Анатолий Голомолзин: политика нефтяных монополий является колониальной

Заместитель главы Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Анатолий Голомолзин уверен, что его ведомству удастся заставить российские нефтяные монополии не только отказаться от завышения цен на бензин и нефтепродукты, но и оперативно снижать эти цены в случае падения стоимости энергоносителей на мировых рынках. О том, как это будет происходить, а также о том, что ждет сотовых операторов, втридорога дерущих с потребителей за услуги роуминга, он рассказал корреспонденту "Денег" Павлу Чувиляеву.

"Законодательство позволяет ФАС в случае повторных нарушений прогрессивно увеличивать штрафы"

25 мая президиум Высшего арбитражного суда (ВАС) принял окончательное решение об удовлетворении иска ФАС к компании ТНК-BP. Компания должна была перечислить в бюджет рекордный штраф в размере 1,1 млрд руб. Они сделали это?

— Да, перечислили все до последней копейки. Ответственность должна быть соразмерной нарушению, а наказание — неотвратимым.

Если дело дошло до президиума ВАСа, значит, суды первых инстанций иск ФАС не удовлетворили? Почему?

— Действительно, судебное дело было весьма сложным, по ходу него возникало много юридических тонкостей. Например, предметом для судебных дискуссий стал вопрос квалификации совместного доминирующего положения на федеральном рынке нефтепродуктов. Это важное новшество было введено в закон с учетом опыта предыдущих разбирательств. И ранее случались периоды, когда ФАС рассматривалось много дел на рынке нефтепродуктов, но в основном они касались региональных рынков. Так, за время "бензинового кризиса" в 1999-2000 годах было возбуждено более 40 дел, изъято около 50 млн руб. незаконно полученной прибыли. Но мы били, что называется, "по хвостам".

В реальности рост цен был обусловлен действиями нефтяников в крупнооптовом сегменте, а ситуация на региональных рынках была лишь их следствием. Но законом была закреплена лишь одна схема — наличие одного крупного доминирующего хозяйствующего субъекта и конкурирующих с ним иных мелких хозяйствующих субъектов. Отсутствовала отражающая реальность схема доминирования, когда в условиях олигополии на рынке несколько крупных игроков навязывают невыгодные условия контрагентам и противодействуют конкурентам. В 2006 году с учетом опыта применения антимонопольного законодательства было введено понятие коллективного доминирования, в том числе с прицелом на нефтяной рынок.

В рамках дел нефтяники пытались опровергнуть, казалось бы, очевидное — тот факт, что оптовый рынок нефтепродуктов является федеральным, и то, что ВИНК (вертикально интегрированные нефтяные компании.— "Деньги") на нем коллективно доминируют. Как поставщики они хотели бы сегментировать рынок по поставкам от НПЗ, что на практике может означать раздел рынка между ВИНК по территориальному принципу, а это запрещено законом. Нефтепродукты легко складируются и перевозятся на дальние расстояния, в том числе железнодорожным, трубопроводным и водным транспортом. Географический фактор и расходы на транспортировку ограничителями поставок ни на экспорт, ни на внутренний рынок не являются.

Деятельность каждой из четырех крупнейших ВИНК охватывает всю, за редким исключением, территорию РФ. Вместе они поставляют более 70% всего объема нефтепродуктов. При этом существует техническая, экономическая и иная возможность поставок нефтепродуктов во все регионы. Если в одном из регионов России вырастает спрос, то автомобильное топливо доставляют туда из других. Так, например, при перебоях на НПЗ в Иркутске бензин туда везли из Уфы и Омска. На Сахалин на постоянной основе осуществляются поставки с Омского НПЗ, расположенного на расстоянии более 6500 км, а не, к примеру, с Хабаровского НПЗ, расположенного на расстоянии в десять раз меньшем — 600 км.

Но доминирование на рынке еще не означает завышения цен.

