Социально-экономическая характеристика состояния дополнительного профессиональго образования государственных гражданских служащих

ПРОБЛЕМЫ И СУЖДЕНИЯ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОСТОЯНИЯ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

О.В. КУЗНЕЦОВ

проректор по бизнес-образованию Финакадемии

Основная цель изучения социально-экономического состояния дополнительного профессионального образования (ДПО) государственных гражданских служащих состоит в повышении качества их профессионального образования. Это может быть достигнуто только за счёт более эффективной государственной стратегии в области ДПО на основе научных исследований и инновационных методов обучения [1]. Так, например, исследования, проведённые Академией народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации показали, что система ДПО не отвечает современным требованиям, а её масштабы недостаточны для обеспечения потребности в повышении квалификации и переподготовке кадров [2]. В федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» подчёркивается, что «качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы» [3].

Анализ статистических данных современного состояния ДПО позволил выявить причины его неустойчивого функционирования. В частности, возникло несоответствие между рыночным спросом и низким уровнем содержания и структуры образовательных программ.

Развитие дополнительного профессионального образования в стране способствовало и формированию системы ДПО государственных служа-

щих [4]. Однако, практика свидетельствует, что в этой системе имеется ряд проблем. Первая проблема - это наличие нерешённых вопросов, связанных с планированием подготовки государственных служащих на календарный год. Организаторы курсов повышения квалификации получают государственный заказ на ДПО государственных служащих с опозданием.

Вторая проблема - это значительный рост их количества, так как каждый должен пройти соответствующее обучение один раз в три года. Это требует совершенно другого объёма материально-технического и кадрового обеспечения ДПО.

Третья проблема - низкий уровень финансирования системы дополнительного профессионального образования. Действующие с 1 января 2009 года экономические нормативы стоимости образовательных услуг по программам ДПО государственных служащих, даже после их двукратного повышения остаются недостаточными. Следует отметить, что данные экономические нормативы утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 года № 393. В соответствии с ними, стоимость образовательных услуг по дополнительному обучению государственных служащих для категории руководителей составляет немногим более 128 рублей; помощников (советников, специалистов) и специалистов высшей, главной, ведущей и старшей групп должностей - 105 рублей; обеспечивающих специалистов младшей группы должностей - 83,6 рубля.

Таблица 1

Соотношение количества государственных служащих, прошедших обучение по программам ДПО за 2007-2008 годы

Наименование образовательных программ 2007 2008 Относительная разница

Количество государственных служащих, прошедших обучение

Профессиональная переподготовка 1 135 (0,96 %) 992 (0,92%) -143

Повышение квалификации 116 540 (99,03 %) 106490 (98,9%) - 10050

Четвертая проблема - сохранение традиционной подготовки государственных служащих, профессиональное образование которых не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности. [5].

Вышеназванные проблемы обусловлены общим состоянием Дпо государственных служащих. Основными его показателями являются:

1. Количественные показатели обучения государственных служащих позволяют сделать следующие выводы (см. табл. 1).

Во-первых, анализ соотношения количества государственных служащих, прошедших обучение по программам ДПО за 2007-2008 годы свидетельствует о том, что в 2008 году наблюдается его снижение, а именно: по профессиональной переподготовке с 1135 человек (2007 год) до 992 человек (2008 год) - снижение на 143 человека; повыше-

нию квалификации соответственно с 116540 человек до 106490 человек - снижение 10050 человек.

Во-вторых, анализ исполнения государственного заказа министерствами РФ за 2008 год показал следующее: министерствами не выполнен в полном объёме план по ДПО государственных служащих; количество прошедших обучение ниже, нежели количество госслужащих, подлежащих обучению. К числу министерств, которые перевыполнили план обучения, следует отнести: Минэкономразвития - обучено 1047 человек, а планировалось -788 человек; Минфин России - соответственно 330 и 283 человек (см. табл. 2).

