Эволюция антимонопольного регулирования в современной России

УДК 35+380.13

ЭВОЛЮЦИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

© Я.Ю. Радюкова

В статье исследуются подходы к осуществлению антимонопольного регулирования в России в их развитии, начиная с 1990-х гг. по настоящее время. Раскрываются как достоинства, так и недостатки проводимого в настоящее время антимонопольного регулирования, представлены рекомендации по совершенствованию конкурентной политики.

Ключевые слова: монополистические образования; естественные монополия; антимонопольная политика; государственное регулирование; конкуренция.

Современный этап развития нашей страны ставит все новые и новые задачи перед органами государственного управления. При этом основную роль в обеспечении экономического роста и конкурентоспособности отечественных товаров на мировых рынках играет экономическая политика. Поощрение инвестиционной активности российских компаний, адресная помощь отдельным фирмам оказывают огромное воздействие как на экономику всей страны, так и на структуру рыночных отношений отдельных отраслей и регионов. Однако такая экономическая политика создает почву для монополизации определенных сегментов рынка компаниями - субъектами экономической политики. В связи с этим для преодоления монопольных последствий разработан целый комплекс мероприятий.

Основы конкурентной политики заложены в Конституции РФ, где изложены принципы свободного перемещения товаров и услуг. Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» предоставляет право равного доступа всех субъектов предпринимательской деятельности к финансовым, информационным и природным ресурсам, а также свободный выбор субъекта экономической деятельности в пределах установленных законом.

Таким образом, основы конкурентной политики заложены в механизме реализации экономической политики всей страны. В свою очередь, в процессе взаимодействия экономической и антимонопольной политики выявился ряд проблем. Трудности, связанные с реализацией антимонопольной политики, вызваны тем, что регулирование монополистической деятельности по своей природе базируется на рыночных отношениях и не

включает инструментария, пригодного для создания рыночных отношений. Именно этим объясняется зависимость антимонопольной политики от всех других видов экономической деятельности.

Одни из первых попыток применения антимонопольного регулирования в России были сделаны в момент отсутствия рыночных отношений и конкурентного рынка. В этих условиях государственное регулирование монополистических образований стало частью политики разгосударствления собственности и создания рыночных отношений. Созданию первых антимонопольных органов в нашей стране способствовало желание коррумпированных чиновников, стремившихся использовать антимонопольное регулирование для реализации своих собственных монопольных интересов. Тем самым все это способствовало созданию дополнительных барьеров для свободного доступа фирм на рынок. Такая политика объяснялась основной задачей экономической политики, заключавшейся в приватизации и реорганизации предприятий, т. к. Антимонопольный комитет создавался с целью формирования условий данного процесса.

Изначально в ведении антимонопольных органов находились следующие виды деятельности:

- контроль за лицензированием;

- защита прав потребителей;

- экспертиза учредительных документов ассоциаций, холдингов, концернов и акционерных обществ.

Основной функцией ГКАП в этот период была разработка положений о правилах торговли и оказании услуг и осуществлении мер по коммерциализации товаропроводящей сети. В этот период первостепенными были

такие функции антимонопольной политики, как: ведение Реестра предприятий-монопо-листов и регулирование ценообразования.

Таким образом, конкурентная политика сводилась к государственному антимонопольному контролю и разработке реестра действий, подлежащих запрету.

Как справедливо отмечает доктор экономических наук, профессор Н. Розанова, трудности согласования экономической и конкурентной политик были также связаны с чрезвычайно ограниченным представлением антимонопольных органов о конкурентных процессах. Так, в докладе ГКАП 1995 г. концентрация производства отождествляется с негативными монопольными эффектами, а деконцентрация трактуется как главный способ борьбы с монополизмом. А в действительности сам по себе уровень концентрации, да и монопольное положение могут не сопровождаться злоупотреблениями со стороны хозяйствующих субъектов.

