Институционализация общественных интересов в контексте формирования социальной политики государства в России

Несмотря на экономический рост в России, значительная часть российского общества выражает недовольство социальной ситуацией в стране, что подтверждается данными Всероссийского социологического опроса «Социальное неравенство в социологическом измерении», проведенного Институтом социологии РАН в апреле-мае 2006 г. Этот опрос охватил 1750 человек из 11 социальных групп, 58 поселений различных типов в 19 субъектах Российской Федерации [1]. Это свидетельствует о том, что экономические достижения страны пока не оправдывают социальных ожиданий большинства населения, так как обеспечивают реализацию интересов лишь небольшой части общества. Теперь, накопив определённые финансовые резервы, подчиняясь общесоциологической закономерности формирования социального государства [2, с. 1], России следует перейти на новую ступень социального развития. Эту возможность мы связываем с совершенствованием института социальной политики, являющегося необходимым элементом социального механизма институционализации общественных интересов.

Институционализация общественных интересов представляет собой социальный механизм, формирующий организацию общества в институциональную систему, элементы которой, подтверждаясь в реальных социально-

экономических отношениях, упорядочивают и регулируют взаимодействие различных социальных групп, способствуют согласованию их интересов и реализации на этой основе.

Институциональная структура общества любой страны - это результат не только спонтанного эволюционного отбора наиболее эффективных институтов, но и действий государства. Поэтому социальный механизм институционализации интересов общества предполагает активное участие не только различных групп интересов, общественных движений и организаций, но и государства, выступающего ответственным за полноту реализации общественных интересов.

Что же понимать под общественным интересом? Проблема заключается в том, что общественный интерес не задан однозначно, так как понимается по-своему различными субъектами общества. Эти интересы могут быть разнонаправленными и противоречивыми. На какие из этих интересов ориентироваться государству, проводя социальную политику? Ещё Ж.-Ж. Руссо, разрабатывая теорию об общественном договоре, писал: «Что есть общего в различных частных интересах, то и образует общественную связь, и если бы не было такого пункта, в котором сходились бы все интересы, то никакое общество не могло бы

существовать. Единственно на основании этого общего интереса общество должно быть управляемо» [3, с. 21]. Следовательно, чтобы различные интересы легли в основу институционализации общественного интереса, необходимо выяснить, что есть общего в интересах различных социальных групп общества?

Интересы общества требуют, чтобы социально-экономическая политика осуществлялась в целях укрепления единства нации и роста благосостояния народа. В связи с этим к числу факторов, детерминирующих общественные интересы, относится расширение возможностей для каждого человека реализовывать свои интересы, вести здоровую, полноценную и творческую жизнь, а общественный интерес заключается в том, чтобы были созданы условия для максимально возможного роста уровня и качества жизни максимально возможного большинства населения страны. Государство, управляя механизмом институционализации общественных интересов, должно ориентироваться на эту идеальную цель.

По проблеме ориентации государства на интересы большинства или меньшинства нет однозначного ответа. С одной стороны, «ориентация государства и других институтов на большинство и игнорирование меньшинства ведёт к стагнации, ибо прогрессивные изменения во многом обеспечиваются активным, пассионарным меньшинством» [4, с. 1]. Но, с другой стороны, всё же следует признать, что не лучше и «противоположная ситуация, когда абсолютизируются интересы немногих и игнорируется большинство» [4, с. 1].

На наш взгляд, государство не может полностью гармонизировать интересы каждого члена общества, каждой социальной группы, из-за слишком глубокого их расхождения. Видимо, целесообразнее искать реальные возможности согласования интересов не по пути достижения гармонизации интересов общества, а по конкретным параметрам жизнедеятельности человека. В этой связи преодоление массовой бедности, а также расширение среднего класса - главная задача и назначение института государственной социальной политики.

В России институционализация общественных интересов характеризуется низкой степенью эффективности, так как в социальной сфере сохраняется широкий круг проблем.

