Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО

Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления

АВРУТИН Юрий Ефремович, профессор, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России

Российская Федерация, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1

Рассматриваются проблемы возникновения дефицита доверия населения к власти, вызванные ненадлежащим публичным администрированием; предлагается авторское определение консенсуса в публичном управлении; анализируются юридические инструменты его достижения. Обоснованы контуры многомерной логико-концептуальной модели использования этих инструментов, в которой выделены и раскрыты: процедурная форма позитивных производств, создающая нормативный каркас надлежащего публичного управления; процессуальная форма — административное правосудие как процессуальный каркас обеспечения «закономерности в управлении», «предупреждения и пресечения административной неправды», формирующий полноценный механизм защиты государства и общества от противоправных юридических актов, решений и действий органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; альтернативные (неюрисдикционные) формы разрешения административно-правовых споров, предоставляющие сторонам возможность на равноправной основе проявлять инициативу для разрешения возникших разногласий по поводу публичного управления, приходя при этом к компромиссу или консенсусу.

Ключевые слова: конфликт, компромисс, консенсус, административная юстиция, административный процесс, управленческий процесс, административные процедуры, внесудебные согласительные процедуры.

Procedural-Legal Forms of Provision of Consensus in the Field of Public Administration

Yu. E. Avrutin, Doctor of Jurisprudence, Professor

Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation

1, Letchika Pilyutova st., Saint Petersburg, 198206, Russia

E-mail: axx2006@mail.ru

The article deals with the problem of shortages of public confidence in government, caused by improper public administration, offered his own definition of consensus in the public administration as a qualitative result of the right of citizens to proper public administration, reflecting a fundamental acceptance for its usefulness, quality, efficiency; analyzes the legal tools to achieve it. Grounded circuits multidimensional logical-conceptual model of the use of these instruments, which are highlighted and disclosed: a procedural form of positive production, creating a regulatory framework of proper public administration; procedural form — administrative justice as a procedural framework to ensure, "patterns in the management", "prevention and suppression of administrative injustice", forming the full mechanism of protection of the state and society from unlawful legal acts, decisions and actions of the public authorities, officials, state and municipal employees; alternative (neyurisdiktsionnye) authorization forms of legal and administrative disputes providing the parties an opportunity on an equal basis to take the initiative to resolve any differences over the public administration, while coming to a compromise or consensus.

Keywords: conflict, compromise, consensus, administrative justice, the administrative process, administrative process, administrative procedures, extrajudicial conciliation.

DOI: 10.12737/5802

Соглашаться на компромисс — значит отчасти признавать справедливость чужих аргументов.

Реймон Клод Фердинанд Арон*

Для всех этапов развития цивилизации характерен поиск баланса между такими фундаментальными ценностями человеческого общества, как власть и свобода, равенство и справедливость, личное (частное) и общественное (публичное). Социокультурные основания, лежащие в основе соответствующих идей и их интерпретаций на различных исторических этапах, с юридической точки зрения неразрывно связаны, с одной стороны, с публичной властью как способом организации человеческой жизнедеятельности и средством осуществления позитивного права, с другой — с конкретным человеком как субъектом социальных притязаний, получивших форму субъективного права и тем самым официальное признание и гарантированную защиту государства1.

Юридическая гарантированность субъективных прав отнюдь не всегда означает их практическую реализацию. Очень часто это связано не только с отказом гражданина от реализации законного интереса, но и с действиями (бездействием) и решениями публичной администрации, которые могут сопровождаться непризнанием законных интересов, игнорированием законных интересов, воспрепятствованием осуществлению законных интересов, бездействием по поводу реализации законных интересов. В таких ситуациях взаимодействие гражданина с органами и должностными лицами публичной администрации вместо конструктивного диалога и сотрудничества приобретает характер конфлик-

* Французский философ, социолог, публицист (1905—1983).

1 См.: Смирнова М. Г. Социальные притязания в праве: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2011. С. 26.

та, юридической формой которого может быть как спор о праве (административный спор), так и административный деликт.