В то же время очень узкая ориентация ГКАП на деконцентрацию и демонополизацию способствовала разработке таких программ антимонопольного регулирования, цели которых не были согласованы с другими экономическими программами. Таким образом, проводимая в этот период антимонопольная политика была противоречива.

Кроме того, политика приватизации имела ряд противоречивых последствий. Например, разукрупнение предприятий привело к резкому увеличению рыночных агентов, конкурирующих на одних рынках. С другой стороны, в результате приватизации произошла концентрация капитала в одних руках, путем приобретения хозяйствующими субъектами акций, долей в уставном капитале ликвидируемых предприятий.

В рыночной системе монополии формируются в результате действия одного из следующих факторов: концентрации и централизации промышленного и финансового капитала, контроля над производством дифференцированного продукта, частной собственности на ресурсы, внедрении инноваций, защищенных законом, победы в конкурентной борьбе и т. д., а монополизм в советской экономике сложился как результат действия иных факторов. Получив толчок к развитию в капиталистической экономике царской России, советский монополизм продолжал

формироваться в нерыночной среде. Система, построенная по строго иерархическому принципу, была универсальной и очень удобной для управления из единого центра.

Командно-распределительная система

оказалась благоприятной для формирования монополизма в деятельности различных хозяйствующих субъектов.

Хозяйственные объединения, в первую очередь крупные, создавались директивным путем. Централизованное размещение капиталовложений, планирование большинства показателей деятельности предприятий, фондирование, безвозмездное перераспределение финансовых средств, централизованная тарифная система - все это лишало предприятия самостоятельности, не заинтересовывало их в конечных результатах деятельности. Громадный бюрократический аппарат, громоздкие управленческие структуры навязывали свои интересы нижестоящим звеньям в управленческой структуре, игнорируя интересы объектов управления. Практиковалось жесткое региональное или зональное прикрепление потребителя к поставщикам, централизованно осуществлялся территориальный раздел рынков между производителями, что приводило к созданию искусственной монополии даже при наличии нескольких альтернативных предприятий. Практически каждый производитель был поставлен в исключительные (индивидуальные) хозяйственные условия, которые на фоне искусственной специализации и хронического дефицита превращали его в монополиста по отношению к прикрепленным к нему потребителям.

В советской экономике все цены устанавливались в плановом порядке, и, таким образом, не возникало проблем со специальным выделением отраслей, относящихся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость применения определенных методов регулирования предприятий-монополистов.

В 1990-х гг. антимонопольными органами предпринимались попытки по контролю над ценообразованием монополистических образований.

Несмотря на то, что к 1994 г. цены на большинство товаров были либерализиро-ванны, а цены на отдельные виды товаров оставались регулируемыми, правительство

стало уделять огромное внимание проблемам регулирования естественных монополий. Это было вызвано не столько необходимостью сдерживания роста цен в отдельных отраслях, сколько стремлением ограничить круг регулируемых цен, т. е. государственному регулированию должны подлежать цены всех естественных монополий.

К середине 1990-х гг. была сформирована лишь одна система регулирующих органов - федеральная - и региональные энергетические комиссии, созданные для регулирования тарифов на электроэнергию. Регулирование других субъектов естественных монополий осуществлялось соответствующими министерствами.

Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и железнодорожном транспорте обусловили необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек и о соответствии качества предлагаемых продукции и услуг уровню цен.

Упрощенные схемы государственного регулирования монополистических образований, основанные на индексировании тарифов и не сопровождаемые тщательной проверкой обоснованности издержек и инвестиционной деятельности, позволяли монополистам легко обходить ограничения, которые ставили на их пути такие органы регулирования, как департамент цен Минэкономики и Федеральная энергетическая комиссия. Среди основных причин, способствующих развитию этой ситуации, можно выделить: отсутствие законодательной базы; неопределенность статуса регулирующих органов, а также их зависимость от правительства, различных министерств и регулируемых субъектов; недостаток финансовых средств и квалифицированных кадров.

