Технико-юридическая экспертиза как форма оценки качества законопроектов и законодательных актов

2. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА

2.1. ТЕХНИКО-ЮРИДИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК ФОРМА ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ЗАКОНОПРОЕКТОВ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ

Худойкина Татьяна Викторовна, д.ю.н., профессор. Должность: заведующая кафедрой правовых дисциплин. Место работы: Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева.

Лукьянов Артём Анатольевич, аспирант кафедры правовых дисциплин. Место учебы: Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева.

Аннотация: В статье дается понятие оценки качества законопроектов и законодательных актов. Определяется и рассматривается такая форма оценки как технико-юридическая экспертиза, раскрываются ее задачи, требования и критерии проведения.

Ключевые слова: экспертиза, технико-

юридическая экспертиза, оценка качества законопроектов и законодательных актов, качество закона.

THE TECHNICAL-LEGAL EXPERTISE AS A FORM OF QUALITY ASSESSMENT OF DRAFT BILLS AND LEGISLATION

Hudoykina Tatiana Viktorovna, Dr of Law, professor.

Position: Head of legal disciplines chair. Place of employment: Mordovian State University named after N.P.Ogaryov.

Lukyanov Artyom Anatolyevich, postgraduate student at Legal disciplines Chair. Place of study: Mordovian State University N.P. Ogaryov.

Annotation: The article presents the concept of

assessing the quality of draft laws and legislative acts. Defined and discussed form of evaluation of technical-legal expertise expanded its objectives, requirements and criteria for.

Keywords: expertise, technical and legal expertise, quality assessment of bills and legislation, the quality of legislation.

Современное развитие права, государства и общества требует от законодателя особого внимания к качеству принимаемых нормативных правовых актов высшей юридической силы. От уровня качества законов зависит эффективность их реализации, стабильность правовой системы и будущее правового государства, а от этого, в свою очередь, зависит не только благополучие граждан и инвестиционный климат, но и репутация страны на международной арене.

Понятие оценки качества наиболее прочно закрепилось в экономической науке. И даже более того, выделилась самостоятельная научная дисциплина называемая квалиметрией1 (от лат. qualis - какой по качеству и греч. metro- мера). Свойства и показатели таких материальных вещей как товары являются легко измеримыми и поддаются количественному выражению,

1 Азгальдов Г.Г. Теория и практика оценки качества товаров. Основы квалиметрии. - М.: Экономика, 1982.

что отнюдь не всегда применимо к законодательным актам.

В юридической науке понятие оценки качества закона не является достаточно разработанным. В законодательстве же, особенно в региональном, данный термин встречается, но не определяется. Так, например, в ч. 2 ст. 19 (Экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов) Закона РМ от 23 февраля 2002 года «О правовых актах Республики Мордовия»2 говориться: «для оценки качества нормативных правовых актов и их проектов, а также для получения предложений по их совершенствованию может проводиться независимая научная экспертиза на возмездной или безвозмездной основе».

Наиболее полное определение данной категории в научной литературе было сформулировано В.В. Игнатенко. Исследуя правовое качество законов об административных правонарушениях, он указывает, что оценка такого качества: «это познавательно-

отражательная деятельность соответствующих субъектов, в результате которой устанавливается наличие (или отсутствие) соответствия признаков определенных правовых свойств закона установленным нормативно-правовым и технико-юридическим требовани-ям»3.

По нашему мнению, данное определение требует корректировки, поскольку автор оперирует таким понятием как «свойство» а не «критерии», которые мы не считаем тождественными, а также по той причине, что выработанное нами понятие «качество закона» является шире понятия «правовое качество закона», о котором пишет указанный автор.

Если под качеством закона мы понимаем степень совершенства закона, уровень соответствия его свойств определенным критериям, то оценка качества законодательного акта (законопроекта) - это целенаправленная деятельность субъекта по установлению уровня совершенства нормативного правого акта высшей юридической силы (или проекта такого нормативного правового акта) путем проверки соответствия его свойств определенным критериям, в том числе технико-юридическим, политическим, экономическим, управленческим, социальным и этическим.

Список критериев, указанный в определении, не является закрытым, тем не менее, он отражает основные группы критериев. Критерии неразрывно связанны между собой и образуют комплексную картину подлинно качественного закона.

