Концептуальные основы федерализма в юридической науке

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛИЗМА В ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКЕ

БОЙКО Юрий Павлович

Аннотация: статья посвящена актуальным аспектам эволюции теорий федерализма с кратким обзором современных теоретических концепций федерализма, представляемых отечественной и зарубежной наукой. Автором раскрываются правовые основы федерализма как формы государственного устройства.

Annotation: article is devoted actual aspects of evolution of theories of federalism with the short review of modern theoretical concepts of the federalism represented by a domestic and foreign science. The author legal bases of federalism as state system forms reveal.

Ключевые слова: федерализм, сущностные элементы, принципы, формы.

Key words: federalism, intrinsic elements, principles, forms.

Федерализм в современном мире представляет собой серьезнейшее и важнейшее направление юридической науки, находящее свое отражение в теории государства и права, в конституционном праве, в сравнительном правоведении и государство-ведении и др. О возрождении научного интереса к проблематике федерализма свидетельствует рост числа специализированных изданий и исследовательских центров. Так, начиная с 1971 г., на Западе начал выходить специализированный ежеквартальный журнал «Паблиус: журнал по проблемам федерализма» (под редакцией Д. Дж. Элейзера и Дж. Кин-сайда); образование в 1986 г. в Швейцарии Объединенного центра по изучению федеральных и региональных проблем; публикация многочисленных книг, брошюр, справочников типа «Федеральные системы мира» (1991), «Тенденции к централизации и децентрализации в федеративных государствах» (1988), «Федеральная демократия. На примере США и Европы» (1986, отв. редакторы Д. Дж. Элейзер и И. Грэйлсм-мер), «Сравнительный анализ федерализма: территориальный аспект политики» (И. Дучасек, 1970) и др. Кроме того, доказательством важности проблем федерализма в России и на Западе служат периодически проводящиеся на базе юридических и политологических институтов и факультетов семинары, симпозиумы, конференции. Одним из примеров такого научного форума может служить проводившаяся в 1994 г. (22-25 сентября) в г. Санторини по инициативе и под эгидой Совета Европы конференция по проблемам федерации и конфедерации в объединенной Европе.

В исследованиях, посвященных этой проблеме, ученые рассматривают вопросы понятия федерализма, его основных форм, общих и специфических черт федерализма в разных государствах и др.1

1 Например, такие работы, как: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000; Ильченко М.С. В поисках федерализма (методологический аспект проблемы) // Без темы. 2006. №1; Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. №5. и др.

Современный подход к исследованию федерализма как политико-правового явления через призму компаративистики определяет следующую постановку вопроса: обоснованно ли говорить об американском, индийском, российском или бельгийском федерализме либо существуют общие неизменные черты? Представляется правомерной дуалистическая позиция исследователей, по мнению которых необходимо в равной степени использовать как о бщее представление о федерализме, так и особенное2.

Кроме того, важной составляющей методологического подхода теоретических исследований является оценка исторического опыта отдельных государств, общие и особенные черты в их эволюции. Развитие современных федераций основывается на принципах, которые были заложены в ходе их образования и исторического развития. Таких взглядов придерживаются такие исследователи, как Р.Г Абдулатипов, Л.Ф. Бол-тенкова, Д.Л. Златопольский, Б.С. Крылов и многие др. По мнению целого ряда российских и зарубежных ученых, например, А.А Аверьянова, С.Л. Авраменко, М.Р. Брея, Р. Вальтера, Л.А. Голубевой, И.А. Конюхова и др., изучение федерации и федерализма необходимо проводить, опираясь на их настоящее и прошлое, под углом зрения сравнительного анализа, сопоставления отдельной федерации с другими существовавшими и существующими параллельно с ней федерациями.

Категория федерализма активно вовлечена в оборот политологических, исторических, юридических, экономических, социологических, этнологических, культуроведческих и прочих дисциплин3. Неудивительно, что на фоне возникновения новых проблем федерализма, в условиях глобализирующегося мира его концепт с такой легкостью замещается иными: полицентризмом, демократизмом, децентрализмом, регионализмом и т.п.