В-третьих, работа министерств по ДПО государственных служащих оказала влияние на исполнение плана государственного заказа по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственными служащими со-

Таблица 2

Исполнение государственного заказа министерствами на профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих за 2008 год

Наименование государственного заказчика Кол-во подлежащих обучению

МЧС России 815 780 5004,65 4994,8 9,85

Минобороны России 266 257 1036,94 1036,37 0,57

Минюст России 591 390 2973,58 1594,9 1378,68

Минздравсоцразвития России 170 22 13967,5 13353,9 613,6

Минкультуры России 49 36 242,06 168,62 73,44

Минобрнауки России 49 62 490,33 462,84 27,49

Минприроды России 116 0 1828,68 0 1828,68

Минпром и торговли России 204 34 1850,25 209,2 1641,05

Минрегион России 141 47 658,98 234,05 424,93

Минсвязи России 82 0 376,19 0 376,19

Минсельхоз России 93 73 456,3 451,5 4,8

Минтранс России 120 103 799,0 553,9 245,1

Минфин России 283 330 1677,55 1577,3 100,25

Минэкономразвития России 788 1047 16188,56 16063,14 125,42

Минэнерго России 43 0 205,79 0 205,79

—

Итого по министерствам и федеральным службам 108926 107601 (98,8%) 774017,1 564904,18 (72,9%) 209112,92

Таблица 3

Объём бюджетных средств, выделенных на реализацию государственного заказа по ДПО

государственных служащих на 2008 год

Объём бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию государственного заказа на 2008 год

Государственный заказ на 2008 год Фактически освоено в том числе на

профессиональную переподготовку повышение квалификации ДПО за рубежом

774017,1 564904,18

ответствующих федеральных служб и агентств. К числу федеральных служб и агентств, перевыполнивших план исполнения государственного заказа следует отнести: Федеральную миграционную службу, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральную налоговую службу, Федеральное казначейство, Федеральную службу государственной статистики, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами. К числу федеральных служб и агентств, не выполнивших план государственного заказа относятся: Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Высший Арбитражный Суд РФ. В этих органах планировалось обучить 1150 человек, но практически не обучено ни одного человека.

2. Финансовые показатели ДПО государственных служащих свидетельствуют о том, что: во-пер-вых, в соответствии с государственным заказом на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных служащих, объём бюджетных ассигнований на 2008 год представлен следующим образом (см. табл. 3).

В соответствии с госзаказом на 2008 год объём бюджетных средств составил 774017,1 тыс. руб., а фактически израсходовано 564904,18 тыс. руб. (72,9%). На профессиональную переподготовку выделено 27251,83 тыс. руб., повышение квалификации - 537652,35 тыс. руб.

Во-вторых, из 85 федеральных органов исполнительной власти, участвовавших в исполнении государственного заказа в 2008 году, 32 федеральных органа исполнительной власти (38 % от общего числа участников государственного заказа) в полном объёме освоили выделенные им бюджетные ассигнования. Аналогичная ситуация наблюда-

лась в 2007 году. Всего в 2007 году из 695 734,9 тыс. руб., предусмотренных на оплату обучения гражданских служащих, федеральные органы исполнительной власти освоили 644 700,37 тыс. руб. (92,66 % от общего объёма бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение заданий государственного заказа на 2007 год). Не освоено 51 034,53 тыс. руб.

В-третъих, среди основных причин частичного не освоения выделенных средств можно назвать следующие:

- в связи с не укомплектованностью штатной численности в большинстве федеральных органов исполнительной власти происходит замена запланированного обучения по программам профессиональной переподготовки гражданских служащих на повышение квалификации;

- недостаточно чёткая организация работы отдельных федеральных органов исполнительной власти по организации обучения гражданских служащих соответствующих территориальных органов.

3. Показатели динамики ДПО государственных служащих.

