Конституционно-правовая практика проведения референдумов в Республике Беларусь (окончание)

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРАКТИКА ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМОВ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

ДЕМИЧЕВ Дмитрий Михайлович

Аннотация: в статье исследуются отдельные аспекты подготовки, проведения, порядка голосования, подведения итогов республиканских и местных референдумов. Раскрывается практика их проведения в советское и постсоветское время в Республике Беларусь. Проводится сравнительный анализ законодательства о референдумах в различных странах. Вносятся конкретные предложения по совершенствованию некоторых норм Избирательного кодекса Республики Беларусь, регулирующих порядок назначения и проведения референдумов.

Annotation: the article considers particular aspects of planning, holding, voting procedure, summing-up of republican and local referenda. It also reveals special features of their organization and holding in soviet and post-soviet years in the Republic of Belarus. The article makes a comparative analysis of legislation on referenda in different countries. The author provides certain ideas on improving some standards in the Electoral Code of the Republic of Belarus that regulate the procedure of referenda.

Ключевые слова: Конституция Республики Беларусь, прямая (непосредственная) демократия, референдум, виды референдумов, формула референдума, избирательное законодательство, Избирательный кодекс, инициативная группа.

Key words: Constitution of the Republic of Belarus, direct democracy, referendum, kinds of referenda, issues of referendum, electoral legislation, Electoral Code, action group.

Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве:

- в области и городе Минске - не менее 50 человек;

- в районе, городе, районе в городе - не менее 20 человек;

- в поселке, сельсовете - не менее 10 человек.

Документы о проведении местного референдума, представленные инициативной группой, и вопрос, предлагаемый на референдум, направляются местным исполнительным и распорядительным органом на заключение в соответствующий областной, Минский городской орган юстиции, которые проверяют соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям законодательства и соблюдение порядка образования инициативной группы.

В течение 30 дней со дня обращения за регистрацией инициативной группе выдается свидетельство о регистрации, образец подписного листа, а членам инициативной группы -соответствующие удостоверения.

Если исполнительным и распорядительным органом установлено, что собрано необ-

Начало см.: Юридическая наука. 2013. № 3.

Реализация права инициативы граждан на проведение местного референдума, его подготовка и проведение, порядок и сроки образования участков для голосования, соответствующих комиссий по референдуму, полномочия и организация их деятельности, составление списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, порядок голосования, подведения и опубликования итогов референдума осуществляются применительно к нормам законодательства о республиканском референдуме.

Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Инициатива граждан выражается в виде предложения, внесенного не менее 10 % граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории1.

1 См.: Статья 126 Избирательного кодекса Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. (с изм. и доп.) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2000. № 25. 2/145 ; 2011. № 127. 2/1861.

ходимое количество достоверных подписей, инициативная группа по проведению местного референдума составляет заключительный акт и представляет его в соответствующий исполнительный и распорядительный орган, который передает его в местный Совет депутатов.

Решение о назначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового, сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, а решение о назначении районного референдума в городе с районным делением -городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения в соответствии с требованиями Избирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь такого предложения.

Местный Совет депутатов, принимая решение о назначении референдума, обеспечивает ознакомление граждан с содержанием вопроса (проекта решения), вынесенного на референдум.

Дата проведения референдума устанавливается не позднее 3-х месяцев со дня принятия решения о назначении референдума. Решение местного Совета депутатов о назначении референдума публикуется в печати и обнародуется в других средствах массовой информации. Решения, принятые местным референдумом, подписываются руководителем соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа.

Организация референдумов аналогична выборам. Однако на референдуме избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или партийный список, а, как отмечалось выше, за предложение, содержащее решение какого-либо вопроса. Для проведения референдумов составляются списки избирателей, проводится соответствующая разъяснительная и агитационная работа. Подготовка и проведение референдума на территории области, города, района, района в городе, поселка, сельсовета осуществляются соответствующими комиссиями по референдуму, образованными в соответствии с Избирательным кодексом Республики Беларусь.

На основании протоколов, полученных от участковых комиссий по референдуму и составленных в соответствии с требованиями ст. 55 Избирательного кодекса Республики Беларусь, районные, городские, районные в городах комиссии по референдуму подводят итоги проведения референдума. Результаты референдума устанавливаются на заседаниях ука-

занных комиссий и заносятся в протокол. Протокол подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами соответствующей комиссии по референдуму и передается немедленно, но не позднее чем через два дня после окончания голосования лично председателем или заместителем председателя либо секретарем комиссии в областную, Минскую городскую комиссию по референдуму и в органы, образовавшие комиссию, для информации.