— Предметом дискуссий стала и квалификация монопольно высокой цены. Антимонопольщики доказывали, что по сравнению с периодами, предшествующими нарушению (конец 2007 года, первое полугодии 2008 года), факторы, влияющие на цену, существенно не изменились, тогда как цены выросли почти в два раз. Государство при этом снизило расходы нефтяников по налогам: не индексировало акцизы (это 20% в конечной цене), был снижен НДПИ. Инфляция как потребительская, так и в промышленности существенно отстала от роста оптовых цен на нефтепродукты. Это привело к тому, что транспортные предприятия и население подверглись критичному ценовому давлению. По данным Росстата, общественный транспорт и прочий сухопутный транспорт ухудшили показатели, работая с отрицательной рентабельностью. Авиатранспорт также начал работать с убытками, а это угроза безопасности полетов.

Во имя чего? Прибыль у нефтяников даже в самый благоприятный период не опускалась, по данным Росстата, ниже 23-25%, а в кризисном 2008-м находилась на уровне 38%. Вывод также очевиден: цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли, т. е. является монопольно высокой. Политика нефтяных монополий по сути является колониальной. Так, 96% всей прибыли за 2007 год "ТНК-ВР Холдинг" направил на выплату дивидендов, забыв о развитии и модернизации производства. И это в условиях, когда требуется коренная модернизация НПЗ — глубина переработки в России менее 72%, а в развитых странах — на уровне 95%. Топливо, которое направляется на внутренний рынок по завышенным ценам, при экспорте на Запад используется как сырье для дальнейшей переработки на НПЗ. Нужно ли удивляться плохой экологии, если сжигаемое автомобилями в наших городах и весях топливо имеет низкое качество?

Не работает и аргумент нефтяников, что такой уровень цен определяется конъюнктурой внешних рынков. При росте цен на внешних рынках незамедлительно растут цены в России. Когда же мировые цены снизились в 3,3 раза, то цены в России снизились лишь в 2,3 раза. Причем в мире задержка снижения цен на национальных рынках вслед за мировыми составляет максимум одну неделю, в России же задержка составляет 1,5-2 месяца.

С самого начала было понятно, что окончательное решение будет принято высшей судебной инстанцией. В судах первых трех инстанций компания ТНК-ВР сумела оспорить выводы ФАС, и мы обратились в ВАС. Если бы раньше завершилось рассмотрение дел в трех инстанциях, к примеру, по ЛУКОЙЛу, где ситуация складывалась в пользу ФАС, понятно, что в ВАС обратились бы нефтяники.

В итоге справедливость восторжествовала. Президиум ВАСа поставил в этом деле точку. Кроме того, создан прецедент. Хотя в России прецедентного права формально нет, судам всех инстанций становятся понятны правовые основания, которыми руководствуется и будет руководствоваться высшая судебная инстанция при вынесении решения в подобных ситуациях.

А какова реакция нефтяников? Есть мнение, что для них этот миллиард — как слону дробина: почешутся и не заметят. Это правда?

— Это не так. Могу сообщить, что нефтяники уже довольно сильно "зачесались". После начисления рекордных оборотных штрафов те команды юристов, которые еще недавно противостояли нам в судах, теперь занимаются, на мой взгляд, более полезной деятельностью: приводят контракты и поведение компаний в соответствие с антимонопольным законодательством. Не сразу, но компании осознали, что им выгоднее не судиться с ФАС, а работать по закону. И не рекордные суммы штрафов, а именно этот факт я считаю нашей главной победой.

Это что касается слонов. Теперь о дробине. Вследствие нарушений антимонопольного законодательства ущемляются интересы потребителей — дополнительные расходы ложатся на промышленность, бизнес, сельхозпроизводителей, на плечи населения. Если помните, все началось с того, что в 2007 году резко начали расти цены на топливо на внутреннем рынке. Государственные органы, в частности ФАС, захлестнул поток жалоб на эту тему. И было от чего. В России в 2007-2008 годах сельское хозяйство из-за высоких цен на топливо стало балансировать на грани рентабельности, автомобильные грузоперевозки вдруг стали нерентабельными. Вся прибыль "съедалась" ростом цен на топливо. То же самое с авиаперевозками: авиационный керосин в России стал дороже, чем в Европе. Представляете, что все это значит для нашей страны? Протяженность — громадная, а грузы и пассажиров не выгодно возить ни автомобилем, ни самолетом. Руководством страны эти перекосы в экономике были оценены очень жестко, и понятно почему: возникла угроза не только конкуренции, но и экономической безопасности.

