Правовая природа ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления Южного федерального округа

ПРОБЛЕМЫ ПРАВА

2003 г. И.Л. Алексеев

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДЕПУТАТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

Длительная дискуссия юристов о содержании понятия «ответственность», во-первых, показала, какой это многофакторный феномен. Во-вторых, помогла определить разнообразные черты содержания различных видов юридической ответственности. В-третьих, привела к выводу о необходимости дифференцированного подхода к ответственности в зависимости от сферы социальных отношений и социальной роли субъектов ответственности. Было бы ошибкой игнорировать высказанные в процессе полемики взгляды, руководствуясь лишь тем, что они не отвечают представлениям автора, и пытаться с нуля разрабатывать концепцию ответственности. Последнюю принято рассматривать в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном). Ученых-юристов, анализирующих вопросы ответственности в публичном праве, условно можно разделить на сторонников только негативной и «двухаспектной», включающей как негативную, так и позитивную [1]. Позитивная ответственность есть осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга, юридическая - представляет собой разновидность негативной ответственности. Это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия.

Согласно такому подходу, ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления реализуется, во-первых, как позитивная ответственность, т.е. ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, как негативная - ответственность депутатов перед населением в результате утраты доверия, перед государством - в случае нарушения действующего законодательства, перед физическими и юридическими лицами - в порядке, предусмотренном действующим законодательством [2].

В зависимости от субъекта, перед которым наступает юридическая ответственность, можно выделить ответственность депутата представительного органа местного самоуправления (МС) перед населением, физическими и юридическими лицами, государством. В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную и муниципально-правовую ответственность. Эти виды различаются следующими признаками. Порядок привлечения к ответственности регулируется нормами

разных правовых отраслей. Так, порядок привлечения к уголовной ответственности - нормами уголовного права, к материальной - трудового и т.п.

Основанием для любого вида юридической ответственности является правонарушение, а для уголовной - такая его разновидность, как преступление; гражданско-правовой - гражданско-правовой деликт; дисциплинарной - дисциплинарный проступок; муниципально-правовой - утрата доверия.

Перед кем наступает ответственность? Уголовная или административная ответственность - перед государством; муниципально-правовая - перед населением муниципального образования (МО).

Согласно ст. 47 ФЗ «Об общих принципах организации МС в Российской Федерации», органы МС и должностные лица МС несут ответственность перед населением МО, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Депутат, будучи выборным должностным лицом представительного органа МС, предпринимающим в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, должен быть поставлен в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов населения, физических лиц, т.е. влекущие ответственность за них.

Ответственность перед населением наступает, как установлено в Федеральном законе, «в результате утраты доверия населения» (ст. 48). Формула «утрата доверия» - самая общая и не дает возможность определить ее причину. Но потому, как регулирует этот вопрос законодательство субъектов Российской Федерации (ст. 6 закона Краснодарского края «О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае» № 192 - КЗ, от 06.07. 99 г.), можно сделать вывод, что в данном случае речь идет о разных причинах, суть которых в том, что депутат самоустранился от выполнения своих депутатских обязанностей в представительном органе и избирательном округе, а также совершил действия, недостойные звания депутата [3].

Основанием для его отзыва может являться неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей (ст. 1 закона Республики Дагестан «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Дагестан» от 11.02.97 г. № 4).

И в том, и в другом случае формула отзыва более конкретна, чем в ФЗ «Об общих принципах организа-

ции местного самоуправления в Российской Федерации», но считать ее оптимальной вряд ли стоит. Конечно, в законе невозможно дать исчерпывающий и закрытый перечень причин для постановки вопросов об отзыве, однако здесь можно определить хотя бы некоторые конкретные параметры невыполнения обязанностей - непосещение по неуважительным причинам определенного количества заседаний представительного органа, неоднократное невыполнение поручений представительного органа, его комитетов или комиссий, например, необоснованно затянутая разработка проекта бюджета. Отзыв - крайняя мера, применяемая к депутату. Но возможны и более мягкие санкции - коллективное порицание, замечание со стороны представительного органа. К отзыву следует прибегать, когда использованы эти и другие меры воздействия.

