Из истории формирования института правового статуса высшего должностного лица субъекта российской Федерации

Трансформация института подданства в институт гражданства повлияла на формирование статусности гражданства в России с учетом опыта развития правовых систем стран Европы того периода. В последующем такое влияние наложило свой отпечаток на формирование института гражданства в России не только в течение XX в., но и в первое десятилетие XXI в. Полагаю, этот факт в немалой степени предопределяет научно-практический интерес к данной проблематике, поскольку от ее разработанности в немалой степени зависит качество нормот-ворческой работы по вопросам гражданства в современной России с учетом протекающих в мире транснациональных процессов.

М.Н. Шувалов"

ИЗ ИСТОРИИ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА

ПРАВОВОГО СТАТУСА ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИИ**

В настоящее время вопрос о высшем должностном лице субъекта РФ или главы субъекта продолжает оставаться дискуссионным. Обсуждаются вопросы компетенции, правового статуса, значения, роли и содержания института высшего должностного лица субъекта РФ, направлений совершенствования его функционирования. В этой связи полагаем целесообразным обратиться к истокам зарождения, проанализировать предпосылки появления и дальнейшего развития данного института в разные периоды российской государственности.

* Научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

* Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ №10-03-00031а «Российский конституционализм...».

Труды Института государства и права 73

Российской академии наук № 3/2011

В конце XV - начале XVI в. более чем двухвековая борьба русского народа за свое государственное единство и национальную независимость завершилась объединением русских земель вокруг Москвы в единое государство.

При всей общности социально-экономических и политических фактов, лежащих в основе государственно-политической централизации, происходившей в XШ-XV вв. во многих европейских странах, в образовании русского централизованного государства были свои существенные особенности. Катастрофические последствия монгольского нашествия задержали экономическое развитие Руси, положили начало ее отставанию от передовых западноевропейских стран, избежавших монгольского ига. Его последствия во многом содействовали консервации феодальной раздробленности и укреплению феодально-крепостнических отношений. Политическая централизация на Руси значительно опередила начало процесса преодоления экономической разобщенности страны и была ускорена борьбой за национальную независимость, за организацию отпора внешней агрессии. Тенденция к объединению проявлялась во всех русских землях. Русское государство формировалось на протяжении XГV-XV вв. на феодальной основе в условиях роста феодального землевладения и хозяйства, развития крепостничества и обострения классовой борьбы. Объединительный процесс завершился образованием в конце XV в. феодально-крепостнической монархии1.

В XIV в. система русской феодальной иерархии включала в себя четыре нисходящие ступени. На верхней ступени восседали великие князья - верховные правители Русской земли. Вторую ступень занимали вассалы великого князя - удельные князья, обладавшие правами суверенных правителей в пределах своих уделов. На третьей ступени находились вассалы удельных князей - бояре и служилые князья, утратившие права удельных, иными словами, крупные феодалы-землевладельцы. На низшей ступени феодальной иерархии стояли слуги, управляющие кня-

1 См.: Ключевский В.О. Курс русской истории (Русская история. Полный курс лекций). М., 1995. С. 411. 74

жеским хозяйством, составляющие княжескую и боярскую администрацию.

К концу XV в. сложились условия для перехода объединительного процесса в завершающую стадию - формирование единого централизованного Русского государства. Эта стадия продолжалась примерно полвека во времена княжения Ивана ГГГ (1462-1505) и первых лет княжения его преемника Василия ГГГ (1505-1533). В указанные годы крупным препятствием на пути формирования централизованного Русского государства было существование сильной и самостоятельной Новгородской феодальной республики. Лишь к 1485 г. Ивану ГГГ удалось ликвидировать Новгородскую республику, а ее земли включить в состав Русского государства. В 1510 г. в Русское государство были включены земли упраздненной Псковской республики, а через четыре года - русский старинный город Смоленск. Наконец, в 1521 г. прекратило самостоятельное существование Рязанское княжество. Именно в рассматриваемые годы завершается объединение русских земель. Образовалась огромная держава, в рамках которой была объединена русская народность. С конца XV в. стал употребляться термин «Россия».