Помнится, тогда, в 2007-2008-м, нефтяников регулярно вызывали "на ковер" к президенту Владимиру Путину, и они клялись и божились, что цены сдержат...

— Разговоры в СМИ на тему желания нефтяников сдерживать рост цен появляются обычно в то время, когда нужно вести речь не о сдерживании роста, а о снижении цен. Понятно, кому выгодны такие разговоры и кто их инициирует. Один раз мы даже направляли запрос в Минпромэнерго, проводят ли они совещания с нефтяниками на предмет фиксации цен. Они открещиваются от этого, причем по понятным причинам: такие действия как со стороны хозяйствующих субъектов, так и со стороны органов власти запрещены законом. Разрешено вводить меры по ограничению роста цен, но лишь на ограниченный срок и только по решению правительства РФ. Такое постановление, например, было принято правительством по поставкам нефтепродуктов для селян на 2010 год.

И все же, миллиард рублей штрафа — это для нефтяников существенно?

— Оборотные штрафы, применение уголовных санкций — это эффективные инструменты оздоравливающего воздействия на ситуацию на рынке топлива, как и на любом другом рынке. Если помните, на рынке нефтепродуктов было две волны штрафов. Первые штрафы и, соответственно, встречные иски компаний по их оспариванию пришлись на осень 2008 года. Тогда "Роснефть" была оштрафована ФАС на 1,5 млрд руб., "Газпром нефть" — на 1,35 млрд, ЛУКОЙЛ — на 1,44 млрд, и ТНК-ВР, как уже упоминалось,— на 1,1 млрд руб. С учетом кризиса ФАС приняла решение начислять штрафы на уровне, близком к нижнему пределу, определенному законом. Мы полагали, что эти меры послужат достаточным сигналом для предупреждения нарушений. Однако некоторые из компаний создали дополнительные структуры по борьбе с ФАС и продолжили нарушать законодательство. Тогда ФАС инициировала вторую волну дел, по результатам рассмотрения которых штрафы составили гораздо большие суммы. В частности, за нарушения, имевшие место в первом полугодии 2009 года, "Газпром нефти" был начислен штраф на 4,675 млрд руб., ЛУКОЙЛу — на 6,54 млрд, "Роснефти" — на 5,28 млрд, ТНК-ВР — на 4,197 млрд руб.

Разумеется, нефтяные компании вновь попытались оспорить начисленные штрафы. Эти иски находятся в стадии судебных разбирательств. По большинству из них суды были отложены или приостановлены до вынесения решения ВАС по "ТНК-ВР Холдингу".

Замечу также, что законодательство позволяет ФАС в случае повторных нарушений прогрессивно увеличивать штрафы. И мы готовы делать это до тех пор, пока компании-нарушители не поймут, что строгое соблюдение закона — не кампанейщина, а норма жизни и основное правило игры. За систематическое нарушение и причинение ущерба в особо крупном размере предусмотрена и уголовная ответственность должностных лиц компаний. Пользуясь вашей терминологией, законом установлен механизм не только повышения калибра дробины, но и применения оружия более мощного, чем стрелковое.

А это удастся ФАС? Как, например, вы прокомментируете заявление первого вице-премьера РФ Игоря Шувалова от 9 июня? Выступая на коллегии ФАС, он заявил: "Не нужно бороться с "Транснефтью", с "Газпромом". Нам не нужна борьба с этими крупными компаниями, они являются двигателями, толкателями развития. В каком виде они есть — в таком и есть".

— В этом выступлении были подчеркнуты два аспекта применения антимонопольного законодательства. Один — это пресечение нарушений, а второй — способствование развитию конкуренции. Вы привели одну цитату из выступления, но были и другие. Так, Шувалов особо подчеркнул значимость пресечения нарушений компаниями, занимающими доминирующее положение на рынке и злоупотребляющими этим положением. В частности, им была подчеркнута важность решения ВАСо по делу о ТНК-ВР. В России, как и в мире, не существует священных коров, нарушающих антимонопольное законодательство.

