Некоторые проблемы совершенствования организации следственного аппарата и процессуального татуса следователя в России

Некоторые проблемы совершенствования организации следственного аппарата и процессуального статуса следователя в России**

Аннотация. В статье рассматривается законодательная регламентация процессуального положения следователя в российском уголовном судопроизводстве. Проводится сравнительный анализ положения и полномочий следователя по Уставу уголовного судопроизводства 1864 г., УПК РСФСР 1922 и 1923 гг., УПК РСФСР 1960 г., УПК РФ 2001 г. Проводится сравнительный анализ положительных и отрицательных, с точки зрения автора, изменений действующего законодательства, касающегося процессуального статуса следователя на современном этапе. Кроме того, в статье предпринята попытка проследить преемственность положений действующего процессуального законодательства с историческими процессуальными законами с целью применения полученных аналитических данных в работе, как практиков, так и теоретиков уголовного процесса. При написании статьи автором использовались такие методы теоретического уровня, как анализ, синтез, аксиоматический метод, сравнение, исторический, идеализация, а также эмпирического исследования анкетный опрос. Рассмотренные в статье вопросы, касающиеся процессуального статуса следователя как участника уголовного судопроизводства, позволяют сделать следующие выводы. На современном этапе следователь не может оставаться лишь участником процесса со стороны обвинения, в этой связи необходимо, сохраняя функцию следователя по осуществлению уголовного преследования, восстановить в УПК РФ нормы, регламентирующее производство следствия всесторонне, полно и объективно. Предлагается сохранить судебный контроль за следствием, дополнив его восстановлением института возвращения судом уголовного дела на дополнительное расследование, поскольку предварительное следствие должно заключать в себе характер судебной деятельности, и восстановить властные полномочия прокурора по надзору за предварительным следствием, как это было в Уставе уголовного судопроизводства. На этих принципах должна основываться реорганизация следственного аппарата в Российской Федерации.

Ключевые слова: следователь, Устав уголовного судопроизводства, УПК РСФСР, УПК РФ, прокурор, следственные органы, реформа следственных органов, законодательство, преемственность законодательства, исторический опыт.

Говоря о процессуальном статусе следователя, с точки зрения его законодательной регламентации, необходимо обратиться к источникам, прежде всего к Уставу уголовного судопроизводства 1864 г. Следует особо подчеркнуть, что начало судебной реформе в России XIX в. положило преобразование существовавшей ранее следственной части полиции. Этому был посвящен акт «Учреждение судебных следователей», утвержденный Александром II именным Указом от 8 июня 1860 г. Одновременно были утверждены еще два акта: «Наказ судебным следователям» и «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок».

Сущность реформы предварительного следствия состояла в том, что учреждалась принципиально новая процессуальная фигура — судебный следователь. Конкретное содержание деятельности судебного следователя отражалось в «Наказе судебным следователям». Закрепленные в этом акте правила во многом предвосхищали регламентацию действий судебного следователя в принятом четыре года спустя Уставе уголовного судопроизводства, устанавливая правила проведения допроса, осмотра, освидетельствования, обыска, выемки, очной ставки, применения мер пресечения и иных процессуальных действий. Все эти процессуальные действия впоследствии были

© Глебова Анжела Геннадиевна

* Аспирантка кафедры уголовного права и уголовного процесса Московского государственного открытого

университета им. В.С. Черномырдина.

[ang.glebova@yandex.ru]

107996, Россия, г. Москва, ул. Павла Корчагина, д. 22.

** Материалы международной научно-практической конференции «Уголовное судопроизводство: история и современность», посвященной 150-летию Устава уголовного судопроизводства Российской империи (Москва, МГЮА, 20-21 марта 2014 г).

