Контроль избавят от надзора

До конца 2016 года Минэкономики представит в правительство проект федерального закона, в котором предложит разделить контрольные и надзорные функции органов власти. До 2018 года предполагается перейти от механизма периодически сплошной проверки компаний—субъектов надзора к риск-ориентированной. РСПП, на площадке которого представлен проект соответствующей концепции Минэкономики, отмечает: из 2,7 млн проверок в 2012 году компаний и предпринимателей лишь у 163 тыс. выявлен риск причинения кому-либо вреда. Контрольно-надзорная система РФ, по оценкам РСПП, ВШЭ и Минэкономики, обходится налогоплательщикам недорого — но имеет очевидные проблемы с целями и многократный запас роста эффективности.

Проект "Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления" на 2014-2018 годы вчера был представлен на международной конференции Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), посвященной системе госконтроля. По словам ответственного секретаря комитета РСПП по контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров (комитет, который возглавляет предприниматель Алишер Усманов, разрабатывал проект) Вячеслава Бакаева, союз в рамках поручений президента Владимира Путина от 28 июня и правительства от 8 июля готовит предложения по структурным и функциональным изменениям системы госконтроля и надзора. На конференции был представлен ряд инициатив в этой сфере — в том числе доклад статс-секретаря Минэкономики Олега Фомичева по концепции такой реформы.

В соответствии с проектом в Минэкономики согласны с высказываемой РСПП с 2010 года позицией о необходимости разделения понятий "контроля" государства над экономической деятельностью и "надзора" за ней.

Законодательное разделение ее предполагается проектом закона "О государственном контроле в РФ", ведомство Алексея Улюкаева представит его в Белый дом в рамках первого этапа реализации концепции — до 2016 года. Главная идея "разделения терминов" — разделение "контроля" как разрешительно-согласовательных процедур органов власти и "надзора" как системы проверки госорганами соблюдения законодательства в части его нарушения. Сейчас "надзор" и "контроль" в понимании законодательства синонимы, во многом поэтому любое действие в отношении проверяемого бизнеса (как правило, в ходе сплошной проверки всех возможных аспектов его деятельности в сфере ответственности проверяющего) является и проверкой соблюдения им требований закона, и обязательным поиском нарушения проверяемой компанией чьих-либо прав.

Представленный вчера доклад комитета РСПП, Минэкономики и Высшей школы экономики "Контрольно-надзорная деятельность в РФ-2012" демонстрирует, что в целом госконтроль в РФ относительно дешев: бюджеты всех уровней оплатили контрольно-надзорные мероприятия на 69 млрд руб. и экспертизы на 1,3 млрд руб., проведя 2,74 млн проверок юрлиц и предпринимателей (8,4% от всех зарегистрированных) — лидируют по числу проверок МЧС, Роспотребнадзор, ФНС, Ростехнадзор, Роструд, МВД и Россельхознадзор. Впрочем, на федеральном уровне при проверках деятельности бизнеса федеральными органами власти (1,2 млн проверок) лишь в 16% выявлены нарушения, представлявшие даже не нанесенный кому-либо нарушением вред, а потенциальную угрозу такого вреда. По существу, и РСПП, и Минэкономики совпадают в том, что система занята преимущественно безрезультатным надзором в отсутствие системы оценки того, где и что следует искать: ресурсы расходуются "вслепую" с избыточностью в несколько раз. Это минимизирует эффект и от снижения числа проверок, и от отмечаемого РСПП сокращения в 2012 году административных барьеров со стороны ФНС и ФАС.

Концепция Минэкономики предполагает в 2014-2016 годах законом разделить два эти вида деятельности — с тем чтобы в 2016-2018 годах перейти от "сплошного" контроля к риск-ориентированной модели проверок. Кроме этого в планах Минэкономики — унификация административных регламентов, создание в 2016-2018 годах единой правовой базы по способам контроля и надзора, создание единой системы регистрации случаев причинения вреда для системы управления рисками, регламентация наложения административных штрафов. Отметим, с этой точки зрения система себя также не окупает (хотя такие задачи напрямую не ставятся): на 70 млрд руб. затрат на контрольно-надзорные мероприятия в РФ контролирующие структуры собрали в 2012 году штрафов на 12,5 млрд руб.

Концепция Минэкономики не единственное предложение, представленное на конференции РСПП. Так, Николай Михайлов из Института государства и права РАН выступил с радикальной инициативой выделения из исполнительной власти "контрольной" ветви (в нее, по его мнению, могли бы войти ФАС, ЦБ, прокуратура, Счетная палата, ряд надзорных служб). Больше симпатий вызвало предложение Марины Лякишевой из DLA Piper о введении в законодательство принципа минимального вмешательства при контрольных мероприятиях и оплате компаниям прямого ущерба от заведомо избыточного контроля. При невысокой по меркам ЕС и США стоимости надзорно-контрольной системы в РФ реальная стоимость сплошных плановых проверок мало соотносится и с возможным, и с реальным уровнем ущерба от деятельности проверяемых.

Неизвестно, какие из предложений РСПП вместе с другими деловыми объединениями будет представлять в Кремль и Белый дом. Но неизбежность в 2014-2015 годах и второго раунда дискуссий вокруг дизайна системы федеральных органов власти (в продолжение административной реформы), и новой волны обсуждений во власти рациональности действующей базы стандартов и регламентов уже очевидна. Изменений в контрольно-надзорной системе требуют создание в 2010 году Таможенного союза (Казахстан в 2005-2008 годах активно модернизировал эту сферу), и присоединение РФ к ВТО, и среднесрочное снижение темпов роста экономики — эффект от кампании правительства в 2007-2010 годах по снижению числа проверок бизнеса и в целом по ликвидации административных барьеров, вероятно, уже исчерпан.