автоматически не реализуется. В этой связи академиям госслужбы, в том числе и СКАГС,

предстоит включиться в разработку и внедрение процедур управления по результатам механизмов, обеспечивающих взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы. Говоря о конкретных результатах, профессор В. Г. Игнатов подчеркнул, что в 2005 г. в СКАГС прошли повышение квалификации в различной форме свыше 600 государственных и 2400 муниципальных служащих по различным вопросам реализации административной и муниципальной реформ, реформы госслужащих, проведен ряд посвященных им окружных, российских и международных конференций, совещаний, семинаров и других мероприятий. Предстоит еще очень много поработать по созданию типовой программы административной реформы в субъекте РФ, подготовке методических рекомендаций по ее проведению в муниципальных образованиях, по выявлению и распространению успешного опыта государственного и муниципального управления.

Анализируя политические основания административной реформы, доцент Северо-Западной академии госслужбы (г. Санкт-Петербург) В. Н. Колесников приходит к выводу, что успешного реформирования в области государственно -го администрирования можно достичь только в случае «размывки границ между бюрократией и обществом». Дело заключается не в смене элит, а в том, что элите необходимо стать частью общества. Главным для повышения эффективности административной реформы необходимо повышение роли представительных органов власти, начиная с поселкового, городского, районного уровня и до парламента. Избранные населением депутаты должны получить право контролировать исполнительную власть. Чиновничьи злоупотребления появляются не столько из-за низкой зарплаты, сколько из-за отсутствия гражданского контроля.

Основным противоречием процесса разработки и реализации административной реформы является противоречие между заявленными целями реформы и субъектами ее реализации. Политический критерий эффективности административной реформы — повышение доверия общества к власти. Но само общество практически отстранено от разработки и реализации реформы. Это и есть, по мне-

нию В. Н. Колесникова, главная политическая проблема реформы.

Многими выступающими на конференции было отмечено, что деятельность по организации государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации требует своего совершенствования. Так, помощник полномочного представителя президента РФ в Южном федеральном округе канд. полит. наук В. М. Константинов выделил в своем выступлении тот факт, что до настоящего времени в регионах должным образом не организована работа по информационному и аналитическому сопровождению этого процесса. Формы и методы такого сопровождения могут быть разными. В этой связи заслуживает внимания опыт Ростовской области, где в составе администрации области образован центр информационно-методической работы и подготовки кадров. К основным задачам этого центра отнесены в том числе информационно-методическое обеспечение проведения административной реформы и реформы государственной службы в Ростовской области, изучение передового опыта государственного управления, его обобщение и содействие внедрению в практику работы органов государственной власти.

Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» определено в качестве одного из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации формирование системы управления государственной службой.

В этой связи В. М. Константинов, ссылаясь на данные администрации президента Российской Федерации, высказал мнение, что созданная в Ростовской области система управления государственной службой в полной мере отвечает необходимым требованиям. Так, образовано Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области, которое обладает организационной и функциональной самостоятельностью, руководителя ведомства по предложению губернатора утверждает Законодательное собрание Ростовской области. Подобная система обеспечивает единство государственной службы, взаимодействие государственных органов со структурами граждан-

ского общества, а также координацию деятельности государственных органов по вопросам формирования и развития гражданской службы.

В развитии данной проблемы выступили начальник Главного управления государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы администрации Ростовской области доц.

В. А. Колесников, зав. кафедрой социологии СКАГС профессор Г. П. Зинченко, зам. руководителя аппарата правительства Ставропольского края доц. В. И. Гончаров, профессор МГИМО (У) МИД Е. В. Охотский.

Общим для выступлений на «круглом столе», посвященном модернизации госаппарата, было мнение, согласно которому наиболее важным представляется конкретная передача части функций государства в общественном секторе на контрактное исполнение частным структурам, внедрение бизнес-подходов в государственное управление, реальное дерегулирование, децентрализация и деконцентрация. Тем более что качество государственного управления зависит от того, насколько сложность системы государственного управления будет соответствовать сложности управляемого объекта.

По словам зав. кафедрой экономической теории и предпринимательства СКАГС профессора Т. В. Игнатовой, здесь речь идет о таком сокращении функций и численности федеральных органов исполнительной власти, при котором появятся новые эффективные инст-рументы управления, в том числе через развитие независимых регулирующих и контролирующих организаций, контрактного привлечения частных структур и саморегулируемых объединений.

