Использование территориально-отраслевого принципа регулирования недропользования в субъектах Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ

УДК 349.4 © А. В. Жадан, 2010

Использование территориально-отраслевого принципа регулирования недропользования в субъектах Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ

А. В. Жадан *

Статья посвящена ряду конституционно-правовых аспектов регулирования недропользования в субъектах РФ, входящих в Дальневосточный федеральный округ. Указывается прямая взаимозависимость между эффективной реализацией государственной политики в сфере управления природными ресурсами и обеспечением основных конституционных прав граждан. Кроме того, проводится анализ действующей на данный момент в дальневосточных субъектах РФ нормативной базы недропользования, высказывается ряд предложений по ее совершенствованию.

Ключевые слова: Дальневосточный федеральный округ, законодательство субъектов РФ, обеспечение конституционных прав граждан, недропользование, принцип территориально-отраслевого регулирования

недропользования.

Пользование природными богатствами лежит в основе жизни и существования человека и общества, что позволяет рассматривать природные ресурсы не просто как средства производства, удовлетворяющие экономические интересы общества, а как биологическую основу жизнедеятельности человека . В связи с жизненно необходимым для человека характером природных ресурсов ряд авторов говорит о природопользовании как о естественном праве человека 1 . Разделяя в целом указанную позицию, следует отметить, что конституционное положение (ст. 9) об использовании природных ресурсов

как основы жизни и деятельности народа логически взаимосвязано с вопросами обеспечения комплекса социально-экономических прав граждан . Особенно наглядно эта взаимосвязь прослеживается в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа, поскольку исторически развитие региона в значительной мере опирается на огромные минеральносырьевые ресурсы

Согласно ст. 7 Конституции РФ политика Российского государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека . Следовательно, государственная

В нашем журнале публикуется впервые .

*

политика недропользования призвана решить стратегическую задачу комплексного освоения и эффективного использования природных ресурсов в интересах реализации социально-экономических прав граждан. Экономический кризис последних лет не мог не затронуть сферу недропользования, поставив тем самым под угрозу социальные интересы людей, связанных с этой отраслью . Особенно ответственна в этих условиях роль органов государственной власти, поскольку обеспечение прав и свобод граждан, согласно положению ст. 18 Конституции РФ, определяет смысл и содержание их деятельности. Развивая эту конституционную норму, ст. 4 Закона РФ «О недрах» уполномочивает органы государственной власти субъектов РФ защищать интересы пользователей недр и граждан, разрешать спорные вопросы в данной сфере, в том числе посредством принятия и совершенствования законов и иных нормативных правовых актов .

В рамках поставленной проблемы обеспечения конституционных прав граждан в процессе реализации государственной политики недропользования представляется актуальным проанализировать нормативно-правовую базу использования минерально-сырьевых ресурсов в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа. По характеру содержания его можно подразделить на три группы

Первую группу нормативно-правовых актов составляют документы программного характера, в том числе Постановление Правительства Камчатского края от 7 декабря 2009 г. № 474-П «Об утверждении долгосрочной краевой целевой программы „Развитие и использование минерально-сырьевой базы Камчатского края на 2010-2012 годы“» 2, в рамках которого предусматривается решение таких задач, как:

1) государственное геологическое изучение территории на основе современных комплексных методов;

2) определение перспективных площадей для выявления полезных ископаемых и укрупненная оценка их потенциала;

3) обеспечение снабжения населения и объектов промышленности ресурсами пресных и термальных подземных вод;

4) формирование системы комплексного мониторинга состояния минерально-сырьевых ресурсов и окружающей среды как элемента единой системы государственного мониторинга 3 .

Вторую группу нормативно-правовых актов составляют документы, определяющие общий порядок предоставления и пользования участками недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В ряде регионов для этого используется сразу несколько нормативных актов. Так, в Хабаровском крае такой порядок регламентируется Законом Хабаровского края от 30 марта 2005 г. № 267 (ред. от 28. 10.2009 г.) «О порядке пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых» 4 и Постановлением Правительства Хабаровского края от 17 мая 2005 г. № 54-пр (ред. от 30.03.2010 г.) «О предоставлении права пользования недрами, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, и участками недр местного значения на территории Хабаровского края» 5. Несколько нормативных актов используется для регламентации этих вопросов в Сахалинской области 6, Чукотском автономном округе 7, Республике Саха (Якутия) 8 .

