Соотношение национального и наднационального начал в Евросоюзе

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2013. № 5

Э.Н. Примова

СООТНОШЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО И НАДНАЦИОНАЛЬНОГО НАЧАЛ В ЕВРОСОЮЗЕ

В статье анализируются некоторые вопросы, касающиеся соотношения национальных и наднациональных начал в интеграционных процессах Евросоюза. Их выбор определяется тем фактом, что в последние годы в условиях кризиса они обрели дополнительную актуальность и значимость, что требует определенной переоценки идей, согласно которым Европа трансформируется в федерацию. В статье подчеркивается, что на протяжении всего периода существования Евросоюза шел процесс дальнейшего расширения и укрепления наднациональных начал в его структуре и деятельности. С этой точки зрения первостепенную роль сыграло заключение странами-членами Европейского экономического сообщества и европейских сообществ Маастрихтского договора в 1992 году, в котором были определены основные принципы структурной организации и основные направления деятельности Союза. В статье рассмотрен начатый Амстердамским договором (1997г.) процесс подготовки институтов Союза к функционированию в расширенном составе, комплекс поправок в учредительные договоры европейских сообществ и Европейского союза, предусмотренных Ниццким договором (подписание согласованного варианта текста договора состоялось 26 февраля 2001 г., еще несколько месяцев потребовалось для его ратификации. В силу Ниццкий договор вступил 1 февраля 2003 г.) и призванных углубить интеграцию внутри Союза и усовершенствовать ее правовые основы, проанализированы причины неудачи Европейской конституции. Автор отводит должное место Лиссабонскому договору, в котором получили отражение изменения, произошедшие с принятием в Евросоюз новых государств Восточной Европы. На этой основе сделан вывод, что общим итогом эволюции компетенции Евросоюза стало сохранение ее двойственности. С одной стороны, расширение наднационального начала в экономической сфере, с другой — сохранение в сфере внешней политики компетенции, формирующейся по типу компетенции международной организации.

Ключевые слова: Евросоюз, сообщество, интеграция, наднациональность, управление, европейское право, договор.

На протяжении всего существования Евросоюза идет процесс дальнейшего расширения и укрепления наднациональных начал в его структуре и деятельности, что нашло отражение в увеличении компетенций наднациональных институтов. Эта проблематика стала предметом ряда специальных политологических исследований, ана-

лиз которых позволяет осветить соотношение национальных и наднациональных начал в интеграционных процессах в Евросоюзе.

На качественно новый уровень процессы интеграции поднялись с подписанием Маастрихтского договора, или Договора о Европейском союзе 1992 г., в соответствии с которым Европейское экономическое сообщество было переименовано в Европейское сообщество и создан Европейский союз, объединивший в своем составе три существовавшие до этого сообщества (ЕЭС, ЕОУС и Евратом). Сотрудничество государств-членов распространилось на совместную внешнюю политику и политику безопасности, а также на сотрудничество в области права и внутренних вопросов. Европейский союз и Европейское сообщество получили общую институциональную структуру. Кроме того, Маастрихтский договор определил рамки для создания единой валюты и дальнейшей политической интеграции. В 1999 г. 11 из тогдашних 15 стран Евросоюза заключили Европейский валютный союз, на основе которого образовали зону действия единой евровалюты — Еврозону (в настоящее время в ее состав входят 17 стран).

Определенные изменения, способствовавшие совершенствованию системы и структуры управления объединения, были внесены Амстердамским (1997) и Ниццким (2001) договорами. Лиссабонский договор 2009 г., который был принят с учетом вступления в Союз новых стран-членов из Центральной и Восточной Европы в 2004 и 2007 гг., признал полномочия Евросоюза в таких областях, как экономика, космос, энергия (кроме атомной, по-прежнему находящейся в сфере компетенции Евратома), гражданская оборона, спорт, туризм, иммиграция, координация сотрудничества государств-членов в области претворения в жизнь права Европейского союза, а также мер по оказанию помощи государствам-членам, пострадавшим от террористических актов или природных катастроф и др.1

Можно согласиться с теми исследователями (например, с А. Байковым, И.И. Хохловым, Л.М. Энтиным и др.), по мнению которых в системе управления Евросоюза представлены два вида органов — межнациональные и наднациональные. К числу органов межнационального сотрудничества Европейского союза они относят Европейский совет и Совет Евросоюза (Совет министров). Эти органы состоят из официальных представителей государств-членов и действуют по их уполномочию. Межнациональные по своей при-

1 Часть 3 Договора о функционировании Европейского союза (Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментарием. М., 2008. С. 224-315).

