Государственная кадровая политика как фактор развития межэтнической коммуникации

  ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА

КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ МЕЖЭТНИЧЕСКОЙ КОММУНИКАЦИИ

Автор: МАГОМЕДОВ К.О.

МАГОМЕДОВ Керем Османович - доктор социологических наук, профессор, заместитель заведующего кафедрой государственной службы и кадровой политики Института государственной службы и управления персоналом Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (ИГСУП РАНХиГС), руководитель социологической лаборатории. Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации.

Адрес: 119571, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 84.

Тел.: +7 (499) 956-93-91. E-mail: m-kerem@mail.ru

Аннотация: в статье рассматривается вопрос расширения научных подходов к изучению современных проблем национальной политики, обосновывается тезис о взаимном влиянии государственной кадровой и государственной национальной политики в области развития этнокультурной и межэтнической коммуникации, приводятся аналитические материалы социологических исследований, проведенных учеными кафедры государственной службы и кадровой политики ИГСУП РАНХиГС, которые раскрывают этно-национальное содержание современных кадровых процессов в сфере государственного и муниципального управления, в других сферах профессиональной деятельности.

Ключевые слова: этнокультурная коммуникация, межэтнические взаимодействия, государственная национальная политика, государственная кадровая политика.

Одним из важнейших факторов, влияющих на стабильность российского социума, несомненно, можно назвать состояние этносоциальных проблем. От степени остроты национального вопроса во многом зависит развитие политических, экономических, социальных, культурных, духовных и других процессов. Регулирование межэтнических отношений в современных условиях осуществляется на основе утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года № 1666 «Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»[1], в которой содержится методологически важное положение: «Государственная национальная политика Российской Федерации нуждается в новых концептуальных подходах с учётом необходимости решения вновь возникающих проблем, реального состояния и перспектив развития национальных отношений». По сути, это требование к научному сообществу расширять предметное поле исследований проблем национальной политики, более разносторонне и полидисциплинарно подходить к их изучению. В данной статье предлагается рассмотреть некоторые существенные вопросы влияния кадровых процессов в российском обществе и системе государственного управления на развитие этнокультурной (межэтнической) коммуникации.

Этнокультурная, или межэтническая коммуникация в современной науке понимается как обмен между двумя или более этническими общностями материальными и духовными продуктами их культурной деятельности, осуществляемой в различных формах [2, 114]. В наиболее концентрированном и, вероятно, самом массовом виде такой обмен происходит в процессе совместной деятельности в различных ее формах проявления. Современное общество предельно диверсифицированно по сферам деятельности, что уже само по себе

требует выработки адекватных мер государственного регулирования протекающих в них процессов. Включенность различных этносов в совместную деятельность определяет потребность в развитии межэтнической коммуникации, а организация деятельности выводит в число наиболее актуальных ее кадровое обеспечение. Из этого следует вывод о том, что правомерно и своевременно рассматривать процессы развития межэтнической коммуникации и кадрового обеспечения различных сфер деятельности в их взаимосвязи и взаимовлиянии друг на друга, то есть в области пересечения и взаимовлияния государственной национальной и государственной кадровой политики Российской Федерации.

Профессор В.А. Сулемов определяет государственную кадровую политику (ГКП) как стратегию формирования, развития и рационального использования всех трудовых ресурсов страны, как политический курс работы с кадрами на общегосударственном уровне, и при этом он выделяет ее практически-деятельное начало как активное сознательное социальное действие органов власти, как инструмент управленческого воздействия на кадры всех сфер и социальных институтов общества [3, 82-83]. Выделяя значение этнического аспекта в современной государственной кадровой политике, В.А. Сулемов делает значимый вывод: «Глубокое понимание национально-этнических вопросов... существенно обогатят знания по государственному регулированию этносоциальных кадровых процессов, в том числе и с учетом перспективы их развития» [3, 290].

В связи с этим необходимо отметить, что государственная кадровая политика в таком многонациональном государстве, как Россия, должна выполнять множество социальных функций, в том числе и затрагивающих сферу регулирования межэтнических отношений и этнокультурной коммуникации. Причем, социальные функции ГКП должны реализоваться на всех структурных уровнях, - на общефедеральном, на региональном, на местном - а также оказывать нормативно-правовое и нормативно-социальное воздействие на уровне отдельных субъектов деятельности, организаций. И здесь происходит конвергенция социальных целей и задач ГКП с целями и задачами государственной национальной политики, причем, ГКП часто выступает в качестве важного фактора развития национальных процессов. Например, обеспечение потребностей регионов Российской Федерации в кадрах для организаций всех сфер деятельности, от органов государственного и муниципального управления до разного рода экономических субъектов, требует сегодня не просто учета региональной этно-национальной специфики, но и положительного воздействия на межэтнические процессы, в том числе и по развитию этнокультурной коммуникации.

