К вопросу о месте и роли подразделений милиции в обеспечении безопасности дорожного движения в период становления советской власти

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (54) 2012

УДК 378

Н.А. Синькевич*, А.С. Квитчук**

К вопросу о месте и роли подразделений милиции в обеспечении безопасности дорожного движения в период становления Советской власти

В статье освещаются мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения в период становления Советской власти, а также вопросы совершенствования организационной структуры милиции в указанное время.

Ключевые слова: милиция, безопасность дорожного движения, автомобильный транспорт, аварийность.

N.A. Sinkevich*, A.S. Kvitchuk**. On the question of the place and role of police units to ensure road safety during the formation of the Soviet government. The article highlights the activities of road safety in the period of Soviet power, as well as improving the organizational structure of the police at that time.

Keywords: police, road safety, road transport accident.

Вопросы совершенствования организационной структуры советской милиции и улучшения ее деятельности рассматривались в марте 1922 г. на I Всероссийском съезде заведующих отделами управления и начальников милиции. С учетом четырехлетнего опыта охраны общественного порядка в Советской стране съезд определил меры по дальнейшему совершенствованию милицейской службы. Они нашли нормативное закрепление в Положении о НКВД, где были определены основные функции милиции, и особенно ее патрульно-постовой службы, осуществлявшей надзор за безопасностью дорожного движения. Ее развитие в рассматриваемый период происходило в двух направлениях: совершенствование деятельности патрульно-постовой службы и распространение ее на всей территории республики. Посты милиции предусматривались во всех городах страны. Так, в 1922 г. в Москве и губернии по штату полагалось 1684 поста, во Владимирской губернии — 417, в Нижегородской губернии — 377 постов.

Учитывая постепенный выход России из состояния разрухи и развитие городского хозяйства, руководство страны первостепенное внимание обращало на развитие автотранспортной системы и совершенствование ее функционирования. Несомненно, что от работы транспорта зависело общее хозяйственное возрождение государства, что имело прогрессивный характер. Однако наряду с этим выявились и негативные последствия, связанные с аварийностью на автотранспорте. Для борьбы с ними, а также для создания условий, способствующих уменьшению их отрицательного воздействия, требовалось определить и провести в жизнь комплекс мероприятий организационно-правового характера.

Важную роль в этом направлении сыграл XI съезд РКП (б) (март—апрель 1922 г.). Решения съезда стали для государственных органов программой деятельности по организации дорожного движения и обеспечению его безопасности. В первую очередь это относилось к НКВД РСФСР, функции которого в соответствии с Положением, принятым постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 24 мая 1922 г., значительно расширялись. В составе НКВД было образовано Главное управление коммунального хозяйства, которому поручалось общее руководство городским и сельским благоустройством, а несколько позднее и всем местным транспортом [1; 2].

Другим структурным звеном НКВД являлось Главное управление милиции, осуществлявшее руководство деятельностью органов по поддержанию порядка и спокойствия в стране, наблюдению за выполнением постановлений и распоряжений центральной и местной власти, в т.ч. по упорядочению уличного движения.

ВЦИК и СНК РСФСР декретом от 27 июля 1922 г. в развитие действующего законодательства об издании обязательных постановлений местными Советами определили порядок их издания с учетом опыта предыдущих лет, а также наложения административных взысканий за нарушение их требований [3]. Анализ обязательных постановлений о порядке движения автомототранспорта, издававшихся местными Советами, показывает, что кроме административных наказаний, ими предусматривалась и уголовная ответственность. Это говорит, во-первых, о внимании местных Советов к вопросам обеспечения безопасности дорожного движения; во-вторых, о соотношении мер убеждения и принуждения с ярко выраженной тенденцией к росту последних (учитывая опасность автомототранспорта и повышение влияния

* Синькевич, Николай Александрович, профессор кафедры теории и истории государства и права Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого, доктор юридических наук, профессор. E-mail: colonel5353@yandex.ru.