включены в Устав 1864 г., составив таким образом основу процессуальной регламентации досудебного производства. Окончательно процессуальный статус следователя был определен Уставом, утвержденным Александром II 20 ноября 1864 г. Включив в себя все основные положения Учреждения судебных следователей и двух Наказов, Устав определил существо обязанностей и степень власти судебных следователей. Нормативные предписания рисуют роль судебного следователя как объективного и беспристрастного исследователя, стремящегося к установлению истины. Таким образом, статус нового субъекта уголовно-процессуальной деятельности — судебного следователя применительно к его положению, согласно Уставу, в известной степени определяет возложение на него обязанностей, присущих судебной власти. В то же время Устав сохранил за следователем и некоторые обвинительные полномочия. Ввиду этого характер власти следователя породил дискуссию среди видных ученых того времени. Так, И.Я. Фойницкий полагал, что «предварительное следствие у нас... все более приближается к инквизиционному типу»1. По мнению Вл. Случеского: «Устав. возложил на предварительное следствие задачу разыскания виновника, что соответствует гораздо более полицейскому дознанию, нежели предварительному следствию»2, А.Ф. Кони также резко критиковал случаи, когда «судебный следователь не держится строго установленных для него рамок следственного судьи, а смешивая и переплетая негласный розыск со следственными действиями, становится игрушкой в руках служебных и добровольных сыщиков»3. Вместе с тем в Уставе последовательно прослеживалось возложение на следователя не только обвинительной функции, но и обязанности всестороннего исследования обстоятельств совершенного преступления. Как справедливо указывает Н.И. Кондраков, обязанность следователя, осуществляя познание, «с полным беспристрастием приводить в известность обстоятельства дела», по логике вещей предполагает исследование всех сторон события, в том числе «за» и «против» обвинения, так как по законам логики любое утверждение не может считаться истинным, если при этом не опровергнуто противоположное утверждение4. Устав уголовного судо-

1 Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1906. Т. 1. С. 397.

2 Случевский Вл. Учебник русского уголовного процесса. СПб., 1913. С. 515.

3 Кони А.Ф. Собр. соч.: в 8 т. Т. 1: Из записок судебного следователя. М., 1966. С. 136.

4 См.: Кондаков Н.И. Косвенное доказательство (непрямое доказательство) // Кондаков Н.И. Логический словарь -справочник. М., 1975. С. 267.

производства окончательно определил статус и предназначение судебного следователя, закрепив их в отд. 2 гл. 1 разд. 2 Устава, именуемого «Существо обязанностей и степень власти судебных следователей». Для уяснения функции судебного следователя важнейшими являются содержащиеся здесь предписания, определяющие полновластие следователя при применении мер, необходимых для производства следствия, кроме тех, проведение которых ограничено законом: «Судебный следователь предпринимает собственной властью все меры, необходимые для производства следствия, за исключением тех, в которых власть его положительно ограничена законом» (ст. 264 Устава). Закон обозначает следователя как активного и оперативного исследователя, обязанного собирать необходимые для установления истины доказательства, не допуская при этом промедления и возможной утраты признаков преступления (ст. 266 Устава). Он правомочен проверять и даже отменять действия полиции (ст. 269 Устава), которая должна без замедления исполнять его законные требования. Исследовательская деятельность судебного следователя осуществляется им в случае, когда преступление остается нераскрытым («нет в виду подозреваемого») или когда обвиняемый скрылся (ст. 276). В соответствии с положениями Устава уголовного судопроизводства 1864 г. активная исследовательская деятельность следователя должна сочетаться с требованиями безусловной объективности.

Ст. 264 Устава обязывала его при производстве следствия «с полным беспристрастием приводить в известность как обстоятельства, уличающие обвиняемого, так и обстоятельства его оправдывающие», то есть действовать в основе своей так же, как действует и суд, рассматривающий дело по существу. Статус судебного следователя включал в себя ряд положений, отражающих особенности осуществления судопроизводства на территории России. Такими особенностями стали определенные обвинительные элементы его статуса. Так, судебный следователь вправе начать предварительное следствие по своему непосредственному усмотрению (п. 3 ст. 197 Устава), но лишь в том случае, когда застигнет совершающееся или только совершившееся преступное деяние (ст. 313). Он также вправе начать производство по заявлению очевидцев (ст. 198) и явке с повинной (ст. 310). Во всех этих действиях просматриваются осуществляемые судебным следователем элементы уголовного преследования, то есть деятельности обвинительной. Кроме того, статус следователя в определенной мере зависел и от его взаимоотношений с обвинительной властью, носителем которой в уголовном судопроизводстве являлся прокурор. Устав устано-