роде органы и институты, с одной стороны, обеспечивают согласование национальных интересов в ходе европейского строительства, с другой — способствуют принятию и реализации нормативных предписаний, которые, способствуя европейской интеграции, не ущемляли бы интересы отдельных государств-членов. Характерно, что чем более чувствительные сферы национальных интересов затрагиваются в процессе интеграции, тем в большей степени эти полномочия сосредоточиваются в руках именно межнациональных органов.

Наднациональными по своей юридической природе являются такие институты Евросоюза, как Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС. По мнению Л.М. Энтина, они носят наднациональный характер в силу их независимости от государств — членов Евросоюза. Даже в тех случаях, когда национальные государства сами выдвигают лиц, входящих в состав этих органов (Комиссия, Суд), независимость кандидата считается одним из непременных условий назначения. Они должны руководствоваться в своей деятельности интересами и правовыми предписаниями интеграционных образований. В свою очередь государства-члены должны воздержаться от выдачи указаний и инструкций своим гражданам, занятым в наднациональных органах2.

Одним из ключевых достижений Евросоюза является создание реально действующей самостоятельной, наднациональной системы права. Как справедливо заметил К.-Д. Борхардт, «Сообщество создано правом, оно является источником права, и оно образует правопорядок»3. В основе права Евросоюза лежит добровольный отказ стран-членов от части компетенции в тех или иных областях общественной жизни.

Основную роль в «конституционализации системы договоров», т.е. в превращении ее из системы правоотношений между государствами-членами в вертикально интегрированный режим, налагающий обязанности и предоставляющий права всем лицам на территории Союза, сыграл Суд ЕС. Его основные принципы: примат права ЕС над национальным, прямое действие права ЕС, субсиди-арность, ответственность государства. Хотя подобная практика встречала серьезное сопротивление ряда государств-членов, которые весьма ревностно защищали национальный суверенитет своих стран, «к концу 1980-х годов все верховные суды государств-членов

2 См.: Энтин Л.М. Право Европейского союза. Новый этап эволюции: 20092017 гг. М., 2009. С. 131.

3 Борхардт К.-Д. Азбука права Европейского сообщества. М., 1994. С. 31.

формально согласились с этой доктриной»4. Суд ЕС обеспечивает эффективный контроль над национальными правительствами на предмет выполнения ими принятых на уровне Союза решений.

Это свидетельствует о том, что не прекращался процесс расширения сфер компетенции институтов Евросоюза. Экономическая и социальная сферы дополнялись сферами внешней политики, политики безопасности, полицейского и судебного сотрудничества. Как отмечал В.А. Жбанков, «сокращается количество вопросов, по которым при голосовании в Совете государства-члены имеют право вето», возрастает роль Европарламента в законодательном процессе и его контрольные полномочия, расширяется круг предметов ведения Евросоюза, что «проявляется в постепенном увеличении количества вопросов в разных сферах общественной жизни, прямо отнесенных к его ведению учредительными договорами»5.

В системе управления ЕС нет сколько-нибудь четкого разделения на законодательную и исполнительную ветви власти. К примеру, законодательными полномочиями наделены одновременно Европарламент, Совет ЕС и Европейская комиссия. В отличие от парламентов суверенных государств Европарламент не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать это лишь с одобрения Совета Евросоюза. Оба института соответственно имеют право абсолютного вето на любой законопроект. Законодательные полномочия Европейского парламента неодинаковы в разных сферах общественной жизни. Что касается исполнительных функций, то их выполняют Еврокомиссия и Совет Евросоюза. Соответственно в Евросоюзе нет единого исполнительного органа.

По ряду ключевых вопросов, по которым Совет Евросоюза принимает решения квалифицированным большинством, действует введенная Маастрихтским договором процедура совместного решения Совета и Европарламента. В соответствии с этой процедурой Европарламент вправе предложить поправки к законопроекту, предложенному Комиссией. В свою очередь, чтобы быть принятыми, эти поправки должны получить одобрение в Совете. Европарламент имеет возможность отвергнуть абсолютным большинством голосов своих членов принятое в Совете решение. При всем том полномочия Европарламента в области принятия законов остаются ограниченными по сравнению с полномочиями национальных законодательных

4 Sweet Ä.S., Caporaso J.Ä. From Free Trade to Supranational Polity: the European Court and Integration // European Integration and Supranational Governance / Ed. Ьу W. Sandlloltz and A.S. Sweet. N.Y., 1998. P. 104.

5 Жбанков B.Ä. Эволюция компетенции Европейского союза и ее отражение в европейском праве: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

органов. В частности, требование квалифицированного большинства при голосовании в Европарламенте вынуждает «евродепутатов» формировать широкие коалиции, в которые входят представители и правых и левых партийных фракций.

Для правильного понимания этой проблемы важно учесть, что разграничение полномочий между Союзом и государствами-членами, субнациональными и неправительственными акторами осуществляется на основе субсидиарности, под которой понимается разделение предметов ведения между различными уровнями властной системы. Следуя этому принципу, Евросоюзу отдали решение исключительно тех задач, которые он может решать лучше, чем национальные и муниципальные органы власти государств-членов. Передача полномочий на наднациональный уровень всегда сопровождалась острыми спорами и желанием государств-членов оградить национальный суверенитет в областях, имеющих жизненно важное значение для каждого отдельно взятого государства. Зачастую именно по вопросам, связанным с передачей полномочий, решения принимались в соответствии с принципом «наименьшего общего знаменателя», т.е. полномочия передавались на уровень Евросоюза лишь в том случае, если ни одно из государств-членов не стремилось оставить их в национальной компетенции6.

Лиссабонский договор 2009 г. более или менее четко разделил компетенции, относящиеся к ведению Союза и национальных правительств. В соответствии с п. 2 ст. 5 Договора «Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах государства-члены для достижения целей, установленных этими Договорами. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам». Это положение конкретизируется в п. 3 той же статьи, где говорится: «Согласно принципу субсидиарности, Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза»7. Евросоюз получил исключительную компетенцию в вопросах «определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности», определения

6 См.: КавешниковН.Ю. Основные характеристики институциональной структуры Европейского союза. URL: http: // www.ieras.ru/pub/nosov/kaveshn.doc

7 Consolidated version of the treaty on European Union 30.3.2010 // Official Journal of the European Union C 83/13. URL: http://eur-lex.europa.eu/

действий для «поддержки, координации или дополнения действий, предпринимаемых государствами-членами, но без ущемления их компетенций в этих областях»8.

Наднациональный уровень охватывает исключительную компетенцию Евросоюза, а также частично совместную компетенцию Союза и государств-членов. К сферам совместной компетенции Договор отнес функционирование внутреннего рынка и социальную политику, координацию вопросов занятости и социальной политики. В этих вопросах, говорится в Лиссабонском договоре, «Союз будет принимать участие только тогда и в той мере, если цели не могут быть должным образом достигнуты каждым государством самостоятельно на федеральном или местном уровне, но могут быть достигнуты в рамках всего Союза, принимая во внимание масштабы и последствия предполагаемых действий»9.

Для правильного понимания характера системы управления, сложившейся в Евросоюзе, интерес представляет теория многоуровневого управления, возникшая к началу 1990-х гг. Один из первых ее авторов, Г. Маркс, так определил понятие «многоуровневое управление»: «Это система постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на различных территориальных уровнях»10. В этой теории значение придается разному толкованию английских понятий government и governance. Если первое понятие выражает иерархический принцип вертикали власти, то во втором понятии предпочтение отдается децентрализованному сетевому принципу управления.

