Правомерные (неюрисдикционные) ограничения прав граждан, применяемые органами исполнительной власти

О. В. Соболев

ПРАВОМЕРНЫЕ (НЕЮРИСДИКЦИОННЫЕ) ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В науке административного права ограничение прав гражданина обычно рассматривается как юрисдикционный инструмент. Анализируя основные характеристики правоограничений в сфере административной деятельности, автор приходит к выводу о том, что органы исполнительной власти могут применять их и для решения текущих оперативно-исполнительных задач. Особое внимание обращается на структурные элементы правоограничений (процедура, гарантии и компенсации), которые должны учитываться органами исполнительной власти в целях защиты прав и свобод гражданина от необоснованного ограничения.

Выявлены недостатки правового регулирования компенсационного механизма как обязательного последствия применения ограничений прав граждан органами исполнительной власти для оказания содействия или выполнения публичных обязанностей. Наравне с этим подчеркивается наличие компенсационных элементов в рамках административных режимов, которые возникают в результате соблюдения обязательных административных требований. Сформулировано авторское определение правомерных ограничений прав граждан, применяемых органами исполнительной власти.

Ключевые слова: ограничения прав граждан, органы исполнительной власти, гарантии, компенсации, административное содействие

Известно, что ограничение прав граждан органами государственной власти требует строгого и в то же время деликатного отношения. Поэтому важную роль в этой сфере играет правовая регламентация. Ученые и мыслители разных эпох отмечали, что степень правовой свободы зависит от степени установленных ограничений, границ, в рамках которых субъектам права допустимо моделировать свое поведение [Гегель 1989: 89; Нерсесянц 1998: 23; Керимов 1972: 409; Трубецкой 1998: 44; Чичерин 1998: 80; Гессен 1906: 11-12].

В юридической науке продолжается дискуссия относительно сущности правоограничений. Разрешение данного вопроса свелось к поиску путей разграничения или соотношения запрета и ограничения. Одни исследователи полагают, что запрет устанавливает юридическую невозможность поведения, в то время как ограничение констатирует не только юридическое отсутствие возможности действовать, но и фактическую неспособность осуществлять определенную деятельность [Нурмагамбетов 2006: 15; Братко 1980: 117]. В противовес этому А. В. Малько пишет, что «понятие „ограничение" является родовым, а понятие „запрет" - видовым. Запрет есть лишь определенная форма правового ограничения» [Малько 2004: 95-96].

Это позволяет утверждать, что характер воздействия запретов и ограничений имеет схожие черты, а отличие между ними заключается в формальных признаках. Сущностным базисом правоограничения является правовой запрет -юридическая конструкция, представляющая собой характеристику правового поведения в виде воздержания от поступка (действия или деятельности). В свою очередь, ограничение в юридическом смысле - прием юридико-конструктивного закрепления, формализующий запрет в юридической модели.

Подобный подход позволяет выделять отличительные признаки и функциональное назначение запретов и ограничений в праве. Следует отметить, что отсутствие четкого разграничения этих категорий может негативно сказываться на нормативно-правовом регулировании. Например, неоднозначная ситуация возникла при принятии Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В ст. 17 данного Закона перечислены запреты, связанные с гражданской службой, однако в ст. 11 ранее действовавшего Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» указанные запреты назывались ограничениями.

В связи с этим некоторые ученые предположили, что «законодатель решил поменять данные термины местами» [Правовое обеспечение государственного управления 2017: 195].

Так или иначе, важно не только употреблять данные понятия в нормативных правовых актах в одном значении, но и строго следить за реализацией этих актов. Основные компоненты правомерности ограничений прав граждан установлены в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Исходя из содержания данной нормы можно заметить, что она в первую очередь конституирует формальные положения, на основании которых строится механизм ограничения прав.

Зона ответственности органов исполнительной власти сосредоточена в области реализации Конституции РФ и иных нормативных правовых актов, которые перечислены в ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Следует полагать, что ведущая роль в применении ограничений прав граждан, установленных федеральным законодательством, возлагается на органы исполнительной власти (для целей реализации своих полномочий органы исполнительной власти самостоятельно разрабатывают нормативные акты, в которых может быть отражена методика выполнения административных действий, связанных с право-ограничением) [Домченко 2017].

