Исторические традиции местного самоуправления в Европе

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2011. № 5

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИСТОРИЯ: ВРЕМЯ, СОБЫТИЯ, ЛЮДИ

А.Ю. Шутов

ИСТОРИЧЕСКИЕ ТРАДИЦИИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕ

Статья посвящена теоретическим концепциям и практике становления местного самоуправления в Европе.

Ключевые слова: местное самоуправление, децентрализация, политическое представительство, всеобщее избирательное право.

Европейская идея формирования местных органов самоуправления на основе представительства проживающих на определенной территории социальных групп восходит к периоду ХП—ХШ вв., когда постепенно сложилось сословие горожан, пользовавшихся особыми политико-правовыми привилегиями в обществах того времени. В Англии города получали так называемые хартии вольностей, которые в политическом плане в ряде случаев давали возможность формировать собственные органы управления, а также ограничивать полномочия коронной власти, вмешиваться в дела местных сообществ. В Германии возникла Ганза — северогерманский союз городов, в рамках которого постепенно приобретались политические права, в том числе и право принимать на съездах представителей ганзейских городов ключевые, обязательные для исполнения решения. Во Франции городское самоуправление создавалось в результате коммунальной революции, в ходе которой местные сообщества отвоевывали свои свободы у королевской и сеньориальной властей. Французский историк О. Тьерри отмечал в этой связи: «Коммунальный строй во все время своего развития держался открытою силою, и только благодаря этой силе против своей воли должна была сдаться прежняя власть»1.

Институты местного самоуправления в европейских странах являют собой практически весь спектр моделей организации и регулирования жизни и деятельности местных сообществ. Речь идет о начатом еще в раннее средневековье процессе передачи части полномочий и прерогатив центральной власти на уровень городских и сельских общин, в результате которого сложилась адаптированная к местным национальным и историческим традициям система местной власти. Понят-

1 Тьерри О. Городские коммуны во Франции в Средние века. М., 2011. С. 15.

но, что каждая страна имеет свой политический опыт, связанный с делегированием или завоеванием полномочий, свою конфигурацию власти на местном уровне. Вместе с тем каждая из стран так или иначе следовала общеевропейским императивам культуры и традиций, что впоследствии обеспечило европейскую идентичность в организации муниципальной власти, и выразилось в принятии в 1985 г. Европейской хартии о местном самоуправлении, которая зафиксировала общие принципы формирования местного самоуправления в Европе. Европейская идентичность — это некоторое объединяющее начало, свойственное в той или иной мере каждой стране континента. В рассмотренных далее моделях местного представительства XIX — начала XX в., при всех их различиях, связанных со степенью децентрализации, уровнем и характером государственного вмешательства, есть общие подходы, которые делают муниципалитеты в этих странах важнейшим, если не основным, институтом гражданского общества и позволяют говорить о некоторых общих европейских традициях местного самоуправления.

Английская система местного самоуправления складывалась как один из элементов конституционной монархии с сильными институтами политического представительства, ограничивающими власть короля. Одним из ранних представительных органов власти в Англии стал парламент. В XIII в. он был представительством территориальных корпораций — графств и привилегированных городов2. Уже в XVI в. парламент воспринимается как представительство народа3. Окончательно теория фактического представительства, согласно которой члены парламента представляют всю совокупность нации вне зависимости от места избрания, сложилась в XVIII в. Такой взгляд на английский парламент отстаивал родоначальник британского консерватизма Э. Берк. В своей речи перед избирателями в Бристоле в 1774 г. он утверждал, что парламент, как представительство всего английского народа, должен стремиться к достижению «общего блага». Теория фактического представительства противоречила практике представительства: избирателями мог быть только 1% населения.

Еще в меньшей степени представительный характер был присущ системе местного управления. С XIV в. утвердилась практика назначения королем представителей аристократии для защиты «королевского мира». Мировые судьи (justice of the Peace) обладали полнотой административной и судебной власти и почти не контролировались органами центральной власти. Это обеспечивало высокую степень автономии местного управления и создавало условия для различных злоупотреблений. Для назначения на должность мирового судьи нужно было получать не менее 20 фунтов в год, хотя этот ценз мог нарушаться. Коли-

2 Подробнее см.: Гутнова Е.В. Возникновение английского парламента: (Из истории английского общества и государства XIII в.). М., 1960.

