Понятие и сущность парламентского и судебного контроля за деятельностью политических партий в Российской федерации

Д.В. Развеев

ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПАРЛАМЕНТСКОГО И СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье анализируются вопросы, связанные с осуществлением парламентского и судебного контроля за деятельностью политических партий в России. Рассматриваются законодательные основы реализации контрольных полномочий органами представительной и судебной властей по отношению к кандидатам в депутаты, являющимся членами политических партий, а также за деятельностью структурных и территориальных подразделений политических общественных объединений граждан.

Ключевые слова: контроль, политическая партия, права и обязанности, организационный комитет, парламент, судебные органы, региональное отделение политической партии.

D.V. Razveyev

CONCEPT AND ESSENCE OF PARLIAMENTARY

AND JUDICIAL CONTROL OF ACTIVITY

OF POLITICAL PARTIES OF THE RUSSIAN FEDERATION

In the scientific article the questions connected with implementation of parliamentary and judicial control of activity of political parties in Russia are analyzed. Legislative bases of realization of control powers by bodies of representative and judicial authority in relation to the candidates, the political parties which were members, and also behind activity of structural and territorial divisions of political public associations of citizens are considered.

Keywords: control, political party, rights and duties, organizing committee, parliament, judicial authorities, regional office of political party.

Контрольная деятельность всегда носит производный характер, т. к. касается деятельности, которая уже существует внутри каждой политической партии, политического союза. При этом контроль за деятельностью политической партии является вторичным явлением и наступает после создания (юридического оформления) политической партии как общественного объединения граждан. Иными словами, если граждане, преследующие общие интересы, не зарегистрировали в установленном законом порядке политическую партию и реализуют свои политические права средствами, не предусмотренными Законом «О политических партиях», то в данном случае их деятельность будет контролироваться исходя из предписаний иных нормативных актов.

Рассуждая о сущности контроля за функционированием политических объединений, необходимо отметить, что данный вид деятельности является относительно новым, поскольку во многом берет свое начало с момента принятия Конституции РФ 1993 г. В условиях существования КПСС в Советском государстве в формировании форм и методов контроля над ней не было необходимости, поскольку единственная партия являлась правящей и самостоятельно обеспечивала реализацию вертикали власти в стране, не нуждаясь в каких-либо дополнительных механизмах обеспечения своего существования. В сегодняшних

© Развеев Дмитрий Викторович, 2013

Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина — филиал Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации). 77

условиях становления и развития многопартийности контроль за деятельностью политических партий приобретает особое значение, поскольку от степени реализации конституционных прав граждан на участие в управлении государством в итоге зависит политическая, экономическая, социальная и правовая стабильность России.

Обращаясь к рассмотрению контроля органов законодательной (представительной) власти за деятельностью политических партий, выделим как составную его часть парламентский контроль. А.В. Кузнецов считает, что парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти становится непременным условием устойчивости конституционного строя1. Общепризнанно, что законотворчество составляет одно из важнейших направлений деятельности Федерального Собрания РФ. Наряду с этим другой его и не менее значимой функцией является контроль за выполнением законов и других правовых актов (в частности, исполнение на территории России требований Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»2). С.А. Котляревский указывает на то, что парламентский контроль выступает важным средством, которое предотвращает безответственность в деятельности органов исполнительной власти и других властных учреждений, их выход за пределы (рамки) своих полномочий. Поэтому объектом парламентского контроля является деятельность не только всех властных органов, но и многообразных структур самоуправления по выполнению законов, принятых парламентом3.

В связи с этим, продолжая мысль исследователя, необходимо отметить, что парламентский контроль в России носит широкоаспектный характер и касается а не только исполнения законодательства о деятельности политических партий, ? но и всех общественных объединений в целом, к которым относятся партии, а а. также состоящих в них граждан. Установленный нормами Конституции РФ за-| конодательный процесс позволяет российскому парламенту проводить большую I аналитическую работу по изучению политической обстановки в стране и при-| нимать новые законы, вносить изменения в уже действующие законодательные

го

| акты. При этом важная роль отводится соблюдению прав и законных интересов

| политических партий во всех сферах общественной жизни. Ю.А. Юдин весьма

| точно определил назначение парламентского контроля за деятельностью по-

§ литических партий, заключающегося в обеспечении баланса их интересов и

° укреплении равенства в борьбе за власть4. Так, принятый Федеральный закон

ж от 12 мая 2009 г. № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при

| освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и

I радиоканалами»5 гарантирует предоставление равного объема эфирного времени

1 для парламентских партий в целях информирования общественности о своей рао

° боте. Согласно ч. 6 ст. 5 этого Закона в случае, если Центральная избирательная ¿5 комиссия РФ установит факт нарушения требования об освещении деятельности I парламентских партий в равном объеме в течение одного календарного месяца, | она принимает решение о необходимости компенсировать недостающий объем эфирного времени в отношении соответствующей парламентской партии и направляет указанное решение соответствующей общероссийской организации телерадиовещания.

Одним из важнейших инструментов парламентского контроля над политическими партиями является заслушивание отчета Правительства РФ об испол-78 нении федерального бюджета. При этом отметим, что согласно ч. 2 ст. 33 Закона

«О политических партиях» средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, предусматриваются в нем отдельной строкой в соответствии с бюджетной классификацией РФ. В Конституции РФ (ч. 5 ст. 101) предусмотрено, что для осуществления контроля Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом6. Таким образом, Федеральное Собрание РФ осуществляет контроль над использованием средств федерального бюджета, выделенных также политическим партиям для предвыборной агитации и иных мероприятий, необходимых для участия в предвыборных кампаниях.

Примечательно, что Конституция России не содержит прямых положений, связанных с парламентским контролем. О последнем можно говорить, исходя из анализа отдельных положений Основного Закона. В связи с этим большое значение для реализации контрольных полномочий отечественного парламента, в т. ч. и в политической сфере, имеет Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»7. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 4 данного нормативного акта парламентскому расследованию подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина (применительно к исследуемой теме это: нарушение избирательных прав граждан, незаконная деятельность политических партий, неправовые методы ведения избирательных кампаний и т. д.). По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания РФ. В нем должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам ш и обстоятельствам, предложения о принятии нормативных правовых актов, н направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших С

а

основанием для проведения парламентского расследования. В итоговом докладе т

о

могут содержаться предложения об освобождении от должности должностных к

о

лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникнове- о' ние фактов и обстоятельств, ставших поводом для проведения парламентского | расследования, или действия (бездействие) которых по устранению причин и по- о

следствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского нн

о

расследования, носили (носило) неудовлетворительный характер, предложения о Ю совершенствовании деятельности федеральных органов государственной власти, и органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, с

к

а также органов местного самоуправления (ст. 25). а

Остановимся на судебном контроле за деятельностью политических партий. Л Отправление правосудия является основной, но не единственной функцией | судов. В процессе своей деятельности они осуществляют и другие функции, в • частности функцию судебного контроля. По своему содержанию эта функция §9 имеет, с точки зрения И.С. Масликова, тройное назначение. Во-первых, она ^ призвана реально обеспечить защиту конституционных прав и свобод граждан; § во-вторых, ограничить вмешательство какой-либо власти в полномочия другой, тем самым осуществляя контроль за соблюдением принципа разделения властей; в-третьих, она направлена на охрану Конституции — Основного Закона страны8.

Судебный контроль, считает Н.М. Чепурнова, представляет собой «конституционно закрепленную особую правовую форму реализации контрольной функции государства в сфере осуществления судебной власти, выражающуюся 79

в охране судами конституционной, общей и арбитражной юрисдикции конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, обеспечении режима законности, верховенства и прямого действия Конституции РФ, осуществляемая в особом процессуальном порядке в целях восстановления и охраны законных прав и интересов человека и всего гражданского общества»9.

По мнению Н.Г. Муратовой и Л.Д. Чулюкина, осуществление судебного контроля за законностью следует выделить в качестве особого принципа судопроизводства10. Ю.Я. Чайка подчеркивает, что, говоря о системе контроля в России за соблюдением прав человека, нельзя не отметить постоянно возрастающую роль судебного механизма11.

В связи с этим можно указать на особое значение судебного контроля в сфере организации и деятельности политических партий.

Судебный контроль за деятельностью политических объединений, отмечает Б.В. Грызлов, одновременно статичен и динамичен. Статичность заключается в том, что все решения судов любой инстанции по вопросам, связанным с деятельностью политических партий, выносятся именем Российской Федерации и основываются на Конституции РФ. Кроме того, любой судебный спор, в котором фигурирует политическая партия, касается широкого круга лиц и напрямую связан с конституционными правами граждан. Динамичность этого контроля сопряжена с процессуальной деятельностью и порядком принятия решения по каждому конкретному факту, следствием чего является непосредственное правовое влияние на функционирование партии, признание правомерными (или неправомерными) тех или иных ее действий, а также действий иных лиц, связанных с реализацией законодательства о политических партиях. В результате формируется и усиливается превентивное значение судебного контроля12.