Применение органами исполнительной власти ограничений прав граждан основывается на следующих элементах правоограничений: процедура, гарантии, компенсации. По мнению В. А. Мельникова, механизм административно-правового ограничения состоит из двух уровней. На первом (правоустановительном) уровне путем установления законодательных предписаний формируется административно-правовой статус, который определяет границы допустимого поведения невластных субъектов в сфере государственного управления. На втором уровне (правоприменительном) путем издания органами исполнительной власти индивидуальных актов управления корректируются правомочия, которые входят в состав административно-правового статуса. Если на первом уровне основная цель правоограничений (обеспечение надлежащего баланса интересов гражданина и общества) искажается, а на втором уровне правоограничение применяется с превышением полномочий без достаточных на то оснований или с нарушением установленного порядка, то данное ограничение прав следует считать неправомерным [Мельников 2016: 39-40].

В силу презумпции законности нормативных правовых актов органы исполнительной

власти не могут нести ответственность за законодательный продукт, который подлежит исполнению. Можно полагать, что на правоуста-новительном уровне отсутствует возможность нарушения критериев правомерности право-ограничений со стороны органов исполнительной власти [Талаев 2013: 9]. На правоустано-вительном уровне действуют исключительно законодательные органы. Следовательно, применение ограничений в административной деятельности может быть неправомерным из-за нарушения порядка управления на правоприменительном уровне. В связи с этим органы исполнительной власти самостоятельно разрабатывают и принимают нормативные акты, которыми устанавливается методика приме-

Органы исполнительной власти самостоятельно разрабатывают и принимают нормативные акты, которыми устанавливается методика применения правоограничений

нения правоограничений (например, приказ Минздрава России от 23 января 2015 г. № 12н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности путем проведения проверок применения осуществляющими медицинскую деятельность организациями и индивидуальными предпринимателями порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи»; приказ Минсельхозпрода России от 29 ноября 1999 г. № 807 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Правил допуска к управлению самоходными машинами и выдачи удостоверений тракториста-машиниста (тракториста)»).

Следующим элементом ограничений прав граждан органами исполнительной власти являются гарантии. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 1 июня 2017 г. № 19 «О практике рассмотрения судами ходатайств о производстве следственных действий, связанных с ограничением конституционных прав граждан (статья 165 УПК РФ)» прямо предусмотрена обязанность суда обеспечить установленный Конституцией РФ и федеральными законами уровень гарантий при ограничении конституционных прав граждан. Данный механизм гарантий следует считать универсальным, поскольку его действие

распространяется не только на уголовно-процессуальную сферу (см. решение Верховного Суда РФ от 19 апреля 2007 г. № ВКПИ07-1; Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. № 7-П; решение Верховного Суда РФ от 21 сентября 2016 г. № ВКА-ПИ16-41).

Гарантии ограничения прав граждан органами исполнительной власти основываются на стандартах уважения прав человека. Например, в чч. 2-3 ст. 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» прямо предусмотрено, что ограничения прав граждан должны прекращаться, если цель их применения достигнута или она не может быть достигнута подобным путем. При этом в ходе осуществления своих полномочий сотрудники полиции обязаны не прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. В целях повышения уровня защиты прав граждан органы исполнительной власти самостоятельно принимают акты, которые предусматривают дополнительные гарантии при применении правоограничений отдельных видов (например, приказ МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389 «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан»; постановление Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627 «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц»).

Особое значение для обеспечения правомерного применения ограничений прав граждан органами исполнительной власти имеют компенсации, которые должны выступать последствием неюрисдикционного правоограничения. Стоит отметить, что компенсаторный механизм право-ограничений используется только в тех случаях, когда ограничения применяются органом исполнительной власти в отсутствие противоправных действий гражданина, но при этом независимо от того, являются ли действия субъектов исполнительной власти правомерными.

Законодательный механизм компенсации правоограничений при неправомерных действиях органов исполнительной власти основан на положениях ст. 151 и 1069 Гражданского кодекса РФ, предусматривающих компенсацию мо-

рального вреда и возмещение государственными органами убытков (см. также постановление ЕСПЧ от 10 января 2012 г. по делу «Ананьев и другие (Ananyev and others) против Российской Федерации», апелляционное определение Челябинского областного суда от 4 июля 2017 г. по делу № 11-8112/2017; апелляционное определение Курганского областного суда от 27 марта 2014 г. по делу № 33-900/2014).

Компенсаторный механизм ограничений прав граждан в связи с противоправными действиями субъектов административной деятельности достаточно проработан, но компенсация при законных и правомерных действиях органов исполнительной власти требует нормативной доработки. Например, в ходе выполнения своих полномочий представители власти прибегают к помощи граждан. Фактически привлечение граждан для выполнения общественно полезных поручений принимает форму право-ограничения, поскольку инициатива исходит от представителя власти. В ином случае можно говорить о содействии на общественных началах по волеизъявлению гражданина (на основании ст. 26 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» материальное стимулирование деятельности народных дружинников, предоставление им льгот и компенсаций является правом, а не обязанностью органов исполнительной власти).