Вопросы преодоления конфликтов в сфере публичного управления все чаще оказываются в центре внимания научной общественности2. Внимание к конфликтам в сфере публичного управления с точки зрения рассмотрения их не только как соперничества и борьбы различных институтов, структур и отдельных лиц по поводу перераспределения и реализации публичной власти, но и как следствия ненадлежащей деятельности публичной администрации понятно. Авторитет публичной политической власти и многих ее институтов в глазах населения длительное время остается невысоким. По данным опросов, проводившихся Левада-Центром и ВЦИОМом на протяжении двух последних лет, более 60% россиян не чувствуют свою защищенность от возможного произвола властных и правоохранительных структур, считая необходимым ликвидировать бесконтрольность власти3. В связи с этим поиск реальных средств, обеспечивающих ориентацию публичного управления на соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц, достижение общественного согласия, минимизацию рисков соци-

2 См., например: Зеленцов А. Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001.

3 См.: URL: http://www.levada.ru/archive/ gosudarstvo-i-obshchestvo/administrativnyi-proizvol; Бондаренко Н, Гудков Л., Красиль-никова М. Социальная природа коррупции //

Вестник общественного мнения. Данные. Анализ. Дискуссии. 2013. № 3—4 (116). С. 92.

альных взрывов, является действительно актуальной проблемой.

Мы не ставили задачи содержательного анализа понятий «конфликт», «компромисс», «консенсус», поиска общего и особенного в их сущностных характеристиках4. Применительно к обозначенной теме важнее обозначить те выходящие за пределы формально-логической юридической ткани этих понятий аспекты, которые могут быть названы «ме-таюридическими», т. е. имеющими сложный взаимосвязанный социальный, политический, социокультурный, ценностный и собственно юридический характер.

При выделении этих аспектов следует исходить из следующего:

а) компромисс предполагает взаимные уступки сторон спора (научного, социального, юридического), а консенсус — согласие;

б) компромисс может быть добровольным и вынужденным, консенсус (лат. consensus — согласие, единодушие) — априори только добровольное согласие при отсутствии принципиальных возражений;

в) компромисс как форма социальной коммуникации, научного, правового взаимодействия выступает дея-тельностной составляющей достижения согласия — консенсуса;

г) консенсус в публичном управлении — это качественный результат реализации права граждан на над-

4 Понятия «компромисс» и «консенсус» не являются синонимичными, что особенно наглядно демонстрируют содержательные нюансы их характеристик применительно к области политических процессов и международных отношений; свои нюансы демаркации этих понятий может выдвинуть и обосновать юридическая конфликтология. См., например: Рахматов А. А. Политический компромисс как инструмент соглашения в политике: автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2009; Право и общество: от конфликта к консенсусу: монография / под ред. В. П. Сальникова, Р. А. Ромашова. СПб., 2004; Ромашов Р. А. Юридическая конфликтология. СПб., 2006.

лежащее публичное управление, отражающий принципиальное признание населением его полезности, качественности, эффективности.

В связи с этим поиск консенсуса в сфере публичного управления — это поиск тех метаюридических по своему содержанию инструментов, факторов, обстоятельств, которые могут привести к нему, в том числе и на основе компромисса по тем или иным спорным вопросам административно-правовой теории и практики. Одним из таких вопросов является понимание сущности и содержания процессуальных и процедурных форм реализации публичной власти как юридических средств предотвращения конфликтов в сфере публичного управления, их разрешения, восстановления справедливости5, доверия6 населения к власти и, следовательно, диалога и сотрудничества между гражданином и публичной администрацией. Споры по поводу содержания и соотношения этих средств в обозримой исторической ретроспективе сопровождают всю теорию и практику государственно-правового строительства, развития теории и практики административно-правового регулирования. Центральной, узловой проблемой, на наш взгляд, является понимание сущности адми-

5 В данном контексте справедливость можно понимать как восстановление права или, более высокопарно, торжество права, ибо «...только право и справедливо». См.: Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1998. С. 28. В более узком значении справедливость можно понимать как результат выполнения стандартов правосудия и обеспечение именно процессуальной справедливости всех процедур судоговорения. См.: Стандарты справедливого правосудия (международные и национальные практики) / под. ред. Т. Г. Морщаковой. М., 2012.

6 См.: Общественное доверие к органам государственной власти: выявление проблем и предложения по их решению: науч.-практ. пособие / под ред. А. В. Мартынова. Н. Новгород, 2013.

нистративной юстиции, организационно-правовых форм ее функционирования, с развитием которых многие отечественные и западные административисты еще в самом начале ХХ в. связывали завершение создания «системы правовой защиты для субъективных прав, имеющей назначение блюсти и охранять эти права даже и от государственной власти»7.

В настоящее время административная юстиция в большинстве государств Западной Европы, США, Австралии и Новой Зеландии представляет собой систему разнообразных учреждений (административных судов, административных трибуналов, различных агентств), довольно эффективно обеспечивающих контроль за законностью деятельности публичной администрации, защиту прав граждан, физических и юридических лиц от ее неправомерных действий или административных ошибок8.

Для России, дореволюционной, советской и постсоветской, административная юстиция как правовой институт, обеспечивающий защиту субъективных прав граждан в сфере публичного управления, — это преимущественно область многолетних

7 Лемайер К. Административная юстиция. Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство // Административная юстиция: конец XIX — начало XX века: хрестоматия. Ч. 2 / сост. и вступ. ст. Ю. Н. Стари-лова. Воронеж, 2004. С. 122.

8 См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997; Шмелев И. В. Административная юстиция в

Новой Зеландии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012; Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. С. 47—98; Хомяков Г. А. Административный суд в Российской Федерации. Казань, 2001. С. 137—162; Муратова Е. В. Административная юстиция в Австралии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.

научных дискуссий, так и не завершившихся созданием соответствующих учреждений.

Перспективы формирования административной юстиции, учреждения административных судов определяются действием множества ме-таюридических факторов. Часть из них (например, политическая целесообразность, экономическая возможность) находится вне сферы воздействия средств правовой науки. Однако немало факторов находится в сфере прямой досягаемости юриспруденции, предполагая в том числе поиск научного компромисса среди различных доктрин, концепций, юридических конструкций, понятий, дефиниций, открывающего путь к достижению в сфере законодательства и правоприменения. Обратим внимание на следующее.

Во-первых, сегодня разброс мнений о содержании понятия «административная юстиция», «административное судопроизводство», о процессуальных формах рассмотрения дел, вытекающих из административных и иных публичных отношений, продолжает оставаться на редкость широким.

Ю. Н. Старилов считает, что административная юстиция, выполняя важнейшую функцию судебного контроля посредством использования соответствующих процессуальных форм в системе административного судопроизводства, должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства (правосудие), занимающегося рассмотрением правовых споров, возникающих в сфере управления, и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц9. А. Б. Зеленцов в рамках разрабатываемой

9 См.: Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия

им теории административно-правового конфликта подразделяет их на два вида: спор о праве и правонарушение (деликт), выделяя соответственно административно-тяжебную юрисдикцию (административная юстиция) и администра-тивно-деликтную юрисдикцию10 как две самостоятельные формы административного судопроизвод-ства11. Как процессуальную форму разрешения споров, конфликтов и иных правонарушений судами общей юрисдикции или специализированными административными судами, должностными лицами органов исполнительной власти рассматривает административную юстицию И. Л. Бачило12.

Каждая из приведенных точек зрения имеет право на существование, равно как и весьма интересные и оригинальные суждения Д. Н. Бах-раха, А. П. Шергина, А. А. Демина, П. И. Кононова и др. Отметим, что трактовку административной юстиции в качестве системы разрешения конфликтов (споров и правонарушений) как судебными органами, так

«Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 7. Воронеж, 2013. С. 212—213.

10 См.: Якимов А. Суды в системе органов административной юрисдикции // Российская юстиция. 1996. № 1. С. 40.

11 См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 68—79. Эту позицию активно поддерживает большая группа ученых. См.: Шергин А. П. О понимании административного производства // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. С. 752—761.

12 См.: Бачило И. Л. Назревшие вопросы

административного судопроизводства на

примере регулирования информационного

взаимодействия субъектов публичного права // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процес-

суального законодательства. С. 626.

и органами исполнительной власти А. И. Елистратов еще в начале прошлого века называл «недоразумением»13. Для того чтобы покончить с таким недоразумением и снять накопившиеся вопросы, следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 6 ст. 1 проекта Кодекса административного судопроизводства (КАС) РФ его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. Поэтому появляются легитимные возможности уйти от «многоликости» современных трактовок понятия «административный процесс», «административная юстиция», «административное судопроизводство» и подойти к их осмыслению через категорию «форма» — процессуальной или процедурной.

Мы снимем много спорных вопросов, если под процессуальной формой будем понимать только судебный порядок рассмотрения дел, получив в качестве научной «преференции» возможность увидеть в судебном порядке разрешения дел, вытекающих из административных и иных публичных отношений, правовые начала, свойственные именно процессуальной деятельности: принципы правосудия, основополагающие идеи судопроизводственной деятельности, закрепленной в Конституции России.

Мы снимем много вопросов, если производство по делам об административных правонарушениях как составную часть административной юрисдикции по предложению Ю. Н. Старилова будем называть своим именем: «административное производство по разрешению дел о правонарушениях»14, а деятельность судов общей юрисдикции по рассмо-

13 См.: Елистратов А. И. Административное право. М., 1911. С. 24.

14 Старилов Ю. Н. «Управленческая» и «судебная» концепции административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник ВГУ Серия «Право». 2006. № 1. С. 134—135.

трению таких дел перестанем, как верно предлагает П. И. Кононов, считать административной, управлен-ческой15.

Во-вторых, при всем том позитивном, что влечет за собой административное судопроизводство для защиты субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц, его роль в обеспечении «полезного, качественного, эффективного, надлежащего государственного управления»16 не следует абсолютизировать.

Административное судопроизводство, как это вытекает из ст. 1 проекта КАС РФ, связано с рассмотрением и разрешением судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также с порядком рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Иными словами, речь идет о судебной защите уже нарушенных или оспариваемых прав.

Сколько же дел должно быть рассмотрено, чтобы в условиях нашей инфантильной бюрократии это повлияло на формирование надлежащего государственного управления, на сокращение числа нарушений прав и свобод граждан? И где

15 См.: Кононов П. И. Административное судопроизводство в Российской Федерации: взгляд административного судьи // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. С. 662.

16 Старилов Ю. Н. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования // Административное право и процесс. 2013. № 6. С. 5.

уверенность в том, что административное судопроизводство как процессуальная форма рассмотрения споров о праве может сказаться на деятельности публичной администрации в таком масштабе, чтобы государственное управление без его глубокой внутренней модернизации стало качественным и эффективным?

Такие сомнения не беспочвенны. С одной стороны, практика российского публичного администрирования связана с огромным числом коррупционных правонарушений, прямым или побочным следствием которых являются ненадлежащие действия или бездействие государственных служащих и должностных лиц во многих сферах экономической и социальной жизни, противоречащее законам административного нормотворчества. С другой стороны, по признанию Ю. Н. Старило-ва, «... в проекте КАС не определены важнейшие категории, касающиеся публичного администрирования и его результатов, которые становятся предметом судебного обжалования (административный правовой акт, нормативный правовой акт, административные процедуры)»17. Он приводит слова известного швейцарского ученого К. Экштайна: «Пока нет закона, который регулирует общие принципы административных процедур, создание административного судопроизводства даже опасно: чиновники могут формировать процесс произвольно, и досадно, что при этом их действия не будут противоречить никаким законам»18.

Это значит, что, формируя судебные механизмы защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц от чиновнического произвола, следует более активно и последовательно создавать условия, исключающие или сводящие к ми-

17 Старилов Ю. Н. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования. С. 10.

18 Там же.

нимуму риск появления решений или действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной администрации, нарушающих права, свободы и законные интересы участников административно-правовых отношений. Эти условия мы связываем с совершенствованием процедурных форм публичного управления и достижением определенного компромисса в части понимания административного процесса.

