Игры с доброй волей

В Госдуме готовится к рассмотрению законопроект "Об участии граждан в охране общественного порядка". Попытки возродить добровольные народные дружины советского образца предпринимались в России не раз, но сейчас желание народа себя защитить совпало с готовностью власти использовать это желание для защиты от народа. Краткий курс истории возрождения ДНД изучил обозреватель "Власти" Дмитрий Камышев.

Сила народная

Фактически добровольные народные дружины никуда и не исчезали: подобные структуры действуют в десятках регионов на основании местных нормативных актов. Но попытки узаконить существование ДНД на федеральном уровне до сих пор не удавались, хотя законопроекты на эту тему неоднократно разрабатывались и в Госдуме, и в региональных парламентах.

Дальше других по законодательной лестнице продвинулся проект "Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка", внесенный в Думу 3 декабря 1996 года пятью депутатами во главе с вице-спикером от ЛДПР Михаилом Гуцериевым. Коммунистов среди них не было, зато левые имели относительное большинство в Думе в целом. Возможно, поэтому проект получился "для народа": дружинам как "добровольным формированиям граждан" были предоставлены весьма широкие полномочия.

Дружинникам разрешили участвовать в "мероприятиях по раскрытию преступлений" и регулировании дорожного движения. Они могли одалживать транспортные средства организаций и граждан для перевозки лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, а также "бесплатно пользоваться для связи с правоохранительными органами средствами связи организаций независимо от форм собственности в случаях, не терпящих отлагательства". Кроме того, члены новых народных дружин (НД) в отличие от ДНД советского образца были вправе использовать спецсредства — резиновые палки, аэрозоли и электрошок.

Впрочем, о тех, кто мог пострадать от излишнего рвения дружинников, думцы тоже позаботились. Членам дружин запретили использовать свои права "в корыстных целях" и совершать действия, "имеющие целью унижение чести и достоинства человека и гражданина". Тем, кто получил при задержании телесные повреждения, сами же дружинники должны были оказывать доврачебную помощь. А во избежание превращения НД в орудие политической борьбы было запрещено создание дружин при общественных организациях, включая политические партии.

Обсуждение проекта в Госдуме было весьма бурным. Сторонники возрождения ДНД, прежде всего из числа коммунистов, убеждали коллег в том, что "преступность может остановить только народ с участием милиции". Противники указывали на максимально широкие полномочия дружинников при минимальной ответственности и предупреждали, что законопроект фактически легализует "вооруженные формирования, которые занимаются сегодня рэкетом и разборками внутри предпринимательской среды". В итоге победила ностальгия: в январе 1999 года закон был принят Госдумой, а затем одобрен и Советом федерации.

Однако в силу закон так и не вступил: президент Борис Ельцин наложил на него вето, а преодолеть вето депутатам не удалось. Претензий у исполнительной власти по большому счету было две, и обе очень типичные для того времени. Правительство усмотрело в законе попытку "скрытого финансирования" НД из федерального бюджета, в котором и без того денег хронически не хватало. А еще Кремль беспокоили чрезмерно широкие полномочия дружинников и невозможность взять НД под строгий контроль. Депутаты, правда, возражали, что такой контроль со стороны региональных и муниципальных властей законом предусмотрен. Но проблема как раз и состояла в том, что сами эти власти, особенно в регионах "красного пояса", далеко не всегда находились под контролем федерального центра.

Частно-государственное партнерство

В конце 2002 года в Госдуму были внесены сразу два документа, авторы которых придерживались противоположных концепций возрождения народных дружин.

Депутаты Краснодарской краевой думы в законопроекте "Об участии граждан РФ в охране общественного порядка" решили передать дело создания народных дружин в руки самого народа. Провозгласив в качестве базового принципа "право граждан на необходимую оборону", краснодарцы отказались от жесткого регламентирования деятельности дружин. Согласно проекту, порядок их создания и функционирования должен устанавливаться уставом, который, в свою очередь, принимается на основе типового документа, утверждаемого органами местного самоуправления. Государство же, по мнению авторов, в правоохранительной активности граждан участвовать вообще не должно, ограничившись контролем.

