Не в дружбу, а в госслужбу

Принятый в начале июля закон о концессиях снимает последние серьезные барьеры на пути широкого распространения в России государственно-частных партнерств (ГЧП). В крупных инфраструктурных проектах, для которых в основном и формируются ГЧП, сможет поучаствовать и средний российский бизнес.

В 1998 году в Москве была открыта новая станция аэрации в Южном Бутово. На ее строительство столичный бюджет не потратил ни копейки. Первые двенадцать с половиной лет станция будет принадлежать совместному предприятию, учредителями которого являются немецкая компания SHW Holter и «Мосводоканал». По прошествии этого срока, в течение которого немецкой фирме из столичного бюджета будут покрыты расходы на строительство и эксплуатацию станции, объект передадут в собственность столичного правительства.

Это один из первых примеров сделки, осуществленной по схеме государственно-частного партнерства (ГЧП) в России. Примененная в Бутово схема носит название BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – «строй, владей, управляй, передай»). Такая форма взаимодействия государства и бизнеса позволяет осуществлять дорогостоящие важные проекты без больших единовременных затрат бюджета – городского, регионального или федерального.

В 2004 году частные компании Европы подписали с правительствами 68 контрактов об участии в совместных проектах. А в июле и в России произошло два события, благодаря которым сделка ГЧП может стать таким же обычным явлением, как и во всем мире. Во-первых, был подписан пролежавший в Госдуме 12 лет закон о концессиях. Во-вторых, принято решение о формировании 70-миллиардного государственного инвестиционного фонда, средства из которого, как заявлено, будут вкладываться именно в проекты ГЧП со стороны государства.

Участие малого и среднего бизнеса в ГЧП ограничивается в первую очередь размерами проектов. Понятно, что быть полноправным партнером в проекте стоимостью несколько десятков миллионов долларов они не могут. Пока что в этом качестве выступали только крупные иностранные (чаще) или российские (реже) компании.

Но широкое распространение ГЧП дает шанс предприятиям среднего бизнеса проявить себя в качестве подрядчиков. Ведь специально созданная проектная компания привлекает иногда несколько десятков партнеров. В условия тендера по определению инвестора в проектах вроде южнобутовского записано, что победитель обязан привлечь местные строительные компании для производства как минимум трех четвертей строительных работ. Большие шансы поучаствовать в таких проектах имеют производственные компании, чьи разработки нужны при реконструкции объектов электроэнергетики, городского хозяйства, транспортных артерий.

Примером может служить иногда более чем стопроцентный рост производства за последние два года у совсем было зачахших компаний, обслуживавших железные дороги (вагоностроительных и прочих). Просто РЖД после десятилетнего перерыва приняло полноценную инвестиционную программу. Такого же масштаба инвестиции ожидают и ЖКХ, и электроэнергетику. Но в отличие от железнодорожной отрасли заказчиком в этих проектах ГЧП выступает частная компания. А это снижает вероятность, что среди допущенных будут только «карманные» организации. У независимого бизнеса появляется шанс.

Принятие закона о концессиях и создание Инвестиционного фонда дают пищу для бурных обсуждений. Государственно-частное партнерство (ГЧП, или по-английски PPP – Private-Public Partnership) становится модной темой. Такой же, как еще не забытое удвоение ВВП. И как всякая модная тема, идея ГЧП начала терять первозданную чистоту, превращаясь в расхожий штамп. По мнению экспертов компании BaumanInnovation, участвовавших в подготовке аналитической записки к заседанию правительства по ГЧП, высказывания чиновников демонстрируют, что многие из них имеют смутные представления о сущности этого явления. Например, они включают сюда любое сотрудничество государства и частных компаний, в том числе и безвозмездную помощь (благотворительность, социальное партнерство), госинвестиции в приоритетных отраслях. В число ГЧП у них попадают и компании с госучастием в рыночных отраслях. И в итоге понятие ГЧП может быть извращено так же, как и идея свободных экономических зон, которые в России служили банальному уходу от налогов.

