Создание системы административных судов для защиты административных прав

ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. № 2 (31). С. 147-152.

УДК 347.73

СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ ДЛЯ ЗАЩИТЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВ

CREATION OF THE ADMINISTRATIVE COURTS SYSTEM FOR ADMINISTRATIVE RIGHTS PROTECTION

Л. А. ТЕРЕХОВА

Анализируется необходимость создания в России специализированных судов по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений.

Ключевые слова: административные суды, административное судопроизводство, публичные

правоотношения, административно-процессуальные нормы, административные дела.

The author analyzed necessity of the specialized administrative courts creation.

Key words: administrative courts, administrative proceeding, public legal relationship, administrative-procedural norms, administrative cases.

Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 118) закрепляет положение о том, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Вопрос о том, каким должно быть административное судопроизводство, остаётся дискуссионным, поскольку не определены задачи кодификации административнопроцессуальных норм, отсутствует единая концепция административно-процессуального законодательства.

В. А. Рязановский, анализировавший ещё в 1924 г. внутреннее единство процессуальных отраслей права, сориентированных на определённые материальные (регулятивные) отрасли (но являющиеся абсолютно самостоятельными), отмечал, что в XIX в. произошло зарождение новой молодой процессуальной отрасли права - административного процессуального. В правовых государствах Западной

© Терехова Л. А., 2012

Европы и Америки он отмечал две системы организации административной юстиции: система особых административных судов, состоящих в ведомстве внутренних дел (передача вопросов публичного права специальным административно-судебным коллегиям -

Пруссия и другие германские государства, Франция, Испания и др.) и система единой юстиции (подчинение вопросов публичного права общим судебным установлениям - Англия, Бельгия, Северо-Американские Соединённые Штаты и др.). Он отмечал, что граждане обладают не только субъективными гражданскими, но и субъективными публичными правами. К последним, согласно теории субъективных публичных прав, относятся так называемые гражданские свободы, права публичных служб, политические права. Последние также подвергаются нарушениям, как и первые. Поскольку в процессе пользования субъективными публичными правами граж-

дане вступают в отношения главным образом с государственной властью, именно с административной функцией этой власти в лице различных органов, то и нарушения субъективных публичных прав имеют место обычно со стороны указанных органов государственной власти, т. е. со стороны администрации. Установление и охрана субъективных публичных прав также необходима, как установление и охрана субъективных гражданских прав. В этом и состоит основная задача административной юстиции [1].

В современной процессуальной литературе существует мнение, что регулирование порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений нормами ГПК РФ, - это временный, вынужденный законодательный приём ввиду отсутствия соответствующего кодифицированного акта; в настоящее время законодатель отказался от идеи административной юстиции, хотя создание специализированной системы административных судов было бы перспективным [2].

Ясности в вопросе о принятии Административного процессуального кодекса РФ в настоящее время нет. Между тем в состав такого Кодекса могли быть включены приведённые к общему знаменателю нормы подраздела III раздела II ГПК РФ, раздела III АПК РФ и раздела IV Кодекса РФ об административных правонарушениях с тем, чтобы положить конец разобщённости административно-процессуальных норм и ознаменовать становление административного судопроизводства как равноправной конституционной формы осуществления правосудия. Лишь изредка к каким-либо памятным датам можно встретить упоминание о внесённых в Государственную Думу проектах ФКЗ «О Федеральных административных судах в Российской Федерации» и Административном процессуальном кодексе РФ [3].

Процессуалисты, считающие ненужным создание судов или пытающиеся объяснить промедление этого процесса, приводят следующие аргументы.

Н. Лебедева и С. Лобачёв полагают, что планируемые окружные суды, юрисдикция которых будет распространяться на несколько субъектов РФ, в силу своей отдалённости от заявителя не смогут в должной мере гарантировать реализацию права на судебную защиту

(межрайонные суды они считают неудобными по той же причине) [4]. Между тем территориальное несовпадение административных судов и властных структур, нарушивших права гражданина или организации, способны существенно ослабить возможное давление на суд при рассмотрении таких принципиальных дел, как обжалование неправомерных действий государственных органов или отдельных должностных лиц, дел по избирательным спорам, а также дел об оспаривании нормативных актов. Представляется, что как раз этот вариант способен в должной мере гарантировать реализацию права на судебную защиту, проблема же «удобства» в этом вопросе не стоит на первом месте.

С. Несмеянова отмечает, что законопроект «Об административных судах Российской Федерации» не решает вопрос о соотношении полномочий окружных административных судов, с одной стороны, и судов субъектов РФ, уставных, конституционных судов республик в составе РФ - с другой. Это, по её мнению, негативно скажется на доступности правосудия для населения [5].

