«Вертикальные» формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями

«ВЕРТИКАЛЬНЫЕ» ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ НАДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Загидуллин Рустем Ильдусович, аспирант. Место учебы: Казанский государственный университет кафедра конституционного права и прав человека.

Контакты автора: E-mail: ildusovich@inbox.ru

Аннотация. Статья посвящена взаимодействиям органов власти и местного самоуправления в сфере осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления. Отмечается, что в сфере осуществления отдельных государственных полномочий взаимодействие носит властно-ориентированное содержание и, соответственно, им присущи отношения по «вертикали». «Вертикальные» взаимоотношения рассматриваются с двух ракурсов: «снизу вверх» - право законодательной инициативы органов местного самоуправления, и «сверху вниз», которые преобладают во взаимоотношении органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере осуществления отдельных государственных полномочий.

Определены основные виды взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления в сфере наделения последних государственными полномочиями, начиная с передачи и реализации отдельных государственных полномочий, заканчивая прекращением осуществления полномочий.

Ключевые слова: взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, местное самоуправление, наделение государственными полномочиями, отношения по «вертикали»

«VERTICAL» FORMS OF INTERACTION BETWEEN STATE AND LOCAL AUTHORITIES IN THE FIELD OF PUBLIC AUTHORIZATION

Zagidullin Rustem Ildusovich, postgraduate. Study place: Kazan State University, chair of constitutional law and human rights.

Contacts of the author: E-mail: ildusovich@inbox.ru

Annotation. The article deals with interactions between state authorities and local governments in the implementation of certain state powers to local authorities. It is noted that in the implementation of certain state powers interaction has powerfully-oriented content. Thereafter they are inherent in the "vertical" relations. «Vertical» relationships are considered from two perspectives: the «bottom up» -the right of legislative initiative of local governments, and

«top-down», which predominates in the relationship between state authorities and local authorities in implementation of certain state powers.

We determined the main types of relations between the state authorities and local governments in giving the latter state powers starting with the transfer and implementation of individual state authority ending with the termination of authority.

Keywords: cooperation between state and local governments, local government, public authorization, «Vertical» relations.

Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления могут осуществляться на двух плоскостях: по «вертикали» и по «горизонтали». В сфере осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления такие взаимодействия имеют властноориентированное содержание и, соответственно, им больше присущи отношения по «вертикали».

Следует выделить особый вид взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления с элементами «вертикального» характера, который возникает в случае законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации. Право законодательной инициативы органов местного самоуправления закреплено в ч.1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, в которой отмечается, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации принадлежит представительным органам местного самоуправления. В качестве примера можно привести обращение Городского Совета муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан, который в порядке реализации права законодательной инициативы своим решением от 4 июля 2007 г. № 23/7 внес в Государственный Совет Республики Татарстан проект Закона Республики Татарстан «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования город Набережные Челны Республики Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости»2. Данный законопроект получил юридическую силу в виде Закона Республики Татарстан № 66-ЗРТ от 27 декабря 2007 года «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан государственными полномочиями Республики Татарстан по осуществлению государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости»3, на основе которого муниципальное образование было наделено государственными полномочиями. Эта инициатива, безусловно, ускорила появление востребованного Закона. Важно отметить, что муниципальное образование самостоятельно обозначило в нем свои приоритеты, с которыми полностью согласился высший представи-

1 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2

http://nabchelnv.ru/administration/resheniia gorodskogo soveta/2 007-08-29/23 zasedanie (дата обращения: 9.02.2010).

3 Республика Татарстан. 2007. 28 декабря.

тельный орган государственной власти Республики Татарстан4.

В «вертикальных» взаимоотношениях при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями господствуют отношения «сверху вниз», то есть от вышестоящего уровня власти к нижестоящему. Как известно, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 не предусматривает получение согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий.

