Городские реформы в России и Пруссии в первой половине XIX века

ИСТОРИЯ РОССИИ

УДК 94

Т. А. Свиридова городские реформы в России и пруссии

В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

Рассматривается городское законодательство в России и Пруссии в европейском контексте. Анализируются общие для консервативных монархий принципы транзитивного формирования городского самоуправления и специфика его институтов.

The article explores Russian and Prussian city legislation in European context. It provides a thorough analysis of principles of city government transitive formation which are common for conservative monarchy and specificity of its institutes.

Ключевые слова: Россия, Пруссия, законодательство, городские реформы, местное самоуправление, первая половина XIX в.

Особая роль прусского законодательства при проведении реформ местного самоуправления в России стала общепризнанной в отечественной историографии [1, с. 22; 2, с. 51]. Отмечалось, что следы его влияния в большей или меньшей степени встречаются в городских законах 1785, 1846, 1870, 1892 и 1917 it., в земских Положениях 1864 и 1890 it. [3, с. 304 — 320; 4, с. 125; 5, с. 233]. Систематическое изучение этого вопроса до сих пор не проведено.

Известно, что основы городского самоуправления и коммунального права в Германии были заложены прусским реформатором бароном Г.Ф.К. фон Штейном в начале XIX в. [6, с. 24]. Однако, как писал И. И. Дитятин, «один из величайших администраторов своего времени, Штейн стал создателем Городового положения, которое не только было введено, с теми или иными изменениями, в большинстве городов Германии. В этом же источнике и только в нем (из германских) черпало и наше законодательство» [7, с. 69]. Вьщающийся исследователь истории городского общественного управления в России, ученик А. Д. Градовского, называл, в частности, Городовое положение 1846 г. для Петербурга "Schutzverwandten"1 Прусского муниципального статута 1808 г. [7, с. 390].

Задачи статьи состоят в том, чтобы: 1) показать исторические условия разработки реформ; 2) проанализировать основные черты и особенности избирательной системы, положенной в основание реформ; 3) рассмотреть, как строились отношения выборных учреждений с административной властью, степень их самостоятельности; каковы были их компетенция и полномочия.

1 Schutzverwandten (нем.) — исторический преемник, потомок.

Вестник РГУ им. И. Канта. 2008. Вып. 12. Гуманитарные науки. С. 7 — 13.

8

В европейской и российской истории местных реформ рубежа XVIII

— XIX вв. переплетались начала самоуправления и централизаторские тенденции, борьба общественных элементов в системе местного управления с его бюрократизацией. Так, муниципальную власть революционной Франции заменила административная централизация Наполеона. Учреждение в эти же годы в России при Павле I городских правлений раттаузов с магистратами и ратушами «под их апелляциею» [8, т. 26, №19543] означало искажение основных принципов — избрания на должность, децентрализации — екатерининского городского общественного управления, они будут восстановлены в александровскую эпоху. Противодействие французской административной унификации в России и Пруссии проходило в условиях наполеоновских завоеваний, когда французская имперская элита была убеждена, что все европейские провинции наполеоновской империи должны следовать по пути развития, обозначенному французской нацией после 1789 г., принять национальную французскую модель.

Историческим фоном проводимых Штейном преобразований явились последствия разгрома прусской армии французами в Иена-Ауэр-штедтском сражении 1806 г. и наполеоновская оккупация Пруссии, когда в поисках путей укрепления страны монархическая власть в лице короля Фридриха Вильгельма III решается на реформы. При Штейне, возглавившем прусское правительство и наделенном особыми полномочиями, появился октябрьский эдикт 1807 г., провозгласивший личную свободу крестьян и возможность отчуждения земли по желанию собственника. Однако центральной реформой, почти полностью доведенной до конца, стала осуществленная в 1808 г. городская реформа. Изданный 19 ноября 1808 г. Прусский муниципальный статут (Die PreuWsche Stadteordnung von 1808) был и единственным законодательным актом, подписанным самим Штейном [9, с. 17].