Наиболее острой является проблема углубления дифференциации доходов населения. Социологи отмечают, что особенно большое недовольство в обществе вызывает слишком глубокий разрыв в доходах между богатыми и бедными: 47% опрошенных россиян обеспокоены углублением неравенства. Причём, замечено, что свое неодобрение выражают не только беднейшие слои населения, но и те,

кто считаются обеспеченными (с ежемесячным душевым доходом свыше 10 тыс. руб.). Среди них около 70% выразили мнение, что дифференциация доходов в стране неоправданно велика. Проблемой нарастающего социального неравенства в различной степени обеспокоены до 90% тех, кто, будто бы, должен от этого процесса выигрывать [5, с. 15].

По официальным данным статистики децильный коэффициент в 2007 г. составил 16,8 (в 1991 г. он составлял 4,5). Динамика коэффициента Джини в 19902008 гг. также свидетельствует об ухудшении ситуации в области распределения доходов. Если в 1990 г. денежные доходы были сравнительно равномерно распределены в обществе, то уже за 1992-2004 гг. коэффициент Джини увеличился в 1,4 раза, а за период с 1990 г. по 2007 г. - в 2,2 раза. Такой уровень концентрации денежных доходов является неадекватно высоким. Факторами роста неравенства стали, во-первых, политика государства по сдерживанию роста реальной заработной платы наемных работников, особенно в государственном секторе, во-вторых, пропорциональное налогообложение личных доходов, введенное в 2000 г.

В настоящее время у значительной части общества в России рост доходов существенно отстает от роста прожиточного минимума. Если в 2000 г. прожиточный минимум населения составлял 53% среднедушевых доходов, то во втором квартале 2007 г. - только 30%. Все это негативно отразилось на структуре российского общества. По данным Всероссийского центра уровня жизни, по критерию потребительских бюджетов, в структуре советского общества в конце 80-х гг. доля бедных была небольшой (1,5%), но всё же относительно весомой была группа населения с низкой обеспеченностью (18,9%). Часть населения со средней обеспеченностью была самой массовой (73,9%), а доля высоко обеспеченных граждан составляла незначительную часть общества (5,7%) [6, с. 42]. Но в результате проведённых реформ, уже в 1992 г. в стране стали преобладать бедные (35,9%) и низкообеспеченные люди (43,6%). Их состав пополнился за счёт среднего слоя, который уменьшился в 3,5 раза. Только с 2004 г. стали наблюдаться заметные изменения к лучшему.

По данным Росстата, в первом квартале 2008 г. доходы выше 15 тыс. руб. были у 26,6% россиян (37,6 млн чел.), средний доход составил 12,5 тыс. руб., а средняя заработная плата - 15,4 тыс. руб., у 13,9% (9,8 млн чел.) были доходы выше 25 тыс. руб. Среднедушевые доходы в первом квартале 2008 г. выросли на 26,2% по сравнению с аналогичным периодом 2007 г. [7] Тем не менее, несмотря

на положительную динамику в структуре населения России в последние годы, мы всё же еще далеки даже от воссоздания дореформенной структуры. Следует так же заметить, что в России к бедным относят тех, кто получает доходы меньше прожиточного минимума. По данным официальной статистики число бедных в России уменьшается. В первом квартале 2008 г. доходы меньше 4 тыс. руб. в месяц имели 13,4%, то есть 18,9 млн человек. В европейских странах бедность отсчитывается от среднедушевого дохода по стране. Если пересчитать количество бедных в России по европейской методике, то уровень бедности окажется примерно в полтора раза выше, чем по данным официальной статистики, а это уже более 28 млн человек. Прогнозные оценки показывают, что в ближайшей перспективе прежние пропорции групп населения в обществе не будут восстановлены. Это объясняется замедлением темпов роста реальных доходов населения из-за высокого уровня инфляции, которая углубляет неравенство доходов, поскольку для бедных инфляция более высока, чем для богатых. Следует учитывать и возросшую нагрузку на денежные доходы населения из-за сокращения льготных и бесплатных общественных услуг со стороны государства.