Между тем некоторые субъекты Российской Федерации первоначально предусматривали данную норму в своем законодательстве. Например, в ст.6 Закона Самарской области от 6 мая 2000 года № 17-ГД «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями»6 говорилось, что наделение государственными полномочиями производится только с согласия органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, и переданные государственные полномочия не должны препятствовать решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. С января 2006 года данный закон был признан утратившим силу7. Пункт 3 ст.2 Закона Республики Марий Эл от 1 января 1997 № 49-З «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями республики Марий Эл»8 предоставил органам местного самоуправления право не соглашаться с органами государственной власти по вопросу передачи полномочий. В случае возникновения спорной ситуации предусматривалось создание согласительной комиссии, состоящей из представителей органов региональной государственной власти и органов местного самоуправления. Если разногласия не удавалось преодолеть с помощью согласительной комиссии, орган местного самоуправления имел право не принимать отдельные государственные полномочия, известив об

4 В период с 1996 по 1997 года во многих субъектах Российской Федерации (например, Алтайский, Краснодарский, Приморский края, Астраханская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Ростовская, Смоленская области и т.д.) были приняты законы о порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления. На сегодняшний день наметилась тенденция отмены этих нормативных правовых актов. Например, Закон Саратовской области от 05 сентября 1996 «О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления муниципальных образований в Саратовской области» 30 марта 2007 года был признан утратившим силу; Закон Волгоградской области от 17 июля 1996 года № 75-ОД «О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в Волгоградской области» 14 октября 2009 был признан утратившим силу.

5 Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст.3822.

6 Волжская коммуна. 2000. 19 мая.

7 Закон Самарской области от 28 ноября 2005 года № 216-ГД « О признании утратившим силу Закона Самарской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями»// Волжская коммуна. 2005. 13 декабря.

8Марийская правда. 1997. 4 декабря.

этом органы государственной власти. Данный Закон утратил силу и на его замену пришел Закон Республики Мари Эл от 4 марта 2005 года № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл»9, в котором вышеуказанные положения о согласовании уже отсутствуют.

Региональные законы, содержащие положения о получении согласия у органов местного самоуправления, действовали до вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, а после его принятия субъекты Российской Федерации постепенно отказались от данной нормы. Такие действия представительных органов власти субъектов Российской Федерации в значительной степени были обусловлены тем, что по Закону 1995 года № 154-ФЗ10 права органов местного самоуправления при наделении их отдельными государственными полномочиями зачастую нарушались, например, передавались не законом или передавались без финансового обеспечения и т.д. Новый закон 2003 года № 131-ФЗ данные проблемы решил, и необходимость согласования вопроса с органами местного самоуправления отпала.

Федеральный законодатель совершенно верно не предусмотрел возможность отказа органов местного самоуправления от наделения отдельными государственными полномочиями, поскольку данные отношения основаны на власти и подчинении. Вместе с тем, федеральный законодатель в достаточной мере защитил органы местного самоуправления, определив, что:

- отдельные государственные полномочия передаются только законом11;

- при этом органам местного самоуправления должны быть переданы необходимые финансовоматериальные средства12;

- органы местного самоуправления вправе обращаться с законодательной инициативой о внесении изменении и (или) дополнений в ранее принятые законы субъекта либо их отмене, признании полностью или частично утратившими силу;

- местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту13.

На наш взгляд, лучший способ найти компромисс -это участие органов местного самоуправления в подготовительных стадиях подготовки и принятия законопроекта. В таком случае более полно будут учтены интересы обеих сторон.

Еще одной формой «вертикального» взаимодействия «сверху вниз» является правотворчество государственных органов исполнительной власти в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Данное положение закреплено в ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ: «по вопросам осуществ-

9 Марийская правда. 2005. 11 марта.

10 Федеральный закон от 25 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. №35. Ст. 3506.

11 Пункт 2 ст.19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

12 Пункт 5. ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

13 Часть 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года

№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодатель-

ных (представительных) и исполнительных органов государ-

ственной власти субъектов Российской Федерации»

ления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации вправе издавать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением».

Также федеральный законодатель предусматривает подконтрольность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Конституция Российской Федерации14 в части 2 статьи 132 отмечает, что реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Данное положение получило дальнейшее закрепление в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ: органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Стало обязательным правилом предоставление, органами местного самоуправления отчетов об осуществлении переданных им отдельных государственных

15

полномочий 15.