Реализация целей и задач ГКП нуждается в институциональной поддержке со стороны государственной национальной политики, одновременно оказывая на нее соци-ально-нормирующее воздействие, активизирующее развитие ее принципов. Так, в упомянутой Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года в задачах по обеспечению равноправия граждан, реализации их конституционных прав в сфере государственной национальной политики Российской Федерации указано на необходимость обеспечения «реализации принципа равноправия граждан независимо от расы, национальности, языка [выделено - К.М.], отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств при приёме на работу, при замещении должностей государственной и муниципальной службы, должностей в правоохранительных органах и в судебной системе, при формировании кадрового резерва на федеральном и региональном уровнях». Это универсальный принцип и для государственной национальной политики, и для ГКП на всех уровнях их реализации.

Но в практической реализации этого, и других универсальных для ГКП и государственной национальной политики принципов существуют реальные проблемы, которые необходимо всесторонне изучать. Вопросы, связанные с реализацией государственной кадровой политики по различным направлениям, влиянием на эти процессы этнокультурных факторов в последние 10 лет, часто становились предметом социологических исследований, проводимых учеными кафедры государственной службы и кадровой политики ИГСУП РАНХиГС. Приведем некоторые, наиболее показательные результаты этих исследований.

Оценка степени достаточности представительства различных национальностей среди государственных служащих органов государственной власти и управления на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации представляется достаточно сложным вопросом. Впервые получить оценки по этим вопросам удалось в исследовании 2003 года [4, 96-163]. Сложность получения таких оценок заключалась в том, что, с одной стороны, необходимо рассматривать фактор равных возможностей занимать должности государственной службы, независимо от национальной принадлежности, но, с другой стороны, работа в таких государственных органах требует от государственного служащего высокого уровня профессионализма и необходимого опыта работы, которые напрямую с национальностью не связаны. Нельзя также исключать и влияние некоторых протекционистских тенденций при подборе и расстановке кадров некоторыми руководителями по «земляческому» принципу. Поэтому в оценках участников опроса трудно выделить превалирующее мнение относительно меры достаточности представительства разных национальностей в центральных и региональных органах власти, а количество затруднившихся высказать свое мнение велико (см. рисунок 1).

Оценка степени представленности различных Оценка степени представленности не титульных

национальностей в центральных органах власти (не корренных) национальностей в органах

Российской Федерации

достаточно

отчасти достаточно

недостаточно

затруднились

ответить

я население

Рис. 1. Сравнительные диаграммы распределения мнений государственных служащих и населения по поводу степени представленности различных национальностей в центральных и региональных органах государственной власти и управления (по данным исследования 2003 года).

Общая оценка степени остроты национальных проблем в России, измеренная в социологическом исследовании «Государственная кадровая политика в Российской Фе-

управления субъектов РФ

дерации: механизмы государственного регулирования этносоциальных отношении при воспроизводстве и востребовании кадрового потенциала» (2005 год, в качестве экспертов выступили 184 высоко компетентных государственных служащих, представителей предпринимательских структур, общественных организаций и ученых), показывает, что их уровень достаточно высок: как высокую и скорее высокую остроту национальных проблем оценивают более 88,6% экспертов, что свидетельствует о сохранении проблем-ности в сфере межнациональных отношений. Как низкую и скорее низкую остроту национальных проблем в современной России считают 10,9% опрошенных (0,5% затруднились ответить). Такое соотношение представляется достаточно характерным, так как причины национальной напряженности имеют и свою давнюю историю, и рождены кризисными явлениями, поразившими практически все сферы жизнедеятельности российского общества в конце 80-х-90-х гг. ХХ века.

В этой связи следует отметить, что уровень межнациональной терпимости (толерантности) эксперты оценили неоднозначно: ближе к высокому его оценивают 45,7%, а ближе к низкому - 49,5%, (при 4,8% затруднившихся дать ответ). То есть налицо ярко проявившаяся полярность мнений, что означает сохранение оснований для обострения национальных отношений при даже незначительных провокационных действиях со стороны отдельных партий, политиков, средств массовой информации, экстремистских организаций и т.п. Среди различных задач регулирования этнонациональных отношений эксперты выделяют защиту от проявлений национального экстремизма (67,0%), создание условий и возможностей равенства в вопросах трудоустройства (47,3%), культурное развитие всех национальностей (41,2%), создание условий и возможностей равного доступа к образованию (30,2%), регулирование представительства различных национальностей в органах власти (29,1%) и др. Интересно также и мнение экспертов относительно того, насколько учитываются в современной кадровой политике интересы различных этносов (см. рисунок 2).

