Под покровом тендера

Действующий в России с 2006 года закон предписывает государственным организациям любого уровня выбирать поставщиков товаров и услуг исключительно на основании открытых тендеров. По идее это правило должно нанести серьезный удар по коррупции, научить чиновников грамотным закупкам и сэкономить бюджет. Однако, как показывает мировой опыт и отечественная практика, экономия окажется незначительной, а воровство просто перейдет на качественно иной уровень.

Трудности перехода

Правила, предписывающие государственным организациям выбирать поставщиков по результатам тендера, на самом деле существуют с 1997 года. Правда, для учреждений регионального и муниципального уровня они носили рекомендательный характер. Зато вступивший в силу в 2006 году ФЗ 94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" сделал "конкурентные процедуры" обязательными для всех закупок на сумму свыше 100 тыс. руб.

Андрей Цариковский, статс-секретарь — замруководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС): Предпосылкой для разработки этого закона во многом стали результаты проверок, проводимых Минэкономразвития. В результате анализа отчетности по расходованию бюджета за последние несколько лет всплыли очень интересные данные. Многие товары, например компьютеры, оргтехника, закупались по ценам, в три раза превышающим розничные.

Подразумевается, что новый регламент должен, во-первых, стать препятствием на пути коррупционного сговора заказчика и подрядчика, а во-вторых, заставить госзаказчиков работать на качественно ином уровне. В результате ожидается серьезное снижение расходов на госзакупки. На сегодняшний день их бюджет составляет около 10 трлн руб.— при таких суммах экономия даже 1% окажется весьма существенной.

Между тем чиновники жалуются на невозможность нормально работать в новых условиях. Сергей Айдаркин, начальник управления закупок Южного федерального университета: Раньше, как только появлялась потребность что-либо приобрести, мы могли пойти в любой магазин, найти любого партнера. Теперь госзаказ должен размещаться на конкурсных условиях, чтобы любой мог попытаться завоевать право его получить. И у нас теперь проблема: мы хотим что-то купить, но нужно ждать от 10 до 50 дней — срок на предписываемые законом процедуры размещения заказа. Это не считая времени на подготовку условий. Закон писался людьми, которые исповедуют жесткое планирование. Однако далеко не все потребности возможно запланировать заранее.

Антон С., сотрудник госорганизации: Одна коммерческая организация предложила нам идею — выступить организатором и провести совместную конференцию. Однако теперь мы не можем просто отдать реализацию идеи ее же автору, нам надо провести открытый конкурс, на котором компания-инициатор будет одним из участников. Необходимо оформить кучу бумаг и потратить на все процедуры месяца три. А если вдруг победу в конкурсе по формальным признакам мы будем вынуждены отдать какому-то другому участнику, то с победителем придется как-то договариваться. Например, прокачать через него деньги нашему изначальному партнеру, ведь никто другой нам все равно не подходит.

Игорь Каллистов, замначальника управления кинематографии Федерального агентства по культуре и кинематографии: Согласно новому закону, мы обязаны проводить конкурс на размещение госзаказа, например, на производство фильма. То есть не как раньше просто рассматривать поступающие заявки продюсеров и режиссеров, а сами заказывать фильм конкретной тематики "для государственных нужд". Но, во-первых, творческие замыслы не всегда удачно рождаются на заказ, а во-вторых, и это самое главное, предложенный законом механизм оценки проекта лишен логики. Вклад творческой составляющей в итоговую оценку проекта, согласно закону, не должен превышать 45%. Получается, что факторы цены и срока исполнения контракта при прочих равных условиях должны перевешивать сумму таких критериев, как культурно-художественный уровень будущего кинопроизведения, его значимость и квалификация исполнителей. Иными словами, мы должны выбрать более дешевый, пусть даже и бездарный проект. Другая проблема — требование обнародовать решения каждого члена конкурсной комиссии о допуске участника к конкурсу и об оценке его конкурсной заявки. Не знаю, как в других отраслях, а в мире искусства такой, мягко говоря, неэтичный подход недопустим. В составе комиссии, согласно положению закона, должно быть не менее 50% творческих специалистов в соответствующей области, то есть коллег тех, кого оценивают. В итоге возникают колоссальные трудности с формированием конкурсных комиссий: мало кому хочется стать нерукопожатным в узком кругу товарищей по цеху.

Перечисленные проблемы далеко не единственные. Чиновники сетуют, что нарушаются наработанные годами хозяйственные связи, срываются планы проведения работ и ремонтов, задерживается снабжение. А как итог — тормозится деятельность предприятий.

