Образование Забайкальского края как способ повышения федеративной устойчивости

Юлия МАТАФОНОВА

ОБРАЗОВАНИЕ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ КАК СПОСОБ ПОВЫШЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНОЙ УСТОЙЧИВОСТИ

В статье рассматриваются вопросы оптимизации политико-территориального устройства современного федеративного государства через объединение сложносоставных субъектов. Обозначена проблема управляемости и федеративной устойчивости РФ.

The article is devoted to optimization of the political and territorial structure of the modern federal state through union of compound subjects. The problem of controllability and federal sustainability of Russian Federation is described.

Ключевые слова:

федеративное государство, федеративная устойчивость, политика укрупнения, субъект РФ; federal state, federal sustainability, enlargement policy, subjects of the Russian Federation.

Вопросы оптимизации федеративного устройства являются актуальными для многих современных государств не только федеративного, но и унитарного политико -территориального устройства. В условиях усложняющихся политических отношений и демократизации ни одно сверхцентрализованное государство не способно осуществлять всю полноту необходимых функций только при помощи своих представителей. В современных государствах с унитарным типом политико -территориальной организации для оптимизации управления используется деволюция — передача пол -номочий от вышестоящего органа к нижестоящему, определяющая максимальный предел децентрализации, до которого унитарное го сударство может дойти, не превращаясь в федерацию. Вариантов деволюции может быть бессчетное множество — от ограниченного самоуправления до весьма широких прав автономии. Примерами деволюции могут служить политическая практика Великобритании, заключающаяся в передаче Шотландии и Уэльсу значительных пол -номочий в сфере исполнительной власти при сохранении в компе -тенции центра внешней, оборонной и финансовой политики; тен -денции «федерализации» в Испании и Франции1.

Современные федеративные государства также не представ -ляют собой застывшую институциональную форму. Структурное преимущество федерации заключается в адаптивности, способ -ности быстро и гибко реагировать на новые внутренние и внеш ние вызовы. Современное федеративное государство балансирует между центростремительными и центробежными тенденциями, между интегративно унификационным началом и укреплением самостоятельности и разнообразия субъектов.

Управляемость РФ как федеративного государства напрямую зависит от качественных и количественных характеристик входя -щих в нее субъектов. В состав РФ до начала политики укрупнения входило 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. В результате объединительных процессов число субъектов РФ сократилось до 83, произошла ликвидация сложносоставных субъектов, что способствовало оптимизации управления федера -тивным государством и росту федеративной устойчивости его субъ ектов.

1 Нисневич Ю.А. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития : монография. — М. : КНОРУС, 2012, с. 38.

МАТАФОНОВА

Юлия

Анатольевна — к.полит.н., доцент; доцент кафедры государственного, муниципального управления и политики ЗабГУ, г. Чита

mega-yulya@mail.ru

Субъекты конституируют федерацию и обладают определенным конституционно -правовым статусом, который и отра -жает его суверенную государственность. Федеративная устойчивость может быть рассмотрена как политическая категория, характеризующая принципы взаимоотно -шений между федеративным центром и субъектом федерации.

Федеративная устойчивость субъекта федерации обусловлена рядом факторов. Ее параметры разнообразны и зави -сят от исторических, географических, национально культурных, геополитиче ских и других особенностей.

В системе современных политико-социальных процессов факторы, воздей -ствующие на федеративную устойчивость субъекта РФ, можно дифференцировать на укрепляющие и подрывающие ее основы. К первой группе исследователи традици -онно относят рационально выстроенную политику федеративного центра по отно шению к субъектам1. К факторам, под -рывающим федеративную устойчивость, относят социально-политические явле -ния, нарушающие установленный поря док разработки и принятия политических решений, проявляющиеся как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов. Примером такого явления может слу -жить коррупция. О.В. Лобцова указывает, что «в центрах сосредоточения наиболее влиятельных властных институтов (как правило, столицах государств и субъектов федерации) сложившаяся коррупцион -ная политическая сеть становится столь труднопреодолимой, что превращается в нечто совершенно естественное и при вычное, извращая тем самым не только основы государственности, но и психоло гию отношений, формирующихся между управляющими и управляемыми»2.

Отсутствие потенциальной конфликт -ности нормативной базы федеративных отношений и последовательная, рацио нально выстроенная политика федера -тивного центра на основе оптимального сочетания централизации и децентрали зации являются определяющими фак торами, стабилизирующими политико

1 Бейдина Т.Е. Эффективность государственной региональной политики и способы ее повышения // Вестник БГУ, 2012, № 6.

2 Лобцова О.В., Секисов А.Г. Коррупция как социально-политическое явление // Вестник ЧитГУ, 2011, № 12(79), с. 66.

территориальное устройство федератив -ного государства.

До начала объединительной политики особенностью территориального устрой -ства Читинской обл. являлось включение в состав ее территории Агинского Бурятского автономного округа (АБАО), что порож -дало некоторую правовую неопределен-ность и проблемность (парадоксальность) выстраивания федеративных отноше -ний. С одной стороны, взаимоотношения между Читинской обл. и АБАО квалифи -цировались как политические отношения равноправных субъектов федеративного государства, т.к. Устав области3 провозглашал их выстраивание с учетом взаимных интересов на договорной основе в соответ ствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принятыми обязательствами.

С другой стороны, в соответствии со ст. 102 Конституции РФ соглашение между субъектами федерации об изме нении их границ подлежит утверждению Советом Федерации4. В то же время дого -вор между органами государственной вла сти Читинской обл. и АБАО был утверж ден лишь Читинской областной думой5, что указывало на иерархичность полити ческих отношений и позволяло характе ризовать их не только как федеративные, но и как внутрисубъектные.

Согласно Уставу Читинской области законы области в части полномочий, переданных области АБАО, являлись обязательными для исполнения на терри тории АБАО. Соответственно, политиче -ские отношения между Читинской обл. и АБАО определялись как отношения орга -нов государственной власти субъекта РФ и входящей в его состав административно -территориальной единицы.

Возникал ряд закономерных вопросов: может ли в принципе один из равноправ ных субъектов федерации входить в состав другого? Если он полностью сам реали -зует свои права, то каков смысл вхожде

3 Устав — Основной закон Читинской области. В редакции Закона Читинской области от 30.05.2001 № 300- ЗЧО, ст. 116, ч. 2.

4 Конституция Российской Федерации. — М. : Юридическая литература, 1993, ст. 102.

5 Закон Читинской области от 21.06.2006

№ 807- ЗЧО «Об утверждении заключения

Договора между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа» // Забайкальский рабочий, 2006 г., № 128,

3 июля.

ния? Если часть прав передается другому субъекту, то, строго говоря, равноправия уже нет.

В 2006 г. был инициирован объеди -нительный процесс Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.

В соответствии с приоритетными направлениями деятельности федераль ных и региональных властей по образо ванию Забайкальского края можно выде -лить следующие этапы в объединительном процессе.

1. Предварительный (конец 2003 —

апрель 2006 г.) — активизация процесса политической управляемости субъек тов РФ, в т.ч. и в связи с оформлением правовой базы процесса укрупнения. Постепенный переход проблемы укрупне -ния субъектов РФ из плоскости научных и политических дискуссий в плоскость политической практики.

2. Организационный (5 апреля 2006 — середина января 2007 г.), в течение кото -рого на всех уровнях была сформиро вана сеть по проведению референдума, шла подготовка к печати информаци -онных материалов, разработка концеп ции информационной разъяснительной работы. В регионе создана двусторонняя рабочая группа для изучения опыта дру гих регионов и организации подготовки к проведению референдума.

В июне-июле 2006 г. состоялись засе -дания двусторонней рабочей группы по объединению Читинской обл. и АБАО, в которых принимали участие руководители исполнительных и законодательных орга -нов власти области и округа, экономи -сты и финансисты. В качестве основных направлений по дальнейшей подготовке объединения главы субъектов установили:

1) подготовку документов, необходимых для организации референдума;

2) определение концепции объедине -ния;

3) начало агитационной работы с насе -лением области и округа;

4) согласование даты проведения рефе -рендума, формулировки вопроса, кото рый будет выноситься на референдум, и названия нового субъекта РФ.

Основной задачей дальнейшей орга -низационной работы была признана подготовка совместного обращения в Администрацию Президента РФ за под держкой предложенных инициатив. В

июле регион посетил полномочный пред ставитель Президента России в Сибирском федеральном округе А. Квашнин, одо -бривший как саму идею объединения, так и подготовительные работы по проведе нию референдума.

6 октября 2006 г. на внеочередном засе дании Читинской областной думы едино гласным решением депутатов принят про ект обращения к президенту Владимиру Путину по поводу образования нового субъекта РФ в результате объединения Читинской обл. и АБАО. В обращении был сформулирован вопрос, предлагаемый к вынесению на референдум: «Согласны ли Вы, чтобы Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объеди-нились в новый субъект Российской Федерации - Забайкальский край, в составе которого Агинский Бурятский автономный округ будет являться административно территориальной еди ницей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законо дательством Российской Федерации?» Однако дата проведения референдума была определена только после положи тельного ответа президента РФ. 15 дека бря 2006 г. областная и окружная думы приняли постановления о назначении даты референдума на 11 марта 2007 г. и «Об обращении к жителям Читинской обла -сти и Агинского Бурятского автономного округа».