Объединенное вокруг Москвы государство представляло собой качественно новый этап развития государственности. Усложнились государственные функции как во внутренних, так и во внешних делах. Появились функциональные органы управления, обособленные от дворцового хозяйства, формировался многоступенчатый слой служилых (или государственных) людей.

Политический строй Русского государства на рубеже XV-XV! вв. развивается в сторону большей централизации. Московский великий князь уже систематически стал пользоваться титулом «государь».

С увеличением функций государственного управления возникла необходимость в создании специальных учреждений, которые непосредственно руководили бы военными, иностранными, финансовыми, судебными и другими делами. В старинных органах дворцового управления начали образовываться особые ведомственные «столы», управляемые дьяками. Позже они раз-

вились в приказы. Приказная система была типичным проявлением феодальной организации государственного управления. В ее основе лежали древние принципы неразрывности судебной и административной власти. Чтобы централизовать и унифицировать порядок судебно-административной деятельности на территории всего государства, в 1497 г. был составлен Судебник Ивана III.

Страна делилась на уезды, границы же уездов восходили к рубежам бывших княжеств. Власть в уезде принадлежала наместникам, которые получали управление территориями «в кормление», им полагались судебные пошлины и определенная часть налогов.

Во второй половине XV - первой трети XVI в. в России установилась самодержавная монархия, в которой великому князю принадлежала вся полнота политической власти. Однако разветвленный государственный аппарат еще не сложился, что на деле ограничивало возможности центральной власти.

Вопрос о форме государственного устройства не находил однозначного решения на территории российского государства долгое время. Еще дореволюционные исследователи подчеркивали особенности государственно -правовой природы России2. Формирование главы региона российского государства в самом общем виде появляется в IX в. Этому способствовала удельно-княжеская система власти, сложившаяся в русских землях как форма территориального управления. Она основывалась на двух исходных началах:

1) создании института княжеских «посадников», которые исполняли административные, фискальные и судебные функции на подчиненных им территориях;

2) заключении договоров князей с общинами тех земель, на которые распространялась княжеская юрисдикция.

В контексте приведенной классификации следует подчеркнуть следующее. «Посадниками» русские князья чаще всего назначали своих дружинников. Это обосновывалось, судя по исто-

2 См.: Градовский А.Д. Начала Русского государственного права. Т. 1. О государственном устройстве. СПб., 1875. С. 3; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1899. С. 210.

76

рическим исследованиям, не столько деловыми качествами претендента, сколько его личной преданностью князю. Свои функции они осуществляли за счет материальных ценностей, которые взимали с населения, проживающего на вверенной территории.

Создание централизованного Московского государства повлекло преобразование удельно-княжеской системы территориального управления в систему наместничества. Наместники управляли городами, волостели - волостями; наряду с административными функциями они осуществляли судебную власть, руководствуясь Судебниками и уставными грамотами. Со второй половины XV в. центральная власть стала ограничивать компетенцию наместников. В этой связи показательна Белоозерская уставная грамота, данная Иваном III населению Белоозерского княжества в 1488 г., которая достаточно подробно регулировала взаимоотношения между наместником, феодалами и населением региона. Так, согласно этому документу наместнику запрещалось самому собирать налоги, для чего жители Белоозерского княжества выбирали сотских3.

Со временем данная система также начала претерпевать значительные изменения. Центральная власть в целях усиления контроля над своими ставленниками в провинциях и сокращения допускаемых с их стороны злоупотреблений ограничила их судебные полномочия, а также уменьшила сроки их деятельности до одного года - трех лет. В это же время одной из первоочередных задач стало укрепление и благоустройство городов. Для их решения были созданы специальные управленческие должности - городовые приказчики. Их появление привело к отстранению наместников первоначально от военного и административного, а затем частично и от земельного, финансового и судебного управления.

В начале XVI в. институт городовых приказчиков получил повсеместное распространение. Именно на них в этот период возлагались основные государственные функции: руководство строительством и укреплением городов, надзор за производством и хра-

3 См.: Кобрин В.Б., Юрганов А.Л. Становление деспотического самодержавия в средневековой Руси: (к постановке проблемы) // История СССР. 1991. № 4. С. 57; Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 2. М., 1998. С. 196.