Следующей формой «вертикального» взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является прекращение осуществления отдельных государственных полномочий. Имеется несколько вариантов прекращения осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, а именно:

- случаи, которые влекут прекращение исполнения отдельных государственных полномочий вне зависимости от воли органов государственной власти и органов местного самоуправления (окончание срока, на который государственные полномочия были переданы, и др.);

- случаи, когда осуществление отдельных государственных полномочий прекращается по инициативе органов государственной власти;

- случаи, когда осуществление отдельных государственных полномочий прекращается по инициативе органов местного самоуправления16.

Н.В. Ханов считает, что прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий возможно путем принятия решения представительным органом местного самоуправления об отказе от их исполнения17. По нашему мнению, законодательный орган, приняв соответст-

— Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

— Часть 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

— См.: Например, Ханов Н.В. Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2008. — С.154.; Дитятковский М.Ю. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципально-правовой теории и практики: монография. - М.: ЮНИТИ-ДАНА:Закон и право, 2007. - С. 229.

17 Ханов Н.В. Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. — М., 2008. — С.155.

вующий закон, обязывает органы местного самоуправления осуществлять отдельные государственные полномочия. Невозможно прекращение исполнения отдельных государственных полномочий в связи с возражением органов местного самоуправления, в том числе и с принятием представительным органом муниципального нормативного правового акта, который в данном случае не будет иметь никакой юридической силы.

Существуют два варианта отказа органами местного самоуправления от осуществления полученных отдельных государственных полномочий по инициативе, а именно: выступление с законодательной инициативой в представительный орган субъекта Российской Федерации о признании частично или полностью утратившем силу конкретного закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями или обращение в суд. Последнее закреплено в ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в которой зафиксировано, что «признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий».

В «вертикальное» взаимодействие вписываются следующие действия органов государственной власти, которые вправе:

- привлекать к ответственности органы местного самоуправления и их должностных лиц в случаях, предусмотренных законодательством 18;

- давать письменные предписания по устранению нарушений требований законов, допущенных органами местного самоуправления в ходе осуществления отдельных государственных полномочий19;

- обжаловать в судебном порядке муниципальные правовые акты, действия (бездействия) органов местного самоуправления, нарушающие требования законодательства по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий20.

Таким образом, можно с уверенностью сказать, что между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере осуществления отдельных государственных полномочий преобладают властно-ориентированные взаимоотношения. При этом «вертикальные» взаимодействия можно рассматривать как отношения «снизу вверх» - право законодательной инициативы органов местного самоуправления, и «сверху вниз», которые преобладают во взаимоотношении органов государственной власти и органов местного самоуправления в рассматриваемой нами сфере. Вертикальное взаимодействие происхо-

18 См.: Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 2. - С. 12-17; Гришин В.В. Основания и меры юридической ответственности органов местного самоуправления перед государством // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 4. - С. 18-19.

19 Ч.3 чт.21. Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

20См.: Дитятковский М.Ю. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Закон и право. — 2007. — №2. — С. 25-28.

дит в процессе наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: с момента передачи - полномочия передаются без согласия органов местного самоуправления; исполнения - органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией государственных полномочий и принимают обязательные для исполнения нормативные правовые акты; при прекращении осуществления государственных полномочий - изъятие полномочий происходит без согласия органов местного самоуправления.

РЕЦЕНЗИЯ

В современных условиях актуальность приобрела проблема взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Ключевой формой их взаимодействия становится институт наделения последних отдельными государственными полномочиями. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляться в двух плоскостях: по «вертикали» и по «горизонтали».

В сфере осуществления отдельных государственных полномочий взаимодействие носит властноориентированное содержание и, соответственно, им присущи отношения по «вертикали». «Вертикальные» взаимоотношения в статье рассматриваются с двух ракурсов: «снизу вверх» - право законодательной инициативы органов местного самоуправления, и «сверху вниз», которые преобладают во взаимоотношении органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере осуществления отдельных государственных полномочий.

В статье рассмотрены основные виды взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления в сфере наделения последних государственными полномочиями, начиная с передачи и реализации отдельных государственных полномочий, заканчивая прекращением осуществления полномочий.

Научная новизна работы состоит в том, что проведен комплексный анализ «вертикальных» взаимоотношении органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере наделения последних отдельными государственным полномочиями.

Статья рекомендуется для публикации в открытой печати .

к.ю.н., доцент Казанского университета Хабибуллина Г.Р.