Публичные и частные начала в муниципальном праве

Корсакова С. В.

ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНЫЕ НАЧАЛА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

10.5. ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНЫЕ НАЧАЛА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

Корсакова Светлана Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин

Место работы: ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет правосудия», Ростовский филиал

korsakova@yandex.ru

Аннотация: в настоящей статье акцентируется внимание на проблемах отраслевой идентичности муниципального права. В рамках проведенного исследования выделены различные подходы к пониманию муниципального права, его места в правовой системе РФ. Автором предлагается проанализировать муниципальное право в контексте соотношения в нем элементов частного и публичного, что, по мнению автора, позволит, путем выявления их взаимосвязи, приблизиться к пониманию данной отрасли права как самостоятельной комплексной отрасли права, сформировать новый взгляд на современные проблемы этой отрасли и дать новый вектор ее развитию.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное право, комплексная отрасль, публичное право, частное право.

PUBLIC AND PRIVATE BEGAN IN MUNICIPAL LAW

Korsakova Svetlana V., PhD in law, associate professor, professor of state-law chair

Place of employment: The Federal State Budget-Funded Educational Institution of Higher Education «The Russian State University of Justice», Rostov Branch

korsakova@yandex.ru

Abstract: this article focuses on the problems of the sectoral identity of municipal rights. In the framework of the studies highlighted different approaches to the understanding of municipal law, its place in the legal system of the Russian Federation. The author proposes to perform municipal law in the context of a relationship in him elements of private and public, which according to the author, will allow, by identifying their relationship to come to an understanding of this branch of law as an independent complex branch of law, to form a new Outlook on modern problems of industry and to give a new vector of its development.

Keywords: local government, municipal law, integrated branch of public law, private law.

Формирование правовой отрасли муниципального права связано с реформированием власти в территориальных единицах в 1990-1991 годах на основе принципов местного самоуправления и принятием в дальнейшем огромного массива нормативных актов на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Но до настоящего времени муниципальное право, по меткому замечанию Н. Л. Пешина, «отрасль, не всеми специалистами однозначно признаваемая, находится в процессе перманентного пересмотра всех своих основных положений» [13, с. 2].

Следует признать, что в учебной и научной литературе продолжается дискуссия об отраслевой идентичности муниципального права. И если одни авторы отмечают, что «в юридической науке самостоятельность муниципального права как отрасли права доказана и не вызывает сомнений»[9, с. 19], более того - «явление закономерное и обоснованное с учетом сложности и неоднородности самоуправленческих отношений» [11, с. 11], другие не спешат включать муниципальное право в список признанных отраслей российского права, осторожно замечая о формировании «относительно самостоятельной отрасли права» [14, с.16].

О преждевременности таких выводов пишут В. И. Васильев, рассматривающий муниципальное право как «подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно -муниципальную власть» [6, с. 14; 7, с.9], и М. В. Баг-лай, полагающий, что муниципальное право является институтом конституционного права, так как его основными источниками являются Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Федера-

ции, законы Российской Федерации и ее субъектов, указы Президента России и др.[1, с. 137]

Ю. Н. Старилов придерживается позиции, что муниципальное право выступает подотраслью административного права [16, с. 21], аргументируя это органическим единством, в первую очередь государственного и муниципального управления, общностью способов формирования и осуществления государственной и муниципальной власти [17, с.210].

В. А. Баранчиков отмечая, что предмет муниципального права «уже», чем комплекс отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, полагает, что муниципальное право является отраслью российского законодательства (курсив - авт.), которая включает в себя нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления [3, с.76].

Многие ученые отмечают, что большинство норм муниципального права имеет «двойную прописку», то есть заимствуется из иных - первичных - отраслей права, а также свои собственные муниципально-правовые нормы [12, с.13; 9, с. 24; 10, с. 11; 19, с. 290]. На схожих позициях стоят и другие исследователи, полагающие, нормы муниципального права делятся на «самостоятельные», т.е. специально посвященные регулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления, и производные от норм других отраслей права [8, с. 151].

Полагаем, что одним из перспективных направлений анализа проблемы отраслевой идентичности муниципального права выступает исследование соотношения элементов частного и публичного, что позволит путем

Социально-политические науки

5'2017

выявления их взаимосвязи, приблизить нас к пониманию муниципального права как самостоятельной комплексной отрасли права, сформировать новый взгляд на современные проблемы этой отрасли и дать новый вектор ее развитию.

Комплексность муниципального права традиционно обосновывают его зарождением на стыке конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и других отраслей права [15, с.17-18; 20, с.15], наличием в нем сфер тесного взаимодействия с первичными отраслями права [10, с.35], комплексным характером отношений, входящих в его предмет [2, с.486].

Не оспаривая допустимости использования изложенных выше критериев для определения комплексного характера муниципального права, попробуем дополнительно их уточнить с помощью выявления публичных и частных начал в муниципально-правовых отношениях, в средствах и способах их правового регулирования.

Характеристику муниципального права как публично-частной отрасли дал Н. С. Бондарь, рассматривающий отношения в сфере местного самоуправления как инструмент органического слияния «власти и свободы, внешнего (вертикального) управления и внутренней самоорганизации населения» [4, с.39], а муниципальное право как комплексное право, институты и нормы которого могут претендовать и на публичный и на частный характер [5, с.25].