Кстати, в рамках коллегии ФАС состоялся семинар с участием антимонопольных органов России и Италии. Чуть ранее, чем ФАС, наши итальянские коллеги приняли решение по фактам нарушения антимонопольного законодательства на национальном рынке топлива Италии. В 2006 году нефтяные компании в Италии были оштрафованы более чем на €300 млн за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения.

"Не менее 15% всех нефтепродуктов, поставляемых на рынок России, должно реализовываться через биржу"

Теоретически все понятно. Но как на практике создать конкуренцию на нашем топливном рынке, поделенном между крупнейшими ВИНК?

— Создание конкурентного рынка требует применения комплекса мероприятий. К ним относятся совершенствование структуры рынка, обеспечение равных условий работы как ВИНК, так и независимых участников. Важно устранять экономические и административные барьеры входа на рынок новых независимых от ВИНК игроков в добыче и переработке нефти и сбыте нефтепродуктов. Требуется принять новые правила доступа к услугам естественных монополий, в том числе трубопроводного, железнодорожного транспорта. Важно гарантировать недискриминационные условия доступа к прямым продажам с НПЗ, а также доступ к услугам по хранению на монополизированных региональных и локальных рынках. Требуется совершенствование системы установления таможенных пошлин и системы налогообложения, которые не только выполняли бы фискальную функцию, но и способствовали бы развитию конкуренции на рынках нефтепродуктов. Соответствующие предложения направляются нами в ведомства и в правительство.

Один из механизмов создания конкурентного рынка — развитие организованной, в том числе биржевой, торговли. Нужно, чтобы рынку внутренне была присуща работа в направлении справедливого ценообразования, без дополнительных пинков и ограничений со стороны государства. На рынке должна сложиться система построения ценообразования на рыночных котировках, формируемых и реализуемых как на организованных торговых площадках, так и в рамках прямых внебиржевых контрактов. Пока же нет российских рыночных индикаторов, можно формировать цены обратным отсчетом от цен конкурентного внешнего рынка с учетом мер защиты внутреннего рынка. Цены, рассчитанные от мировых котировок за вычетом пошлин и затрат на транспортную логистику, делают отпускные цены российских НПЗ ниже на величину до 15-20%. Конечно, необходимо формировать внутренние рыночные ценовые индикаторы, которые отражали бы баланс предложения нефтяников и платежеспособного спроса российских потребителей. Но эти цены не должны искажаться несовершенной структурой рынка, а также предпосылками к монополистическому ценообразованию.

Отмечу, что, вынося решение по фактам нарушения антимонопольного законодательства, ФАС предписала ВИНК не только устранить нарушение и его последствия, но и принять меры по развитию конкуренции. Эти меры касались обязанности продавать на организованных, в том числе биржевых, торгах такое количество нефтепродуктов, которое бы позволило обеспечить ликвидность рынка и условия формирования рыночных цен. Мы считаем, что для этого не менее 15% всех нефтепродуктов, поставляемых на рынок России, должны реализовываться через биржу. Только после предписания ФАС и при активных действиях правительства с четвертого квартала 2008 года нефтяники начали активно развивать биржевую торговлю. Сейчас уже порядка 8-10% продаж осуществляется через биржи.

Это не единственное требование, обеспечивающее ликвидность и условия рыночного ценообразования. Нужно, чтобы все НПЗ конкурировали друг с другом: обезличенные нефтепродукты, отвечающие стандартизированным требованиям, должны регулярно на постоянной основе продаваться со всех НПЗ. Покупатели, прежде всего независимые АЗС, должны быть уверены, что они по рыночной цене всегда купят в опте нефтепродукт и захеджируют свои риски.

Для стимулирования развития биржевой торговли нефтепродуктами ФАС разработала ряд мер. Чтобы стимулировать спрос, ФАС выступила с инициативой осуществлять закупки топлива для государственных нужд через биржу. Обсуждается переход от мер, ограничивающих цены на нефтепродукты для нужд сельхозпроизводителей, к мерам, с помощью которых полностью или частично покрываются ставки по кредитам на закупку топлива, если оно приобретается по биржевым ценам. Такая же мера предлагается при закупках мазута для нужд ЖКХ в проблемных регионах.