В Амурской области действует единый документ — Постановление Правительства Амурской области от 12 мая 2009 г. № 193 «Об утверждении Порядка предоставления и пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых» 9 . Такая же практика применяется и в Магаданской области 10 . Следует отметить, что подобный способ нормативного регулирования порядка предоставления и пользования участками недр выглядит более предпочтительно, поскольку позволяет избежать повтора нормативного материала в разных документах и облегчает юридическую практику. Интересен опыт Камчатского края (самого молодого субъекта РФ в округе), где в целях повышения качества предоставления и доступности результатов предоставления государственной услуги по оформлению, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр в правоприменительной практике используется Административный регламент Министерства природных ресурсов Камчатского края по оформлению, государственной регистрации и выдаче лицензий на пользование участками недр 11

Третью группу нормативно-правовых актов составляют документы организационно-распорядительного характера, касающиеся вопросов проведения отдельных аукционов 12 и конкурсов 13, а также распоряжения о предоставлении 14, продлении 15, досрочном прекращении 16, переоформлении 17 лицензий на право пользования конкретными участками недр и т п

Органы государственной власти дальневосточных субъектов РФ используют нормативные рычаги для стимулирования геологоразведочных работ на своей территории Например, в Республике Саха (Якутия) утвержден Порядок выплаты государственного денежного вознаграждения за открытие и (или) разведку месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Республики Саха (Якутия) 18 . В Сахалинской области действует Распоряжение Администрации Сахалинской области от 20 июня 2002 г № 305-ра «О Порядке использования средств областного бюджета Сахалинской области, направленных на финансирование геологоразведочных работ» 19.

Следует отметить наличие в нормативноправовой базе недропользования дальневосточных субъектов РФ значительного количества нормативных актов, отражающих природно-климатические, экологические, исторические и иные особенности регионов Это проявляется в регламентации специфических видов недропользования Так, в Якутии, богатой залежами кости мамонта, действует Указ Президента РС(Я), регулирующий использование данного ресурса 20 . Подобным образом в Сахалинской области отдельно регламентируется использование минеральных вод и лечебных грязей 21.

Характерно, что повсеместно в Дальневосточном федеральном округе единое нормативное регулирование распространяется на всю территорию субъекта, практически отсутствует учет специфики недропользования на конкретно взятых его территориях Подобный опыт региональные законодатели заимствуют из нормативных правовых актов федерального уровня, где особые условия использования недр регламентируются лишь на территориях с особым правовым режимом, например в границах родовых угодий малочисленных народов и этнических групп, в заповедниках и т д

Между тем специфика недропользования на Дальнем Востоке состоит в том, что даже в рамках одного субъекта РФ рентабельность освоения каждого месторождения в отдельности будет сильно зависеть от его локализации Как справедливо отмечено в юридической литературе, федеральные нормативные правовые акты призваны заложить единые подходы, а акты субъектов РФ — отражать их особенности применительно к конкретным территориям и населению 22 В данном случае представляется необходимым определять правовой режим недропользования в отношении каждого участка недр в отдельности, исходя из учета таких факторов, как: близость населенных пунктов, наличие инфраструктуры, прежде всего транспортной, удаленность участка недр от места переработки полезных ископаемых, вид полезного ископаемого, его количественные и качественные характеристики, значение для

экономики региона и страны, предполагаемые затраты на разработку участка, в том числе обеспечение экологических требований и др.