Той же позиции придерживается Н. С. Тимофеев, который на основе анализа муниципального права как «ядра определённого механизма правового обеспечения разных интересов», выраженных как в публичных, так и частных ценностях, приходит к выводу о необходимости признания сложного характера муниципального права как пограничного (публично-правового), с той лишь оговоркой, что «наличие в муниципальном праве публично-правовых и частноправовых норм может восприниматься не как сумма отраслей права, а как исторически закрепившаяся система регулирования общественных отношений именно России на соответствующем этапе развития» [18, с.9].

Публичные начала муниципального права обусловлены тем обстоятельством, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими принципами определяет систему демократического управления в нашей стране. Оно представляет собой специфический уровень власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой - наиболее полно учитывает интересы населения. Кроме того, муниципальные правоотношения почти всегда осуществляются специальным субъектом (население, органы или должностные лица местного самоуправления). Местное самоуправление реализуется на основе правовых принципов самостоятельности, организационной и территориальной обособленности, финансово-экономической обеспеченности в виде полномочий в области налогообложения, бюджетного регулирования и муниципальной собственности и пр. Кроме того, муниципальная власть как власть публичная обладает суверенным правом и способностью к принятию общеобязательных для других субъектов решений и иных актов, а также к применению легального принуждения.

Муниципальное право также содержит в себе элементы, общие для публичного и частного права: охра-

на интересов частных лиц; регулирование имущественных общественных отношений; муниципальная собственность; предоставление инициативы защиты нарушенных муниципальных прав непосредственным участникам правоотношений; публично-частное партнерство и др. Большой интерес представляет опыт внедрения в муниципальное право общего с частным правом договорного инструментария.

Взаимопроникновение частных и публичных начал в муниципальном праве неизбежно, поскольку местное самоуправление имеет двойственную природу. И хотя для специалистов в области муниципального права вряд ли можно считать эту проблематику полностью освещенной и тем более исчерпанной, актуальное значение приобретают вопросы упорядочения комплекса публично-правовых и частноправовых компонентов муниципального права; поиска эффективных форм, методов и способов регулирования отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления с учетом интересов государства, муниципальных образований как территориальных коллективов, локальных местных сообществ, формируемых внутри них, а также граждан, проживающих на территории муниципалитета; устранения конфликтов между публично-правовыми и частноправовыми методами и способами их правового регулирования.

Отраслевая идентификация муниципального права в контексте теории публичного и частного права позволит сформировать эффективный правовой механизм влияния общественных интересов на муниципальную власть, а также обеспечить баланс между публичными интересами государства, муниципалитетов в лице местного сообщества и частными интересами отдельных граждан, проживающих на территории муниципального образования, в решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности.

Кроме того, это позволит скоординировать нормы муниципального права и нормы отраслей частного права, например, при определении статуса муниципального имущества, статуса собственника этого имущества, при применении норм, регулирующих взаимоотношения органов различных уровней публичной власти при решении имущественных вопросов; обеспечить эффективное использование муниципальным правом свойственного частному праву инструментария, необходимость в котором обусловлена возможностью возникновения невластных отношений между субъектами муниципального права, например, отношений межмуниципального сотрудничества. Наконец, это будет способствовать установлению предела допустимости использования публичных начал в правовой регламентации муниципальных отношений, того предела, за которым «администрирование» может использоваться для затирания интересов местных сообществ и их локальных коллективов.

Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 75,09%.

Список литературы:

1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998. - 752 с.

2. Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: Издательская группа ИНФРА^М-КОДЕКС, 1996. - 499 с.

3. Баранчиков В. А. Муниципальное право. - М.: Юнити-Дана, 2000. - 383 с.

Корсакова С. В.

ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНЫЕ НАЧАЛА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

4. Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 1998. - 382 с.

5. Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник/ Под ред. Н. С. Бондаря. - М.: ЮНИТИ ДАНА, Закон и право, 2002. - 559 с.

6. Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Юстицинформ, 2008. - 848 с.

7. Выдрин И. В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. - М., 2004. - 320 с.

8. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М., 2002. - 272 с.

9. Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права: Монография. - М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2003. - 304 с.

10. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Проспект, 2011. - 672 с.

11. Муниципальное право: Учебник / Под ред. А. Н. Костюкова. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНАА: Закон и право, 2012. - 687 с.

12. Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное

право: Курс лекций. - М.: Эксмо, 2011. - 368 с.

13. Пешин Н. Л. Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. -2008. - №15. - С. 2-6.

14. Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н. В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юриспруденция, 2016. - 456 с.

15. Пылин В. В., Глущенко П. П. Муниципальное право: Учеб. пособие. - СПб.: Михайлов В. А., 2000. - 352 с.

16. Старилов Ю. Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. -2000. - № 5. - С. 3-24.

17. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 1. - М.: Изд-во НОРМА, 2002. - 600 с.

18. Тимофеев Н. С. Проблемы и особенности муниципального права в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - № 3. - С. 8-15.

19. Усманова Р. М. Муниципальное право в системе публичного регулирования общественных отношений: Монография. - М.: Проспект, 2015. - 336 с.

20. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007. - 672 с.