Обобщая практику отзыва депутатов представительных органов МС в субъектах федерации, Центральная избирательная комиссия установила, что в законах ряда субъектов федерации порядок отзыва необоснованно упрощен или вовсе отсутствует, не предусмотрены гарантии депутатов на осуществление ими своих полномочий, нет четких критериев, определяющих объективность и достаточность оснований для отзыва. Во многих случаях его инициаторы не указывают основания для возбуждения вопроса об отзыве.

Требования к количеству граждан, принимающих участие в голосовании, для признания отзыва состоявшимся, порядок установления итогов голосования по нему не адекватны условиям выборов, слабо защищают интересы большинства избирателей, участвующих в выборах депутата представительного органа МС [4].

Ответственность депутата перед государством наступает в случае нарушения им Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта федерации, федеральных законов, законов субъекта федерации, устава МО (ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Для депутата нарушение этой статьи может привести к привлечению его к административной, дисциплинарной, уголовной ответственности в зависимости от совершенного деяния в установленном законодательством Российской Федерации и ее субъектов порядке.

Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

В Республике Дагестан принят и действует закон «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» от 09.10.96 г. № 15, содержащий статьи об ответственности за различные действия перед населением МО, государством, юридическими и физическими лицами

республики. В ст. 4 вышеуказанного нормативного акта содержатся нормы ответственности представительного органа и депутата: «В случае нарушения представительным органом местного самоуправления и депутатом местного выборного органа Конституции РФ, Конституции Республики Дагестан, федеральных законов, законов Республики Дагестан, и исключительно в целях защиты строя Республики Дагестан, общественной морали, прав и свобод граждан, обеспечения безопасности республики по предложению Государственного Совета Республики Дагестан Народное Собрание Республики Дагестан вправе прекратить полномочия представительного органа местного самоуправления». Что касается депутата, члена выборного органа МС, то им за вышеперечисленные нарушения грозит лишение депутатского мандата по инициативе группы избирателей. Такие отдельные нормативные акты скорее являются исключением из общей картины, складывающейся в законодательной базе регионов субъектов федерации. Обычная мера, применяемая в большинстве регионов, - принятие регионального закона об отзыве депутатов, выборных должностных лиц МС и включение в текущее законодательство о статусе депутатов представительных органов МС статьи об ответственности депутата, выборного должностного лица МС. Кроме того, в уставы МО может быть включена глава, посвященная ответственности [5].

Такие меры ответственности за нарушения приняты в Волгоградской области: закон Волгоградской области «Об отзыве депутата, выборного должностного лица органов местного самоуправления в Волгоградской области» от 10.04.00 г. № 390-ОД и ст. 27, 28, 29, посвященные ответственности депутатов и выборных должностных лиц МС, закрепленные в законе Волгоградской области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Волгоградской области» от 03.03.97 г. № Ю5-ОД. Гл. 8 устава Волгоградской области включает в себя статьи, посвященные ответственности депутатов и должностных лиц МС. Такие же законодательные меры, регулирующие деятельность депутатов, приняты в Краснодарском крае [3] и некоторых других регионах.

Но существует и иной подход к законодательному регулированию ответственности депутатов и должностных лиц МС, заключающийся в отсутствии в законодательном пакете регионального закона об отзыве депутата и выборных должностных лиц МС. Примером может служить Ставропольский край, который в своем законодательном арсенале имеет закон Ставропольского края от 31.12.96 г. № 48-КЗ «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ставропольском крае», ст. 35 которого сформулирована так: «Ответственность за невыполнение требований настоящего Закона определяется в соответствии с Законом Ставропольского края». Возникает вопрос: в соответствии с каким? Об этом в законе умалчивается. Кроме этого, имеют место ста-

тьи, закрепленные в уставах МО Ставропольского края. Гл. 11 (ст. 187 - 191) устава г. Георгиевска Ставропольского края посвящена ответственности органов и должностных лиц городского самоуправления; ст. 61 - 64 устава г. Лермонтова - тому же вопросу.

