Рецепция французской модели института региональной власти в России: постановка вопроса

Лебедева М. Л.

РЕЦЕПЦИЯ ФРАНЦУЗСКОЙ МОДЕЛИ ИНСТИТУТА РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

2.6. РЕЦЕПЦИЯ ФРАНЦУЗСКОЙ МОДЕЛИ ИНСТИТУТА РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ: ПОСТАНОВКА ВОПРОСА

Лебедева Маргарита Леонидовна, канд. полит. наук, доцент. Должность: доцент кафедры политологии

Место работы: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный аграрный университет - МСХА имени К. А. Тимирязева»

lebedevameg@mail.ru

Аннотация: цель написания статьи - рассмотреть возможность рецепции французской модели организации власти политических сообществ субнационального уровня в систему институционального построения властных практик России.

Системное изучение административно-территориального деления Франции позволяет определить основные характеристики составляющих единиц модели французской региональной политики. При таком методе исследования политические отношения рассматриваются как целостная система взаимосвязей явлений и событий политического процесса. Институциональный подход предполагает исследование региональных политических институтов, и в первую очередь властных структур.

Анализ российской и зарубежной литературы позволяет сделать вывод о том, что вопрос, поставленный в статье актуален на современном этапе развития. Исследование возможно на основе изучения модели регионализма Франции, сравнения специфики регионализма унитаризма (Франция) с федеральным государственным построением (Россия).

Представляется возможным теоретическое осмысление ряда вопросов, относящихся к практике политико-правового регулирования региональной политики современной Франции, политический сценарий трансформации французской модели в условия российского федерализма.

Соотнесение опыта французской модели регионального развития с российским вариантом отношений «центр-регионы». Ценный опыт постановки и решения проблем, возникающих в процессе применения властных технологий.

Новизна исследования состоит в постановке вопроса возможности заимствования властных технологий регионализма Франции в российскую действительность. Работа предназначена для всех, кто интересуется сравнительной политологией, политической регионалистикой, мировым и российским политическим процессом.

Ключевые слова: модель, регион, центр, государство, субсидиарность

RECEPTION FRENCH MODEL OF REGIONAL AUTHORITIES INSTITUTE IN RUSSIA: THE QUESTION

Lebedeva Margarita L., PhD in politics, associate professor. Position: Associate Professor at Political Science

Place of employment: Federal State Educational institution of higher education «Russian State Agrarian University - MSHA Timiryazev»

lebedevameg@mail.ru

Abstract: the purpose of writing this article - to consider the reception of the French model of organization of power subnational political communities in the institutional construction of Russian government practices.

System study of administrative-territorial division of France to determine the main characteristics of the constituent units of the French model of regional policy. With this method of study political relations are seen as an integral system of interrelations of phenomena and events of the political process. The institutional approach involves the study of regional political institutions, and first of all power structures.

An analysis of Russian and foreign literature suggests that the question posed in the article is relevant to the current stage of development. Research possible by studying the model of regionalism in France, comparing the specificity of regionalism Unitarianism (France) with the federal government building (Russia).

It is possible to the theoretical understanding of a number of issues related to the practice of political and legal regulation of the regional policy of modern France, the political transformation of the scenario in terms of the French model of Russian federalism.

Correlating the experience of the French model of regional development of relations with the Russian version "centerregions". Valuable experience of formulating and solving problems arising in the process of applying the power of technology.

The novelty of the study is the possibility of the question of borrowing power technologies regionalism of France in the Russian reality. The work is intended for anyone interested in comparative politics, political regionalism, international and Russian political process

Keywords: model, region, center, state, subsidiarity

Россия - одно из государств, ведущее поиск методов и форм эффективного государственного управления, включающего в себе соединение интересов государства и его территориальных частей. Эти поиски начались одновременно с возникновением первых государств, и еще никогда и нигде они не приводили к взаимному удовлетворению верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур.

Проблема осложняется тем, что при ее решении почти не остается места для прямых заимствований стороннего опыта. Государственное устройство каждой страны, его региональная политика и методы регулирования территориального развития гораздо более индивидуальны, в сравнении с экономической политикой [14]. В то же время выработаны некоторые общие принципы и механизмы результативных действий в этой области. Задача состоит в том, чтобы адаптировать их к «месту и времени», практически использовать достижения в данной сфере научного знания в современных региональных ситуациях.

