Особенности производства по делам о защите права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

О.М. Матюшкина

ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ О ЗАЩИТЕ ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье дается краткая характеристика особенностей подготовки, рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции дел о защите права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, раскрывается содержание основных из них, при необходимости приводятся материалы судебной практики, комментируются наиболее актуальные вопросы правоприменения.

Ключевые слова: референдум, инициативная группа по проведению референдума, комиссия референдума, участник референдума, публичные правоотношения, референдумные споры, судебная защита.

Одной из основ демократического государства, позволяющей реализовать право граждан участвовать в управлении делами государства, является референдум. Конституция Российской Федерации1 (далее - РФ) закрепляет за каждым гражданином РФ право участвовать в референдуме (ст. 32), под которым следует понимать комплекс прав, включающий несколько аспектов: голосование на референдуме, участие в выдвижении инициативы его проведения, участие в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума.

Право на участие в референдуме обеспечено возможностью судебной защиты (ст. 46 Конституции РФ), процедура которой параллельно регулируется нормами материального и процессуального права. Порядок обжалования нарушений данного права в суде в общих чертах изложен в главе Х Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (далее - ФЗ «Об основных гарантиях»)2,

© Матюшкина О.М., 2015

ряде других законов, регламентирующих подготовку и проведение референдумов, и раскрывается детально в Гражданском процессуальном кодексе РФ (далее - ГПК РФ)3.

Существенное влияние на единообразное применение норм законодательства о референдумах оказывает постановление Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (далее - постановление Пленума ВС РФ)4, в котором даны разъяснения по многим проблемным вопросам.

Для обозначения категории дел о защите права на участие в референдуме в отечественной науке используется емкое обобщающее понятие «референдумные споры»5, тем не менее авторы оставляют без внимания вопрос его определения.

Основанием для выделения референдумных споров в отдельную категорию является то, что референдумный процесс «самостоятелен, автономен от иных процессов»6 (например, смежного с ним избирательного).

В самом общем виде референдумные споры можно определить как юридические конфликты, которые возникают в результате действительного или предполагаемого правонарушения при назначении, подготовке, проведении, установлении результатов референдума, а также за пределами кампании референдума и разрешаются избирательными комиссиями, комиссиями референдума и (или) в судебном порядке на основе установленных законодательством процедур.

Приоритет судебного порядка разрешения подобных споров часто отмечается в юридической литературе7 и проявляется в нескольких аспектах. В частности, в случае принятия заявления к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу, а в случае вынесения судом решения по существу - прекращает ее рассмотрение. Несомненно, ведущая роль в защите права на участие в референдуме отведена судам общей юрисдикции, к подведомственности которых отнесены все референдумные споры.

Специфика референдумных правоотношений обусловливает специальный процессуальный порядок судебного урегулирования референдумных споров. Их рассмотрение осуществляется по общим правилам искового производства с особенностями (изъятиями и дополнениями), установленными главами 23 и 26 ГПК РФ.

Предметом судебной проверки чаще всего является законность решений, действий (бездействия) субъекта референдумных правоотношений, обладающего властными полномочиями, затрагивающими права и обязанности других субъектов.

Обжалование нарушений права на участие в референдуме осуществляется в соответствии с правилами подсудности ст. 24, 26, 27 ГПК РФ. Мировые судьи дела данной категории не рассматривают. В целом можно говорить о том, что подсудность определяется с учетом уровня референдума, уровня и места нахождения комиссии референдума, зависит от характера заявленного требования.

Референдумные споры рассматриваются и разрешаются судьей единолично, за исключением дел о расформировании комиссий референдума (ст. 260.1 ГПК РФ).

Одной из особенностей дел о защите права на участие в референдуме является отсутствие сторон (истца, ответчика) и третьих лиц. Лицами, участвующими в деле, являются заявитель (лицо, обратившееся в суд за защитой прав и свобод) и заинтересованные лица (лицо, чье решение, действие или бездействие оспаривается, а также другие лица, права и охраняемые интересы которых могут быть затронуты решением суда).

Обращение заявителя в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для обращения в суд.

