Развитие финансового механизма учреждений, оказывающих общественные услуги в условиях реформы бюджетного процесса

Т. Ф. Романова

РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА УЧРЕЖДЕНИЙ, ОКАЗЫВАЮЩИХ ОБЩЕСТВЕННЫЕ УСЛУГИ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Аннотация

В статье рассматриваются основные направления развития финансового механизма системы учреждений, оказывающих общественные услуги в ходе реализации реформы бюджетного процесса. Исследуются новые типы государственных и муниципальных учреждений, дается их экономическая характеристика, рассмотрены отличительные особенности, влекущие за собой трансформационные изменения элементов финансового механизма.

Annotation

The article deals with the financial development of institutions that render public services, while the budget process is reformed. The author considers new types of state and municipal institutions, gives their economic characteristics, dwells on their peculiar features, that transform the fiscal mechanism.

Ключевые слова

Реформа бюджетного процесса, казенные, бюджетные (с расширенным объемом полномочий), автономные учреждения.

Key words

Budget reform, state institutions, state-financed establishments with extended powers, autonomous establishments

Повышение качества и доступности общественных услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями, является одним из основных направлений бюджетной реформы. Повышение качества оказываемых общественных услуг обусловлено развитием рыночных отношений, а также необходимостью оптимизации государственных расходов в бюджетном секторе.

В этой связи ключевой целью Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006гг. 1 и Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. является повышение эффективности и результативности бюджетных расходов государственных учреждений, оказывающих

общественные услуги, что в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, - задача как государственного и муниципального уровня, так и самих учреждений, оказывающих общественные услуги[ 1. Постановление РФ от 22.05.2004; 2. Распоряжение Правительства РФ от

30.06.2010 № 1101-Р].

Проблема повышения качества общественных услуг, оказываемых населению государственными и муниципальными учреждениями, определена Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2012-2014 гг.»3, что требует создания финансового инструментария, стимулирующего государственные учреждения к повышению качества предоставляемых ими общественных услуг и резуль-

тативности государственных расходов на содержание и развитие учреждений, расширению полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения потребностей государственных и муниципальных учреждений, оказывающих общественные услуги [3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012-2014гг.» - 29.06.2011 г// Ьйр://президент .рф].

Конституция Российской Федерации определяет нашу страну как социально ориентированное государство, в котором выполнение принятых государством обязательств требует адекватных расходов на финансирование системы государственных и муниципальных учреждений, оказывающих общественные услуги населению. Выделение финансовых ресурсов на содержание и развитие учреждений образования,

здравоохранения, культуры и искусства, спорта и физической культуры, науки, социального обслуживания является приоритетом государственной политики, направленной на социально ориентированную рыночную модель, и предполагает активизацию государственного регулирования развития системы этих государственных учреждений.

Так, в настоящее время в рамках реализации реформы бюджетного процесса решаются конкретные задачи, определенные Федеральным законом от

08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных учреждений». [Далее Закон № 83-ФЗ]. В числе основных задач содержатся: оптимизация сети бюджетных учреждений; освоение практики бюджетирования, ориентированного на результат; переход на госу-

дарственное (муниципальное) задание по оказанию услуг (выполнения) работ; переход от сметного порядка планирования расходов к разработке плана финансово-хозяйственной деятельности

государственных и муниципальных учреждений; повышение ответственности государственных учреждений, оказывающих общественные услуги, за их количество и качество.

Мероприятия и финансовый инструментарий, внесенные Законом № 83-ФЗ, предусматривают усиление рыночной составляющей в финансовохозяйственной деятельности государственных и муниципальных учреждений, что в первую очередь предполагает достижение основной цели - увеличения объема предоставляемых населению общественных услуг надлежащего качества, достижения эффективности и результативности государственных расходов в бюджетном секторе национальной экономики.