3 См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918. С. 73.

чество мировых судей в графствах колебалось, большинство вопросов решалось на квартальных сессиях мировых судей каждого графства. Местное управление осуществляли также шериф, лорд-лейтенант, коронер и другие должностные лица, как назначаемые, так и выборные. На низовом уровне сохранялся средневековый по своему происхождению институт самоуправления — приход (Parish), которым руководил церковно-приходской совет (Vestry) во главе со священнослужителем, действовавшим под влиянием местного помещика (сквайра).

Система центрального и местного управления в Англии до начала XIX в. оценивалась в английской политико-юридической литературе весьма положительно. Ее преимущества отмечал уже упомянутый Э. Берк. Поначалу и Иеремия Бентам идеализировал конституционную монархию в Англии, высокий имущественный ценз и длительный срок работы представительных органов, однако, впоследствии, разрабатывая политическую теорию утилитаризма, он перешел в лагерь радикалов. По его мнению, законодательная власть должна осуществляться однопалатным представительством, ежегодно избираемым на основе всеобщего, равного и тайного голосования, а исполнительная власть — возлагаться на часто сменяемых должностных лиц, подчиненных этой законодательной палате. И.Бентам и Джон Стюарт Милль были убеждены, что вводить всеобщее избирательное право следует постепенно в течение длительного времени4. Введя в научный оборот понятие «местное самоуправление», И. Бентам включил в него принципы представительного демократического правления, в том числе и всеобщее избирательное право. Следует отметить, что взгляды Бентама оказали значительное влияние на М.М. Сперанского и графа Н.С. Мордвинова, которые состояли с ним в переписке5.

Особенности английского самоуправления в XIX в. заключались в том, что местное самоуправление выступало как вторичная система по отношению к парламентскому самоуправлению6, поэтому изменения местного управления следовали за трансформацией политических институтов и изменениями в расстановке политических сил в парламенте. Демократизация избирательного права способствовала становлению местного самоуправления. Благодаря эволюционному характеру формирования системы местного самоуправления новые органы власти

4 Hamburger J. James Mill on Universal Suffrage and the Middle Class // Journal of Politics. 1962. Vol. 24. P. 167-190; Макферсон К.Б. Жизнь и времена либеральной демократии / Пер. с англ. А. Кырлежева. М., 2011. С. 57, 60.

5 См.: Левенсон П.Я. Иеремия Бентам: Его жизнь и общественная деятельность. СПб., 1893; Айзентштат М.П. Иеремия Бентам и Россия // Россия и Европа: Дипломатия и культура. М., 1995. С. 161-170.

6 Ср.: Редлих И. Английское местное управление: Изложение внутреннего управления Англии в его историческом развитии и современном состоянии: В 2 т. СПб., 1908. Т. II. С. 423.

постепенно встраивались в существующую систему. «В английских учреждениях, — писал Дж.С. Милль, — очень трудно ввести какое-либо начало новое по сущности и форме, но сравнительно легче согласить на нововведения, если они только облечены в существующие уже формы и предания»7. В ходе реформы не были ликвидированы такие традиционные институты самоуправления, как мировой судья и приход. Реформы не затронули и базовые принципы англо-саксонского типа самоуправления — подчинение закону и суду (Rule of Law), автономию муниципалитетов. Однако надзор за муниципалитетами со стороны Совета местного управления и других органов власти, безусловно, усилился. Высокая степень автономии органов местного самоуправления (они получали часть прямых налогов, имели право увеличивать их и вводить новые) позволила им вести активную социальную политику, получившую название «муниципального социализма»8.