40

зо

20

10

Щ 46,6

п2

1 1

1 8,4 7,9

3,9 1  П

.м . 1   ..

50-г “' Рис. 2. Оценка экспертами

степени учитываемое™ в современной кадровой политике интересов различных этносов.

Как видно из рисунка 2, больше половины экспертов считают, что этнические интересы учитываются очень слабо или совсем не учитываются. Это очень тревожный сигнал, так как в многонациональной, полиэтнической российской социальной среде такое положение недопустимо.

Очень важным представляется и то, как на практике реализуется принцип равного доступа граждан различных национальностей при поступлении на муниципальную и государственную службу. Это очень принципиальный вопрос, особенно в тех регионах России, где выражены так называемые титульные национальности. Мнения экспертов по этому вопросу распределились следующим образом (см. таблицу 1).

учитывается частично слабо не затруднились

учитывается учитывается учитывается ответить

Таблица 1. Оценка влияния национальности при поступлении на государственную и муниципальную службу.

Уровень органа власти Не влияет Влияет в какой-то степени Влияет в большой степени Затрудняюсь ответить

1 муниципальные образования 22,2 49,4 20,6 7,8

2 субъекты Российской Федерации 16,5 45,1 28,0 10,4

3 Федеральный 21,5 30,4 35,4 12,7

То, что только не больше четверти опрошенных указывают, что национальность гражданина не влияет на его трудоустройство в органы государственной власти и управления, уже является признаком наличия проблемы. Но в муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации отмечено влияние национального фактора в какой-то степени на уровне показателя, выше федерального. Но большее влияние отмечается всё же на федеральном уровне, и вероятно по отношению к высшим государственным должностям. Можно также отметить, что на уровне муниципальных образований общий уровень проблемности в целом отмечен экспертами выше.

В исследовании рассматривался и такой круг вопросов, как влияние национального фактора на государственную кадровую политику, проводимую на различных уровнях власти. При этом было отмечено следующее:

- в целом влияние национального фактора при формировании кадрового состава государственных органов и органов местного самоуправления умеренное, но оно несколько возрастает с переходом на более «нижний» (от федерального к местному) уровень власти, но всё же не становится определяющим, что вполне объяснимо с учетом особенностей кадровой политики в региональном и местном разрезе национального состава населения и преобладающих в них этнокультурных традиций;

- заметно повышение степени учета национального фактора в кадровой политике органов власти на региональном и местном уровне, что вполне объяснимо: региональным и местным властям приходится работать в более приближенных к конкретной национальной ситуации социальной среде, что отражается в том числе и на приоритетах их кадровой политики;

- отношение участников исследования к необходимости квотирования национального представительства в государственных органах и органах местного самоуправления сдержанное - степень необходимости ниже среднего значения, и его уже можно определить как умеренно критическое, что связано с тем, что государственная и муниципальная служба - это профессиональный вид деятельности, в отличие, например, от общественных видов деятельности, и квотирование не может дать гарантии повышения эффективности отбора и подбора кадров государственных и муниципальных служащих по профессиональному признаку [4, 268-270].

В исследованиях 2007 - 2012 гг. национальный фактор рассматривался в качестве одного из существенных обстоятельств, которые могут повлиять на должностной рост работника в организации [5; 6; 7]. Помимо этого рассматривались и другие факторы, обуславливаемые различными характеристиками личности работника: - социально-

демографическим, профессионального и культурного развития, политической ориентации, а также фактор хороших отношений с руководством (покровительства, протежирования). Участники исследований (респонденты массовых опросов среди работников российских организаций и эксперты) высказывали свое мнение относительно того, в какой степени данные факторы влияют на должностной рост работника в организации (оценка производилась по 3-х балльной шкале в интервалах: 1 - слабо влияет, 2 - умеренно влияет, 3 - сильно влияет; среднее значение показателя - 2 балла). Результаты их оценки представлены в таблице 2.

Таблица 2. Оценка степени влияния различных социальных факторов на должностной рост работника в организации.

