Козырный контроль

Минэкономики подготовило проект закона "О федеральном, региональном и муниципальном контроле в РФ", содержащий исчерпывающий список видов и способов реализации контрольных и надзорных функций. Подготовить проект поручил президент — в послании Федеральному собранию 2014 года он призывал избавить бизнес от "навязчивого надзора и контроля". Директор Центра технологии госуправления РАНХИГС Владимир Южаков видит несовершенство проекта в том, что основные контрольные функции документ вновь закрепляет за государством, а не за обществом и саморегулируемыми организациями.

Минэкономики вынесло на общественное обсуждение проект закона "О федеральном, региональном и муниципальном контроле в РФ". Проект содержит исчерпывающий список видов и способов реализации контрольных и надзорных функций и серьезно меняет действующее законодательство — только список отменяемых действующих норм законов содержит 35 пунктов и изложен на нескольких страницах. Документ устанавливает принципы открытости контроля, а также определяет границы контрольных полномочий органов всех уровней власти (предполагается, что регионы и муниципалитеты должны в развитие принять собственные нормативные акты). Перечислены также все сферы, подлежащие контролю: от надзора за исполнением "плановых мероприятий" до противодействия коррупции и проверок в случае причинения разного вида вреда — ценностям, здоровью работников, экологии. Проект содержит юридические определения всех существующих ныне форм контроля — от личного досмотра до ревизии и изъятия документов.

Как говорится в пояснительной записке к проекту, проведение контрольных мероприятий "по-прежнему приводит к временным и производственным потерям, что является административным барьером для эффективной предпринимательской деятельности и "развития благоприятного инвестиционного климата в РФ". По данным Минэкономики, на контрольно-надзорную деятельность из бюджетов всех уровней было выделено в 2011 году 77,3 млрд руб., в 2012-м — 85,8 млрд руб., в 2013-м — уже 117 млрд руб. Это "прямые затраты" на содержание служащих контрольно-надзорных органов (в них в 2013 году было занято 122,9 тыс. человек). Еще 2 млрд руб. дополнительно расходуется на финансирование участия экспертных организаций в проверках. Но, несмотря на "значительную административную нагрузку на бизнес и объем задействованных материальных, финансовых и трудовых ресурсов", РФ уступает ведущим странам мира "в несколько раз или на порядок" "по показателям смертности, числу пострадавших, аварийности, нанесенному материальному ущербу", констатирует ведомство. А общее состояние соблюдения законодательства в РФ остается на "стабильно низком уровне": процент нарушений обязательных требований, выявленных по результатам проверок, в 2011 году составил 60,2%, в 2012 и 2013 годах — по 59,4%.

О том, что президент поручил правительству до 1 сентября внести в Госдуму соответствующий законопроект, "Ъ" писал 22 января. Согласно поручению, контрольно-надзорная деятельность должна основываться на "принципе разделения функций контроля, надзора, разрешительной деятельности, чтобы исключить избыточные и дублирующие положения". В послании Федеральному собранию 4 декабря 2014 года Владимир Путин говорил о необходимости "новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов". Отметив, что сейчас в проверках "доминирует обвинительный уклон", он призвал избавить бизнес "от навязчивого надзора и контроля", сделав каждую проверку публичной, "отказаться от самого принципа тотального, бесконечного контроля". Еще раньше, 5 февраля 2014 года, глава администрации президента Сергей Иванов предложил в письме Владимиру Путину создать "рамочный законодательный акт" о контроле и надзоре, чтобы функции разных органов не дублировались. Бизнес, как сообщал "Ъ" 2 сентября прошлого года, выражал опасения, что новый закон приведет к отмене закона "О защите прав юрлиц и индивидуальных предпринимателей" (ФЗ N294), гарантирующего им защиту при проверках.

