Водный кодекс 2006 года: новеллы и задачи применения

* КОММЕНТИРУЕМ ДЕЙСТВУЮЩЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО *

Водный кодекс 2006 года: новеллы и задачи применения

С 1 января 2007 г. вводится в действие Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее — новый ВК РФ, ВК РФ 2006 г.)1. Его принятие ознаменовало новый этап развития водного права. Уточнение границ водных объектов обеспечит прозрачность водных отношений и облегчит исполнение договоров водопользования. Законодатель по-прежнему предусматривает частную собственность только на рукотворные водоемы (пруды и обводненные карьеры), но оптимизирует условия пользования остальным водным фондом частными лицами. В результате отмены лицензирования водопользования развиваются договорные механизмы. Введение передачи прав и обязанностей по договору водопользования, утверждение преимущественного права водопользователей заключать договор на новый срок призваны способствовать большей гибкости договорных отношений в области использования водных ресурсов.

Однако новый ВК РФ был разработан таким образом, что по целому ряду вопросов необходимо принятие подзаконных нормативных правовых актов. По подсчетам специалистов, одних постановле-

Сиваков Дмитрий Олегович — научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

1 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

Д. О. Сиваков

ний Правительства РФ предполагается около двух десятков. Посредством принятия правительственных и, очевидно, ведомственных актов будет завершено формирование договорных и разрешительных механизмов правового регулирования. Без этого задачи, стоящие перед ВК РФ 2006 г., вряд ли будут полностью выполнены. Следует в то же время отметить, что в принятом Федеральном законе от 3 июня 2006 г. № 73-Ф3 «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»2 предусматриваются изменения и дополнения в ГК РФ, КоАП РФ, ЗК РФ, Градостроительный кодекс РФ, ряд других федеральных законов.

Новое в праве собственности на водные объекты

ВК РФ 2006 г. существенно отличается от ранее действовавшего ВК РФ 1995 г. Новизна выражается прежде всего в понимании структуры поверхностного водного объекта. В ВК РФ 2006 г. сохранилось представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель. Но, кроме того, законодатель сделал немаловажное дополнение о том, что в состав водных объектов входят земли в пределах береговой линии. За этим лаконичным словосочетанием скрывается очень многое.

2 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2380.

Дело в том, что в период действия ВК РФ 1995 г. специалистами в области водного права ставился вопрос, до каких пределов собственник (или пользователь) водного объекта будет считать дно и берег «своими»3. Теперь в ВК РФ 2006 г. закреплен определенный ориентир для разграничения предметов права собственности на водные объекты и близлежащие земельные участки, имеющие других хозяев.

Отныне береговая линия, а следовательно, и граница водного объекта явственно устанавливается законодателем. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по средне-многолетнему уровню воды в без-ледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ — по нормальному подпорному уровню воды. Однако на многочисленных малых водоемах и водотоках среднемного-летний уровень вод в безледный период не отслеживался органами наблюдения. Относительно многих прудов, изготовленных без проекта («кустарно») либо более века назад, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. Относительно перечисленных водных объектов в лучшем случае осуществлялись эпизодические наблюдения, а постоянные могли вестись только 10—15 лет назад. Думается, что все уполномоченные органы (начиная с Росгидромета), отвечающие за водные ресурсы, должны по возможности восполнить этот пробел.

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным

3См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Боголюбов С. А. М. 1997. С. 36; Калиниченко Т. Г. Объекты водных отношений (публично- и частноправовые аспекты) // Аграрное и земельное право. 2005. № 5. С. 112—123; Сиваков Д. О. Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 41—50.

законодательством. Важной особенностью права собственности на водные объекты является невозможность применения в полном объеме понятия «владение» к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна его особенность заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме замкнутых водоемов).

В отличие от земельного водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную собственность на водные объекты. По новому ВК РФ собственность субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры. При этом названные водоемы воспринимаются законодателем как составная часть земельного участка.