Отношения «монархии и земства» в Пруссии в гфедшествующий период складывались в полицейском государстве XVIII в., которое «отлилось в форму длительного сочетания двух, казалось бы, несродных начал — патримониальности и государственности» [12, с. 6]. Исторически оформившийся союз поместного дворянства и городского патрициата обеспечивал в решении местных дел первенство сословного начала, родовой землевладельческой аристократии. Вместо свободной самоуправляющейся общины на первый план выступала обособившаяся от гражданства сила — городской магистрат с пожизненностью должностей в нем в иммедиатных городах. В так называемых Mediatstadte («медиатных» городах) магистраты назначались помещиком, на земле которого находился город.

«Положения для всех городов Прусской монархии» 19 ноября 1808 г. отменяли деление городов на «имперские» и «земские», они различались лишь по числу жителей. Гражданство получали все, имеющие в городе дом, постоянное занятие или промысел. В городах Пруссии вводилась система общинного управления, в которой наряду с гфедставительным органом — собранием депутатов (Stadteverordnetenversammlung, в России его именовали «думой из гласных») — образовывался коллегиаль-

ный исполнительный орган — магистрат, обладавший некоторыми самостоятельными полномочиями. Его составляли 6—17 советников, избираемых гражданами. Должности советников были и оплачиваемыми, и общественными. Бургомистр, являвшийся председателем и представительного и исполнительного органов, осуществлял руководство текущими делами городского управления.

В городское собрание входило от 24 до 102 депутатов, которых избирали все горожане, имеющие право голоса [9, с. 59 — 64]. Оно обладало правом ходатайства о городских делах перед государственной властью. Были предусмотрены также комитеты, установленные по различным отраслям городского хозяйства (ad hoc). Все важнейшие государственные дела — финансы, полиция, школьное образование, общественная благотворительность — передавались в руки выборных органов. Избирательная система, вводимая Прусским муниципальным статутом, имела имущественный ценз. В больших городах доход избирателей должен был составлять не менее 200 талеров, а в небольших — 150 талеров [9, с. 65]. Гласные выбирались не по цехам или иным общественным группам, а по участкам (городским кварталам). Выборы были прямыми (без каких-либо групп выборщиков) с тайной подачей голосов в сложенных записках. Помимо общегородских органов была предусмотрена должность избираемого на шесть лет из числа домохозяев участкового представителя общины (по кварталам) с административной властью.

Городское самоуправление было лишь частью задуманного главой прусского правительства реформирования местного управления. Реформа управления сельскими округами не состоялась, как не осуществилось при Штейне и общее народное представительство. Тем не менее Прусским уставом 1808 г. были заложены основы для дальнейшего развития местного права во многих других немецких землях. За ним последовали городские уставы Баварии (1818), Вюртемберга (1822), Бадена (1831).

Столь значительный резонанс штейновские преобразования имели потому, что в основу их, по словам Николая Тургенева, «был положен принцип широкого участия населения в управлении делами своей общины; закон сей должен был пробудить у граждан живейший интерес к общественным делам» [13, с. 483]. Возрожденная Штейном городская община (Gemeinde) снова была признана самостоятельным целым со своей особой сферой интересов и особой сферой самоопределения и самодеятельности.

Эти преобразования противоречили утвержденной еще 28 плювиоза VIII года Республики (17 февраля 1800 г.) консульским правительством во главе с Наполеоном «административной хартии» о создании во Франции новой системы местного управления, распространяемой в ее европейских провинциях.

