Переход к программно-целевому принципу планирования бюджетных расходов в субъектах РФ: проблемы и перспективы

ПЕРЕХОД К ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОМУ ПРИНЦИПУ ПЛАНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В СУБЪЕКТАХ РФ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

О. Н. ЧЕРНЫШОВА

В статье рассматривается деятельность органов управления финансами по Тамбовской области в рамках перехода к программно-целевому планированию, предлагаются рекомендации по совершенствованию и расширению сферы применения программно-целевого планирования бюджетных расходов в субъектах РФ.

Ключевые слова: нормативный метод бюджетного планирования, программно-целевой метод бюджетного планирования, целевая программа, государственная программа.

В настоящее время основным методом бюджетного планирования и прогнозирования является постатейный (нормативный) метод, когда расходы планируется постатейно в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией. При использовании данного метода основной акцент делается на анализе затрат и целевом использовании средств. Бюджетополучатели составляют сметы своих планируемых расходов. Данные сметы анализируются и корректируются распорядителями бюджетных средств и после передаются на согласование в правительство. Если общая сумма сметных заявок превышает величину запланированных бюджетных доходов, то выявляются наиболее важные затраты, а по остальным проводится сокращение расходов [4].

Значительным недостатком нормативного метода бюджетного планирования является то, что он не предполагает анализа эффективности, а, следовательно, необходимости финансирования того или иного направления.

Таким образом, нормативный метод планирования бюджетных расходов, который используется в настоящее время, все больше не оправдывает себя в экономических условиях страны. Ведущие российские экономисты ищут выходы из сложившейся ситуации, и в качестве одного из возможных решений предлагают использовать программноцелевой метод планирования расходов бюджета, который частично уже применяется в Российской Федерации.

В настоящее время бюджетная реформа в России направлена на внедрение новой концепции организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. В отличие от пре-

дыдущих этапов реформ, которые в основном предполагали внедрение стандартизируемых правил и механизмов, основной тенденцией текущего этапа, начало которому было положено в 2004 г., является повышение эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе внедрения программно-целевого планирования бюджета.

Повышение роли программно-целевых методов планирования в финансовом управлении обуславливает ориентиры самого управления на достижение конкретных результатов. При этом важным инструментом выступают целевые программы, которые позволяют в рамках организации программно-целевого планирования сконцентрировать усилия на реализации стратегии социально-экономического развития страны

В этой связи актуальность получают концепция формирования и инструменты реализации бюджетных целевых и ведомственных программ.

Остановимся подробнее на сущности и обосновании преимуществ программно-целевого планирования по сравнению со сметным. В сравнении со сметным методом планирования программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым и широкого распространения на нижестоящих уровнях бюджетной системы пока еще не получил. Однако, стоит отметить, что метод был известен давно и впервые использовался при разработке плана Государственной комиссии по электрификации России. ПЦМ связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами. Он предполагает разработку бюджетного проекта, исходя из стратегических целей социально-экономического развития, проводит оценку конечных результатов, а также оп-

ределяет эффективные пути и средства для их достижения и ресурсного обеспечения.

Таким образом, сущность ПЦМ заключается в определении приоритетных целей и задач социального, экономического и научно-технического развития, в разработке взаимосвязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования [3].

Основными особенностями программного целевого метода бюджетного планирования, как механизма реализации государственных задач в социально-экономической сфере, являются:

- бюджетные средства в структуре расходов распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим направлениям;

- целевые программы разрабатываются с учетом заявленных президентом и правительством стратегических приоритетов;

- контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств имеет преимущественно не внешний характер, а представляет собой внутренний контроль со стороны ведомств;

- бюджет представляет собой финансовый план, в котором отражаемые приоритеты социально-экономического развития страны на предстоящий финансовый год, выражены не только в финансовых показателях, но и в показателях эффективности социальной деятельности министерств и ведомств.

Таким образом, в России уже несколько лет внедряется получивший распространение в странах с развитой рыночной экономикой программно-целевой принцип бюджетного планирования. Однако, если федеральный центр уже перешел полностью на программно-целевое планирование и исполнения бюджетов, то субъекты РФ и органы местного самоуправления имеют комплекс как объективных, так и субъективных проблем, связанных с внедрением данного метода.

Проведем анализ эффективности деятельности финансовых органов Тамбовской области по внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования.