Новеллой нового ВК РФ является отказ от правовой конструкции обособленных водных объектов. Согласно Федеральному закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», данная формулировка была исключена из земельного и гражданского законодательства. По ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы (как правило, это пруды). В то же время, следует признать несовершенство и условность правовой конструкции обособленных водных объектов (замкнутых водоемов). Прежде всего, по-разному может пониматься и искусственное происхождение замкнутых водоемов, ибо многие пруды создавались и создаются на месте небольших озер или родников. Кроме того, такие признаки обособленных водных объектов, как «непроточность» и «замкнутость», по сути дела, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается крайне редко. Даже если пруд

прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты и родники. Несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. Так, на практике были попытки недобросовестных физических и юридических лиц приватизировать озера и иные водоемы, связанные с рекой.

В новом ВК РФ законодатель пошел по пути прямого указания на разновидности поверхностных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако определение понятий данных водоемов в ВК РФ отсутствует, что может способствовать недобросовестному приобретению в частную собственность небольших озер или, скажем, малых водохранилищ. Кроме того, следует иметь в виду, что многие искусственные водоемы возникают на месте естественных. Небольшое озеро, превращенное в небольшой искусственный водоем, может оказаться в частной собственности. Впрочем, согласно ст. 42 ВК РФ 2006 г., работы по изменению и обустройству природного водоема и водотока проводятся при условии сохранения естественного происхождения водных объектов (надо полагать, и естественного характера водного режима). Данные положения призваны положить конец произвольному запруживанию малых рек и ручьев, которое наблюдается в период «коттеджного бума» и завершается присвоением «свежеиспеченных» водоемов частными лицами.

Таким образом, при всех исключениях законодатель явно предпочел сохранить государственную собственность на большую часть водного фонда, привлекая частные инвестиции на основе договорного пользования. В частную же собственность, как следует надеяться, должны попасть окруженные част-

ными земельными участками водоемы, до которых у государства «не доходят руки».

Новшества в праве водопользования

По ВК РФ 2006 г. увеличивается значение договоров водопользования, которые из вторичного по отношению к лицензии правового института превращаются в первичный. В связи с этим упраздняется лицензирование водопользования, что означает сокращение государственного администрирования в данной сфере. В ряде случаев основанием заключения договора водопользования становятся результаты аукционов, порядок проведения которых утверждается Правительством РФ.

В ст. 17 ВК РФ закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Согласно ст. 450—452 ГК РФ, изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. Применение названных положений ГК РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий административных органов в области водных отношений. Административные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это делалось ранее, «своей властью» прекращать права физических и юридических лиц на использование российских водотоков и водоемов.

Право заключать договор водопользования проистекает из полномочий собственника. В полномочия органов государственной власти РФ входят владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности (ст. 24 ВК РФ). Аналогичные полномочия утверждаются за органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления относительно водных объектов, находя-

щихся соответственно в региональной или муниципальной собственности (ст. 25, 27 ВК РФ). Однако далеко не всегда федеральные органы сами будут заключать договоры водопользования. В ВК РФ предусмотрен механизм передачи осуществления отдельных федеральных полномочий региональным органам за счет субвенций из федерального бюджета. В результате органы государственной власти субъектов Федерации предоставляют в договорное пользование водные объекты, находящиеся на территории одного региона (республики, края, области и т. д.), осуществляют относительно этих водных объектов водоохранные мероприятия и предотвращают негативное воздействие вод. Согласно ст. 24, 26 ВК РФ, федеральные органы определяют порядок подготовки и заключения договора водопользования, а также выделяют субвенции и контролируют их расходование.