Андрей Цариковский: Мы признаем, что ФЗ 94 несовершенен, в него вносятся и будут вноситься необходимые изменения. Однако даже в существующем виде он позволяет госзаказчику спокойно и эффективно работать. Другое дело, что принять новые правила игры и научиться действовать в их рамках сразу могут далеко не все. И мы отдаем себе отчет, что в течение какого-то периода исполнение закона будет сопровождаться потерями, связанными с неумением планировать, проводить тендеры и т. п. Но через инерцию и стоны чиновников мы постепенно придем к цивилизованной форме расходования бюджета. Игра стоит свеч — речь идет об экономии гигантских сумм.

Андрей Храмкин, директор Института госзакупок Российской академии государственной службы при президенте РФ: В последние годы чиновники разучились планировать. Зато привыкли работать по принципу "нужно еще вчера", а в системе госзакупок такой подход не работает.

Добро пожаловать, или посторонним вход воспрещен

Закону 94 надо отдать должное — как отмечают эксперты, доступ к государственным заказам стал действительно свободнее. Расширилось число поставщиков, значительно больше неаффилированных с заказчиком компаний стали победителями тендеров. Основных причин, по которым закон при всей инерции и противодействии "старых хозяйственников" все-таки работает, две: участники тендеров научились при малейших нарушениях, реальных или кажущихся, продавать жалобы в ФАС, и служба (это также подтверждается сторонними наблюдателями) проводит проверки абсолютно по каждому сигналу.

Ксения Ерыкалина, заместитель гендиректора компании "Промосила": Отсутствие печати на нескольких внутренних страницах нашей заявки послужило основанием для недопущения нас к конкурсу. Мы подали жалобу. Комиссией ФАС признаков нарушения заказчиком законодательства по существу жалобы не было обнаружено — формально печати нужны. Но в ходе изучения конкурсной документации ФАС обнаружила ряд нарушений закона, которые были допущены заказчиком. Если бы мы не подали жалобу, о них бы никто не узнал.

Конечно, незначительные нарушения можно найти практически в каждом случае, и часто происходят они не по злому умыслу, а из-за отсутствия должной квалификации заказчика. Другое дело, когда чиновник пытается подыграть "своему" участнику. Хотя и это бывает не корысти ради. Кирилл Кузнецов, руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru: Закон оставляет заказчикам достаточно лазеек, чтобы провести своего победителя. Однако многие проводят своего поставщика не ради отката, а потому что уверены, что тот отработает заказ хорошо и в срок.

Если речь идет о заказах на небольшую сумму, то их стараются "распилить" на куски по 100 тыс. руб., когда тендер проводить вообще не нужно. Если же тендер необходим, включаются методы по отсеиванию "чужих". Вадим Сенькин, директор интерактивного агентства SV Dot/Stars Interactive: После ознакомления с условиями некоторых тендеров мы просто решали не участвовать. Например, в одном в качестве необходимого условия было указано, что разработчик обязан обеспечить постоянное присутствие рабочей группы в помещении заказчика в количестве семи человек. В другом — были поставлены нереальные для разработки сроки: на сложный проект отводилась неделя. Из таких условий очевидно одно: в первом случае кто-то уже сидит в здании, а во втором — кто-то уже договорился и уже давно делает проект, а иначе выиграть нельзя.

Анна Г., проджект-менеджер петербургской компании-разработчика: В комиссии конкурса городской администрации "на оказание услуг по представлению Санкт-Петербурга в мировой компьютерной сети интернет в 2008 году" мне прямо сказали: "Девушка, мы уже несколько лет работаем с сайтом на такой-то системе управления, и нам неинтересно менять разработчика".

Объявить в условиях конкурса конкретные сроки, а потом позволить "своему" подрядчику в них не уложиться — серьезное нарушение со стороны госзаказчика. Но и в этом случае можно кое-что придумать. Максим Горбачев, независимый бизнес-тренер: При поставке сложного медицинского оборудования (например, томографа) для того, чтобы победителем оказалась компания, близкая к министру здравоохранения региона, в требованиях указывается срок поставки равный, например, одной неделе. Это нереальный срок, так как заказ на подобное оборудование у производителя нужно размещать не менее чем за полгода. Затем обычно конкурс выигрывает своя фирма. А чтобы решить вопрос со сроками поставки главврач медицинского заведения--пользователя пишет письмо организатору конкурса и поставщику с просьбой перенести получение оборудования на несколько месяцев в связи с неготовностью помещения.