Отношения «центр - регионы» являются важной и актуальной проблемой. Ни одно государство в мире не может уйти от ответственности за территориальную целостность страны. Это - обычная норма политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренных преобразований прежних и формирования новых общественных отношений. История учит, что именно в эти периоды государства подвергаются самым сильным территориальным изменениям, и именно неуправляемые дезинтеграцион-ные процессы обращаются неисчислимыми бедствиями для народа.

Интерес к теории и практике государственного устройства и регулирования территориального развития современной Франции несомненен. Политическая ре-гионалистика - важнейший способ осмысления политических процессов в территориально неоднородных странах, их сравнительный анализ, поиск эффективных моделей территориально-государственного строительства. Обращение к данной тематике позволяет не только провести сравнительное и разностороннее исследование региональной структуры государства, реалий его региональной политики и политических процессов на местах, но и перейти к разработке адекватной условиям и эффективной региональной государственной стратегии.

Исследование обозначенной проблемы возможно на основе изучения двух моделей территориально-государственного устройства - федеральной и унитарной. Представляется возможным проведение сравнительного анализа федеральной (Россия) и унитарной (Франция) практик государственного и регионального развития.

Среди проблем, стоящих перед российской государственностью, особое место занимает формирование системы государственной власти, отвечающей принципам современного федерализма. Эти принципы включают в себя, прежде всего, единство, демократизм, разделение властей [6,с.63]; меры, направленные на восстановление целостности организующего центра, баланса центральных, региональных и самоуправляющихся институтов, деолигархизацию всех уровней власти. Эти меры должны стать политической стратегией [3,с.62].

Анализируя ход формирования системы взаимоот-

ношений федерального центра и регионов, становится возможным выделение ряда существенных противоречий федеративного устройства в России: между суверенизацией, повышением самостоятельности регионов и объективной потребностью сохранения целостности и упрочения общероссийской государственности; между стремлением к национальной консолидации и процессами интеграции российского общества; между специфическими интересами народов, которые четко выразились в ходе реформ, и необходимостью их согласования, взаимного поиска компромиссов при их реализации; между необходимостью согласованного проведения реформ на всей территории РФ и наличием значительных различий в уровнях социально-экономического развития регионов, в подходах и методах преобразований, что обусловливается их спецификой [6,с.64].

Этот процесс является естественным, поскольку реальны существенные различия государственных, региональных и местных интересов, а в кризисных ситуациях - даже противоположность общих, территориальных и частных групп интересов.

Основой властных практик по разрешению внутри-федеральных противоречий является государственная региональная политика, обеспечивающая самостоятельность региональных центров власти и субъектов управления, и, одновременно доминирование в конституционных рамках федерального центра.

Принципы субсидиарности (договоренности), парти-ципации (участия), арбитрирования (обращение в случае конфликта к арбитру, посреднику) составляют органически взаимосвязанные элементы политического государственного руководства федеративными отношениями. Методологическим критерием разрешения противоречий служит требование достижения сочетания противоположностей, баланса интересов федерального центра и конкретного регионального субъекта. Чтобы сгладить эти противоречия, необходимы не только длительное время, но и воля, определенные социально-экономические условия, эффективность управления. Укрепление вертикали государственной власти должно содействовать процессу выравнивания социально-эконо-мического потенциала регионов [6,с.64].

Региональные проблемы играют важную роль в развитии большинства стран мира, особенно на этапах экономических, социальных и политических перемен. Один из парадоксов современного мира состоит в том, что большие различия между странами в целом сочетаются со значительным сходством между определенными типами сложившихся в них регионов [13,с.210]. Как следствие -наличие общих черт в подходах разных государств к разрешению внутренних региональных проблем. Поэтому исследование и регулирование регионального развития Российской Федерации возможно проводить с учетом мирового опыта [1, с.3].

Во Франции сложилась региональная модель политики, называемая нами «Субсидиарная интеграция» (Modèle français de «Intégration filiale» de la politique régionale) [12, с.115-119]. Это достаточно оптимальная модель организации властных практик отношений уровня «центр-регион», основанная, в первую очередь, на исторической традиции.

Организация региональной политики Франции демонстрирует систему прямых взаимоотношений центра и регионов. И в тоже время, для унитарной Фран-

Лебедева М. Л.