В европейской политической литературе на протяжении XIX в. часто встречаются положительные оценки английской модели местного самоуправления. На эту тему писали общественные и политические деятели Ф.П.Г. Гизо (1787-1874) и И.А. Тэн (1828-1893) во Франции9, Г.Р. фон Гнейст в Германии. В России английской системой местного самоуправления заинтересовались в конце 1850-х гг.10 Это было время, когда «все мечтали об английском самоуправлении, читали Гнейста и рассуждали о джентри»11, — вспоминал А.Д. Градовский. Главные достоинства этой модели — высокая степень автономии местных органов власти, опора самоуправления на местную аристократию, небольшая численность бюрократии, экономичность и стабильность работы органов местного самоуправления — были обусловлены тесной связью представительного самоуправления и сословной организации общества с сильным слоем аристократов-землевладельцев.

Важную роль в изучении английского самоуправления сыграли немецкие исследования, среди которых наибольшую известность в России приобрело наследие ученого и политического деятеля Г.Р. фон Гнейста (1816-1895). В 1850—1880-е гг. Гнейст выпустил ряд работ, посвященных

7 Милль Дж.С. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. С. 93.

8 Его следует отличать от «муниципального социализма» как одного из направлений социализма, приверженцами которого в Великобритании были фабианцы и руководство Независимой рабочей партии.

9 См.: Гизо Ф. История цивилизации в Европе. М., 2007; Taine H. Notes sur l'Angleterre. P., 1872. Подробнее см.: Zeldin Th. English Ideals in French Politics during the Nineteenth Century // The Historica! Journal. 1959. Vol. 2. N 1. P. 40-58.

10 См., например: Ковалевский М.М. Соперничество немецкого, французского и английского влияний на русскую интеллигенцию с середины прошлого столетия // Вестник Европы. 1916. № 1. С. 210-234; Кареев Н.И. Английское умственное влияние в России полвека тому назад // Русско-английский вестник. 1917. № 1. С. 7-9.

11 Цит. по: Верещагин А.Н. Земский вопрос в России: Политико-правовые отношения. М., 2002. С. 4.

английской системе самоуправления12. Его работа «История государственных учреждений Англии» была переведена на русский язык и издана в России в 1885 г. Он был сторонником системы английского самоуправления, существовавшей до реформы 1888 г., однако рассматривал самоуправление как элемент государственного управления с участием общества. По его мнению, самоуправление должно осуществляться не чиновниками, для которых служба — источник средств существования, но авторитетными людьми из местного населения на безвозмездной основе.

Непосредственное знакомство с работой английских органов местного самоуправления позволило российским исследователям выработать критическое отношение к взглядам Гнейста13.

После проведения реформы местного самоуправления в Англии в 1888 г. ошибочность взглядов Гнейста стала еще более очевидна. В.В. Ивановский, посвятивший специальную работу взглядам Гней-ста, прямо указал на тот факт, что защищаемая Гнейстом система местного управления вовсе не является самоуправлением: «Если мировые судьи в Англии и считаются органами самоуправления, то в действительности они далеко не являются таковыми, так как они занимают свою положение не по выбору и стало быть не по воле общества; но лишь в силу исторически сложившихся социальных условий. Органами самоуправления их можно признать только условно, т.е. поскольку само общество, tacito consensu, признает их таковыми. В действительности же это совершенно особая исключительная форма управления»14.

В отличие от Гнейста его современник Л. фон Штейн придерживался более объективных взглядов на английское самоуправление. К достоинствам английской модели самоуправления он относил его корпоративный характер самоуправления; связь с парламентским самоуправлением; принцип выборности должностных лиц, основанный на размере уплачиваемых налогов; право местных органов власти издавать местные законы; подчинение органов самоуправления общей су-

12 Gneist H.R.H.F. von. Adel und Ritterschaft in England. Berlin, 1853; Ibid. Das heutige englische Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Berlin, 1857-1863; Ibid. Geschichte der englischen Communalverfassung. Berlin, 1863; Ibid. Verwaltung, Justiz. Rechtsweg, Staatsverwaltung und Selbsverwaltung nach englischen und deutschen Verhältnissen. Berlin, 1869.

13 В связи с этим следует признать ошибочным мнение Т.А. Свиридовой, согласно которому только австрийский ученый и общественный деятель И. Редлих в книге «Английское местное управление: Изложение внутреннего управления Англии в его историческом развитии и современном состоянии» (СПб., 1907-1908) поколебал авторитет Гнейста (Свиридова Т.А. Европейские модели местного самоуправления в русской публицистике середины XIX — начала ХХ в. С. 158). Подробнее см.: ШутовА.Ю. Российское земство и европейские традиции местного самоуправления. М., 2011. С. 34-41.