Сам термин «критерий качества законодательного акта» мы определяем как показатель, на основании которого производится оценка качественности (совершенства) законодательного акта. Говоря о свойствах закона, следует иметь ввиду признаки его характеризующие. Свойства стабильного, а значит качественного закона были подробно раскрыты в научной литературе4. Основные их группы: 1) социально-научные

2 Ведомости ГС РМ. - 2002. - № 15-17(46). - Ст. 515.

3 Игнатенко В.В. Правовое качество законов об

административных правонарушениях: теоретические и

прикладные проблемы: Дис... доктора юрид. наук. - М., 1999. - С. 44-45.

4 Худойкина Т.В. Стабильность закона или законодательства?

(теоретические и практические аспекты) // Журнал российского

права. - 2000.- №9.- С. 18.

свойства (социальная обусловленность, научная обоснованность, ресурсообеспеченность и др.); 2) юридико-научные свойства («законность», фундаментальность, системность, технико-юридическое обеспечение, прямое действие и др.).

Оценка качества законов и их проектов, т.е. установление уровня их совершенства, может осуществляться в различных формах. Форма оценки - это группа способов и методов осуществления оценки, используемых субъектом в определенной последовательности.

Основной и наиболее распространенной формой оценки качества законопроектов и законодательных актов является экспертиза. Как совершенно верно отмечает Л.Ф. Апт, проблема определения качества закона неразрывно связана «с экспертизой его норм»5. Экспертиза позволяет отслеживать недостатки законотворчества, обращает внимание законодателя на противоречия закона нормам Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, правовым предписаниям федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов РФ, законов субъектов РФ, судебным правоположениям Конституционного Суда РФ, правилам конституционных (уставных) судов субъектов РФ, нормам и стандартам законодательной техники, признанных в законотворческой деятельности.

Итак, в самом общем виде экспертиза (лат. ехреЛиэ

- опытный) - это исследование экспертами каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, и т.д. При проведении экспертизы законодательных актов и их проектов соответственно используются знания и опыт в первую очередь юристов.

Совершенствование наработанного и нарабатываемого в настоящее время законодательного материала невозможно без грамотной оценки его качества посредством различного рода экспертиз. Каждая из экспертиз не исключает другую, и комплексное их применение позволяет наиболее точно установить качество закона. Закон или законопроект следует подвергнуть тщательной правовой, финансовой, экологической, лингвистической и иной специализированной экспер-тизе6, которая может осуществляться законодателем, авторами законопроектов, субъектами законодательной инициативы, экспертами, депутатами, комитетами и комиссиями органа законодательной власти, судебными органами, научно-исследовательскими институтами, вузами, отдельными учеными, а в некоторых случаях и международными организациями на договорной основе.

Поскольку возможность влияния на качество будущих законов является наиболее эффективной именно в законодательном процессе, то на законодателя должен ложиться основной груз ответственности за оценку качества законопроектов, что будет предотвращать принятие законов ненадлежащего уровня.

Стоит также отметить, что экспертиза законопроектов способствует обеспечению обоснованности, согласованности и стабильности принимаемых законов, формированию эффективной и обоснованной научной системы законодательства, а также выявлению пози-

5 Апт Л.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журнал Российского права. - 2008. - №2. - С. 18.

6 Худойкина Т.В. Стабильность федерального и регионального законодательства и пути ее достижения // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности. - Саранск: изд-во Мордов. ун-та, 2003. - § 3 Гл.3. - С.117.

тивных и негативных социально-экономических, политических, правовых и других последствий действия принятых законов7.

Основные положения об экспертизе законопроектов содержатся в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, исследуя которые можно назвать такие виды экспертиз как юридико-техническую (ч. 2 ст. 112, ч. 8 ст. 119), правовую (ч. 3 ст. 112), независимую (ст. 121), лингвистическую (ч. 7 ст. 121), научную (ч. 1 ст. 112), общественную (ст. 107)8. Такое сумбурное указание на виды экспертиз нельзя называть классификацией, но данный перечень экспертиз вытекает скорее из практической деятельности, чем из теоретических исследований.

Довольно полно в законодательстве отражена антикоррупционная экспертиза. В Федеральном законе от 17 июля 2009 года «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»9 не дается понятие антикоррупционной экспертизы, однако в ст. 1 отмечается критерий оценки качества: отсутствие коррупциогенных факторов (относящийся по нашей классификации к группе управленческих критериев качества). В ч. 2 ст. 1 отмечается, что «коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».