** Квитчук, Анатолий Сергеевич, начальник факультета заочного обучения Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор. Россия, 198510, г. Санкт-Петербург, Петродворец, ул. Аврова, д. 33-а. Тел. (812) 450-39-68.

* Sinkevich, Nikolay Alexandrovich, professor of theory and history of state and law of the Novgorod State University name Yaroslav Mudry, LL.D., professor. E-mail: colonel5353@yandex.ru.

** Kvitchuk, Anatoly Sergeyevich, head of the faculty of distance learning of St. Petersburg University of the Russian Interior Ministry, doctor of law sciences, professor. Russia, 198510, St. Petersburg, Petrodvorets, Avrov-str., 33-a. Tel. (812) 450-39-68.

© Синькевич Н.А., Квитчук А.С., 2012

человеческого фактора); в-третьих, о роли милиции как исполнительного органа Советов, осуществлявшего надзор за соблюдением требований обязательных постановлений.

Деятельность милиции по обеспечению безопасности дорожного движения находилась под постоянным контролем местных партийных и советских органов. Так, 6 июня 1922 г. пленум Моссовета, заслушав отчет о работе Отдела управления, в резолюции «О работе милиции» отметил, что «необходимо усилить надзор милиции за выполнением обязательных постановлений» [4]. В развитие этого решения и с учетом сложности и новизны дела регулирования уличного движения Отдел местного транспорта Моссовета поставил начальникам милиции задачу изучения постовыми милиционерами устройства автомобиля. Была разработана программа таких занятий, объявленная приказом от 10 августа 1922 г.

Другой, не менее сложной, функцией милиции и органов автомобильного транспорта являлась проверка знания шоферами материальной части автомототранспорта и правил уличного движения. С учетом результатов проверки проводилась перерегистрация шоферов.

Во второй половине 1922 г. местными Советами были изданы обязательные постановления о движении транспортных средств с учетом предыдущего опыта. Так, постановление президиума Моссовета «О движении по улицам города Москвы» от 30 октября 1922 г. направлено на упорядочение пешеходного, велосипедного, гужевого и автомобильного движения. Этот документ ограничивал движение на отдельных улицах, определял места стоянок автомототранспорта и порядок движения по мостам, обязывал владельцев транспортных средств предоставлять их милиции для преследования лиц, скрывшихся от задержания, впервые предписывал регулирование движения с помощью жезла. За нарушение требований постановления устанавливался штраф в размере 100 рублей, а при отказе уплаты составлялся протокол и штраф увеличивался в 10 раз. Надзор за выполнением этих требований возлагался на милицию и инспектора Транспортного отдела Московского коммунального хозяйства [5, с. 28—32].

Претворяя в жизнь решение президиума Моссовета, начальник московской милиции в одном из своих приказов отмечал: «Считая регулирование уличного движения одним из самых важных вопросов в деле предотвращения несчастных случаев в городе, приказываю обучить в кратчайший срок всех милиционеров владеть жезлом, указав им на необходимость этого и не допуская стеснения и растерянности» [6].

Важную роль в едином подходе к регулированию уличного движения и совершенствованию в целом организации дорожного движения в городе сыграла Инструкция постовому милиционеру о порядке пользования жезлом, подготовленная милицией Советской Республики и направленная на места (ноябрь 1922 г.). В ней говорилось, что «в целях правильного урегулирования уличного движения всем постовым милиционерам вручаются жезлы (длиной около 11 вершков, красного цвета, с желтой рукояткой), порядок пользования которыми устанавливается следующий:

1. Жезл, поднятый милиционером вверх, указывает всем экипажам и автомотовело машинам, движущимся в том направлении, куда милиционер обращен лицом, а также сзади него в том же направлении, что путь занят, и движение в этом направлении останавливается впредь до освобождения пути, о чем милиционер дает знать опусканием жезла.

2. При поднятом жезле допускается движение лишь в направлении, поперечном к остановленному движению.

3. В случае необходимости задержания отдельных автомотовеломашин и экипажей милиционер останавливает таковые поднятием жезла.

4. В случае остановки одного движущегося экипажа все едущие сзади также останавливаются, не заезжая вперед.

