Современные направления регулирования государственно-частного партнерства в странах ЕАЭС

ИССЛЕДОВАНИЕ

1

Матаев Т.М.1

1 Евразийская экономическая комиссия, г. Москва

Современные направления регулирования государственно-частного партнерства в странах ЕАЭС

АННОТАЦИЯ:

В статье рассмотрен опыт развитых стран относительно регулирования государственно-частного партнерства, а также виды его регулирования: принятие специального законодательства о государственно-частном партнерстве и регулирование проектов государственно-частного партнерства на договорной основе. Проанализированы нормативно-правовые основы государственно-частного партнерства в странах ЕАЭС. Определены основные разногласия законодательной базы стран ЕАЭС относительно механизма государственно-частного партнерства. Сделан вывод о том, что страны-участники ЕАЭС осуществляют свою законотворческую деятельность, следуя своим собственным принципам и представлениям о государственно-частном партнерстве. При таком развитии событий речи о совместных проектах государственно-частного партнерства идти не может. С целью унификации законодательной базы стран ЕАЭС в сфере государственно-частного партнерства предложены ключевые направления совершенствования регулирования государственно-частного партнерства в странах ЕАЭС.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственно-частное партнерство, страны ЕАЭС, регулирование, законодательство, нормативно-правовые акты

JEL: F15, K20, L32

ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:

Матаев Т.М. Современные направления регулирования государственно-частного партнерства в странах ЕАЭС // Российское предпринимательство. — 2016. — Т. 17. — № 24. — С. 3561-3572. — doi: 10.18334/rp.17.24.37214

Матаев Талгат Мустафаевич, доктор экономических наук, DBA, советник Департамента развития предпринимательской деятельности, Евразийская экономическая комиссия, г. Москва

ПОСТУПИЛО В РЕДАКЦИЮ: 10.12.2016 / ОПУБЛИКОВАНО: 30.12.2016

ОТКРЫТЫЙ ДОСТУП: http://dx.doi.org/10.18334/rp.17.24.37214

(с) Матаев Т.М. / Публикация: ООО Издательство "Креативная экономика"

Статья распространяется по лицензии Creative Commons CC BY-NC-ND (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/) ЯЗЫК ПУБЛИКАЦИИ: русский

3562

Введение

В начале 90-х гг. прошлого столетия во всем мире, в том числе в государствах с переходной экономикой, кардинально возросла заинтересованность в привлечении частных инвесторов к финансированию, разработке и реализации инфраструктурных проектов. Многим странам недоставало ресурсов для удовлетворения возрастающих нужд населения в качественной инфраструктуре. С другой стороны, опыт приватизации государственного имущества во многих государствах был неудачным. Все это побудило правительства многих стран обратиться к внедрению института государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) как альтернативы приватизации и использованию концессий и других видов ГЧП для реализации масштабных социально важных инфраструктурных проектов -строительства и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры, коммунального хозяйства и т.п.

Следует отметить, что унифицированного подхода к регулированию ГЧП, пригодного для всех стран, не существует. На избрание механизма ГЧП конкретной юрисдикцией влияют различные факторы - от типа системы права до отношения общества к передаче объектов социальной инфраструктуры частным инвесторам, особенно иностранным. С юридической точки зрения существует два вида регулирования ГЧП, а именно: 1) принятие специального законодательства о ГЧП и 2) регулирование проектов ГЧП на договорной основе.

Специальное законодательство о ГЧП

Мировой опыт показывает, что страны, которые идут путем законодательной регламентации ГЧП, часто демонстрируют сильную политическую благосклонность к взятым на государство обязательствам в таких проектах. В некоторых странах, где нет законов о ГЧП, при заключении подобных договоров руководствуются законами о государственных закупках или концессионным законодательством, положения которых применяются к ГЧП по принципу mutatis mutandis. Существуют также государства, законы о концессиях которых содержат лишь общие положения, а детальная регламентация осуществляется путем принятия специальных законов в определенном секторе экономики. Очевидно, что решение о принятии законов, которые

3563

регламентируют ГЧП, в большей мере зависит от заинтересованности и политической воли правительства соответствующего государства.

Так, в Германии отсутствует специальный закон, который определял бы специфику механизма ГЧП. Отношения ГЧП регулируются рядом нормативных актов, которые принадлежат к разным его сферам: конституционной, административной, коммерческой (инвестиционной, корпоративной и договорной, в том числе относительно государственных закупок), бюджетной, финансовой, налоговой. Специальным актом о ГЧП стал Закон об ускорении ГЧП, принятый в 2005 г. Это рамочный закон, который изменил ряд прежде действующих положений относительно ГЧП [13].

В странах (Франция, Великобритания), где отсутствует специальное регулирование отношений ГЧП на уровне закона, наработана практика (административная и судебная) относительно установления таких отношений, при этом существует несколько нормативных документов ЕС относительно ГЧП и отдельных его форм, видов, модификаций и партнерства как такового, в том числе ряд правовых документов Комиссии ЕС [12].

Опыт многих стран свидетельствует о необходимости правового регулирования в сфере ГЧП. Однако данная сфера не должна быть слишком законодательно регламентированной. Для эффективного структурирования и внедрения проектов ГЧП без вреда государственным интересам соответствующее законодательство должно устанавливать, насколько это возможно, лишь общие ограничения как для частных инвесторов, так и для государственного (публичного) партнера.

Мировой опыт свидетельствует о том, что принятие специального закона не является обязательным условием запуска успешного механизма ГЧП, наличие закона о ГЧП не является автоматической гарантией адекватного правового регулирования в данной сфере. Вся нормативно-правовая база, которая тем или иным образом касается ГЧП, должна быть улучшена и доработана (например, законодательство, которое регулирует земельные отношения, строительство дорог и других объектов недвижимости, государственные закупки). Кроме эффективности законодательства, к мировым стандартам нормативно-правового регулирования в сфере ГЧП принадлежит также правовая регламентация координационного механизма внутри государственного

3564

(публичного) сектора по всем аспектам ГЧП в разных областях и на разных уровнях государственного управления.

Договорное регулирование проектов ГЧП

В государствах англо-саксонской правовой семьи преимущественно преобладает договорное регулирование ГЧП. Договорная система дает возможность сторонам проекта ГЧП вносить необходимые изменения на протяжении всего жизненного цикла проекта, обеспечивая таким образом большую гибкость регулирования отношений его участников. Такой подход содействует также распространению положительных наработок путем разработки типичных договорных положений, общих для всех проектов ГЧП. Обычно при осуществлении проектов ГЧП в государствах англосаксонской правовой семьи руководствуются законодательством о государственных закупках, нормами «мягкого права» и прецедентами.

С другой стороны, практика свидетельствует, что в развивающихся странах и в государствах с переходной экономикой в тендерах по определению частного партнера преимущественно побеждают крупные иностранные инвесторы. Кроме внутренних стандартов осуществления инфраструктурных проектов, данные компании должны учитывать условия финансирования проектов ГЧП, которые разрабатываются кредиторами - преимущественно крупными транснациональными банками и международными финансовыми учреждениями (Международной финансовой корпорацией, Европейским банком реконструкции и развития).

Кроме того, законодательство государства осуществления проекта ГЧП (принимающего государства) часто не отвечает мировым стандартам регулирования отношений в этой сфере, вследствие чего даже в принимающих странах гражданского права концессионный договор, договор аренды или любой другой вид договора ГЧП является ключевым документом проекта. Иногда его именуют «проектным договором», и его можно назвать документом, который регулирует проект, или «законом о проекте ГЧП». Именно концессионные и другие договора, которые составляются для реализации проектов ГЧП, привели к внесению необходимых изменений в законодательство многих принимающих стран. От содержания договора ГЧП часто зависит не только сам факт и условия предоставления финансирования для реализации проекта, но и успех проекта в целом.

