От общего к частному

       В феврале правительство внесет в Госдуму проект нового закона о приватизации, разработанный в Минимуществе. С осени ведется торг за то, каким будет новый приватизационный закон. Чем ближе сроки внесения нового приватизационного проекта в Госдуму, тем более компромиссным становится этот документ. Но шансов, что законопроект благополучно минует все три думских чтения, мало.

Депутатов лишили имущества
       В продаже госсобственности хотят участвовать все. Но новый закон о приватизации не оставляет на это думцам никакой надежды. Согласно ныне действующему закону о приватизации от 1997 года, Дума ежегодно вместе с бюджетом должна утверждать и программу приватизации с перечнем крупных акционерных обществ (балансовая стоимость их основных фондов должна превышать 5 млн минимальных зарплат), госпакеты акций которых правительство намерено продать. Плюс к этому до 1 апреля правительство должно отчитываться перед Думой о результатах приватизации предыдущего года. Все это по вполне понятным причинам не устраивало правительство: депутаты долго торговались за каждый объект, затягивали рассмотрение, что часто негативно сказывалось на цене госпакета. В результате в 1998 году правительство из-за разногласий с Думой сняло свою программу приватизации с рассмотрения и с тех пор самостоятельно продавало госпакеты по отдельности. Стоит отметить, что действующий закон о приватизации вовсе не запрещает правительству самостоятельно распоряжаться госпакетами акций.
       Депутаты в долгу не оставались и забрасывали Счетную палату и Генпрокуратуру письмами с требованием проверить законность приватизации того или иного объекта. Особую настойчивость они проявляли в отношении ТНК. В конце 1999 года эта компания выкупила собственный госпакет (49,8% акций) за $66,7 млн и обязалась выполнить инвестиционную программу на $185,2 млн. С тех пор депутаты четыре раза обращались в Счетную палату с просьбой проверить законность сделки ТНК с государством. Сначала в Думе сомневались, что ТНК выполнила все инвестиционные условия. Но проверить это было весьма сложно, и депутаты стали предъявлять претензии по поводу того, что цена госпакета, по их мнению, была искусственно занижена в три раза.
       Левые в Думе считают, что, ограничивая их участие в утверждении объектов приватизации, правительство развязывает руки частным структурам для использования депутатов в войне с конкурентами. По их мнению, если бы депутаты как-то участвовали в процессе продажи госпакетов, им было бы сложнее оспаривать законность сделки. В общем, депутаты требуют участия в процессе. Но в Белом доме всячески противятся этому, и из нового законопроекта о приватизации словосочетание "госпрограмма приватизации" и все, что с ним связано, исчезло совсем.
       