Принципиально иной подход предложили депутаты Госдумы в законопроекте "Об участии граждан РФ в обеспечении правопорядка". Творчески развивая идею Кремля об укреплении вертикали власти, они пришли к выводу, что раз уж роль государства во всех сферах общественной жизни растет, то и добровольные проявления гражданской активности тоже должны регулироваться государством.

Как указали авторы в пояснительной записке, принципиальная новизна проекта состояла в том, что ДНД должны были создаваться в форме "государственно-общественных объединений" (ГОО), работающих под чутким руководством госструктур. Более того, по мнению думцев, "никакая иная организационно-правовая форма принципиально невозможна, поскольку при этом не обеспечивается государственное руководство правоохранительной деятельностью граждан".

Как сообщил "Власти" один из авторов проекта Геннадий Гудков, речь шла о своеобразном частно-государственном партнерстве на манер "Динамо" — добровольного спортивного общества с государственным участием. Такая форма, по мнению депутата, позволила бы лучше координировать усилия различных ведомств, имеющих отношение к проблемам правопорядка. Согласно документу, НД в форме ГОО могли создаваться не только муниципалитетами, но и администрациями субъектов РФ. А непосредственное руководство ГОО должны были осуществлять их "органы управления", создаваемые в организационно-правовой форме государственных учреждений.

Соответственно, у самих дружинников появились новые права и обязанности, вытекающие из их повышенного статуса. К примеру, членами ГОО не могли стать лица, имеющие судимость (в законе 1999 года речь шла лишь о неснятой и непогашенной судимости). В перечень полномочий дружинников было добавлено участие в мероприятиях по противодействию терроризму и в "оцеплении участков местности" — в том числе и при проведении массовых мероприятий. Список доступных ГОО спецсредств пополнился таким типично милицейским инструментом, как наручники. А пострадавшим при выполнении государственно-общественных обязанностей дружинникам либо семьям погибших "при исполнении" членов ГОО были обещаны пособия и пенсии из бюджета субъекта РФ или органа местного самоуправления.

Впрочем, несмотря на концептуальные различия, судьба двух этих законопроектов сложилась почти одинаково.

Краснодарский документ, пролежав три года под сукном, был отклонен в сентябре 2005 года. Профильный комитет по безопасности счел, что самоустраняться от установления порядка создания и деятельности народных дружин федеральная власть не должна, и думское большинство с этим согласилось.

"Государственно-общественный" проект тоже получил у коллег отрицательную оценку, но уже за излишнее вмешательство государства в не относящиеся к его компетенции вопросы. Особенно авторам досталось за нарушение Конституции, декларирующей независимость местного самоуправления от системы органов государственной власти, и за предоставление членам ГОО полномочий, "сопоставимых с полномочиями штатных сотрудников органов внутренних дел". Дожидаться отклонения документа его авторы не стали, и в сентябре 2005 года свой проект отозвали. Правда, депутат Гудков заверил "Власть", что произошло это не из-за отрицательного заключения профильного комитета и тем более не из-за ущербности самой идеи частно-государственного партнерства в правоохранительной сфере, а лишь вследствие острых межведомственных противоречий, обнаружившихся еще на стадии разработки законопроекта.

Антикризисные меры

Новый законопроект "Об участии граждан в охране общественного порядка", внесенный в Думу 30 декабря 2008 года, оказался самым представительным по составу инициаторов. Среди них наряду с 10 депутатами от всех думских фракций были и 4 члена Совета федерации, а первым в списке авторов значится глава думского комитета по безопасности Владимир Васильев.