В целях поэтапного перехода к формированию областного бюджета на основе государственных программ и в соответствии с Постановлением администрации области от 01.07.2011 № 782 «Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных расходов Тамбовской области на 2011-

2013 годы» (в редакции от 27.06.2012) разработано постановление от 28.09.2012 № 1177 «Об утвержде-

нии Порядка разработки, утверждения и реализации государственных программ Тамбовской области».

Согласно постановлению, Порядок определяет правила разработки, утверждения и реализации государственных программ Тамбовской области (государственные программы), а также определяет контроль за ходом их реализации [1].

Также рассматривается разработка проектов государственных программ, осуществляемая на основании Перечня. Проект Перечня формируется управлением экономической политики администрации области па основании положений нормативных правовых актов Российской Федерации и Тамбовской области, которые предусматривают реализацию государственных программ, учитывая предложения исполнительных органов государственной власти области, структурных подразделений администрации области.

Внесение изменений по предложениям Управления экономической политики администрации области в Перечень производится на основании решения комиссии по бюджетным проектировкам до 01 ноября года, предшествующего очередному финансовому году.

Также в Постановлении указанно, что для действующих долгосрочных целевых программ Тамбовской области, срок реализации которых продолжается в 2013 г., применяются нормы постановления администрации области от 19.03.2007 № 269 «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации целевых программ Тамбовской области» [1].

В целях перехода от сметного планирования было принято постановление администрации области от 11 февраля 2008 г. № 181 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» (в ред. постановления администрации Тамбовской области от 02.11.2009 № 1304).

Согласно данному постановлению, ведомственная целевая программа направлена на решение проблем областного значения в рамках полномочий одного исполнительного органа государственной власти области и носит внутриотраслевой характер. Период реализации ведомственной целевой программы не может превышать трех лет.

Контроль за реализацией целевой программы ведомства и аналитической программы ведомства осуществляется соответствующим разработчиком целевой программы ведомства и аналитической программы ведомства, а также в процессе комплексных проверок с участием представителей финансового управления области.

Управление экономической политики администрации области осуществляет по итогам года оценку эффективности реализации целевой программы ведомства на основании оценки состояния индикаторов, оценки результативности и планируемых результатов целевой программы ведомства. Оценка индикаторов основывается на балльном принципе, который отражает степень реализации целевой программы ведомства при фактически достигнутом уровне расходов областного бюджета за отчетный год.

Постановление администрации области от 19 марта 2007 г. № 269 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации целевых программ Тамбовской области» (в ред. от 15.08.2011 № 1044) разработано для определения правил разработки целевых программ Тамбовской области, в том числе критерии отбора и порядок включения программных мероприятий в Программу, а также порядок утверждения, внесения изменений в Программу, реализации программных мероприятий, контроль за ее реализацией.

В постановлении отмечены основные признаки при отборе проблем для их решения программно-целевыми методами:

- значимость проблемы для области и ее соответствие утвержденным целям и задачам социально-экономического развития области;

- необходимость государственной поддержки решения проблемы;

- возможность решения проблемы программно-целевыми методами, ожидаемая эффективность и сроки решения проблемы;

- необходимость координации действий органов и организаций, участие которых предполагается в реализации Программы, со стороны органов государственной власти области [2].

Оценка эффективности реализации Программ производится в соответствии с Постановлением администрации области от 31.12.2009 № 1609 «Об утверждении Положения о порядке проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Тамбовской области». (в ред. Постановления администрации Тамбовской области от 16.08.2011 № 1050). Согласно положению, по каждой Программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации.

Оценка эффективности каждой Программы основана на расчете четырех комплексных критериев (К).

К1 - соответствие Программы системе приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и Тамбовской области;

К2 - объем и соотношение источников финансирования Программы;

К3 - организация управления и контроля за ходом исполнения Программы;

К4 - динамика реализации мероприятий и целевых показателей эффективности Программы.

Ключевой проблемой остается вопрос совершенствования применения программно-целевого принципа в муниципальных образованиях области.

Органам местного самоуправления области рекомендуется продолжать работу по разработке муниципальных целевых программ, а также внедрению такого инструмента как ведомственные целевые программы.