Результаты референдума в областях, г. Минске устанавливаются на заседаниях областных, Минской городской комиссий по референдуму и заносятся в протокол. К протоколу, направляемому в Центральную комиссию, прилагаются, если они имеются, особые мнения членов комиссии, заявления других лиц о нарушениях, допущенных в ходе голосования или при подсчете голосов, и принятые по ним решения комиссии.

В случае обнаружения органами, образовавшими областную, Минскую городскую комиссию по референдуму, нарушений требований Избирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь, допущенных в ходе голосования или при подсчете голосов, об этом немедленно сообщается в Центральную комиссию.

На основании протоколов областных, Минской городской комиссий по референдуму Центральная комиссия устанавливает:

- общее число граждан, имеющих право участвовать в референдуме;

- число граждан, получивших бюллетени для голосования;

- число граждан, принявших участие в голосовании;

- число голосовавших за одобрение вынесенного на референдум вопроса (проекта решения) и число голосовавших против его одобрения;

- число бюллетеней, признанных недействительными.

По сложившейся мировой конституционно-правовой практике референдум считается действительным, если в голосовании приняло участие определенное законом количество избирателей. Оно может отличаться от того процента участия в голосовании, которое установлено для действительности выборов. Так, в Российской Федерации Центральная избирательная комиссия признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие

более половины участников, внесенных в списки референдума2.

В Италии отменяющий референдум (об отмене закона, ранее принятого парламентом) действителен, если в голосовании приняло участие более половины избирателей. Такое же правило установлено в большинстве стран, что указывает на особое значение решений, принимаемых референдумом.

По законодательству Республики Беларусь референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более 50 % граждан, внесенных в списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Решение считается принятым референдумом, если за него в целом по Республике Беларусь проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании3.

Особо следует подчеркнуть, что решение конституционного референдума о принятии, изменении и дополнении Конституции Республики Беларусь считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан,

4

внесенных в списки для голосования .

Результаты референдума устанавливаются на заседании Центральной комиссии и заносятся в протокол. Протокол подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии.

Центральная комиссия по представлению соответствующих комиссий по референдуму и органов, образовавших комиссии, а также по установленным ею основаниям может признать результаты референдума в области, районе, городе, районе в городе, на участке для голосования недействительными из-за допущенных нарушений требований Избирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь.

Сообщение об итогах референдума публикуется в печати Центральной комиссией в 7-дневный срок. В сообщении указываются общее число граждан, имеющих право участвовать в референдуме; число граждан, полу-

2 См.: Статья 80 (п. 5, 7) Федерального конституционного закона Российской Федерации от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710 ; 2008. № 17. Ст. 1754.

3 См.: Статья 121 Избирательного кодекса Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. (с изм. и доп.) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2000. № 25. 2/145 ; 2011. № 127. 2/1861.

4 См.: Статья 140 (часть вторая) Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. ( с изм. и доп. от 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 1999. № 1. 1/0 ; 2004. № 188. 1/6032.

чивших бюллетени для голосования; число граждан, принявших участие в голосовании; число голосовавших за одобрение вынесенного на референдум вопроса (проекта решения) и число голосовавших против его одобрения; число бюллетеней, признанных недействительными.

По представлению Генерального прокурора Республики Беларусь о нарушениях, допущенных при проведении референдума, Центральная комиссия имеет право принять решение либо о проведении в течение месяца повторного голосования на тех участках для голосования и других территориях, где были допущены нарушения, либо о проведении в течение года повторного голосования на всей территории Республики Беларусь.

Решение, принятое референдумом, подписывается Президентом Республики Беларусь и публикуется в порядке, установленном для опубликования актов Президента Республики Беларусь.

Решение, принятое референдумом, вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования, если в нем не установлен иной срок. Датой принятия решения референдумом считается день референдума.

Юридическая сила решения, принятого референдумом, определяется указом Президента Республики Беларусь о назначении референдума. Решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено на самом референдуме. Если для выполнения решения, принятого референдумом, требуется издание какого-либо правового акта, он должен быть принят в течение 5 месяцев со дня вступления в силу решения, принятого референдумом.

На основе установлений Конституции Республики Беларусь в октябре 2004 года был проведен республиканский референдум, вокруг которого велось немало дебатов, в том числе и в научной среде. Между тем анализ конституционных установлений показывает, что он был проведен в строгом и полном соответствии с буквой и духом Основного Закона нашей страны. Конституция - это главный учредительный и одновременно многогранный политико-правовой акт государства и общества, обладающий особыми юридическими свойствами. Как уникальный документ наивысшей юридической силы, Конституция базируется на выработанных мыслителями разных эпох главных ценностях конституционализма, наработках мирового конституционно-правового

опыта, на накопленном собственном опыте государственно-правового строительства. Будучи каркасом государственно-правовой модели общества, Конституция определяет правила политических процессов в государстве и обществе, их демократический вектор, выступает в качестве основного гаранта и существенного фактора обеспечения политической и экономической стабильности, функционирования государственного механизма в устойчивом режиме законности и правопорядка. Конституция является правовым фундаментом государственной и общественной жизни, основным источником национальной правовой системы. Она определяет конституционный строй, главные устои государства и обеспечивает своими предписаниями и установлениями их стабильность и надежную защиту, закрепляет политический и идеологический плюрализм, а также правовой статус человека и гражданина. Именно Конституция устанавливает правила, по которым осуществляется политический процесс в государстве, в том числе проведение выборов и референдумов. Так, Конституция Республики Беларусь в ст. 140 установила, что разд. I, II, IV, VIII Конституции могут изменяться только путем референдума. В разд. IV Конституции «Президент. Парламент. Правительство. Суд» ст. 79-89 устанавливается правовой статус Президента Республики Беларусь, в том числе порядок избрания и сроки его полномочий. Статья 74 Конституции Республики Беларусь гласит, что республиканские референдумы назначаются Президентом Республики Беларусь.

Из этого вытекает, что, во-первых, назначив на 17 октября 2004 года проведение референдума, Президент действовал в правовых рамках ст. 74 Конституции; во-вторых, вынесенный Главой государства вопрос о сроках полномочий Президента, то есть вопрос, связанный с изменением Конституции, вытекает и полностью согласуется с установлениями ст. 140 Конституции.

Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов на основании протоколов областных, Минской городской комиссий по референдуму от 17 октября 2004 года установила следующие результаты республиканского референдума.

В списки для голосования было внесено 6 986 163 гражданина Республики Беларусь. Число граждан, получивших бюллетени для голосования, составило 6 315 825. В голосовании

на референдуме приняло участие 6 307 395 граждан, что составило 90,28 % от числа граждан, внесенных в списки для голосования.

За принятие решения по вынесенному на референдум вопросу: «Разрешаете ли Вы первому Президенту Республики Беларусь Лукашенко А.Г. участвовать в качестве кандидата в Президенты Республики Беларусь в выборах Президента и принимаете ли часть первую статьи 81 Конституции Республики Беларусь в следующей редакции: "Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании”?» проголосовало 5 548 477 граждан, что составляет 79,42 % от числа граждан, внесенных в списки для голосования.

Против одобрения вынесенного на референдум вопроса проголосовало 691 917 граждан, что составляет 9,9 % от числа граждан, внесенных в списки для голосования. Число бюллетеней, признанных недействительными, составило 67 001.

Таким образом, в Республике Беларусь сложилось и на деле эффективно действует законодательство, регулирующее порядок подготовки и проведения республиканских и местных референдумов. Оно основано на общепризнанных принципах конституционализма, сложившейся мировой конституционно-правовой практике и позволяет на деле реализовывать принципы народовластия и один из его стержневых принципов - принцип прямой, непосредственной демократии. В то же время избирательное законодательство Республики Беларусь, как и иное законодательство, нуждается в систематическом уточнении соответствующих норм в целях проведения как выборов, так и референдумов на истинно демократической основе. В этих целях было бы целесообразным уточнить те нормы ст. 112 Избирательного кодекса, которые регламентируют порядок добровольного пожертвования средств трудовых коллективов на материальное обеспечение агитации по инициированию республиканского референдума гражданами. В совершенствовании нуждаются также установления Избирательного кодекса, которые определяют перечень субъектов права инициативы на проведение республиканского референдума. Такое право можно было предоставить политическим партиям, зарегистрированным Минюстом, в лице их высших республиканских руководящих органов. В целях повышения ро-

ли местных референдумов как средства прямого (непосредственного) участия граждан соответствующих административно-территориальных единиц в решении вопросов местного значения в число субъектов, обладающих правом инициативы на проведение местного референдума, следовало бы внести и местные исполнительные и распорядительные органы. В соответствии со ст. 3 Конституции Республики Беларусь единственным источником государственной власти и носителем суверенитета является народ. Исходя

из данного установления Основного Закона, в целях полнокровного, поистине демократического волеизъявления на референдумах воли большинства народа было бы целесообразным в соответствующие статьи Избирательного кодекса внести уточнения, касающиеся порядка определения итогов референдумов: «Решение считается принятым референдумом, если за него в целом по Республике Беларусь проголосовало более половины граждан, внесенных в списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме».