О соблюдении законодательства в деятельности органов исполнительной власти

о соблюдении законодательства в деятельности органов исполнительной власти

Е. в. Черепанова, м. Д. Чеснокова, м. Е. Глазкова

Проблема соблюдения законодательства и его правильного применения органами исполнительной власти и государственными служащими является одной из ключевых в сфере обеспечения действия закона. В связи с этим одна из задач проведения административной реформы на современном этапе состоит в повышении эффективности деятельности органов исполнительной власти всех уровней. К сожалению, нарушения требований закона, обусловленные различными субъективными и объективными причинами, не редкость в деятельности указанных органов. В числе нарушений собственно нормотворческие ошибки или коллизии, незнание или неверное истолкование закона правоприменителями, неиспользование предоставленных законом полномочий, вмешательство в компетенцию других органов, нарушение прав граждан и организаций, противоправные действия и др.

Поэтому возникает необходимость посредством правового мониторинга систематически выявлять и изучать типичные нарушения законов и при-

Черепанова Екатерина Бикторовна —

старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук;

Чеснокова Мария Дмитриевна — старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП;

Глазкова Мария Евгеньевна — научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП.

чины совершения этих нарушений в нормотворческой и правоприменительной практике. Мониторинг недостатков правоприменения, анализ причин, условий и факторов, их обуславливающих, позволят уточнить (своевременно скорректировать) нормативно-правовую основу деятельности органов исполнительной власти и разработать мероприятия по реализации закона, предупредив тем самым увеличение количества нарушений.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ длительное время разрабатывает указанный механизм аналитического изучения и оценки действия закона. На основе обобщения практического опыта1 были предложены концепция мониторинга права, его институционные, информационные и юридические характеристики, а также рекомендации по оценке эффективности закона2. Проработан вопрос инфор-

1 См., например: Тихомиров Ю. А, Горохов Д. Б. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 9—28; Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в субъекте Российской Федерации: рекомендации по совершенствованию (на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 42—55; Чеснокова М. Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. № 4. С. 20—35.

2 См.: Правовой мониторинг: науч.-практ.

пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Го-

рохова. М., 2009.

мационного обеспечения правового мониторинга3, опубликован ряд статей, закладывающих основы создания системы мониторинга4.

В продолжение и в рамках этих исследований ИЗиСП провел изучение типичных нарушений закона в деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также основных причин, приводящих к таким нарушениям.

Анализ ряда действующих нормативных правовых актов, докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ и субъектов РФ о состоянии и развитии законодательства, докладов о выполнении показателей деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, материалов высших органов судебной власти, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, Генеральной прокуратуры РФ, данных государственной статистики, а также иных источников позволил осуществить типологию нарушений закона.

1. Неисполнение или ненадлежащее исполнение органами исполнительной власти предоставленных полномочий. Властные полномочия представляют собой гарантированную законом меру принятия решений и совершения действий.

Практика свидетельствует, что органы исполнительной власти субъектов РФ, территориальные подразделения Росприроднадзора, Роспотреб-

3 См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 355—362.

4 См., например: Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона // Законодательство и экономика. 2008. № 6. С. 5—8; Горохов Д. Б., Спек-тор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 25—38; Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С. 11—15.

надзора не всегда в полном объеме проводят проверки, выявляют нарушения законодательства, принимают исчерпывающие меры для их устранения и по возмещению при-чененного ущерба, привлекают виновных лиц к установленной законом ответственности, принимают меры по возмещению причиненного ущерба. При выявлении нарушений федерального законодательства указанные органы зачастую ограничиваются лишь внесением предписаний, контроль за исполнением которых в ряде случаев отсутствует. Рос-транснадзор и его территориальные органы также не используют предоставленные им полномочия в части вынесения предписаний в адрес руководителей организаций транспорта и их подразделений в связи с нарушениями правил безопасности. Аналогичная ситуация сложилась и в финансовой сфере5.