нением боеприпасов, оружия, провианта и т.п. Городовые приказчики, назначаемые великим князем из состава поместного служилого дворянства и находившиеся в подчинении у его казначейства, не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы. В этой связи можно отметить, что руководство регионами в этот период осуществлялось лицами, занимающими данную должность.

Во второй половине XVI в. в системе построения территориальных органов власти российского государства произошли значительные изменения. Возникали органы губного и земского самоуправления, которые с 1555 г. начали функционировать на всей территории государства. В каждом губном округе (волости, а позднее и в уезде) из числа дворян выбирался губной (земский) староста, при котором во второй половине XVI в. функционировала губная изба. Первое время губные старосты избирались бессрочно, затем ежегодно. Компетенция этих органов постепенно расширялась. Со временем к ним перешли и некоторые управленческие функции центральных органов власти.

Внутренняя нестабильность российского государства и угроза внешнего вторжения обусловили необходимость увеличения полномочий силовых органов государства. В этой связи высшими должностными лицами в региональном управлении становятся не наместники, а воеводы. Первоначально они назначались в качестве представителей высшей царской власти в земли, которые были приобретены в ходе войн, где сбор податей часто не мог обойтись без применения военной силы, поэтому вопросы принуждения превалировали над административными и управленческими.

Вместе с тем беспорядки и смуты, происходившие и в центральных регионах, привели к тому, что в XVII в. управление российским государством стало на всей территории государства воеводским. На воевод возлагались административные, судебные, полицейские функции, они являлись командующими военными силами уездов, на которые тогда делилась территория российского государства. Воеводы по рангу относились к высшим государственным чиновникам, их кандидатуру предлагал Разрядный приказ, ответственный за тот или иной уезд, окончательное назначение производили царь и Боярская дума.

Целью введения института воевод было централизовать управление регионами в России, увеличить возможности административно-политического воздействия центральной власти на население и территориальные органы управления. Хотя их компетенция и охватывала все сферы общественной жизни, власть воевод в силу недостаточности исполнительного аппарата нельзя было признать сильной. При этом прежнее право наместников рассматривать подчиненное им население в качестве источника средств для удовлетворения своих личных потребностей в отношении воевод было переведено в разряд злоупотреблений, так как они получали государево жалованье.

Объективные (экономические, политические, территориальные и др.) предпосылки к переустройству региональных управленческих структур особенно отчетливо начали проявлять себя к началу XVIII в. Старая система с характерным для нее отсутствием единообразия, неопределенностью функций воевод и их аппарата в новых условиях была неэффективной. Кроме того, при построении региональных органов власти российского государства наблюдалось определенное противоречие: назначаемый сверху воевода должен был руководить выборными органами - губными и земскими избами4.

18 декабря 1708 г. указом царя «Об учреждении губерний и росписании к ним городов»5 «для всенародной пользы» были образованы восемь губерний, что позволило создать более мощный аппарат управления регионами6. Во главе губерний были поставлены губернаторы - «начальствующих тех губерний», которые были подчинены Сенату. Занимая свою должность без ограничения срока, губернатор обладал не только полицейскими, административными, финансовыми и судебными функциями, но и был командующим всех войск, находившихся на подведомственной ему территории.

4 См.: История государственного управления в России / Под ред. А.Н. Марковой. М., 1997. С. 93.

5 См.: Государственные учреждения в России. Сб. документов. Н. Новгород, 1994. С. 79.

6 См.: Быстренко В.Н. История государственного управления и самоуправления в России. М., 1997. С. 42.

Таким образом, реформа 1708 г., имевшая важное государственное значение, упразднила старый принцип назначения на должность как «государево пожалование» и сделала всех региональных должностных лиц чиновниками абсолютной монархии, которые в своей деятельности обязаны были руководствоваться общегосударственными законами и распоряжениями. Губернатор в отличие от своих предшественников в большей степени являлся представителем государства, нежели государя-царя. Тем самым его роль в управлении повышалась.

Указом Петра I от 24 апреля 1713 г.7 учреждалось при каждом губернаторе 8 - 12 ландратов (советников), которые избирались дворянами. Губернатору предписывалось решать все дела совместно с этой коллегией, где он выступал «не яко властитель, но яко президент» с двумя голосами8. На практике ландратские коллегии создать не удалось, так как основная масса дворян уже находилась на государственной службе и отсутствовали акты, регулирующие процесс выборов. Те же ландраты, которые были назначены Сенатом на основе списков кандидатов, присланных из губерний, превратились в чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов.