На этапе совершенствования методов бюджетного планирования происходит формирование ведомственных целевых программ, ориентированных на показатели государственных заданий по предоставлению государственных услуг областными государственными учреждениями. Поэтому исполнительным органам государственной власти области, ответственным за реализацию ведомственных целевых программ, срок которых завершается в 2011 г., необходимо провести соответствующие мероприятия по разработке, исходя из указанного положения, ведомственных целевых программ со сроками их реализации в 2012-

2014 гг.

В 2009 г. областные целевые программы, утвержденные законами области, были переутвер-ждены в долгосрочные целевые программы, более активно проводилась работа по переводу непрограммной деятельности главных распорядителей средств областного бюджета в программную путем принятия ими ведомственных целевых программ. Это позволило повысить долю расходов областного бюджета, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов областного бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) в два раза по сравнению с 2008 г. - до 31,6 %. С учетом субсидий на реализацию федеральных целевых программ на территории Тамбовской области доля расходов областного бюджета, формируемых в рамках программ, составила за 2012 г. 43,3 %.

Следует отметить, что суммы, определенные в программе, далеко не всегда совпадают с теми, что закладываются в законе о бюджете на определенный год. В основе финансирования программ лежит сметный подход, который определяет в рамках функциональной классификации расходы на конкретную программу.

В 2012 г. в рамках продолжения работы по формированию областного бюджета на основе

программно-целевого принципа необходимо провести комплекс соответствующих мероприятий:

- продолжить разработку ведомственных целевых программ, ориентированных на показатели неохваченных сфер социально-экономического развития области (физическая культура и спорт, молодежная политика и социальная защита) главными распорядителями средств областного бюджета;

- внести ряд изменений в действующие нормативные правовые акты, разработать и принять новые нормативные документы, направленные на совершенствование программно-целевых принципов бюджетного планирования.

В результате внесения изменений в нормативную правовую базу области процесс разработки долгосрочных и ведомственных целевых программ будет соответствовать следующим принципам:

- формирование программ исходя из основных целей и задач Стратегии социальноэкономического развития города Тамбова на период до 2020 г., а также иных стратегических документов;

- охват программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти, соответственно, большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении;

- проведение регулярной оценки эффективности реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, в том числе проведение внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики области, с механизмом корректировки программ по фактически достигнутым результатам.

Общая сумма расходов по областным целевым программам составила 7475173,5 тыс. руб., что составляет 23,4 % расходов областного бюджета (31885807,0 тыс. руб.). Общая сумма расходов по ведомственным программам в 2012 г. составила 6801760,6 тыс. руб. Это составляет 21,3 % расходов областного бюджета.

В целом в 2012 г. по областным целевым программам бюджетом предусмотрены ассигнования в объеме 7857207,8 тыс. руб. В среднем исполнение по областным целевым программам составило 95,1 %. Это на 382034,3 тыс. руб. меньше от планируемых бюджетом ассигнований.

По ведомственным целевым программам в среднем исполнение составило 99,7 % от планируемых бюджетом ассигнований. Это на 18240,5 тыс. руб. меньше планируемого в соответствующем финансовом году. По ведомственным целе-

вым программам бюджетом на 2012 г. были предусмотрены расходы в сумме 6820001,1 тыс. руб. [5].

Оценка результативности бюджетных расходов осуществляется исходя из степени достижения стратегических целей, решения тактических задач и запланированных показателей финансового управления области. По большинству стратегических целей тактических задач и бюджетных программ запланированные показатели результатов были достигнуты.

В рамках стратегической цели финансового управления области «Содействие обеспечению финансовой стабильности и финансовой самостоятельности» были подготовлены в установленные сроки проекты законов области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, об утверждении отчета об исполнении областного бюджета.

Конечным результатом стратегической цели «Обеспечение эффективной налоговой политики и политики в области доходов» является рост налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета области. Тамбовская область по темпам роста поступлений налоговых и неналоговых доходов по итогам прошлого года заняла среди субъектов РФ Центрального федерального округа первое место.

Планируемые значения показателей достижения цели «Обеспечение эффективной финансовой поддержки местных бюджетов» и входящих в нее задач были достигнуты.

На регулярной основе проводился мониторинг соблюдения муниципальными районами и городскими округами области требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления местными бюджетами.

