Государственно-частное партнерство - механизм развития инфраструктуры здравоохранения

ГЧП: ВЫЗОВЫ И РЕШЕНИЯ

Государственно-частное партнерство - механизм развития инфраструктуры здравоохранения

Е.В. Мелешко

ОАО «Федеральный центр проектного финансирования» (ФЦПФ, Группа ВЭБ), Москва

Международная практика показывает, что применение механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) является эффективным инструментом развития инфраструктуры здравоохранения в условиях ограниченных бюджетных ресурсов. В России интерес к проектам создания медицинской инфраструктуры ограничен по причине низкой инвестиционной привлекательности. В то же время потенциал развития ГЧП в здравоохранении значительный. В настоящее время подготовлен первый федеральный инвестиционный проект по созданию медицинского парка в сфере травматологии, ортопедии и нейрохирургии в Новосибирске, реализуемый на условиях концессии. В рамках проекта инвестор за счет собственных и заемных средств проведет реконструкцию и оснащение оборудованием имущества ФГБУ «Новосибирский научно-исследовательский институт травматологии и ортопедии им. Я.Л. Цивьяна» и организует на базе этого имущества производство медицинских изделий для травматологии и ортопедии на протяжении 15 лет. Возврат вложенных инвестиций будет осуществляться инвестором самостоятельно за счет коммерческой выручки.

Грамотная подготовка проекта позволила сделать его инвестиционно привлекательным, а реализация проекта обеспечит решение социальных задач, в том числе создание импортозамещающих производств и новых рабочих мест, в кратчайшие сроки.

Ключевые слова:

государственно-частное партнерство, здравоохранение, медицинский парк, концессионное соглашение, инвестиционный проект,

финансирование,

инфраструктура,

импортозамещение,

оборудование,

травматология,

ортопедия

Public-private partnership - the mechanism of health care infrastructure

development

E.V. Meleshko

Federal Centre for Project Finance (VEB), Moscow

The international practice shows that use of mechanisms of public-private partnership is the effective instrument of health care infrastructure development in the conditions of limited budgetary resources. Interest in projects of creation of medi-

caL infrastructure is Limited in Russia because of Low investment appeal. At the same time, the potential of development of PPP in health care the considerable.

Now the first federal investment project on creation of medical park in traumatology, orthopedics and neurosurgery in Novosibirsk realized on the terms of concession is prepared. Within the project the investor at the expense of own and borrowed funds wiLL carry out reconstruction and equipment by the equipment of property of Novosibirsk Research Institute of Trau-matoLogy and Orthopedics of Ya.L. Tsivyan and organize on the basis of this property production of medicaL products for traumatoLogy and orthopedics for 15 years. Return of the encLosed investments wiLL be carried out by the investor independentLy at the expense of commerciaL revenue.

Competent preparation of the project aLLowed to make it investment and attractive, and impLementation of the project wiLL provide the soLution of sociaL tasks, incLuding creation of import-substituting productions and new workpLaces, within the shortest possibLe time.

Keywords:

public-private partnership, health care, medical park, concession agreement, investment project, financing, infrastructure, import substitution, equipment, traumatology, orthopedics

Государственно-частное партнерство (ГЧП) является одним из наиболее эффективных механизмов проектного финансирования инфраструктуры в мире. Согласно данным Всемирного банка, в мире реализовано и реализуется более 3000 проектов ГЧП. В рамках исследования, проведенного Infrastructure Partnerships Australia, было проанализировано 22 проекта, реализованных на принципах ГЧП, и 33 -в рамках государственных закупок. В результате было выявлено, что превышение стоимости по проектам ГЧП составило 58 млн долл., а общий объем заключенных сделок был равен 4,9 млрд долл. Одновременно с этим по традиционным государственным закупкам превышение стоимости составило 673 млн долл. при общем объеме в 4,5 млрд долл. В рамках данной работы было показано, что 3,4% соглашений ГЧП были реализованы раньше срока, а 23,5% проектов, осуществляемых в рамках государственных закупок, были реализованы с задержками. Такие результаты исследований подтверждают, что использование механизма ГЧП является более эффективным методом развития общественной инфраструктуры и предоставления услуг населению.

В России реализация инвестиционных проектов с применением механизма ГЧП началась относительно недавно, в основном в сфере

транспортной инфраструктуры, в то время как проекты создания социальной инфраструктуры на условиях ГЧП не превышают 10% от общего числа реализованных проектов.

В настоящее время единственной формой ГЧП, установленной на федеральном уровне, является концессия. Данный механизм дает возможность государству реализовывать социально значимые проекты в сфере здравоохранения, для реализации которых необходимо привлечение масштабных объемов инвестиций. При этом от государства не требуется отвлечения бюджетных средств, что позволяет решить государственные задачи сразу по нескольким направлениям.

В классическом понимании модель концессии предполагает привлечение частного партнера (концессионера) для проектирования, строительства (реконструкции) и эксплуатации того или иного объекта. Финансирование проекта ведется за счет средств частного партнера, собственных и заемных, при этом возврат вложенных инвестиций и рентабельность проекта достигаются полностью за счет сбора платы с населения при оказании концессионером услуг. Публичный партнер (концедент) определяет требования к объекту и контролирует ход исполнения концессионером мероприятий по строительству и эксплуатации объекта. Такие проекты становятся привлекательными и реализуемыми

при высоком уровне спроса на оказываемые концессионером услуги.

В настоящий момент при участии Федерального центра проектного финансирования (Группа ВЭБ) к реализации готовится первый федеральный инвестиционный проект с использованием механизма концессии. Соответствующее распоряжение о заключении концессионного соглашения в отношении объекта здравоохранения ФГБУ «Новосибирский НИИ травматологии и ортопедии им. Я.Л. Цивьяна» Минздрава России в Новосибирске подписано 19 марта председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым.

Проект предполагает создание промыш-ленно-медицинского парка как комплекса конкурентоспособных производств медицинских изделий, компоновочных узлов, сырьевых компонентов в сфере травматологии, ортопедии и нейрохирургии, в том числе для целей импор-тозамещения.

Промышленно-медицинский парк станет частью медицинского технопарка Новосибирской области. Основными составляющими промыш-ленно-медицинского парка станут:

производство различных эндопротезов и погружных конструкций для сферы травматологии, ортопедии и нейрохирургии с использованием современных материалов и подходов к производству;

производство конструкций для травматологии и ортопедии как на основе металла, так и на основе других материалов (например, биодеградируемых конструкций);

производство экзопротезов;

производство серии аппаратно-программных комплексов для реабилитации пациентов с патологией опорно-двигательной и нервной систем.

В рамках реализации проекта планируется провести реконструкцию имущества, принадлежащего на праве оперативного управления ФГБУ «Новосибирский НИИТО им. Я.Л. Цивьяна», в два этапа:

Этап I (2015-2018 гг.). Проведение всех необходимых работ по созданию всех инженерных коммуникаций, которые

на текущий момент отсутствуют на объекте по адресу г. Новосибирск, Первомайский район, ул. Одоевского, д. 3 (далее - объект), внутренний и внешний капитальный ремонт стен, полов, фасадов, реконструкция части площадей, оснащение производств в рамках направлений деятельности медицинского парка на реконструированной площади.

Этап II (2018-2019 гг.). Расширение производственных площадей в области регенеративной медицины, организация производства медицинских изделий на основе 3D-технологий, создание сервисных площадей, реконструкция объекта в той части площадей, которые необходимы для запуска всего комплекса производств на нем.

Проект будет реализован за счет средств инвестора (концессионера), который будет привлечен по итогам конкурсных процедур в соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

Полномочия концедента при заключении и исполнении концессионного соглашения будет осуществлять Министерство здравоохранения Российской Федерации.

Концессионером будут заключены кредитные договоры в целях привлечения финансирования, договоры подряда, договоры на поставку оборудования.

По концессионному соглашению на кон-цедента будут возложены обязательства по передаче объекта концессионного соглашения концессионеру, передача концессионеру земельного участка в аренду.

В обязанности концессионера будет входить реконструкция (модернизация) объекта концессионного соглашения за счет собственных и (или) привлеченных средств, организация производственной деятельности и непрерывная эксплуатация объекта концессионного соглашения. Подробная схема контрактных взаимоотношений представлена на рисунке.

Финансирование инвестиционных затрат по проекту будет осуществляться за счет средств частного инвестора и привлеченного им заемного капитала. Финансирование операционных

1. Концессионное соглашение

4. Кредитный договор, иные финансовые соглашения

сырьевых компонентов и узлов

Организационно-правовая схема реализации проекта

расходов на этапе строительства и расходов на обслуживание долга планируется осуществлять также за счет средств концессионера. Возврат вложенных инвестиций и получение требуемого уровня дохода будут осуществляться частным инвестором за счет собственной коммерческой выручки. В ходе финансово-экономического анализа объем выручки по проекту был определен для каждого планируемого производства. Со стороны публичного партнера частному инвестору будет предоставлен земельный участок под здание в аренду на срок, не превышающий срока действия концессионного соглашения.

Для подтверждения экономической целесообразности реализации проекта ФЦПФ были проанализированы сценарии реконструкции существующего объекта и нового строительства. Различие между сценариями заключается в инвестиционных затратах. При реконструкции объекта стоимость работ с учетом оснащения составляет 685 млн руб. В то же время стоимость

создания нового объекта с необходимыми характеристиками составляет 762 млн руб., но при этом еще потребуются дополнительные затраты на его оснащение в размере 355 млн руб., что увеличивает общую стоимость проекта до 1,45 млрд руб. Ввиду высоких инвестиционных затрат при осуществлении нового строительства проект не окупается для частного инвестора. В случае реконструкции проект является инвестиционно привлекательным.