Сопутствующим элементом реализации требований закона должна являться ответственность за их неисполнение6. Однако, как свидетельствует практика, зачастую к лицам, виновным в нарушении законодательства, не принимаются меры ответственности, материалы о выявлении признаков правонарушений не направляются в правоохранительные органы. Так, виновных не привлекают к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных

5 См.: Баскакова С. И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов: методическое пособие. М., 2009; Диканова Т. А, Домалевский А. К., Ястребов В. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, направленного на обеспечение безопасности на железнодорожном транспорте: методические рекомендации. М., 2009; Рубцова М. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств: методические рекомендации. М., 2009.

6 См.: Административное право и процесс.

Полный курс. 2-е изд. М., 2005. С. 188.

ст. 9.1 КоАП РФ (нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов), ч. 1 ст. 19.5 (невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства) и др.

Не в полной мере реализуются предусмотренные законом гражданско-правовые средства воздействия на лиц, допустивших нарушения законодательства о защите прав потребителей в сфере электроэнергетики. Так, ч. 3 ст. 21 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» предоставила федеральным органам исполнительной власти полномочие обращаться в суд с иском, а также участвовать в судебном разбирательстве дел, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации об электроэнергетике. Тем не менее, как свидетельствует практика, указанные полномочия реализуются данными органами достаточно редко.

Определенную сложность представляет отсутствие системной работы по привлечению юридических лиц к административной ответственности за нарушения в области обеспечения безопасности на производстве. Сложилась практика наложения штрафов только в результате возникновения травм и аварий. По сведениям Ростехнадзора, примеров использования территориальными органами предусмотренных КоАП РФ профилактических мер в части привлечения к административной ответственности именно на стадиях формирования предпосылок к возникновению несчастных случаев и аварий до настоящего времени нет7.

7 Информация представлена на официальном сайте Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: www.gosnadzor.ru.

2. Превышение органами исполнительной власти своих полномочий, в том числе вмешательство в компетенцию других органов. Нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование изданным нормативным правовым актом (или его частью) отношений, подлежащих регулированию нормативными правовыми актами, принятие которых действующим законодательством отнесено к полномочиям иного органа государственной власти8.

Типичным нарушением в данном случае является разработка и принятие неуполномоченным субъектом административных регламентов, издание которых относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор). Так, начальником межрегионального управления государственного автодорожного надзора были незаконно утверждены и введены в действие три административных регламента по осуществлению государственного контроля и надзора в сфере дорожного хозяйства и автомобильного транспорта9.

Статистические данные также свидетельствуют о значительном количестве нарушений рассматриваемого типа в деятельности региональных органов. Так, по Южному федеральному округу за III квартал 2009 г. в 544 из 3200 проектов нормативных правовых актов субъектов РФ выявлены нарушения федерального законодательства, значи-

8 См. п. 5 постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (БВС РФ. 2008. № 1).

9 Управление Генеральной прокуратуры

РФ в Северо-Западном федеральном округе обобщило итоги проверки, касающиеся вопросов соблюдения прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) окружными органами (ново-

сти от 4 марта 2010 г.). URL: genproc.gov.ru.

тельное количество которых заключается в превышении компетенции субъектом РФ в регламентации вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации10.

Нарушения компетенции, в частности присвоение властных полномочий, их превышение, вмешательство в компетенцию других органов, были выявлены и в ходе комплексных исследований деятельности органов исполнительной власти, проведенных ИЗиСП в Тюменской (2004 г.) и Орловской (2006—2007 гг.) областях11.

