Проблемы и перспективы законодательного регулирования использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения

УДК 349.41

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

С.А. Липски

_1_

Аннотация. В статье рассмотрены особенности развития в постсоветский период законодательства, регулирующего использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения. При этом выделены соответствующие этапы, проанализированы особенности текущего момента и определены перспективные задачи. Сделан вывод, что период законодательной неопределенности в вопросах использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения (1990-е годы) сменился достаточно подробным нормативным правовым регулированием данной сферы.

Ключевые слова: законодательство, земли сельскохозяйственного назначения, оборот, собственность, земельные доли.

Abstract. The article considers the peculiarities of development in postSoviet period of the legislation governing the use and turnover of agricultural lands. The author identifies the steps in the process, analyzes the features of the current moment and defined long-term objectives. The conclusion is made that the period of legal uncertainty in the use and turnover of agricultural lands (90 years) was replaced sufficiently detailed normative legal regulation in this sphere.

Keywords: legislation, agricultural land, turnover, property, land shares.

Постсоветское законодательство, регулирующее использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения, в своем развитии прошло несколько этапов.

На первом этапе (1990-1991 гг.) в целях реформирования аграрного землепользования были внесены изменения в Конституцию РСФСР и принят ряд законодательных актов, определивших направления аграрно-земельного реформирования [1; 2; 3]. Однако указанные нормативные акты половинчато решали ключевой вопрос земельного строя - о част-

ной собственности на землю (а также о возможности ее гражданского оборота) и не предусматривали механизмов массовой приватизации сельскохозяйственных угодий.

На втором этапе (конец 1991-1993 гг.) были приняты акты, на основании которых осуществлена такая приватизация: большая часть сельскохозяйственных угодий оказалась поделенной на земельные доли, которые были безвозмездно переданы сельским жителям. Но это были подзаконные акты - [4; 5; 6; 7], которые, несмотря на свою социально-экономическую востребованность, нарушили принцип соподчиненно-сти правовых актов по их юридической силе.

Третий этап (1994-2001 гг.) - это период критической недостаточности федерального земельного законодательства (в целом, а не только в отношении земель сельскохозяйственного назначения), обусловленный формулировкой ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. (согласно которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона), признанием утратившими силу ключевых норм, действовавших к началу этого этапа [8], а также неспособностью федерального законодателя в течение всего этого времени принять новые федеральные законы аграрно-земельной направленности.

На протяжении 1990-х гг. идеология в вопросе о земельных долях заключалась в максимально возможном упрощении совершения с ними любых сделок, которые должны были привести к их концентрации у реорганизованных и вновь образованных хозяйств либо же у отдельных граждан. Те, в свою очередь, выделили бы такие доли в участок и затем либо сами создали бы такие хозяйства, либо передали такой участок в аренду. Но ожидаемой концентрации земельных долей в руках наиболее крепких сельхозтоваропроизводителей не произошло [9].

Четвертый этап начался с принятия в 2001-2002 гг. Земельного кодекса Российской Федерации [10] и Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [11] - далее закон об обороте сельхозземель и продолжался до 2005 г., когда в указанный закон были внесены первые принципиальные изменения. На этом этапе получили необходимую легальность частная собственность на земли данной категории, возможность их гражданского оборота, создан правовой механизм его государственного регулирования (основанный на ограничении концентрации площадей, преимущественном праве государства на покупку продаваемой земли и запрете передачи земель в частную

собственность иностранных лиц). На данном этапе закон об обороте сельхозземель обеспечивал баланс трех почти несовместимых задач:

производственно-экономической - обеспечение возможности для сельскохозяйственных организаций продолжать хозяйственное использование угодий, причем на более надежном праве (в 1990-х гг. это была аренда земельных долей), исключив тем самым организационно-правовые предпосылки для сокращения обрабатываемых площадей;

социальной - защита интересов более 10 млн собственников земельных долей на получение дохода в денежной или натуральной форме либо иных благ от переданной им в общую долевую собственность земли;

правовой - приведение статуса земельных долей в соответствие с правилами гражданского законодательства о распоряжении общим имуществом (в 1990-х гг. земельные доли имели весьма своеобразный статус, отличающийся от общих правил) [12].