Суд приступает к рассмотрению дела на основании заявления, которое должно отвечать как общим, так и специальным требованиям ГПК РФ: особым условием принятия заявления к производству суда является указание в нем на предмет проверки (решение, действие, бездействие, законность которых оспаривает заявитель), а также на то, какие конкретно права и свободы им нарушены (ст. 247 ГПК РФ).

В ст. 259 ГПК, подп. «е» п. 23 ст. 29 и п. 10 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях» обозначен широкий круг лиц, имеющих право обратиться в суд с заявлением о защите права на участие в референдуме. В судебной практике нередко возникают случаи, когда субъекты права обращения в суд обращаются в него от своего имени за защитой прав других лиц, исходя из буквального толкования вышеуказанных норм законов, где закреплено, что они вправе оспаривать решения, действия (бездействие), нарушающие право на участие в референдуме граждан РФ, что не согласуется со ст. 4 ГПК РФ, в соответствии с которой суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами.

Правом на обращение в суд в защиту права на участие в референдуме конкретного гражданина, неопределенного круга лиц, публичных интересов на основании ст. 45 и 259 ГПК РФ обладает прокурор. Однако роль прокурора в референдумных спорах этим не ограничивается: прокурор вступает в процесс и дает свое заключение по делам о защите права на участие в референдуме. Вместе с тем суд при принятии решения не связан мнением прокурора и оценивает его заключение вместе с другими материалами дела.

Являясь заявителями по делу, избирательные комиссии, комиссии референдума также выступают в защиту прав граждан РФ.

В силу строгих временных рамок этапов референдумного процесса возникающие споры требуют оперативного разрешения, поэтому законодательством предусмотрены сокращенные сроки подачи и рассмотрения заявлений, продолжительность которых зависит от стадии кампании референдума и характера предъявляемых требований.

Сроки обращения в суд с заявлением о защите права на участие в референдуме регламентированы ч. 1 ст. 260 ГПК РФ, определяющей общий трехмесячный срок подачи заявления в суд, а также ч. 2 и 4 ст. 260 ГПК РФ, п. 5 ст. 31 ФЗ «Об основных гарантиях», устанавливающими специальные (сокращенные) сроки по отдельным подкатегориям дел, которые восстановлению не подлежат. Что же касается общего трехмесячного срока для обращения в суд, то в ГПК ничего не говорится о возможности его восстановления. Данный пробел восполнен п. 24 постановления Пленума ВС РФ, согласно которому он подлежит восстановлению при пропуске по уважительной причине.

Срок рассмотрения заявлений, согласно п. 25 постановления Пленума ВС РФ, определяется по общим правилам гражданского судопроизводства и составляет два месяца со дня поступления заявления в суд, за исключением случаев, предусмотренных ч. 6-8, 10, 11 ст. 260 ГПК РФ. К примеру, заявление, поступившее в день голосования и в день, предшествующий ему, должно быть рассмотрено судом немедленно. В соответствии с п. 11 ст. 75 ФЗ «Об основных гарантиях» суды обязаны организовать свою работу (в том числе в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб. Данное правило не согласуется с положением ч. 2 ст. 108 ГПК РФ об окончании процессуального срока, однако, согласно постановлению Пленума ВС РФ (п. 26), судам надлежит придерживаться его.

Истечение сроков рассмотрения заявлений само по себе не препятствует рассмотрению и разрешению судом референдумных

споров, не является основанием для прекращения производства по делу, однако в ряде случаев исключает возможность привлечения лица к юридической ответственности за нарушение законодательства о референдумах (например, отмену регистрации инициативной группы по проведению референдума) и влечет отказ в удовлетворении заявления.

При рассмотрении и разрешении референдумных споров не применяются правила заочного производства. Однако рассмотрение и разрешение дела может состояться и в отсутствие участников процесса при условии надлежащего извещения о месте и времени судебного заседания. Особые правила применяются в отношении представителей органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются: суд может признать их явку в судебное заседание обязательной и подвергнуть штрафу при неисполнении этой обязанности.

В силу принципа состязательности, присущего гражданскому процессу, эффективность правосудия по референдумным спорам зависит отчасти от поведения заинтересованных лиц как субъектов доказывания, которые принимают на себя все последствия несовершения соответствующих действий. ГПК РФ (ст. 247, 249) распределяет обязанности по доказыванию в референдумных спорах следующим образом. Заявитель обязан доказать лишь сам факт нарушения его прав и свобод оспариваемым решением, действием (бездействием). Обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) возлагается на органы и должностных лиц, которые их приняли, совершили. В целях правильного разрешения дела суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе и подвергнуть виновных должностных лиц штрафу в случае их непредставления.

При рассмотрении судами референдумных споров возможно применение правил искового производства об обеспечении иска, но с некоторыми исключениями (ст. 260.1 ГПК РФ). В целом принятие мер по обеспечению заявленных требований не должно приводить к необоснованному нарушению прав и свобод участников референдума, создавать препятствия к осуществлению комиссиями референдума своих полномочий. Обеспечительные меры направлены на достижение эффективной судебной защиты прав и законных интересов заявителя и допускаются, когда их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда. На данное обстоятельство обращал внимание Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 февраля 2002 г. № 4-П8.

В силу ч. 3 ст. 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. В этом правиле заключается принципиальное отличие производства по всем делам, возникающим из публичных правоотношений, от искового производства.

Как справедливо отмечает Д.Б. Прасолов, «нельзя отрицать неравные возможности сторон публичных правоотношений, что и обусловливает существование специальных процессуальных норм, гарантирующих защиту интересов заявителей по делам, возникающим из публичных правоотношений»9. Поэтому суд обязан проверить законность оспариваемого решения, действия (бездействия) в полном объеме.

Согласно ч. 1 ст. 261 ГПК РФ суд вне зависимости от просительной части заявления, признавая оспариваемое решение, действие (бездействие) незаконным, восстанавливает в полном объеме нарушенное право. При обращении в суд заявитель может указать конкретный способ восстановления права на свое усмотрение, в этом случае суд обязан рассмотреть это требование и дать ему правовую оценку. Вместе с тем суд вправе и самостоятельно определить способ восстановления нарушенного права. Суд выходит за пределы заявленных требований при определении способа устранения нарушений, если выбранный способ не совпадает со способом, предложенным заявителем. Например, решением Московского городского суда от 23 августа 2012 г. по делу № 3-0174/2012 решение комиссии референдума об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума признано незаконным и отменено. В целях восстановления нарушенного права инициативной группы суд обязал комиссию референдума повторно рассмотреть вопрос о ее регистрации, однако в удовлетворении остальной части заявленных требований (обязании комиссии референдума направить ходатайство о регистрации инициативной группы в Московскую городскую думу) было отказано, поскольку, исходя из конституционного принципа разделения властей, суд не вправе предрешать существо решения, которое должен принять орган исполнительной власти в рамках своей компетенции. Данный вывод был основан на уже сложившейся судебной практике. Ранее ВС РФ сформулировал такую правовую позицию в определении от 17 августа 2011 г. № 5-Г11-133, согласно которому решение вопроса о регистрации (отказе в регистрации) инициативной группы по проведению референдума относится к исключительной компетенции избирательной комиссии, подменять которую суд не вправе. Представляется, что такая позиция расходится с позицией ВС РФ по аналогичным делам, относящимся к избирательным

спорам: согласно п. 40 постановления Пленума ВС РФ в случае отмены решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов суд вправе возложить на комиссию обязанность их зарегистрировать, если при рассмотрении дела не были установлены иные основания для отказа в регистрации. Данное расхождение свидетельствует о несогласованности правовых позиций ВС РФ в аналогичных делах.

Согласно ч. 1 ст. 261 ГПК РФ суд устанавливает в решении срок его исполнения. Упущением законодателя следует считать отсутствие процессуальных норм, регламентирующих порядок установления срока восстановления нарушенного права. Не содержит рекомендаций на этот счет и постановление Пленума ВС РФ, что создает условия для принятия судами усмотренческих решений. Возможным решением представляется то, что судам следует учитывать при определении сроков восстановления нарушенных прав сроки их внесудебной реализации, предусмотренные нормами материального права, а также стадию кампании референдума.