Поэтому общая картина распределения доходов в российском обществе не улучшается. Несмотря на то, что доходы в среднем растут, неравенство доходов не уменьшается. В России отчётливо просматривается социальная группа, чьи доходы имеют чрезвычайно низкую динамику. Это касается группы населения с доходами 8-10 тыс. руб. в месяц, к которой относятся государственные бюджетники, зарплата которых, даже после повышения, остаётся в пределах этого диапазона доходов. Рост доходов у верхнедоходных групп и у нижнедоходных происходит быстрее, что подтверждает растущий коэффициент фондов.

В развитых странах стратификация общества по уровню доходов предполагает, что наибольшую часть общества составляет средний класс, получающий средние доходы, а доля населения с очень низкими и очень высокими доходами мала (на графике получается так называемый, «горб» или холм доходов). В России такого среднего класса практически нет, и на графике вместо одного холма доходов видна структура с двумя «горбами».

В России, как это ни парадоксально звучит, к числу бедного среднего класса относятся не только учителя, врачи, работники культуры, но и военнослужащие. Эксперты отмечают сложное социально-экономическое положение военнослужащих в современной России, что находит своё выражение в сохраняющейся высокой степени неудовлетворённости военнослужащих своим материальным

положением. Только 56% младших офицеров, 50% старших офицеров и 61% прапорщиков (мичманов) удовлетворены своим материальным положением. Причём положительной динамики в степени удовлетворённости не наблюдается. Отрицательное социальное самочувствие военнослужащих вызвано неадекватностью уровня их материального достатка сложности и напряжённости воинского труда. По данным ВЦИОМ, 40% респондентов в России признают, что семьи военнослужащих в настоящее время живут бедно, ниже среднего российского уровня. Данная ситуация опасна тем, что «обострение социальных проблем в военной сфере ведёт к снижению престижа военной службы и способности армии эффективно выполнять возложенные на неё государственные функции по обеспечению сдерживания потенциальных угроз национальной безопасности» [8, с. 3]. Видимо, осознавая данное положение, большинство опрошенных россиян (58%) считает, что социально-экономическое положение военнослужащих должно находиться выше общероссийского среднестатистического уровня.

Среди многих социальных проблем военнослужащих наиболее острой является жилищная обеспеченность, о чём свидетельствуют данные Приемной Министра обороны Российской Федерации. Чаще всего военнослужащие обращаются в Приёмную с жилищным вопросом. Например, из общего числа письменных обращений, поступивших в течение 2005 г. в Приемную (54 798), каждое пятое (12 723) было связано с вопросами жилищного законодательства. При этом наблюдается растущая динамика обращений по жилищной проблеме. Так, в 2005 г. количество таких обращений увеличилось в 1,5 раза по сравнению с 2004 г. Это свидетельствует о росте социальной напряженности относительно жилищного вопроса среди военнослужащих. По данным Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, в Российской армии нет жилья у каждой третьей семьи офицера или прапорщика [9].

На фоне неблагоприятной структуры российского общества происходит снижение доступности и качества социальных услуг (здравоохранения, образования). В России расходы на социальные нужды составляют менее 40% всех расходов бюджета. Крайне низка доля расходов на здравоохранение - всего 5% в бюджете расширенного правительства, доля расходов на образование - около 8%. В 2006-2008 гг. произошло сокращение количества бюджетных мест в высших учебных заведениях на 15%. Министерство образования РФ планирует дальнейшее сокращение бюджетных мест к 2010 г. ещё на 10-15%.

По продолжительности жизни Россия занимает 117 место в мире [4, с. 8]. Сохраняется высокая смертность: с 1999 г. коэффициент смертности рос и его пик пришелся на 2003 г. (16,4), а к 2007 г. он составил 14,7, т.е. вернулся к уровню 1999 г. [10, с. 100]

Для ускорения преобразований в базовых сферах жизнедеятельности общества здравоохранения, образования, жилищной сферы, сельского хозяйства реализуются национальные проекты по их системной модернизации. В результате общие расходы федерального бюджета на социальную сферу увеличиваются. Тем не менее, социальные расходы расширенного правительства в России в 1,5-2 раза меньше, чем в странах - членах ЕС.