2 Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права. Т.1. Государство. - 2-е изд. М.: Велби, Проспект, 2007. С. 238.

3 Ким Ю.В. «Федерализм», «автономия», «самоуправление»: смыслы и

трактовка // Право и политика. 2008. № 6. С.129.

В юриспруденции, как, впрочем, и в любой общественной науке, исключительное значение имеют термины и придаваемые им смыслы.

Определение «федерализм» вырабатывалось на протяжении столетий и за исключением некоторых смысловых различий известно уже довольно давно. В зарубежной и отечественной научной литературе федерализм рассматривается как система основных принципов определенной формы государственного устройства, отличающихся от принципов унитаризма и конфедерации. Федерализм также определяется как система разделения властей и принятия решений между отдельными управляющими системами различного уровня, осуществляющими властные полномочия над тем же населением и географическим регионом.

Современные западные исследователи видят смысл федерализма, с одной стороны, в предоставлении составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, с другой - в обеспечении их участия в управлении государственными делами. Федерализм при этом рассматривается как хорошо испытанное средство для решения конфликтов, в том числе основанных на этнических различиях. Так, в частности, в книге «Федерализм и роль государства», авторы довольно широко определяют «федерализм» не только как определенную государственную структуру, но и как понятие, предполагающее и непременно включающее в себя определенный процесс урегулирования отношений4.

Как указывает Д.Дж. Элейзер, смысл федерализма состоит в том, чтобы обеспечить такое соединение различных групп в союз, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей5. По его мнению, применение федеративного принципа означает определенную комбинацию самоуправления и разделенного правления. Это такое конституционное разделение власти, отмечает исследователь, при котором составным элементам федерации принадлежит доля в процессе принятия политических решений и в управлении. Д.Дж. Элейзер вводит понятие «федеративные устройства», понимая под этим применение различного рода организационных средств для примирения требований самоуправления и разделенного правления6.

В научной доктрине существует точка зрения, предполагающая необходимость различать институт федерализма как социально-политического явления, и категорию федерализма, характеризу-

4 Федерализм и роль государства. - М.: Юридическая литература, 1987. - С.83-120.

5 Elazar Daniel J., Federalism: an Overview, (Pretoria HSRC, 1995). P. 19.; Duchacek I.D. Perforated Sovereignties' Toward a Typology of New Actors in international Relations / / Federalism and International Relations: The Role of Sub national Units. P. 11.

6 Чиркин B.E. Модели современного федерализма. Сравнительный анализ // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 151-152.

ющего определенную идею, учение о федеративном государстве7. Так, например, в качестве института федерализм предполагает конституционную гарантию прав и свобод человека, поскольку только распределенная государственная власть способна уберечь от попыток ее узурпации какой-либо структурой8.

Ряд исследователей утверждают, что по существу федерализм - это средство укрепления демократического республиканизма, предполагающего разделение властей, т.к. тоталитарные системы, неотъемлемой чертой которых является неприятие разделения властей в какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно федеративными. Согласно другой точке зрения, не отрицающей в целом подобные утверждения, воздействие федерализма, даже если тот был задуман в качестве ширмы, придает определенного рода институционально-конституционную силу местным этническо-территориальным интересам, позволяя им сохраняться хотя бы в ограниченном виде. Как показывает развитие событий современности, определенные основания имеют обе парадигмы9.

Н.М. Добрынин определяет федерализм как «весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства», вбирающий в себя экономические, духовно-культурные (в том числе идеологические и научные), политико-правовые явления и закономерности, определяющие федеративную модель, существенно влияющие на нее, выражающие ее в разных сферах жизни государства и общества10. Соответственно федерация является «оболочкой во всей системе федерализма, отражая конкретные духовно-культурные, социально-экономические, правовые и политические проявления федерализма»11.

