Разграничения полномочий между субъектами правоотношений в области социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев

А. В. Колобов*

ВОПРОСЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ СУБЪЕКТАМИ ПРАВООТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ

Ключевые слова: социальное обеспечение, самоуправление, вынужденные мигранты, организационно-правовая деятельность, Федеральная программа.

Аннотация: Субъектами правоотношений в области социально-право-вой защиты нуждающихся категорий населения выступают органы государственной власти разных уровней, органы местного самоуправления и благотворительные фонды. Организационно-правовая деятельность Российской Федерации все еще является не достаточно продуманной и эффективной. Очевидно, что следующим этапом должна стать Федеральная целевая программа, где будут определены меры, необходимые для социальной защиты беженцев.

Key words: social welfare, self-government, forced migrants, organizational and legal activity, Federal program.

Summary: Subjects of legal relationship in the area of social and legal protection of vulnerable groups of population include different levels of the state power, bodies of local administration and charity foundations. The organisational and legal function of the state of Russian Federation in the given area is still unarticulated and ineffective. Obviously, the next step should be the creation of a special federal programme in order to develop the necessary measure of refugees 'protection.

Социально-правовая защита вынужденных мигрантов, как объект правового регулирования и осуществления иных управленческих действий, предполагает наличие системы органов, обеспечивающих направляющее воздействие на данную группу общественных отношений.1 При этом полномочия органов власти в сфере социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев четко разграничены путем закрепления их компетенции в положениях нормативных правовых актов.

Говоря о разграничении полномочий между органами государствен-

* Аспирант кафедры трудового и гражданского права Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов

1 См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право России. Теория и практика. М., 2008.

С.41.

ной власти, ведающими вопросами социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев, необходимо отметить, что в регулировании данных правоотношений участвуют органы власти различных уровней. В ст.71-73 Конституции РФ определены предметы ведения Российской Федерации, совместные (с субъектами Российской Федерации) предметы ведения и предметы ведения субъектов Федерации (так называемая остаточная компетенция). Так, вопросы ведения Российской Федерации определены в ст.71 Конституции РФ. В частности п. «в» ст.71 определяет, что в ведении Российской Федерации находятся «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств...». Статья 72 Конституции РФ определяет, какие вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Вопросы социальной и правовой защиты населения отражены в п.п. «б», «ж»:

«б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств...»;

«ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение».

Обеспечение социальных прав и гарантий лиц, признанных беженцами, в части, в которой на них распространяются права и гарантии граждан Российской Федерации, вынужденных переселенцев, является расходным обязательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии с их компетенцией по обеспечению социальных прав и гарантий граждан Российской Федерации.2 Положения Конституции РФ, касающиеся социальной защиты, распространяют свое действие и на беженцев и вынужденных переселенцев. При том, что беженцы не являются гражданами Российской Федерации, но в области защиты социальных прав, также как и граждане могут рассчитывать на защиту и помощь со стороны общества и государства.

Таким образом, в регулировании правоотношений в области со-циально-правовой защиты нуждающихся категорий населения, включая вопросы социального обеспечения и социальной защиты, принимают уча-

2 См.: Закон РФ от 19 февраля 1993 № 4528-1 «О беженцах». // Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993. № 12. Ст. 425.

стие не только органы государственной власти Российской Федерации, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне непосредственное руководство и контроль за состоянием правовой защиты осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное собрание Российской Федерации. А вопросами реализации социально-правовой защиты вынужденных мигрантов, занимаются Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Основная роль Федерального собрания РФ в регулировании вопросов социально-правовой защиты в Российской Федерации заключается в издании законов в области регламентации указанных правоотношений. Президент Российской Федерации путем издания указов также регулирует данные правоотношения и восполняет пробелы в законодательстве, например: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 № 637 «О мерах по оказанию добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»3.

Однако наиболее активную роль по регулированию вопросов со-циально-правовой защиты мигрантов играют Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации, исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, а статья 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»4 закрепляет непосредственные полномочия Правительства РФ в сфере социальной защиты.

В соответствии с теми задачами, которые возложены на Правительство РФ, в свою очередь Правительство может уполномочивать отдельные органы по осуществлению социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев путем изданий отдельных постановлений. Примером этому может служить постановление Правительства РФ от 8 ноября 2000г. № 845 «Об утверждении положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации»5.

3 Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.

4 Там же. 1997. № 51. Ст. 5712.

5 Там же. 2000. № 46. Ст. 4562.