Как известно, в административно-правовой науке процессуальная форма и административный процесс достаточно длительное время отождествлялись не только с процессуальной деятельностью органов правосудия, но и с деятельностью любых органов государства, если она складывалась из регламентированной правом совокупности однородных процедур, направленных на достижение определенного материально-правового результата19. Такое понимание процессуальной формы деятельности публичной администрации, развитое в работах В. Д. Со-рокина20, для своего времени имело, безусловно, прогрессивный характер. Отстаивая идеи о процессуали-зации публичного управления, ученый рассматривал их как условия установления взаимных прав и обязанностей органов государственного управления и хозяйствующих субъектов, нормирования порядка издания нормативных актов управления, рассмотрения жалоб и обращений граждан. Без соблюдения этих условий, без обеспечения научного характера публичного администрирования, сводящего к минимуму риск волюнтаризма и административного произвола, невозможно сформировать правовую основу предупрежде-

19 См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика / под ред. Л. Е. Нед-байло, В. М. Горшенева. М., 1976. С. 13.

20 См.: Сорокин В. Д. Вопросы теории советского административно-процессуального права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Л., 1968. С. 15.

ния социальных и юридических конфликтов между публичной властью и гражданином, добиться определенной гармонизации отношений между государством и личностью.

Поэтому, не отвергая исходные идеи управленческой концепции административного процесса, полагаем, что ее следует развивать именно как управленческую, связанную с юридически значимыми процедурами позитивных производств. Мы снимем много вопросов, если в позитивных производствах перестанем искать административный процесс и акцентируем внимание на их управленческой природе, заключенной в административной процедуре (процедурах) как «технологических» нормах, определяющих условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов21.

В-третьих, при всех различиях в трактовках понятий «административная юстиция», «административная юрисдикция», «административное судопроизводство (правосудие)» они позиционируются прежде всего как государственно-властная деятельность по разбирательству административно-правовых конфлик-тов22. При этом А. Б. Зеленцов, один из немногих административистов, акцентирует внимание на необходимости развития альтернативных (неюрисдикционных) способов разрешения административных споров. Юрисдикция, отмечает он, как конфликторазрешающая технология реализует функцию властно-принудительного разрешения споров, альтернативные средства обеспечивают такую функцию разреше-

21 См.: Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8. С. 5—41.

22 См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. 2-е изд. М., 2009. С. 652.

нию споров, в основе которой лежит компромисс23.

Сегодня спектр применения таких мер крайне узок. Процедуры медиации на законодательном уровне предусмотрены только для разрешения споров, возникающих из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также споров, возникающих из трудовых и семейных правоотношений24. Не получили широкого признания возможности мировых соглашений по спорам, затрагивающим публично-правовые интересы, да и те рассматриваются лишь в рамках отношений, регулируемых ГПК РФ и АПК РФ25. Ни медиация, ни мировые соглашения не применяются к спорам, возникающим по поводу прохождения государственной службы, порождая многочисленные судебные иски о восстановлении на службе или о снятии дисциплинарных взысканий26.

При всех сложностях применения неюрисдикционных способов разрешения споров в сфере публичного управления следует иметь в виду, что рекомендация Комитета министров Совета Европы № Rec (2001) 9 «Об альтернативах судебному разбирательству споров между административной властью и частными

23 См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. С. 321.

24 См. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».

25 См.: Григорьева Т. А,Храмова Е. В. Мировое соглашение по спорам, затрагивающим публично-правовые интересы: современные проблемы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 8. С. 17—24.

26 По данным правового управления ГУ

МВД России по Санкт-Петербургу и Ленин-

градской области, только в 2013 г. по обжалованию правовых актов о снятии дисциплинарных взысканий было подано 17 исков; о восстановлении на работе (службе) — более

20 исков на общую сумму свыше 1,6 млн руб.

лицами» прямо ориентирует на широкое внедрение альтернативных способов разрешения административных споров, что «может способствовать сближению административных органов власти с населе-нием»27.

В-четвертых, на наш взгляд, все три формы: процессуальная в рамках административного судопроизводства; процедурная в рамках управленческого процесса и позитивных производств; процедурно-согласительная в рамках альтернативных (неюрисдикционных) вариантов разрешения споров — помимо чисто юридического, имеют огромное социальное значение. Логическая цепочка формирования социальной значимости этих форм представляется следующим образом:

процедурная форма позитивных производств создает нормативный каркас надлежащего внутриаппа-ратного, а в определенных случаях и внешневластного осуществления публичного управления, минимизируя риски делегитимации публичной администрации вследствие ненадлежащего управления, нарушения законности, игнорирования прав и законных интересов физических и юридических лиц;

административное правосудие создает процессуальный каркас обеспечения, как писали дореволюционные российские администрати-висты об административной юстиции, «закономерности в управлении», «предупреждения и пресечения административной неправды»28, формируя полноценный механизм защиты государства и общества от противоправных юридических актов, решений и действий органов

27 URL: http://mosmediator.narod.ru/ index/0-351.

28 Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права // Российское полицейское (административное) право: конец XIX — начало XX века: хрестоматия / сост. и вступ. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 283.

публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

альтернативные (неюрисдикци-онные) варианты разрешения споров, не имея властного содержания, предоставляют сторонам возможность на равноправной основе проявлять инициативу для разрешения возникших разногласий, приходя при этом к компромиссу или консенсусу.

Таким образом, различные процессуальные (процедурные) формы обеспечения баланса индивидуальных и публичных интересов, сочетание и взаимодействие которых, по словам Б. С. Эбзеева, имеют «фундаментальное значение для понимания всего комплекса социальных проб-лем»29, являются реальными административно-правовыми инструментами, ориентированными на формирование режима законности и качества публичного управления, охрану и защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц и через это — на поиск социального согласия между органами публичной власти и населением.

В триаде названных форм особая роль административного судопроизводства связна с его возможностью на фоне фактического неравенства властных и невластных субъектов административно-правовых отношений обеспечить их процессуальное равенство, в том числе посредством равных прав по собиранию, представлению и исследованию доказательств, участию в процессе рассмотрения спора судом, обжалованию в суд любых процессуальных решений другой стороны, которые так или иначе затрагивают права и законные интересы, а также посред-

29 Эбзеев Б. С. Диалектика индивидуального и коллективного в организации социума и ее отражение в Конституции России: доклад на научно-практическом семинаре «Теоретические проблемы современного российского конституционализма» // Государство и право. 1999. № 4. С. 113—122.

ством равных возможностей использования правовых средств процессуального нападения и защиты.

Не менее важно и то, что процедуры судоговорения всегда отражают связь правосудия с духовным, социокультурным, политико-правовым опытом конкретного общества. Поэтому «в различных институциональных формах и видах юрисдикции (уголовной, гражданской, административной) судебный ритуал, включенный в процесс интериориза-ции и экстериоризации институтов судебной власти и процесс разрешения различных типов юридических конфликтов, является значимым элементом ее политико-правовой и социокультурной легитимизации»30.

Все это, помимо презюмируемой для административного судопроизводства эффективной защиты государства и общества от ненадлежащего публичного управления, служит мощным средством формирования доверия к административному правосудию и судебным решениям по конкретным делам, облегчая поиск консенсуса в обществе как состояния согласия по поводу качества публичного управления, охраны и защиты субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц.

Библиографический список

Бачило И. Л. Назревшие вопросы административного судопроизводства на примере регулирования информационного взаимодействия субъектов публичного права // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 7. Воронеж, 2013.

Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5.

30 Власова Г. Б. Легитимация институтов публичной власти в политико-правовом и социокультурном измерениях: на примере эволюции правосудия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. С. 14.

Бондаренко Н., Гудков Л., Красильни-кова М. Социальная природа коррупции // Вестник общественного мнения. Данные. Анализ. Дискуссии. 2013. № 3—4 (116).

Власова Г. Б. Легитимация институтов публичной власти в политико-правовом и социокультурном измерениях: на примере эволюции правосудия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2009.

Григорьева Т. А., Храмова Е. В. Мировое соглашение по спорам, затрагивающим публично-правовые интересы: современные проблемы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 8.

Елистратов А. И. Административное право. М., 1911.

Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1.

Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. 2-е изд. М., 2009.

Зеленцов А. Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001.

Кононов П. И. Административное судопроизводство в Российской Федерации: взгляд административного судьи // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 7. Воронеж, 2013.

Лемайер К. Административная юстиция. Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство // Административная юстиция: конец XIX — начало XX века: хрестоматия. Ч. 2 / сост. и вступ. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2004.

Муратова Е. В. Административная юстиция в Австралии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.

Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1998.

Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8.

Общественное доверие к органам государственной власти: выявление проблем и предложения по их решению: науч.-практ.