Примечательно, что для субъектов Дальнего Востока подобный территориально-отраслевой принцип регулирования важен еще и с социальноэкономической точки зрения Ряд населенных пунктов здесь привязан к так называемым градообразующим предприятиям, занимающимся добычей и переработкой тех или иных полезных ископаемых . Работа на таких предприятиях является для населения этих мест единственным источником к существованию Использование природных ресурсов здесь в буквальном смысле представляет собой основу жизни и деятельности населения . Ошибки, допущенные при регулировании недропользования при таких условиях, приводят к массовому ущемлению конституционных прав граждан.

Таким образом, в практике правового регулирования недропользования в субъектах Российской Федерации, наряду с общим регулированием по отраслевому принципу следует применять и принцип территориально-отраслевого регулирования Данный принцип позволит оптимизировать режим преференций в отрасли, будет способствовать более активному освоению новых месторождений полезных ископаемых, быстрому развитию приоритетных проектов, а в условиях Дальнего Востока — более эффективному формированию территориальнопроизводственных кластеров Это, в свою очередь, создаст дополнительные гарантии социальноэкономического комплекса прав граждан и в конечном счете будет способствовать укреплению национальной безопасности

1 См . , напр . : Мухамет-Ирекле А. Юридические аспекты природопользования . М. , 2002. 340 с.

2 Официальные Ведомости . 2009. 15 дек .

3 Аналогичные программные документы действуют и в других дальневосточных субъектах России (см ., напр. : Об основных направлениях дальнейшего развития горнодобывающей промышленности и повышении ее роли в решении социально-экономических задач края : постановление Правительства Хабаровского края от 4 ноября 2004 г. № 82-пр // Собрание законодательства Хабаровского края . 2004. № 11 (28) ; Об областной целевой Программе «Развитие минерально-сырьевого комплекса Магаданской области на 2006-2010 годы» : закон Магаданской области от 9 февраля 2006 г. № 676-ОЗ (ред. от 16. 11. 2009 г.) // Приложение к газете «Магаданская правда». 2006. 14 февр .) .

4 Приамурские ведомости . 2005. 15 апр .

5 Тихоокеанская звезда . 2005. 26 мая .

6 О Порядке предоставления и пользования недрами

в целях разработки месторождений общераспространенных

полезных ископаемых, участками недр местного значения,

а также строительства подземных сооружений местного зна-

чения : закон Сахалинской области от 11 июля 2005 г. № 48-ЗО

(ред. от 15.06.2009 г.) // Губернские ведомости. 2005. 16 июля ;

О Порядке оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, распоряжение которыми отнесено к компетенции Сахалинской области : постановление Администрации Сахалинской области от 26 февраля 2006 г. № 37-па (ред . от 18.02.2010 г.) // Там же . 2006. 22 марта ; Об утверждении Порядка добычи общераспространенных полезных ископаемых, строительства подземных сооружений собственниками, владельцами земельных участков : постановление Администрации Сахалинской области от 5 мая 2006 г. № 113-па (ред . от 20.08.2009 г.) // Там же . 31 мая .

7 О Порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Чукотского автономного округа : постановление Правительства Чукотского автономного округа от 28 апреля 2009 г. № 112 // Ведомости . 2009. 8 мая ; О Порядке пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Чукотского автономного округа : постановление Правительства Чукотского автономного округа от 29 апреля 2009 г. № 113 // Там же ; О Порядке добычи общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов» [Электронный ресурс] : постановление Правительства Чукотского автономного округа от 8 мая 2009 г. № 124. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс» . Версия «Региональное законодательство»

8 О недрах : закон Республики Саха (Якутия) от 2 июля 1998 г. № 29-11 (ред. от 17. 11. 2009 г.) // Якутские ведомости. 1998. 31 июля ; О государственном регулировании пользования участками недр местного значения (вместе с Положением о порядке получения права пользования участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, для использования участков недр местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых на территории Республики Саха (Якутия)) [Электронный ресурс] : постановление Правительства РС(Я) от

14 августа 2003 г № 532 Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс» Версия «Региональное законодательство» ; Об утверждении Порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Республики Саха (Якутия) : постановление Правительства РС(Я) от 17 июня 2009 г № 251 (ред от 17. 10.2009 г.) // Якутские ведомости. 2009. 24 июня .