А как быть с региональным монополизмом?

— Одна из ключевых мер по регулированию бензинового рынка нацелена именно на борьбу с локальным монополизмом и на розничном рынке. Если вы находитесь в каком-то регионе и видите, что преобладают заправки одного цвета, это означает, что на этом рынке доминирует одна компания. Как показывает опыт, там, где доминирует одна компания, цены на 3-5% выше, чем в других регионах с развитой конкуренцией.

К примеру, в Омской области в мелком и среднем опте и в рознице доминирует компания "Газпром нефть". На территории этой области находится НПЗ, и по логике цены могли быть ниже, но по факту они выше, чем в соседних Новосибирской или Кемеровской областях. Аналогичная ситуация в Иркутской области, где расположена Ангарская нефтехимическая компания "Роснефти". В этих регионах неоднократно рассматривались дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

В Москве, Санкт-Петербурге существует достаточно развитая конкурентная среда — наряду с розничными дочерними предприятиями ВИНК присутствует значительное количество независимых игроков. Большинство же регионов приватизационными указами, имеющими статус законов, поделено на какие-то феодальные вотчины. Конечно, такое положение нетерпимо. И ФАС проводит большую работу, в том числе и с губернаторами регионов, объясняя им необходимость и полезность допуска на рынок компаний, считающихся чужаками, а также организации местных компаний, неподконтрольных ВИНК и конкурирующих с ними в данном регионе.

И мы не ограничиваемся одними разъяснениями. Чтобы не допускать регионального монополизма, примерно в десятке случаев мы отказали в одобрении сделок, в рамках которых ВИНК хотели усилить свое присутствие в сегменте АЗС и нефтебаз, усилить доминирующее положение компании на региональном рынке автомобильного топлива. Мы также предлагаем при достижении доли от 35 до 50% одной компании на локальном рынке ввести законодательный запрет не только на приобретение ими действующих активов, но и на строительство новых обслуживающих предприятий.

То есть мы даем сигналы ВИНК: чем хуже вы себя ведете, тем жестче будут предлагаемые нами меры структурного характера. Например, не увидим существенного улучшения ситуации в сегменте розницы и мелкого и среднего опта — будем рекомендовать ограничить предельную долю одной компании на локальном рынке не 50, а 35%.

Кстати, в этом вопросе ФАС получила неожиданную и приятную поддержку от ВИНК. Им ведь тоже не особенно нравится, когда в каких-то регионах они монополисты в розничном звене, а в какие-то их административно не пускают. Руководители крупных нефтяных компаний понимают, что от ФАС можно получить не только штраф, но и новые региональные рынки сбыта, то есть прибыль.

Но монопольная структура в регионах сложилась во многом из-за создания в свое время ВИНК. Сможет ли ФАС изменить структуру рынка, радикально не реформируя ВИНК?

— Вы правы, региональная структура рынка во многом обязана своим существованием решению государства о создании ВИНК. Но это не значит, что существующие сегодня ВИНК непременно надо ломать. Основная беда не в форме ВИНК, они существуют во всем в мире, а в том, что они, коллективно доминируя на федеральном оптовом рынке и доминируя на региональных рынках мелкого и среднего опта и розницы, закрыли их для конкуренции. Представьте, что какая-то компания хочет открыть в регионе сеть автозаправок. Откуда она возьмет бензин? Дешевле всего закупить на местном НПЗ. Но завод принадлежит ВИНК и по рыночным ценам чужакам топливо не продает. Он завышает для них цены и делает всю затею нерентабельной.

Но предположим, что желание открыть сеть автозаправок у компании настолько велико, что она готова вложиться в строительство собственного НПЗ. Откуда этот завод возьмет нефть? Опять же нефтедобывающие активы в подавляющем большинстве принадлежат ВИНК. Но ВИНК предпочитают загружать свои НПЗ или гнать нефть на экспорт. Круг замыкается, а рынок остается неконкурентным.