5. Отсутствие поднятого жезла дает право свободного проезда при условии соблюдения прочих правил уличного движения.

6. Кроме указанного выше знака остановки (поднятие жезла вверх и его опускание), все прочие движения жезлом милиционеру воспрещаются» [7, с. 548].

В Инструкции определен также порядок предоставления преимущества в движении и пропуска транспорта: «Трамвай пропускается прежде автомотовеломашинами и экипажами, но впереди трамвая пропускаются пожарные машины и обозы разного рода, процессии, воинские части и партии арестованных; автомашины пропускаются перед экипажами и велосипедами; из числа автомашин пользуются преимуществом едущие с горы» [7, с. 342].

Следует отметить, что обязательные постановления об уличном движении действовали не только в Москве, Петрограде, Екатеринбурге, т.е. в крупных городах, но стали издаваться и местными советскими органами краев и губерний. Так, Северо-Кавказское окружное управление местного транспорта разработало проект такого документа, который и был утвержден Донским облисполкомом. Контроль за выполнением его требований возлагался на отделы коммунального хозяйства, губернских инспекторов местного транспорта и милицию.

Учитывая сложность и опасность службы в милиции, правительство и местные органы власти уделяли постоянное внимание ее обеспечению всем необходимым. Так, 7 февраля 1921 г. было подписано постановление Совета Труда и Обороны о снабжении милиции снаряжением и имуществом. В сентябре 1921 г. этот орган на своем заседании обсудил вопрос «О порядке продснабжения милиции» и принял решение об обеспечении ее продовольствием на одинаковых основаниях с Красной Армией. Петроградский губернский комитет РКП (б) на своем заседании в августе 1921 г. по вопросу «О состоянии губернской милиции» предложил губернскому исполкому «срочно разрешить вопрос о повышении пайка для милиционеров». Для советской милиции была утверждена новая форма одежды. Ее описание и правила ношения объявлялись в приказе начальника Главного управления милиции НКВД РСФСР от 24 января 1923 г. [8].

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (54) 2012

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 2 (54) 2012

ЦК РКП (б) и местные партийные организации проводили персональные и массовые мобилизации коммунистов в ряды милиции. Они успешно проходили в Петроградской, Московской и других губерниях. Для улучшения партийно-политической и культурно-просветительной работы в милиции были созданы политсекретариаты, а затем институт комиссаров и политических руководителей. В октябре 1921 г. ЦК РКП (б) обобщил опыт организации политико-воспитательной работы в милиции и в письме ко всем партийным организациям четко определил их задачи в деле воспитания личного состава милиции.

В соответствии с решениями XII съезда РКП (б) (апрель 1923 г.) в составе НКВД было образовано Центральное административное управление по руководству советской милицией [9, с. 122].

Являясь составной частью административных отделов местных Советов, подотделы милиции руководили ее деятельностью, в т.ч. по обеспечению безопасности уличного движения и технического надзора за дорогами и искусственными дорожными сооружениями. Так, во временном Положении о губернском Административном отделе, утвержденном Новониколаевским губернским исполкомом в декабре 1923 г., в число обязанностей милиции входили «охрана внешнего порядка и общественной безопасности и регулирование уличного движения» [7, с. 137].

Важным этапом в развитии советской милиции, организации ее деятельности и упорядочении правового положения постового милиционера явилось принятие инструкции постовому милиционеру 31 августа 1923 г. В ней определялись общие положения постовой службы милиции и конкретные обязанности, включая наблюдение за порядком и обеспечением безопасности уличного движения. В ноябре 1923 г. была принята Инструкция о порядке составления протоколов органами советской милиции, что способствовало улучшению работы милиции по обеспечению безопасности дорожного движения, соблюдению при этом законности [7, с. 140—143].