Наполеоновская «адшгггистративная хартия» уничтожала введенное революцией выборное самоуправление, которое сменила централизованная, иерархичная система префектур [10, с. 9]. В каждый департамент назначались префекты, префект назначал мэров и субгтрефектов в городах. Они несли ответственность перед префектом, как и утверждаемые им же

10

муниципальное собрание и «совещательный» главный совет. Полномочия первого консула позволяли ему осуществлять собственный контроль над администранцей на местах. Согласно ст. 41 Конституции VIII года, «первый консул по своему усмотрению назначает и отзывает членов местной адогинистрации» [11, с. 175 — 190]. Инициированные Наполеоном I институты, создаваемые в ходе привнесения его войнами государственно-политического переустройства, коснулись не только Германии.

С началом Отечественной войны 1812 г. по французскому образцу осуществлялась организация местного управления в занятых французами русских областях. На оккупированной территории французы придали форме организации местного управления ту, что была известна им по собственной практике и отвечала всепоглощающим задачам военного управления. В губерниях были созданы французские муниципалитеты с характерным преобладанием в них правительственного элемента и бюрократической опеки [14, с. 121 — 140].

С окончанием наполеоновских войн «Записка» Штейна, обращенная к Александру I во время пребывания на русской службе, отозвалась в создании «собственных муниципальных учреждений» в присоединенных к России польских владениях [15, с. 742 — 744; 16, с. 100,103].

Что касается преобразований во внутренних губерниях Российской империи, то еще при воцарении Александр I Манифестом от 2 апреля 1801 г. восстановил действие Жалованной грамоты городам. Тоща же (1809) свой систематизированный, но не осуществленный проект местного самоуправления с широким, выборным и всесословным представительством в губернских «советах» и волостных думах представил М. М. Сперанский. Он детально рассмотрел такие вопросы, как «имущественный ценз во Франции и у нас», статус волостной, окружной, губернской дум [17, с. 62 — 63, 66 — 67, 73 — 77]. О намерении законодателя начать преобразования говорит появление своего рода «малой тематической кодификации». В 1818 г. в Петербурге было издано «Полное собрание узаконений о губерниях по хронологическому порядку с 1775 по 1817 июнь месяц, содержащее в себе Учреждение о губерниях Екатерины II с дополнительными узаконениями Павла I и Александра I по 1817 г.» и «Полное собрание узаконений, принадлежащих к Городовому положению по хронологическому порядку с 1775 по 1817 июнь месяц».

В 1820-х гг. правительство приступило к разработке нового закона. Автором одного из проектов реорганизации городского общественного управления был хорошо знакомый с европейским законодательным опытом в этой сфере выпускник юридического факультета Венского университета и профессор права Пештского университета до переезда в Россию М. А. Балугьянский [18, с. 214 — 30].

Проекты гтр еду сматривали участие в городских делах всего городского населения, включая дворян, и проведение выборов не по сословиям, а по частям (участкам, кварталам) города. Заметно, что проекты «нового управления городов» (1827—1828) несли в себе штейновские начала всесословности. Предполагалось, что в каждом таком собрании мог участвовать любой из городских обывателей независимо от сословия, к которому принадлежал, если он удовлетворял таким условиям

ценза, как обладание недвижимой собственностью стоимостью не ниже 8 тыс. руб., или принадлежал к одной из купеческих гильдий. Собрание каждой части города выбирает из своей среды пять человек (по числу сословий) депутатов, ими могут быть выбраны лица, обладающие недвижимостью, ценность которой — не ниже 20 тыс. руб. Но ни один из проектов этого времени не был одобрен Государственным советом. Против них высказалось и купечество Москвы и Петербурга. Введение дворян в состав городских учреждений расценивалось как покушение на исконные права «граждан», под которыми понималось одно купечество. Нововведения — всесословность новых городских учреждений — мифологизировались, представлялись обыденному сознанию «плодом французофильства, англоманства» [4, с. 125].