Роман К., подрядчик строительных работ: Если речь идет о работах, реальный объем которых после выполнения проверить затруднительно, может действовать следующая схема. Заказчик пишет в условиях: вырыть яму 100 тыс. кубов, а потом закопать. "Чужие" выставляют адекватную объему работ стоимость, а "свой" знает, что, на самом деле, яма нужна в 1000 раз меньше, дает цену значительно ниже и побеждает.

Мошенники с хорошей репутацией

Пытаясь сделать закон о госзакупках максимально либеральным с точки зрения расширения круга участников тендеров и предоставления равных возможностей, авторы оставили без внимание такое понятие, как репутационная или квалификационная составляющая в оценке поставщика. Сегодня отказать в участии в конкурсе из-за "плохой репутации" можно лишь в том случае, если компания внесена в так называемый реестр "недобросовестных поставщиков". В этот реестр вносятся фирмы, не сумевшие надлежащим образом отработать какие-либо госзаказы. "Проколовшиеся" на исполнении заказа негосударственной организации в реестр не попадают и могут быть допущены до участия в конкурсе. Кроме того, состоящему в реестре "недобросовестному поставщику" ничего не стоит зарегистрировать новое юрлицо с "незапятнанной репутацией". Отказать же фирме в участии или занизить ей итоговую оценку по причине короткого срока присутствия на рынке нельзя.

Этим обстоятельством пользуются в основном не проколовшиеся на госзаказах поставщики, а самые обычные мошенники. Фирма-"однодневка" выставляет на конкурс проходную заявку — с демпинговыми ценами, нереальными сроками и т. п. Даже если заказчик и чувствует подвох, найти формальный повод для ее низкой оценки затруднительно. При этом далеко не во всех конкурсах предусмотрено внесение исполнителем обеспечения по контракту (страховки, банковской гарантии и т. п.). Зато госструктура может быть обязана перечислить подрядчику аванс в размере 30% суммы заказа. Получив его, "однодневка"-победитель растворяется в воздухе.

В другом, весьма распространенном варианте, правда, скрытого мошенничества, игра идет на низкой квалификации заказчика, а именно, неумении четко описать свои требования. Кирилл Кузнецов: Приходит компания, предлагает товар или услугу, по описанию соответствующую требованиям конкурса. Дает "низкую" цену. В реальности же заказчик получает "то, что заказал", но совершенно не то, что хотел получить. Цена же относительно реально поставленного товара или услуги оказывается далеко не низкой.

На первый взгляд экзотичный, но, как выяснилось, довольно распространенный вид мошенничества — "конкурсное рейдерство". Андрей Храмкин: Рейдеры участвуют в конкурсе с целью его развала, то есть признания результатов недействительными. При этом можно, например, не доводить до жалоб в ФАС, суда и т. п., а шантажировать заказчика. Допустим, выторговать себе другой контракт или обеспечить какие-то решения, находящиеся в компетенции госорганизации. А угроза развала конкурса — зачастую вещь весьма серьезная: не произведенная вовремя закупка, допустим, топлива на зиму чревата суровыми служебными взысканиями. Есть фирмы, которые специализируются на доведении конкурса до развала под заказ. Компания, не успевшая подготовиться или не допущенная к конкурсу, заказывает его развал и перенос. Выигранное время использует для подготовки к новому заходу.

Период детства

На сегодняшний день российское законодательство в области госзакупок является одним из наиболее жестких, по крайней мере, среди развитых стран. Большинство наших сегодняшних проблем на Западе прошли уже давно.

Андрей Цариковский: Существует прямая зависимость: чем выше уровень коррупции, тем жестче закон о госзакупках. На Западе период детства, когда перед законодателями стояла задача борьбы с коррупцией, давно пройден. Теперь они решают проблемы совсем иного уровня. Например, как противостоять картельным сговорам поставщиков по удержанию цен. Или так называемой "карусели", когда поставщики договариваются между собой о том, кто и когда какой тендер будет выигрывать, а остальные лишь создавать фон участия.

Андрей Храмкин: Наиболее распространенная сегодня у нас форма тендера для крупномасштабных проектов и закупок — аукцион, где побеждает предложивший самую низкую цену. На Западе же от аукционов для госзакупок отказались еще в конце XIX века, поскольку эта процедура плохо защищена от сговора поставщиков. Например, если каждый участник не знает цену конкурента, договориться сложнее. Кстати, у нас сейчас даже есть тариф за присутствие на аукционе, но не участие. Ведь если придет лишь один участник — аукцион будет признан несостоявшимся. А так формально все в порядке.

Кроме того, на конкурсах в развитых странах членам комиссий разрешено учитывать репутационный и квалификационный факторы, то есть время присутствия подрядчика на рынке, опыт работы, качество исполнения предыдущих заказов.