3. Принятие нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Формы выражения такого типа нарушений разнообразны:

отсутствие у органа (должностного лица), издавшего нормативный правовой акт, полномочий на осуществление правового регулирования данного вопроса;

выход за пределы полномочий органа (должностного лица) по изданию нормативных правовых актов (например, принятие субъектом РФ нормативного правового акта за пределами усмотрения, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Федерации и ее субъектов);

принятие нормативного правового акта (или его части) по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным актом данного уровня;

10 См.: Жаркова Н. С. Деятельность территориальных органов Минюста России по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации на территории Южного федерального округа в условиях существующей вертикали федерального и регионального законодательства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2010. № 1. С. 50.

11 См.: Тихомиров Ю. А, Чеснокова М. Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 20—37; Тихомиров Ю. А, Горохов Д. Б. Указ. соч. С. 9—28.

неправильный выбор формы (вида) нормативного правового акта;

нарушение предусмотренных законодательством правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе их опубликования, государственной регистрации (если она предусмотрена законом) и вступления в силу12;

несоответствие содержания принятого акта (или его части) положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу;

неопределенность содержания нормативного правового акта (или его части), вызывающая его неоднозначное толкование в правоприменительной практике.

Проведенный анализ показал, что подобного рода нарушения встречаются как на федеральном, так и на региональном уровне. Например, за три квартала 2009 г. органами юстиции были выявлены противоречия федеральному законодательству в 316 нормативных правовых актах субъектов РФ, расположенных на территории Южного федерального округа13. Кроме того, нарушения данного типа регулярно устанавливаются судами Российской Федерации при осуществлении нормоконтроля14, удельный вес которого заметно увеличивается.

4. Действия, совершенные вопреки требованиям законов и иных нормативных правовых актов. В частности, к ним относятся:

12 Например, если установленная в акте дата вступления его в силу противоречит предусмотренным законодательством специальным правилам вступления в силу нормативных правовых актов, регулирующих данный вид общественных отношений.

13 См.: Жаркова Н. С. Указ. соч. С. 52.

14 См., например: Сведения о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, признанных в январе-августе 2009 года Верховным Судом Рос-

сийской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации противоречащими законодательству // Российская газета. 2009. 28 окт.

несоблюдение императивных предписаний закона при применении мер ответственности. К примеру, несмотря на то что размеры штрафных санкций за совершение налоговых правонарушений установлены действующим законодательством в твердой денежной сумме, тем не менее получило распространение снижение органами Федеральной налоговой службы России размеров штрафов, налагаемых на нарушителей законодательства о налогах и сборах;

нарушение установленных требований к проведению мероприятий по контролю. В некоторых субъектах РФ, вопреки требованиям ст. 7—12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»15, мероприятия по государственному контролю проводились без издания распоряжений (приказов) и не уполномоченными на то лицами. В распоряжениях не всегда обозначались цели, задачи и предмет мероприятий, период и правовые основания их проведения. Не соблюдалась периодичность проведения плановых мероприятий по контролю в соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»;

совершение юридически значимых действий, создающих видимость законного возникновения права, при нарушении установленных законодательством требований. К примеру, в нарушение установленного распоряжением Президента РФ поряд-

15 Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

ка осуществляется переход федерального имущества в собственность субъекта РФ в результате односторонних действий (издание правового акта) по закреплению имущества, не указанного в перечне16.

5. Непринятие решений, подлежащих принятию в соответствии с законом. Так, мониторинг осуществления органами государственной власти переданных полномочий в сфере охраны памятников культуры, проведенный Росохранкуль-турой, показал, что к началу 2009 г. в 83 субъектах РФ переданные полномочия реализовывались не в полном объеме, специально уполномоченные органы не были созданы в структуре исполнительной власти субъектов РФ, тогда как в соответствии с положениями ст. 91 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» исполнение органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий должно осуществляться с 1 января 2008 г.17

Другим примером служит следующая ситуация. В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», учреждения медико-социальной экспертизы получили статус федеральных учреждений, однако в Архангельской области и Ненецком автономном округе продолжают действовать положения о государственной службе медико-социальной экспер-

16 См.: Гутников О. В. Применение исковой давности к требованиям о признании права собственности на недвижимое имущество // Комментарий судебно-арбитражной практики / под ред. Н. И. Клейн. 2008. Вып. 15. С. 14—16.