РЕЦЕПЦИЯ ФРАНЦУЗСКОЙ МОДЕЛИ ИНСТИТУТА РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

ции характерен регионализм, имеющий тенденцию включения в свою реальность определенных характеристик федеративного устройства [5, с.128]. Франция -это страна с давней традицией сильной центральной власти, умелого сочетания властных технологий де-концентрации и децентрализации [9, с.286].

Организацию местного самоуправления регламентирует раздел XII «Административно-территориальные образования» Конституции Франции 1958 г. [7]. Эволюция французского регионализма проявляется в росте процесса автономии всех территориально-административных единиц (коммуны, департаменты, регионы, заморские территории):

- получение особого статуса Парижем (коммуна и департамент одновременно) [12, с.119];

- остров Корсика и заморские департаменты Гвиана, Реюньон, Мартиника, Гваделупа и Майотта получили статус регионов;

- установление разных форм сотрудничества (межкоммунальные синдикаты;

- сообщества коммун;

- дистрикты;

- синдикаты новой агломерации;

- городские сообщества) и пр.

Основными механизмами реализации региональной политики являются:

- Федеральные региональные программы;

- Финансовые региональные взаимодействия;

- Ассоциации (союзы) местных властей (муниципальных образований);

- Свободные экономические зоны;

- договора и соглашения по предметам ведения (совместного и исключительного);

- финансовая помощь федерации регионам (дотации, ссуды, передача части отчислений от федеральных налогов) и пр. [8, с.132].

Во всем мире практикуется установление государством на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов как системного механизма решения региональных проблем. Необходимо учесть опыт организации местного самоуправления, выработанный мировой практикой, интересы и реальную возможность муниципальных образований. В России есть депрессивные территории, где наблюдается спад производства, низкий доход на душу населения, высокая безработица. Наблюдаются в целом по стране значительные диспропорции территориального развития.

С различной степенью активности поднимается вопрос о необходимости совершенствования российского административно-территориального деления. Опыт стран Европейского Сообщества указывает на несколько характерных аспектов: процессы имеют долгосрочный характер; реформы, подобно французским, ведут к укрупнению территориальных единиц. Особенно ценен опыт Франции, где постепенно регион из «планировочного» преобразовался в административную единицу, через которую в основном и реализуется государственная региональная экономическая политика [13, с.211]. Применительно к Российской Федерации представляется актуальной постановка вопроса не об изменении административно-территориального деления, а о введении в практику «планировочных» районов».

Особенностью региональной политики современной Франции является сочетание функций государственного управления на местах и функций местного само-

управления в органах власти. Во Франции сложилась континентальная модель самоуправления: представители государственной администрации наблюдают за деятельностью органов местного самоуправления; сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней (так, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената, для чего в каждом департаменте страны создается специальная коллегия выборщиков, в состав которой входят делегаты, избираемые муниципальным советом) [13, с.211-212].

Система организации государственной власти в регионах формируется в России с конца 1999 г.[12]. Активизирован процесс укрепления позиций федерального центра на региональном уровне. Отечественное законодательство дало возможность регионам самостоятельно устанавливать определенные параметры местного самоуправления [2], что приводит к значительным различиям между территориальными единицами [12]. В тоже время, следует отметить, что политический регион - это территория, обладающая системным единством политических особенностей.

В российской практике «центр» отождествляется не с федерацией, а с определенными должностными лицами или федеральными исполнительными органами [11, с.18]. Наличие в регионах нескольких уровней выборных властных институтов стало мощным конфликтогенным фактором, что приводит к ситуации эскалации насильственных политических конфликтов [4, с.310-312].

Только реально применяемый на практике принцип разделения властей, может обеспечить сбалансированность властных полномочий. Этот принцип не исключает, а предполагает четко сбалансированное взаимодействие властей, единство государственного механизма [10].

В федеративных государствах проблема разделения (дифференциации) государственной власти возникает не только по направлению ее реализации (по горизонтали), но и по разграничению компетенции между федерацией и ее составляющими (по вертикали) [10].

Во Франции традиции самоуправления имеют вековую историю, но такого ограничения местного самоуправления от государственной системы управления, как в России, нет. Поэтому первое направление в сфере совершенствования местного самоуправления в России - укрепление вертикали власти в стране. Второе направление - государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Возможно установление любого административного контроля вышестоящими органами власти не только с целью обеспечения законности и конституционных принципов, но и с целью контроля за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления [15]. Европейская хартия местного самоуправления не исключает возможность административного контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления государственных задач, а российское законодательство предполагает государственный контроль только за выполнением переданных полномочий [13, с.212].