А.Г. Глебова

вил гибкую систему таких взаимоотношений: прокуроры сами предварительного следствия не производят, но осуществляют наблюдение за деятельностью судебного следователя, в том числе путем личного присутствия при всех следственных действиях (ст. 278 и 280). В то же время прокурор вправе предъявить судебному следователю требования об устранении нарушений закона (ст. 281), причем следователь обязан эти требования исполнить, а если к этому встретится препятствие, он должен его преодолевать, уведомляя об этом прокурора и ожидая его разрешения (ст. 282). Полномочия прокурора касались и применения судебным следователем мер пресечения (ст. 283, 284, 285). Таким образом, полномочия прокурора позволяли ему, не вмешиваясь в конкретную деятельность судебного следователя, принимать меры к обеспечению надлежащего качества предварительного следствия. Особо значимым в этом отношении является право прокурора требовать дополнения предварительного следствия по сделанным им судебному следователю указаниям (ст. 286). Суммируя предписания Устава о существе власти судебного следователя и власти прокурора, можно в обобщенном виде представить себе следующую схему взаимоотношений между этими субъектами: прокурор с помощью полиции возбуждает уголовное преследование, как по доходящим до них сведениям, так и по непосредственно усмотренным преступлениям (ст. 311), в чем отчасти участвует и судебный следователь, последний же, будучи подконтрольным суду и поднадзорным прокурору, осуществляет объективную исследовательскую деятельность в целях подготовки материалов, необходимых прокурору и суду для принятия решения о предании суду или о прекращении производства по делу. Обозначенные подобным образом полномочия, закрепленные в Уставе, встретили критику ученых того времени. Так, по мнению известного русского юриста В.П. Даневского предварительное следствие «едва ли не самая слабая часть нашего уголовного процесса»5.

Критические оценки касались как принципиальной конструкции предварительного следствия, так и его практических результатов. Ученые того времени отмечали слабость состязательных начал в деятельности судебного следователя, выражающуюся в том, что он в ряде случаев сам формирует предмет обвинения и начинает уголовное преследование. Даневский считал, что предварительное следствие станет подлинно состязательным лишь тогда, когда обвинение будет формироваться только обвинительной властью, то есть прокуратурой при

содействии полиции, без какого-либо участия следователя, а к делу будет допущена сторона защиты. Одну из причин появления обвинительных элементов в деятельности следователя ученые видели в широких полномочиях прокурора, который вправе был не только давать следователю обязательные для него указания, но и вообще активно участвовать в формировании корпуса судебных следователей: законодательство того времени предусматривало, что назначение на должность судебного следователя осуществлялось Министерством юстиции по соглашению с губернским прокурором. Наконец, критике подвергалась и недостаточная эффективность деятельности судебных следователей: 35% расследуемых ими дел направлялись на прекращение в суд, а обвинительные приговоры составляли всего 25% от дел, находившихся в производстве. Одной из причин этого стала практика замены судебных следователей менее квалифицированными лицами, «исправляющими должность следователей», назначением и отстранением которых ведал прокурорский надзор. Возникли официальные и неофициальные предложения о реформировании предварительного следствия, диапазон которых охватывал крайние варианты — от упразднения предварительного следствия и замены его прокурорским дознанием до учреждения «чистой» состязательности следствия по французскому или англосаксонскому типу и допуском защиты на предварительное следствие как полноправной стороны. Противником кардинального реформирования предварительного следствия выступил Вл. Случевский, заметив, что при всех недостатках следствия следователь все-таки представляет в качестве судьи, поставленного под контроль суда, больше гарантий частным интересам, нежели прокурор. С другой стороны, введение в предварительное следствие тех процессуальных форм, по которым развивается судебное следствие, подняло бы предварительное следствие на такую высоту, которая совершенно не соответствовала бы его назначению6. Следует согласиться с мнением ученого, так как его позиция представляется наиболее взвешенной и обоснованной, в свете невозможности резкого и кардинального реформирования предварительного следствия, поскольку такое реформирование не решило бы всех проблем в данной сфере, а внесло бы еще большее количество противоречий, чем существовало ранее. Как известно реформа отечественного предварительного следствия в направлениях кардинальной перестройки тогда не состоялось. Можно лишь сожалеть, что были отвергнуты и разумные предложения о допу-