В настоящее время как в зарубежной, так и в отечественной политической науке существуют разные толкования этих понятий. Наиболее соответствующим сути понятия governance по сравнению с понятием government представляется толкование, предложенное известным американским исследователем Дж. Розенау. По его мнению, это понятие следует использовать для «описания регулирования отношений между независимыми субъектами в отсутствие всеобщей политической власти, в частности в сфере международных отношений»11. Близкой позиции придерживается М.В. Стрежнева, предлагающая переводить его как «управление», подразумевая

8 Ibid.

9 Ibid.

10 Marks G. Structural Policy and Multi-level Governance in the EC // The State of the European Community: The Maastricht Debate and Beyond / Ed. by A. Cafurny and G. Rosenthal. Boulder, 1993. P. 391-411.

11 ^t. no: Stone D. Global Public Policy, Transnational Policy Communities and Their Networks // Journal of Policy Sciences. 2008. Vol. 36. N 1. P. 19-38.

под ним политическую координацию «общественных отношений в отсутствие унифицирующей власти»12.

Такое понимание системы управления предполагает сетевое взаимодействие между главными участниками политических процессов, протекающих на национальном, субнациональном и наднациональном уровнях с постепенным перетеканием тех или иных полномочий с первого на последние два уровня. Оно отражает реальное положение в Евросоюзе, где управление осуществляется на трех названных уровнях.

В этом контексте немаловажное значение имеет проводимое в отечественной политологии различие между «сильными» или «слабыми» интеграционными союзами. Как отмечает И. Бусыгина, «сильный» союз подразумевает политическое образование с центральным правительством, обладающее полномочиями принуждать государства-члены выполнять принятые ими обязательства. В «слабом» союзе именно его учредители определяют ключевые решения и контролируют формальные и неформальные процессы интеграции. «Следует считать нормой ситуацию, — писала Бусыгина, — когда в пределах одного образования скорость, глубина и формы интеграции между его членами в разных областях (экономика, социальная сфера, образование, иммиграция, внешняя политика, оборона) могут сильно отличаться, меняясь с течением времени не синхронно, а в значительной степени независимо друг от друга»13.

Здесь успех интеграции в одной сфере соседствует с ограниченным прогрессом в других. В тех или иных областях интеграция сознательно ограничена в силу политического выбора конкретных участников Союза. Доказав преимущества наднационального управления в одной сфере, можно приступать к интеграции в следующей.

Шаг за шагом сторонники интеграции могут конкретными делами доказывать ее преимущества. Эффект переливания может обеспечить непрерывность процесса расширения интеграции. Обоснованность данного тезиса подтверждается тем фактом, что интеграция и формирование наднациональных начал без особых трудностей протекают в экономической сфере, но с большими трудностями — в политических и политизированных областях. Правда, с принятием Маастрихтского договора интеграционные процессы распространились на такие чувствительные сферы, как внутренняя

12 Стрежнева М. Трансправительственные сети в ЕС // Международные процессы. 2008. Т. 6. № 1.

13 Бусыгина И. Асимметричная интеграция в Евросоюзе. URL: http://www. intertrends.ru/fifteen/002.htm

и внешняя политика, вопросы защиты прав потребителей, образования, здравоохранения и др. Амстердамский договор расширил полномочия Евросоюза в вопросах защиты прав и свобод граждан и иммиграционной политики. Создание Валютного союза ЕС означало качественное изменение соотношения между национальными, межгосударственными и наднациональными составляющими регулирования экономики и финансовой сферы в Евросоюзе в пользу наднациональных.

При этом в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере институты Евросоюза наделяются компетенцией в той степени, в которой государства-члены согласились поступиться своим суверенитетом. Комментируя такое положение, В.А. Жбанков совершенно обоснованно отмечает, что «существование разных типов компетенции является отражением неодинаковой степени готовности государств-членов к ограничению своих суверенных прав и полномочий в пользу Европейского союза»14.