У нас же иногда доходит до курьезов. Так, отечественным заказчикам запрещено указывать в требованиях предпочтительные марки товара. При объявлении конкурса на поставку, например, автомобиля можно указать лишь его класс и технические характеристики. Допустим, крупный чиновник хочет ездить на служебном автомобиле "Ауди". Объявить об этом прямо нельзя. И если поставщики представительских автомобилей других марок дают более низкую цену — выбрать придется их. Хорошо, если это окажется "Мерседес" или "БМВ". А если что-то иное?

Алтынного вора вешают, а полтинного — чествуют

Самым трудным был первый год хозяйствования по новым правилам. Сейчас все постепенно приходит в рабочее русло. Андрей Цариковский: Шоковая терапия для системы госзакупок прошла не зря. Даже визуально можно заметить, что состав оценочных комиссий за последние два года изменился — пришли более квалифицированные люди. Андрей Храмкин: Раньше члены конкурсных комиссий зачастую голосовали, как скажет начальство. После введения персональной административной ответственности каждого члена комиссии подход к оценке стал значительно серьезнее. Из комиссий начался массовый отток статистов, которых сменили эксперты.

В закон вносились изменения и дополнения, однако проблемы исполнения своих обязанностей для госзаказчика не исчезли. Система борьбы за качество госзакупок во всем мире одинакова. Она включает строгое регулирование, строгое наказание, обучение и стимулирование. Обучение, по наблюдению экспертов, еще существенно отстает — не хватает необходимых курсов и квалифицированных преподавателей. Что касается стимулирования, то оно просто отсутствует. Кирилл Кузнецов: Сегодня уже очевидны подлежащие исправлению моменты законодательства. Во-первых, необходимо упрощение, хотя бы на муниципальном уровне. Нужно увеличить порог сумм закупок, для которых тендер необходим. Для определенных видов закупок этот порог нужно поднять в несколько раз. Кроме того, при допуске поставщика на конкурс надо ввести квалификационные требования: установить хотя бы минимальный срок присутствия на рынке. Плюс обеспечить обучение и поощрение — премировать за экономию. Сейчас у нас действует лишь непропорциональная система зарплат и взысканий — штраф чиновника за нарушение составляет порядка 30-50 тыс. руб.

По идее жесткий контроль за исполнением закона вкупе с повышением квалификации госзаказчиков должен был дать свои плоды — снизить бюджетные расходы. Однако на деле все не так просто. Кирилл Кузнецов: В ряде случаев несовершенство новых правил приводит не к снижению, а наоборот — увеличению закупочных цен. Например, заключая контракт о поставках на какой-то длительный период, необходимо фиксировать цену на весь срок его действия. А какая будет рыночная цена, допустим, на ГСМ или продовольствие даже к концу квартала — непредсказуемо. В результате поставщики если и подают заявку на участие в закупках, то страхуются — выставляют однозначно завышенную цену.

Приведенный пример связан лишь с несовершенством закона, не более. Другие факторы куда серьезнее. Во-первых, экономить на расходовании бюджета "не принято" ни в России, ни где бы то ни было. Это же азы любого хозяйственника — если не потратить все под завязку, то на следующий год бюджет урежут. Андрей Храмкин: Подобная проблема существует везде. Другое дело, что если уже закупивший все необходимое европейский чиновник расходует остатки, например, забивая склад абсолютно ненужной краской или покупая лишний компьютер "про запас", то наш чиновник всегда находится в условиях бюджетного дефицита. А это значит, что при грамотном планировании сэкономленные средства всегда можно "освоить", приобретя что-то действительно необходимое.

Другое направление возможной экономии — существенное снижение воровства на госпоставках. Однако в это верится слабо. Казнокрадство в России существовало веками — вспомним знаменитое "воруют!" Карамзина. Неужели что-то принципиально изменится? Андрей Храмкин: Если обратить внимание на Запад, то там из бюджета разворовываются гигантские суммы, которые нашим расхитителям даже не снились. Другое дело, что воровство чиновников в развитых странах давно перешло на принципиально иной уровень. То есть если крадут, то действительно по-крупному, используя изощренные схемы. И мы постепенно придем к тому, что процветающее сегодня массовое мелкое воровство мелких же чиновников серьезно снизится. Иными словами, уйдет шпана, которой всегда больше, но останутся и усилятся высококвалифицированные воры, которых поймать непросто. Положительный момент — резко снизится число случаев воровства, а значит, улучшится общий имидж государственной службы. Снизится ли суммарный объем украденных средств — сказать сложно.