3565

Внедрение и использование типичной формы концессионных и других видов договоров ГЧП не имеет смысла на практике, поскольку содержание каждого такого договора зависит от законодательства и регуляторных особенностей принимающей стороны, особенностей отдельного проекта ГЧП, способа финансирования и многих других факторов. Однако на основании анализа разных договоров ГЧП, а также практики применения соответствующих проектов можно сделать вывод, что в разных странах, независимо от уровня их экономического развития, региона и других факторов, разрабатывались определенные общие стандарты разработки договоров ГЧП, которые позволяют существенным образом уменьшить проектные риски и увеличить шансы на успешную имплементацию проекта ГЧП. В частности, почти к каждому современному договору ГЧП с крупным инвестором обязательно включаются положения о виде и предмете договора, его объект, основные обязательства сторон, проектирование, строительство и функционирование объекта, ценообразование в рамках проекта ГЧП, обязательство государственного партнера относительно осуществления поддержки проекта, отчетность, аудит и управление проектом, обеспечение кредитного обязательства активами проекта ГЧП.

Регулирование государственно-частного партнерства в странахЕАЭС

В настоящее время в странах Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС) проблема изношенности инфраструктуры стоит как никогда остро, что диктует необходимость реализации социально значимых инфраструктурных проектов, в том числе и в рамках механизма ГЧП.

Как отмечают И.Н. Макаров и В.В. Колесников, ГЧП должно выступать как наиболее эффективный инструмент сохранения и модернизации национальной инфраструктуры в условиях перехода к инновационной экономике [11].

Евразийский банк развития в преимуществе своем видит в качестве цели создания ЕАЭС развитие и создание совместных проектов в сфере инфраструктуры, для успешной реализации которых используется механизм ГЧП. Однако создание совместных проектов для стран ЕАЭС затрудняется отсутствием единой нормативно-правовой базы и особенностями национального законодательства.

С первого января 2016 года вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 г. «О государственно-частном, муниципально-частном

3566

партнерстве в Российской Федерации» [2]. Данный закон вызвал массу споров в научном сообществе, но и также открыл новую страницу в истории государственно-частного партнерства в России.

Также в РФ успешно функционирует Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [1], в рамках которого реализована не одна сотня проектов, но концессия является лишь одной из форм государственно-частного партнерства, а нормы данного закона, хоть предполагают консолидацию усилий иностранных инвесторов (в отличие от ФЗ о ГЧП РФ, где частный партнер только российское юридическое лицо), не позволят странам ЕАЭС пользоваться им, тем более что идея о выступлении от лица публичного партнера сразу нескольких публичных партнеров из разных государств никак не обговаривается ни в ФЗ о ГЧП РФ, ни в ФЗ о концессиях.

В Республике Казахстан для эффективного использования ГЧП был принят ряд нормативно-правовых актов. Первый закон Республики Казахстан «О концессиях», утвержденный в декабре 1991 года, регулировал правовые условия предоставления объектов в концессию на территории республики только иностранным инвесторам [3]. Из-за несовершенства закона и возникших проблем с реализацией в стране проектов в рамках ГЧП в июле 2006 г. был принят новый закон «О концессиях», который позволил передавать права на создание объектов государственной собственности в рамках ГЧП и юридическим лицам Казахстана [4]. В процессе реализации Закона Республики Казахстан «О концессиях» был выявлен ряд следующих недостатков как в законодательстве, так и в институциональной системе: слабая коммерческая привлекательность объектов концессии; ограниченность инструментов государственной поддержки концессионеров; необходимость в усилении институциональной составляющей и качества экономической экспертизы проектов ГЧП. С целью совершенствования механизма ГЧП и привлекательности концессионных проектов 5 июля 2008 года был принят закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам концессии», который позволил согласовать некоторые вопросы концессии в законодательстве республики [5].

Законодательство Республики Казахстан примечательно в первую очередь законом Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 379-У «О государственно-частном партнерстве», который вступил в силу позже

3567

ФЗ О ГЧП РФ и оказался гораздо прогрессивнее, не отворачиваясь от всех видов частных партнеров, предусмотрев при этом еще и открытый перечень объектов для реализации проектов государственно-частного партнерства [6].

В Республике Беларусь отправной точкой в ГЧП является 2012 год, в частности, проведение экспертами ЕЭК ООН оценки национальной готовности страны к внедрению системы ГЧП и получение основных рекомендаций по развитию института ГЧП. За достаточно короткий промежуток времени Республика Беларусь добилась значительных результатов в части внедрения и развития ГЧП в стране, которые постоянно отмечаются международными экспертами, как впечатляющий стремительный прогресс Республики Беларусь. На сегодняшний день в Республике Беларусь для создания благоприятных условий развития механизма ГЧП активно формируется соответствующее правовое поле. Так, в основе законодательства, регулирующего деятельность в сфере ГЧП, лежит закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве», принятый 30 декабря 2015 г. [7], и вступивший в силу 2 июля 2016 г.

Активные меры по продвижению государственно-частного партнерства принимаются и в Кыргызской Республике. 22 февраля 2012 года был принят закон Кыргызской Республики «О государственно-частном партнерстве» [8], а с целью дальнейшего усовершенствования механизма ГЧП 22 июня 2016 года был принят закон «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики о государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике», который значительно упрощает процесс инициирования и реализации проектов ГЧП [9].

Большое значение развитию ГЧП придается и в Армении. В 2008 году Министерство экономики Армении совместно с Ереванским офисом Программ развития ООН (UNDP) разработало концепцию ГЧП. При разработке концепции учитывался передовой мировой опыт в области ГЧП. В январе 2009 года этот документ был одобрен Правительством Республики Армения.

В июне 2015 года Министерством экономики Республики Армения подготовлен законопроект об основах государственно-частного партнерства и в настоящее время он находится на стадии обсуждения. Целью нового законопроекта является создание правовых условий для привлечения инвестиций на основе государственно-частного

3568

партнерства в экономику Армении, а также повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг.

Как видно из вышеприведенного краткого обзора законодательства о ГЧП в странах ЕАЭС, страны-участники ЕАЭС осуществляют свою законотворческую деятельность, следуя своим собственным принципам и представлениям о ГЧП. При таком развитии событий речи о совместных проектах ГЧП пока идти не может.

Направления регулирования ГЧП в странах ЕАЭС

Совершенствование нормативно-правовой базы стран ЕАЭС в сфере ГЧП может стать одним из факторов усиления интеграционных процессов на евразийском пространстве, содействуя устойчивому экономическому росту стран-участников ЕАЭС и их инфраструктурному возобновлению.

Необходимо отметить, что проекты ГЧП в странах ЕАЭС следует осуществлять при финансовой и экспертной поддержке Евразийского банка развития, который выступит хорошим «плацдармом» для развития ГЧП в странах ЕАЭС.

Евразийский банк развития уже имеет успешный опыт реализации ГЧП проектов в России, а именно: реконструкция единственной воздушной гавани Северной Столицы - аэропорта Пулково, а также строительство автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр», и определяет направление своего стратегического развития в сторону наращивания доли присутствия на рынке ГЧП в странах ЕАЭС. В мае 2016 года был подписан меморандум между Евразийской экономической комиссией и институтами развития государств-членов ЕАЭС в сфере ГЧП: ГНУ «Научно-исследовательский экономический институт Министерства экономики Республики Беларусь», ТОО «Центр сопровождения проектов государственно-частного партнерства» (Республика Казахстан), Агентством по продвижению инвестиций при Министерстве экономики Кыргызской Республики. Со стороны России меморандум подписан Центром развития ГЧП и Федеральным центром проектного финансирования. Стороны намерены осуществлять сотрудничество по таким направлениям, как проведение совместных аналитических исследований по широкому кругу вопросов ГЧП, подготовка предложений по реализации проектов ГЧП в рамках ЕАЭС, по совершенствованию и

3569

гармонизации законодательства государств-членов в сфере ГЧП, а также по иным направлениям, представляющим взаимный интерес.