Ответственность за утрату доверия измеряется отзывом депутатов. Других мер ответственности перед населением законодательство не предусматривает. К муниципально-правовой ответственности могут быть привлечены только выборные должностные лица органов МС, как правило, это главы МО, депутаты представительных органов МС.

В ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что уставами МО в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа МС, его выборного должностного лица. Таким образом, при принятии устава МО население или представительный орган МО определяют формы ответственности выборных лиц, в том числе возможность и необходимость введения института отзыва депутата (ст. 24, п. 9 устава г. Невинномысска, ст. 40 устава г. Железноводска Ставропольского края).

Во избежание необоснованных претензий в адрес органов МС и выборных должностных лиц ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливает, что для определения вины органа МС или должностного выборного лица законодательный орган субъекта федерации может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия их деятельности Конституции Российской Федерации, конституции, уставу и законам субъекта Российской Федерации, федеральным законам, уставу МО.

Заключение суда о признании такого несоответствия деятельности органа и выборного должностного лица МС Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта федерации, федеральным законам, законам субъекта федерации, уставу МО является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного должностного лица МС.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации одновременно с принятием решения о прекращении полномочий представительного органа МС или выборного должностного лица обязан назначить выборы нового органа МС или его должностного лица.

Но при этом нельзя забывать об ответственности, которую несут депутаты, члены выборного органа МС за нарушения депутатской этики. Ст. 11 закона Ставропольского края от 31.12.96 г. № 48-КЗ «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ставропольском крае» содер-

жит следующее: «Депутат, член выборного органа местного самоуправления обязаны соблюдать правила депутатской этики. Выступающие на заседаниях выборного органа МС не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов и других лиц, призывать к незаконным действиям, использовать ложную информацию, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес. Ответственность за нарушения указанных правил устанавливается регламентом выборного органа МС». В законе Краснодарского края от 04.08.95 г. № 12-КЗ «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Краснодарском крае», в ст. 9 указано: «Депутат представительного органа местного самоуправления обязан соблюдать правила депутатской этики, утверждаемые представительным органом местного самоуправления. Ответственность за нарушение депутатом указанных правил устанавливается представительным органом местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством». Какую же ответственность за нарушения прав депутатской этики несет депутат представительного органа МС? Ответ на этот вопрос автор попытался получить, изучив ряд регламентов представительных органов.

Что же такое депутатская этика? В ст. 41 регламента Совета г. Лермонтова Ставропольского края содержится следующее понятие депутатской этики: «Моральные критерии поведения депутата, которые должны служить идеалам добра, справедливости, гуманизма, милосердия, выработанные опытом человечества. Депутат должен в равной мере охранять собственное достоинство, уважая достоинство других депутатов, должностных лиц и граждан, с которыми он вступает в отношения в связи с исполнением депутатских обязанностей». Ст. 24 регламента г. Новочеркасска Ростовской области предусматривает следующее: «Выступающие на заседании Думы или его органа депутаты обязаны соблюдать правила депутатской этики. Председательствующий при нарушении этих норм вправе сделать предупреждение о недопустимости такого поведения, а при продолжении - лишить выступающего слова. Указанным лицам слово д ля повторного выступления по обсуждаемому вопросу может быть предоставлено с согласия большинства от присутствующих депутатов. По инициативе председательствующего, группы депутатов (не менее 1/10 от установленного количества депутатов Думы) вопрос о некорректном поведении депутатов направляется в мандатную комиссию. Если выступающий уклоняется от обсуждаемого вопроса, председательствующий может призвать его придерживаться темы». В соответствии со ст. 53 регламента городской Думы Краснодара, «выступающий в Думе не вправе нарушать правила депутатской этики, употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям, вносить предложения, заведомо нарушающие права граждан и действующее законодательство.