пособие / под ред. А. В. Мартынова. Н. Новгород, 2013.

Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права // Российское полицейское (административное) право: конец XIX — начало XX века: хрестоматия / сост. и вступ. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999.

Право и общество: от конфликта к консенсусу: монография / под ред. В. П. Сальникова, Р. А. Ромашова. СПб., 2004.

Рахматов А. А. Политический компромисс как инструмент соглашения в политике: автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2009.

Ромашов Р. А. Юридическая конфликтология. СПб., 2006.

Смирнова М. Г. Социальные притязания в праве: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2011.

Сорокин В. Д. Вопросы теории советского административно-процессуального права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Л., 1968.

Стандарты справедливого правосудия (международные и национальные практики) / под ред. Т. Г. Морщаковой. М., 2012.

Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 7. Воронеж, 2013.

Старилов Ю. Н. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования // Административное право и процесс. 2013. № 6.

Старилов Ю. Н. «Управленческая» и «судебная» концепции административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник ВГУ. Серия «Право». 2006. № 1.

Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997.

Хомяков Г. А. Административный суд в Российской Федерации. Казань, 2001.

Шергин А. П. О понимании административного производства // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. 7. Воронеж, 2013.

Шмелев И. В. Административная юстиция в Новой Зеландии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.

Эбзеев Б. С. Диалектика индивидуального и коллективного в организации социума и ее отражение в Конституции России: доклад на научно-практическом семинаре «Теоретические проблемы современного россий-

ского конституционализма» // Государство и право. 1999. № 4.

Юридическая процессуальная форма: теория и практика / под ред. Л. Е. Недбай-ло, В. М. Горшенева. М., 1976.

Якимов А. Суды в системе органов административной юрисдикции // Российская юстиция. 1996. № 1.

Налоговые санкции: понятие, система и перспективы развития

ЖУРАВЛЕВА Оксана Олеговна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

Современные государства активно ищут новые средства побуждения налогоплательщиков к соблюдению законодательства. В статье анализируются основные направления реформирования систем налоговых санкций в зарубежных странах. Отмечается, что все активнее обсуждаются и предлагаются к применению меры, которые по своей правовой природе не являются правовыми санкциями в налоговой сфере в узком смысле, а скорее являются косвенными мерами, опосредованно воздействующими на нарушителей налоговых норм. Подобные меры фактически охватывают неблагоприятные для налогоплательщика последствия в виде ограничений реализации его прав не только в налоговой, но и в иных сферах. Обращается внимание на значимость для эффективности реализации косвенных мер информированности налогоплательщиков, поскольку осведомленность субъекта способствует превенции нарушений, побуждает к законопослушному поведению. Правовая информация о налоговых санкциях делает предсказуемыми для налогоплательщика последствия его деяний. С учетом выявленных мировых тенденций проведено исследование национальной системы налоговых санкций. В результате анализа определены особенности отечественной системы налоговых санкций и существующие проблемы, предложены пути их преодоления. В заключение сделан вывод о необходимости совершенствования российской системы на основе принципов законности, справедливости, равенства.

Ключевые слова: принципы, налоговая санкция, система налоговых санкций, коллатеральные санкции, штраф, справедливость, определенность, равенство.

Tax Sanctions: Notion, System and Prospects of Development

O. O. Zhuravleva, PhD in Law

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia

E-mail: ozhura@gmail.com

Modern states are searching for new instruments to encourage voluntary compliance by taxpayers. The Russian Federation states on the same way. The improving of national tax sanctions system should base on scientific analyses modern approach and international experience. The article devotes to the examination of Russian tax sanctions system, relationships between tax penalties and different types of tax offences in light of some tendency in modern taxation. Collateral sanction is unusual instrument for majority of countries, but it also motivates to comply with tax obligation. Author concludes that the taxpayer's information plays an important role for prevention offences and for tax comply. It proposed to use in Russian tax legislation new instruments for encourage compliance, for example such measure for some types of tax offences as notification. This paper suggests that Russian system of tax sanction should be reform and develop according to principals such as legality, fairness, equality.

Keywords: principles, tax sanction, system of tax sanction, collateral sanction, penalties, fairness, certainty, equality.

DOI: 10.12737/5803