К настоящему времени формируется определенная система органов программного управления. В ней можно выделить законодательные и консультативные органы, координационные комитеты и советы по отдельным проблемам, которые определяют приоритеты крупных программ и объемы их финансирования, органы, которые занимаются именно программным планированием и управлением на том или ином уровне, органы анализа и оценки эффективности программного планирования.

С точки зрения реализации многоотраслевых программ основной акцент делается на проблемы социального развития: образование, здравоохранение, промышленная и сельскохозяйственная сферы. В рамках реализации программ предполагается проведение мероприятий по развитию жилищно-коммунального комплекса, строительству

и реконструкции объектов инфраструктуры, объектов социальной сферы, что обеспечит его социально-экономическое развитие и инвестиционную привлекательность в соответствии с целями и задачами развития экономики и социальной сферы Тамбовской области («Государственная программа «Развитие образования» на 2013-2020 годы»; «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Тамбовской области на 2013-2020 годы»; «Программа развития промышленности Тамбовской области на 2011-2013 годы»; «Областная целевая программа «Стимулирование развития жилищного строительства в Тамбовской области на 2011-

2015 годы»».)

Использование программно-целевого метода для решения проблем развития нашего региона (Тамбовской области) позволит повысить эффективность планирования и использования финансовых ресурсов на реализацию мероприятий, предусмотренных программами, и обеспечить повышение качества предоставляемых населению услуг здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, жилищнокоммунального и транспортного комплексов.

Основные программы социального характера представляют собой концепцию модернизации российского образования, таким образом, мы видим, что наиболее важной сферой на современном этапе является «Образование». Программы, в сущности, являются планом формирования и реализации современной модели образования в Российской Федерации на 2009-2014 гг. и плановый период до 2020 г. Реализация этих документов направлена на обеспечение гражданам общедоступного, качественного образования, повышение эффективности вкладываемых в развитие отрасли финансовых и материальных средств, разработка механизмов управления, взаимосвязанных с задачами развития системы образования. Например, программа «Модернизация системы образования Тамбовской области на 2009-2014 годы».

Главной задачей всех этих программ выступает решение проблем по улучшению качества социальной сферы в субъекте РФ.

Для повышения качества программно-целевого планирования в практике применения программно-целевого метода правительственными ведомствами РФ нами предлагается использовать программную оценку. С управленческой точки зрения программная оценка представляет интерес как попытка создать механизм обратной связи от фак-

тических результатов и эффективности программ к выделению ассигнований на ее продолжение [6].

В экономической оценке программ возможно использование методов «затраты - выгоды» («затраты - эффективность»), опросный, экспертных оценок. «Затраты - эффективность» - аналитический метод оценки экономических последствий осуществления альтернативных мероприятий. Целью данного метода является выявление наиболее приоритетной реализации программы. Главной чертой метода «затраты - выгоды» является тщательное изучение и сравнение альтернативных путей достижения цели за определенный период времени и выбор наилучших из них [7]. Следует отметить, что применение данного метода будет предпочтительным для государства с точки зрения получения максимально эффективного результата.

Проведя анализ, можно сделать вывод, что целевая программа - это комплекс мероприятий, которые согласованы по содержанию, финансовому обеспечению, исполнителям и срокам исполнения. Программы направлены на достижение целей и решение задач развития экономики и социальной сферы. В Тамбовской области постепенно формируется методика планирования расходов бюджета на основе целевых программ. Однако данный метод требует дальнейшего развития, так как возникают следующие проблемы:

- расходы на финансирование мероприятий в рамках целевых программ не учитывают реальные возможности бюджета в течение всего срока реализации программ;

- большинство целевых программ, в том числе Тамбовской области, не содержит конкретных мероприятий по достижению поставленных задач, сроков и оценки предполагаемых результатов в процессе их реализации;

- в большинстве программ, в том числе региона, отсутствуют конкретные оценочные показатели экономической эффективности их реализации и промежуточные показатели по годам реализации;

- отсутствует действенная система мониторинга и контроля за достижением запланированных программами результатов.