Потому что без воды
На самом деле ГЧП – вещь, которую можно вполне четко определить, со своей областью применения и понятными правилами игры.

ГЧП применяется в проектах, где ресурсы частного сектора используются для оказания услуг, которые традиционно предоставляются государством. В России, конечно, государства слишком много. Но государственная доля в «Газпроме» – вовсе не ГЧП. Хотя это и типичный образчик российского варианта госкапитализма.

Да и в привычных зонах ответственности государства ГЧП можно использовать далеко не везде. В Великобритании, далеко продвинувшейся в деле «полуприватизации» (см. материал «Британия на хозрасчете»), есть и тюрьмы, и казармы, управляемые частными компаниями. До частных тюрем России еще далеко. ГЧП более всего распространено в так называемых инфраструктурных проектах: ЖКХ, транспортной инфраструктуре (автомобильные и железные дороги, порты и аэропорты), телекоммуникациях, электроэнергетике.

По числу проектов (но не с точки зрения объема потраченных на проекты средств – см. график) в мире лидируют постройки автомагистралей. До 80% проектов – это партнерства именно в транспортной сфере. Среди оставшихся самую большую долю занимают проекты в ЖКХ. Например, по словам Иннокентия Иванова, старшего юриста компании Freshfields Bruckhaus Deringer, которая давно и успешно занимается юридическим сопровождением таких контрактов, в России уже довольно много действующих проектов ГЧП. И большинство из них были реализованы в сфере водоснабжения и очистки сточных вод.

Объяснение такому явлению Иннокентий Иванов дает достаточно простое. В этой сфере государство готово было брать на себя значительную часть проектных рисков, которые не хотели нести частные инвесторы. Такая его роль объясняется тем, что ряд экономических рисков водных проектов оно может достаточно эффективно контролировать. Большинство россиян пользуются системой водоснабжения, причем оплачивают они эти услуги не по счетчику, вне зависимости от количества потребляемой воды. Умножая число потребителей на тариф (который тоже относительно стабилен и вряд ли резко изменится), можно легко посчитать денежные потоки проекта. При легко прогнозируемой выручке частных партнеров проще привлечь в проект.

Среди удачных и ставших уже классическими примеров ГЧП в области жилищно-коммунального хозяйства можно назвать создание Юго-Западных водоочистных сооружений в Санкт-Петербурге, станции аэрации в столичном микрорайоне Южное Бутово и в Зеленограде, недавно начатую в столице реконструкцию мусоросжигательного завода.

После принятия закона о концессиях приходит время более сложных проектов, в частности, столь любимых прессой платных дорог. Об одном из таких громких проектов уже объявил министр транспорта и связи Игорь Левитин. Это трасса Москва–Санкт-Петербург. Она пройдет вдоль одноименной железнодорожной магистрали, старательно огибая все населенные пункты, в которые заходит уже существующее шоссе.

Кроме этого проекта намечены реконструкция автодороги к аэропорту Домодедово и строительство нового въезда в Москву в обход города Одинцово. Чаще всего как пример ГЧП называют строительство ЛУКОЙЛом железнодорожной ветки к нефтяному терминалу в городе Высоцке. ЛУКОЙЛ вложил в проект 300 млн рублей, а эксплуатировать ветку будет РЖД. Правда, проблема компенсирования ЛУКОЙЛу затрат так до сих пор и не решена.

Искусство разделения рисков
Государственно-частное партнерство чаще всего осуществляется в рамках проектного финансирования (см. СФ № 33/2004). Это понятно: как правило, цель создания ГЧП – реализация крупных проектов, на которые на текущий момент у государства не хватает сил и средств. Государство выступает лишь одной из сторон, заключающих контракт, и это вносит серьезные изменения в то, как оцениваются и распределяются риски.