Законодательство предусматривает компенсацию за содействие граждан в рамках исполнения процессуальных (ст. 25.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) и оперативных полномочий (ст. 131 Налогового кодекса Российской Федерации, ч. 3 ст. 60 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»). Универсальный механизм предоставления гражданам компенсаций за привлечение их государственными органами к выполнению общественно полезных обязанностей закреплен в ч. 2 ст. 70 Трудового кодекса РФ. Согласно данной норме государственный орган, который привлекал работника для содействия выполнению общественно полезных обязанностей, выплачивает ему установленную нормативными правовыми актами компенсацию. Вполне вероятно, что эту статью следует трактовать широко, а не привязывать компенсацию к статусу работника. В противном случае, например, нетрудоустроенным гражданам,

которые привлекаются государственными органами в качестве свидетелей для проведения контрольной закупки на основании ст. 16.1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», можно будет не выплачивать компенсацию, поскольку указанный Федеральный закон прямо не предусматривает размер компенсации для данных лиц и порядок ее предоставления.

Характерной особенностью компенсационного механизма правоограничений, применяемых органами исполнительной власти, следует считать разнообразие форм компенсации. В привычном понимании компенсация бывает финансовой и эквивалентной. Однако в сфере административной деятельности она может выражаться и в присвоении какого-либо статуса. Подобная форма компенсации характерна для административно-правовых режимов регистрации (учета), допуска и санкционирования, разрешительного режима [Осинцев 2018: 6]. Органы исполнительной власти путем установления совокупности административных требований вводят определенный режим в целях обеспечения безопасности и порядка управления, предусматривая тем самым правоограничения для невластных субъектов. Если гражданин соблюдает требования режима, то приобретает специальный административный статус, благодаря которому можно стать субъектом административных правоотношений, заниматься деятельностью особых видов, использовать имущество и т. д.

Таким образом, учет указанных выше элементов позволяет органам исполнительной власти надлежащим образом выполнять собственные полномочия. Отсутствие даже одного из них может свидетельствовать о том, что ограничение не подлежит применению либо не преследует цели обеспечения общественной безопасности и установленного порядка управления. Высокая интенсивность применения органами исполнительной власти правоограниче-ний говорит о том, что в их разрезе проявляется динамика административного взаимодействия. Правоограничения служат, с одной стороны, инструментом реализации органами исполнительной власти оперативных полномочий и внешневластных отношений, а с другой - способом соотнесения осуществляемой гражданами и иными невластными субъектами деятельности с административными требованиями.

С учетом сказанного с позиции позитивного административно-правового воздействия под правомерными (неюрисдикционными) ограничениями прав граждан органами исполнительной власти следует понимать правовое средство динамического характера, включающее в себя компенсационный механизм, применяемое властной стороной по собственной инициативе на основе норм административного права, транслирующее государственную функцию применения методов административно-правового воздействия на права, свободы и законные интересы граждан и иных невластных субъектов в целях поддержания установленного порядка управления и обеспечения безопасности.

Список литературы

Братко А. Г. Запреты в системе способов правового регулирования социалистических общественных отношений // Вопросы теории государства и права. Государство, право и правопорядок развитого социализма: межвуз. науч. сб. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1980. С. 109-118.

Гегель Г. Философия права. М.: Мысль, 1989. 524 с.

Гессен В. М. О правовом государстве // К реформе государственного строя России. СПб.: Изд-во Н. Глаголева, 1906. Вып. 2. Ч. 1. С. 11-62.

Домченко А. С. Виды нормативных и иных неиндивидуализированных правовых актов публичного управления федерального уровня // Российское право: образование, практика, наука. 2017. № 6. С. 52-59.

Керимов Д. А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. 472 с.

Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2004. 250 с.

Мельников В. А. Административно-правовое ограничение прав граждан и механизм его реализации органами внутренних дел: дис. ... д-ра юрид. наук. Краснодар, 2016. 484 с.

Нерсесянц В. С. Философия права. М.: Норма; Инфра-М, 1998. 662 с.

Нурмагамбетов Р. Г. Запреты и ограничения в конституционном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. 223 с.

Осинцев Д. В. Законодательные основы административной деятельности // Вопросы российского и международного права. 2018. Т. 8. № 6А. С. 3—11.

Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учеб. для магистров / под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2017. 335 с.

Талаев И. В. Содержание института освобождения от ответственности военнослужащего за исполнение приказа // Юридический мир. 2013. № 7. С. 8-10.

Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. СПб.: Лань, 1998. 183 с.

Чичерин Б. Н. Философия права. СПб.: Наука, 1998. 656 с.