Следует особо отметить, что за губернаторами в петровский период была закреплена на местах фактически вся полнота административной, судебной, финансовой и военной власти. В этот исторический период были заложены основы двойственности правового статуса губернаторов. С одной стороны, они являлись представителями центральной власти, проводниками реформаторской политики царя, а с другой - администраторами крупных территорий. По существу институт губернатора в основном сформировался в этот период развития российской государственности.

Большинство из созданных после смерти Петра I территориальных государственных учреждений в связи с отсутствием четкого разграничения функций между ними, а также недостатка средств для их финансирования были упразднены, остались только губернаторы и воеводы, а также находившиеся в их подчинении

7 См.: Государственные учреждения в России. Сб. документов. С. 56.

8 См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 89.

80

небольшие канцелярии. В манифесте от 9 января 1727 г. центральная власть констатировала, что «умножение правителей и канцелярий во всем государстве не только служит к великому отя-

„9

гощению штата, но и к великой тягости народной... » .

12 сентября 1728 г. издается «Наказ губернаторам, воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать»10. В соответствии с ним единственными органами управления и суда в губернии стали губернаторы, в обязанности которых входило исполнение законов и распоряжений, исходящих от императрицы, Сената и коллегий. Наказ 1728 г. установил иерархический порядок соподчинения и взаимоотношений органов и учреждений государственной власти (властную вертикаль): уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, а провинциальный - губернатору; губернатор сносился с центральными и высшими учреждениями11.

Хотя деятельность региональной администрации была регламентирована многочисленными инструкциями и предписаниями, причем центральная власть требовала представления различных рапортов и донесений, можно утверждать, что и в этот период власть губернаторов в регионах фактически была неограниченной.

Екатерина II в «Наставлении губернаторам» от 21 апреля 1764 г. именует губернатора «хозяином губернии», предоставляет ему еще более широкие полномочия. «Губернатор, - говорится в Наставлении, - как поверенная от Нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его Губернии, состоять имеет под собственным Нашим и Сената Нашего видением; почему и указы только от Нас и Сената Нашего приемлет»12. Губернаторы по данному документу обладали контрольными функциями за исполнением другими лицами возложенных на них обязанностей, осуществляли надзор за судами. Они получили право отстранять от

9 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1 (ПСЗ-1). № 11137.

10 Государственные учреждения в России. Сб. документов. С. 76.

11 См.: Каменский А.Б. Взгляд на историю местного управления // ПОЛИС. 2000. № 5. С. 30.

12 См.: ПСЗ-1. № 12137.

должности с представлением доказательств в Сенат любое лицо губернии, нарушившее закон, и представлять для назначения новую кандидатуру13.

«Наставление» возлагало на губернатора обязанность объезжать всю вверенную ему губернию каждые три года. Что же касается наказаний губернаторов, назначаемых указом императора, то существовало их четыре вида: денежные штрафы, снятие с должности, арест, уголовное наказание. Таким образом, в рассматриваемый период губернаторы и возглавляемые ими канцелярии заключали в себе почти все функции государственного управления в губерниях, практически не оставляя возможностей для развития других звеньев регионального государственного аппарата.

Правительство, руководствуясь указом Екатерины II от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», осуществило реформу управления территориями и суда. Существовавшее в течение почти 50 лет соединение в ведении губернаторов административных, полицейских, финансово-хозяйственных и судебных функций признавалось неудобным, так как от этого «возрастают своевольство и ябеды общие со многими пороками» 14. Каждую из столичных губерний, а также более крупные регионы (чаще всего состоявшие из двух губерний) стал возглавлять наместник (генерал-губернатор) - должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответственное только перед императором. Наместник мог принимать участие в деятельности Сената, он был главой региональной администрации и полиции, осуществлял общий надзор за всем аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами генерал-губернаторства. Формально, не вмешиваясь в судопроизводство («главнокомандующий не есть судья»), мог оказывать давление на принятие судебных решений, останавливать исполнение приговоров. Исходя из норм принятого документа, генерал-губернатор именуется хозяином, а губернатор становится как бы его заместителем (ранее их функции почти ничем не отличались). Сами же губернаторы продолжали выполнять те же функции, что и рань-

13 См.: ПСЗ-1. № 12137.