17 См.: О мерах по сохранению историко-культурного наследия народов Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2009. № 5 С. 16—17.

тизы, утвержденные постановлениями местных администраций18.

6. Неполное, бессистемное применение законов органами исполнительной власти. Так, Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия в 2009 г. были проведены 354 проверки в установленной сфере деятельности. Обобщенный анализ результатов проведенных проверок в части соблюдения нормативных требований свидетельствует о типичных для всех регионов нарушениях законодательства в указанной сфере и подтверждает факт невозможности добиться значительного улучшения состояния дел в вопросах сохранения культурных ценностей без решения единого блока правовых, организационных и финансовых проблем19.

Не налажен и достоверный учет земель особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) из-за отсутствия эффективного взаимодействия между различными федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены общие функции. Так, по данным государственного доклада Роснедвижимости, к категории «земель ООПТ» отнесено 34,4 млн га

18 См.: Андреечева И. А. Повторная юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в механизме обеспечения единства правового пространства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2009. № 3. С. 80—81.

19 См.: Государственный контроль и надзор за состоянием Музейного фонда Рос-

сийской Федерации, за деятельностью негосударственных музеев в Российской Федерации, за хранением и использованием отнесенных к культурному наследию народов Российской Федерации библиотечных фондов и кинофонда, за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации, в том числе совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. URL: www. rosohrancult.ru.

земли, в то время как при приеме-передаче ООПТ федерального значения в ведение Минприроды России (в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 2055-р) их площадь составила 53,6 млн га. В результате 19,2 млн га земель ООПТ по кадастровому учету числятся в других категориях земель и менее защищены от нецелевого использования. Таким образом, координационные трудности в значительной степени связаны с неполным исполнением возложенных на органы исполнительной власти полномочий20.

7. Изучение отчетов о результатах деятельности органов исполнительной власти, представленных на их официальных сайтах, позволяет выделить в качестве самостоятельного нарушения ослабление контроля и надзора со стороны уполномоченных органов.

Анализ материалов прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства показал, что состояние законности в сфере бюджетного процесса во всех субъектах по-прежнему остается неудовлетворительным. В ряде регионов допускаются серьезные нарушения норм бюджетного законодательства, выявляются факты нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств, а также хищений бюджетных средств, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований. Основной причиной такого положения является отсутствие надлежащего финансового контроля.

Практически во всех сферах осуществляется недостаточный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности в пределах предоставленных надзорным органам полномочий. Если проверки проводят-

20 См.: Экологическая безопасность: отечественный и зарубежный опыт в деятельности парламентов и регионов // Аналитический вестник Совета Федерации. 2009. № 17. С. 70.

ся и выявляются правонарушения, инспекторы ограничиваются внесением предписаний без составления протокола об административном правонарушении и, соответственно, без направления его в органы государственного пожарного надзора.

Ослабление контроля и надзора в сфере охраны и использования водных биоресурсов способствует распространенности нарушений среди предприятий, учреждений, организаций, осуществляющих добычу водных биоресурсов. Наиболее типичны такие нарушения, как невнесение записей в промысловый журнал об улове, несвоевременное предоставление сведений об освоении выделенной квоты, превышение установленных объемов вылова, ведение промысла без соответствующего разрешения и др.

Таким образом, отсутствие адекватного реагирования на нарушения законности в подведомственной сфере — это один из существенных недостатков в работе органов исполнительной власти, влекущий снижение эффективности государственного управления и действия закона. При этом следует учитывать, что в ряде случаев указанная проблема может быть связана как с нечеткостью компетенции (объекта регулирования в сфере деятельности ряда федеральных органов исполнительной власти), так и с несовершенством и сложностью процедур реагирования на обнаруженные нарушения.

