Некоторые вопросы землепользования и управления земельными ресурсами в РФ: муниципально-правовой аспект

УДК 342.25

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В РФ: МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

© Кузнецов Д. С., 2008

В статье рассматриваются некоторые вопросы, возникающие в сфере управления земельными ресурсами органами местного самоуправления в Российской Федерации.

Ключевые слова: землепользование; управление земельными ресурсами.

Земля, земельные участки являются весьма специфическим видом имущества: к их использованию всегда предъявляются высокие требования, обусловленные общественной значимостью и многофункциональным значением земли [1]. Как справедливо отмечено Конституционным судом Российской Федерации, «земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства».

В третье тысячелетие Россия вступила, имея значительный опыт реформирования своей государственности. Реформы коснулись всех сторон жизни общества; не стали исключением и земельные отношения. Земельная реформа привела к отказу от исключительной государственной собственности на землю. Наряду с государственной собственностью получили признание частная и муниципальная формы собственности [2].

Одной из важных проблем в ходе реализации земельной реформы в Российской Федерации является проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях — федеральном, региональном и муниципальном. Цель правового регулирования земельных отношений — реализация интересов отдельных граждан и групп людей, связанных с землей, а также разрешение возникающих при этом противоречий [3]. В современном обществе с возникновением новых отраслей и производств усилилась потребность в регулировании земельных отношений, появилась необходимость в целевом перераспределении зе-

мельных ресурсов и их эффективного использования в целях ускорения социальноэкономического развития общества [4].

Полномочия органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений в соответствии со ст. 12, 130—133 Конституции РФ связаны с обеспечением самостоятельного решения вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью вытекает из факта равноправного признания и защиты всех форм собственности и, соответственно, равенства собственников в осуществлении и защите своих прав. Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК РФ).

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В ч. 2, 3, 4 ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ перечислено имущество, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских

округов, в состав которого, в частности, входят и земельные участки, отнесенные к собственности того или иного муниципального образования. Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящегося в ведении муниципального образования. Именно поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов.

В ч. 5 ст. 50 закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ подчеркнуто, что имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.

Если в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций и, соответственно, передачи им части имущества, в том числе и земельных участков, для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий и передачи им земельных участков, не связанных с задачами местного самоуправления, становится незаконной.

С одной стороны, данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое состоит, прежде всего, в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. С другой стороны, такой подход к формированию муниципального имущества вызывает ряд вопросов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ муниципалитет вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. Следовательно, муниципалитеты вправе расши-

рять перечень решаемых ими вопросов, однако при этом они смогут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго ограниченным перечнем.

Установленный законом подход к муниципальному имуществу лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета. Между тем муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала. Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно.

Затрагивая вопрос о компетенции органов местного самоуправления по ведению государственного земельного кадастра, необходимо констатировать факт отсутствия в федеральном законодательстве перечня их полномочий. Отсюда следует закономерный вывод о необходимости установления четких задач и функций органов местного самоуправления в области осуществления государственного управления.

Исходя из складывающейся в настоящее время ситуации, законами субъектов Российской Федерации каждый год должны определяться: полномочия органов местного самоуправления по управлению землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности, перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении данных полномочий; размеры денежных средств, предоставляемых для реализации данных полномочий, и контролирующие органы.

В результате разграничения государственной собственности на землю определяется собственник каждого земельного участка, не находящегося в собственности гражданина или юридического лица, — Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Следует отметить, что в ходе реализации муниципальной реформы в России идет процесс разграничения имущества между муниципальными образованиями с целью формирования собственности вновь созданных городских и сельских поселений. На основании решений органов государственной власти при передаче вновь об-

разованным муниципальным образованиям объектов недвижимости им будут также передаваться и земельные участки, на которых расположены эти объекты [5].