Поэтому наряду с ограничениями на усиление доминирования в сегменте АЗС мы сейчас разрабатываем новые предложения по обеспечению недискриминационного доступа к нефтепроводной инфраструктуре, которые облегчат присоединение к ней независимых от ВИНК новых НПЗ. С учетом развития биржевой торговли нефтью от последних не будет требоваться наличия контрактов с существующими игроками.

У нас есть комплекс предложений по законодательным новшествам, нацеленным на изменение структуры рынка. Одно из них — обязать ВИНК провести организационное обособление по видам деятельности: нефтепереработка, оптовая, розничная торговля. Тогда мы сможем легко отслеживать случаи ценовой дискриминации независимых АЗС.

И когда же в России подешевеет бензин?

— Цены не только растут, но и снижаются — они колеблются на уровне в целом ниже инфляции. В кризисные периоды конца 2007-го — первой половине 2008-го и середины 2009 года они обгоняли инфляцию и тем самым делали другие производства нерентабельными, приводили к ущемлению интересов населения. Но в другие периоды, не в последнюю очередь благодаря вмешательству антимонопольных органов, цены снижались.

А на каких еще рынках ФАС намерена предпринять столь же активные действия, как на топливном?

— Приведу несколько примеров того, над чем мы работаем в последнее время. Один из них — вопросы устранения цифрового неравенства. В 2009 году ФАС России вынесены решения в отношении операторов связи ОАО "Северо-Западный Телеком" и ОАО "СибирьТелеком" о злоупотреблении доминирующим положением на рынке услуг фиксированной связи, выразившемся в создании дискриминационных условий, монопольно высоких цен для других операторов связи, использующих абонентские линии для организации доступа к интернету по технологии XDSL. Предписания, направленные на создание справедливых условий конкуренции на рынке услуг доступа к интернету, исполнены, в частности тарифы на предоставление абонентской линии для совместного использования снижены ОАО "СибирьТелеком" в 11 раз.

В настоящее время ФАС России рассматривает дела в отношении ОАО "Дальсвязь" и ОАО ЮТК об установлении тарифов на услуги доступа к интернету на территории Дальневосточного, Северо-Кавказского и Южного Федерального округов. Трудно себе представить, но в пределах субъекта РФ цены на услуги в населенном пункте, где они оказываются единственным оператором, отличаются от цен, установленных в крупных городах, примерно на 300%. Еще большее недоумение вызывает межрегиональная дифференциация: цены на доступ к интернету порой различаются между субъектами РФ на 3000%.

Еще одна проблема телекоммуникационного рынка, находящаяся в центре нашего внимания,— завышенные цены на услуги роуминга. В настоящее время ФАС рассматривает дела в отношении операторов "большой тройки" — МТС, "Билайна", "МегаФона". Напомню, что тарифы на роуминг сейчас в 2-2,5 раза выше установленных тем же оператором подвижной связи тарифов на услуги международной связи по сетям сотовой связи. При этом уровень тарифов на услуги связи с использованием роуминга у операторов российской "большой тройки" превышает установленный Еврокомиссией предел в три-шесть раз. Доходность от оказания услуг связи в международном роуминге операторов "большой тройки" превышает доходность операторов связи, не входящих в "большую тройку", почти в два раза.

Дело было возбуждено ФАС по итогам совместного анализа рынка межгосударственных услуг электросвязи, выполненного штабом по проведению совместных расследований при Межгосударственном совете по антимонопольной политике стран СНГ (МСАП). По итогам анализа антимонопольные органы СНГ приняли решение о проведении расследований на рынке услуг подвижной электросвязи с использованием роуминга. Аналогичное дело рассматривается и антимонопольным органом Казахстана. Если факты нарушений подтвердятся, операторы должны будут, в частности, снизить тарифы и обеспечить гражданам СНГ нормальное общение.

И еще один момент. Хотел бы призвать ваших читателей чаще обращать внимание на факты неоправданного завышения цен, монополизма и подавления конкуренции и т. д. Сообщая их в ФАС, вы тем самым помогаете своевременно ставить различным рынкам диагноз и лечить их от монополизма.