Олег Васильевич Соболев - аспирант кафедры теории государства и права, конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета (Национальный исследовательский университет) (Челябинск). 454080, Российская Федерация, Челябинск, ул. Ленина, д. 76. E-mail: sov120192@yandex.ru.

Lawful (Non-Jurisdictional) Restrictions of Citizens' Rights Applied by the Executive Authorities

In administrative-law studies, limiting the rights of citizens is usually considered as a jurisdictional tool. The author analyzes the main characteristics of legal restrictions in administrative activity and concludes that the executive authorities can use restrictions to solve the current operational and executive tasks. Particular attention is drawn to the structural elements of legal restrictions (procedure, guarantees and compensation) that must be taken into account by the executive authorities in order to protect the rights and freedoms of citizens from unjustified restrictions.

The compensation mechanism is considered as a mandatory consequence of the restrictions on the rights of citizens by the executive authorities to assist or perform public duties. The shortcomings of the legal regulation of the compensational mechanism are identified in the article. At the same time the author emphasizes the presence of the compensation elements within the administrative regimes that arise as a result of compliance with mandatory administrative requirements. The author's definition of lawful restrictions of the rights of citizens applied by executive authorities is proposed.

Keywords: restrictions of the rights of citizens, executive power, legal guarantee, compensation, administrative support

References

Bratko A. G. Zaprety v sisteme sposobov pravovogo regulirovaniya sotsialisticheskikh obschestven-nykh otnoshenii [Prohibitions in the System of Methods of Legal Regulation of Socialist Social Relations], Saratov, Izd-vo Sarat. un-ta, 1980, pp. 109-118.

Chicherin B. N. Filosofiya prava [Philosophy of Law], Saint-Petersburg, Nauka, 1998, 656 p.

Domchenko A. S. Vidy normativnykh i inykh neindividualizirovannykh pravovykh aktov publichnogo upravleniya federal'nogo urovnya [Classification of Normative and Other Acts of General Action in Public Administration at the Federal Level], Rossiiskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka, 2017, no. 6, pp. 52-59.

Gessen V. M. O pravovom gosudarstve. K reforme gosudarstvennogo stroya Rossii [On the Rule-of-Law State. On the Reform of the State System of Russia], Saint-Petersburg, Izd-vo N. Glagoleva, 1906, vol. 2, pp. 11-62.

Hegel G. Filosofiya prava [Philosophy of Law], Moscow, Mysl', 1989, 524 p.

Kerimov D. A. Filosofskie problemy prava [Philosophical Problems of Law], Moscow, Mysl', 1972, 472 p.

Mal'ko A. V. Stimuly i ogranicheniya v prave [Incentives and Restrictions in Law], Moscow, Yurist, 2004, 250 p.

Mel'nikov V. A. Administrativno-pravovoe ogranichenie prav grazhdan i mekhanizm ego realizatsii organami vnutrennikh del [Administrative-Law Restriction of the Citizens' Rights and the Mechanism of Its Implementation by the Internal Affairs Bodies]: doct. jur. sc. theses, Krasnodar, 2016, 484 p.

Nersesyants V. S. Filosofiya prava [Philosophy of Law], Moscow, Norma, Infra-M, 1998, 662 p.

Nurmagambetov R. G. Zaprety i ogranicheniya v konstitutsionnom prave [Prohibitions and Restrictions in Constitutional Law]: cand. jur. sc. thesis, Chelyabinsk, 2006, 223 p.

Osintsev D. V. Zakonodatel'nye osnovy administrativnoi deyatel'nosti [Legislative Bases of Administrative Activity], Voprosy rossiiskogo i mezhdunarodnogo prava, 2018, vol. 8, no. 6A, pp. 3-11.

Starostin S. A. (ed.) Pravovoe obespechenie gosudarstvennogo upravleniya i ispolnitel'naya vlast' [Legal Provisions for Public Administration and the Executive Power], Moscow, Prospekt, 2017, 335 p.

Talaev I. V. Soderzhanie instituta osvobozhdeniya ot otvetstvennosti voennosluzhashchego za ispolne-nie prikaza [The Content of the Institution of Exemption from Liability of the Soldier for the Execution of the Order], Yuridicheskii mir, 2013, no. 7, pp. 8-10.

Trubetskoi E. N. Entsiklopediya prava [Encyclopedia of Law], Saint-Petersburg, Lan', 1998, 183 p.

Oleg Sobolev - post-graduate student of the Department of theory of state and law, constitutional and administrative law, South Ural State University (National Research University) (Chelyabinsk). 454080, Russian Federation, Chelyabinsk, Lenina str., 76. E-mail: sov120192@yandex.ru.

Дата поступления в редакцию / Received: 12.11.2018

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 24.12.2018