14 Государственные учреждения в России. Сб. документов. С. 83.

82

ше, однако полномочия генерал-губернатора были шире, нежели полномочия губернатора: первый являлся главнокомандующим в отсутствие императора, имел право принятия экстренных мер в случае народных волнений, стихийных бедствий15.

Губернатор являлся главным администратором губернии и управлял ею с помощью коллегиального учреждения - губернского правления, которое служило канцелярией губернатора и осуществляло свою деятельность в рамках губернаторских полномочий. Особой процедурой отличалось принятие решений в данном органе. В обязанности советников губернского правления входила разработка рекомендаций губернатору, который в свою очередь вправе был их игнорировать. Однако если приказы губернатора не соответствовали общей пользе или служебной этике и целесообразности, откровенно нарушали закон, а советы и предложения советников не принимались, то они имели право выразить свое мнение письменно, уведомив при этом губернатора и Сенат.

Кроме того, реформа 1775 г. предусматривала создание в каждой губернии штата чиновников прокурорского надзора. Они наделялись правом опротестовывать действия губернатора в «судах и расправах», блокировать выполнение незаконных решений и передавать соответствующие дела на рассмотрение в высшие инстанции. Однако должность губернского прокурора была ниже не только губернатора, но и вице-губернатора и зависимой от них, поэтому вряд ли возможно говорить о наличии в рассматриваемый период действительно эффективного контроля за деятельностью губернаторов. Можно лишь отметить, что во второй половине XVIII в. появляются элементы контроля за деятельностью губернаторов не только со стороны центральных государственных учреждений, но и со стороны региональных управленческих структур.

Центральный документ губернской реформы Екатерины II -«Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. - лишь декларировал отделение суда от администрации и

15 См.: История государства и права России / Под ред. Ю.П. Титова. М., 1999.

полиции. Губернатору и губернскому правлению в уезде был подведомствен нижний земский суд - полицейский орган, состоявший из избираемых дворянством уезда земского исправника и двух-трех заседателей. Фактически до реформ 60-х гг. XIX в. суды не были отделены от администрации и полиции, а в этой связи на «ревизию» или утверждение губернатора поступали все принимаемые этими органами решения.

Таким образом, следует отметить, что проведенная реформа 1775 г. придала единообразие системе управления территориями и отразила попытку разделить и разграничить на уровне губернии финансовые, хозяйственные, административные и судебные функции, которые ранее составляли компетенцию губернаторов, установила принцип персональной ответственности губернатора за состояние подведомственного региона.

Территориальные государственные учреждения в первой половине XIX в. сохранили прежнюю основу, несколько модернизировавшись в общем контексте бюрократизации16. Генерал-губернатор оставался главой администрации нескольких губерний, входивших в генерал-губернаторство. Мало что изменила в их деятельности утвержденная в конце царствования Николая I «Инструкция генерал-губернаторам» 1853 г., которая лишь особо подчеркивала ответственность генерал-губернатора за «состояние умов», т.е. возлагала на них функции политического надзора17.

Главой администрации в губернии являлся губернатор, который выполнял свои функции с помощью тех же административных учреждений. И губернаторы, и генерал-губернаторы являлись представителями центра. Но между этими двумя должностями имелись определенные отличия. Генерал-губернатор, следя за общим направлением политики, выступал как доверенное лицо императора, он имел право непосредственно принимать

16 См.: Очерки истории государственного управления в России. Ростов н/Д, 1997. С. 171.

17 ПСЗ-2. Т. 28. № 27293. См.: Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 42; Ко-дан С.В. «Государево око» в государственной политике: вертикаль власти в истории и современной России // Власть и политика в современной России. Екатеринбург, 2002.

решения, а губернатор и лица, составляющие губернское правление, были обязаны исполнять все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора, но это не было не достаточно четко отражено в законодательстве. Основные же полномочия губернаторов были сосредоточены именно в сфере регионального управления. В компетенцию губернаторов входило курирование хозяйственных, финансово-экономических дел, проведение социальных программ, контроль за деятельностью полиции, проведением рекрутских наборов.