Таким образом, анализ социальных проблем в России показывает, что институт социальной политики пока остаётся неэффективным, так как не отвечает интересам формирования среднего класса, а дифференциация общества по доходам углубляется. Следовательно, сложившийся институт социальной политики государства нуждается в существенной модернизации.

Выделим основные меры модернизации института социальной политики в России.

1. Модернизация системы оплаты труда. Требуется институциональное обеспечение роста доходов работающего населения, что предполагает установление бюджетных обязательств государства в виде нормативов минимальной оплаты труда и минимальной доли расходов государственного бюджета в социальной сфере. При этом принципиально важными являются общественное обсуждение и законодательное установление нормативов минимального уровня оплаты труда в бюджетной сфере. Решения о конкретной величине этих нормативов должны учитывать как российские особенности, связанные с серьезным отставанием оплаты труда в указанных отраслях, так и позитивный опыт экономически развитых стран.

Мы предлагаем, во-первых, социальный норматив заработной платы установить на основе двух факторов:

1) минимальной заработной платы, обеспечивающей минимальный потребительский бюджет, размер которого примерно в два раза превышает прожиточный минимум трудоспособного человека без семьи;

2) средней заработной платы по стране, которая не должна быть ниже совокупного минимального потребительского бюджета трудоспособного человека и двух не работающих членов его семьи (жены и ребенка).

Во-вторых, темп роста размера минимальной оплаты труда привязать к темпам роста средней заработной платы плюс индексация повышения цен.

Необходимо осуществить модернизацию системы оплаты труда на предприятиях, где заработная плата рабочих в десятки и даже сотни раз ниже высшего менеджмента, а между оплатой труда рабочих разной квалификации нет существенных различий, что снижает мотивацию в повышении квалификации. В связи с этим, актуально, на наш взгляд, предложение о повышении заинтересованности рабочих с помощью японской системы оплаты труда, которая предусматривает: 1) работники высшей квалификации получают заработную плату в три раза больше, чем работники низкой квалификации, а Президент фирмы - не более чем в четыре-пять раз; 2) высокая доля дополнительных, стимулирующих выплат к заработной плате. Частично эти меры уже вводятся.

В результате политика правительства в области доходов населения должна привести к снижению доли социальных групп с доходами ниже прожиточного минимума и к увеличению доли социальных групп со средними доходами в общей численности населения.

2. Мероприятия социальной направленности в области налогообложения доходов должны, на наш взгляд, предусматривать следующее:

а) отмену подоходного налога с минимальной заработной платы;

б) законодательное установление нормы обязательного ежегодного соответствия стандартного налогового вычета из заработной платы на уровне не ниже минимальной заработной платы;

в) освобождение прожиточного минимума от налогообложения;

г) активное использование налоговых льгот, что является актуальным для России с её особым характером бедности - высокая доля бедных среди тех, кто работает. Необходима дифференциация налоговых льгот. Учитывая мировой опыт, на основе принципа добровольности налогоплательщика вместо налогообложения каждого работающего члена семьи в России можно ввести посемейное налогообложение с учётом числа детей в семье.

3. Модернизация института социального страхования должна предусматривать: законодательное определение и разграничение финансовой ответственности между работником, работодателем и государством, при этом ответственность работников должна возрастать, а отчисления работодателей - сокращаться; организация системы социальных гарантий на строго страховых принципах, вместо налоговых; соотнесение страховых тарифов с наступлением страховых случаев;

налаживание действенных механизмов контроля (в том числе и социального) сбора и расходования страховых средств.

