Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования деятельности полиции по осуществлению административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы

Актуальные проблемы административного права

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

актуальные проблемы

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

полиции по осуществлению

АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДзОРА

за лицами, освобожденными

из МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ

Аннотация. Автором излагается обоснованная точка зрения о том, что на сегодняшний день правовое регулирование деятельности подразделений полиции по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы нуждается в существенном совершенствование. Автор выражает свою позицию по решению некоторых проблем влияющих на эффективность осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы различными подразделениями полиции.

Ключевые слова: общественная безопасность, полицейский (административный) надзор, персонифицированный административный надзор, освобождение из мест лишения свободы, подразделения полиции, осуществляющие административный надзор, обязанности полиции по административному надзору за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

ACTUAL PROBLEMS OF IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION OF ACTIVITY OF POLICE ON IMPLEMENTATION OF ADMINISTRATIVE SUPERVISION OF THE PERSONS RELEASED FROM PLACES OF IMPRISONMENT

Annotation. The author states the reasonable point of view that today legal regulation of activity of divisions of police on implementation of administrative supervision of the persons released from places of imprisonment needs in essential improvement. The author expresses the position according to the solution of some problems influencing efficiency of implementation of administrative supervision of the persons released from places of imprisonment by various divisions of police.

Keywords: public safety, the police (administrative) surveillance, the personified administrative supervision, release from places of imprisonment, the divisions of police which are carrying out administrative supervision, obligations of police on administrative supervision of the persons released from places of imprisonment.

И.В. Потапенкова,

преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право;

административный процесс E-mail: irina_abuzova@mail.ru

I.V. Potapenkova,

teacher of chair of administrative activity of law-enforcement bodies of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

Конституция Российской Федерации определяет место и роль личности в обществе, ставит в разряд государственной политики эффективную защиту основных прав и свобод граждан как высшей ценности1

В настоящее время, остается сложной обстановка связанная с совершением преступлений, направленных на дезорганизацию государственных и общественных институтов, в связи с чем российским обществом отдается приоритет обеспечения коллективной безопасности. Суть его заключается в том, что ради обеспечения безопасности общества и государства возможно частичное или полное ограничение прав и свобод отдельных граждан. Это, прежде всего, связано с наделением правоохранительных органов полномочиями по усилению их надзорной функции в отношении отдельных категорий граждан.

Взгляды ученых-административистов на сущность административного (полицейского) надзора и его место среди других способов обеспечения законности в государственном управлении неоднозначны. По мнению одних, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля (М.С. Студеникина, Д.Н. Бахрах, Е.В. Шорина, А.А. Кармолицкий), другие же - Ф.С. Разаренов, Р.И. Денисов, А.Л. Прозоров - утверждают и обосновывают в своих работах то, что административный надзор является самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

Говоря об общем полицейском (административном) надзоре можно выделить, что это организационно-правовая система, имеющая конкретную, четко выраженную форму и содержание. Он представляет собой специально организованную деятельность полицейских сил (прежде всего, таких подразделений полиции, как патрульно-постовая служба полиции, служба участковых уполномоченных полиции) по обеспечению общественного порядка в общественных местах, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений. В основе такой деятельности лежат планы комплексного использования сил и средств полиции в охране общественного порядка по единой дислокации, решения по организации патрульно-постовой службы на последующие сутки, постовые ведомости, карточки постов и маршрутов патрулирования, приказы, специальные планы, устные указания по выполнению конкретной задачи и иные нормативные и индивидуальные акты управления. Особого внимания в структуре полицейского надзора, заслуживает, так называемый специальный надзор, объектом которо-

го будут являться как отдельные категорий граждан, так и отдельные предметы, вещества неконтролируемый оборот которых, создает угрозу для общества. Значительное внимание в настоящее время уделяется персонифицированному надзору, или надзору органов полиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Согласно изменениям законодательства, происходящим в последнее время, а именно принятием в 2011 году Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», этот институт находится в центре внимания законодателей и выступает предметом наибольшего обсуждения. Накопленный опыт и правоприменительная практика свидетельствуют о том, что превентивные меры к лицам, освобожденным из мест лишения свободы, должны быть персонифицированы и отвечать требованиям обеспечения общественной безопасности. Между тем из анализа существующих правовых актов следует, что реформирование нормативной основы указанных мер находится на пути своего развития.

Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»2 определяет административный надзор как — осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением ими обязанностей, возложенных данным Федеральным законом. При этом, Приказ МВД России от 8 июля 2011 года № 8183 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» во исполнение указанного закона конкретизировал, административный надзор, как административный надзор, за лицами освобожденными из мест лишения свободы и регламентировал, что он осуществляется в форме наблюдения за указанными категориями граждан подразделениями по организации и осуществлению административного надзора или должностными лицами, на которых возложены обязанности по осуществлению указанного административного надзора, а также другими подразделениями полиции, участвующими в осуществлении персонифицированного административного надзора в пределах своей компетенции. Исходя из этого, можно сделать вывод, что наблюдение за лицами освобожденными из мест лишения свободы осуществляется в двух формах, в форме непосредственного наблюдения и опосредованного в качестве участия в осуществлении рассматриваемой деятельности.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

Определение административного надзора, содержащегося в рассматриваемом Федеральном законе, представляется не достаточно обоснованным, что подкрепляется высказываниями ряда админи-стративистов4, кроме указанной деятельности полиции по надзору за лицами освобожденными из мест лишения свободы, к разновидности административного (полицейского) надзора осуществляемого полицией относят, например, лицензионно-разрешительную деятельность органов внутренних дел, направленную на осуществление надзора в сфере оборота оружия и частной детективной (охранной) деятельности. Кроме того, наряды патрульно-постовой службы полиции при осуществлении деятельности по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений осуществляют в границах поста или маршрута патрулирования наблюдение за местами наиболее вероятного совершения преступлений, возможного появления и укрытия разыскиваемых преступников, а также лиц, условно осужденных к лишению свободы и условно освобожденных из мест лишения свободы, тем самым осуществляя административный надзор за неопределенным кругом лиц в рамках общего административного надзора.

В этой связи, целесообразно было бы в ст. 1 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» в качестве основных понятий, нормативно закрепить понятие персонифицированного административного надзора, за лицами освобожденными из мест лишения свободы, что позволит в последствие снять ряд проблемных вопросов в области правоприменения норм, рассматриваемого закона и конкретизировать персонифицированный административного надзора на законодательном уровне.

Согласно рассматриваемому Федеральному закону административный надзор, за лицами освобожденными из мест лишения свободы устанавливается судом в отношении совершеннолетних лиц, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость, за совершение: 1) тяжкого или особо тяжкого преступления; 2) преступления при рецидиве преступлений; 3) умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, если: лица в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавались злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания; лица, отбывшие уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющие непогашенную либо неснятую судимость, совершают в течение одного года два и более административных правонарушения

против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность. В качестве исключения, персонифицированный административный надзор устанавливается независимо от наличия указанных выше оснований в отношении совершеннолетних лиц, освобождаемых или освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, Таким образом, закон четко конкретизировал категории лиц, в отношении которых должен быть установлен персонифицированный административный надзор, хотя остается неясным, как будут реализованы задачи по предупреждению совершения преступлений и других правонарушений, а также обеспечена цель защиты государственных и общественных интересов от негативного воздействия в отношение лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности, против общественной безопасности, против здоровья населения и общественной нравственности не являющиеся злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания в местах лишения свободы.

В этой связи, трудно не согласиться с мнением О.И. Бекетова, который считает, что при установлении надзора следует полностью отойти от критериев, связанных с поведением осужденных (ранее судимых) в местах лишения свободы или непосредственно после освобождения5. Меры надзорного характера также следует предусмотреть для лиц, судимых к лишению свободы за тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; участвовавших в террористических актах, захвате заложников независимо от их поведения в местах лишения свободы.

Согласно положениям рассматриваемого закона надзор применяется исключительно в качестве меры безопасности, имеющей репрессивный характер и не снабженной таким сопутствующим элементом, как социальная поддержка. Данному вопросу также необходимо уделить внимание на законодательном уровне.

Приказ МВД России № 818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»6, закрепил основы деятельности по выполнению адми-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

нистративного надзора за лицами освобожденными из мест лишения свободы таких подразделений полиции как, участковых уполномоченных полиции; сотрудников строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции; вневедомственной охраны; дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации; подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-разыскную деятельность; дежурных частей территориальных органов, а также сотрудников полиции линейных управлений, отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. При этом, следует отметить, что данные подразделения полиции осуществляют лишь участие в указанной деятельности в пределах выполнения возложенных на них задач по охране общественного порядка, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений. Так согласно Федеральному закону «О полиции»7, а именно п. 26, ст. 12 на полицию возложена обязанность по осуществлению контроля за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом в соответствии с федеральным законом запретов и ограничений. При этом, в п. 9.4 и п. 10.4 Приказа МВД России № 818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» обязанность по приему мер к задержанию поднадзорных лиц, уклоняющихся от административного надзора и скрывающих от органов дознания возлагается на оперативных дежурных, дежурных частей территориальных органов, а также сотрудников полиции линейных управлений, отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. Участковые уполномоченные полиции и другие подразделения органов внутренних дел на которые возложена обязанность по участию в осуществление персонифицированного административного надзора проводят задержание указанных лиц видимо в качестве применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (предусмотренных ст. 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), совершаемых поднадзорными лицами в случае нарушения установленного режима ограничений.