Можно утверждать, что общим итогом эволюции компетенции Евросоюза стало сохранение ее двойственности. С одной стороны, — внутренняя компетенция, максимально развившаяся в экономической сфере, центральной частью которой является наднациональная компетенция. С другой стороны, — внешнеполитическая компетенция, особенно компетенция, связанная с обеспечением общей внешней политики, центральной частью которой является компетенция, формирующаяся по типу компетенции международной организации15.

Обращает на себя внимание также имеющий место двуединый процесс централизации на наднациональном и децентрализации на национальном уровне. Это объясняется многообразием факторов, влияющих на положение дел в Евросоюзе. Можно согласиться с И.И. Хохловым, что, несмотря на кажущийся антагонизм понятий «наднациональность» и «субнациональность», «интеграция» и «дезинтеграция», в европейской интеграционной политике они составляют собой противоречивое единство16. Проблема состоит в том, можно ли определить приемлемые для всех членов Союза формы и модели сотрудничества при решении вопросов, имеющих жизненно важное значение для всех государств — членов Союза.

14 Жбанков В.А. Указ. соч.

15 Там же.

16 См.: Хохлов И.И. Субсидиарность как принцип и механизм политики Евросоюза. URL: http://www.nationalsecurity.ru/library/00018

Таким образом, Евросоюз, по мнению большинства исследователей, представляет собой систему, состоящую из комплекса перекрывающих друг друга многоуровневых институтов, образующих систему «непрерывных длительных взаимоотношений между правительствами, расположенными на различных ярусах — наднациональном, национальном, региональном и локальном»17.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Борхардт К.-Д. Азбука права Европейского сообщества. М., 1994. [Borkhardt K.-D. Azbyka prava Evropejskogo soobshchestva. M., 1994.]

2. Бусыгина И. Асимметричная интеграция в Евросоюзе. [Busygina I. Asimmetrichnaja integratsija v Evrosojuze.] URL: http://www.intertrends.ru/ fifteen/002.htm

3. Жбанков В.А. Эволюция компетенции Европейского союза и ее отражение в европейском праве: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. [Zhbankov V.A. Ehvoljutsija kompetentsii Evropejskogo Sojuza i ee otrazhenie v evropejskom prave: Avtoref. diss. . kand. jurid. nauk. M., 2009.]

4. Кавешников Н.Ю. Основные характеристики институциональной структуры Европейского союза. [Kaveshnikov N.Ju. Osnovnye kharakteristiki institutsional'noj struktury Evropejskogo sojuza.] URL: http: // www.ieras.ru/pub/ nosov/kaveshn.doc

5. Стрежнева М. Трансправительственные сети в ЕС // Международные процессы. 2008. Т. 6. № 1. [Strezhneva M. Transpravitel'stvennye seti v ES // Me-zhdunarodnye protsessy. 2008. T. 6. N 1.]

6. ХохловИ.И. Субсидиарность как принцип и механизм политики Евросоюза. [KhokhlovI.I. Subsidiarnost' kak princip i mekhanizm politiki Evrosojuza.] URL: http://www.nationalsecurity.ru/library/00018

7. Энтин Л.М. Право Европейского союза. Новый этап эволюции: 20092017 гг. М., 2009. [Ehntin L.M. Pravo Evropejskogo sojuza. Novyj ehtap ehvoljutsii: 2009-2017 gg. M., 2009.]

8. Consolidated version of the treaty on European Union 30.3.2010 // Official Journal of the European Union C 83/13. URL: http://eur-lex.europa.eu/

9. George S., Bache I. Politics in the European Union. Oxford, 2001.

10. Marks G. Structural Policy and Multi-level Governance in the EC // The State of the European Community: The Maastricht Debate and Beyond / Ed. by A. Cafurny and G. Rosenthal. Boulder, 1993.

11. Stone D. Global Public Policy, Transnational Policy Communities and their Networks // Journal of Policy Sciences. 2008. Vol. 36. N 1.

12. Sweet А.S., Caporaso J.А. From Free Trade to Supranational Polity: the European Court and Integration // European Integration and Supranational Governance / Ed. Ьу W. Sandlloltz and A.S. Sweet. N.Y., 1998.

17 George S., Bache I. Politics in the European Union. Oxford University Press, 2001. P. 25.