В связи с трудностью обжалования действий губернаторов, а также допускавшимися ими нарушениями и злоупотреблениями 16 августа 1802 г. Александром I был издан указ «О непреступлении Губернаторами пределов власти, назначенным им законами», в котором содержался ряд мер, направленных на ограничение губернаторских полномочий. Так, в нем содержалась норма, на основании которой «начальствующие в Губерниях управляли бы оными именем Императорского Величества посредством Губернских Правлений, а не своим одним лицем»18.

Одной из форм контроля деятельности губернаторов являлись подаваемые ими различного рода рапорты и сведения. Так, согласно Циркулярному предписанию Управляющего министерством внутренних дел от 18 октября 1827 г. губернаторам вменялось в обязанность ежегодно объезжать все находящиеся в губернии уездные города. По результатам такого объезда и о принятых мерах они должны были отчитываться перед царем. 8 июля 1833 г. указом Николая I были утверждены формы подаваемых губернаторами рапортов19.

С созданием министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел, назначение их на должность производилось императором по представлению министра внутренних дел. Это министерство курировало строительство, пожарное дело, обеспечение населения продовольствием, медицину, телеграф, т.е. было огромным «суперведомством», а не только «силовой»

18 Государственные учреждения в России. Сб. документов. С. 84.

19 См.: указ Николая I «О формах всеподданнейших рапортов гражданских губернаторов по годичному обозрению губерний» // Государственные учреждения России. Сб. документов. С. 87.

структурой, поэтому включение губернаторов в структуру тогдашнего Министерства внутренних дел было обосновано. Однако в губернии имелись учреждения и других министерств: финансов, юстиции, просвещения и т.д.

Полагаю, что указанное обстоятельство обусловило двойственность правового статуса губернатора: с одной стороны, он являлся представителем ведомства, а с другой - должен был отвечать за губернию в целом, координировать деятельность всех расположенных на ее территории учреждений, которые были подчинены иным министерствам. Это неизбежно порождало определенные споры в вопросах компетенции между различными государственными органами, что отмечали и дореволюционные общественные деятели.

Итак, для истории региональной власти России первой половины XIX в. были характерны обширные полномочия губернаторов, рост их влияния на территориальные органы всех ведомств и постепенное «падение» самостоятельности губернских правлений20. Государственная практика регионального управления шла по пути усиления власти губернатора как высшего правительственного чиновника в региональных административных органах власти: широкие охранительные функции переплетались с хозяйственными. Был установлен бюрократический порядок функционирования губернаторской власти, определены его взаимоотношения с вышестоящими и подчиненными органами государственной власти.

Все эти процессы были закреплены в «Общем наказе гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г., в очередной раз провозгласившем губернатора «хозяином губернии»21. Согласно этому документу губернаторы, обладая статусом представителей интересов государства и опорой существовавшей формы правления, не могли издавать собственных постановлений, а должны были служить только их «исполнителями и сберегателями»22, за ними за-

20 См.: Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 174; Готье Ю.В. История областного управления России от Петра I до Екатерины II. Т. 2. М., 1941. С. 295.

21 См.: Общий наказ губернаторам губерний. Указ Николая I от 3 июля 1837 г. // Государственные учреждения в России. Сб. документов. С. 90.

22 См.: Секиринский С. Роль губернаторов в управлении // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 2. С. 125.

креплялись исполнительные функции и функции контроля за исполнением законов.

В период буржуазных реформ компетенция губернаторов несколько сузилась: они потеряли право «ревизии» судебных дел, в их ведение не попал ряд учреждений, созданных в 1860-е гг. (контрольные палаты, губернские акцизные управления и др.). Тем не менее губернатор являлся председателем до полутора десятка различных комитетов, присутствий, комиссий, нередко входящих в структуру различных министерств, или же формируемых с привлечением представителей земского и городского «самоуправления». Такое совмещение обязанностей затрудняло его работу, а также снижало эффективность деятельности комиссий, так как губернские чиновники, входившие в состав комиссий, занимались, прежде всего, делами своих ведомств, а председательствовавший губернатор не мог уделять работе комиссии много времени. При решении особенно важных и чрезвычайных дел губернатор мог приглашать в губернское правление представителей палат - Казенной, Уголовной и Гражданской - для рассмотрения дела под его председательством и в присутствии губернского прокурора. Однако губернаторам не рекомендовалось злоупотреблять этим правом и слишком часто использовать коллегиальный метод принятия решения.