27 декабря 2006 г. Избирательная комис -сия Читинской области зарегистрировала группу участников референдума Читинской обл., образованную по инициативе губер -натора, в которую вошли 28 чел., в т.ч. представители исполнительной и законо дательной власти, творческой интеллиген ции, традиционных конфессий, научных кругов и диаспор Читы.

3. Агитационно разъяснительный (сере дина января 2007 г. — 11 марта 2007 г.), включивший два основных направления деятельности: непосредственно агитаци онную кампанию, направленную на разъ яснение населению аргументов в пользу объединения, и аналитическую работу, включающую изучение общественного мнения по поводу объединения. По сло -вам вице губернатора Читинской обл. В.П. Буянова, проведенные социологические замеры свидетельствовали о постепенной поляризации гражданско политических позиций забайкальцев.

Если в конце августа — начале сентября

2006 г. около 11% населения региона были против объединения, то в начале февраля это число выросло до 18%. Вместе с тем увеличилось и число сторонников — с 40% в августе 2006 г. до 49—50% в феврале. На этом этапе продолжилась агитационная работа в региональных СМИ. 25 января

2007 г. в Читинской обл. с рабочим визи том побывал полномочный представитель Президента РФ в СФО А. Квашнин.

К разъяснительной работе была привле чена созданная при Читинской областной думе Общественная молодежная палата и студенческая молодежь города.

Столь активная агитационная деятель -ность обеспечила превышение порога необходимой явки. По данным областной администрации, на 14.00 явка избирателей на читинском референдуме по объедине нию с АБАО составила 55,36%, в Тунгиро -Олекминском районе на участки к этому времени пришли 85,29% избирателей.

По итогам голосования в информаци онный центр избирательной комиссии Читинской области поступила информация о 42,89% бюллетеней, внесенных в протоколы отчитавшихся участковых избирательных комиссий по проведению референдума об объединении региона с АБАО. Из них 227 570 избирателей, или 90,83%, подали свои голоса за объедине ние; 21 112 избирателей, или 8,43%, высказались против объединения; зафиксирован 1 871 недействительный бюллетень.

Объединение Читинской обл. и АБАО стало закономерным политическим про цессом, способствующим упорядочению федеративных отношений и повышению федеративной устойчивости субъекта РФ. Наличие сложносоставных субъек тов в РФ — фактор, дестабилизирующий устойчивость федеративной системы. Практика их ликвидации, в т.ч. и путем образования Забайкальского края, спо -собствует сглаживанию проблем управ -ляемости региона и сохранению госу дарственной целостности.

Политика ликвидации сложносостав ных субъектов РФ соответствует тра -дициям российского государственного управления и традиционному российскому политическому сознанию, основанным на системе сильной власти. Российские исследователи склонны отождествлять практику укрупнения субъектов РФ с политикой централизма, или реконсти

туционализации, и с перераспределением полномочий в системе «центр — регионы». Зарубежные авторы акцентируют внима -ние на выстраивании федерализма с рос сийским лицом. Ф. Хэнсон характеризует намерения В.В. Путина по усилению кон -троля центра над субнациональными пра вительствами как построение федерации с российским лицом, то есть с сильными элементами контроля со стороны центра1.

Рассмотренные этапы образования Забайкальского края показывают специ фику правосубъектных отношений в рам -ках российской федеративной системы. Субъект РФ обладает правом участия в изменении собственного конституцион ного статуса. Однако поэтапный процесс образования Забайкальского края позво ляет характеризовать его как относитель ное, или потенциальное. Оно может быть реализовано только в конкретном право отношении при наличии юридического факта, в качестве которого де юре может выступать совместное обращение орга -нов государственной власти Читинской обл. и органов государственной власти АБАО к президенту РФ. Де факто обра зование нового субъекта РФ в результате объединения Читинской обл. и АБАО с наименованием «Забайкальский край» инициировано федеральным центром в рамках политики укрупнения субъектов РФ, выстраивания вертикали власти, по строения эффективной федерации и укре пления федеративной устойчивости.

Тем не менее особенности российского федеративного устройства таковы, что федеративная устойчивость не может быть обеспечена путем простого сокращения числа субъектов и унификации их прав.

В данном случае ликвидацию сложносо -ставногосубъектаРФнельзярассматривать как простое поглощение традиционного национально территориального образова ния административно - территориальным. По сравнению с другими автономными округами, потерявшими статус субъекта РФ, АБАО прошел путь трансформации в национально территориальную единицу в составе сформированного субъекта РФ, добившись существенных преимуществ и особого статуса.

1 Хэнсон Ф. Федерализм с российским лицом: региональное неравенство, административные функции и региональные бюджеты в России // Сравнительное конституционное обозрение, 2005, № 2 (51), 2005, с. 115.