5 Даневский В.П. Наше предварительное следствие, его

недостатки реформа. Киев, 1901. С. 23.

См.: Случевский Вл. Указ. соч. СПб., 1913. С. 506.

ске защиты на предварительное следствие, но в целом возобладала сформулированная Случев-ским позиция. Она, как представляется, и на сегодняшний день сохраняет свое конструктивное значение и актуальность. И дело не только в том, что необходимость коренных преобразований правовой системы становиться очевидной тогда, когда такие преобразования одобряются обществом, не желающим более мириться с глубокими недостатками правовой системы. Второй важный аспект, побуждающий к осторожности — объективная недостижимость цели создания идеального во всех отношениях досудебного производства.

Применительно к предварительному следствию данная закономерность проявляется в невозможности полностью примирить две органически присущие этой стадии противоположные тенденции: с одной стороны, раскрыть преступление и установить истину, а с другой — обеспечить надлежащие гарантии прав участников процесса, которые бы препятствовали превращению расследования в произвол. В этих условиях задача законодателя состоит в разработке мер, смягчающих, сдерживающих и нейтрализующих эти противоречия. Подводя итог сказанному, можно утверждать, что по сложившемуся к концу XIX в. положению следствие в России представляло собой специфическое промежуточное явление между властью судебной, то есть проверкой обвинения, выдвинутого прокуратурой и властью обвинительной, состоящей в обнаружении преступлений и преследовании виновных. Учитывая значимость каждой из этих составляющих, Случевский считал возможным именовать власть следователя — следственно-судебной, что, на наш взгляд, точно выражает содержание этой власти, демонстрируя органичное единство различных направлений ее реализации. Тенденции развития отечественного уголовно-процессуального законодательства, сложившиеся в первые послереволюционные годы — отказ от законов свергнутых правительств по первым декретам о суде, не привели к полному игнорированию демократических идей Устава, основанных на разграничении судебной и обвинительной власти. Первые УПК РСФСР 1922 и 1923 гг. сохранили статус следователя как представителя судебной власти. «Народные следователи», как и судебные следователи прежних времен, оставались при судах, были подконтрольны суду, хотя и поднадзорны прокурору и даже могли в некоторых случаях оспаривать действия прокурора перед судом. В ходе дальнейшего развития процессуального законодательства предварительное следствие подверглось глобальному преобразованию. В условиях начавшейся коллективизации и перманентной борьбы с «врагами