Срок действия концессионного соглашения составляет 15 лет. Целесообразность срока действия концессионного соглашения определена на основании двух показателей. Во-первых, срок концессионного соглашения должен превышать срок окупаемости проекта, составляющий 11 лет. И во-вторых, срок соглашения должен быть меньше срока службы дорогостоящего оборудования, планируемого к установке в рамках реализации проекта, составляющего в среднем 15 лет с момента ввода в эксплуатацию. Учитывая, что оборудование планируется

ввести в эксплуатацию в 2016 г., его переустановку нужно будет осуществлять в 2030 г. Все прогнозные показатели по проекту были рассчитаны на 15 лет.

По результатам финансового моделирования также установлено, что при увеличении сроков реконструкции объекта происходит резкое ухудшение показателей проекта. Поэтому предусматриваются коэффициенты значимости критериев конкурса, стимулирующие участников максимально оптимизировать время на реконструкцию объекта в целях повышения эффективности проекта. Для критерия «Сроки реконструкции объекта концессионного соглашения» установлен коэффициент значимости 0,6, для критерия «Размер концессионной платы» - 0,4.

Данная схема реализации проекта может быть использована для развития инфраструктуры здравоохранения, поскольку имеет ряд преимуществ:

1) имущественный комплекс сохраняется в собственности концедента, что обеспечивает необходимый контроль со стороны публичного партнера;

2) права концессионера на имущество и осуществление коммерческой деятельности прямо закреплены в законе;

3) концессионер (инвестор) принимает на себя коммерческие риски, связанные с получением доходов от эксплуатации объекта;

4) в силу наличия специального федерального закона («Закона о концессионных соглашениях») практически отсутствуют правовые

риски, в том числе связанные с переквалификацией договора и признанием его недействительным;

5) практически отсутствуют риски, связанные с выбором неквалифицированного инвестора в силу проведения отбора в форме конкурса и возможности предъявления квалификационных требований к претендентам;

6) есть практика использования концессионного механизма для управления объектами здравоохранения, находящимися в государственной собственности, что также снижает правовые риски и увеличивает инвестиционную привлекательность проекта.

При этом реализация проекта обеспечивает решение большого числа социальных задач, в том числе создание импортозамещающих производств и 143 новых рабочих мест. А дополнительные налоговые поступления в бюджеты различных уровней составят около 2,6 млрд руб. (по последним оценкам). Также будут исключены расходы на содержание здания, составляющие 338,4 тыс. руб. в год, соответственно чуть более 4 млн руб. за 15 лет.

Таким образом, проект по созданию промыш-ленно-медицинского парка может стать успешным примером взаимодействия государства и частного сектора по развитию инфраструктуры здравоохранения с использованием концессионной модели. Реализация проекта позволит привлечь частные инвестиции в регион и обеспечить развитие медицинского инновационного производства, что создаст возможности для импортозамещения.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

Мелешко Екатерина Владимировна - Управляющий директор ФЦПФ по проектам в социальной

сфере

E-mail: E.Meleshko@fcpf.ru

ЛИТЕРАТУРА

1. Подпрограмма 3 «Развитие и внедрение ин- и лечения, а также основ персонализированной ме-новационных методов диагностики, профилактики дицины» государственной федеральной программы

«Развитие здравоохранения» (Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 294).

2. Федеральный закон от 21 июля 2015 г. № 115-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «О концессионных соглашениях».

3. Федеральная программа «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (Постанов-

ление Правительства РФ от 17 февраля 2011 г. № 91).

4. Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia: final report. Report to Infrastructure Partnerships Australia. The University of Melbourne. November, 2007. 57 p. Электронный доступ: http://www.irfnet.ch/files-upload/knowledges/IPA_Performance%20of%20 PPPs_2007.pdf.

REFERENCES

1. Sub 3 "Development and implementation of innovation of methods of diagnosis, prevention and treatment, as well as the foundations of personalized medicine", State of the federal program "The development of health care" (Decree of the RF Government on April 15, 2014 N 294).

2. Federal Law of July 21, 2015, N 115-FZ (ed. by 12.29.2014) "On Concession Agreements".

3. Federal Program "Development of pharmaceutical and Medical Industry STI Russian Federa-

tion until 2020 year and beyond" (the Resolution-tion of the Government of the Russian Federation of February 17, 2011, N 91).

4. Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia: final report. Report to Infrastructure Partnerships Australia. The University of Melbourne. November, 2007. 57 p. Electronic resource: http://www.irfnet.ch/files-upload/knowledges/IPA_Performance%20of%20 PPPs_2007.pdf