Общественный подъем 60-х гг. толкал правительство на усиление власти губернаторов. Проявлением этого в 1866 г. стало право последних проводить ревизии всех гражданских учреждений губернии, а Положение Комитета министров от 13 июля 1876 г. давало губернаторам право для «правильного исполнения узаконений о благочинии и безопасности» издавать так называемые обязательные постановления (запрет собраний, органов печати и проч.).

Губернатор осуществлял надзор не только за «законностью», но и за «целесообразностью» действий земств; в сметных вопросах, в личном составе аппарата, в ряде частных вопросов хозяйственного значения имел право приостанавливать их решения. В помощь ему было создано губернское по земским делам присутствие23. Соглас-

23 См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 7. М., 1989. С. 33.

87

но п. 11 Городового положения от 11 июля 1892 г. губернатор наделялся правом надзора за деятельностью городского обще-

„ „24

ственного управления: городской думой и городской управой .

Новая фаза революционного движения привела к тому, что в 80-е гг. губернаторы вновь получили возможность влиять на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей). С 1904 г. губернатор становится председателем губернского «особого совещания», в состав которого входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда. Это совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям. Роль губернатора при этом часто не ограничивалась установленными законом рамками25. Таким образом, губернатор являлся лицом, от решения которого зависело существование любого органа и учреждения во «вверенной» губернии.

В целом правовой статус губернаторов в дореволюционный период не имел единой законодательной регламентации. Их правовое положение в различных регионах было неодинаковым. В то же время можно отметить, что общим для института губернаторства царского периода характерно сосредоточение функций судебного, надзорного и административного характера. Однако основными были полномочия в сфере исполнительной власти. Следя за исполнением законов, губернатор не имел права издавать новые постановления, нарушать существующие, не имел права учреждать налоги, а также изменять судебные приговоры26.

Проводя параллели с сегодняшним днем, представляется целесообразным отметить, что губернатор на службе самодержца и губернатор - высшее должностное лицо субъекта Федерации не только персоны из разных исторических эпох, они резко отличаются по легитимности, объему полномочий, характеру исполнения возложенных функций. Фактически это две разные должности, между которыми больше различий, нежели сходства. Однако институт

24 См.: Кузнецов И.Н. История государства и права России в документах и материалах. Минск, 2000. С. 164.

25 См.: Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 188.

26 См.: Манько А. Блюстители верховной власти. Институт губернаторства в России. М., 2004. С. 223.

88

губернатора, введенный в начале XVIII в., оказался вновь востребованным в новой России.

Р.В. Петухов*

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ОПЫТ ТЕОРЕТИЧЕСКОГО ОСМЫСЛЕНИЯ А.И. ВАСИЛЬЧИКОВЫМ И СОВРЕМЕННЫЕ РЕАЛИИ

Два последних десятилетия современной российской истории ознаменовались глубокими переменами во всех сферах жизни общества, включая поиск эффективной и сбалансированной системы организации местного самоуправления. Плодотворность этих поисков, однако, до сих пор не очевидна как специалистам, так и в первую очередь гражданам, являющимся для местного самоуправления единственным источником легитимности.

Безусловно, огромным шагом вперед стало закрепление в Конституции России 1993 г. гарантий местного самоуправления, а также ратификация 5 мая 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления, в которой сформулированы базовые представления о месте и функциях муниципальных властей в европейских странах, принципы их взаимодействия с остальными уровнями публичной власти. Определенным шагом вперед можно считать и масштабную реформу системы местного самоуправления, проводимую в стране с 2003 г. по настоящее время.

Главная цель данной реформы - определение единых для всех субъектов РФ подходов к формированию местного самоуправления, его территориальным, организационным и финансовым основам. Правовым воплощением крупномасштабных изменений в муниципальной сфере стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации

Научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН.