Российский федерализм: основные векторы государственно-правового развития в контексте мировых общественных процессов

УДК 342

DOI 10.21685/2072-3016-2019-3-7

А. Ю. Саломатин

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОСНОВНЫЕ ВЕКТОРЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ В КОНТЕКСТЕ МИРОВЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПРОЦЕССОВ

Аннотация.

Актуальность и цели. Федерализм - относительно молодое и принципиально новое явление в государственном строительстве. Оно нуждается в постоянном переосмыслении, тем более в эпоху глобализации, бросающей вызовы государству и государственному суверенитету. Это тем более относится к российскому федерализму, традиционно отличавшемуся значительной оригинальностью. Чрезвычайно полезно соотнести векторы развития российского федерализма с общемировыми тенденциями государственно-правового развития.

Материалы и методы. В статье широко используются сравнительно-исторический, сравнительно-государствоведческий и сравнительно-правовой методы, что позволяет взглянуть на проблему российского федерализма во всей ее стратегической глубине и геополитической широте. Автор активно использует научные наработки пензенской научно-педагогической школы, занимающейся изучением федеративных отношений.

Результаты. Сравнительный анализ показывает, что интерес к идеям федерализма возник в России в XIX в. - не позже, чем в Западной Европе. Однако он не получил практических последствий в результате успешности Российской империи. Только к началу ХХ в. мы можем говорить о наличии неких предпосылок к федерализации. Конкретные причины субъективного характера дают о себе знать лишь в связи с крахом империи, Гражданской войной и иностранной интервенцией. Большевикам удалось создать чрезвычайно эффективное, высокоцентрализованное федеративное государство, в корне отличающееся от многих привычных федераций. Это, кстати говоря, помогло избежать крови при распаде СССР.

Выводы. Существует преемственность между советским и постсоветским федерализмом. «Парад суверенитетов» в 1990-е гг. шел вразрез с общемировой тенденцией к централизации федераций и был вовремя остановлен. После 20082010 гг. наступает новый этап, когда происходит поиск адекватных управленческих решений в условиях новой фазы постмодернизации и международной турбулентности. Они требуют разумной частичной коррекции как по линии активизации работы высшего государственного органа интегративной природы, так и хозяйственной специализации регионов. Желательно расширение законотворчества в регионах и воспитание федеративной гражданской культуры.

Ключевые слова: федерализм, Российская империя, СССР, советский федерализм, постсоветский федерализм, сравнительный федерализм.

A. Yu. Salomatin

RUSSIAN FEDERALISM: THE MAIN VECTORS OF STATE AND LEGAL DEVELOPMENT IN THE CONTEXT OF WORLD SOCIAL PROCESSES

© Саломатин А. Ю., 2019. Данная статья доступна по условиям всемирной лицензии Creative Commons Attribution 4.0 International License (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/), которая дает разрешение на неограниченное использование, копирование на любые носители при условии указания авторства, источника и ссылки на лицензию Creative Commons, а также изменений, если таковые имеют место.

Abstract.

Background. Federalism is relatively young and fundamentally new in state-studying. It needs constant rethinking, especially in the era of globalization, challenging the state and state sovereignty. This is all the more true of Russian federalism, which has traditionally been distinguished by considerable originality. It is extremely useful to correlate the vectors of development of Russian federalism with the global trends of state and legal development.

Materials and methods. The article widely uses the comparative historical, comparative state-governing and comparative legal method, which allows us to look at the problem of Russian federalism in all its strategic depth and geopolitical breadth. The author actively uses the scientific achievements of the Penza scientific and pedagogical school, which deals with the study of federative relations.

Results. Comparative analysis shows that interest in the ideas of federalism arises in Russia in the XIX century. - not later than in Western Europe. However, it does not receive practical consequences as a result of the success of the Russian Empire. Only at the beginning of the twentieth century. we can talk about the presence of certain prerequisites for federalization. Specific reasons of a subjective nature make themselves felt only in connection with the collapse of the empire, the civil war and foreign intervention. The Bolsheviks succeeded in creating an extremely efficient, highly centralized federal state that is radically different from many of the usual federations. This, by the way, helped to avoid blood during the collapse of the USSR.

Conclusions. There is a continuity between Soviet and post-Soviet federalism. "Parade of sovereignties" in the 1990s was contrary to the global trends towards the centralization of federations and was stopped on time. After 2008-2010, a new stage has come when there is a search for adequate management decisions in the conditions of the new phase of postmodernization and international turbulence. They require a reasonable partial correction both in the direction of the revitalization of the work of the highest state body of an integrative nature, and in the economic specialization of the regions. It is desirable to expand lawmaking in the regions and foster the federal civic culture.

Keywords: federalism; Russian empire; the USSR; Soviet federalism; postSoviet federalism; comparative federalism.

Посвящается предстоящему 300-летию Российской империи

В скором времени, в 2022 г., наша страна будет отмечать столетие российского федерализма, отправной точкой для которого стало создание СССР. Однако на самом деле процессы протофедерализации начались несколько раньше, и им предшествовали, кроме того, некие исходные начала в виде предпосылок и причин. Предпосылки, как известно, «складываются длительно и предшествуют появлению причин. Причины же возникают относительно внезапно, как реакция на меняющийся исторический контекст, и всегда предполагают наличие определенных целей и мотивов у так называемых отцов федерации» [1, с. 98].

По нашему глубокому убеждению первые предпосылки связаны с периодом начала формирования Российской империи, относящимся, согласно общепринятой точке зрения, ко второй половине XVI в. [2, с. 40]. Именно после взятия Казани и Астрахани начинается стремительное расширение ядра русских земель - прежде всего на восток, что давало молодому государству не столько новые богатства, сколько стратегическую территориальную глу-

бину. Самое же главное - крестьянско-служилая колонизация предоставляла возможность снизить интенсивность закрепощения крестьянства, поскольку, в отличие от своих западноевропейских и восточноевропейских собратьев, русский крепостной в самом крайнем случае и при известном везении мог отправиться в бега на окраины государства. Одновременно служилые люди из центра по заданию властей создавали фортпосты на периферии, и эти форпосты потенциально могли использовать труд и жизненную энергию беглых. Таким образом, закладывалась консолидирующая роль огромного евразийского пространства для общества и государства в условиях отсутствия сильных держав-конкурентов на восточных окраинах.

Юридическое оформление Российской империи в 1721 г. создало условия для ее территориально-административного упорядочения. Создание 10 крупных провинций в бытность Петра I было лишь промежуточным этапом на пути рационального упорядочения при Екатерине II путем организации 50 примерно одинаковых по численности населения губерний. Однако власти ни в тот момент [3, с. 104-107], ни позже не мыслили искусственного создания симметричного государства с абсолютно равными условиями для всех подданных и регионов. Это, кстати, во многом облегчало задачи государственного строительства.

Федеративная идея в полной мере стала овладевать элитами и массами на нашей планете только к концу XVIII в. До этого для ее реализации не было ни материальных, ни организационных предпосылок [4, с. 10-15]. Причем практическое воплощение этой идеи первоначально состоялось только на периферии западноевропейской цивилизации - в бывших английских колониях в Северной Америке. В Центральной и Южной Америке утопические мечты о всеамериканской федерации и региональных федерациях были свойственны многим революционерам, поднявшимся на антиколониальную борьбу, но в условиях острейших социальных и социально-расовых противоречий стабильных государственных режимов вплоть до середины XIX в. (а иногда и после этого) создать не удалось [5, с. 11-26].

В Западной Европе в XIX в. федерализм распространялся точечно: при монополии здесь унитарных мононациональных государств в нем не было здесь большей необходимости, а в отношении федеративной формы высказывались опасения по поводу ее стабильности [6].

В самодержавной России в политический лексикон понятия «федеративный», «федерализм», «федерация» входят на рубеже XVIII-XIX вв. и первоначально рассматриваются властями как инструмент урегулирования европейских отношений в консервативном, охранительном духе. Применительно к сфере внутренней политики выделяются два противоположных направления: 1) славянофильская идея единения славянских народов и 2) радикально-революционные версии федерализации консервативного самодержавия, разрушения пресловутой «тюрьмы народов» [7, с. 79-80]. Ни тем, ни другим проектам не суждено было сбыться, поскольку власти, начиная с царствования Николая I, взяли курс на укрепление централизаторских начал в государстве, а при Александре III усилилась политика русификации.

Впрочем, у этой политики было рациональное основание - мощное славянское ядро в составе населения: до 70 % на конец XIX в., чего, например, не знала другая многонациональная империя - Австро-Венгрия, господствующий этнос, где немцы составляли только 23,4 %, а противостоящие им

этнические группы венгров и чехов имели сопоставимую численность - 19,6 и 12,75 % [8, с. 114]. При этом «в Российской империи сложились обширные зоны смешанного населения (Новороссия, Крым, Приазовье, Донбасс, Северный кавказ, Среднее и Нижнее Поволжье, Акмолинская, Семипалатинская, Тургайская и Уральская области и др.)» [9, с. 43].

Наряду с исторической общностью судей российского центра и евразийской периферии, на рубеже Х1Х-ХХ вв. складываются их единое экономическое пространство и сеть коммуникаций (прежде всего Великая Транссибирская магистраль). Социально-цементирующая роль доминантного русского этноса подкрепляется консолидирующей ролью православия.

Как мы видим, в России к началу ХХ в. обозначаются предпосылки для формирования хорошо сбалансированного многосоставного государства. Однако до определенного момента отсутствовали в достаточной степени субъективные причины для федерализации. Их привнесли только негативные для империи последствия Первой мировой войны, двух революций в 1917 г. и Гражданской войны. Самодержавие пало, но большевики подхватили власть и сумели избежать «эффекта домино» - из бывшей империи ушли только те ее отдельные части (Польша, Финляндия, Прибалтика), которые потенциально ослабляли ее единство. Более того, большевики оказались крайне заинтересованы в консолидации оставшихся в их руках территорий - хотя бы по причине реализации проекта «всемирной пролетарской революции». Кроме того, иностранная интервенция, наложившаяся на Гражданскую войну, вызвала негативную реакцию населения и стимулировала его объединение вокруг большевиков, выдвигавших лозунги социальной справедливости.

Партия В. И. Ленина постепенно овладевала идеей федерализации: процесс протофедерализации длился с 1918 г., с момента принятия Конституции РСФСР, и до подписания Союзного договора 30 декабря 1922 г. Юридическое оформление СССР происходило под непосредственным контролем партийного руководства и проходило в несколько этапов. Окончательное утверждение Декларации и Договора об образовании СССР должен был осуществить II Съезд Советов СССР. В течение 1923 г. проводились мероприятия по институционализации управленческой инфраструктуры. Было принято решение о создании в структуре всесоюзного представительного органа двух палат, одна из которых должна была иметь национальный характер. Создана Комиссия по подготовке Конституции СССР. Сама Конституция была принята на II Съезде Советов СССР 31 января 1924 г. Иными словами, последовательность шагов в оформлении федерации в СССР была иной, чем в США [10, с. 11-41]. В нашей стране не было конституционного конвента в его классическом понимании. Большую роль играли формализованное всенародное обсуждение и одобрение конституционного документа.

Сама модель советского федерализма была иной, чем в США. Во-первых, она не могла быть дуалистической, поскольку к этому времени федерализм во всем мире приобретает устойчивый централизованный вектор. Во-вторых, дуализм и децентрализация были категорически противопоказаны стране, находившейся в состоянии крайней хозяйственной разрухи и внешнего враждебного окружения. В-третьих, децентрализация не соответствовала российской имперской традиции.

Многие зарубежные и отечественные исследователи называют советский федерализм фиктивным. Это определение следовало бы уточнить: феде-

ративные отношения в Советской стране были идеологизированнными и высокоцентрализованными. Официальная советская доктрина справедливо считала их уникальными, в то время как она же полагала, что буржуазный федерализм при территориальной организации федерации является избыточным, неадекватным решением. Нельзя не прислушаться к мнению нашего американского коллеги У. Батлера, что на всем протяжении истории СССР существовало противоречие между желательностью сохранения национальной идентификации и вектором в направлении экономической и управленческой централизации. Сохранение принципа федерализма в советской системе намного облегчило бескровный распад СССР [11, р. 246].

Несомненно, что советский федерализм в 1980-е гг. оказался жертвой бюрократического застоя и внешних происков зарубежных спецслужб. К тому времени общемировой тенденцией стало противостояние двух форм федерализма - кооперативного и конкурентного. «Парад суверенитетов» в Российской Федерации в 1990-е гг. не укладывался ни в одну из них, а стал опасным отклонением, которое потенциально могло привести к распаду государства. К счастью, он был преодолен с известными и необходимыми коррективами. Таким образом, советская модель плавно перетекала в постсоветскую, российскую модель.

Эта постсоветская модель пока еще не идеальна, и ее критикуют с противоположных позиций - как целесообразности децентрализации, так и желательности консолидации. Например, Н. М. Добрынин выступает с предложением преобразовать свыше 80 субъектов в новые 46 [12, с. 24-25]. К. Н. Княгинин, наоборот, мечтает о воссоздании империи с разными государственно-правовыми режимами для ее ядра и периферии [13]. Однако большинство специалистов придерживаются идеи «золотой середины» в разграничении полномочий между центром и субъектами [14, с. 222].

Мы бы подкрепили этот тезис теоретическими обобщениями, связанными с анализом мировых общественных процессов. Несомненно, что постмодернизация в ее нынешнем виде ведет не только к многообразию форм государственного строительства, но и к усилению международной турбулентности, обострению конкурентной борьбы на мировой арене. Было бы крайне недальновидно в данной ситуации придерживаться крайних позиций. Намеренная или вынужденная децентрализация (как это произошло с Канадой в 1980-1990-е гг.) несет в себе опасность ослабления страны и даже утраты суверенитета. Дальнейшая централизация или сохранение высокоцентрализованного статус-кво не менее критичны. В лучшем случае все это чревато застоем. Оптимальными являются частичные коррективы, в том числе развитие высшего интегративного органа государственной власти - Государственного совета, в рамках которого сотрудничают исполнительная и центральная власть, центр и регионы. Требуются разумное расширение законотворческих функций регионов, их должная хозяйственная специализация и дополнительные инвестиции. Не следует забывать и о формировании федеративного патриотизма [15, с. 280].

Библиографический список

1. Ившина, И. Н. Создание федеративного государства. Сравнительно-правовое исследование / И. Н. Ившина. - Москва : Юрлитинформ, 2014. - 328 с.

2. Историография Бориса Нольда / Б. Азнабаев и др. // Нольде Б. Э. История формирования Российской империи. - Санкт-Петербург : Дмитрий Буланин, 2013.

3. Минникес, И. В. Представительство губерний Российской империи в Законодательной комиссии Екатерины II / И. В. Минникес // Многосоставные государства: опыт и перспективы развития : сб. науч. ст. Всерос. науч.-практ. конф. (г. Пенза, 29-30 мая 2019 г.) / под ред. А. Д. Гулякова. - Пенза : Изд-во ПГУ, 2019. - С. 104-107.

4. Гуляков, А. Д. Элементы федерализма в доиндустриальных государствах (сравнительно-государствоведческий очерк) / А. Д. Гуляков, А. Ю. Саломатин // История государства и права. - 2016. - № 4. - С. 10-15.

5. Гуляков, А. Д. Латиноамериканский унитарно-каудилистский федерализм / А. Д. Гуляков // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2016. - № 1. - С. 11-26.

6. Гуляков, А. Д. Генезис федерализма в странах Европы / А. Д. Гуляков, А. Д. Малько, А. Ю. Саломатин // Современная Европа. - 2018. - № 1. - С. 36-46.

7. Генезис федеративных отношений в современной России : монография. - Москва, 2014. - 240 с.

8. История Европы. Т. 5. От французской революции XVIII века до Первой мировой войны. - Москва : Наука, 2000. - 667 с.

9. Национальная политика России: история и современность / под ред. С. В. Кулешова. - Москва, 1997.

10. Гуляков, А. Д. Формирование федеративных отношений в государстве (сравнительный анализ на примере США и СССР) / А. Д. Гуляков // Сравнительный федерализм : ежегодник. - Пенза, 2018 - С. 5-35.

11. Butler, W. E. Russian Law and Legal Institutions / W. E. Butler. - London, 2014. -441 p.

12. Добрынин, Н. М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства РФ : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Добрынин Н. М. -Тюмень, 2004.

13. Княгинин, К. Н. Империя против федерации, или Проблемы эволюции государственно-территориального устройства России. Ч. 2 / К. Н. Княгинин // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 12. - С. 31-37.

14. Кокотов, А. Н. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в постсоветский период / А. Н. Ко-котов // Конституционное развитие России : межвуз. сб. науч. ст. - Вып. 17. -Саратов : Изд-во ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», 2018. - С. 219-228.

15. Гуляков, А. Д. Основные направления концепции правовой политики в сфере федеративных отношений / А. Д. Гуляков, А. В. Малько, А. Ю. Саломатин // Многосоставные государства: опыт и перспективы развития : сб. науч. ст. Всерос. науч.-практ. конф. (г. Пенза, 29-30 мая 2019 г.) / под ред. А. Д. Гулякова. - Пенза : Изд-во ПГУ, 2019. - С. 276-281.

References

1. Ivshina I. N. Sozdanie federativnogo gosudarstva. Sravnitel'no-pravovoe issledovanie [Establishing a fedetive state. A comparative and legal study]. Moscow: Yurlitinform, 2014. [In Russian]

2. Nol'de B. E. Istoriya formirovaniya Rossiyskoy imperii [The history of the Russian Empire establishment]. Saint-Petersburg: Dmitriy Bulanin, 2013. [In Russian]

3. Minnikes I. V. Mnogosostavnye gosudarstva: opyt i perspektivy razvitiya: sb. nauch. st. Vseros. nauch.-prakt. konf. (g. Penza, 29-30 maya 2019 g.) [Plural states: experience and development prospects: proceedings of an All-Russian scientific and practical conference (Penza, May 29th-30th, 2019)]. Penza: Izd-vo PGU, 2019, pp. 104-107. [In Russian]

4. Gulyakov A. D., Salomatin A. Yu. Istoriya gosudarstva i prava [The history of state and law]. 2016, no. 4, pp. 10-15. [In Russian]

5. Gulyakov A. D. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. Povolzhskiy region. Ob-shchestvennye nauki [University proceedings. Volga region. Social sciences]. 2016, no. 1, pp. 11-26. [In Russian]

6. Gulyakov A. D., Mal'ko A. D., Salomatin A. Yu. Sovremennaya Evropa [Modern Europe]. 2018, no. 1, pp. 36-46. [In Russian]

7. Genezis federativnykh otnosheniy v sovremennoy Rossii: monografiya [The genesis of federal relations in modern Russia: monograph]. Moscow, 2014, 240 p. [In Russian]

8. Istoriya Evropy. T. 5. Ot frantsuzskoy revolyutsii XVIII veka do Pervoy mirovoy voyny [The history of Europe. Vol. 5. From the French revolution of XVIII century till WWI]. Moscow: Nauka, 2000, 667 p. [In Russian]

9. Natsional'naya politika Rossii: istoriya i sovremennost' [The national policy of Russia: hisoty and modern times]. Ed. by S. V. Kuleshov. Moscow, 1997. [In Russian]

10. Gulyakov A. D. Sravnitel'nyy federalizm: ezhegodnik [Comparative federalism: yearbook]. Penza, 2018, pp. 5-35. [In Russian]

11. Butler W. E. Russian Law and Legal Institutions. London, 2014. 411 p.

12. Dobrynin N. M. Novyy federalizm: kontseptual'naya model' gosudarstvennogo ustroystva RF: avtoref. dis. d-ra yurid. nauk [A new federalism: a conceptual model of the state structure of Russia: author's abstract of dissertation to apply for the degree of the doctor of juridical sciences]. Tyumen, 2004. [In Russian]

13. Knyaginin K. N. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo [Constitutional and unicipal law]. 2015, no. 12, pp. 31-37. [In Russian]

14. Kokotov A. N. Konstitutsionnoe razvitie Rossii: mezhvuz. sb. nauch. st. [The constitutional development of Russia: inter-university proceedings]. Issue 17. Saratov: Izd-vo FGBOU VO «Saratovskaya gosudarstvennaya yuridicheskaya akade-miya», 2018, pp. 219-228. [In Russian]

15. Gulyakov A. D., Mal'ko A. V., Salomatin A. Yu. Mnogosostavnye gosudarstva: opyt i perspektivy razvitiya: sb. nauch. st. Vseros. nauch.-prakt. konf. (g. Penza, 29-30 maya 2019 g.) [Plural states: experience and development prospects: proceedings of an All-Russian scientific and practical conference (Penza, May 29th-30th, 2019)]. Penza: Izd-vo PGU, 2019, pp. 276-281. [In Russian]

Саломатин Алексей Юрьевич доктор исторических наук, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии, Пензенский государственный университет (Россия, г. Пенза, ул. Красная, 40); член-корреспондент Международной академии сравнительного права, руководитель Центра сравнительной правовой политики Регионального отделения Российской ассоциации европейских исследований

E-mail: valeriya_zinovev@mail.ru

Salomatin Aleksey Yur'evich Doctor of historical sciences, doctor of juridical sciences, professor, head of sub-department of state and law theory and political science, Penza State University (40 Krasnaya street, Penza, Russia); corresponding member of the International academy of comparative law, head of the Center of Comparative Legal Policy of a regional branch of the Russian Association of European Research

Образец цитирования:

Саломатин, А. Ю. Российский федерализм: основные векторы государственно-правового развития в контексте мировых общественных процессов / А. Ю. Саломатин // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2019. - № 3 (51). - С. 70-77. - DOI 10.21685/20723016-2019-3-7.