На самом деле, у будущего закона "О контроле" довольно много фактических разработчиков. Концепцию законопроекта для МЭР в 2014 году еще до послания представляла Высшая школа экономики. Опубликованный МЭР проект концептуально напоминает разработки ВШЭ по реформе контрольно-надзорных функций власти, впрочем, в довольно усеченном и упрощенном виде. Работа над проектом также велась на площадке "Открытого правительства" и Российского союза промышленников и предпринимателей. Министр "Открытого правительства" Михаил Абызов (соисполнитель при совершенствовании контроля и надзора) заявил "Ъ", что "резервы для экономического роста есть, и прежде всего они сосредоточены в неэффективности контроля и радикальной оптимизации управления". Нынешняя нормативно-правовая база "устарела и ведет к дополнительному давлению на бизнес". По его словам, "издержки бизнеса, связанные с контрольно-надзорными мероприятий, по разным оценкам, составляют от 1,5% до 7,5% ВВП". 12 и 17 марта 2015 года концепцию того же законопроекта, отличающуюся от разработок Минэкономики, в РСПП представлял Институт государства и права РАН. Тогда же МЭР и контрольное управление президента согласились использовать и эту разработку как основу проекта. В МЭР, впрочем, вчера не смогли прокомментировать проект.

Сама по себе идея законопроекта появилась в экспертных кругах еще в 2009 году, когда выяснилось, что принятые законы, ограничивающие проверки бизнеса, относительно легко обходятся надзорно-контрольными структурами, и снимают нагрузку с него в меньшей степени, чем это предполагалось. Одновременно с этим в комиссии по административной реформе Белого дома началась дискуссия о том, что такое контрольно-надзорная деятельность власти, в чем она должна заключаться,— единого определения этой одной из ключевых функций властных структур сейчас не содержится в законодательстве. Кроме этого, как эксперты ВШЭ, так и само Минэкономики еще в 2014 году настаивали, что реформу контрольно-надзорных функций исполнительной власти следует проводить в русле риск-ориентированного надзора и контроля. Сама по себе концепция ориентации на риски существовала в мировой практике госуправления с 1950-х годов, но внедрять ее крупнейшие экономики мира начали лишь в 90-х. О переходе всех госорганов на такую модель объявило правительство Великобритании в 2008 году, в рамках ЕС объявлено о постепенном переходе на эту модель в 2000 году, в Канаде — в 2005 году. Казахстан и Белоруссия приняли законы, декларирующие внедрение в госконтроль и госнадзор риск-ориентированных моделей, в 2011 и 2009 годах соответственно.

"Внедрение инструментов управления рисками" замглавы МЭР Олег Фомичев в марте называл "ключевой новацией" проекта. По его словам, сутью риск-ориентированного подхода является уход от "плоской", недифференцированной шкалы проверок всех субъектов один раз в три года вне зависимости от их индивидуальных характеристик (как для крупного промышленного предприятия, так и для объекта нестационарной торговли) или от отраслевых особенностей (угроза ядерного взрыва или нарушение правил хранения архивных документов).

Этот подход директор Центра технологии госуправления РАНХиГС Владимир Южаков называет "фундаментальной новизной". Он отмечает, что в проекте названы шесть "категорий риска причинения вреда", исходя из которых госорганы и муниципалитеты должны решить, "стоит устраивать проверку или нет". Если риск "чрезвычайно высокий" (I категория) или "высокий" (II категория), то необходима экстренная проверка. А если риск "низкий" (VI категория), то "можно обойтись совсем без проверок", полагает господин Южаков. Такая система категорий, по мнению эксперта, способна избавить от "тотальности" российскую систему госконтроля, облегчив участь "предприятий, фирм, организаций и простых граждан". Но эта фундаментальная ценность, опасается Владимир Южаков, может лишиться смысла, если проект станет законом в его нынешнем виде. Ведь в проект включены практически все виды проверок, которые применяют сегодня контролирующие органы. То есть "закрепляется существующая система, в который государственный, региональный и муниципальный контроль — основные, а все остальные — дополнительные". На самом деле "дополнительным должен быть именно госконтроль, а основными — контроль саморегулируемых организаций, общественный контроль и т. п.". Кроме того, в проекте не сказано, "как и кто будет контролировать сами госорганы за выполнение ими решений", подчеркивает эксперт.