4. Институциональные изменения военно-социальной политики должны быть направлены на укрепление социально-правовой защиты и повышение материального положения военнослужащих и их семей до уровня среднего класса. На наш взгляд, меры по улучшению социально-экономического положения военнослужащих, представленные в Стратегии социального развития Вооружённых Сил РФ до 2016 г. явно недостаточны. Наши расчёты показывают, что в условиях галопирующей инфляции в России данные мероприятия не позволят расширить средний класс станы за счёт военнослужащих и членов их семей. Поэтому следует предусмотреть меры по индексации доходов военнослужащих. Чтобы улучшить ситуацию с ипотекой необходимо снижать ставку ипотечного кредитования и первоначальный взнос за жилье. Актуальной задачей остается профессиональная переподготовка военнослужащих и расширение их возможностей по трудоустройству в гражданских секторах экономики.

5. Практика показывает, что успешно развиваются только консенсусные типы нарождающихся институтов, то есть когда новая правовая норма появляется в результате демократического обсуждения. Задача государства состоит не только в развитии новых институтов, но и в приспособлении экономической и социальной политики к институциональным реалиям России. В этих условиях особую значимость приобретает проектирование социальных институтов роста, которые способствуют развитию гражданского общества. Дополнительная неоп-ределённость создаётся в связи с закрытостью государственных структур и механизмов принятия решений. Нормализация процессов обмена информацией между государством и обществом - одна из ключевых проблем повышения эффективности институционализации общественных интересов. В этой связи необходимы меры по повышению информационной открытости государственных ведомств.

Действия государства по реализации проектов, затрагивающих интересы общества в целом, должны выверяться с точки зрения их соответствия национально-государственным интересам. Для этого необходим институт оценки, учитывающий, как реализация той или иной крупномасштабной акции скажется на межотраслевых связях, какие она будет иметь социальные последствия, какова будет реакция тех или иных носителей интересов. Правительственным органам нужна оперативная и достоверная информация, позволяющая сформировать объ-

ективный прогноз реакции общества на появление новых институтов или изменение существующих. В ряде стран (Франции, Германии, Нидерландах, Швеции) для этого используется механизм анкетных опросов, позволяющий выяснить, как могут прореагировать предприниматели, профсоюзы, крестьяне, например, на изменение налоговых ставок или нормы амортизационного списания основного капитала. Хотя создание специализированных научно-исследовательских центров, осуществляющих сбор и обработку такой информации, достаточно дорогостоящее мероприятие, тем не менее, оно необходимо. Полученные данные в результате таких опросов позволяют строить социально-экономическую политику с учётом интересов общества.

6. Модернизации института социальной политики в России должна учитывать происходящие преобразования ценностей современного социального государства. На смену таких ценностей института социальной политики, как коллективизм, солидарность, социальная справедливость, приходят ценности личной ответственности, индивидуальных достижений, конкуренции. В этих условиях уже недопустимо перекладывать на государство свою личную ответственность перед семьей, местным сообществом и страной. На государство же возлагается задача обеспечения свободы экономической деятельности, поддержание предприимчивости и институционализация сильных институтов, то есть таких правил и норм, которые соответствуют интересам тех, на кого распространяются, а, значит, способствуют их более полной реализации и, поэтому, соблюдаются. В этом случае будут снижаться трансакционные издержки контроля оппортунистического поведения. В связи с этим изменяется и подход к пониманию социального равенства, которое трактуется не как равенство результатов, а как равенство возможностей и доступа к этим возможностям. Поэтому, например, на рынке труда необходимо упор делать на гарантировании работы, на рынке образовательных услуг - на возможности получать новые профессии, что обеспечивает социальную мобильность и обеспечивает трудящимся возможность жить в непрерывно изменяющемся мире.

Итак, от государства требуется проведение социальной политики, адекватной общественным ожиданиям и требованиям времени, а степень решения правительством задач социальной политики выступает для населения критерием оценки его деятельности в социальной сфере. Институционализация общественных интересов России, при условии решения вышеназванных социальных проблем, модернизации института социальной политики, должна привести в итоге к

формированию единого, жизнеспособного и эффективного национального хозяйственного комплекса, основанного на частной собственности и конкуренции, соединяющего частные интересы и свободную инициативу с общим социальным прогрессом, от результатов деятельности которого зависит благосостояние всего общества.