А создание проектов ГЧП – это по сути и есть искусство написания правил и распределения рисков. Этих последних может быть великое множество. Например, в проектах строительства дорог это риски соблюдения сметы и сроков, производственные риски (например, проект строительства тоннеля под Ла-Маншем потерпел неудачу в значительной мере из-за того, что серьезно увеличились расходы на безопасность), рыночные риски (прогноз объема перевозок и уровня приемлемых тарифов), финансовые (колебания валют и процентных ставок), экологические риски. Такие риски могут управляться кредиторами, частной стороной проекта. Они в целом не отличаются от рисков тех проектов, где компании участвуют одни, без государства: скажем, при строительстве нового завода.

Но в проектах ГЧП они лишены возможности повлиять на государство, которое может изменить правила игры, то есть на политические риски, риски изменения правовых условий, риски нестабильности и контрактный риск. Такие риски может в значительной степени брать на себя государственная сторона, гарантируя частной какие-то компенсации.

До недавнего времени в возможностях государства организовывать подобные проекты были серьезные пробелы. Новый закон о концессиях довольно многое изменил. В частности, там есть нормы, описывающие правила проведения тендера при выборе концессионера (этому посвящена значительная часть закона). Некоторые специалисты, например доктор экономических наук Владимир Варнавский из ИМЭМО РАН, считают, что в законе не хватает норм прямого действия, и чиновники получат слишком много прав. Однако Иннокентий Иванов не соглашается: зафиксированных сейчас норм вполне достаточно. И распространение коррупции среди высокопоставленных чиновников явно преувеличено. На вопрос, позволяет ли нынешнее законодательство защитить инвестора от рисков, Иннокентий Иванов отвечает положительно.

Алексей Праздничных, партнер компании BaumanInnovation: «Для снижения риска (и в качестве профилактического средства от коррупции) обеим сторонам доступно банальное решение – организация и проведение правильной процедуры запуска ГЧП. Ключевые вопросы – от формирования системы регулирования до разработки контракта, от выбора приоритетов до оценки эффективности и результативности проектов – должны быть тщательно проработаны. Эта процедура может быть формализована и зафиксирована, например, в региональном законе».

«Первопроходцев ожидает множество проблем»
Владимир РОМАНОВ, председатель правления банка «Электроника»:

– До появления закона о концессионных соглашениях государственно-частные партнерства и так существовали. Например, в ЖКХ есть схемы инвестирования частного капитала в котельные, где государство играет главную роль, контролируя сбытовой рынок. А частный инвестор в таком партнерстве выполняет лишь одну функцию: вкладывает деньги и надеется, что государство не поменяет правила игры так, что он потеряет вложенные средства.

С появлением закона формируется юридическая конструкция, институционализируется система инвестирования. Место абстрактных решений займут обдуманные действия. Частный инвестор получит возможность вложить в проект не только деньги, но и опыт управления, ресурсы, стратегический подход, а государству останется соблюдать национальные интересы и контролировать реализацию инфраструктурных проектов. В игру вступят институциональные инвесторы, которые строят отношения с государством не на личных контактах, а только на четкой юридической базе.

Наличие правил игры, безусловно, лучше, чем их отсутствие. И само появление этого закона должно возыметь положительный эффект. Однако первопроходцев ожидает множество проблем. Например, с системой преемственности государственных представителей. Многое зависит от того, кто именно будет управлять со стороны государства частью концессии и насколько стабильным будет его представление о бизнесе. Любая смена руководства в ответственном за работу конкретного ГЧП госучреждении отразится на самой концессии. Также нет никакой гарантии, что вновь пришедший руководитель администрации не захочет поменять частного инвестора на своего сына и проинвестировать проект иным образом.

Другая проблема – это наличие стратегического подхода у государства как хозяйствующего субъекта и четко обозначенные цели работы концессий. Если государство не укажет, какие проблемы хочет с их помощью решить, мы вернемся к размыванию отношений и хаосу.