Показатели динамики ДПО государственных служащих позволяют выявить его тенденции и закономерности, а также выработать на их основе соответствующие управленческие решения. В нашем случае такой анализ осуществлён за период с 2004 по 2008 годы (см. табл. 4).

По результатам анализа динамики системы ДПО государственных служащих за период с 2004 по 2008 годы можно сделать следующие выводы:

- за исследуемый период наблюдается стабильный рост бюджетных ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на исполнение заданий государственного заказа, а также количества федеральных органов исполнительной власти - участников государственного заказа. Кроме того, положительная динамика сохраняется и по основному показателю реализации государственного заказа - количеству гражданских служащих, успешно освоивших программы дополнительного профессионального образования в рамках государственного заказа;

Таблица 4

Динамика исполнения государственного заказа на ДПО государственных служащих

за 2004-2008 годы

Наименование показателей 2004 год 2005 год 2006 год 2007 год 2008 год

Кол-во Кол-во % роста 2005/ 2004 Кол-во % роста 2006/ 2005 Кол-во % роста 2007/ 2006 Кол-во % 2008/ 2007

1. Объём финансирования государственного заказа (тыс. рублей) 83243,17 106997,87 128,5 613960,0 573,8 756233,6 123,2 564904,18 74,7

2. Обучено гражданских служащих (человек) 12279 18093 147,3 104395 576,9 117675 112,7 107601 91,4

3. Количество ФОИВ, участвующих в государственном заказе 54 68 125,9 76 111,8 76 111,8 85 111,8

4. Средняя стоимость обучения одного слушателя (рублей) 6779 5914 -12,8 5881 -0,56 6426 109,3 5249 -18,3

5. Средняя стоимость одного академического часа обучения (72 часа) (рублей) 94 82 -13% 81,7 -1,4% 89,3 1,9% 72,9 -18,4

- положительная динамика сохраняется по объёму финансирования государственного заказа на обучение государственных служащих. В 2007 году относительно 2004 года рост составил 908,4%, то есть более чем в 9 раз. Наибольший объём финансирования был в 2006 году, рост по отношению к 2005 году составил 573,8%. Этот факт роста можно объяснить принятием в 2004 году ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», определившего порядок и сроки обучения государственных служащих один раз в три года. Это потребовало существенно увеличить объём финансирования. В 2008 году объём финансирования составил 74,7% от государственного заказа;

- рост количества обученных государственных служащих наблюдался в 2006 году (576,9%). Он связан с формированием федеральных органов исполнительной власти, реорганизацией организационной структуры государственной гражданской службы и административной реформой;

- в 2008 году по сравнению с 2004 годом увеличилось более чем в 1,5 раза (с 54 до 85) количество федеральных органов исполнительной власти, участвующих в государственном заказе на ДПО государственных гражданских служащих;

- несмотря на положительную динамику показателей государственного заказа по обучению го-

сударственных служащих наблюдается снижение средней стоимости обучения одного слушателя. Так, например, если в 2004 году она составила 6779 рублей, то в 2005 и 2006 гг. - 5914 рублей и 5881 рубль соответственно. И только в 2007 году средняя стоимость обучения одного слушателя увеличилась и составила 6426 рублей (это примерно уровень 2004 года). В 2008 году средняя стоимость обучения одного слушателя снизилась и составила 5249 рублей;

- аналогична ситуация и со стоимостью нормы одного академического часа (из расчёта программы повышения квалификации в объёме 72 часов). В 2004 году она составила 94 рубля, 2005 году -82 рубля, 2006 году - 81,7 рублей, 2007 - 89,3 рубля. В 2008 году средняя стоимость одного академического часа обучения снизилась на 18,4%.

4. Показатели организационно-правового обеспечения ДПО государственных служащих определяются нормативно-правовой базой, включающей ряд федеральных законов1, а также 17 указов Президента Российской Федерации и 9 постановлений Правительства Российской Федерации. Вместе с тем анализ практики применения законодательства по вопросам ДПО государственных служащих позволил выявить некоторые пробелы в его содержании и разработать рекомендации по их устранению:

1 См.: Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ; «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ.