Итак, в целях повышения качества планирования бюджета программно-целевым методом мы предлагаем следующие мероприятия:

- создать на федеральном уровне центр государственного программного планирования;

- улучшить сбор и анализ получаемой деловой и правительственной информации;

- повысить способность управляющей среды воспринимать изменения социально-экономической сферы;

- усилить внимание к долгосрочному прогнозированию тенденций развития, анализу и планированию программ, к их оценке;

Для эффективного решения организационных вопросов предлагаем:

- создать правительственный орган, в компетенции которого будет входить разработка целевых программ, их внесение на утверждение Правительством РФ и организация органов по управлению программами и надзор за их деятельностью;

- разработать соответствующий механизм федерального и регионального уровней взаимодействия и управления программами;

- разработать структуру управления для входящих в состав целевых программ проектов;

- создать упрощенную процедуру оценки эффективности реализации той или иной программы. Для этого следует ввести индикатор, который позволит измерить проблемы на всем этапе ее решения, также данный показатель должен быть прост в применении и интерпретирован как специалистами, так и не специалистами в сфере бюджетного планирования.

В целях решения проблем в сфере финансирования и контроля качества реализации целевых программ следует осуществить следующее:

- разработать определенные критерии для выявления наиболее приоритетных расходов (если бюджетная политика направлена на социальные расходы, следовательно, приоритетным должно считаться финансирование социальных проблем);

- разработать единый нормативно-правовой акт о целевых программах, который будет способствовать взаимодействию государственных органов власти и частного сектора при разработке и исполнении программ на всех уровнях бюджетной системы; кроме того, в данном законодательном акте должен быть прописан механизм стимулирования частного сектора, участвующего в финансировании целевых программ. Также целесообразно предусмотреть формирование на каждом территориальном уровне власти собственных программно-целевых актов.

- установить норматив (10 %), который будет определять долю «прочих расходов» при планировании целевых программ;

- планировать расходы на реализацию национальных целевых программ как отдельную бюджетную позицию в Законе о бюджете;

- для финансирования деятельности по реализации целевых программ, а также для эффективности контроля за целевым расходованием бюджетных средств следует создать специальную финансовую организацию. Она должна обладать лицензией на осуществление кредитно-банковской деятельности, либо наделить этой функцией один из действующих банков, контролируемых Правительством.

Анализ проблем использования программноцелевого метода в планировании бюджетов позволило нам сформулировать ряд принципов, которым стоит следовать в целях его успешного применения:

- целевые программы должны содержать информацию о конкретных количественных экономических или социальных показателях при достижении поставленной цели. При этом поставленная цель должна быть объективно достижимой в существующих условиях состояния экономики в целом и, прежде всего, бюджетов бюджетной системы РФ;

- данные показатели должны быть увязаны со стратегическими целями и задачами государства в рамках социально-экономической политики;

- целевые программы должны быть составлены для всех направлений бюджетных расходов;

- необходимо организовать эффективную систему контроля за достижением запланированных программами результатов с установлением персональной ответственности руководителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Внедрение программно-целевого принципа формирования бюджета позволит достичь эффективного расходования бюджетных средств, результатом которого должно стать:

1) новое качество жизни населения и демографическое развитие;

2) инновационное и экономическое развитие, увеличение темпов экономического роста

3) эффективное государственное управление.

Литература

1. Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных расходов Тамбовской области на 2011 - 2013 годы: постановление администрации области от 01.07.2011 №782. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

2. Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации целевых программ Тамбовской области: постановление администрации области от 19 марта 2007 г. № 269. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

3. Поспелов Г. С. Программно-целевое планирование и управление: учеб.пособие. М., 2011.

4. Романовский М. В. [и др.] Финансы и кредит: учебник / под ред. М. В. Романовского, Г. Н. Белогла-зовой. М., 2010.

5. Федорова А. Ю., Зобова Е. В. Финансовый контроль за целевым использованием средств бюджета // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2011. № 5-6. С. 238-246.

6. Федорова А. Ю., Чернышова О. Н. Проблемы организации бюджетного процесса в субъектах Федерации // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2012. № 5-6.

7. иКЬ: http://dlib.rsl.ru

* * *

TRANSITION TO PROGRAM TARGET PRINCIPLE OF PLANNING OF THE BUDGETARY EXPENSES IN TERRITORIAL SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS AND PROSPECTS

O. N. Chernyshova

In article activities of governing bodies of finance for the Tambov region within transition to program target planning are considered, recommendations about improvement and expansion of scope of program and target planning of the budgetary expenses in territorial subjects of the Russian Federation are offered.

Key words: standard method of budget planning, program and target method of budget planning, target program, state program.