В период действия ВК РФ 1995 г. Типовые или Примерные формы договоров пользования водными объектами утверждались в субъектах РФ. Это было вполне понятно, ибо кроме однолетнего перерыва (в 2005 г.) именно региональные государственные органы и заключали договора водопользования. В настоящее время данный материал важен как подспорье для разработки федеральных форм и образцов договоров водопользования, что особенно важно в условиях передачи федеральных полномочий субъектам Федерации. Ведь федеральные органы должны будут каким-либо образом упорядочить договорную практику субъектов РФ и контролировать ее. При этом не потеряют своей важности по отношению к водным объектам, находящимся в собственности субъектов РФ, соответствующие областные, краевые и республиканские Типовые и Примерные формы договоров.

Обслуживанию вторичного рынка водопользования подчинена еще

одна новелла ВК РФ 2006 г. — передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу (ст. 19 ВК РФ), на что требуется согласие полномочного государственного или муниципального органа.

Институт передачи прав и обязанностей по договору водопользования по своему смыслу близок к распорядительной лицензии, предусмотренной ВК РФ 1995 г. Однако поскольку лицензии (включая распорядительные), согласно положениям нового ВК РФ, выдаваться больше не будут, право водопользования будет возникать, очевидно, на основе договора. К сожалению, законодатель лишь упоминает о том, что данная передача будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством, но об условиях сделки ничего не говорится. Следует отметить, что передача права пользования водными объектами вызвала возражения в Федеральном Собрании РФ. Вследствие чего было принято постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 мая 2006 г. № 136-СФ «О поручении Комитету Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды». Данный акт содержит требование запретить передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в отношении забора (изъятия) воды из поверхностных водных объектов для питьевого и хозяйственно — бытового водоснабжения.

Вместе с тем сокращение административного регулирования вовсе не должно ломать все без исключения разрешительные механизмы водопользования. В частности, в новом ВК РФ сохранены решения о предоставлении водных объектов в пользование. По ним, как в соответствии с ранее действовавшим, так и по новому ВК РФ, не требуется заключать договоры водопользования. Таким образом, казалось бы, законодатель добил-

ся, с одной стороны, упрощения, а с другой — обеспечения состязательности доступа физических и юридических лиц к водным объектам.

В новом ВК РФ можно заметить «молчаливую» отмену водных серви-тутов (как частных, так и публичных). Однако это не должно прервать ограниченное пользование чужими земельными участками на праве земельного сервитута. Титул земельного сервитута (как публичного, так и частного) предусмотрен ст. 274—276 ГК РФ и ст. 23 ЗК РФ. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Земельный сервитут может быть предназначен для забора воды и водопоя, обеспечения водоснабжения и мелиорации, свободного доступа к прибрежной полосе водного объекта и т. д.

Изменения в платности водопользования

Платность водопользования сохраняется как один из принципов обновленного водного законодательства. При этом имеются две совершенно разные формы платности: водный налог и плата в рамках договора водопользования. В статьях ВК РФ 2006 г. речь идет главным образом о плате как существенном условии договора водопользования. В договорах водопользования в обязательном порядке указываются размер платы за пользование водным объектом либо его частью, сроки и условия ее внесения. В свою очередь, несвоевременное внесение платежа по договору влечет за собой уплату пеней, а превышение «договорных» объемов забора или изъятия воды — штраф.

Кроме того, в главе 25.2 «Водный налог» НК РФ приведены все элементы налогообложения: налого-

плательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством РФ. Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если он будет выполнять ресурсосберегающую функцию. Увеличение платы за воду в полтора-два раза станет для потребителя стимулом экономить воду.

При толковании ВК РФ могут возникнуть вопросы о соотношении водного налога и предусмотренного договором водопользования платежа за водопользование. На этот случай, согласно Федеральному закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», внесены изменения и в главу 25.2 НК РФ. В частности, не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие нового ВК РФ. Таким образом, законодатель стремится избежать «двойного обложения» водопользования: налогом и платежом.

Правовая природа платежей в рамках договоров водопользования позволяет государству вкладывать данные средства в водоохранные мероприятия. Подобная практика уже имела место: это краткое время функционирования целевых бюджетных фондов восстановления и охраны водных объектов согласно ВК РФ 1995 г. И в настоящее время очень важно, чтобы плата за водопользование обеспечивала финансирование мер по восстановлению и охране вод. Таким образом будет применяться реализованный в

европейских странах прогрессивный принцип «Вода платит за воду»4.