народа» власть не нуждалась более в следователях, которые с равным вниманием и усердием выясняли «за» и «против» обвинения. В конце 1920-х гг. началась постепенная передача следственного аппарата в прокуратуру с полным подчинением следователя прокурору. Это означало упразднение независимой следственной власти и превращение следователя в своеобразного помощника прокурора по следствию. В теории появилась разработанная профессором М.А. Чельцовым концепция, согласно которой предварительное следствие — это новая, ранее неизвестная форма, — прокурорское расследование, при котором прокурор является «хозяином процесса». Принятый 27.11.1960 г. УПК РСФСР не внес существенных перемен в механизм предварительного следствия и в характер власти следователя. Хотя наряду со следователями прокуратуры приобрели легитимность и следственные аппараты органов госбезопасности и МВД, не подчиненные непосредственно прокурору, то есть как бы обладавшие независимостью от него, хотя эта независимость была существенно ограничена: все следователи, в том числе и ведомственные, действовали под надзором и руководством прокурора, располагавшего для этого неограниченными полномочиями. Правда, УПК РСФСР 1960 г. сделал формальный шаг в утверждении следственной власти, провозгласив в ст. 127 процессуальную самостоятельность следователя. Следователь получил право самостоятельно определять направление расследования, и такую же, как у прокурора и суда, обязанность исследовать обстоятельства дела всесторонне, полно и объективно (ст. 20). УПК 1960 г. также наделил следователя правом, в случае несогласия с некоторыми указаниями прокурора, не выполняя их, представить свои возражения вышестоящему прокурору. Однако многочисленные исследования показали, что это свое право следователи практически не использовали, опасаясь нежелательных для них последствий.

Как и ранее, направление расследования требовало одобрения прокурора, который своими указаниями мог пресечь «нежелательные» отклонения. Особенно ограничивалась самостоятельность следователя в ведомственных следственных подразделениях, где была учреждена фигура начальника следственного отдела, наделенного определенными дискреционными полномочиями, но также располагающего административной властью в отношении следователя. В этих условиях, как показывают исследования, многие следователи (около половины) считали себя исполнителями указаний прокурора, а отнюдь не носителями самостоятельной следственной власти. Но в то же время часть следователей отводила себе традицион-

А.Г. Глебова

ную роль объективного исследователя обстоятельств дела7.

Учеными и практиками высказывалось немало предложений о возможных направлениях реформирования следствия. Каждое из них, как представляется, имеет свои достоинства и свои слабые места: многовековой опыт показывает, что следственная деятельность по своим целям и методам изначально не может быть безупречной; она всегда и везде оставляет повод для критики, основания для которой заложены в самом ее существе — стремлении раскрыть преступление и удержаться при этом в разумных рамках применения принуждения и ограничения прав. И все же два аспекта возможных преобразований представляются актуальными и заслуживают первоочередного внимания. Первый состоит в том, что совершенствование предварительного следствия возможно без кардинальной ломки. При таком подходе целесообразно исключить следователей из числа участников процесса со стороны обвинения и ограничить их деятельность исследовательской функцией. Менее однозначным является предложение, сохранив нынешний статус следователя как участника процесса на стороне обвинения, дополнить его обязанностью всесторонне, полно и объективно исследовать обстоятельства предмета доказывания. Здесь явственно обозначается внутренняя несогласованность функций следователя, о которой говорилось ранее и которая может быть в определенной мере сглажена включением в полномочия следователя «сдержек и противовесов», исключающих крайние проявления следственной власти. Второй выражен в идее совершенствования следствия путем глубоких преобразований.

Целесообразно придать предварительному следствию характер предварительного судебного исследования и возложить эту функцию на судебного следователя, который в результате станет, как и в период действия Устава 1864 г., носителем следственно-судебной власти, в значительной мере отделенной от уголовного преследования. Готово ли общество и государство принять полностью или частично эти идеи, пока не ясно, но, несомненно, меры по совершенствованию предварительного следствия необходимы. На слуху у населения, ученых-теоретиков и практиков идея создания единого следственного органа, объединяющего деятельность следователей всех ведомств. Если этой идее суждено осуществиться, было бы полезно предварительно решить вопрос: кем, исследователем или преследователем,

7 См.: Бобров А.В., Шейфер С.А. Процессуальные и организационные проблемы совершенствования деятельности следственного аппарата (по материалам опроса сотрудников правоохранительных органов, судей, адвокатов) // Юридический аналитический журнал. Самара, 2006. С. 13.