Нынешний (пятый) - это этап совершенствования соответствующих федеральных законов и принятия конкретизирующих их положения подзаконных актов. Так, в 2005 г. в целях создания условий для ведения более стабильного производства круг возможных покупателей земельной доли (без ее выделения в земельный участок) был ограничен - только другие сособственники и сельскохозяйственная организация (либо член крестьянского (фермерского) хозяйства; далее - КФХ), использующая находящийся в долевой собственности земельный участок. При этом существенную трансформацию претерпел и механизм преимущественного права покупки земельной доли - указанное право перешло от органов публичной власти к вышеназванным сельскохозяйственным организациям или членам КФХ.

В конце 2010 г. произошли существенные изменения закона об обороте сельхозземель, связанные с невостребованными земельными долями, которыми за 20 лет, прошедших со времени образования долей, так и не распорядились их собственники [13]. К сожалению, вышеуказанные решения 2005 г., ограничившие возможности собственников долей по передаче их третьим лицам и усилившие их зависимость от хозяйства, использующего землю, соответствующую долям, только усугубили эту проблему земельных долей. К настоящему времени суммарная площадь таких невостребованных земельных долей составляет порядка 25 млн га [14].

Согласно изменениям 2010 г. невостребованной может быть признана доля:

собственник которой не передал ее в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд. Исключение сделано только для таких долей, права на которые зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Но случаи подобной регистрации - это скорее исключения из ситуации, сложившейся за десятилетия инерции;

сведения о ее собственнике не содержатся в решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий;

собственник которой умер, и отсутствуют наследники.

После того, как список невостребованных земельных долей утвержден общим собранием участников долевой собственности или органом местного самоуправления (если собрание его не утвердит), указанный орган вправе обратиться в суд с требованием о признании таких долей муниципальной собственностью.

Другим достаточно важным изменением 2010 г. стало создание необходимых условий для применения механизма принудительного прекращения прав на землю при ее ненадлежащем использовании. Правительство Российской Федерации было наделено полномочиями установить критерии существенного снижения плодородия земель и значительного ухудшения экологической обстановки, а также признаки неиспользования земельных участков (к настоящему времени соответствующие критерии и признаки разработаны и утверждены [15; 16; 17]).

Изменения последних 3-4 лет не столь принципиальны. Среди них необходимо отметить:

усиление административной ответственности за неиспользование земельного участка, оборот которого регулируется законом об обороте сельхозземель. При этом размер штрафа зависит от кадастровой стоимости земельного участка: для граждан - от 0,3% до 0,5% (но не менее 3 тыс. руб.); для должностных лиц - от 0,5% до 1,5% (но не менее 50 тыс. руб.); для юридических лиц - от 2% до 10% (но не менее 200 тыс. руб.) [18]. Такой подход позволяет учесть, насколько ценные земли оказались заброшенными по вине того или иного лица, а также учесть масштаб правонарушения (площадь заброшенных земель);

установление минимально возможного срока аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения (3 года, за исключением аренды для сенокошения и выпаса скота земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности - тогда

аренда допускается до 3 лет). Следует отметить, что в изначальной редакции закона об обороте сельхозземель каких-либо ограничений по минимальному сроку аренды не было, а с 2005 г. появилась возможность устанавливать такой срок законами субъектов Российской Федерации (большинство из них установило минимум как раз 3 года; хотя экономическая целесообразность такой меры не вполне очевидна);

увеличение с 3 до 6 месяцев срока, в течение которого сельскохозяйственная организация или КФХ могут приобрести без проведения торгов выделенный муниципальным образованием в счет земельных долей участок по льготной цене (не более 15% кадастровой стоимости при приобретении в собственность; арендная плата - 0,3% от нее) [19].

Среди подзаконных актов необходимо выделить очень долго разрабатывавшийся классификатор видов разрешенного использования земельных участков [20] - согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя не только из их принадлежности к той или иной категории, но и разрешенного использования, виды которого определяются в соответствии с указанным классификатором. Для сельскохозяйственного использования такими видами определены: 1) выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур; 2) овощеводство;

3) выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур;

4) садоводство; 5) выращивание льна и конопли; 6) скотоводство; 7) звероводство; 8) птицеводство; 9) свиноводство; 10) пчеловодство; 11) рыбоводство; 12) научное обеспечение сельского хозяйства; 13) хранение и переработка сельскохозяйственной продукции; 14) ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках; 15) питомники.

Что касается давно обсуждаемых [21; 22; 23; 24; 25], но все еще не получивших законодательного урегулирования проблемных вопросов в аграрно-земельной сфере, то к ним следует отнести:

проблемы, связанные с особо ценными сельскохозяйственными землями (их выделение в отдельную группу с установлением критериев отнесения к таким землям и порядка установления зон их охраны; определение местоположения границ таких земель и зон их охраны; ограничение возможности изменения для них видов разрешенного использования);

стимулирование вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, а также развития залоговых операций с указанными землями;

меры по ограничению размещения на сельскохозяйственных угодьях объектов, не связанных с сельскохозяйственным производством, и

добычи на них открытым способом общераспространенных полезных ископаемых;

создание правовых механизмов, развивающих положения законодательства о поддержке инициативно осуществляемых землепользователями мер по охране и повышению плодородия земель (противоэро-зионные, мелиоративные и т.п. мероприятия);

возможность предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в безвозмездное пользование (до 5 лет) субъектам малого и среднего предпринимательства для развития инвестиционных проектов в сфере агропромышленного комплекса (данная мера сейчас особенно актуальна в свете необходимости обеспечения импортозамещения);

распространение особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренных для иностранных лиц (только аренда), также на таких юридических лиц, конечными бенефициарными владельцами которых являются иностранные граждане и (или) лица без гражданства;

ограничение общей площади земельных участков, арендуемых иностранными лицами, - не более чем десятая часть общей площади земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории соответствующего муниципального района.

При этом наиболее актуальной проблемой остается завершение процесса выдела земельных участков в счет земельных долей. Однако эта проблема должна решаться, главным образом, экономическими методами.

Таким образом, период законодательной неопределенности в вопросах использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения (1990-е гг.) сменился достаточно подробным нормативным правовым регулированием данной сферы. Однако последующее развитие социально-экономических процессов и неоптимальность отдельных норм обуславливают необходимость дальнейшего совершенствования как закона об обороте сельхозземель, так и принятия новых подзаконных актов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 №423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. №29. Ст. 395.

2. Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. №374-1 «О земельной реформе» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. №26. Ст. 327.

3. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. №1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №22. Ст. 768.

4. Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. №1. Ст. 53.

5. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. №1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // Российские вести. 1993. 29 окт.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. №86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» // Собр. актов Президента и Правительства Российской Федерации.1992. №1-2. Ст. 921.

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. №708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» // Собр. актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. №1-2. Ст. 921.

8. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Российская газета. 1994. 5 янв.

9. Липски С.А. Актуальные проблемы государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2006. №8.

10. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

11. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2002. №30. ст. 3018.

12. Липски С.А. Новое в законодательной базе аграрного сектора // Экономист. 2004. №8.

13. Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. №435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2011. №1. Ст. 47.

14. Волков С.Н. Землеустроительное обеспечение оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения // Агропродоволь-ственная политика России. 2012. №1.

15. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 г. №612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ.

2011. №30 (2). Ст. 4655.

16. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. №369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ.

2012. №18. Ст. 2230.

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июля 2012 года №736 «О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли» // СЗ РФ. 2012. №30. Ст. 4290.

18. Федеральный закон от 3 февраля 2014 г. №6-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2014. 5 фев.

19. Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. №327-ФЗ «О внесении изменений в статьи 9 и 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и статью 22 Федерального закона «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 4 дек.

20. Приказ Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. №540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» // Российская газета. 2014. 24 сен.

21. Липски С.А. Организационно-правовые проблемы современного сельскохозяйственного землепользования и некоторые меры по их решению // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2006. №1.

22. Жариков Ю.Г. К вопросу об имущественной ценности сельскохозяйственных земель // Аграрное и земельное право. 2007. №12.

23. Боголюбов С.А. Законодательное обеспечение развития сельского хозяйства // Журнал российского права. 2007. №9.

24. Волков С.Н. Регулирование земельных отношений в сельском хозяйстве: земельное право // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. №6.

25. Правовые проблемы рационального использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения: Монография / Под ред. С.А. Липски - М., 2013.

С.А. Липски,

д-р экон. наук, доцент,

заведующий кафедрой земельного права,

Государственный университет по землеустройству

Е-mail: lipski-sa@yandex.ru