Н. Лебедева и С. Лобачёв в отмеченной публикации также прогнозируют, что у граждан будут сложности в определении подведомственности и подсудности дел. Полагаем, однако, что законодательно эти вопросы вполне решаемы. Кроме того, учитывая, с какой лёгкостью российские граждане нашли дорогу в Страсбург, вряд ли стоит исходить из предположений относительно их беспомощности в вопросе о том, где же им стоит защищать свои нарушенные права. Решению этой проблемы способствовало бы и законодательное закрепление правила, запрещающего судьям отказывать в принятии или возвращать заявления граждан по делам публичноправового характера, поданного с нарушением правил подведомственности или подсудности, но предусмотреть их обязанность направить заявление в надлежащий суд.

Д. Я. Малешин выражает озабоченность по поводу возможной разобщённости общих и специализированных судов, хаотичности судебной практики и в результате снижения эффективности защиты нарушенных прав [6]. Заметим, что опыт достижения единства судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов сейчас уже имеется и

может быть востребован при создании обособленной системы административных судов. Уместно и вспомнить слова дореволюционного русского процессуалиста Е. А. Не-федьева, который писал, что неизменность судебной практики означала бы застой в её развитии. По его мнению, разумная изменяемость взглядов высших судебных органов

- залог её (судебной практики) развития путём выяснения природы института и жизненных потребностей в процессе борьбы тяжущихся и соображений суда [7].

Д. Н. Бахрах дополняет перечень аргументов против создания административных судов тем, что видит в этом ослабление роли районных судов, а также возникающую необходимость реконструкции арбитражных судов, в системе которых с 1995 г. действуют коллегии по административным делам [8]. Определённые издержки, конечно, неизбежны, но важно помнить, что специализация судов в такой важной сфере, как взаимоотношение государства и личности, повысит качество правосудия по возникающим между ними спорам (не говоря уже о необходимости экстерриториальности их рассмотрения).

Таким образом, и в настоящий период остаётся справедливым замечание зампредседателя Верховного Суда РФ П. Серкова, который в год вступления в силу нового ГПК РФ отметил, что введение административного судопроизводства остаётся конституционным долгом законодателя [9].

Некоторые авторы (например, М. Я. Масленников) полагают, что правовых предпосылок для создания административных судов нет, поскольку положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об осуществлении судебной власти, в том числе посредством административного судопроизводства, не идентичны утверждению, что оно должно осуществляться административными судами, равно как тут же содержащееся положение о гражданском и уголовном судопроизводстве не идентично положению, что в Российской Федерации функционируют гражданские и уголовные суды [10]. Кроме того, он полагает также, что нет указаний об административных судах и в ФКЗ РФ «О судебной системе Российской Федерации».

Д. Я. Малешин, также отрицательно относящийся к перспективе создания в России системы административных судов, отмечает,

что существование самостоятельной системы административных судов характерно для государств континентального права (романогерманской процессуальной семьи). Но структура российской судебной системы по гражданским делам отличается своеобразием, поскольку в ней отсутствует широкая специализация и разветвлённость судов (современная система арбитражных судов рассматривается им в качестве исключения). В связи с этим он считает недостаточным аргументом для создания системы административных судов в России наличие таких судов в странах континентального права [11].

Д. Н. Бахрах полагает, что предпочтительнее оставить за судами общей юрисдикции те административные дела, которые они сейчас рассматривают, а в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам. Что же касается судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ, то в них, по его мнению, должны быть созданы коллегии по административным делам. Причём административные дела, рассматриваемые в судебном порядке, он делит на два вида: административно-деликтные (т. е. дела об административных правонарушениях и привлечении к административной ответственности) и административно-тяжебные (т. е. дела, связанные с оспариванием физическим или юридическим лицом акта применения к нему мер административного принуждения) [12].

Представляется, что здесь демонстрируется узкий отраслевой подход к анализируемой проблеме. Административно-правовые отношения - лишь разновидность значительно более широкой группы правоотношений, именуемых публично-правовыми. Необходимость обеспечения судебной защиты нарушенных прав граждан и организаций в сфере публично-правовых отношений обусловливает иной взгляд на создание системы административных судов.

Анализ ч. 2 ст. 118 Конституции РФ в системном единстве с ч. 1, 2 ст. 26 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» убеждает в том, что создание таких специализированных судов законодатель и имеет в виду в будущем. В частности, ч. 1 ст. 26 этого закона отмечает, что специализированные федеральные суды по рассмотрению граждан-

ских и административных дел учреждаются путём внесения изменений и дополнений в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (чего не учитывает М. Я. Масленников). Полномочия же, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов устанавливаются Федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 26).