В качестве учения о федеративном государстве федерализм исследуется в ряде работ как принцип, режим и форма государственного устройства. По мнению М.В. Глигич-Золотаревой, в этом качестве федерализм позволяет обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях12.

7 Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ. 2006. С. 94; Г айдук В.В. Институт федерализма: понятие, сущность и методология // Право и политика. 2008. № 4. С. 799-802.

8 Эбзеев Б.С., Айбазов Р.У., Краснорядцев С.Л. Глобализация и государственное единство России. М.: Формула права, 2006. С. 136.

9 Например, такие работы, как: Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М.: Московская школа политических исследований, 2008; Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М.: Европа, 2006; Gibson E. (ed.). Federalism and Democracy in Latin America. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2004; King P. Federalism and Federation. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1982; Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown and Company, 1964 и др.

10 Добрынин Н.М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005. - С. 29.

11 Ким Ю.В. Федеративный режим. М. 2007. С. 22-23.

12 Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. С. 16-18.

Считается, что как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином го-сударстве13.

В числе разработок экспертов в области федерализма имеется следующее определение: «Научное осмысление концепции федерализма предполагает институциональный подход к изучению федерализма, абрис которого демонстрирует политическое содержание, отражающееся в организации и функционировании властных форм»14. В рамках данной точки зрения рассматривается следующая системная структура федерализма как политического института:

1) первая система института федерализма -это наличие организационно-функциональной единой для всей федерации многоуровневой государственной власти;

2) вторая система данного политического института - федеративные отношения;

3) третьей системой института федерализма является политико-правовая основа;

4) четвертой системой института федерализма выступают ресурсы власти (материальные, психологические и духовные основы власти)15.

Федерализм - многомерное явление, имеющее не только статический, но и динамический характер. Он проявляется в реальных государствах в конкретный исторический период, т.е. у федерализма есть исторический, политический, правовой или формально-юридический, социальный, фискальный, культурный, идеологический и иные аспекты. Представляется обоснованным подход к изучению федерализма как государственно-политического явления с использованием междисциплинарного метода исследования. В этой связи показательны исследования советского федерализма, которые анализируют его положительные и отрицательные стороны, тенденции и исторический опыт16.

По мнению авторов монографии «Глобализация и государственное единство России», можно выделить следующие сущностные элементы феде-

13 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. С.88-89.

14 Родионова А.К. Институциональная политическая конструкция современного федерализма // Право и политика. 2008. № 8. С. 1882-1885.

15 Родионова А.К. Указ. соч. С.1882-1885.

16 См, например: Brown-John L. (ed.). Centralizing and Decentralizing Trends in Federal Systems. N.Y., 1988; Березко В.Э. Стратегия государственного строительства в понимании Сталина // История государства и права. 2008. № 12; Болтенкова Л.Ф. От НКВД до федерализма: сб. науч. трудов. М., 2008;

Златопольский Д.Л., Чистяков О.И. Образование Союза ССР. М., 1972; История национально-государственного строительства в СССР. М., 1983; История Советской Конституции в декретах и постановлениях Советского правительства. 1917-1936. М., 1936; История советской Конституции (в документах) 1917-1956 гг. М., 1957; Кроткова Н.И. Взгляды С.А. Котляревского на конституционный строй Российской империи и Советской России // Государство и право. 2008. № 3. и др.

рализма, который:

- представляет собой конституционно установленную форму государственного устройства, при которой активные части единого государства обладают объемом самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах жизни общества;

- предполагает конституционный принцип распределения государственной власти, принадлежащей народу, «по вертикали», при котором каждый уровень государственных структур, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и взаимоограничивающий объем властных полномочий;

- включает конституционно согласованную составную часть механизма общественного само-управления17.

В научной литературе исследовательское внимание акцентируется на различных ракурсах федерализма. В современный период развития общества, в рамках процессов политической глобализации теоретические и практические аспекты развития форм государственного устройства представляют объект повышенного интереса. Несомненно, что федерализм является устойчивым политикоправовым феноменом глобального масштаба. Федерализм давно уже стал мировым явлением и является политико-правовым основанием и предтечей демократической и жизнеспособной формы государственного устройства различных стран, состоящих из разнообразных территориальных образований, под названием федерация. Федерализм - это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства.

