Использование сбалансированной системы показателей для разработки программ развития муниципальных образований

УДК 332.145

ОВ. Кожевима ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ

М.В. Сиротенко ПОКАЗАТЕЛЕЙ ДЛЯ РАЗРАБОТКИ ПРОГРАММ

РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Аннотация. В статье рассматриваются преимущества использования сбалансированной системы показателей при разработке программ развития муниципальных образований. Проводится сравнительный анализ программ развития муниципальных образований, разработанных в соответствии с разными методологиями. Представлена модель разработки и управления реализацией программы развития муниципального образования в процессе внедрения сбалансированной системы показателей. Дан алгоритм для интеграции финансовой составляющей сбалансированной системы показателей и бюджета, ориентированного на результат. Приведен пример алгоритма формирования сбалансированной системы показателей для разработки и реализации программы развития системы образования муниципального района, а также его этапы.

Ключевые слова: сбалансированная система показателей, муниципальное образование, программа развития муниципального образования, целевые показатели, бюджетный процесс, программные мероприятия.

Olga Kozhevma USING THE BALANCED SCORECARD TO DEVELOP

Mikhail Sirotenko PROGRAMS OF DEVELOPMENT OF MUNICIPALITIES

Annotation. In the article discusses the advantages of using the balanced scorecard in the development of programs of development of municipal entities. A comparative analysis of development programs of municipal formations, developed in accordance with different methodologies. Presents a model for the development and management of the implementation of the programme of development of the municipality in the process of implementing a balanced scorecard. Give an algorithm for integration of the financial component of the balanced scorecard and budget, result-oriented. The example of the algorithm offormation of the balanced scorecard to develop and implement the program of development of the education system of the municipal area, and its stages. Keywords: balanced scorecard, municipal education, program of development of the municipality, targets, budget process, program activities.

В теоретических и прикладных работах, посвященных развитию муниципальных образований в Российской Федерации, в большинстве случаев выделяются следующие проблемы:

- неподготовленность населения к участию в процессах управления и развития муниципального образования [6];

- недостаточная обеспеченность муниципальных образований финансовыми и материальными ресурсами [2];

- низкая эффективность деятельности органов местного самоуправления [3].

Изучение зарубежного опыта совершенствования управления свидетельствует о том, что заметный эффект с точки зрения совершенствования систем муниципальных образований может дать использование методологии сбалансированной системы показателей (ССП) [8]. Приведем особенности использования методологии ССП для формирования программ развития муниципальных образований:

- использование ССП предполагает дополнение программ определенными способами стимулирования, повышающими заинтересованность населения в контроле за выполнением программ, которые учитываются в клиентской составляющей.

- содержится процедура управления реализацией программы развития, предусматривающий мониторинг результатов и их доведения до всех заинтересованных сообществ. Это предполагает формирование партнерских, а не административных отношений между участниками программ.

© Кожевина О.В., Сиротенко М.В., 2014

- повышение качества предоставляемых услуг населению в ССП ставится во главу угла стратегической карты муниципального образования, в отличие от стратегических карт коммерческих предприятий.

Использование ССП в отличие от других методов управления, которые применяются органами местного самоуправления, состоит в том, что он позволяет систематически получать информацию о результатах реализации программы развития муниципального образования по отношению к поставленным целям и планируемым результатам. Такой подход может помочь определить те области муниципального образования, которые требуют особенного внимания.

Сравнительный анализ программ развития муниципальных образований, разработанных на основе типовой методики и методологии ССП, позволил выявить различия как в концептуальном, так и в содержательном аспектах. Структуры рассматриваемых программ развития муниципальных образований заметно отличаются друг от друга. В таблице 1 приведен содержательный аспект разных подходов к разработке программ развития муниципальных образований.

В то же время необходимо выделить следующие преимущества методологии ССП в отличие от других подходов при формировании программ муниципального развития:

- миссия формализует направления деятельности муниципальных образований, позволяющие наилучшим образом отвечать ожиданиям граждан;

- цели муниципального образования отражают требования к составу и качеству местных

услуг;

- программные мероприятия направлены на достижение приоритетных целей и задач.

Таблица 1

Сравнительный анализ программ развития муниципальных образований, разработанных в соответствии с разными методологиями

Основные компоненты программ Программа развития, разработанная на базе типовой методики Программа развития, разработанная на основе методики ССП

Структура программы Определяется паспортом, включающим содержание ключевых элементов программы В содержании определен перечень основных разделов программы

Цели и задачи Устанавливается основная цель, а задачи конкретизируют данную цель Формулируется миссия развития и разрабатывается ССП, стратегическая карта целей

Аналитический раздел Анализ производится за прошедший период по секторам экономики Анализ производится за прошедший период по секторам экономики и по каждой цели ССП

Прогнозный раздел Прогнозирование осуществляется по секторам экономики Прогнозирование осуществляется по каждой цели и расширенно по целевым показателям ССП

Программные мероприятия Выделены в отдельный раздел, разрабатываются для каждого сектора экономики отдельно, с указанием конкретных исполнителей Для каждой стратегической цели в ССП разрабатываются отдельно, с указанием конкретных исполнителей, системы оценки и ранжирования программных мероприятий

Новый подход разработки и реализации программы развития муниципального образования на основе применения сбалансированной системы показателей представлен на рисунке 1:

Рис. 1. Взаимосвязь между этапами разработки и реализации программы развития муниципального образования

Программы муниципального развития, построенные на основе ССП, позволяют повысить прозрачность и эффективность деятельности органов местного самоуправления с точки зрения соответствия ожиданиям местных жителей и в конечном итоге способствуют заинтересованности населения к участию в процессах управления и развития муниципального образования.

ССП задает фазовое пространство для комплексного описания состояния муниципального образования. Но при оценке эффективности деятельности местного самоуправления, а также программ развития приоритет должен быть отдан тому, что бы местное население было максимально обеспечено предоставляемыми услугами. При этом методология ССП позволяет показать, как повышение квалификации и компетентности сотрудников подразделений местного самоуправления, совершенствование внутренних бизнес-процессов, оптимизация финансовых издержек связаны с повышением качества предоставляемых услуг потребителям, увеличения объемов финансирования.

Разработана процедура формирования программы развития муниципального образования с использованием ССП, которая состоит из четырех основных этапов (см. табл. 2). Процесс внедрения ССП заключается в последовательном выполнении этих этапов.

Таблица 2

Модель разработки и управления реализацией программы развития муниципального образования

1. Построение стратегической карты муниципального образования - постановка стратегических целей - анализ и структуризация стратегических целей - определение структуры ССП - разбиение стратегических целей по составляющим ССП

2. Определение целевых показателей по приоритетным направлениям развития муниципального образования - разработка и отбор целевых показателей - определение источников и способов сбора информации для целевых показателей - определение плана программных мероприятий

3. Разработка программы развития муниципального образования - построение программы развития на основе сформированных целевых показателей - предварительная оценка возможностей реализации программы - привязка программных мероприятий к целевым показателям

4. Реализация программы развития муниципального образования - мониторинг и анализ значений целевых показателей - ранжирование и выбор программных мероприятий - корректировка мероприятий и перераспределение финансовых потоков - оценка выполнения мероприятий в текущей деятельности

На первом этапе последовательно сверху вниз по составляющим - клиентская, финансовая, внутренние процессы, обучение и развитие - разрабатываются стратегические цели программы развития муниципального образования и устанавливаются взаимные причинно-следственные связи.

На втором и третьем этапе разрабатываются целевые показатели, с помощью которых измеряется уровень достижения каждой цели муниципального образования, а также мероприятия, которые должны обеспечить необходимый уровень целевого показателя. Желательно для каждой цели муниципального образования разработать такой набор целевых показателей, в состав которого входили бы индикаторы, характеризующие степень достижения этой цели, а также инициативы, направленные на ее достижение. Стратегическая карта целей муниципалитета должна быть сбалансирована по горизонтали - необходимо наличие причинно-следственных связей в каждом наборе целевых показателей.

Отбор целевых показателей - ключевой этап внедрения ССП в деятельность органов управления муниципального образования. Целевые показатели отбираются, исходя из доступности получения информации, необходимой для их расчета. При этом необходимо учитывать степень важности показателя для определения того, насколько в ходе предоставления услуги населению удалось достичь желаемого результата. Важным условием для отбора данных показателей является измеримость, а также возможность их числового выражения [1].

При определении плана программных мероприятий возрастает необходимость выбора и ранжирования программных мероприятий по приоритетности. В целях определения приоритетных программных мероприятий разрабатывается методика оценки степени реализации программы развития муниципального образования. Для выбора программных мероприятий в каждом отдельном подразделении местного самоуправления необходимо разработать методику оценки, в основе которой должна лежать ССП, а обозначенные в ней причинно-следственные связи как раз и призваны формализовать элементы ценности предоставляемой населению услуги. В качестве математического аппарата, заложенного в основу данной методики, был использован модифицированный метод решающих матриц [13].

Алгоритм, позволяющий произвести ранжирование программных мероприятий по отношению к поставленным целям развития муниципального образования и определить стратегические приоритеты, включает в себя следующие этапы.

Этап 1. Постановка целей в клиентском и финансовом аспектах. На данном этапе на основе результатов стратегического анализа определяются целевые группы потребителей, формулируется предложение общественной ценности и желаемые конечные результаты. На наш взгляд, стратегические цели целесообразно формулировать в качественных шкалах, оперируя оценками «низкий», «средний», «высокий» и т.п., поскольку это позволяет установить взаимосвязь параметров местного самоуправления с внешней средой. Для этого необходимо произвести операцию нормирования над рассматриваемыми показателями, после чего перевести целевые установки в качественные оценки (см. табл. 3).

Таблица 3

Шкала для формирования оценок

Значение показателей ССП Уровни общественной значимости

0,70...1,00 Высокий

0,40...0,70 Средний

0,0...0,40 Низкий

Если обозначить через V все множество сбалансированной системы показателей, множество клиентских целей- С с V. финансовых - Б <=У. Отношение Яг—>7 определяет взаимное влияние клиентских целей, :- влияние финансовых целей, а >г - влияние показателей финансового

аспекта на формирование качественной общественной ценности или удовлетворенности жителей муниципального образования.

При заполнении матриц влияния (отношения между показателями стратегических карт) предлагается использовать оценки: соответствующие 0,5, описывают нейтральные отношения; их приближение к границам оценочных интервалов (0 и 1) отражает усиление связи (отрицательное и положительное соответственно). Важно чтобы качественные изменения для оценок, определяющих состояния и отношения, совпадали; например, оценка 0,5 характеризует нейтральный уровень связи, выше 0,5 - наличие положительной связи (усиливающейся с приближением к 1), соответственно, оценка ниже 0,5 определяет отрицательную связь между элементами, которая усиливается с приближением к 0.

Этап 2. Определение параметров в области внутренних процессов. Доведение до совершенства внутренних процессов ССП будет способствовать достижению целей финансовой составляющей.

Обозначим множество показателей в аспекте внутренних процессов через Рс V. Поскольку цепочка ценности предоставляемой услуги на муниципальном уровне представляет собой систему взаимозависимых процессов, между которыми существуют связи, то необходимо определить отношение ЯР—>Р.Отношение ЯР—определяет влияние показателей внутренних процессов на оптимизацию финансовых расходов.

Этап 3. Определение параметров в области обучения и развития. Взаимосвязь показателей в области обучения и развития и показателей внутреннего аспекта определяется отношением > р, где 1с V - множество показателей аспекта обучения и развития. Кроме того, необходимо определить, каким образом взаимосвязаны между собой нематериальные активы, для этого сформировать отношение ^—>1.

Этап 4. Оценка влияния программных мероприятий на сбалансированную систему показателей. Для того чтобы определить влияние отдельных программных мероприятий на достижение целевых установок, необходимо оценить возможные результаты этих мероприятий в терминах ССП. Результаты такой оценки по каждому программному мероприятию предлагается оформить в виде четырех векторов:

- вектор ЯС - оценка прямого влияния мероприятий на показатели клиентской составляющей;

- вектор ЯБ - оценка прямого влияния мероприятий на показатели финансовой составляющей;

- вектор ЯР - оценка прямого влияния мероприятий на показатели составляющей внутренних процессов;

- вектор М - оценка прямого влияния мероприятий на показатели составляющей обучения и развития.

Очевидно, что такая оценка программных мероприятий может производиться только экспертным путем. При этом значения элементов указанных векторов должны быть определены из интервала [0; 1].

Далее формируется оценка вклада CEi программного мероприятия { для достижения конечных стратегических целей развития муниципального образования с учетом прямого и косвенного влияния программных мероприятий на целевые показатели ССП. Для этого находится результат операции:

СЕ =Ш х ЯР хШх КС

11111 4 '

Таким образом, вектор СЕ! имеет размерность вектора С (показателей клиентской составляющей) и дает оценку вклада 1-го программного мероприятия в терминах показателей клиентского аспекта с учетом программы развития муниципального образования, отраженной в отношениях между показателями различных аспектов.

По итогам подобной оценки результирующее влияние программного мероприятия, выраженное с помощью ССП, в среднем будет выше, так как многие элементы муниципального образования оказывают взаимное опосредованное влияние, которое не проявляется четким образом через прямые связи. Полученный вектор СЕ; дает оценку эффективности программного мероприятия 1 в клиентских показателях. Для ранжирования всего перечня целевых программ и выбора приоритетных, необходимо на основе анализа отдельных критериев получить общую оценку каждого программного мероприятия путем их агрегации. Применение данного алгоритма ранжирования программных мероприятий позволяет, с одной стороны, расширить круг используемых для принятия решений внутренних и внешних параметров, с другой - снизить сложность расчетов до практически приемлемого уровня.

На четвертом этапе необходимо интегрировать программу развития муниципального образования в оперативную деятельность местного самоуправления с помощью сбалансированной системы показателей, что будет способствовать ее реализации. Анализ информации о реализации программы развития муниципального образования путем выявления тенденций, на основе которых можно сделать выводы о том, в какой степени реализуется программа развития по отношению к намеченным целевым установкам и исходной ситуации.

При использовании ССП в качестве инструмента реализации программы развития необходимо гибко применять ее базовые принципы, изменяя и дополняя их в зависимости от стоящих задач. При таком подходе получаем основанную на ССП, но более простую и эффективную управленческую технологию. Ее применение следует традиционной логике построения сбалансированной системы показателей, но наполнение этих этапов зависит от возможностей и задач органов местного самоуправления.

Таким образом, сбалансированная система показателей привязывается к стратегическим целям развития муниципального образования; соотношение общих и специфических, финансовых и нефинансовых показателей определяется исходя из особенностей и текущих задач органов местного самоуправления, при этом предпочтение отдается нефинансовым критериям [12].

Данную технологию целесообразно использовать только для верхнего уровня управления, не производя глубокого каскадирования целей и разработки показателей для каждого работника. Преимущества идеологии ССП в такой системе сохраняется за счет привязки показателей к стратегическим приоритетам, использовании как финансовых, так и нефинансовых параметров оценки и группировки показателей по составляющим [9].

Для программ развития муниципальных образований возросли трудности по связыванию стоящих перед ними целей с теми ресурсами, которые им были предоставлены. Требование по разработке реализуемого бюджета приводит к необходимости формирования таких целей в программах развития муниципального образования, которые были бы ориентированы на результаты и могли бы быть измерены, а также могли бы обеспечить соизмерение имеющихся ресурсов с ними. Для решения данного конфликта в деятельности органов местного самоуправления предлагается формирование двойного бюджета: текущего бюджета и бюджета развития. Альтернативным методом преодоления разрыва является внедрение ССП.

Сбалансированная система показателей позволяет решить данную задачу путем формализации стратегических целей и путем определения приоритетных направлений развития, выступая системой оценки эффективности расходования бюджетных средств и инструментом измерения достижения стратегических целей развития муниципального образования [7]. Оценка результатов работы

органов управления муниципальным образованием на основе ССП позволит судить населению о том, насколько эффективна деятельность органов местного самоуправления с точки зрения отдачи на вложенные бюджетные средства.

Интеграция финансовой составляющей ССП и бюджета, ориентированного на результат, на уровне муниципального образования связывает вопросы финансового, кадрового и операционного управления с ожидаемыми результатами реализации программы развития муниципального образования [10].

Для определения места и роли сбалансированной системы показателей в бюджетном процессе муниципального образования, с учетом его реформирования, авторами разработан алгоритм взаимодействия ССП при управлении бюджетным процессом, ориентированный на конечный результат.

Алгоритм для интеграции финансовой составляющей ССП и бюджета, ориентированного на результат, можно представить следующим образом [4; 5; 11]:

1) разработка программы развития муниципального образования на основе ССП;

2) определение и выбор первоочередных программных мероприятий, необходимых для достижения стратегических целей;

3) расчет расходов для каждого вида деятельности органов местного самоуправления;

4) установление корреляции расходов между объемом предоставляемых услуг и достижением промежуточных результатов в ССП;

5) реструктуризация муниципального бюджета по результатам промежуточных результатов;

6) обоснование муниципального бюджета;

7) мониторинг с помощью ССП выполнения муниципального бюджета на программной основе.