ЛИЧНОСТНЫЕ ФАКТОРЫ СТЕПЕНЬ ВЛИЯНИЯ

Население 2007 Эксперты 2007 Население 2009 Эксперты 2009 Население 2012 Эксперты 2012

1 пол 1,51 1,78 1,54 1,66 1,48 1,65

2 возраст 1,84 2,30 1,85 1,99 1,88 2,11

3 национальность 1,35 1,66 1,41 1,50 1,44 1,70

4 профессиональное образование 2,39 2,47 2,38 2,57 2,35 2,40

5 дополнительная профессиональная подготовка 2,04 2,05 2,04 2,17 2,07 1,96

6 стаж работы 2,18 2,25 2,31 2,34 2,25 2,32

7 политическая ориентация 1,18 1,49 1,30 1,39 1,30 1,18

8 покровительство руководства 2,08 2,65 2,08 2,33 2,06 2,36

Как видно из таблицы 2 распределения мнений участников исследований, респонденты - работники российских организаций - в наибольшей степени выделяют влияние на должностной рост профессионального образования и стажа работы (знания + опыт), дополнительного образования и внимания руководства. Эксперты придерживаются такого же мнения, однако покровительство руководства оценивают выше, также они выделяют возрастной фактор. Остальные факторы действуют более умеренно. При этом следует отметить, что факторы национальности (степень влияния которого можно определить как ниже среднего уровня), равно как и политической ориентации, не имеют явной выраженности, особенно у респондентов, и это можно считать определенным признаком толерантности в сфере социально-трудовых отношений российского общества.

Результаты проведенных в 2007-2012 гг. исследований показывают, что сегодня совершенствование законодательства, регулирующего отношения в кадровой сфере, не только необходимо, но, если рассматривать вопросы кадрового обеспечения органов государственной власти и управления, является непременным условием успешности и

эффективности административной реформы, проводимой в стране. Среди различных аспектов государственного регулирования кадровых процессов, которые требуют более совершенной нормативно-правовой базы, участниками исследований рассматривался и такой, как недопущение дискриминации по этническому признаку. В таблице 3 отражены результаты распределения мнений участников исследования, указавших на необходимость совершенствования по каждому из аспектов, в % от общего их количества.

Таблица 3. Оценка необходимости совершенствования различных аспектов регулирования кадровых процессов.

Аспекты государственного регулирования кадрового потенциала Результаты распределения мнений

Население 2007 Эксперты 2007 Эксперты 2009 Эксперты 2012

1 система социальноэкономических гарантий гражданам, находящимся в поиске работы 31,8 36,6 36,4 32,4

2 судебный контроль за работодателями 34,7 39,8 36,4 38,4

3 недопущение дискриминации по возрасту 39,4 40,7 39,6 30,3

4 нормативное обеспечение охраны труда 35,8 43,5 37,7 40,0

5 защита интересов беременных женщин, а также женщин с детьми при найме и увольнении с работы 28,7 21,1 35,1 22,2

6 недопущение дискриминации по этническому признаку 23,9 25,6 22,7 17,8

7 мотивация работодателей при найме лиц с ограниченными трудовыми возможностями 14,3 25,6 29,9 25,4

8 профессиональная адаптация граждан, проходивших воинскую службу 13,6 23,2 20,1 27,0

9 контроль СМИ за распространением дискриминационныхусловий найма на работу 10,3 13,4 10,4 9,2

Анализ характера распределения мнений участников исследований и их динамики по годам показывает, что сегодня наиболее актуальными продолжают оставаться вопросы законодательного обеспечения различных социально-экономических гарантий граждан и защиты их интересов в сфере труда и социально-трудовых отношений. Среди дискриминационных аспектов отмечена высокая актуальность недопущения дискриминации по возрасту, и не очень большая значимость для всех участников исследования проблемы дискриминации в кадровой сфере по этническим признакам, что еще раз свидетельствует о проявлении толерантности в данном вопросе.

Представленные материалы социологических исследований раскрывают только отдельные стороны влияния этнического фактора на кадровые процессы в стране и, в том

числе, свидетельствуют, что государственная кадровая политика должна его учитывать в своей структуре. В таком случае, государственная кадровая политика сможет оказывать активное положительное влияние на структуру и характер этносоциальных отношений, прежде всего, выступать фактором развития межэтнической коммуникации в сфере профессиональной деятельности, поднимая профессиональную культуру всех национальностей и этнических групп до современного уровня, когда кадровая конкуренция не будет ограничиваться национальными, или земляческими принадлежностями.

Список литературы

1. Указ Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»/ Электронный ресурс: http://kremlin.ru/acts/17165

2. Диалог культур и перспективы социокультурной глобализации в современном обществе. Сборник научных статей. Под ред. В.Ф. Мартынова. Минск, 2005.

3. Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. Монография. 2-е изд. М., Изд-во РАГС, 2006.

4. Магомедов К.О., ТурчиновА.И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика. Информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований. Ульяновск, 2007.

