Организационно-экономический механизм регулирования процесса использования поселенческих территорий

Научный журнал Российского НИИ проблем мелиорации, № 1(09), 2013 г., [156-168] УДК 332.142.4

Н. С. Курбатова

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕССА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПОСЕЛЕНЧЕСКИХ ТЕРРИТОРИЙ

В статье рассмотрены вопросы регулирования процесса использования поселенческих территорий, перечислены основные принципы планирования территории поселения, указаны проблемы, которые при этом возникают. Подчеркивается, что современное поселение представляет собой достаточно сложный организм, включающий не только здания и сооружения, но и сложные системы транспортной, инженерной и социальной инфраструктур, а проблема рационального использования земель поселений -одна из важнейших. В статье дано определение использования земли в широком и в узком смысле слова. Есть пояснение понятия «земельный участок». Перечислены группы предприятий, которые размещаются на территориях различных поселений. Представлены функции местных органов власти поселений, указана компетенция местных органов власти поселений. В статье обрисовано деление территории поселения на зоны. Среди них выделяют жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, размещения военных объектов и другие. Перечислены объекты, которые могут располагаться в каждой из них. В статье утверждается, что генеральный план поселения является основным юридическим документом, определяющим перспективы территориального развития поселения, перечислены документы, которые разрабатываются на основе генерального плана поселения, указан срок реализации документов генерального плана. Подчеркивается, что разработка градостроительной документации должна осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил. При этом необходимо учитывать существующее состояние поселенческих территорий. В результате обозначены основные направления регулирования процесса их использования, схематично показан организационноэкономический механизм регулирования процесса использования поселенческих территорий. Подчеркивается необходимость наличия четких правил застройки территории поселения, которые должны обеспечивать защиту интересов всех участников складывающихся в ходе застройки отношений.

Ключевые слова: территория поселения, земельные ресурсы, земельный участок, планирование, рациональное использование, территориальные зоны, генеральный план.

N. S. Kurbatova

ORGANIZATIONAL AND ECONOMIC MECHANISM FOR THE REGULATION OF THE SETTLEMENT TERRITORY USING PROCESS

The article considers the questions of the regulation of the usage process of settlement territories, the basic principles of settlement territory planning and the problems they generated. It is stressed that the modern settlement represents rather complex organism including not only buildings and constructions, but also complicated transport systems, engineering and social infrastructure, and the problem of rational usage of settlements lands is one of the major

problem. The definition of land usage is given in the broad and narrow sense of the word. There is an explanation of the term “plot of land”. The groups of companies situated at the territories of different settlements are listed here. Functions of the local authorities of settlements are presented; the competence of local authorities of settlements is specified. The article outlines the settlement territory division into zones. Among them there are marked out such zones as: residential, public and business, industrial, engineering and transport infrastructure, agricultural usage, recreational appointment, specially protected territories, special purpose, placement of military objects, and others. The objects, which may be situated in each of them, are listed. The article asserts that the general plan of the settlement is the main legal document defining prospects of territorial development of the settlement. The documents developing on the basis of the general plan of the settlement are listed, and the time of performance of the general plan of the settlement is pointed out. It is emphasized that the development of town-planning documentation has to be carried out with observance of requirements of environmental protection, ecological safety and health regulations. It should be borne an existing state of settlement territories. As a result, the main directions of the regulation of the usage process of settlement territories are designated; the organizational and economic mechanism of regulation of process of use of settlement territories is schematically shown. The need for accurate rules of settlement territory building, which have to protect the interests of all participants of the relations formed during the building process, is emphasized.

Keywords: settlement territory, land resources, plot of land, planning, rational usage, territorial zones, general plan.

На современном этапе развития общества остро стоят проблемы рационального использования земельных ресурсов поселений. Необходимы новые принципы и методы управления, позволяющие создать эффективную систему использования поселенческих территорий [1].

Под использованием земли в широком смысле слова понимается ее использование в установленном законодательством порядке. Конкретные системы, виды и формы использования земли нестатичны, они изменяются в процессе исторического развития общества, соответствуют сложившейся системе производственных отношений.

Под использованием земли в узком смысле слова понимается использование определенного земельного участка, предоставленного в юридическом порядке физическому или юридическому лицу.

Земельный участок поселения представляет собой часть земель поселения, которая имеет определенный юридический статус, границу и конкретное целевое назначение. Каждый земельный участок необходимо использовать в интересах поселения.

Разгосударствление земельной собственности и введение на этой основе частной собственности на землю, приватизация земель, введение платного использования земли коренным образом изменили структуру и содержание земельных отношений в условиях городских и поселковых территорий. На поселенческих территориях осуществляют свою деятельность и размещаются:

- землепользования предприятий федерального и субъектного подчинения;

- землепользования предприятий, организаций и учреждений муниципальных органов;

- землепользования предприятий, имеющих самостоятельный статус;

- землепользования личных подсобных хозяйств граждан (в городах их размеры колеблются от 0,02 до 0,08 га, в других поселениях - до 0,5 га и более);

- подсобные хозяйства предприятий;

- землепользования садоводческих товариществ;

- земельные участки, предоставляемые под развитие огородничества и животноводства, сенокошения, выпаса скота;

- землепользования фермерских хозяйств;

- землепользования гаражно-строительных кооперативов;

- землепользования дачных образований и др. [2].

Использование земельных участков в черте поселения находится

в ведении как представительных, так и исполнительно-распорядительных органов.

В компетенцию представительных органов местного самоуправления входит следующее:

- установление порядка использования, охраны, контроля использования и охраны земель, других природных ресурсов и объектов природы,

отчуждение земель и оформление прав собственности на земельные участки; предоставление земель в аренду;

- порядок взимания земельных налогов и порядок предоставления льгот по ним;

- установление штрафов и иных видов административной ответственности за нарушение земельного законодательства по вопросам, относящимся к их ведению;

- утверждение по представлению глав администраций перечня и описаний границ земельных участков, расположенных на территории населенных пунктов и находящихся в их ведении;

- утверждение перечня и описаний границ земельных участков на поселенческих территориях, которые не могут быть переданы в собственность или аренду.

К ведению администраций поселений относится следующее:

- управление и распоряжение земельными ресурсами поселений;

- определение ставок арендной платы и других земельных платежей;

- сбор земельных платежей и взыскание штрафов за нарушение земельного законодательства;

- расчет субвенций и объемов потерь за пользование земельными участками, изъятыми из оборота поселений;

- очистка и рекультивация земель;

- зонирование территории поселения;

- составление и ведение кадастра населенного пункта;

- составление градостроительных планов развития поселения;

- разработка в соответствии с градостроительными планами развития проектов детальной планировки, схем застройки с учетом мнения населения; планов земельно-хозяйственного устройства города, проектов детального земельно-хозяйственного устройства поселения;

- контроль использования и охраны земель в соответствии с действующим законодательством [3].

Планирование использования территорий поселения должно базироваться на следующих основных принципах:

- эксплуатация одних территорий не должна приводить к значительному уменьшению количества или ухудшению качества других территорий поселения, взаимосвязанных с первыми. С точки зрения собственников, землевладельцев и землепользователей необходимо согласование хозяйственных интересов;

- общая антропогенная нагрузка на территорию не должна превышать предела устойчивости природной среды;

- должна быть обоснована целесообразность в соотношении краткосрочных и потенциальных выгод использования территорий поселения (например, увеличение доли пашни в сельскохозяйственных угодьях может дать кратковременный эффект, последствия которого приведут к снижению урожайности, усилению эрозии почвы, что, в конечном счете, приведет к значительному экономическому ущербу и долговременному нарушению экологического равновесия в поселении);

- формы использования поселенческих территорий наряду с отражением социально-экономических потребностей общества должны учитывать природную специфику региона, что обеспечит устойчивое социальноэкономическое развитие в условиях имеющихся экологических ограничений [4].

Как уже отмечалось выше, проблема рационального использования земель поселений - одна из важнейших. Необходимо эффективно использовать эти земли в целом, а также не нарушать целевое назначение конкретного вида земель. Здесь встает также проблема «минимальной территории при максимальном ее использовании».

В соответствии с Градостроительным кодексом на территориях городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны следующих видов:

- жилые зоны;

- общественно-деловые зоны;

- производственные зоны;

- зоны инженерной и транспортной инфраструктур;

- зоны сельскохозяйственного использования;

- зоны рекреационного назначения;

- зоны особо охраняемых территорий;

- зоны специального назначения;

- зоны размещения военных объектов;

- иные виды территориальных зон.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:

- зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

- зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может

быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Помимо перечисленных органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства [5].

Планирование использования поселенческих территорий должно быть направлено на организацию рационального использования земель населенных пунктов, регулирование планировки и застройки территорий и, в конечном счете, на выдачу разрешений на строительство.

В большинстве стран мира разрабатываются Генеральные планы городов и городских округов, которые затем детализируются и уточняются по муниципальным образованиям. Генеральные планы городов дополняются правилами землепользования и застройки.

Основным юридическим документом, определяющим перспективы территориального развития поселения, функционально-градостроительное зонирование его территории, распределение земель по видам собственности, решения по размещению объектов общегородского назначения, организации транспортного обслуживания, развитие системы инженерного оборудования, защиты территорий от опасных природных и техногенных процессов, охраны окружающей среды и историко-культурного наследия является генеральный план поселения.

Срок реализации документов генерального плана составляет 20-25 лет, при его составлении учитывается политическая, социальноэкономическая, научно-техническая обстановка как в целом в государстве, так и в конкретном регионе [6].

Генеральный план является основанием для разработки:

- проекта планировки и застройки на земли поселения, занятые застройкой и предназначенные для этой цели;

- детальных планов и проектов земельно-хозяйственного устройства территории на земли населенных пунктов, находящиеся за пределами застройки, не подлежащие застройки и временно не застроенные;

- проектов подробного земельно-хозяйственного устройства поселения.

План земельно-хозяйственного устройства поселения содержит основные положения по использованию земель, освоению и эксплуатации поселенческих территорий, а также задание и графические материалы инженерной подготовки территорий.

Данный план составляется на основе выявления земель, предназначенных под застройку и временно незастроенных поселенческих территорий. Распределение земельных угодий на территории поселения по назначению, видам и срокам использования между землевладельцами и землепользователями определяется мероприятиями плана.

Составление проектов земельно-хозяйственного устройства поселения приобретает важное значение в условиях многообразия форм собственности на землю и хозяйствования особенно для целей планирования использования поселенческих территорий. Проект земельно-хозяйственного устройства поселения включает решение следующих вопросов:

- распределение земель поселений по видам и срокам использования;

- организация и размещение земельных массивов, предназначенных под жилье, производственное и иное строительство;

- организация и размещение земель, предназначенных для инженерного оборудования территории;

- организация и размещение земель сельскохозяйственных предприятий;

- организация и размещение земель несельскохозяйственного назначения;

- организация и размещение зеленых насаждений, садов, лесопарков, парков, защитных лесонасаждений;

- организация и размещение мест отдыха и спорта;

- размещение дачных районов, санаториев, курортов местного значения;

- рациональное использование земельных и других ресурсов;

- разработку мероприятий по устройству водоемов, предупреждению оползней, затоплений, обвалов, размывов, осушению болот;

- организация сети пригородных магистралей и хозяйственных дорог;

- мероприятия по освоению и улучшению земельных участков для целевого использования;

- мероприятия по привлечению инвестиций в обустройство земель поселений;

- другие мероприятия по организации земельного хозяйства городских и сельских поселений [7].

Проект земельно-хозяйственного устройства поселения детализирует отдельные положения Генерального плана поселения.

На основе этих документов разрабатываются детальные проекты по земельно-хозяйственной организации территории отдельных землепользований, проекты планировки и застройки их территорий.

В состав детального проекта организации территории входит разработка проектов на лесопарки, парки культуры и отдыха, садоводческие товарищества, внутрихозяйственную организацию территории сельскохозяйственных предприятий, организацию магистральных дорог, водных объектов и т. д.

Все названные проекты сводятся в единый детальный проект земельно-хозяйственного устройства поселения, который после утверждения переносится в натуру.

Разработка градостроительной документации должна осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил. При этом необходимо учитывать существующее состояние поселенческих территорий [6].

В градостроительную документацию всех видов в соответствии с заданием на ее разработку необходимо включать разделы об охране недр, природной среды и о рациональном использовании природных ресурсов.

Обобщая изложенное выше, можно сделать вывод о том, что планирование поселенческих территорий должно опираться на ряд основных положений, показанных на рисунке 1.

Рисунок 1 - Организационно-экономический механизм регулирования процесса использования поселенческих территорий

Таким образом, современное поселение представляет собой достаточно сложный организм, включающий не только здания и сооружения, но и сложные системы транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры. В отношениях, которые складываются в связи с планированием и застройкой поселенческих территорий, участвуют многие субъекты. Кроме

непосредственно девелоперов в данных отношениях участвует государство, муниципальные образования, правообладатели существующих на определенной территории объектов, население соответствующих территорий. Создание нового объекта капитального строительства затрагивает, как правило, интересы всех субъектов данных отношений. Это свидетельствует о необходимости наличия четких правил застройки территории поселения, которые должны обеспечивать защиту интересов всех участников складывающихся в ходе застройки отношений.

Список использованных источников

1 Носов, С. И. Организация и оценка эффективности землепользования и землевладения: учебно-практическое пособие / С. И. Носов, А. В. Антипов. - М.: Изд-во РЭА, 2000. - С. 130.

2 Чешев, А. С. Современные подходы к планированию землепользований в городских условиях / А. С. Чешев // Земельный кадастр: сборник научных трудов. - Ростов н/Д: РГСУ, 2004. - С. 13.

3 Воробьев, А. В. Земельная реформа и государственное управление земельными ресурсами / А. В. Воробьев // Земельный вестник России. -2002. - № 3. - С. 1-4.

4 Драгомирецкий, И. И. Экономика природопользования: краткий курс лекций / И. И. Драгомирецкий, Е. Л. Кантор, Г. А. Маховикова. - М.: Изд-во Юрайт, 2011. - С. 224.

5 Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ: по состоянию на 28 июля 2012 г. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/ gskrf/.

6 Андрианов, Н. А. Территориальное планирование как основа городской застройки / Н. А. Андрианов // Правовые вопросы строительства. - 2005. - № 2. - С. 20-26.

7 Чешев, А. С. Эколого-экономический механизм обеспечения эффективности использования городских территорий: монография /

А. С. Чешев, Т. В. Власенко, О. Ю. Шевченко. - М.: Вузовская книга, 2012. - С. 176.

Курбатова Наталия Сергеевна - Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ростовский государственный строительный университет» (ФГБОУ ВПО «РГСУ»), аспирант.

Контактный телефон: 8-908-196-07-20.

E-mail: natali_1727@mail.ru

Kurbatova Nataliya Sergeyevna - Federal State Budget Educational Establishment of Higher Professional Education “Rostov State Building University” (FSBEE HPE “RSBU”), Postgraduate Student.

Contact telephone number: 8-908-196-07-20.

E-mail: natali_1727@mail.ru