Следует отметить, что суд не всегда прибегает к установлению срока реализации своего решения. В качестве примера можно привести решение Московского городского суда от 23 августа 2012 г. по делу № 3-0174/2012. Встречаются в судебной практике и случаи, когда суд не решает вопрос о восстановлении права, ограничиваясь констатацией незаконности и отменой решения органа публичной власти (решение Московского городского суда от 13 декабря 2011 г. по делу № 3-272/3-2011). В таких случаях нельзя говорить о восстановлении нарушенных прав в полном объеме, что должно быть основанием к изменению (отмене) решения суда, как принятого с нарушением норм процессуального права, императивно предписывающих предпринимать возможные меры к восстановлению нарушенных прав.

Решения, определения судов первой инстанции по делам о защите права на участие в референдуме, вынесенные в период кампании референдума до дня голосования, могут быть обжалованы в сокращенный срок, который составляет пять дней со дня их принятия (ст. 261 ГПК РФ).

Решения судов по референдумным спорам приводятся в исполнение по общим правилам ч. 2 ст. 206 ГПК РФ после их вступления в законную силу. Исключение составляют решения суда о включении гражданина РФ в список участников референдума, которые подлежат немедленному исполнению в силу императивного предписания закона (ст. 211 ГПК РФ). Решения по иным требованиям суд вправе обратить к немедленному исполнению только по инициативе заяви-

теля. В таких случаях, согласно разъяснениям ВС РФ, данным им в постановлении Пленума «О судебном решении»10, ходатайство заявителя и выводы суда о необходимости обращения решения к немедленному исполнению должны быть обоснованы достоверными и достаточными данными о наличии особых обстоятельств, вследствие которых замедление исполнения решения может привести к значительному ущербу для заявителя или невозможности его исполнения.

Многие авторы отмечают специфику субъективных пределов законной силы судебного решения по данной категории дел: после вступления в законную силу решения суда не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям не только лица, участвующие в деле (как в исковом производстве), а также иные лица (ст. 250 ГПК РФ)11. Полнота проверки законности оспариваемых решений, действий (бездействия) обеспечивается возможностью выхода суда за пределы оснований и доводов заявленных требований.

По смыслу ч. 2 ст. 39 ГПК РФ в силу неравного положения участников публичных правоотношений при разрешении споров между ними неприменимы такие институты искового производства, как отказ от заявленных требований, мировое соглашение, а также исключается возможность подачи встречного заявления, аналогичного встречному иску12, что говорит о наличии некоторых ограничений принципа диспозитивности при разрешении судами референдумных споров.

В заключение необходимо отметить, что дополнительные полномочия суда, предусматривающие возможность выхода за пределы заявленных требований, истребования доказательств по своей инициативе обусловлены публичным характером правоотношений заинтересованных лиц и делают более активной роль суда в рассмотрении дел о защите права на участие в референдуме. Вместе с тем восстановление нарушенных прав в полном объеме возможно не во всех случаях.

Примечания

Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 14.10.2014) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-

рендуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2011. № 75.

См., например: Пошивайлова А.В. Понятие и особенности избирательного спора // Право и политика. 2005. № 11. С. 124-133.

Комарова В.В. Понятие, принципы и система референдумного права Российской Федерации // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. № 2 (68). С. 24.

См., например: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Путеводитель по избирательному праву России: Пособие для кандидатов и членов избирательных комиссий. М.: Права человека, 2003. С. 163.

Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2002 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 140 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Б. Фишер» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 8. Ст. 894.

Прасолов Д.Б. Выход суда за пределы заявленных требований в гражданском и арбитражном процессе. М.: Инфотропик Медиа, 2013. С. 177. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» // Российская газета. 2003. № 260. См., например: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. 2-е изд. М.: Городец, 2007. С. 455.

Хотя ГПК РФ не содержит прямого указания на невозможность применения данных институтов в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, данная позиция неоднократно обоснованно высказывалась в научно-правовой литературе. См., например: Гражданский процесс: Учебник. С. 453.

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12