Расширение масштабов работы местного транспорта, необходимость организации дорожного движения и обеспечения его безопасности требовали от местных Советов более качественной разработки обязательных постановлений. Например, в постановлении президиума Петроградского губисполкома от 11 апреля 1923 г. «Об автомобильном движении в городе Петрограде и Петроградской губернии» указывалось, что при автомобиле должно находиться ответственное лицо, а сам автомобиль должен отвечать требованиям безопасности дорожного движения. Определялся порядок сдачи экзаменов для получения удостоверения на право управления автомобилем, при этом лица, имеющие свидетельства на звание шофера, выданные до 1918 г. бывшими Петроградской городской управой, военной автомобильной школой и школами при спецавточастях и Автогужеуправлением города Петрограда, от экзаменов освобождались [10].

Наряду с организацией системы подготовки водителей в 1923 г. вводятся их перерегистрация и периодический осмотр автомобилей, выпускаемых на линию и выходящих из ремонта. Эта работа возлагалась на комиссии из представителей административных отделов и организаций местного транспорта.

К этому же периоду относятся пересмотр и утверждение правил медицинского освидетельствования лиц, поступающих работать на транспорт. Такой документ, указывающий на важность профессионального отбора кадров для работы на различных видах транспорта, повышения качества их обучения, подготовили народные комиссариаты здравоохранения и путей сообщения [11, с. 45].

Большую роль в едином подходе к разработке обязательных постановлений сыграл «Проект основных положений обязательного постановления губисполкома, касающегося порядка движения, пользования автомобилем и мотоциклом» (июнь 1923 г.), подготовленный Главным управлением коммунального хозяйства НКВД РСФСР. Этот документ состоял из пяти глав, в которых подробно излагались общие правила в отношении транспортных средств и водителей; требования к оборудованию автомобилей и мотоциклов; функции государственной системы по руководству автомобильным делом; порядок проведения экзаменов на получение удостоверений водителя; разрешение на управление транспортным средством, правила езды по городу и губернии; соблюдение установленной скорости движения. Особое внимание водителей обращалось на соблюдение требований дорожных знаков. Важное психологическое значение имело включение в проект требования об остановке водителя для оказания помощи пострадавшим в дорожно-транспортном происшествии [12, с. 30—32].

Анализ документа позволяет сделать вывод о том, что он вобрал в себя положительный опыт предыдущих лет, четко определил на перспективу место и роль советской милиции и органов местного транспорта в организации дорожного движения и обеспечения его безопасности и имел не только всероссийское, но и всесоюзное значение.

Своевременность и важность этого документа особенно очевидна, поскольку в 1924 г. произошло упразднение губернских инспекций, просуществовавших более года, а их функции (общее руководство местным транспортом, учет транспортных средств, выдача номерных знаков и удостоверений на право управления, проведение периодических технических осмотров транспорта, регистрация несчастных случаев, надзор за выполнением требований обязательных постановлений, организация пропаганды правил уличного движения через печать и кино) были переданы административным и коммунальным отделам исполкомов местных Советов. Это обстоятельство требовало от исполкомов скорейшего овладения новым государственным делом. В циркуляре местным Советам от 13 октября 1924 г. НКВД указывал: «Исполкомы должны прийти на помощь окружным управлениям местного транспорта путем издания обязательных постановлений по учету автотранспортных средств и оказывать им всяческое содействие в работе по государственному регулированию автомобильного дела» [13, с. 15—16].

В тот же период партийными и советскими органами принимаются меры для перестройки всей системы партийной и политико-просветительной работы в милиции. 29 мая 1923 г. бюро Московского уездного комитета РКП (б) рассмотрело вопрос о создании в милиции партийных ячеек. В июле 1923 г. Оргбюро ЦК РКП (б) приняло решение о ликвидации политсекретариатов и создании вместо них «политинструкторов по работе среди милиции при губернских комитетах партии» [14].

Учитывая значимость проблемы безопасности дорожного движения, Административный отдел Моссовета на совещании 30 ноября 1923 г. высказал критические замечания в адрес инспекторов движения Коммунального отдела и постовых милиционеров за ослабление надзора над дорожным движением. Вместе с тем совещание наметило мероприятия, направленные на разъяснение постовым милиционерам важности работы по обеспечению безопасности уличного движения и активизацию деятельности инспекторов местного транспорта в деле инструктирования милиции. В приказе начальника московской милиции от 15 декабря 1923 г. ее работа по «урегулированию уличного движения объявлялась ударной» [14].