Как показывает международный опыт, качественная модернизация государственного аппарата, придание ему характеристик и размеров, свойственных странам с рыночной экономикой, является процессом долгосрочным, неравномерно развивающимся и требующим постоянного мониторинга: внутреннего и внешнего, проводимого с привлечением институтов гражданского общества.

Вместе с тем резкие оценки бюрократизации государственного аппарата и сам дискурс Послания президента РФ Федеральному собранию РФ в 2005 г. наталкивают на мысль о том, что фак-

тически признано: административные усилия 2000—2004 гг. сводились к борьбе с деградацией государственных институтов как способа решения тактических текущих задач (в контексте нового государственного менеджмента этот период соответствует базовым реформам), а позитивное стратегическое развитие государственных институтов и достижение эффективности государственного управления только начинается.

В развитие данной темы выступили: зав. кафедрой СКАГС А. И. Бойко и Ж. И. Овсепян, раскрывшие соответственно проблемы ответственности правоохранительных органов в свете реформы госаппарата и особенности развития конституционно-правовых основ формы российского государства; первый зам. председателя Законодательного собрания Ростовской области канд. экон. наук Н. Ф. Беляев, который, говоря о роли законодательных (представительных) органов власти в реализации приоритетных национальных проектов, раскрыл возникшие объективные проблемы в реализации данных проектов и достигнутые на сегодня успехи в Ростовской области; проректор по научной работе Сибирской академии госслужбы профессор И. В. Князева, осветившая институциональные основы, предупреждающие антиконкурентные действия органов власти.

В этой связи целесообразно упомянуть, что главный специалист ЗАО « Гуковуголь» (Ростовская область) А. В. Гордейко в своем докладе, посвященном проблемам коррупции госаппарата, оперировала данными опроса, проведенного фондом «Институт экономики города» и институтом сравнительных исследований трудовых отношений в сентябре 2005 г. Данные исследований показывают, что сами чиновники видят пути снижения уровня коррупционности в обеспечении независимого материального статуса гражданского служащего в создании условий, чтобы госслужащие дорожили работой (90%). В то же время опрошенные считают: необходимо применять систему строгих наказаний (83%); детально регламентировать деятельность госслужащего (54%); наладить внутреннюю службу безопасности (41%); принять Этический кодекс служащего (38%); ввести систему анонимного информи-

рования о коррупционных действиях сотрудников (31%).

С большой заинтересованностью участники конференции встретили выступления экспертов из Германии, где накоплен значительный положительный опыт обеспечения взаимодействия власти и общества в перестроечный период поствоенного преобразования страны. В частности депутат немецкого бундестага Б. Кофлер рассказал об особенностях развития гражданского общества в Германии и взаимодействии правительственных и не правительственных организаций.

Научный сотрудник управления европейской интеграции Гамбургского института мировой экономики доктор Й. Цвейнер раскрыл характерные черты присущие реформам в Германии после второй Мировой войны, в частности процессам экономической модернизации и их актуальному значению для России.

Значительное место в дискуссии занял обмен мнениями о результатах различных социологических исследований, посвященных выяснению мнения различных категорий респондентов относительно эффективности деятельности государственного аппарата и проведения политических реформ.

Наибольший интерес участников конференции вызвала презентация результатов социологического проекта, проведенного в период подготовки конференции в 28 регионах Российской Федерации.

Особое внимание в выступлении проректора по науке и работы с регионами СКАГС профессора Понеделкова А. В., представившего результаты этого исследования, было сосредоточено на анализе данных, полученных в 12 регионах Южного Федерального округа: были опрошены 510 государственных служащих, 1095 респондентов населения, 140 научно-педагогических работников, 104 эксперта (лидеры региональных отделений, политических партий, общественных организаций, депутатов региональных законодательных органов)1.

Сами госслужащие, оценивая основные цели и задачи административной реформы, на ведущие места ставят две разнонаправленные позиции: повыше-

1 Игнатов В. Г., Понеделков А. В., Старостин А. М., Охотский Е. В., Лысенко В. Д., Сидоренко И. Н., Змияк С. С. Региональный государственный аппарат и политические реформы в оценках и мнениях (на материале регионов Южного федерального округа). Ростов н/Д. Изд-во СКАГС, 2006

ния качества государственных услуг и усиления позиций государственной власти в обществе, что в целом соответствует общему замыслу реформы. Однако в данном случае необходимо чтоб эти меры были согласованы и не противоречили друг другу: чтобы не превратить государственный аппарат в сервисное бюро и в тоже время не сделать его машиной для подавления граждан и их свобод.