Значение концессий в водном хозяйстве

Некоторые стороны водных правоотношений можно оценивать как концессионные. Концессионное водопользование интенсивно развивалось за рубежом еще с конца XIX—начала XX веков. Так, например, в США, Швейцарии, Норвегии, Италии при гидротехническом и гидроэнергетическом строительстве сложился концессионный порядок водопользования.5

В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» предусматривается институт концессионных соглашений, существенно отличающийся как от коммерческой концессии, так и от собственно концессии природных ресурсов (леса, СРП)6 . По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а кон-цедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым мо-

4 См.: Сиваков Д. О. Договоры и платежи в области водопользования / / Законодательство и экономика. 2005. № 9. С. 94—104.

5 См.: Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л., 1948. С. 19—33; Сосна С. А. Концессионное соглашение: теория и практика. М., 2002; Дроздов И. К правовой природе концессионного соглашения / / Хозяйство и право. 2006. № 6. С. 48—57.

6 СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. II. Ст. 3126.

гут быть Российская Федерация, субъекты Федерации или муниципальные образования. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, который позволяет эксплуатировать природные ресурсы. Таким образом, закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего, транспортную и энергетическую). На видеоконференции по вопросам реализации приоритетных национальных проектов 8 июня 2006 г. Президент России В.В. Путин отметил, что закон "О концессионных соглашениях" был принят для решения проблемы развития инфраструктуры7 .

Согласно ст. 4 названного закона, к числу объектов концессионных соглашений относятся гидротехнические сооружения (далее — ГТС), объекты производства, передачи и распределения электрической и тепловой энергии, системы водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, элементы водного транспорта (суда, порты, пристани, причалы).

Для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями. Однако для строительства и реконструкции ГТС необходимо предоставить в пользование концессионера и водный объект либо его часть (заводь, затон, рукав, гавань), задействованные деятельностью концессионера.

7 См.: РГ. 2006. 13 июня. № 124 п (спецвыпуск).

В настоящее время концессионные соглашения позволяют модернизировать системы водоснабжения и обеспечить растущее население водой. В связи с этим показателен пример г. Ростова. В этом городе 140 лет назад три купца на основе концессии создали систему водоснабжения. Сейчас благодаря частным инвестициям на сумму 40 млн. долларов, бюджетным деньгам и средствам водоканала сообща удалось решить проблему водоснабжения на долгие годы8.

Подводя итоги, можно сделать ряд выводов. Следует уточнить на практике береговую линию как границу водного объекта, являющегося предметом права собственности и одновременно предметом договора водопользования. Думается, что уполномоченные органы, отвечающие за водные ресурсы, должны по возможности этот пробел восполнить.

В условиях заключения договоров водопользования различными федеральными, региональными и муниципальными органами власти потребуется развить оправдавшие

8 См.: РГ. 2006. 13 июня. № 124 п (спецвыпуск).

себя на практике Типовые формы договоров. При передаче органам субъектов РФ полномочий по заключению договоров пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности, в целях упорядочения договорной практики целесообразна разработка общефедеральных форм и образцов к договорам водопользования. В случае окончательного утверждения договоров о передаче права пользования водными объектами также следует разработать федеральные Типовые формы.

Посредством договорных платежей следует обеспечить финансирование мероприятий по охране и восстановлению водных объектов, введению новых, экологически совершенных технологий. При этом и водный налог, и договорная плата за водопользование должны иметь ресурсосберегающую функцию.

С развитием водного законодательства и законодательства о концессионных соглашениях будут созданы условия для строительства и своевременной реконструкции ГТС, объектов водного транспорта, систем водоснабжения. Таким образом, будет дан необходимый импульс подъему водного хозяйства.