К теоретико-правовому исследованию проблемы концептуальных оснований систематизации миграционного законодательства

А.Д. Брик

К ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОМУ ИССЛЕДОВАНИЮ ПРОБЛЕМЫ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ОСНОВАНИЙ СИСТЕМАТИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Концептуализация в праве играет важную роль в процессе его формирования. Законотворческий процесс не сводится к простому конструированию правовых норм, но включает осмысление социальной сущности права. Иначе право представляло бы собой замкнутую систему, оторванную от общественных отношений, регулирование которых является его основной функцией. Концепция (от лат. сопсерйо - понимание, система) в справочной литературе рассматривается как «система взглядов, выражающая определенный способ видения, понимания, трактовки каких-либо предметов, явлений, процессов и презентирующая ведущую идею или (и) конструктивный принцип, реализующие определенный замысел в той или иной теоретической знаниевой практике» [1, с. 293]. Концептуализация, соответственно, есть процесс формирования замысла, идеи чего-либо, направленный на решение какой-либо задачи (задач).

В праве концептуализация представлена двумя уровнями: как процесс познания права, включающего формирование теоретической концепции права, предполагающей осмысление его сущности, структуры, функций, закономерностей развития и др., и как формирование основных идей и принципов права, системы понятий и терминов, целей и задач законодательства, регулирующего соответствующую совокупность общественных отношений. Последнее важно в процессе развития отраслевого законодательства, формирования правовых отраслей. Между первым и вторым уровнем нет строгой разделительной грани, поскольку вместе они составляют единый процесс развития права.

Важную роль в процессе концептуализации российского права играют концепции регулирования какой-либо сферы общественных отношений (концепции государственной политики, государственные программы, доктрины и др.), которые не являются элементом законодательства, поскольку имеют политическое, а не юридическое, значение. Такие концепции представляют собой систему официально принятых взглядов на социальные процессы, происходящие в обществе, противоречия и проблемы общественного развития, провозглашают ценности государственной политики в данной сфере, определяют цели и задачи правового регулирования в ней. Как правило, эти документы являются прерогативой исполнительной власти и утверждаются Правительством Российской Федерации.

Практически все сферы общественной жизни России охвачены такими концепциями. Очевидно, это объясняется особенностями развития российского права, которое идет по пути принятия комплексных систематизирующих нормативно-правовых актов, охватывающих значительный объем правового регулирования. Кодексы в России - это не мода, а исторически сложившаяся форма развития права*. Кроме того, экстенсивный рост законодательства также требует его концептуального осмысления, без которого невозможна систематизация, являющаяся неизбежной на определенном этапе.

Такие нормативно-правовые акты не обходятся без общей (концептуальной) части, в которой излагается концепция данной законодательной отрасли. Например, Общая часть Уголовного кодекса включает статьи, определяющие предмет правового регулирования уголовного законодательства, задачи Уголовного кодекса, правовые принципы и др. Фактически любой систематизирующий нормативно-правовой акт не обходится без этой части. На этом уровне концептуализация является стороной унификации законодательства, без которой не обходится его систематизация.

В контексте изложенного концептуализация в миграционном праве является весьма актуальной задачей. Систематизация миграционного законодательства - это процесс его унификации и концептуализации, имеющий целью формирование комплексного закона, регулирующего всю совокупность миграционных отношений, в ходе которого формулируются цель и задачи регулирования миграционных процессов, систематизируются и унифицируются термины и понятия, встречающиеся в разных отраслях законодательства и отражающие миграционные отношения, правовые принципы и идеи, выражающие закономерности правового регулирования миграционных отношений.

Изучением концептуальных основ миграционного права занимались многие исследователи, среди которых не только юристы, но и политологи, экономисты, социологи. Примечательным в плане данной статьи является исследование концептуально-правовых основ миграционной системы. Несмотря на то, что данный подход обращается к исследованию закономерностей управления миграционными процессами, он явно может претендовать на роль концептуализации миграционного права. Так, согласно подходу российская миграционная система, под которой понимается «совокупность управляющих, правовых, информационных и обеспечивающих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих с целью проектирования и территориального

перемещения людей, обусловленного его государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущего приобретение нового правового статуса» [2, с. 365], зиждется на концептуально-правовых основах, которые требуют научного прояснения. Под концептуально-правовыми основами миграционной системы понимается «совокупность разработанных в миграционной сфере концепций и теорий, а также действующих в миграционном законодательстве административно-правовых, информационно-правовых, финансово-правовых и иных нормативно-правовых актов» [2, с. 181]. Соответственно, исследование этих основ имеет целью познание миграции как объекта управления, обоснование требований к его совершенствованию, определение сущности и структуры миграции как таковой и миграционной системы. Однако уточним, что автора интересует не концептуализация в миграционном праве, а концептуализация миграционной системы, где право является одним из элементов структуры управления.

Этапом в процессе концептуализации миграционного права является разработка концепции миграционной политики. Такой концепцией может быть признана Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства от 1 марта 2003 года № 256-р. Под Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в документе понимается система «взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами» [3, с. 56]. Концепция дает оценку миграционной ситуации, сложившейся в стране, определяет цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов, основные направления деятельности по регулированию миграционных процессов, механизм реализации Концепции.

Целями регулирования миграционных процессов Концепция объявляет: обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации; удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах; рациональное размещение населения на территории страны; использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации.