В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего заседания».

Вернемся к регламенту Совета г. Лермонтова Ставропольского края, в ст. 47 которого закреплены меры воздействия на депутатов: «В случае неоднократного нарушения депутатом этики вопрос о поведении депутата должен быть рассмотрен на заседании Совета города. Совет может принимать по отношению к депутату следующие меры воздействия:

- объявить ему замечание;

- огласить на заседании Совета и через средства массовой информации факты о нарушении норм депутатской этики;

- обязать его принести извинения публично;

- инициировать вопрос об отзыве депутата из состава Совета».

' В качестве дополнительных мер дисциплинарного характера автор хотел бы предложить лишение депутата материального содержания, т.е. лишение текущего премирования, наложение денежного штрафа, лишение ежегодного денежного пособия на курортносанаторное лечение на определенный срок, в случае повторного нарушения - на неопределенный срок; рассмотрение вопроса о сокращении периода дополнительного отпуска; и наконец при неоднократном нарушении норм этики — рассмотрение вопроса о лишении депутата (если он работает на постоянной основе) должности; если работает не на постоянной основе, то представительный орган может выступить с

инициативой об организации процедуры отзыва избирателями своего незаконопослушного избранника [6].

Литература

1. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические' подходы). М, 995.

2. Муниципальное право: вопросы и ответы. М., 1998. С. 92.

3. Закон Краснодарского края «О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае» от 06.07.99 г.; Закон Краснодарского края «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Краснодарском крае» № 12-КЗ от 04.08.95 г. (в ред. законов Краснодарского края от 09.02.98 г. № 117-КЗ, от 8.02.00 г. № 237-КЭ) // Кубанские новости. 2000. Февр.; Устав города Краснодара (принят решением от 05.07.96 г. № 37 п. 9). Краснодар, 1998.

4. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.

5. Алексеев И.А. Правовой статус депутатов представительных органов местного самоуправления Южного федерального округа. Ставрополь, 2002.

6. Алексеев НА. Правовой статус депутатов представительных органов местного самоуправления // Научный вестник. Пятигорск, 2001. № 1 (8).

Пятигорский государственный лингвистический университет 12 ноября 2002 г.

© 2003 г. В.К. Петров

МОДЕЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВА

В целом структура каждого компонента государства является весьма сложной организационной подсистемой. Она может быть объектом самостоятельного системного моделирования и оптимизации по схемам системно-структурного, системно-функционального или системно-эволюционного анализов. Первое систематизированное теоретическое обобщение организационных схем различных государств выполнил Аристотель, на основе описания 158 государств Древнего мира давший их основную классификацию: правление одного - монархия; правление немногих, лучших - аристократия; правление большинства -демократия [1].

Аналогичные обобщения использовали многие более поздние авторы, например Н. Макиавелли и Цицерон [2]. Рассматривая названную классификацию, последний в трактате о государстве отмечал: «Я считаю наилучшим образом устроенным такое государство, которое умеренно смешано из трех этих типов - монархического, аристократического и демо-

кратического - и не вызывает, наказывая, жестокости и злобы» [3]. Таким образом, он задолго до нашего времени определил необходимость не только объединения, но и структурного разделения властей в рамках единого государства, организуемого по республиканской схеме.

В Новое время проблемами функционального разделения властей в рамках государства занимался французский просветитель, правовед Ш.Л. Монтескье, который в своих работах, направленных против французского абсолютизма («Персидские письма» (1721 г.) и «О духе законов» (1748 г.)), развил и подробно обосновал впервые выдвинутый Дж. Локком постулат о необходимости выполнения принципа «разделения властей» на исполнительную (правительство), законодательную (парламент) и судебную.

В европейской философии сложились две взаимодополняющие концепции их разделения, существенно отличающиеся схемы построения структуры и функций управляющих подсистем, воздействующих на