Уничтожить «олигархию гильдий» и привлечь к участию в городском самоуправлении самые образованные слои столичного общества, дворянство стремился Н. А. Милютин в ходе разработки в 1840-е гг. нового Городового положения для Петербурга. Его усилия были направлены на возрождение ставших к этому времени декларативными лучших сторон екатерининского положения. Именно с этой целью изучалось и систематизировалось «свое» законодательство, начиная с Петра I, под руководством Н. Милютина его деятельными сотрудниками проводилось обследование городского хозяйства и управления современной России. Вместе с тем послужной список Н. А. Милютина свидетельствует о его систематическом изучении в должности начальника городского отделения, учрежденного при Хозяйственном департаменте МВД для «устройства городового управления и хозяйства», иностранного опыта.

Помимо посещения Эстляндии и Лифляндии в 1844 г. [19, с. 55 — 68] Милютин отправился в Германию, в Пруссию — «поручено ему изучить общественное устройство Германских городов и особенно Прусские учреждения» [20, карт. 99, д. 28, л. 4 об. — 7 об.].

Подписанный 13 февраля 1846 г. указ императора Николая I «О новом положении об общественном управлении С. Петербурга» содержал сословно-куриальные черты и в то же время четко зафиксированный однородный для всех имущественный ценз. По екатерининскому же законодательству, по Городовому положению 1785 г., городское собрание состояло из лиц, обладавших определенным имущественным цензом, и избирало главных лиц города, тогда как выборы гласных Общей думы производились избирательными собраниями разрядов, и имущественный ценз для них не требовался.

Чтобы пресечь уклонение не желавших сближения с низшими классами дворян от общественной службы, для выбора гласных в думу устанавливались собрания граждан по сословиям. Городовое положение 1846 г. заменило Шестигласную думу Общей думой, образованной из представителей пяти сословных групп, в том числе потомственных и личных дворян, почетных граждан, разночинцев, а также купцов, мещан и цеховых ремесленников.

«Право собственности» как основополагающий принцип формирования городского общественного управления детально регламентируется в

12

главе II «О порядке замещения должностей по общественному управлению С.-Петербургской столицы». В § 43 среди условий для получения права голоса называлось владение «в столице собственностью, в недвижимом имуществе или в денежном капитале и товарах, приносящею в год дохода не менее 100 рублей серебром» [21, собр. II, т. XXI, №19721].

Правда, ценз был для того времени очень высоким, присутствовал и административный надзор — «член от короны» заведовал счетной частью всей думы, тем самым становился фактически начальником всех ее экспедиций. «Огосударствление» городского общественного управления просматривается и в разделе закона (глава V), расписывающего «по классам» выборную службу. Кроме того, в случае «разномыслия», то есть конфликта между Общей и Распорядительной думами, третейским судьей выступали начальник губернии и военный генерал-губернатор [21, собр. II, т. XXI, №19721].

С небольшими изменениями новый закон будет перенесен на Москву (в 1862 г.), а также на Одессу и Тифлис в 1863 и в 1866 г.

Более консервативными чертами, по сравнению с наследием Штейна, отличалось «Пересмотренное» (КеглАт/г) Городовое положение в Пруссии 1831 г., передавшее управление городскими делами в руки более состоятельных и более в политическом смысле благонадежных представителей городского населения. Если раньше пассивное и активное избирательное право граждан совпадали, то теперь повышение имущественного ценза (незначительно — для активного права и более чем в шесть раз — для пассивного) резко ограничило круг лиц, обладавших правом быть избранными в депутаты и в состав магистрата. Принцип территориальности, по участкам, в проведении выборов был заменен сословным, что сближает характер преобразований в обеих консервативных монархиях, отношения которых в 30 —40-е гг. XIX в. были особенно тесными.

Сравнительный анализ прусского и российского опыта конца XVIII

— первой половины XIX в. в области реформирования местного управления показывает введение в эту систему общественных элементов.