В числе принципов регулирования миграционных процессов названы:

«— защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права;

- защита национальных интересов и обеспечение безопасности Российской Федерации;

- сочетание интересов личности, общества и государства;

- дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов;

- взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов» [3, с. 59].

Концептуализация миграционного права здесь выражена в виде определения целей, задач и принципов регулирования миграционных процессов. В этом смысле Концепция определяет идеологию правотворчества, формирует законодательство в соответствии с указываемыми документом приоритетами. Поэтому первостепенным элементом механизма реализации Концепции является совершенствование законодательства Российской Федерации по вопросам миграции.

Однако подобные документы имеют своим предметом не только формирование права, но и других регулятивных механизмов, прежде всего политических, хотя правовые механизмы, очевидно, играют первостепенную роль. Из этого следует, что концептуальное значение этих документов в отношении права состоит именно в идеологии, формирующей общественный, политический смысл правотворчества, но не в определении правового содержания норм правовых актов. Законотворчество, таким образом, хотя и ориентировано на данные концептуальные установки, тем не менее, имеет иной фактор в качестве доминанты развития. Прежде всего, это правоприменительная практика, равно как и национальные интересы, которые могут иметь большую динамику, нежели обновление таких концепций. Пробелы в правовом регулировании общественных отношений, непреодолимые коллизии действующего законодательства являются большим основанием для изменения законодательства, чем концептуальные установки.

Анализ показывает, что принятие подобных концепций не имело большого влияния на российское миграционное законодательство. Ярким примером является документ под названием «Об уточнении Федеральной миграционной программы», утвержденный постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935. Определение миграции, данное в документе, казалось бы, должно было определить направление и структуру формирования миграционного законодательства: «миграция - это совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя), виду (возвратная или

безвозвратная). Вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищущие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные лица, вынужденные переселенцы и др.), возвратной и безвозвратной. Внешняя миграция может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной, возвратной и безвозвратной. Внутренняя миграция может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологических бедствий), возвратной и безвозвратной. Незаконная миграция может быть внешней и внутренней (в том числе вынужденной и добровольной). Внешняя трудовая миграция относится к добровольной возвратной, может быть незаконной» [4]. Однако дальнейшее развитие законодательства обошло стороной подобное структурирование миграции, сосредоточившись на формировании институтов миграционного контроля, устранении противоречий с международным законодательством, по которым РФ имеет обязательства, определении правового статуса мигрантов, наиболее привлекательных для страны. Так что данное в документе определение миграции не нашло никакого отражения в законодательстве, не повлияв на его развитие.

Можно сказать, что и Концепция регулирования миграционных процессов 2003 года также оказала незначительное влияние на миграционное право. В таких случаях часто указывают на концептуальную слабость таких документов. Однако следует еще раз сказать, что такого рода документы имеют политический характер и влияние их на законотворческий процесс имеет не прямой, а опосредованный характер. То есть они являются не программами по формированию законодательства, а политическими программами. В таком понимании их концептуальное влияние на развитие законодательства (в том числе и миграционного) вполне очевидно.

Концептуализация в законодательстве не ограничивается принятием какой-либо концепции, доктрины или программы. Другим ее этапом является правовая концептуализация в недрах самого законодательства. Указанные документы, формируя идеологию отрасли или права в целом, определяют принципы регулирования социальных процессов, которые, как правило, выступают в роли правовых принципов или начал. Однако существенной стороной концептуализации является формирование понятий и терминов, создаваемых в процессе правотворчества, правовых исследований на основе строгих правил юридической техники.

Так, определений миграции в научной литературе великое множество. Вполне адекватно отражает явление миграции и определение, данное в названном документе «Об уточнении Федеральной миграционной программы». Однако они не имеют нормативно-правового содержания, не соответствуя сложившемуся правовому порядку. Примером концептуализации в миграционном праве может быть перечень основных понятий Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 30.06.2003 № 86-ФЗ, унифицирующих и систематизирующих значительный объем законодательства: «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «приглашение на въезд в Российскую Федерацию», «миграционная карта», «разрешение на временное проживание», «вид на жительство», «законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин», «временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин», «временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин», «постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин», «трудовая деятельность иностранного гражданина», «иностранный работник», «иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя», «разрешение на работу», «депортация» [5]. В целом эти понятия отражают предмет регулирования данного закона - отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием иностранных граждан в стране и осуществлением ими какой-либо деятельности.

В итоге можно констатировать, что концептуализация миграционного законодательства представлена двумя этапами (уровнями), имеющими разные задачи и способы ее осуществления. Первый уровень состоит в разработке правовой идеологии регулирования сферы миграции и, как правило, представлен государственной концепцией политики, имеющей целью определение принципов и политических приоритетов регулирования данной сферы отношений. Второй - в формировании концептуально-правового ряда, понятийно-терминологической системы, отражающей предмет правового регулирования.

Следует отметить, что в контексте признаваемой всеми исследователями необходимости систематизации современного миграционного законодательства приобретают особую актуальность и своевременность его концептуализации. Полагаем, что необходимые предпосылки для этого уже сложились.

Литература

1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999.

2. Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005.

3. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Законодательство Российской Федерации по вопросам привлечения иностранной рабочей силы: состояние и пути совершенствования. М., 2005.

4. Об уточнении Федеральной миграционной программы // Сборник нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д, 2001.

5. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 30.06.2003 № 86-ФЗ // Сборник нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д, 2001.