Судебные акты имеют большое разъяснительное значение и истолковывают деятельность той или иной политической партии на предмет ее соответствия федеральному законодательству. На основании решений суда устанавливается правомерность участия партий и их кандидатов в тех или иных выборах. Наглядный пример тому — определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 апреля 2007 г. № 53-Г07-1613.

Так, Усаков В.И. обратился в Красноярский краевой суд с заявлением, ссылаясь на то, что решением окружной избирательной комиссии нарушены его избирательные права на участие в выборах в качестве кандидата в депутаты Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва. Из материалов дела усматривается, что основанием для отказа в регистрации кандидатом в депутаты Усакова В.И. явилось несоблюдение политической партией «Партия возрождения России» требований к выдвижению кандидата, предусмотренных федеральными законами «О политических партиях» и от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»14, а также Уставом политической партии.

Судом установлено, что 7 сентября 2006 г. срок полномочий руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии «Партия возрождения России», избранных 7 сентября 2002 г., истек и в установленном законом порядке эти органы заново сформированы не были. Политической партией не были соблюдены требования к порядку выдвижения кандидатов, а именно, что руководящие органы данной политической партии в связи с истечением срока

их полномочий не вправе были разрешать вопрос о выдвижении кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О политических партиях», п. 11.1 Устава политической партии «Партия возрождения России» избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в 4 года.

Доводы кассационной жалобы Усакова В.И. о том, что выдвижение состоялось уже переизбранными органами, т. к. вопрос о переизбрании руководящих органов на съезде был первым пунктом, а вопрос о выдвижении кандидатов в депутаты — четырнадцатым и пятнадцатым, опровергаются протоколом съезда партии.

Каких-либо сведений, свидетельствующих о том, что предложения по выдвижению кандидатов в депутаты Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва вносились на рассмотрение съезда президиумом политсовета Партии с учетом проведенных политических консультаций, предварительного обсуждения кандидатур в региональных отделениях партии и их предложений, как это предусмотрено п. 12.1 Устава, в протоколе съезда не содержится.

При этом из имеющихся в деле доказательств следует, что избирательная комиссия действовала строго в рамках полномочий, предоставленных ей Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в т. ч. когда она обращалась в Федеральную регистрационную службу с запросом о даче разъяснений по вопросам, имеющим значение для оценки соблюдения порядка выдвижения списков кандидатов, выдвинутых четвертым съездом политической партии «Партия возрождения России».

По смыслу Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва, утвержденного разд. 4 Указа Президента РФ от 21 августа 2006 г. № 913 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва»15, перечень документов, на основе которых избирательными комиссиями осуществляется проверка соблюдения требований к выдвижению кандидатов политическими партиями путем изучения документов, является исчерпывающим, а протокол, представляемый в избирательную комиссию, является единственным документом, отражающим ход проведения съезда (общего собрания) и существо принятых решений.

Таким образом, отсутствие необходимых сведений по выдвижению кандидатов в протоколе съезда есть не что иное, как невыполнение условий выдвижения кандидатов в депутаты.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда, о чем просит Усаков В.И. в кассационной жалобе, не имеется. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определила: решение Красноярского краевого суда от 23 марта 2007 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Усакова В.И. — без удовлетворения.

Таким образом, парламентский и судебный контроль принимают активное участие в развитии системы политических партий в России и способствуют становлению истинного народовластия.

1 См.: Кузнецов А.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 4.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29, ст. 2950.

3 См.: Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. СПб., 2001. С. 264.

4 См.: Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 122.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2392.

6 См.: Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 3, ст. 167

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 1, ст. 7.

8 См.: Масликов И.С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации. М., 2003. С. 11.

9 Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации. Проблемы методологии теории и государственно-правовой практики. Ростов н/Д, 1999. С. 59.

10 См.: Муратова Н.Г., Чулюкин Л.Д. Понятие и правовая природа судебного контроля по уголовным делам // Российский судья. 2004. № 3. С. 16.

11 См.: Чайка Ю.Я. Россия и проблемы соблюдения гражданских и политических прав: доклад // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 11. С. 12.

12 См.: Грызлов Б.В. Политические партии и российские трансформации: теория и политическая практика. СПб., 2001. С. 29.

13 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253.

15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 35, ст. 3741.