Население Южного федерального округа и эксперты говорят о чувстве неудовлетворенности медленным ходом преобразований. В том, что реформирование будет осуществлено как задумано, убеждены только 13% госслужащих.

Оценивая потенциал административной эффективности работы власти, население фиксирует его на уровне «ниже среднего» и полагает, что решительных шагов в административной реформе, нацеленной на создание «отзывчивой гос-службы», «государственного менеджмента», власти пока не сделали. Особые претензии предъявляются к непосредственным исполнителям административных реформ, то есть к человеческому фактору. В настоящее время большая часть граждан (свыше 70%) видит в элитном слое «интриганов», «олигархов», «бывшую номенклатуру», сориентированных на решение узкоклановых и личных задач.

Что касается желаемого образа властной элиты, то в ответах опрошенных нет больших расхождений. Власть должна быть профессиональна, высоконравственна, образованна.

В вопросе о том, как повысить эффективность региональной власти, у опрошенных также нет существенных расхождений. Первую позицию, по оценкам экспертов и госслужащих, занимает необходимость «улучшить отбор административных кадров, сделав упор на профессиональную компетентность и деловитость». Достаточно высок рейтинг по введению более четкой личной ответственности руководителей и служащих за выполнение обязанностей и поручений, а также отчеты перед населением.

В прогнозировании развития ситуации с проведением политической реформы наибольший оптимизм выражает население, которое уверено, что в будущем власть будет защищать его интересы. Однако в это слабо верят как эксперты, так и чиновники.

По результатам проведенных исследований, по мнению профессора А. В. Понеделкова, целесообразно рекомендовать:

— ускорить реализацию административной реформы, взяв ее под постоянный контроль президента РФ;

— первоочередное внимание уделить формированию и отладке институтов элитной рекрутации и мерам оптимизации кадровой политики в госслужбе, продуманной образовательной политике в этой системе;

— постепенно ставить под разумный общественный контроль действия бюрократии в разных ветвях власти;

— развивать государственно-общественные и общественно-государственные формы управления.

Отличительной особенностью выступлений на прошедшей конференции, подтверждающей высокое значение результатов прошедших дискуссий, явилось то, что многие выступающие использовали материалы исследований, проведенных в своих регионах, а, к примеру, глава Каменского района Ростовской области Кольжанов Н. Б. в своем выступлении опирался на результаты социологического опроса, проведенного учеными СКАГС в отдельно взятом районе.

В частности, проректор по науке Коми Республиканской академии госслужбы доцент В. П. Чесноков построил свое выступление, основываясь в том числе на результатах социологического опроса депутатского корпуса Советов муниципальных образований поселений Республики Коми. Полученные данные позволили обрисовать «Образ идеального депутата местного Совета», сформировавшийся в общественном сознании сельских избирателей.

Данный образ был ориентирован на авторитетного делового человека (руководителя, предпринимателя, учителя, врача), ответственного перед избирателями, знающего нужды односельчан и способного эффективно решать проблемы сельского поселения. Анализ состава депутатского корпуса Советов муниципальных образований поселений, избранного на выборах 16 октября 2005 г., позволил прийти к выводу о том, что в целом полученные характеристики депутатского корпуса отражают электоральный запрос сельского населения.

В то же время анализ социально-демографических характеристик депутатов показал, что в настоящее время высоким управленческим потенциалом располагает незначительная часть депутатского корпуса. Развитым квалификационным ресурсом, подкрепленным высоким уровнем образования и профессиональным опытом руководителя или опытом управленца, располагают 28% депутатов, обширными социальными связями — от 3 до 8% депутатов.

Наконец итоги проведенного в Республике Коми комплексного социологического проекта позволяют сделать вывод о том, что развитым властным ресурсом обладают только 3,6% депутатов. Имея высокий должностной статус (руководителя или заместителя руководителя ведущих для муниципального района градообразующих предприятий), эти депутаты располагают основными источниками власти — властью над ресурсами и властью принятия решений и имеют возможность на своем предприятии контролировать ограниченные ресурсы и регулировать их доступность в потоке распределения сверху вниз.