5. ТурчиновА.И., Кононенко Т.А., Магомедов К.О. Современная кадровая политика и управление персоналом в российских организациях: социологический анализ. М., 2013.

6. Турчинов А.И., Магомедов К.О. Социологический анализ проблем кадровой политики и управления персоналом в российских организациях: Монография. М., 2011.

7. Турчинов А.И., Магомедов К.О. Современные проблемы кадровой политики и управления персоналом в России. М., Изд-во РАГС, 2009.

8. Jones, C. (2001). Voices from the Front Line: State Social Workers and New Labour. British Journal of Social Work, vol. 31, no. 4, pp. 547-562.

 STATE PERSONNEL POLICY AS A FACTOR OF DEVELOPMENT OF INTERETHNIC COMMUNICATION

Author: MAGOMEDOV K.O.

MAGOMEDOV Kerem Osmanovich - Doctor of Sociological Sciences, Professor, Deputy Head of the Department of State Service and Personnel Policy of the Institute of State Service and Human Resources (IGSUP) of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Head of the Sociological Laboratory, Honored worker of higher professional education of the Russian Federation.

Address: 119571, Russian Federation, Moscow, Vernadskogo prospect, 84.

Tel.: +7(499) 956-93-91. E-mail: m-kerem@mail.ru

Annotation. the article analyses the question of broadening scientific approaches to study of current problems of national policy, a thesis of mutual influence of the state personnel and ethnic policy in the sphere of ethnocultural and interethnic communication is advanced, analytical data of the sociological research conducted by the scholars of the Department of State Service and Personnel Policy is presented, that describe ethnic contents of current personnel processes in the area of state and municipal governing, and other spheres of professional activity.

KOMMyHMKOflOrMfl - COMMUNICOLOGY

Keywords: ethnocultural communication, interethnic relationships, state national policy, state personnel policy.

References

1. Ukaz prezidenta Rossiiskoi Federatsii ot 19 dekabrya 2012 goda № 1666 “O strategii gosudarstvennoi nat-sionalnoi politiki Rossiiskoi Federatsii na period do 2025 goda”. Elektronnyi resurs: http://kremlin.ru/acts/17165 [Decree of the President of the Russian Federation of 19 December, 2012 “On the Strategy of the state national policy of the Russian Federation for the period till 2025” (2012). Available: http://kremlin.ru/acts/17165].

2. Dialog kultur i perspektivy sotsiokulturnoi globalizatsii v sovremennom obshchestve. Sbornik nauchnykh statei. Pod red. V.F.Martynova. [Dialogue of cultures and perspectives of sociocultural globalization in modern society. Collection of articles. Ed. By V.F.Martynov (2005). Minsk].

3. Sulemov V.F. Gosudarstvennaya kadrovaya politika v sovremennoi Rossii: teoriya, istoriya, novyye realii. M., 2006. [Sulemov V.F. (2006). State personnel policy in modern Russia: theory, history, new reality. Moscow].

4. Magomedov K.O., Turchinov A.I. Gosudarstvennaya sluzhba i kadrovaya politika: teoriya I praktika. Infor-matsionno-analiticheskiye materially po resultatam sotsiologicheskikh issledovanii. Ulyanovsk, 2007. [Magomedov K.O., Turchinov A.I. (2007). State service and personnel policy: theory and practice. Analytical materials on the results of sociological studies. Ulyanovsk].

5. Turchinov, A.I., Kononenko, T.A., Magomedov K.O. Sovremennaya kadrovaya politika I upravleniye per-sonalom v rossiiskikh organizatsiyakh: sociologicheskiy analiz. M., 2013. [Turchinov, A.I., Kononenko, T.A., Magomedov K.O. (2013) Modern personnel policy and personnel management in Russia’s organizations: sociological analysis. Moscow].

6. Turchinov, A.I., Magomedov K.O. Sotsiologicheskiy analiz problem kadrovoi politiki I upravleniya person-alom v rossiiskikh organizatsiyakh. M., 2011. [Turchinov, A.I., Magomedov K.O. (2011). Sociological analysis of problems of personnel policy and management in organizations of Russia. Moscow].

7. Turchinov, A.I., Magomedov K.O. Sovremennyye problemy kadrovoi politiki I upravleniya personalom v Rossii. M., 2009. [Turchinov, A.I., Magomedov K.O. (2009). Current problems of personnel policy and personnel management in Russia. Moscow].

8. Jones, C. (2001). Voices from the Front Line: State Social Workers and New Labour. British Journal of Social Work, vol. 31, no. 4, pp. 547-562.