Конституционное движение во Франции с 1789 г. предоставляло местным обществам известную долю самостоятельности и участия в управлении. Провозглашенное «Декларацией прав человека и гражданина» 26 августа 1789 г. избирательное право, нормы которого были конкретизированы конституцией 1791 г., впервые давало возможность личности, а не сословию или же административно-территориальной единице, участвовать в выборах, в том числе в местные учреждения, что было воспринято штейновской реформой. В дальнейшем в Пруссии из арсенала франко-бельгийского конституционализма (бельгийская конституция 1831 г. и прусская конституция 1850 г.) будет востребовано конституционно-правовое регулирование местного самоуправления, чего не могло быть в самодержавной России. В прусском муниципальном законодательстве начинает оформляться принцип безвозмездной, обязательной общественной службы. В то время как Городовое положение 1846 г. (§ 49) «на основании дворянской грамоты» освобождало дворянство от обязательности выборной городской службы.

В России наблюдалась передача части своих функции чиновничье-бюрократическим управлением возникающему городскому общественному управлению. Транзитивный характер также присущ прусской (германской) модели. В целом развитие российских институтов в этой области осуществлялось в русле общеевропейских тенденций.

Список источников и литературы

1 .Петербургская городская дума. 1846 — 1918 / отв. ред. В.А. Нардова, Б. Б. Дубенцов. СПб., 2005.

2. Писаръкова JI. Ф. Московская городская дума. 1863 — 1917 гг. М., 1998.

3. Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II1785 г. Опыт исторического комментария. М., 1909.

4. Цитятин И. И. Столетие Санкт-Петербургского городского общества. СПб., 1885.

5. Цитятин И. И. Наше городское самоуправление / / Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1896.

6. Kosellek R. Preusen zwischen Reform und Revolution. Allgemeines Landrecht. Verwaltung und soziale Bewegung von 1791 bis 1848. Stuttgart, 1967.

7. Дитятин И. И. Городское самоуправление в России. Т. 2. Городское самоуправление до 1870 года. Ярославль, 1877.

8. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Собр. I.

9. Die Preuflische Stadteordnung von 1808. Textausgabe mit Darstellung der Grundlagen und Entstehung der Stadteordnung / von Dr. jur. A. Krebsbach. Koln; Stuttgart, 1970.

10. Basdevant-Gaudemet B. La commission de decentralization de 1870. Paris, 1973.

11. "Constitution de Г An VIII" / / Richard G. Institutions politiques de la France de Louis XV a Valery Giscard d'Estang. Paris, 1979. P. 175 — 190.

12. Голъдин H. С. К истории взаимных отношений монархии и земства в Пруссии в XVII—XVIII вв. Харьков, 1914.

13. Тургенев Н. Барон фон Штейн / / Тургенев Н. Россия и русские / пер. с фр. С. В. Житомирской; коммент. А. Р. Курилкина. М., 2001.

14. Уланов В.Я. Организация управления в занятых французами русских областях / / Отечественная война 1812 г. и русское общество. М., 1911. Т. 4.

15. Stein Н. Р. К. Briefe und amtliche Schriften / bearb. von W. Hubatch. Stuttgart, 1961. Bd. 3.

16. Беседы и частная переписка меядду имп. Александром I и кн. Адамом Чарторижским (1801 — 1823) / опубл. кн. Л. Чарторижским. М., 1912.

17. План государственного преобразования М. М. Сперанского (Введение к уложению государственных законов 1809 г.). М., 1905.

18. Сборник Императорского Русского исторического общества. СПб., 1894. Т. 90.

19. Lincoln W. В. N. A. Milutin and the St. Petersburg Municipal Act of 1846: A Study in Reform Under Nicholas I // Slavic Review. 1974. Vol. 33. № 1.

20. OP РГВ. Ф. 169 (Д. А. Милютин).

21. Полное собрание законов Российской империи. Собр. II.

Об авторе

Т. А. Свиридова — канд. ист. наук, доц., Калужский государственный педагогический университет им. К. Циолковского, tatianasviridova@hotmail.ru