Предложенный алгоритм позволил установить, что сбалансированная система показателей присутствует на всех этапах осуществления бюджетного процесса, которая представлена на рисунке 2.

Рис. 2. Место ССП в бюджетном процессе, ориентированном на результат

Алгоритм формирования сбалансированной системы показателей для разработки и реализации программы развития системы образования муниципального района включает следующие этапы.

1 этап. Определены и разработаны последовательно по составляющим «клиентская», «финансовая», «внутренние процессы», «обучение и развитие» стратегические цели и установлены между ними причинно-следственные связи, которые графически представлены в виде стратегической карты на рисунке 4.

2-3 этапы. Разработаны целевые показатели и нормированы их целевые значения, которые представлены в таблице 2. Определен план программных мероприятий, в котором инициативы ранжированы по приоритетности на основе представленной методики оценки.

4 этап. Проведены опросы населения об удовлетворенности предоставляемыми образовательными услугами для показателей клиентской составляющей ССП и сотрудников отдела образования администрации муниципального района об уровне мотивации для показателей составляющей «обучение и развитие».

Рис. 3. Стратегическая карта отдела образования муниципального района

Практика показывает, что для построения ССП органам местного самоуправления, способной реализовать программы развития муниципального образования, необходимо нечто большее, чем современные управленческие технологии. На наш взгляд, одним из важных факторов в достижении глобальной цели развития муниципального образования является создание комплексного механизма, при котором усилия каждого работника, подразделения местной администрации, населения и предпринимательства направлены на исполнение конкретных программных мероприятий, что способствует реализации программы развития муниципального образования.

Библиографический список:

1. Браун Марк Г. Сбалансированная система показателей: на маршруте внедрения / Марк Грэм Браун; пер. с англ. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. - 226 с.

2. Ермасова Н.Б. Бюджетная система РФ: учеб. / Н.Б. Ермасова. - М.: Высшее образование, 2009. - 225 с.

3. Залогов Н.А. Финансово-бюджетные механизмы мотивации эффективности деятельности органов местного самоуправления // Муниципальные финансы. - 2010. - № 3. - С. 27.

4. Кожевина О.В., Сиротенко М.В. Муниципальное образование как объект управления экономическим пространством региона // Известия Алтайского государственного университета. Экономика. - 2011. -№ 2-2(70). - C. 355-358.

5. Кожевина О.В. Управление развитием организации: теория, методология, практика / О.В. Кожевина. -Барнаул: Алт. гос. ун-т, 2008. - 237 с.

6. Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (согласовано Минфином РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ от 2, 3 июня 2004 г.) // Российская бизнес-газета. - 2004. - № 23. - 22 июня.

7. Нильс Г. Оливе. Сбалансированная система показателей / Нильс Г. Оливе, Сьюстранд А. - М.: Омега-Л, 2006. - 416 с.

8. Kaplan R.S. The Balanced Scorecard - Measures then drive Performance //rHarvard Business Review, 1992. Vol. 70. № 1. 71-79 р.

9. Strategic Operating Plan [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://charmeck.org/city/ charlotte/Budget/Documents/Charlotte Mecklenburg Planning.pdf

10. Preliminary FY2009 Strategic Operating Plan FY2009-2013 Capital Investment Plan [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.johnlocke.org/sitedocs/meckdeck/pdfs/PreliminaryS0PCompleteFY2009.pdf

11. Fy2012 & fy2013 strategic operating plan and fy2012-2016 capital investment plan [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://charmeck.org/city/charlotte/Budget/Documents/FY2012-FY2013 Strategic Operating Plan.pdf

12. Budget estimates fiscal year 2013 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.dot.gov/sites/dot.dev/files/docs/faa_ fy_ 2013_budget_estimate.pdf

13. Jan Wulf A Balanced Scorecard for the Humanitarian Sector? Adaptability of the Balanced Scorecard Model to Sector-Wide Performance Management in Humanitarian Aid Feasibility and Implications 2012 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ruhr-uni-bochum.de/ifhv/documents/workingpapers/wp2_1.pdf