Таким образом, государственные органы, при помощи проводимой политики, в принудительном порядке пытались вернуться к прежнему механизму взаимодействия между предприятиями на основе административных мер. То есть предполагалось использование антимонопольного контроля над государственными предприятиями.

Согласно вышеизложенному, можно сделать вывод, что на первом этапе становления и развития антимонопольного регулирования сложилось довольно нечеткое раз-

граничение сфер деятельности и полномочий между антимонопольной и экономическими политиками. Основным направлением деятельности антимонопольного регулирования в этот период была демонополизация экономики всей страны, в свою очередь промышленная политика разгосударствления собственности и приватизации взяла на себя функции борьбы с монополиями. Тем самым антимонопольное регулирование оказалось за рамками антимонопольной политики, ограничиваясь регулированием ценообразования.

Несмотря на то, что антимонопольная политика в начале 1990-х гг. не выполняла функции, требуемые для реализации экономических целей государства, все же она способствовала дальнейшему развитию антимонопольного регулирования. То есть можно говорить о становлении института регулирования монополистической деятельности.

На втором этапе развития антимонопольного регулирования (1994-1995 гг.) были приняты постановление Правительства РФ «О государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации» (1994 г.) и Федеральный закон «О естественных монополиях» (1995 г.). Эти нормативные акты определили долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и придали ему необходимую системность и организованность.

На этом этапе принципы антимонопольного регулирования, помимо жизнеобеспечивающих отраслей (естественных монополий), распространились на финансовые рынки, страхование и банковский сектор экономики. Таким образом, антимонопольная политика начинает переход от регулирования товаропроизводителей к контролю производственных процессов.

Помимо принятия Закона «О естественных монополиях» 1995 г. для антимонопольной политики ознаменовался внесением существенных изменений в Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Именно с этого времени для России начался новый период, в котором стал преобладать количественный подход к антимонопольным действиям. То есть доминирующее положение фирмы на рынке находилось в прямой зави-

симости от принадлежащей ей доли рынка, а именно:

- фирмы до 35 % рынка исключались из списка нарушителей;

- если фирме принадлежит от 35 % до 65 %, то в этом случае антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотреблений и монопольных намерений;

- фирмы с долей, превышающей 65 %, считаются доминирующими и злоупотребляющими своим положением.

Выделение антимонопольного регулирования в отдельный институт регулирования со своими объектами, субъектами и инструментарием стало достижением второго этапа развития.

Дефолт в августе 1998 г. стал началом третьего этапа трансформации антимонопольного регулирования. Начало новому этапу положило придание Государственному комитету по антимонопольной политике и поддержке экономических структур статуса министерства. В свою очередь ГКАП в 19992000 гг. преобразовался в Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

В этот период антимонопольная политика активизируется в рамках ее защитной функции. Происходит дополнение Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», направленное на наложение запретов отдельных видов деятельности предприятий. Кроме того, в этот период происходит разделение полномочий в области конкурентной и экономической политики. В результате расширяется спектр задач, стоящих перед органами антимонопольной политики, что было связано с потребностями экономической политики.

Следует отметить, что с 1998 г. антимонопольная политика государства начинает развиваться применительно к новым сферам регулирования. Например, в 1999 г. был принят закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». В период 2000-2002 гг. появилось большое количество различных подзаконных правовых актов, нацеленных на дальнейшее укрепление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков [1]. При этом данные документы как разрабатывались, так и реализовывались исключительно Министерством по антимонопольной политике.

Трансформация рыночных отношений способствует формированию новых сфер регулирования. В результате на первый план выходит контроль за деятельностью международных корпораций, которые в ходе осуществления своей производственно-хозяйственной деятельности на территории России могут нанести ущерб экономическим интересам страны. Данное обстоятельство способствовало ужесточению контроля за сделками по слиянию и поглощению, связанными с приобретением акций отечественных компаний международными корпорациями.