Следовательно, вопросы по разграничению полномочий в сфере управления земельными участками между органами государственной власти и органами местного самоуправления являются актуальными до тех пор, пока не реализуются цели, запланированные проводимой в России муниципальной реформой. Результаты, направления и темпы этой реформы, в основном, зависят от позиции и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

С принятием федерального закона «О переводе земель и земельных участков из одной категории земель в другую» (далее — Закон о переводе земель) сформировавшейся в качестве самостоятельной функции управления в сфере использования и охраны земель следует считать организационную деятельность, связанную с изменением целевого назначения земельных участков — их переводом из одной категории земель в другую. По мнению некоторых авторов, данная функция управления существовала и ранее и «по своему сущностному содержанию именовалась перераспределением земельных территорий» [6]. Однако перераспределение земель — это современное изъятие земельных участков. Точнее было бы указать на то, что деятельность по переводу земельных участков из одной категории земель в другую, так же как предоставление и изъятие земельных участков, ранее осуществлялась в рамках функции по управлению, связанной с распределением и перераспределением земель.

Деятельность по переводу земельных участков из одной категории земель в другую является функцией государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, поскольку полномочиями на ее осуществление обладают Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (ст. 8 ЗК РФ).

Отношения, затрагивающие интересы местного самоуправления, возникающие по поводу перевода одной категории в другую земельных участков различного целевого назначения, обладают определенными осо-

бенностями. В частности, Закон о переводе земель устанавливает основания, по которым допускает перевод земельных участков того или иного целевого назначения. Единственным случаем перевода земельных участков в составе земель населенных пунктов в другую категорию земель, равно как единственным случаем перевода земельного участка в составе другой категории земель в категорию земель населенных пунктов закон устанавливает принятие уполномоченным органом решения об установлении или изменении границ населенного пункта, а также о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта (п. 1 ст. 8).

Закон о переводе земель, как сказано в ст. 1, призван регулировать отношения, возникающие в связи с переводом земель и земельных участков в составе таких земель из одной категории земель в другую. Однако содержание ходатайств о переводе согласно ст. 3 данного Закона раскрывается только применительно к переводу земельных участков. Представляется, что заинтересованные лица могут ходатайствовать о переводе из одной категории в другую лишь индивидуально определенных объектов — земельного участка или нескольких объединенных общими границами земельных участков.

Кроме того, отношения по переводу земельных участков из одной категории земель в другую зачастую связаны с их последующим предоставлением в собственность или в пользование на ином праве заинтересованным лицам для определенных нужд. Так, согласно ст. 13 Закона о переводе земель перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после его формирования в установленном порядке. Следовательно, необходимость осуществления перевода земельного участка зачастую является поводом для возникновения и прекращения его существования.

В силу этого мы можем сделать вывод о том, что земельный участок в границах муниципального образования (поселения) как объект права собственности имеет особенности: наличие системы обременений в виде прав третьих лиц на его использование.

Исследователи отмечают, что современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, представляется недостаточно разработанным в части правового оформления земельных отношений в городских и иных поселениях [7]. Проблемы разграничения государственной собственности на землю имеют самое непосредственное отношение к принципу построения федеративного государства [8]. Одна из основных проблем развития страны — это проблема федерализма, его польза для российского государства. В настоящее время федерализм развивается в различных сферах, и одной из них является регулирование земельных отношений. В связи с этим необходимо и в дальнейшем совершенствовать механизмы управления данным бесценным объектом на всех уровнях, но особое внимание следует уделить вопросам землепользования и управлению земельными ресурсами на уровне местного самоуправления. Ш

1. Крамкова Т. В. Гражданско-правовой режим земельного участка : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 3.

2. Красюкова А. С. Осуществление права собственности на земельные участки поселений. Краснодар, 2006. С. 170.

3. Волкова Т. В. Правовое регулирование управления земельным фондом Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 3.

4. Государственное регулирование земельных отношений / под ред. А. А. Варламова, В. С. Шаманае-ва. М., 2000. С. 3.

5. Урсу А. В. Земля и местное самоуправление // Рос. юстиция. 2007. № 2.

6. Земельное право : учебник / под ред. Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева. С. 394.

7. Лящевский И. С. Особенности гражданско-правового регулирования земельных отношений в городах : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 4.

8. См.: Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (обзор выступлений участников научно-практической конференции «Софрино-4») // Государство и право. 1999. № 2. С. 44.

Some Questions of Land Tenure and Management of Land Resources in the Russian Federation:

Municipal-legal Aspect

© Kuznetsov D„ 2008

In the article some problem questions arising in sphere of land resources management of local governments in the Russian Federation are considered.

Key words: land tenure; management of land resources.