В отношении сотрудников, других подразделений (указанных выше) при выполнении возложенных на них функций в случаях выявления нарушений поднадзорным лицом, установленных судом

административных ограничений и обязанностей, данным Приказом предусмотрена обязанность по доставлению их в территориальный орган для принятия мер в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Необходимо также отметить, что обязанности по административному надзору за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, предусмотренные указанным ведомственным актом в отношении отдельных подразделений полиции, находят свое подтверждение не во всех нормативно правовых актах, регламентирующих деятельность соответствующего подразделения полиции. Например, согласно анализу ряда нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность дежурных частей системы органов внутренних дел деятельность оперативного дежурного по осуществлению административного надзора за лицами освобожденными из мест лишения свободы никак не отражена и не регламентирована. Инструкция по организации еятельности участковых уполномоченных полиции8 обязывает участкового уполномоченного полиции в целях выявления, предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений контролировать соблюдение лицами освобожденными из мест лишения свободы, ограничений, установленных для них законодательством на вверенном ему административном участке. Хотя персонифицированный административный надзор осуществляется в целях защиты государственных и общественных интересов от противоправных действий совершаемых поднадзорными лицами.

Проанализировав нормы, регламентирующие рассматриваемую деятельность полиции в области персонифицированного надзора, представляется, что указанная деятельность полиции осуществляется посредством наблюдения за поднадзорным лицом, а каким образом должно осуществляться данное наблюдение законодательно не закреплено. В виду этого необходимо выделить формы наблюдения (например, указать на возможность гласного и скрытого наблюдения) и основные обязанности и права по осуществления наблюдения должностными лицами полиции за поднадзорным лицом.

В связи с тем, что в деятельности по административному надзору, за лицами освобожденными из мест лишения свободы участвуют различные подразделения полиции, обладая при этом различным кругом прав и обязанностей от добросовестного исполнения возложенных на них служебных обязанностей зависит эффективность проводимых профилактических работ в отношение рассматриваемой категории лиц и достижение цели персо-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

нифицированного административного надзора. В случае ненадлежащего исполнения должностными лицами полиции, на которых возложены обязанности по осуществлению персонифицированного административного надзора, требований законодательства об административном надзоре в части осуществления контроля за выполнением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, обязанностей и временных ограничений их прав и свобод, установленных судом, могут быть допущены следующие нарушения: не информирование участковых уполномоченных полиции, на территории обслуживания которых проживают либо будут проживать поднадзорные лица, о постановке на учет данных лиц, что препятствует им надлежащим образом принимать участие в осуществлении наблюдения за соблюдением установленных судом ограничений и исполнением ими установленных законом обязанностей, так как именно на участкового уполномоченного полиции возлагается обязанность по ведению учетно-профилактического дела, в отношении рассматриваемых категорий лиц9; привлечения поднадзорных лиц к административной ответственности за посягательство на общественный порядок и общественную безопасность, на здоровье населения и общественную нравственность и не принятия в связи с этим органом полиции мер по инициированию перед судом вопроса о продлении сроков административного надзора в отношении правонарушителей и др.

Подводя итог можно отметить, что данный вид деятельности полиции находится на пике своего развития и совершенствования правовой базы. Остаются нерешенными вопросы административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы не являющимися гражданами Российской Федерации, вопросы привлечения к надзорной деятельности сотрудников социальной сферы, вопросы ведения надзорного производства уголовно-исполнительными инспекциями ФСИН России. Имеющаяся нормативно - правовая основа нуждается в конкретизации и совершенствовании, так как исходя из содержания соответствующих нормативных правовых актов, нельзя признать их отвечающим в полной мере насущным потребностям современного общества.

божденными из мест лишения свободы» // Российская газета № 5565 от 26 августа 2011 года.

4 Бекетов О.И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование. Автореферат дис... док-ра юрид. наук. — Челябинск, 2010.

5 Бекетов О.И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование. Автореферат дис. док-ра юрид. наук. — Челябинск, 2010.

6 Приказ МВД России от 8 июля 2011 года № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Российская газета № 5565 от 26 августа 2011 года.

7 См.: ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 7. 02. 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // Российская газета от 8 февраля 2011. № 5401.

8 Приказ МВД России от 16 сентября 2002 года № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных полиции» // Российская газета. 2002. 27 ноября.

9 См.: ст. 18.5 Приказа МВД России от 16 сентября 2002 года № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных полиции» // Российская газета. 2002. 27 ноября.

1 См.: ст. 2 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 15, ст. 2011.

3 Приказ МВД России от 8 июля 2011 года № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, осво-