В связи с существующими отличиями в странах ЕАЭС (форм ГЧП, механизмов поддержки инвесторов и хеджирования рисков частных партнеров, процедур, связанных с отбором частного партнера, разработкой и реализацией проектов ГЧП) и в целях унификации законодательной базы стран ЕАЭС в сфере ГЧП (для того, чтобы публичные и частные партнеры могли выступать в качестве резидентов на всем пространстве союза) автором предлагается разработать и принять единый рамочный для стран ЕАЭС закон о ГЧП, по аналогии с принятым 28 ноября 2014 г. на сорок первом заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ Модельным законом «О публично-частном партнерстве» [10], который является рекомендательным актом гармонизирующего характера и задумывался разработчиками, прежде всего, как рамочный закон, который не может охватывать с достаточной степенью детальности правового регулирования все формы ГЧП.

Заключение

Приведенный обзор законодательства о ГЧП в странах ЕАЭС показал, что страны-участники ЕАЭС осуществляют свою законотворческую деятельность, следуя своим собственным принципам и представлениям о ГЧП. При таком развитии событий речи о совместных проектах ГЧП идти пока не может.

В целях унификации законодательной базы стран ЕАЭС в сфере ГЧП предложено разработать и принять единый рамочный для стран ЕАЭС закон о ГЧП, по аналогии с принятым для государств-участников СНГ Модельным законом «О публично-частном партнерстве».

Согласованная политика и однотипные механизмы регулирования сферы ГЧП в странах ЕАЭС позволят в дальнейшем создать условия для углубленного сотрудничества между государствами, обеспечить устойчивый рост деловой активности и повысить уровень жизни населения.

ИСТОЧНИКИ:

1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

2. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве,

муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

3570

3. Закон Республики Казахстан от 23.12.1991 № 1021-XII «О концессиях в Республике

Казахстан».

4. Закон Республики Казахстан от 07.07.2006 № 167-III «О концессиях».

5. Закон Республики Казахстан от 05.07.2008 № 66-IV «О внесении изменений и

дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам концессии».

6. Закон Республики Казахстан от 31.10.2015 № 379-V «О государственно-частном

партнерстве».

7. Закон Республики Беларусь от 30.12.2015 № 345-З «О государственно-частном

партнерстве».

8. Закон Кыргызской Республики от 22.02.2012 № 7 «О государственно-частном

партнерстве в Кыргызской Республике».

9. Закон Кыргызской Республики от 22.07.2016 № 88 «О внесении изменений в Закон

Кыргызской Республики о государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике».

10. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества

Независимых Государств от 28.11.2014 № 41-9 [Электронный ресурс] // Iacis.ru. -2014. - Режим доступа: http://www.iacis.ru/upload/iblock/18e/ prilozhenie_k_postanovleniyu_9.pdf

11. Макаров И.Н., Колесников В.В. Национальная инфраструктура и государственно-

частное партнерство: потребности современной экономики // Креативная экономика. - 2012. - № 5. - С. 50-54.

12. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and

Concessions [Electronic resource] // Ebrd.com. - 2004. - Mode of access: http://www.ebrd.com/downloads/legal/concessions/green.pdf

13. Erstleberger W, Schneider K. Öffentlich Private Partnerschaften. Zwieschenbilanz,

empirische Befunde und Ausblick. - Berlin, 2008. - Р. 25.

3571

Talgat M. Mataev, Doctor of Science, Economics, DBA, Counsellor at Business Development Department, the Eurasian Economic Commission, Moscow

Modern directions of regulation of public-private partnership in the countries of EAEU

ABSTRACT

The article presents the experience of the developed countries in regulation of public-private partnership, as well as the types of this regulation: adoption of special laws about public-private partnership and regulation of public-private partnership projects on a contractual basis. The regulatory framework of public-private partnership in EAEU countries has been analyzed. The main incongruities in the legal frameworks of EAEU countries concerning the mechanism of public-private partnership have been identified. It has been concluded that EAEU countries perform legislatory activities, following their own principles and image of public-private partnership. In case of such scenario there can be no common projects of public-private partnership. For unification of legal frameworks of EAEU countries in the sphere of public-private partnership, certain key directions of improvement of public-private partnership regulation in EAEU countries have been proposed.

KEYWORDS: public-private partnership, EAEU countries, regulation, legislation, regulatory acts