14 См.: Ивановский В.В. Общественное управление в Германии по воззрениям Р. Гнейста // Вопросы государствоведения, социологии и политики. Казань, 1899. С. 288.

дебной ответственности15. Вместе с тем он игнорировал недостатки преобладания дворянского сословия в местном самоуправлении.

Более объективная оценка английского самоуправления позволила иначе взглянуть на взаимоотношение российской и английской траекторий развития местного самоуправления. Безусловно, при той общественно-политической дифференциации, которая существовала в российском обществе, начиная с 1860-х гг.16, однозначный взгляд был невозможен. Вместе с тем, к 1880-м гг. сложились две основные позиции. Согласно первой, российское местное самоуправление должно развиваться по особому пути, который позволит достичь гармоничного сочетания самодержавной власти и земского самоуправления. Эту позицию отстаивали славянофилы и консерваторы17. Один из идеологов консерватизма М.Н. Катков предлагал выработать единую систему центрального и местного управления, «чтобы государство — от центра до мельчайших местных обществ, городских и сельских — составило один организм, в котором не должно быть и тени разновластия или антагонизма государства с землей, как у нас выражаются, чтобы они не были двумя лагерями, чтобы между ними в принципе не могло возникать никаких счетов или спора о правах и интересах»18.

Согласно второй позиции, и в России и в Англии один вектор развития местного самоуправления — представительное правление на всех уровнях власти и всеобщее избирательное право, поэтому не следует ориентироваться на отжившие свой век недемократические формы аристократического представительства, характерные для Англии19. Эту позицию занимали в основном либералы. В связи с цензурными ограничениями для пропаганды той или иной формы местного самоуправления они были вынуждены использовать сравнительные исследования. При этом они очень часто обращались к опыту Англии и положительно оценивали эволюцию ее политической системы20.

15 Подробнее об этом см.: Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... Казань, 1886. С. 69.

16 «У нас есть политические партии всех оттенков: консерваторы, умеренные либералы, прогрессисты, конституционалисты (даже не выговоришь этого ужасного термина!) , и демократы, и демагоги, и социалисты, и коммунисты; но у нас нет ничего похожего на политическую жизнь» (Катков М.Н. К какой партии мы принадлежим? // Русский вестник. 1862. Т. 37. № 2. С. 833).

17 См., например: Цимбаев Н.И. И.С. Аксаков в общественной жизни пореформенной России. М., 1978.

18 Катков М.Н. Истинные задачи комиссии для пересмотра учреждений губернского и уездного управления. Самоуправление в Англии и России // Катков М.Н. Избр. труды / Сост., авт. вступит. ст. и коммент. С.С. Секиринский. М., 2010. С. 86.

19 Отечественные записки. 1862. № 12. II. С. 62-63; УтинБ.И. Государственный быт Англии // Отечественные записки. 1862. № 8. I. С. 431.

20 См.: Гелла Т.Н. Англия конца 60-х — начала 70-х годов XIXвека глазами русских // Россия и Европа в ХК—ХХ веках: проблемы взаимовосприятия народов, социумов, культур: Сборник научных трудов. М., 1996. С. 158—163.

В начале XX в. значительная часть российского общества надеялась на эволюционный путь реформирования местного самоуправления21. Однако по мере углубления знаний об английской модели местного самоуправления все большее число российских исследователей и правительственных чиновников приходило к убеждению, что времени для этого у страны уже не осталось. Анализ английских форм самоуправления позволяет лишь более глубоко и адекватно оценивать проблемы российского самоуправления и находить для них индивидуальные решения.

* * *

Во Франции XIX в. создание местных представительных органов власти называлось «децентрализацией» (décentalisation), которая делилась на политическую (регионализм и федерализм), административную (самоуправление и бюрократическая децентрализация, т.е. деконцент-рация22) и экономическую децентрализацию. Самоуправление французы называли административной децентрализацией — «la décentralisation administrative», а также по-английски «self-government» или по-французски «местные свободы» — «les libertés locales»23.