С этой целью существующие государственные учреждения, оказывающие общественные услуги, трансформируются в новые типы учреждений (см. рис.1) Изменения, связанные с реформой бюджетного процесса, привели к углублению рыночно-

предпринимательских отношений в финансово-хозяйственную деятельность

государственных и муниципальных учреждений, что обусловливает необходимость согласования, взаимоувязки и взаимодействия задействованных государственных и рыночных элементов финансового потенциала учреждений. Такую миссию, как правило, выполняет финансовый механизм государственных и муниципальных учреждений, оказывающих общественные услуги, организующим стержнем которого являются государственные и рыночные регуляторы.

Рис.1. Новые типы государственных учреждений, оказывающих общественные услуги

В этой связи особую актуальность приобретают вопросы исследования трансформационных изменений элементов финансового механизма бюджетных учреждений, обеспечивающих максимальную эффективность и результативность государственных расходов в бюджетной сфере.

Вопросы трансформационных изменений отдельных элементов финансового механизма государственных учреждений, оказывающих общественные услуги, вызванные к жизни требованиями бюджетной реформы, важно рассматривать как с общетеоретических позиций, так и с позицией методологического обоснования новых видов финансового инструментария, определяя пределы рыночного и государственного регулирования, стратегию и механизм координирующего воздействия госу-

дарства и рынка на финансовохозяйственную деятельность трех новых типов учреждений: казенных, бюджетных с расширенным объемом полномочий и автономных.

Изменение правового статуса бюджетных учреждений ведет к изменению финансового обеспечения их деятельности, изменению имущественных прав, реализации организационных механизмов их функционирования. Указанные новые типы учреждений различаются степенью финансовой самостоятельности и ответственности, адекватной решаемым ими задачам.

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение услуг и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций

в целях обеспечения реализации, предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Финансовое обеспечение расходов данного типа учреждений происходит в соответствии с государственным заданием, в том числе по оказанию общественных услуг физическим и юридическим лицам за счет средств соответствующего бюджета.

Перечень казенных учреждений будет ограничен. В их число входят следственные изоляторы, исправительные учреждения, психиатрические больницы, лепризории, разнообразные военные ведомства, учреждения ряда федеральных ведомств, в том числе противопожарной, миграционной, таможенных служб, учреждения МВД, ФСБ.

Казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимся в его распоряжении денежными средствами, полученными в рамках сметного порядка финансирования. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам такого типа учреждений несет собственник его имущества - государство или муниципальное образование.

Предпринимательская деятельность казенными учреждениями не предусматривается, но при этом оно может реализовывать отдельные ее виды, если такое право обозначено в его учредительном документе. В этом случае полученные казенным учреждением доходы признаются доходами соответствующего бюджета и подлежат перечислению в его доходную базу.

Следующий тип государственного учреждения - бюджетное учреждение с расширенным объемом полномочий, которое функционирует по следующим правилам:

-финансирование происходит на основе государственного (муниципаль-

ного) задания в виде субсидии из соответствующего бюджета;

-заключение крупных сделок только с согласия учредителя;

-открытие счета только в рамках казначейской системы;

-отсутствует право распоряжаться недвижимым или особо ценным движимым имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением, а также тем имуществом, которое было приобретено за счет средств, выделенных учредителем на покупку такого имущества;

-отвечает по своим обязательствам всем находящимся в оперативном управлении имуществом, как закрепленным за ним собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности.

Для автономных учреждений предоставлена более широкая экономическая и финансовая самостоятельность. Так, автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями функциональной деятельности, определенными уставом и нормативными актами, путем оказания общественных услуг и выполнения работ; доходы от предпринимательской деятельности поступают в его самостоятельное распоряжение и используются для достижения целей, ради которого создано автономное учреждение; оно в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях; собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его обязательствам, а также не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением предпринимательской деятельности и использования закрепленного за ним имущества.

Вместе с тем автономные учреждения не вправе распоряжаться без согласия учредителя недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или при-

обретенным автономным учреждением за счет выделенных учредителем целевых учредителем целевых средств, виды которого устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Кроме того, автономные учреждения ежегодно должны опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. С этой целью они представляют соответствующую информацию о своей деятельности в налоговые и иные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации и своим уставом в порядке, определенном учредителем автономного учреждения, а также в средствах массовой информации.

В свете внедряемых инноваций в организационную, функциональную и финансово-хозяйственную деятельность государственных и муниципальных учреждений, оказывающих общественные услуги, и выделения системы таких учреждений в самостоятельный сегмент государственного сектора социальной сферы, происходит дальнейшее совершенствование финансового механизма этого сектора, адекватное новым экономическим условиям.

Финансовый механизм системы учреждений, оказывающих общественные услуги, представляет собой совокупность разработанных на научной и законодательной основе многообразных видов и форм финансовых отношений, принципов их организации, методов планирования и бюджетирования, регулирования и управления в целях воздействия финансовых инструментов на социально-экономические процессы и оптимизацию государственных расходов (рис.2) (см. ниже).

Следует рассматривать финансовый механизм системы учреждений, оказывающих общественные услуги, как часть общего финансового механизма при обязательном учете специфи-

ки казенных, бюджетных и автономных учреждений, функционирующих в бюджетной сфере, где на организацию финансовых отношений оказывает существенное влияние ряд факторов, присущих только этим типам учреждений: отрасль, административно-

территориальное деление, конечный продукт (общественная услуга).

Финансовый механизм - это всегда трансформирующая система, зависящая от времени его использования и хозяйствующих субъектов. Особенность его как переменной системы проявляется в определении не только границ, но и принципов управляемого кругооборота финансовых ресурсов. Такими принципами являются: финансовый потенциал, целевая направленность финансовых ресурсов, относительная их обособленность, субъект (субъекты) регулирования, а также прозрачность финансовых потоков. В самом финансовом механизме есть постоянные составляющие, к которым относятся: управление финансами, финансовое планирование и прогнозирование, финансовые рычаги и инструменты, стимулы.

Внутри каждой из этих составляющих финансового механизма изменения неизбежны. Они обусловлены теми задачами, которые стоят перед финансовой политикой государства, реализуются с их помощью в ходе реформы бюджетного процесса и призваны обеспечить достаточную ресурсную базу на заданном периоде. Изменения затрагивают, как свидетельствует практика, законодательное и нормативное обеспечение виды, формы и временные параметры планирования и прогнозирования и особенно используемые в финансовом механизме финансовые рычаги и инструменты, с помощью которых осуществляются намеченные мероприятия. Они-то и являются наиболее подвижной частью финансового механизма, обеспечивающей его эффективность.

Финансовая политика системы учреждений, оказывающих общественные услуги, цели

реализация

Финансовый механизм системы учреждений, оказывающих общественные услуги

Управление финансовыми отношениями системы учреждений, ока-

Правовое и нормативное обес-

Аппарат управления фи- Функции и Правовое обеспечение: Нормативное обеспечение:

нансовыми отношениями права органов - Конституция РФ; - отраслевые распоряжения

системы учреждений, ока- управления - Кодексы РФ; и приказы;

зывающих общественные финансовыми - Основы законодательства - Инструкции;

услуги: отношениями РФ, иные федеральные за- - нормы и нормативы;

- Президент РФ; системы учре- коны; - Методические указания;

- Федеральное Собрание ждений, ока- - Указы Президента РФ; - нормативные акты орга-

РФ, Правительство РФ; зывающих - Постановления Прави- нов исполнительной власти

- региональные и местные общественные тельства РФ; субъектов РФ

органы власти. услуги - законы субъектов РФ и и органов местного само-

местных органов власти. управления.

Фипапсовое покрытие расходов, финансовые инструменты и методы

Бюджетные ресурсы:

- федеральный бюджет Россий ской Федерации;

- бюджеты субъектов Россий ской Федерации;

- местные бюджеты Российской Федерации.

Материально-техническое и информационное обеспечение учреждений, оказывающих общественные услуги

Внебюджетные ресурсы:

- доходы от предпринимательской деятельности;

- средства Пенсионного фонда РФ, Фондов обязательного медицинского страхования РФ и Фонда социального страхования РФ;

- кредиты банков и других кредиторов;

- прочие поступления.

Финансовые методы:

- планирование;

- прогнозирование;

- страхование;

- инвестирование;

- кредитование;

- налогообложение;

- ценообразование и прочие.

Финансовые инструменты:

- прибыль;

- амортизационные отчисления;

- финансовые санкции;

- налоговые ставки;

- цены и тарифы;

- инвестиции и прочие.

Инвестиционные ресурсы:

- государственное целевое финансирование;

- спонсорские, благотворительные и меценат ские поступления.

Целеполагание деятельности учреждений, оказывающих общественные услуги -обеспечение качества, доступности, результативности

Рис.2. Финансовый механизм учреждений, оказывающих общественные услуги

Критерием эффективности финансового механизма является гибкость, которая характеризуется степенью адаптации и приспособляемости его к изменениям внутренней и внешней среды. Адаптация государственных и муниципальных учреждений, оказывающих общественные услуги к рыночным

условиям (развитие новых методов и форм финансирования: бюджетного и внебюджетного), то есть к изменениям внешней среды - это проявление гибкости составляющих финансового механизма. С одной стороны, гибкость предусматривает устойчивость финансового механизма, а с другой - способность

к обновлению.

Смысл использования понятия гибкости финансового механизма носит двоякий характер: во-первых, для оценки текущего финансового состояния учреждения; во-вторых, для возможности прогнозирования, бюджетирования,

планирования процессов развития системы учреждений, оказывающих общественные услуги.

При этом особое место отводится составляющей финансового механизма, которое формирует новые финансовые инструменты (бюджетирование, ориентированное на результат, программноцелевые методы планирования, государственное задание, субсидия, аудит результативности государственных расходов), в зависимости от вектора развития финансового поля, в котором функционируют учреждения. Использование новых финансовых инструментов увеличивает объем и емкость данного поля, то есть перестраивает структуру финансового механизма.

Так, одним из новых финансовых инструментов, введенных в финансовый механизм Законом № 83-ФЗ, является государственное (муниципальное) задание, применение которого предусматривает: во-первых, повышение обоснованности бюджетных средств, направляемых на текущее содержание и развитие материальной базы учреждения; во-вторых, определение соответствия между объемом бюджетных ассигнований, предоставляемого на финансовое обеспечение потребностей учреждения и объемом, качеством общественных услуг, оказываемых учреждениями; в-третьих, усиление ответственности учреждений, оказывающих бюджетные услуги за их качество и результативность государственных расходов на их содержание и развитие.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в от-

дельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» ( в последней ред. от 07.02.2011 №83-ФЗ)//Российская газета.2010.12

мая; 2011.

2.Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012-2014гг.» - 29.06.2011г.// http://президент.рф

3.Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-Р

4.Бескоровайная С.А. Современный этап бюджетного реформирования// Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих учреждениях .2011. №3

5.Маркина Е.В. Становление и развитие финансового механизма, функционирование бюджетных учреждений// Финансы и кредит. 2009. №34

Bibliographic list

1.Federal Law of 08.05.2010 № 83-FZ «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation due to the improvement of the legal status of government (municipal) institutions» (in the last edition. From 07.02.2011 № 83-FZ) // Russian gazeta.2010.12 May, 2011

2.The budget message of the President of the Russian Federation «On fiscal policy in 20122014» - 29.06.2011. // http://prezident.ru

3.Program of the Russian Government to improve the efficiency of budget expenditures for the period up to 2012. the disposal of the Government of the Russian Federation of30.06.2010 № 1101-p

4.Beskorovainaya SA The current stage of the budget reform // Accounting in the budget and non-profit institutions. 2011. № 3

5.Markina, EV Formation and development of the financial mechanism, the functioning of public institutions // Finance and Credit. 2009. № 34