Петроградский губком РКП (б) на заседании бюро 10 июля 1923 г. рассмотрел вопрос «О газете милиции» и предложил губисполкому предоставить место в «Вестнике Петросовета» для еженедельной странички милиционера. Многие другие местные периодические печатные издания не оставляли без внимания деятельность милиции по пресечению нарушений порядка в процессе следования автомобилей, гужевого транспорта и пешеходов на улицах крупных городов. Ими обращалось внимание на необходимость предварительного оповещения населения путем афиш и предупреждений о порядке уличного движения в течение нескольких дней [15].

XIII съезд РКП (б) (май 1924 г.) обратил внимание на необходимость улучшения кадрового состава милиции и повышения подготовки молодых работников. Было заметно усилено воспитание работников милиции и местного транспорта. Необходимость воспитательной работы диктовалась также расширением функций этих кадров по обеспечению безопасности дорожного движения.

В этот период начинает развиваться автобусное сообщение в Москве и в других крупных городах. Возраставшая интенсивность движения требовала и более качественной разработки обязательных постановлений, активизации деятельности милиции и инспекторов местного транспорта. В обязательном постановлении президиума Моссовета от 7 июня 1924 г. наряду с действовавшими требованиями правил движения вводилось новое — обязанность водителя останавливать автомобиль у остановок трамвая. В постановлении Новониколаевского губисполкома от 7 июня 1924 г. и в других подобных решениях местных Советов водителям автомобилей и мотоциклов предписывалось регулировать двигатель так, чтобы он не дымил [16, с. 90].

За нарушение требований обязательных постановлений повышалась административная ответственность в виде штрафа и принудительных работ, а за тяжкие последствия — уголовная ответственность. В приказе по московской милиции от 8 апреля 1924 г. милиционерам предписывалось сообщать ответственному дежурному «о несчастных случаях, происшедших от неосторожной езды», а в случае особо грубого нарушения правил езды отбирать у шоферов удостоверение на право управления автомототранспортным средством. Это расширяло административные функции милиции.

Расширение административных функций милиции нашло нормативное закрепление в декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июля 1924 г. Ей впервые предоставлялось право (в Москве и Ленинграде) наложения штрафов за нарушение обязательных постановлений. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1924 г. областным и губернским исполкомам было дано право поручать сотрудникам милиции, на коих возложено непосредственное наблюдение за уличным движением и порядком в общественных местах, взыскивать за нарушение обязательных постановлений, устанавливающих правила уличного движения и порядок в общественных местах, штраф на месте совершения нарушения (постановление это действовало только в городах) [17; 18].

Большую роль в дальнейшем совершенствовании деятельности милиции сыграло Положение об Административном отделе губернских и областных исполнительных комитетов, утвержденное декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 августа 1924 г. Оно явилось основой для разработки местными Советами нормативных актов не только об административных отделах, но и об органах, входящих в их состав и осуществляющих функции по организации дорожного движения и обеспечению его безопасности, включая пропаганду этой деятельности [19].

Список литературы

1. СУ РСФСР. - 1922. - № 33. - Ст. 386.

2. СУ РСФСР. - 1922. - № 56. - Ст. 708.

3. СУ РСФСР. - 1922. - № 48. - Ст. 603.

4. ЦГАОР. - Ф. 1215. - Оп. 1. - Д. 30. - Л. 16.

5. Коммунальное хозяйство. - 1923. - № 15/16.

6. ЦГАОР. - Ф. 1215. - Оп. 1. - Д. 30а. - Л. 23.

7. Действующие распоряжения по милиции : систематический сборник. - М., 1928.

8. Партийный архив Ленинградской области (ПАЛО). - Ф. 16. - Оп. 1. -Д. 58. - Л. 25.