Реалии современного политического процесса России характеризуются амбивалентностью нормативно-правовой базы федеративных отношений, что предопределяет значительный интерес к имеющим место в мировой практике государственного строительства методам управления государством.

Перспективы дальнейшей демократизации Россий-

ской Федерации заключаются в формировании эффективно функционирующих, относительно самодостаточных политических сообществ субнационального уровня, устанавливающих действенный противовес трудно изживаемой государственной вертикали. Только благодаря институтам гражданского общества возможно уменьшение влияния властно-государственной составляющей. Государство как основной институт политической системы общества должен реально демонстрировать определенный баланс центростремительных и центробежных тенденций.

Россия переживает процесс политической трансформации. Заметно противостояние между федеральным центром и субъектами. Прежде всего, необходимо обозначить задачи и средства региональной политики, причины пространственных (региональных) неравенств, цели государственного вмешательства в развитие регионов, составить программу оптимизации региональных отношений российского государства.

Обращение к региональному развитию современной Франции позволяет отечественной науке развиваться, изучая тенденции конституционного развития отдельно взятых стран. России предстоит непростая на сегодняшний день задача: в рамках конституционного строительства найти единственно правильную модель регионализации - синтезировать многообразие особенностей политического развития регионов, учитывая мировой опыт территориально-государственного строительства.

Список литературы:

1.Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) [Электронный ресурс].URL://http:// onventions.coe. int/ treaty/ rus/Treaties/Html/122.htm (дата обращения: 25.09.2015).

2.Жданов С.П. Актуальные проблемы политического решения на примере Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Вопросы политологии: научный журнал. 2012. №3(7). С.103-109.

3. Жеребкин М.В. Организующий центр и регионы в политическом процессе России: историческая ретроспектива и современность// Вестн.Моск.ун-та.Сер.12.политические науки.2002.№5.С.62.

4. Залысин И.Ю. Насилие как фактор эскалации политических конфликтов// Пробелы в российском законодательстве. 2015. № 4. С.310-312.

5.Зотова З.М.Власть и общество: проблемы взаимодействия/Под общ.ред.С.А.Попова. М.:ИКФ «0мега-Л»,2001. 352 с.

6. Игнатов В.Г. Региональные аспекты укрепления российской государственности//Вестн.Моск.унта.Сер.12.политические науки.2004.№2. С.63-68.

7.Конституция Французской республики. Сайт Конституционного Совета Французской республики [Электронный ресурс].URL://http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/la-constitution-du-4-octobre-1958.5071.html (дата обращения 01.06.2015).

8.Лебедева М.Л. Государственное регулирование территориального развития (на примере Французской рес-публики)//Экономические и правовые аспекты регионального развития: история и современность: материалы II Всероссийской научно-практической конференции. Елабу-га, Изд-во ЕГПУ,2010. С.127-132.

9. Лебедева М.Л.К вопросу о содержании региональной политики (Россия-Франция) // Пробелы в российском законодательстве. 2013. №6 . С.285-288.

10.Лебедева М.Л.Компаративный анализ региональных аспектов политических процессов (Россия-Франция)//Наука и современность-2010: сборник мате-

риалов VII Международной научно-практической конференции: в 2-х частях. Часть 1/Под общ.ред.С.С.Чернова. Новосибирск: Издательство НГТУ,2010. С.223-229.

11.Лебедева М.Л. Региональные особенности территориального управления России// Экономические и правовые аспекты регионального развития: история и современность: материалы III Всероссийской научно-практической конференции. Елабуга: Изд-во ЕГПУ,2011. С.13-19.

12.Лебедева М.Л. Французский регионализм: политико-правовое исследование//Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал.№2.2015.

С.115-119.

13. Лебедева М.Л.Проблемы применения практики французского регионализма в России//Пробелы в российском законодательстве. 2015. № 3. С.210-214.

14.Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза/Отв.ред.А.Г.Гранберг.- М.:ЗАО «Изд-во»Экономика»,2000. 435 с.

15.Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.09.2015)// Собрание законодательства РФ. -1999.-18 октября.-№42.ст.5005; Собрание законодательства РФ. 2009. 6 апреля. №14.ст.1576.