Полномочия отдельных органов государственной власти, как Федеральных так и субъектов РФ, в области социально-правовой защиты и социального обеспечения беженцев и вынужденных переселенцев регламентируют и Федеральные законы: ФЗ от 19 февраля 1993г. № 4528-1 «О беженцах»6, ФЗ от 19 февраля 1993г. № 4530-1 « О вынужденных переселенцах»7; а так же и ведомственные нормативные акты исполнительных органов государственной власти8.

Важную роль в реализации вопросов социально-правовой защиты беженцев и вынужденных переселенцев играют органы местного самоуправления, которые непосредственно призваны осуществлять социальную защиту и социальное обеспечение населения. По мнению Т.Я. Хабриевой «... органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии со ст. 132 Конституции РФ отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий должна быть подконтрольна органам государственной власти»9. Основываясь на законодательстве Российской Федерации, а также в соответствии с нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, органы местного самоуправления могут издавать нормативные акты по конкретным вопросам реализации своих полномочий. Некоторая «самостоятельность» в вопросах социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев, с непосредственным контролем со стороны государственных органов, весьма оправдана, т.к. социальная защищенность данной категории мигрантов во многом зависит от того, как органы местного самоуправления реали-

6 Закон РФ от 19 февраля 1993г. № 4528-1 «О беженцах».

7 См.: Закон РФ от 19 февраля 1993г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах». // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993. № 12. Ст. 427.

8 См.: Приказ МВД РФ № 272 и ФМС РФ№ 116 от 14 июля 1995г. «Об утверждении временной инструкции о сопровождении иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища на территории Российской Федерации, в местах временного содержания при постах миграционного контроля и центрах временного размещения иммигрантов». // Российские вести. 1995. № 174; Приказ ФМС РФ от 12 января 2000г. № 2 «Об организации оказания содействия лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, и беженцу в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания». // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 10.

9 Хабрпева Т. Я. Роль субъектов Российской Федерации в государственном управлении в сфере миграции // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 3

зуют свои полномочия в социальной сфере (развитие муниципального жилищного фонда, дошкольных и общеобразовательных учреждений, учреждений социальной защиты и т.п.). Некоторые правовые акты органов государственной власти РФ, например, Типовая программа, разработанная для субъектов Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом1", предусматривает возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении таких мероприятий, как обеспечение социальной поддержки отдельных категорий переселенцев; обеспечение доступа к библиотекам, учреждениям культурно-досугового типа, спортивным сооружениям; ознакомление переселенцев с особенностями истории, культуры и национальными традициями народов, проживающих на территории вселения; содействие социальной и культурной адаптации переселенцев.

Вместе с тем, как верно отмечают Л.В. Андриченко, Е.В. Белоусова, в комментарии к закону о вынужденных переселенцах: «Масштабы современной миграции на территории Российской Федерации, основную часть которой составляют беженцы и вынужденные переселенцы, указывают на необходимость более тесного сотрудничества государственных структур с неправительственными общественными организациями». 11

В связи с динамичным развитием на территории Российской Федерации института частной собственности, внедрением механизма эффективного привлечения средств частных фондов путем введения системы льгот в налогообложении, кредитовании, открываются новые возможности неправительственных общественных организаций в содействии решению проблем беженцев и вынужденных переселенцев. Основной задачей государственных органов в работе с неправительственными организациями является привлечение частного капитала для оказания социально-правовой защиты беженцам и вынужденным переселенцам, как наименее защищенной категории мигрантов, а также помощь подобным организациям в реализации адаптационных программ. Привлечение частного капитала может стать тем «краеугольным камнем», который позволит решить финансовую сторону вопроса по обеспечению социальной защиты.

10 Распоряжение Правительства РФ от 24 августа 2006 г. № 1172-р // Собрание законодательства РФ. 2006. № 35. Ст. 3788.

11 Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий к Закону РФ «О вынужденных переселенцах». М., 1998.

Основную помощь, на неправительственном уровне, вынужденным мигрантам оказывают различного рода благотворительные организации, фонды, профессиональные союзы, религиозные и общественные организации.12 В настоящее время для оказания содействия беженцам и вынужденным переселенцам в решении их социально-правовых проблем, обустройстве и во многом другом, действуют множество различного рода организаций, наиболее известные из них: Российский фонд помощи беженцам «Соотечественники», Международная неправительственная организация «Российский клуб», Правозащитный центр «Мемориал», а так же фонд «Содружество», одной из уставных целей которых является адаптация вынужденных мигрантов.

Фонды могут быть различными, и функции их различны. Вместе с тем, все они преследуют одни и те же цели - обеспечение защиты вынужденных мигрантов, оказание им материальной и правовой помощи, решение проблем по скорейшей адаптации в регионе проживания.

Однако на сегодняшний день не существует, четкого закрепления полномочий подобных фондов, отсутствует регламентация их прав и обязанностей. Хотя ст. 16 Федерального закона «О беженцах», в редакции действовавшей до 22.08.2004г., содержала положения, определяющие понятие «фонды помощи» и круг их компетенции: «Фонды помощи беженцам (далее - фонды) являются общественными некоммерческими организациями, создаваемыми в соответствии с федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации на федеральном и (или) на региональном (межрегиональном) уровнях, и преследующими социальные, благотворительные и иные общественно полезные цели. Средства фондов направляются на финансирование мероприятий по обеспечению социальной, культурной адаптации и обустройства лиц, признанных беженцами, на территории Российской Федерации и формируются за счет:

- средств участников фонда;

- пожертвований, добровольных взносов физических и юридических лиц;

- источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- средств, получаемых от иностранных государств, международных и межправительственных организаций.

12 См.: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах».

Фонды осуществляют свою деятельность во взаимодействии с Федеральной миграционной службой либо с ее территориальными органами в соответствии со своими уставами, Федеральными законами, и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

Вместе с тем Федеральным законом РФ от 22.08.2004г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты»13 действие данной статьи было несправедливо отменено. На сегодняшний день данная статья в законе просто отсутствует.

Деятельность общественных фондов регламентируется Федеральным законом от 19.05.1995г. № 82- ФЗ «Об общественных объединениях»14 и ст. 118 ГК РФ, в которых прописаны только общие понятия и общие задачи общественных фондов, неправительственных организаций.

Вместе с тем важность и нужность указанных правозащитных организаций отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской федерации в своем докладе: «В 2008 году продолжалось плодотворное сотрудничество Уполномоченного по правам человека с неправительственными правозащитными организациями, среди которых: Московская Хельсинкская группа; Правозащитный центр «Мемориал»; Научно-инфор-мационный и просветительский центр «Мемориал»; Региональная общественная организация помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие»; Форум переселенческих организаций; и многие другие. В целом же представляется очевидным, что государство и общество не могут не быть заинтересованы в деятельности неправительственных организаций и общественных фондов, в сохранении их независимости. Эти организации нуждаются, прежде всего, в том, чтобы их голос был востребован и услышан, а также в реальной помощи и поддержке»15.

Положительным моментом на сегодняшний день является то, что поддержка общественным организациям и объединениям, занимающимся проблемами социальной защиты беженцев и вынужденных переселенцев, оказывается не только на федеральном уровне, но и на уровне непосредственно субъектов Российской Федерации. Так, например, в постановлении главы администрации Краснодарского края от 31 марта 1995г. № 186 «О

13 Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

14 Там же. 1995. №21. Ст. 1930.

15 Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ в 2008 году // Российская газета 2009. № 138.

государственной поддержке Краснодарской краевой ассоциации помощи вынужденным переселенцам «Соотечественники» предусматривается приоритетное выделение земельных участков для осуществления программ ассоциации; освобождение ее, на основании решения Законодательного Собрания края, от уплаты налога на прибыль, имущество; НДС в пределах сумм налогов, зачисленных в краевой бюджет. Кроме того, освобождаются от налогов финансовые средства, направленные предприятиями и организациями ассоциации в виде финансовой помощи на ее уставную деятельность.

Вместе с тем необходимо отметить, что финансирование общественных организаций напрямую из бюджета не осуществляется, оказываемая помощь по освобождению от уплаты налога явно недостаточна, слабо осуществляется привлечение частного капитала. В этой связи видится целесообразным финансовую поддержку со стороны государства, субъектов Российской Федерации осуществлять и за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В противном случае многие из общественных организаций, осуществляющих социальную и правовую защиту беженцев и вынужденных переселенцев, особенно в период финансового кризиса прекратят свое существование.

Таким образом, организационно-правовая деятельность Российской Федерации, ее субъектов в области защиты социальных прав беженцев и вынужденных переселенцев все еще является не достаточно продуманной и эффективной, несмотря на проделанную работу. Отсутствие единого государственного органа, отвечающего за осуществление полномочий по защите вынужденных мигрантов, не позволяет в полной мере беженцам и вынужденным переселенцам реализовывать свои права на социальную защиту 16. Попыткой решить эту проблему было принятие Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации17. Следует заметить, что в данном правовом акте намечены предпосылки для повышения роли государства в регулировании миграционных процессов, а также для создания общегосударственной системы гарантий обеспечения прав и свобод беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, ищущих убежище на территории России.

16 См.: ОздоевМ. Д Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,2003.

17 См.: Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.