окажется следователь в новой структуре. Статус следователя в настоящее время определяется тем, в соответствии с УПК РФ, что он является самостоятельной процессуальной фигурой с некоторыми ограничениями, а именно, исключение составляют случаи, когда:

- требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа на совершение процессуальных действий;

- руководителем следственного органа даются указания о производстве предварительного следствия;

- прокурором или руководителем следственного органа отменяется постановление следователя либо принимается решение о возвращении уголовного дела на дополнительное расследование;

- прокурором принимается решение об утверждении обвинительного заключения или составляется досудебное соглашение о сотрудничестве;

- судом или прокурором признаются незаконными или необоснованными действия или решения следователя, и предлагается устранить допущенные нарушения.

Именно так, по нашему мнению, следует толковать содержание процессуального статуса следователя по действующему УПК РФ. Исходя из приведенных положений, можно сделать вывод о том, что в отношении досудебного производства осуществляется судебный контроль, прокурорский надзор и контроль руководителя следственного органа.

Представляется, что в перспективе, основываясь на положениях Устава уголовного судопроизводства 1864 г., при определении статуса следователя следует отнести его к стороне обвинения с возложением на него обязанности по всестороннему и полному исследованию обстоятельств дела. Нам представляется целесообразным восстановить положение, содержащееся в ст. 20 УПК РСФСР 1960 г.: «Суд, прокурор, следователь и лицо, производящее дознание, обязаны принять все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела, выявить как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его вину обстоятельства. Следователь при осуществлении процессуальной деятельности должен находиться под руководством руководителя следственного органа и надзором прокурора». Прокурору, в этой связи, необходимо вернуть полномочия по даче обязательных для исполнения следователем письменных указаний, касающихся направления хода следствия. Судебный контроль, предусмотренный ст. 29, 125 УПК РФ, должен быть сохранен и дополнен положением о праве суда возвращать уголовное дело на дополнительное расследование.

Библиография:

1. Бобров А.В., Шейфер С.А., Процессуальные и организационные проблемы совершенствования деятельности следственного аппарата (по материалам опроса сотрудников правоохранительных органов, судей, адвокатов) II Юридический аналитический журнал. 2006. № 1 (15). С. 5—13.

2. Быков В. М. Правовое положение следователя в уголовном процессе России (ч. 3) II Право и политика. 2012. № 8. C. 1325-1330.

3. Даневский В.П. Наше предварительное следствие, его недостатки реформа. Киев, 1901. 142 с.

4. Кондаков Н.И. Логический словарь-справочник. М., 1975. 721 с.

5. Кони А.Ф. Собр. соч.: в 8 т. Т 1: Из записок судебного следователя. М., 1966. 541 с.

6. Случевский Вл. Учебник русского уголовного процесса. СПб., 1913. 683 с.

7. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1906. Т. 1. 675 с.

References (transliteration):

1. Bobrov A.V., Sheifer S.A. Protsessual'nye i organizatsionnye problemy sovershenstvovaniya deyatel'nosti sledstven-nogo apparata (po materialam oprosa sotrudnikov pravookhranitel'nykh organov, sudei, advokatov) II Yuridicheskii analiticheskii zhurnal. 2006. № 1 (15). S. 5-13.

2. Bykov V.M. Pravovoe polozhenie sledovatelya v ugolovnom protsesse Rossii (ch. 3) II Pravo i politika. 2012. № 8. S. 1325-1330.

3. Danevskii V.P. Nashe predvaritel'noe sledstvie, ego nedostatki reforma. Kiev, 1901. 142 s.

4. Kondakov N.I. Logicheskii slovar' — spravochnik. M., 1975. 721 s.

5. Koni A.F. Sobr. soch.: v 8 t. T 1: Iz zapisok sudebnogo sledovatelja. M., 1966. 541 s.

6. Sluchevskii Vl. Uchebnik russkogo ugolovnogo protsessa. SPb., 1913. 683 s.

7. Foinitskii I.Ya. Kurs ugolovnogo sudoproizvodstva. SPb., 1906. T. 1. 675 s.

Материал поступил в редакцию 31 декабря 2013 г.