9. Николаев, П. Ф. Развитие и совершенствование советской милиции в восстановительный период (1921 - 1925 гг.) / Омская высшая школа милиции : сб. научных трудов. - Вып. 22. - Омск, 1976.

10. Вестник Петросовета. - 1923. - 11 апреля.

11. Коммунальное хозяйство. - 1923. - № 21/22.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 2 (54) 2012

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (54) 2012

12. Коммунальное дело. - 1923. - № 7/8.

13. Коммунальное дело. - 1924. - № 10.

14. ЦГАОР. - Ф. 1215. - Оп. 1. - Д. 39. - Л. 438, 439.

15. ПАЛО. - Ф.16. - Оп. 1. - Д. 99. - Л. 108-110.

16. Коммунальное хозяйство. - 1924. - № 12.

17. СУ РСФСР. - 1924. - № 61. - Ст. 602

18. СУ РСФСР. - 1924. - № 89. - Ст. 909.

19. СУ РСФСР. - 1924. - № 70. - Ст. 690.

УДК 349.6

И.А. Соболь*

Общественно-экологические отношения как категория теории права

Выявлены основные черты общественных отношений, которые складываются в сфере взаимосвязей общества и природы. Установлены типология и значение норм права для регулирования данного вида отношений. Дана характеристика экологических правовых отношений как результата целенаправленного воздействия на рассматриваемую группу общественных отношений.

Ключевые слова: общественные отношения, которые складываются в сфере взаимосвязей общества и природы, нормы права, экологические правовые отношения.

I.A. Sobol*. Historical evolution legal mechanism combating illegal hunting in Russia. The

main features of social relationships that develop in the relationship of society and nature. Established typology and importance of law to regulate this type of relationship. Characteristics of environmental law relationships as a result of deliberate action on the considered group of public relations.

Keywords: social relationships that develop in the relationship of society and nature, law, environmental law relations.

Интересы современного общества в значительной степени связаны с природой. Последняя является средой обитания людей, предметом хозяйственной и иной их деятельности, источником получения материальных благ. В то же время люди, создавая инфраструктуру, необходимую для своего существования, разрушают природу, загрязняют окружающую среду и тем самым наносят вред своему здоровью, подвергают свою жизнь опасности. Для выхода из этого замкнутого круга необходимо проведение углублённых исследований, в т.ч. и правовой направленности, с тем чтобы получить отчётливое представление об основных чертах взаимосвязи общества и природы, установить пути к их гармонизации.

Одним из направлений таких исследований может стать изучение правовой природы отношений, которые возникают в обществе при его взаимосвязи с природой, т.е. общественно-экологических отношений, которые являются исключительно сложными и многообразными. Их значение и структура были различными в разные периоды развития человечества, определялись уровнем развития экономики, науки и техники, образом жизни людей, наличием и качеством природных ресурсов, состоянием экосистем и другими факторами. Объектами общественно-экологических отношений выступают окружающая среда, природные комплексы, их элементы, связи между ними. Их можно рассматривать и с позиции обеспечения людей естественными ресурсами - земельными, горными, водными, лесными. Такими ресурсами являются так же атмосферный воздух и животный мир.

Весьма широк круг субъектов общественно-экологических отношений.

Значительную часть его составляют физические лица - граждане Российской Федерации, лица с двойным гражданством, без гражданства, иностранцы. Все они так или иначе, при тех или иных обстоятельствах потребляют природные ресурсы, воздействуют на окружающую среду.

Поскольку общественно-экологические отношения охватывают многие стороны жизни людей, их субъектами являются социальные группы, в которые оказались объединенными индивиды, занимающие определенное место в системе общественного разделения труда, собственности, культуры

* Соболь, Иван Абрамович, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России доктор юридических наук, профессор. Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. Телефон: (812) 744-70-13. E-mail: ivansobol@mail.ru.

* Sobol, Ivan Abramovich, professor of constitutional and international law department, St. Petersburg University, Ministry of Interior Affairs of Russia, doctor of legal sciences, professor. Ph. (812) 744-70-13. E-mail: ivansobol@mail.ru.

© Соболь И.А., 2012