Как реальная форма государственного устройства федерализм отличается соответствующими признаками территориального устройства (административно-территориальное или национально-территориальное) и характером взаимоотношений между его составными частями и центральной властью, а также определенными принципами.

В числе основных принципов федерализма можно выделить добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций или иных актов субъектов федерации; равный конституционный статус субъектов федерации; конституционно-правовое определение суверенитета федерации и участие субъектов в его осуществлении; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы; федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.

17 Эбзеев Б.С., Айбазов Р.У., Краснорядцев С.Л. Глобализация и государственное единство России. М.: Формула права, 2006. С. 136.

Несмотря на то, что в большинстве федеративных государств принципы федерализма прямо не зафиксированы в их Основных законах, тем не менее, они рассматриваются как одно из основополагающих начал государственности.

Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что федерализм при всем многообразии его элементов, их свойств и взаимосвязей организует особый политический порядок, влекущий реальную возможность для самовыражения государства в целом и его частей, что достигается через систему организации и функционирования многоуровневой системы государственной власти.

Содержание федеративных отношений может меняться в зависимости от конкретных исторических условий, но подлинный смысл федерализма заключается в том, что благодаря ему работает механизм обеспечения гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях осуществления власти, функционирует система вертикального разделения власти и взаимодействия и взаимного уравновешивания всех органов власти и управления.

В доктрине теории государства и права, а также конституционного права федерализм часто рассматривается лишь в плане разграничения компетенции между центром и субъектами федерации. Дискуссия ведется в основном лишь о способах распределения полномочий (конституционные, конституционно-договорные, договорные, законодательные), их объеме и содержании. Вопрос о согласовании распределения полномочий между разными уровнями власти, возможности и гарантии реализации переданных полномочий с точки зрения прав, свобод и интересов человека практически не исследуется.

Отношение к федерализму и его восприятие может определяться не только тем, у кого сколько и каких прав (федеральный уровень, уровень субъектов федерации, местного самоуправления), но и тем, в каком объеме и полноте обеспечены права и свободы людей в стране, кто обеспечил их благополучие. Важно видеть не полномочия, а резуль-

тат реализации полномочий. Федерализм - политическое средство национального и интернационального объединения. Федеративность в политическом устройстве есть столь же всеобщее свойство образования государств, как и демократия18.

Исследуя федерализм в контексте его общих черт и особенностей, важно исходить из посыла, что федерализм должен рассматриваться как с формально-юридических, так и с позитивистских (реалистических) позиций, т.е. как явление, фактически существующее в жизни. Формально-юридический подход к изучению федерализма необходим для оценки его политической значимости в установленном правовом формате конкретного государства. Позитивистский подход предполагает изучение вопроса: является ли федерация в соответствующем государстве фактической, реальной или остается формально провозглашенной.

В связи с тем, что федерализм есть та стадия, через которую проходит политическая организация общества на пути объединения, одно из распространенных средств политической интеграции и следствие экономического взаимодействия, федеративное объединение можно считать более совершенной формой политического объединения по сравнению с конфедеративным.

Таким образом, интерпретация сущности федерализма вызывает многочисленные теоретические дискуссии, что порой снижает степень эффективности решения на практике политических и управленческих проблем. Федерализм как многогранное явление, обусловленное определенными объективными общественными закономерностями, имеет свою историю.

Актуальность рассмотрения эволюции основных теорий федерализма и практический опыт формирования различных федеративных образований в условиях политической глобализации как части общей системы глобализационных процессов связана с тенденциями унификации политического устройства государств и расширения связей между государствами и народами.

18 Бойко Ю.П. Федерализм как принцип государственного устройства: актуальные вопросы истории, теории и практики. Монография. М.: ООО «ИПЦ «Маска», 2010. 332 с.