9 Амурская правда . 2009. 15 мая .

10 О Порядке предоставления и пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, на территории Магаданской области : постановление администрации Магаданской области от 9 октября 2008 г № 400-па (ред от 18.03.2010 г.) // Магаданская правда . 2008. 14 окт.

11 Об утверждении Административного регламента Министерства природных ресурсов Камчатского края по оформлению, государственной регистрации и выдаче лицензий на пользование участками недр : приказ Министерства природных ресурсов Камчатского края от 29 июля 2008 г № 94-П // Официальные Ведомости. 2008. 14 авг.

12 См. , напр. : О проведении аукционов на приобретение лицензий на право геологического изучения и разработки месторождений и проявлений золота в Зейском, Мазановском, Селемджинском и Сковородинском районах [Электронный ресурс] : распоряжение Губернатора Амурской области от 23 января 2004 г. № 44-р. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс». Версия «Региональное законодательство».

13 См . , напр . : О проведении конкурсов на получение права пользования участками недр (вместе с Перечнем основных условий на право пользования участками недр «Северный» и «Лермонтовский разрез № 2» «Вахрушевского месторождения бурого угля», Перечнем основных условий на право пользования участком недр «Новиковское месторождение германиеносных углей и углистых аргиллитов», Перечнем основных условий на право пользования участком недр «Южный (I очередь)» «Солнцевского буроугольного месторождения») [Электронный ресурс] : постановление Губернатора Сахалинской области от 25 марта 1998 г. № 131 . Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Версия «Региональное законодательство»

14 См. , напр.: О предоставлении ГОУ ВПО «Комсомоль-ский-на-Амуре государственный технический университет» права пользования недрами в целях геологического изучения и добычи сапропеля на участке «Гурский» : распоряжение Правительства Хабаровского края от 18 марта 2008 г. № 116-рп // Собрание законодательства Хабаровского края . 2008 № 3

15 См . , напр. : О продлении срока действия лицензии КМС 00277 ТЭ на право пользования недрами в целях добычи гравия в Силинском карьере : распоряжение Правительства Хабаровского края от 29 октября 2008 г № 691-рп // Там же № 10

16 См. , напр. : О досрочном прекращении права пользования недрами ОАО «Амур-Порт» по лицензии НАН 00049 ТОЭ в целях добычи песка на Троицком месторождении в русле реки Амура : распоряжение Правительства Хабаровского края от 10 апреля 2009 г. № 157-рп // Там же. 2009. № 4(81) .

17 См. , напр. : О переоформлении лицензий на право пользования недрами ХАБ 00082 ОЭ в целях добычи глины на Ракитненском месторождении и ХАБ 00090 ОЭ в целях добычи глины на месторождении Хабаровское 8-е : распоряжение Правительства Хабаровского края от 26 декабря 2006 г № 312-рп // Там же . 2007. № 12 (53).

18 Об утверждении Порядка выплаты государственного денежного вознаграждения за открытие и (или) разведку месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Республики Саха (Якутия) : постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 14 августа 2008 г № 326 // Якутские ведомости 2008 27 авг

19 О порядке использования средств областного бюджета Сахалинской области, направленных на финансирование геологоразведочных работ [Электронный ресурс] : распоряжение Администрации Сахалинской области от 20 июня 2002 г № 305-ра Доступ из справ -правовой системы «Кон-сультантПлюс» Версия «Региональное законодательство»

20 Об особом статусе природных ресурсов ископаемых остатков мамонтовой фауны и регулировании их оборота на территории Республики Саха (Якутия) : указ Президента РС(Я) от 30 марта 2005 г. № 2044 // Якутия. 2005. 2 апр .

21 О платежах за право пользования недрами при добыче подземных минеральных вод и лечебных грязей в Сахалинской области : постановление Сахалинской областной думы от

9 января 1996 г. № 18/130 // Губернские ведомости . 1996. 18 янв .

22 Экологическое право России на рубеже XXI века : сб. науч . ст. / под ред . А . К . Голиченкова . М . , 2000. С. 5-6 .