1. До настоящего времени не принят Федеральный закон «О дополнительном профессиональном образовании в Российской Федерации». На наш взгляд, разработка и принятие такого закона позволили бы системно выстраивать непрерывную образовательную траекторию, введя её в ранг государственной образовательной политики.

2. После того, как будет утверждён Федеральный закон «О дополнительном профессиональном образовании в Российской Федерации» следует разработать концепцию дополнительного профессионального образования государственных служащих.

3. Необходимо провести комплекс межведомственных мероприятий по развитию дпо государственных служащих, включающих: разработку предложений об изменениях и дополнениях в Федеральный Закон «Об образовании» в части уточнения места и роли дополнительного профессионального образования в общей системе непрерывного обучения граждан Российской Федерации; предложения по внесению дополнений в Трудовой кодекс Российской Федерации, предусматривающие социально-правовые гарантии государства по повышению профессионального развития граждан и его стимулирование; уточнение положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» относительно должностного роста государственного служащего, прошедшего профессиональную переподготовку; рекомендации федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации о принятии нормативных документов, регулирующих профессиональное развитие государственных служащих в целях формирования единой федеральной системы их профессионального образования.

4. Внедрение механизмов конкурсных процедур. Так, например, в 2008 году Финакадемия участвовала в закупках по 207 лотам. Выиграно 158 лотов (76,5 %), проиграно 49 лотов (23,5%;). По результатам конкурсов, в которых Финакадемия

вышла победителем, было заключено 355 контрактов (договоров). Для сравнения: всего в 2007 году было подготовлено и заключено 152 контракта (договора). Увеличение числа контрактов (договоров) в основном связано с дроблением заказов. Так, если с Федеральным казначейством в 2007 году было заключено всего четыре контракта на сумму около 40 млн. рублей, то в 2008 году - 194 контракта на сумму около 13 млн. рублей.

5. Реализация государственных требований по обучению государственных служащих требует разработки конкретных механизмов (организационных, финансовых, материальных, управленческих), которые в них не определены. Данное обстоятельство может отразиться на результатах финансовой деятельности образовательного учреждения. Так, например, в Финакадемии в 2008 году обучено 17869 человек, в том числе 14122 человека -с использованием дистанционных образовательных технологий (свыше 79%). Профессиональную подготовку прошли 143 человека, повысили квалификацию - 17726 человек. Для сравнения: в 2007 году эти цифры составили соответственно - 309 и 36229 человек.

6. Формирование профессиональной государственной службы требует совершенствования системы подготовки кадров государственных служащих. Особое внимание должно быть уделено вопросам ДПО лиц, замещающих должности категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей государственной службы.

7. Программы ДПО государственных служащих необходимо формировать с учетом запросов государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих, основанных на индивидуальных планах их профессионального развития. В систему ДПО государственных служащих необходимо внедрять новые механизмы, обеспечивающие эффективное использование имеющихся ресурсов и повышение качества образования на основе обновления его структуры, содержания и технологий обучения.

ЛИТЕРАТУРА

1. Разовский Ю.В., Ольшанский Ю.П. Анализ функционирования стратегии развития учреждения дополнительного профессионального образования // Высшее образование для XXI века. Третья международная научная конференция 18-20 октября 2006 г. Доклады и материалы. Выпуск 4.М.: МГУ, 2006.

2. Мониторинг экономики образования. Спрос на рабочую силу - мнение работодателей. Информационный бюллетень № 1 [19] 2006. М.: ГУ-ВШЭ. С. 6.

3. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года №261.

4. Энциклопедический социологический словарь. М., 1995. С. 555, 559.

5. Состояние и особенности государственной службы Российской Федерации финансово-экономического профиля: Учебное пособие / Под ред. Проф. Е.Д. Богатырева. М.: ФА, 2007. С. 23.