Иной подход, однако, демонстрируют современные процессуальные кодексы, поскольку и ГПК и АПК РФ имеют специальные разделы (подразделы), посвящённые производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (АПК), и по делам, возникающим из публичных правоотношений (ГПК). Значительно расширена процессуальная часть кодекса РФ об административных правонарушениях. Причём, как отмечает А. В. Ми-нашкин, кодексы «исходят из различного понимания административного процесса, системы данной отрасли, составной частью которой является административное судопроизводство...» [13]. Действительно, в отличие от ГПК РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ (п. 3 ст. 29) предусматривает возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях (в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности). Многие вопросы, связанные с порядком рассмотрения, разрешения, обжалования и исполнения, АПК РФ решает иначе, чем КоАП РФ, также содержащий процессуальные нормы, регулирующие вопросы производства по делам об административных правонарушениях. Попытку как-то разрешить создавшуюся ситуацию предприняли П. В. Крашенинников и О. А. Рузакова. Анализируя особенности правового регулирования дел публично-правового характера, они отмечают, что к ним применяются общие правила искового производства с учётом особенностей, установленных нормами АПК РФ 2002 г. (раздел III) и другими федеральными законами, в частности КоАП РФ. Причём отмечается, что последние имеют приоритет над нормами АПК РФ [14]. В таком случае не имело смысла включать в АПК РФ главы, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях.

Спокойно относится к этой проблеме А. Т. Боннер, полагая, что проверка право-

мерности действий должностных лиц, государственных и иных органов может осуществляться с использованием в полном объёме гражданской процессуальной формы, приспособленной для рассмотрения судом любых споров о праве [15].

Прав С. Л. Дегтярёв, когда отмечает современную нелогичность в построении видов судопроизводств. Если сопоставить их с особенностями судебной системы России, то мы видим систему федеральных арбитражных судов, но не имеем арбитражного судопроизводства; имеем административное судопроизводство, но не имеем системы административных судов [16].

Статья 126 Конституции РФ закрепляет, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам и это означает, что административные суды в лучшем случае могут быть созданы лишь в качестве подсистемы судов с подчинением этой подсистемы Верховному Суду РФ.

Характерно, что определённый промежуток времени вопрос о создании подсистемы административных судов казался почти решённым. Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев в период подготовки проекта ФКЗ «О Федеральных административных судах в Российской Федерации» отмечал распространённость жалоб, в которых ставится под сомнение объективность принимаемых судами решений по делам публичноправового характера, поскольку суды находятся под определённым влиянием властных органов и должностных лиц. По его мнению, преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел возможно посредством создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, не связанных с административно-территориальным делением страны [17]. О том, что создание межрайонных судов позволит гарантировать независимость суда от попыток со стороны местных властей (особенно в период избирательных кампаний) влиять на них, говорили, например, председатель Домодедовского городского суда И. Кирпичников, заместитель председателя Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия проф. С. Вицин [18]. Представители процессуальной

науки также выражали убеждение, что наличие административного судопроизводства станет индикатором защищённости прав и законных интересов граждан и организаций. Причём отмечалось, что осуществляться оно должно исключительно в специализированных судах [19].

Принятие отмеченного выше ФКЗ в первом чтении 22.11.2000 г. вызвало много положительных отзывов. Так, председатель Московского городского суда О. Егорова, отмечая рост числа административных дел, их сложность, требующую от судей глубоких специальных познаний и высокой профессиональной подготовки, приветствовала создание специализированных судов, считая, что это позволит улучшить качество рассмотрения административных дел, сократит сроки их разрешения, разгрузит суды общей юрисдикции [20].

Появились предложения по дальнейшему совершенствованию ФКЗ. Так, Ю. Жад-нов отмечал, что в проекте ФКЗ всё-таки допускается совпадение административных судов с административно-территориальным делением на уровне субъектов РФ [21]. В частности, планировалось создание судебной коллегии по административным делам суда субъекта РФ с полномочиями рассматривать в качестве суда второй инстанции жалобы на решения межрайонных судов, а также в качестве суда первой инстанции - административные дела, связанные с государственной тайной, споры, в которых участвуют должностные лица и организации областного уровня. Кроме того, президиум суда субъекта РФ должен был пересматривать в порядке надзора решения межрайонных административных судов, вступившие в законную силу [22].

В связи с этим полагаем, что Ю. Жаднов выражал обоснованные опасения, поскольку на уровне судов субъектов РФ проект ФКЗ допускал отступления от заявленной концепции. Не случайно в связи с этим научные и практические работники, участвовавшие в работе конференции «Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах» в Российской правовой академии Минюста России (март 2001) высказали мнение, что судебные коллегии по административным делам в краевых и обла-

стных судах - излишнее звено административной юстиции [23].

Были предложения больше внимания уделить разграничению компетенции административных судов и конституционных (уставных) судов субъектов РФ и судов общей юрисдикции. Так, В. Кряжков и Ю. Стари-лов, аргументируя такую необходимость, подчёркивали, что компетенция специализированных судов должна определяться максимально точно («только то, что прямо предусмотрено законом») [24].