Изначально французской системе местного самоуправления, по мнению современников, был присущ ряд недостатков24. Во-первых, так и не был реализован принцип выборности всех органов и должностных лиц местного самоуправления. В последней четверти XIX в. этот критерий считался главным при характеристике административной децентрализации и стал применяться даже к департаментскому самоуправлению25. Во-вторых, разные оценки порождало всеобщее избирательное право. В конце XIX в. во Франции 27,23% населения являлись избирателями, таким образом, один избиратель приходился на 3,67 жителей. В действительности численность избирателей была гораздо ниже, поскольку абсентеизм на выборах достигал 22 — до 37%. В связи с этим в общественно-политической печати неоднократно обсуждалась необходимость введения пропорциональных выборов и обязательного голосования26. В частности,

21 См., например: Объединенное дворянство: Съезды уполномоченных губернских дворянских обществ. М., 2001. Т. 1: 1906-1908 гг. С. 570, 779-780.

22 См.: Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. М., 1917. С. 9.

23 Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции. Минск, 1981. С. 11.

24 См.: Ивановский В.В. Французская децентрализация // Вопросы государствове-дения, социологии и политики. Казань, 1899. С. 258-268.

25 См.: Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. М., 1917. С. 8-9; Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции. Минск, 1981. С. 12-13.

26 См.: Пифферун О. Европейские избирательные системы (парламентские, провинциальные и муниципальные) / Пер. Ю. Стеклова; со ст. М.М. Ковалевского. СПб., 1905. С. 240-243. Сторонники пропорциональной системы добились ее введения в 1919 г., однако уже в 1927 г. она была отменена.

Ш. Бенуа был убежден, что пропорциональные выборы приведут к «морализации голосования»27. Иное решение предложил А. Эсмен. В книге «Общие основания конституционного права»28 он рассматривал политические права в качестве особой социальной функции, осуществление которой может быть доверено только «способным», поэтому, по его мнению, нельзя предоставлять избирательные права женщинам, а кроме того необходимо ввести ценз оседлости и высокий возрастной ценз. В-третьих, не было полной ясности относительно задач муниципальных и департаментских советов. Наконец, активно обсуждался вопрос о направленности дальнейшего развития системы местного самоуправления. Предостерегая против слепого подражания английской или прусской модели самоуправления, некоторые французские общественно-политические деятели, например, Поль Дешанель, впоследствии 11-й президент Франции, предлагали сохранить сильную власть префектов и расширить полномочия органов местной власти. В своей книге «Децентрализация» он указал на то, что сходные с Францией формы самоуправления существуют в Бельгии и Италии и что по сравнению с Англией государственный строй Франции следует считать не демократией, а бюрократией29.

Вопрос о децентрализации в начале ХХ в. обогатился еще одним аспектом — регионализмом. Французская революция, борясь с регионализмом, ликвидировала провинции и создала новую систему округов. Эта система не смогла уничтожить проявления регионального самосознания, которое начало возрождаться под влиянием национального движения в Италии и Германии. Наиболее заметных результатов регионализация достигла в начале XX в., особенно после окончания Первой мировой войны, в Эльзасе, в части Лорраина, в Бретани, Корсике, Фландрии и в Стране Басков. Благодаря усилению «центростремительных» тенденций процесс регионализации пошел на спад только к середине ХХ в.

На протяжении XIX — начала ХХ в. в Европе сохранялся неизменный интерес к системе местного самоуправления Франции, особенно периода Французской республики, когда впервые была предложена модель местного самоуправления с широким представительством, основанном на тайном, всеобщем, равном избирательном праве.

Отношение к французской модели местного самоуправления зависело от восприятия самой Франции, что иногда приводило к искаженному восприятию ее организации местного самоуправления. Осо-

27 HuardR. La suffrage universel en France, 1848-1946. P., 1991.

28 См.: Эсмен А. Общие основания конституционного права / Под ред. В. Дерю-жинского. СПб., 1898.