Анализ и обобщение выявленных типичных нарушений закона в деятельности органов исполнительной власти приводят к выводу о вероятной обусловленности их следующими типичными причинами.

1. Бессистемное принятие нормативных правовых актов, нередко приводящее к коллизионности и пробельности действующего законодательства, невозможности совершения действий, необходимых для его реализации.

Так, для реализации положений Федерального закона «Об объектах

культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» Правительство РФ должно было разработать ряд нормативных правовых актов, регулирующих, в частности, вопросы государственного контроля, установления льготной арендной платы, согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия градостроительной документации и др. Однако до сих пор практически полностью отсутствует правовая база, необходимая для регулирования правоотношений, возникающих в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия21.

2. Низкое качество правовых норм, нарушение правил юридической техники при подготовке проектов нормативных правовых актов. Низкое качество правовых норм, подтверждаемое практикой внесения изменений в акт спустя достаточно короткий промежуток времени после начала его действия, неминуемо влечет за собой неэффективность закона. Среди распространенных нарушений правил юридической техники отмечены: неправильное использование юридической терминологии, ссылки на недействующие нормативные правовые акты, неправильное указание реквизитов нормативного правового акта22.

К примеру, в сфере правового регулирования вопросов реализации переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населению можно отметить следующие типичные нарушения:

21 См.: О мерах по сохранению историко-культурного наследия народов Российской Федерации. С. 26—27.

22 См.: Филлипов А. Н. О юридической тех-

нике в правотворчестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2010. № 1. С. 26.

отсутствие в ряде нормативных правовых актов норм, относящихся к предмету регулирования. В первом полугодии 2009 г. по этому основанию органами юстиции было отказано в регистрации 40 из 147 нормативных правовых актов органов власти субъектов РФ;

нарушение правил юридической техники (например, акт не заверен подписью и печатью должностного лица субъекта РФ)23.

3. Низкая эффективность деятельности органов исполнительной власти. Как правило, недостатки работы государственных органов выражаются в плохой скоординиро-ванности их действий, межведомственной разобщенности, проявлении узковедомственных интересов, нарушении сроков и порядка принятия решений и др.

В качестве примера можно привести такие нарушения в деятельности органов исполнительной власти в сфере строительства, как несоблюдение сроков и порядка принятия решений о выдаче разрешений на строительство, необоснованный отказ в выдаче разрешений на строительство и продлении ранее выданных разрешений на строительство, незаконная выдача разрешений на строительство, выдача разрешений на строительство без полного пакета проектной документации либо при ее несоответствии требованиям градостроительного плана земельного участка и др.

На ненадлежащее исполнение поручений не раз обращал внимание и Президент РФ. В одном из его выступлений, в частности, было отмечено, что «ситуация с исполнением поручений достаточно сложная», так

23 По данным отчетов о результатах исполнения государственной функции надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемого Рострудом по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населению в 2008 г. и первом полугодии 2009 г. URL: www.rostrud.ru.

как докладываемая информация (от Правительства РФ, регионов, организаций) далеко не всегда содержательно соответствует реальному состоянию дел24.

4. Нередко нарушения законов и иных нормативных правовых актов связаны с низким уровнем подготовки кадров органов исполнительной власти. Так, нарушениям законов о государственной гражданской и муниципальной службе в значительной мере способствуют некомпетентность служащих, пробелы в их профессиональной подготовке, отсутствие необходимого опыта работы, недостаток управленческих и юридических знаний. Между тем профессионализм и компетентность согласно ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» являются одними из основных принципов организации работы государственных служащих.

5. И наконец, существенное влияние на состояние правоприменительной деятельности органов исполнительной власти оказывает экономический фактор. В частности, при делегировании федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ не осуществляется соответствующее финансовое обеспечение их реализации. Это обстоятельство препятствует эффективному осуществлению переданных полномочий, что негативно сказывается на качестве реализации закона. Кроме того, недофинансирование надзорных органов нередко приводит к тому, что на одного инспектора возлагается большой объем работы по осуществлению контроля, что делает последний формальным.

В заключение следует отметить, что процесс совершенствования российского законодательства должен

24 См.: Президент проверил исполнение своих поручений за 2009 г. (16 марта 2010 г.). URL: www.kremlin.ru.

включать не только разрешение вопросов нормотворчества (принятие новых нормативных правовых актов, корректировка или отмена действующих), но и анализ проблем (недостатков) правоприменения, значительное место среди которых занимают нарушения закона в деятельности органов государственной власти. Мониторинг нарушений законодательства, выявление их причин — важнейшие составные части мониторинга нормотворчества и правоприменительной практики.

В связи с этим представляется необходимым при доработке проекта федерального закона о нормативных правовых актах институционально закрепить правовой мониторинг как инструмент повышения эффективности правового регулирования, обеспечения высокого качества нормотворчества и реализации закона. До принятия решения о внедрении правового мониторинга в деятельность органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе полагаем целесообразным включить в положения об указанных органах функцию по проведению правового мониторинга. В определенной мере она соприкасается с такой функцией исполнительных органов (например, правовых департаментов федеральных и региональных министерств), как анализ и обобщение практики применения законодательства. Однако, учитывая специфику работы по проведению правового мониторинга, считаем необходимым выделить в структуре правовых департаментов самостоятельные подразделения, ответственные за его осуществление.

Важнейшим элементом правового мониторинга является его информационное обеспечение, т. е. механизм установления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и оценки, а также порядок использования аналитических результатов. Аналитико-оценочный блок информации служит своего рода источником жизни организма мониторинга,

«одушевляющим» его структурные, нормативные и иные элементы, в том числе фактические действия. Без нее эффективный правовой мониторинг невозможен и будет сведен к «толчковым» операциям25.

В связи с этим при осуществлении указанной деятельности органам исполнительной власти следует уделять особое внимание формированию и использованию собственной правовой информации. К ней относится, в частности, периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции, систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и судов о динамике нарушений законодательства в различных сферах и др.

Библиографический список

Административное право и процесс. Полный курс. 2-е изд. М., 2005.

Андреечева И. А. Повторная юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в механизме обеспечения единства правового пространства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2009. № 3.

Баскакова С. И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов: методическое пособие. М., 2009.

Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в субъекте Российской Федерации: рекомендации по совершенствованию (на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. № 1.

Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазко-ва М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.

Гутников О. В. Применение исковой давности к требованиям о признании права собственности на недвижимое имущество // Комментарий судебно-арбитражной практики / под ред. Н. И. Клейн. 2008. Вып. 15.

25 См.: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. С. 355.

Диканова Т. А., Домалевский А. К., Ястребов В. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства, направленного на обеспечение безопасности на железнодорожном транспорте: методические рекомендации. М., 2009.

Жаркова Н. С. Деятельность территориальных органов Минюста России по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации на территории Южного федерального округа в условиях существующей вертикали федерального и регионального законодательства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2010. № 1.

О мерах по сохранению историко-культурного наследия народов Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2009. № 5.

Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.

Рубцова М. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств: методические рекомендации. М., 2009.

Сведения о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, признанных в январе-августе 2009 года Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской

Федерации противоречащими законодательству // Российская газета. 2009. 28 окт.

Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.

Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.

Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона // Законодательство и экономика. 2008. № 6.

Тихомиров Ю. А., Горохов Д. Б. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал российского права. 2007. № 4.

Тихомиров Ю. А., Чеснокова М. Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005. № 3.

Филлипов А. Н. О юридической технике в правотворчестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2010. № 1.

Чеснокова М. Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. № 4.

Экологическая безопасность: отечественный и зарубежный опыт в деятельности пар -ламентов и регионов // Аналитический вестник Совета Федерации. 2009. № 17.