Я надеюсь, что ряд проектов благодаря закону сдвинется с мертвой точки. А ЖКХ, где уже есть много действующих проектов, станет более устойчивым. По крайней мере предприятия получат правила игры и смогут эффективно действовать в юридическом пространстве, строя отношения с государством, которые раньше были размыты.

Кто кому должен
Можно сказать, что создание проектов ГЧП – это долгие переговоры государства и частной организации о том, кто берет на себя риски и обязательства и какие.

Например, сейчас госбюджет принимается всего на год вперед. В этих условиях государство не может гарантировать, что выплаты с его стороны продолжатся, скажем, на второй и третий год реализации проекта. По словам Иннокентия Иванова, с помощью имеющихся инструментов этот риск может быть значительно снижен. Например, для крупных проектов можно принять специальный закон о федеральной целевой программе.

Существуют и возможности разделения коммерческих рисков. Например, окупаемость проекта северного обхода города Одинцово рассчитывали исходя из трафика 35 тыс. автомобилей в сутки. Нормальный бизнесмен, который соберется вкладываться в такой проект, всегда поинтересуется, кто примет риск более низкого транспортного потока. Кстати, пока в России платная дорога может появиться только в том случае, если параллельно с ней существует бесплатная. То, что с точки зрения потребителей является несомненным благом, с точки зрения кредитора – повышенный риск: ведь необходимый для получения дохода транспорт «уйдет» на бесплатную трассу. Трудно предугадать, какой вариант выберут водители.

Так вот, по словам советника министра транспорта России Александра Носова, риск пониженного трафика примет государство. То есть если в обход Одинцово будут проезжать 20 тыс. машин в день, то бюджет каким-то образом компенсирует инвестору провал в доходах.

Еще пример. При инвестировании в проект дороги Москва–Санкт-Петербург на участках, близких к столицам, бизнес будет компенсировать свои затраты за счет взимания платы. Но на удаленных отрезках трассы компании получат еще и преимущественное право на реализацию придорожных проектов (логистические центры, туристическо-развлекательные комплексы).

Многие эксперты считают, что на начальном этапе развития ГЧП государство, чтобы побороть настороженность частных партнеров, может брать большую часть рисков на себя. Но со временем, по мере получения необходимого опыта, разделение рисков может становиться более справедливым. Иначе сама форма партнерства потеряет всякий смысл.

Понятно, что риски еще надо уметь учитывать. Сейчас не очевидно, что таким умением обладают даже частные партнеры, не говоря уж о чиновниках. В книге скандинавских ученых Бента Фливбьорга, Нильса Брузелиуса и Вернера Ротенгаттера «Мегапроекты» приводится впечатляющая статистика проколов в прогнозировании расходов на строительство и переоценки будущих доходов. Партнер BaumanInnovation Сергей Лозинский считает, что основной риск при организации проектов на уровне муниципалитетов и регионов состоит в том, что оператор, получив долгосрочный контракт, начнет повышать цены и при этом не будет инвестировать в обновление инфраструктуры. По его словам, если учесть, что опыта в этой сфере в России нет и контракты, мягко говоря, не учитывают всех возможных проблем, у оператора есть масса возможностей для снятия сливок при развале инфраструктуры.

Риски надо уметь и оценить. Например, человеку не очень посвященному может показаться, что гарантия государства однозначно более эффективна, чем какие-нибудь выплаты потребителей или госкомпаний. Но это не всегда так. У всего есть своя цена, в том числе и у гарантии.

Тщательная подготовка большого проекта от замысла до заключения контракта с концессионером может занять до полутора лет и стоить несколько миллионов долларов. Но успех любого проекта ГЧП закладывается именно на этом этапе. Любой просчет может стоить миллионы долларов государству, бизнесу или им обоим: в будущем, при реализации проекта.

Участие частного сектора в инфраструктурных проектах