Актуальность проекта в пояснительной записке обосновывается тем, что "за последние 5 лет в РФ обозначились негативные тенденции в динамике криминальных проявлений в местах массового пребывания граждан". Ежегодный прирост уличной преступности составляет от 10 до 15%, а общее число таких преступлений за последние годы возросло почти в 3 раза. Об экономическом кризисе в записке ничего не говорится, но прямая связь между ухудшением благосостояния граждан и ростом числа корыстных преступлений, в том числе уличных, и без того достаточно очевидна. Так что вывод об особой актуальности проекта в период кризиса тоже выглядит вполне естественно.

Изобретать велосипед парламентарии не стали, перенеся в свой проект многие положения предыдущих документов.

Из закона 1999 года туда перекочевали запрет на создание НД при партиях и общественных организациях, достаточно широкий объем полномочий дружинников и обязанность не допускать унижения чести и достоинства граждан. Из краснодарского проекта позаимствовано упоминание о "праве каждого на самозащиту" как об одном из основных принципов участия граждан в охране общественного порядка. Не остались без внимания и наработки авторов "государственно-общественного" проекта, например право народных дружин участвовать в оцеплении местности (но уже без уточнения, в каких именно обстоятельствах — будь то митинг или контртеррористическая операция) и запрет на принятие в члены НД лиц, имеющих даже снятую или погашенную судимость (правда, только за тяжкие и особо тяжкие преступления).

Кроме того, авторы нового документа творчески переработали и главную идею законопроекта о ГОО — о государственном контроле за правоохранительной активностью населения. Одним из основных принципов участия граждан в охране порядка стало "взаимодействие с органами госвласти и органами местного самоуправления". Появилась в проекте и специальная статья о полномочиях федеральных и региональных органов госвласти в этой сфере. Изящно решена и проблема непосредственного руководства народными дружинами. С одной стороны, прямое вмешательство госорганов в дела НД исключено: штабы народных дружин будут возглавлять "должностные лица, уполномоченные соответствующими органами местного самоуправления". Однако при проведении любых мероприятий эти штабы обязаны будут "заблаговременно согласовывать" с правоохранительными органами "планы работы народных дружин, место и время проведения соответствующих мероприятий, количество привлекаемых к ним дружинников".

Что же касается крупных новаций, то их в проекте три.

Во-первых, помимо народных дружин граждане вправе вступать и в "формирования общественной самодеятельности". Эти структуры создаются без участия властей, с уведомлением органов местного самоуправления, но могут действовать лишь "на территории дворов, подъездов, на придомовой территории или по месту нахождения собственности".

Во-вторых, участие в НД приравнено к "общественным обязанностям", для исполнения которых работодатель, согласно Трудовому кодексу, "обязан освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности)". Выплачивать работнику компенсацию за время исполнения этих обязанностей должен будет муниципальный орган, учредивший дружину.

И в-третьих, авторы нового проекта предложили раз и навсегда решить проблему финансирования НД, записав этот пункт в перечень расходных статей местного самоуправления. То есть создаваться дружины будут лишь там, где у местных властей найдется достаточно денег как для экипировки дружинников, так и для выплаты им компенсаций за вынужденные прогулы.

Таким образом, новый законопроект выглядит, пожалуй, наиболее сбалансированным и соответствующим текущему политическому моменту. С одной стороны, он не мешает наиболее активным россиянам, которые уже сейчас создают рабочие, православные и прочие дружины, продолжать наводить порядок в рамках "формирований общественной самодеятельности", пусть и с некоторыми территориальными ограничениями. С другой стороны, наиболее достойные граждане могут получить поддержку местных властей и начать бороться с нарушителями на почти государственном уровне.

Правда, учитывая обеспокоенность властей возможным ростом протестных настроений (см. предыдущий номер "Власти"), нельзя исключать, что наряду с хулиганами и карманниками жертвами дружинников могут стать и участники несанкционированных митингов и шествий. Но в этом случае разгон протестующего народа силами народных дружин, видимо, будет признан высшим проявлением подлинной демократии.