В период 2000-2003 гг. антимонопольная политика начинает постепенно отходить от только ценового регулирования, смещая вектор своей деятельности на мониторинг общего состояния дел на рынке.

Необходимо отметить, что начиная с 2000 г. особое место в отечественной антимонопольной политике стали занимать меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. Так, в антиконкурентное законодательство были включены главы, посвященные действиям органов власти, которые могли бы ограничить конкуренцию на товарных и финансовых рынках [1].

Кроме того, в этот период наметилась положительная тенденция по смещению вектора от антимонопольного регулирования в сторону государственной конкурентной политики. Это обстоятельство вывело деятельность МАП на качественно новый уровень, несмотря на то, что превентивные меры государственного регулирования были еще не отработаны.

Четвертый этап развития антимонопольного регулирования начинается с 2004 г. В процессе реформирования государственных органов была создана Федеральная антимонопольная служба (ФАС), осуществляющая свою деятельность и сегодня. В задачи ФАС входят разработка и проведение мероприятий, направленных на поддержание и развитие конкуренции на товарных и финансовых рынках. На сегодняшний день ФАС принимает активное участие в процессе формирования промышленной политики страны.

При этом следует отметить, что, несмотря на все положительные тенденции в развитии антимонопольной политики, она по-прежнему носит «пассивный характер» [1].

Недостатки существующей практики деятельности антимонопольных органов заключаются, прежде всего, в том, что осуществление антимонопольных мер происходит лишь по инициативе субъектов, права которых ущемлены, в противном случае нарушения конкурентного механизма не рассматриваются.

Следует отметить, что отраслевой подход к регулированию монополистических образований доминировал все последнее десятилетие. Поэтому, хотя в 2000-2008 гг. проводились реформы в отдельных отраслях «естественных монополий», «реформы естественной монополии» как целостной системы одновременных взаимосвязанных изменений в регулировании всех основных инфраструктурных отраслей не происходило. Содержательное сходство между отдельными реформами определялось не только требованиями закона, сколько относительным консенсусом между экспертами в данной сфере, который был зафиксирован в 2000 г. в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» («программа Грефа») [2].

В целях осуществления полноценной, масштабной конкурентной политики необходимо установить четкие цели, т. е. разработать своего рода модель конкуренции, на достижение которой будут направлены усилия антимонопольных органов. В этих целях необходимо провести реконструкцию существующей системы, одним из таких направлений должно стать тесное взаимодействие отечественных и зарубежных антимонопольных органов, что особенно актуально при решении вопроса о вступлении России в ВТО. В этих целях антимонопольные органы

должны обладать политической независимостью, в отличие от той ситуации, которая наблюдается сегодня в нашей стране, когда ФАС находится в прямой зависимости от политического курса страны.

Таким образом, для обеспечения баланса при взаимодействии экономической и конкурентной политики, необходимо:

- применение более гибкого подхода к субъектам экономических отношений в антимонопольном регулировании;

- разработка нормативных документов при участии органов конкурентной политики;

- смена вектора деятельности антимонопольных органов от ценового регулирования к политике поддержки и развитию конкуренции;

- учет в нормативных документах антимонопольной политики задач и интересов экономической политики.

1. Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы // Вопр. экономики. 2005. № 5.

2. Экономика переходного периода. Очерки экономической политики в посткоммунисти-ческой России. Экономический рост 20002007. М., 2008.

Поступила в редакцию 11.09.2009 г.

Radjukova Ja.Ju. Evolution of antimonopoly regulation in modern Russia. In the article approaches to realization of antimonopoly regulation in Russia in its development, since 1990th till present are investigated. Both advantages and lacks of antimonopoly regulation being spent now are revealed, recommendations on perfection of competitive policy are presented.

Key words: monopolistically formations; natural monopoly; antimonopoly policy; state regulation; competition.