Компромиссное законотворчество
       Новый закон о приватизации, как и нынешний, предлагает делить приватизируемые предприятия на две группы: инвестиционно привлекательные (стоимость основных фондов которых превышает 5 млн МРОТ) и неликвидные. А вот зато сами способы приватизации претерпели серьезные изменения. Нетронутыми остались пять: аукцион, спецаукцион, конкурс с инвестиционными условиями, внесение госимущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ и, наконец, преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество со 100-процентной долей государства.
       Авторы нового законопроекта решили отказаться от старых способов приватизации — договора аренды с выкупом и отчуждения находящихся в госсобственности акций в пользу владельцев государственных или муниципальных ценных бумаг. Не от хорошей жизни. Оба эти способа приватизации были еще в осеннем варианте законопроекта. Против них восставало левое думское большинство. Оба эти способа иначе как "воровством у государства" коммунисты не называли и грозились "завалить закон". Правительство пошло на компромисс, но добавило и ложку дегтя. В законопроекте нет способа приватизации путем продажи госпредприятий их работникам с обеспечением ипотекой. Наверняка это огорчит депутатов. Еще раньше они выражали свое недовольство тем, что авторы нового приватизационного закона отказались от способа, предусматривающего льготы при продаже акций трудовым коллективам, а также от продажи работникам 100% акций ОАО для создания "народного предприятия". "В правительстве возобладало мнение, что приватизация прежде всего должна проходить в интересах бизнеса предприятия. Практика показала, что трудовой коллектив не приносит новых инвестиций предприятию, да и акции потом скупаются руководящим составом. Должен всегда быть внешний приобретатель, который будет вытаскивать предприятие за уши",— объясняет замминистра имущественных отношений Сергей Моложавый. В общем, правительство не согласно на какие-либо преференции трудовым коллективам. Не исключено, что депутаты, рассматривая законопроект, под лозунгом защиты прав работников потребуют вернуть в документ эти способы приватизации.
       Зато в новом законопроекте появились новые способы приватизации: биржевая продажа, продажа за рубежом производных ценных бумаг, продажа путем публичного предложения и продажа доверительному управляющему акций ОАО. Минимущество решило отказаться от способа приватизации по продаже акций ОАО эмитенту — от этого могут пострадать мелкие акционеры при реструктуризации предприятия. Любому мелкому акционеру понятно, что после продажи крупного пакета предприятия его акции падают в цене, и поэтому должна быть предусмотрена возможность выкупа акций без потерь для акционера. В Минимуществе считают, что такая возможность предусмотрена в 75-й статье закона об АО.
       То, каким способом приватизировать то или иное предприятие, будет решать правительство, но в новом законе никак не прописаны критерии. "Решение будет зависеть от многих факторов,— говорит Сергей Моложавый,— например, от размера пакета. Если это крупный пакет и стратегический инвестор получит в результате покупки возможность управления предприятием, то, конечно, будет аукцион. А если это лишь несколько процентов акций, а рынок показывает, что население начало активно скупать акции этого предприятия, то это спецаукцион. Если мы знаем, что возрос интерес к этим российским активам за рубежом, то это продажа производных ценных бумаг на западных рынках".
       И все же мнение думцев правительству не совсем безразлично. Об этом говорит и то, на какие компромиссы оно шло, меняя законопроект. Например, гендиректор Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству Георгий Таль и глава антимонопольного ведомства Илья Южанов предлагали в новом приватизационном законе отказаться от "золотой акции" и от обязательного контроля за тем, как выполняются условия после конкурса. Но рассудив, что такие положения Госдума ни за что не пропустит, в правительстве решили оставить в законе и "золотую акцию", и контроль.
       Еще одной важной уступкой Думе было то, что способ приватизации путем прямой продажи одному покупателю сможет применяться лишь для неликвидных предприятий. Хотя во всем мире этот способ применяется только для очень крупных и эффективно работающих предприятий, когда госпакет настолько дорог, что правительство само выбирает покупателя, способного платить. Депутаты усмотрели в этом возможность для коррупции, и правительство уступило.
       Но в главном — кто же все-таки будет определять перечень продаваемых объектов — ни думцы, ни правительство уступать не намерены. Депутаты уже нанесли ответный удар. В октябре они приняли законопроект, запрещающий правительству продавать госпакеты акций крупных предприятий (чья балансовая стоимость более 5 млн МРОТ). Пока в первом чтении. Законопроект поддержали 268 депутатов, а значит, позиции президента в Думе не так сильны, как считалось до сих пор. Так, депутаты решили совсем запретить правительству приватизировать инвестиционно привлекательные объекты. В общем, с поступлением нового закона о приватизации в Госдуму работы и у Думы, и у правительства прибавится.
ИРИНА РЕЗНИК
       

Закон
       
От автора
       Сергей Моложавый, заместитель министра имущественных отношений
       Мы прекрасно понимаем недовольство парламентариев тем, что они окажутся в стороне от принятия конкретных решений по приватизации. Но мы не можем годами, как в Великобритании, принимать решение о приватизации конкретного объекта. Госимущества, которое требует приватизации в расчете на эффективного собственника или ради получения выгоды для бюджета, еще очень много. И работать с ним надо, оперативно реагируя на рыночную ситуацию. Включать в этот процесс Думу — значит затянуть структурные преобразования экономики. Представьте себе, что по приватизации нефтяной компании ОНАКО надо было бы выпускать отдельный закон. Сколько бы лет мы его выпускали? За это время цены на нефть уже упали бы и интерес к госпакету пропал бы. Что касается приватизации, то во всем мире бывают нарушения, и все они обжалуются в суде. На мой взгляд, пробелы в тогдашнем законодательстве пытаются использовать не государство и даже не Счетная палата, а частные собственники в борьбе друг с другом. Используют они для этого госструктуры: хочешь отобрать что-нибудь у соседа — изучи старое законодательство о приватизации.
       
Воздержался
       Иван Грачев, депутат Госдумы, комитет по собственности
       Основная цель приватизации — создание частных предприятий. Но, оглядываясь назад, мы видим, что многие предприятия непонятно кому сегодня принадлежат. В законопроекте, на мой взгляд, нет четкого и ясного разделения, что мы оставим у государства, а что считаем ликвидной собственностью; что есть промежуточная группа — когда государству не нужно, а продать не можем. Новый закон о приватизации решает именно эту часть проблемы — промежуточные предприятия. Расширяются возможности для приватизации малопривлекательных предприятий. Но что государство у себя хочет оставить? Не проработан и вопрос, что делать, чтобы продать ликвидную часть дорого и выгодно. Поэтому стратегически он остается неполноценным. Еще мне совсем не нравится это ярко выраженное стремление вытолкнуть Думу из процесса принятия решений по приватизации крупных предприятий, хотя всем ясно, что у нас это должно решаться гласно и открыто. К тому же это неконституционно, потому что в Конституции прописано, что правительство — менеджер (оно управляет госсобственностью), но отнюдь не собственник госимущества. Почему же оно должно единолично его продавать?
       