В свою очередь начальник управления администрации Алтайского края по вопросам госслужбы И. В. Гниденко озвучил результаты проекта «Фигуры влияния в Алтайском крае», проведенного в октябре 2005 г. Разработчики данного проекта рассматривали региональные элиты как специфические неформальные группы влияния, обладающие общими для ее членов стратегическими интересами. В связи с эти целью проекта являлось качественное изучение краевой элиты и ее ресурсного потенциала.

По итогам экспертного опроса (были опрошены 58 респондентов) был составлен рейтинг из 10 наиболее влиятельных фигур в Алтайском крае. При этом верхние строки рейтинга, как и следовало ожидать, заняли представители региональной элиты, обладающие для реализации своих властных полномочий значительным ресурсным потенциалом, обусловленным «должностным положением», «государственным капиталом» и «административным ресурсом».

Определенный интерес участников конференции вызвало выступление представителей Дальневосточной академии государственной службы. В частнос-

#

ти, проректор по научной работе Н. М. Байков привел результаты социологического исследования «Кадровый потенциал в органах государственной власти и муниципального управления Хабаровского края», которое позволило выделить некоторые типичные черты современного молодого управленца региона.

Исследованием было выявлено противоречие между высокой удовлетворенностью внутриаппаратными обстоятельствами работы (режимом труда, условиями труда, оплатой труда, уровнем социальной защищенности) и одновременно дискомфортом (высокий страх потерять работу). Заслуживает критической оценки и то, что в спектре доминирующих профессиональных установок чиновничества только каждым шестым служащим была отмечена установка на оказание государственных услуг населению, народу.

В выступлениях доцента Дальневосточной академии госслуж-бы Ю. В. Березутского директора Курганского института государственной и муниципальной службы В. И. Яхонтова, директора Челябинского филиала Уральской академии госслужбы

С. Г. Зырянова, начальника управления общественных связей аппарата главы администрации Волгоградской области Т. И. Красильниковой, начальника отдела Управления по кадровой политике и государственным наградам президента Республики Дагестан Т. М. Хайбулаевой приводились данные, подтверждающие этот тезис.

Не обошли вниманием выступавшие на конференции и острых проблем, связанных с необходимостью совершенствования местного самоуправления как элемента политической реформы в свете реализации федерального закона № 131-ФЗ. Здесь довольно активно выступили представители г. Азова Ростовской области (где проходило выездное заседание конференции).

Так, мэр г. Азова канд. экон. наук С. Л. Бездольный раскрыл механизм взаимодействия государственного управления и местного самоуправления; зам. председателя Азовской городской думы Ю. П. Голованев рассмотрел место и роль представительных органов местного

самоуправления в общегосударственной политической системе; зам. главы администрации — директор Департамента имущественных отношений г. Азова канд. экон. наук Г. В. Мирошник рассказала об опыте управления и распоряжения муниципальной собственностью в г. Азове.

В дискуссии по проблемам формирования и развития дееспособного гражданского общества выделяется выступление директора Центра конфликтологии Института социологии РАН, профессора Е. И. Степанова, в котором подчеркивается, что «продавливание» нынешней властью как центральной, так и региональной, так называемого либерального курса не только не содействует формированию гражданского общества и укреплению его благосостояния, а наоборот — препятствует этому. В ответ власть может получить нарастающие по своей остроте и разрастающиеся вширь протестные настроения. Только в этом и проявляются в основном поведение и осознание себя как граждан, а не подданных, беспрекословно подчиняющихся чуждой им власти. Тем самым государство и общество в современной России все больше сосредоточивают свои основные усилия на противоборстве друг другу вместо того, чтобы эффективно сотрудничать друг с другом.

В процессе рассмотрения вынесенных на обсуждение проблем и на заключительном пленарном заседании неоднократно отмечалась плодотворность партнерской деятельности СКАГС и Фонда им. Ф. Эберта в исследовании и обсуждении актуальных для России и Германии проблем и высказывалось пожелание продолжать совместную весьма полезную работу.

Подводя некоторые итоги, необходимо отметить, что всестороннее обсуждение состояния взаимодействия государственного аппарата и структур гражданского общества в процессе осуществления политических реформ в России, которое состоялось на прошедшей в мае 2006 г. в СКАГС конференции, явилось конкретным шагом в научном осмыслении проблем повышения эффективности взаимодействия госаппарата и структур гражданского общества в осуществлении политического реформирования России.