Любая экспертиза, какой бы она не была должна отвечать ряду требований:

1) субъекты должны быть проинформированы по поводу направляемых на экспертизу материалов и документов о проведении экспертизы и о результатах с учетом последующего устранения сделанных замечаний;

2) эксперты должны проводить профессиональные, компетентные и независимые экспертизы;

3) необходимо соблюдать качественные показатели и не допускать формализма при проведении экспертизы, она должна осуществляться с учетом системного подхода;

4) выводы, содержащиеся в заключении экспертов должны быть научно обоснованны и законны;

5) важно предусмотреть личную ответственность экспертов (специалистов) за выводы, сформулированные в экспертном заключении10.

Очевидно, что основная экспертиза, проводимая в отношении законопроектов - правовая. Г.К. Надеев определяет правовую экспертизу законопроекта как «специальное исследование, проводимое для оценки законопроекта на предмет его совместимости с Конституцией, федеральным законодательством и международными договорами Российской Федерации, а

7 Короткова О. А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект: автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2010. - С. 9.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 7. - Ст. 801.

9 Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 29. - Ст. 3609.

10 Филатова А.В. Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России / Под ред. Н.М. Конина. - М.: ДМК Пресс, 2009. - С. 32.

также установления качества законопроекта с точки зрения примененных правил законодательной техни-ки»11.

Таким образом, он объединяет в этом определении юридико-техническую и правовую экспертизы, которую авторы Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ разделяют, например, в ч. 2 ст. 112: «Правовое управление Аппарата ... по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта ..., а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта».

Указанные виды экспертизы (правовая, юридико-техническая и лингвистическая), по нашему мнению, в теории стоило бы объединить в один вид и назвать его технико-юридической экспертизой. Такое слияние органично соответствует технико-юридическим критериям качества закона, подразделяющимся на такие группы как языковые, структурные, логические и гносеологические.

Данное теоретическое обобщение позволяет представить наиболее полную картину такого процесса, как экспертиза законов и их проектов. Но порой на практике удобней дробить технико-юридическую экспертизу на несколько, поскольку требуется привлечение различных специалистов.

Технико-юридическая экспертиза проводиться с целью установления ошибок законодателя, нарушающих правила юридической техники. Следовательно, технико-юридическая экспертиза неразрывно связана с юридической и в частности законодательной техникой. Из правил юридической техники вытекают все критерии оценки качества закона в форме техникоюридической экспертизы.

Как отмечается в литературе, до настоящего времени не установлены единые правила юридической техники, недостаточно полно используется потенциал экспертного анализа в правотворческой деятельности, всё это, естественно, отрицательно сказывается на качестве российского законодательства12. А, вследствие низкого качества законов возникают трудности в процессе правоприменения.

Можно выделить следующие задачи техникоюридической экспертизы:

- выявление технико-юридических ошибок различного характера;

- выработка рекомендаций по устранению данных ошибок.

Такие задачи обусловлены тем, что на практике часто встречаются нарушения законодательной техники, так, например, Уголовный кодекс РФ содержит ряд норм не отвечающих технико-юридическим критериям качества закона13. Есть и иные проблемы, например, игнорирование традиционных правил юридической техники о том, что заголовок федерального закона должен быть кратким, емким и отражать его содержание, часто приводит к объемным наименованиям зако-

11 Надеев Г.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе: учеб. пособие. - М.: Изд-во МГУ, 2005. - С.21.

12 Петюкова О.Н. Общественная экспертиза российского законодательства как форма взаимодействия религиозных организаций и государства // Общество и право. - №5. - 2010. - С. 37-41.

13 См.: Лапшин В.Ф. Правила законодательной техники и вопро-

сы их применения (на примере отдельных норм гл. 22 УК) // Российский юридический журнал.- 2010. - №3. - С. 181-185.

нодательных актов. Теперь не только правоприменители, но и сами законодатели именуют федеральные законы по номеру, так как произнести наименование подчас затруднительно.

Согласно Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов14 условно можно выделить следующие критерии по которым производится экспертиза законопроекта:

1) структурные, т.е. касающиеся структуры закона, в том числе внешнего вида в качестве оформления статей, нумерации, названий, порядка расположения частей, разделов, подразделов, глав и т.д.

2) оформительные, касающиеся порядка оформления ссылок, порядок указания официального источника опубликования, оформления перечня законодательных актов, утративших свою силу.

Из указанного очевидно, что данных критериев недостаточно для технико-юридической экспертизы. Их следует дополнить языковыми, логическими и гносеологическими критериями.

Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания РФ по результатом проведенной экспертизы эксперты выносят заключение, которое должно содержать ответы на такие вопросы:

- соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

- не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта. Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

- полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

Таким образом, важным моментом является то, что экспертам недостаточно лишь указать на обнаруженные ими ошибки. Необходимо дать пояснения и рекомендации по устранению недочетов. Именно благодаря выполнению этой задачи экспертиза играет важную роль в формировании качественных законов.

Регламент Государственной Думы довольно слабо регулирует порядок проведения экспертизы законов, ограничиваясь лишь упоминанием названий экспертиз без их характеристики. Считаем необходимым дополнить данный Регламент рядом статей, которые будут посвящены порядку проведения экспертиз. Такое дополнение позволит повысить эффективность законо-

14 Подготовлены Главным Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации.

дательного процесса и улучшить качество принимаемых законодательных актов.

Рядом ученых высказываются предложения по введению ответственности законодателя за принятие некачественного закона15. Однако принятие таких радикальных мер должна предварять однозначная определенность в науке по поводу понятия «качество закона» и разработка конкретных и однозначно объективных методик оценки такого качества.

Список литературы:

Федеральный закон от 17 июля 2009 года «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 29. - Ст. 3609.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 7. - Ст. 801.

Закон Республики Мордовия от 23 февраля 2002 года «О правовых актах Республики Мордовия» // Ведомости ГС РМ. - 2002. - № 15-17(46). - Ст. 515.

Азгальдов Г.Г. Теория и практика оценки качества товаров. Основы квалиметрии. - М.: Экономика, 1982. -184 с.

Апт Л.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журнал Российского права. - 2008. - №2. - С. 18-25.

Бахвалов С.В. О проблемах юридической ответственности за ненадлежащее качество принимаемых законов // Государственная власть и местное самоуправление . - №4. - 2010. - С. 33-35.

Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях: теоретические и прикладные проблемы: дис. доктора юрид. Наук. - М., 1999. - 342 с.

Короткова О. А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: Теоретико-правовой аспект: Авто-реф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2010. - 25 с.

Лапшин В.Ф. Правила законодательной техники и вопросы их применения (на примере отдельных норм гл. 22 УК) // Российский юридический журнал. - 2010. -№3. - С. 181-185.

Надеев Г.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе: учеб. пособие. - М.: Изд-во МГУ, 2005. - 80 с.

Петюкова О.Н. Общественная экспертиза российского законодательства как форма взаимодействия религиозных организаций и государства // Общество и право. - 2010. - №5. - С. 37-41.

Филатова А.В. Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России / Под. ред. Н.М. Конина.

- М.: ДМК Пресс, 2009. - 120 с.

Худойкина Т.В. Стабильность закона или законодательства? (теоретические и практические аспекты) // Журнал российского права. - 2000. - №9. - С. 18-28.

Худойкина Т.В. Стабильность федерального и регионального законодательства и пути ее достижения // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности. - Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2003. - § 3 Гл.3. - С.111-124.

15См., например: Бахвалов С.В. О проблемах юридической ответственности за ненадлежащее качество принимаемых законов // Государственная власть и местное самоуправление.- 2010. -№4. - С. 33-35.

Рецензия

на статью д.ю.н., профессора Худойкиной Т.В. и аспиранта кафедры правовых дисциплин Лукьянова А.А.

«Технико-юридическая экспертиза как форма оценки качества законопроектов и законодательных актов» Совершенствование законодательного материала невозможно без грамотной оценки его качества посредством различного рода экспертиз. Поэтому, можно констатировать, что статья Худойкиной Т.В. и Лукьянова А.А. на тему «Технико-юридическая экспертиза как форма оценки качества законопроектов и законодательных актов» посвящена весьма актуальной и перспективной проблематике.

В рецензируемой статье авторы раскрывают понятие оценки качества законодательных актов и их проектов, исследуют виды экспертиз, закрепленных в законодательстве и в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, обобщая ряд из них под наименованием «технико-юридическая экспертиза». Определяют задачи, требования, критерии проведения технико-юридической экспертизы.

По своей актуальности, теоретической и практической значимости, обоснованности и достоверности выводов статья на тему «Технико-юридическая экспертиза как форма оценки качества законопроектов и законодательных актов» в полной мере отвечает требованиям, предъявляемым к работам данного вида, поэтому статья рекомендуется для публикации в открытой печати.

Заведующий сектором правовой экспертизы Управления по вопросам законодательства и правовой экспертизы Администрации Главы Республики Мордовия, кандидат юридических наук, доцент С.В. Потапова