Против
       Евгений Ищенко, депутат Госдумы, комитет по собственности и приватизации
       В 1997 году Госдума приняла закон "О приватизации". В статье 4 была прописана норма, согласно которой правительство каждый год должно вносить в Думу программу приватизации, где, кроме перечня предприятий, планируемых к приватизации на будущий год, должен быть прописан ряд процедурных моментов. Это не сделано до сих пор. Какую можно вести речь о новом законе, когда правительство не выполняет требования действующего закона и третий год подряд эту программу не вносит в Думу! Приватизация третий год подряд не контролируется парламентом. То, что мы увидели в бюджете этого года,— якобы программу приватизации,— это не проект закона, а лишь приложение, информационная справка. Наш контроль необходим, когда приватизируются предприятия, активы которых превышают $150 млн. Таких у нас пара десятков. Их правительство не хочет вносить в программу — наверняка скажут, что мы срываем им бюджетное задание. Ничего подобного! Бюджетное задание — лишь 18 млрд рублей, в то время как одна только "Роснефть" стоит 100 млрд рублей. Значит, правительство в состоянии выполнить бюджетное задание, приватизируя средние и мелкие предприятия.

История проекта
       8 апреля 1991 года Совет национальностей Верховного совета СССР одобрил в первом чтении законопроект об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий. Проект, легко прошедший обсуждение в обеих палатах, навсегда похоронил идею безвозмездной передачи госсобственности трудящимся. Проект был далек от совершенства — в нем отсутствовали такие термины, как частная собственность, конкуренция, демонополизация, и главное — было совершенно непонятно, кто же будет иметь преимущество при выкупе госсобственности. Однако само его появление уже можно было считать революцией. Разгосударствление и приватизацию возложили на специальный Фонд государственного имущества и на соответствующий республиканский и местный орган.
       В октябре 1991 года российскому Совмину представили первую программу приватизации в России. Планы были наполеоновскими: в 1992 году предполагалось приватизировать российской собственности на сумму от 250 до 350 млрд рублей (по остаточной балансовой стоимости). Оставалось только принять нормативные документы по приватизации, конкретизирующие закон РСФСР "О приватизации государственного и муниципального имущества". 23 января 1992 года пакет этих документов был одобрен на расширенном заседании правительства России.
       Но в 1996 году депутаты решили принять новый закон о приватизации. Представители фракций с небывалой оперативностью — всего за две недели — разработали законопроект "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации 'О приватизации государственных и муниципальных предприятий'". Предлагавшийся приватизационный закон предусматривал довольно много нововведений, направленных в основном на усиление госконтроля за приватизацией. В частности, в проекте устанавливалось, что ежегодно утверждаемая программа приватизации должна содержать специальный пункт о том, какие конкретно объекты госсобственности могут быть проданы иностранцам, какие ограничения могут применяться при продаже и кто их устанавливает. Были более четко прописаны и существенно расширены полномочия владельцев "золотых акций" (федеральных и региональных органов власти). Владелец, входящий в совет директоров, мог накладывать вето практически на любое решение общего собрания акционеров, выдвигать кандидатуры в органы управления и контроля предприятия, быть инициатором внеочередного собрания акционеров. В июле 1997 года президент подписал этот новый приватизационный закон, который сегодня Минимуществу так хочет поменять.
       
Цитата
       Статья 10
       1. Решение о приватизации федерального имущества принимает орган по управлению федеральным имуществом. Такое решение может быть принято в отношении любого имущества, кроме имущества, которое не принадлежит приватизации.
       2. Виды не подлежащего приватизации имущества, которое находится в федеральной собственности в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ, обеспечения всеобщего доступа к объектам историко-культурного наследия, а также надлежащего выполнения функций государства и обеспечения деятельности федеральных учреждений, определяются правительством Российской Федерации, а также федеральными органами исполнительной власти по обороне и безопасности.
       К указанному в настоящем пункте имуществу относятся также акции открытых акционерных обществ, производящих продукцию, имеющую стратегическое значение.
       В случае, если Правительство РФ приняло решение о приобретении дополнительных акций отрытого акционерного общества с целью включения его в перечень стратегических акционерных обществ, находящиеся в этот момент в федеральной собственности акции этого общества не подлежат приватизации до соответствующего решения правительства.