Создание административных судов было распланировано по годам: до середины

2002 г. - формирование окружных судов, судебных коллегий в судах субъектов РФ и в Верховном Суде РФ. В 2002-2003 гг. - создание шестисот межрайонных административных судов [25].

Но по неясным до конца причинам административное судопроизводство по-прежнему осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, причём в судах общей юрисдикции не всегда по правилам ГПК РФ. В Постановлении № 2 Пленума Верховного Суда РФ от 20 января

2003 г. [26] отмечается, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс РФ об административных правонарушениях (п. 7 Постановления).

Принятие ФКЗ «О судах общей юрисдикции» 07.02.2011 г. не решило вопроса о создании административных судов. Данный ФКЗ предусмотрел создание в составе Верховного Суда РФ Судебной коллегии по административным делам (п. 4 ст. 10). В то же время законодатель не отказывается от возможности создания специализированных судов, порядок образования и деятельности которых устанавливается федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 1). Складывается ситуация, при которой через внесение изменений в ФКЗ административные суды всё же могут быть созданы как подсистема судов общей юрисдикции с Верховным Судом РФ во главе (по аналогии с подсистемой военных судов).

1. Рязановский В. А. Единство процесса (1924).

- М. : Городец, 2005. - С. 18-29.

2. Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Особенная часть. - М., 2007. - С. 368 ; Панова И. В. Административное судопроизводство - вид судопроизводства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. -2003. - № 1. - С. 12.

3. Редакционная статья «Верховному Суду Российской Федерации - 85 лет» // БВС РФ. -2008. - № 3. - С. 4.

4. Лебедева Н., Лобачёв С. Проблема формирования и развития административной юстиции в России // Арбитражный и гражданский процесс. - 2003. - № 1. - С. 23-24.

5. Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. - 2002.

- № 12. - С. 17-18.

6. Малешин Д. Я. Тип российской судебной системы // Закон. - 2009. - № 2. - С. 131.

7. Нефедьев Е. А. Учебник русского гражданского судопроизводства. - Краснодар, 2005. -

С. 352-354. (Переиздание учебника типографии Императорского Московского университета. 1900).

8. Бахрах Д. Н. Этапы становления административного судопроизводства в России // Российский юридический журнал. - 2008. - № 1.

- С. 120.

9. Серков П. Введение административного судопроизводства - конституционный долг законодателя // Российская юстиция. - 2003. -№ 12. - С. 54.

10. Масленников М. Я. Административное судопроизводство, административный суд и административный процесс // Российская юстиция. - 2001. - № 12. - С. 47. Этот же аргумент в своих суждениях против системы административных судов приводят: Бахрах Д. Н. Этапы становления административного судопроизводства в России // Российский юридический журнал. - 2008. - № 1. - С. 120 ; Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. - 2002. -№ 12. - С. 17.

11. Малешин Д. Я. Тип российской судебной системы // Закон. - 2009. - № 2. - С. 131.

12. Бахрах Д. Н. Указ. соч. - С. 120. М. С. Шака-рян также считала вполне достаточной специализацию судей в рамках существующей судебной системы (Шакарян М. С. Защита прав человека и гражданина в порядке гражданского судопроизводства // Общая теория права. - М., 1996. - С. 228).

13. Минашкин А. В. Состояние и пути развития административного судопроизводства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. - 2005. - № 8. - С. 42.

14. Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Постатейный комментарий. - М. : Статут, 2007. - С. 742.

15. Комментарий к гражданскому процессуальному кодексу РСФСР. - М., 2001. - С. 505. -Гл. 241 (автор главы - А. Т. Боннер).

16. Дегтярёв С. Л. Реализация судебной власти в гражданском судопроизводстве. Теоретикоприкладные проблемы. - М. : Волтерс Клу-вер, 2007. - С. 265.

17. Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. - 2000. - № 9. - С. 4.

18. Российская юстиция. - 2001. - № 6. - С. 8.

19. См.: Власов А. Какой будет административная юстиция? // Российская юстиция. - 2002.

- № 11. - С. 17-18.

20. См.: Материалы научно-практической конференции «Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах» // Российская юстиция. - 2001. - № 6.

- С. 8.

21. Жаднов Ю. Система административных судов не должна совпадать с административнотерриториальным делением // Российская юстиция. - 2002. - № 6. - С. 8.

22. См. об этом: Радченко В. Компетенция административных судов нам понятна // Российская юстиция. - 2001. - № 6. - С. 9.

23. Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. - 2001. - № 6. - С. 8.

24. Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть // Российская юстиция. - 2001. - № 1. - С. 18-20.

25. Радченко В. Указ. соч. - С. 10.

26. БВС РФ. - 2003. - № 3.