29 Deschanel P. La décentalisation. P., 1894. Подробнее см.: Ивановский В.В. Французская децентрализация // Вопросы государствоведения, социологии и политики. Казань, 1899.С. 267.

бенно заметна тенденциозность в трудах немецких государствоведов и правоведов. Как писал В.В. Ивановский, «Франция, по мнению германских ученых, почему-то до скончания века должна служить примером всякого отсутствия общественной самодеятельности»30. Такое отношение немецких ученых к Франции сохранялось в Германии даже после муниципальной реформы 1871 г. Например, немецкий экономист Иоганн-Людвиг Телькампф после этой реформы написал: «Романские народы склонны к безусловному единству, к военной субординации, церковной иерархии и бюрократический централизации без самоуправления, потому что они страстны, склонны к наслаждениям и честолюбивы, а потому менее, нежели германские народы, способны рассудительно господствовать над собою и связывать свободу с порядком, так как самоуправление требует самообладания»31. Влияние немецких трудов на российскую общественно-политическую мысль второй половины XIX в. было достаточно велико. Они во многом определяли восприятие французских политических институтов. А.Д. Градовский настолько глубоко воспринял немецкий этатистский подход, что даже французское société переводил как «государство»32.

Одна из причин искаженного восприятия Франции заключалась в том, что процесс децентрализации в самой Франции и за рубежом расценивался как процесс организации местного самоуправления, а успехи децентрализации оценивались по степени их соответствия принципам английского самоуправления. Например, французские ученые И. Феран и А. де Ферон были убеждены, что во Франции даже после реформы 1871 г. нет самоуправления, поскольку она не привела к существенному уменьшению власти префекта33. Л. фон Штейн считал французское самоуправление «должностным организмом в связи с представительством»34.

30 Ивановский В.В. Общественное управление в Германии по воззрениям Р. Гней-ста II Вопросы государствоведения, социологии и политики. Казань, 1899. С. 296.

31 Tellkampf J.L. Selbstverwaltung und Reform der Gemeindeund Kreis-Ordnungen in Preussen und Selfgovernment in England und Nordamerika. Berlin, 1872. S. 8-9. Цит. по: Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... С. 96.

32 См.: Скрипилев Е.А. Французская декларация прав человека и гражданина в русской литературе XIX-XX вв. || Общественная мысль: Исследования и публикации. Вып. 2. M., 1990. С. 102.

33 Ferrand J. Les institutions administratives en France et á l'étranger... 1879; Ferron, H. de Institutions municipales et provinciales comparées: organisation locale en France et dans les autres pays de l'Europe: comparaison influence des institutions locales sur les qualités politiques d'un peuple et sur le gouvernement parlementaire reformes. Paris, 1884. P. 110-111. Подробнее см.: Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... С. 108— 111, 115.

34 Цит. по: Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... С. 66—67. Подробнее см.: Блок А.Л. Государственная власть в европейском обществе: Взгляд на политическую теорию Лоренца Штейна и на французские политические порядки. СПб., 1880.

На различие терминов «децентрализация» и «самоуправление» обратил внимание, в частности, В.В. Ивановский: «Французские ученые весьма нередко отождествляют... децентрализацию с самоуправлением, что, конечно, неправильно, так как децентрализация может иметь место и при исключительно правительственном управлении»35. Очевидно, что из-за смешения терминов при административной децентрализации развитие системы самоуправления как политического института во Франции несколько отставало36.

Французская модель самоуправления, как и английская, находилась в России в центре общественного внимания. Российские публицисты внимательно следили за борьбой французов за децентрализацию и самоуправление и резко критиковали политику Луи Наполеона III37. «Вторая империя, — писал из Парижа в 1869 г. К.К. Ар-сеньев, — нанесла последний удар местной общественной жизни, присвоив правительству назначение мэров, уничтожив всякое выборное управление в Париже и Лионе и предоставив префектам право заменять на время выборный муниципальный совет административною комиссией...», газеты всех партий требуют административной децентрализации38. В том же году вышла книга князя А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Он рассматривал Францию как отрицательный пример организации местного самоуправления. Даже всеобщее избирательное право вызывало у него сарказм: «Эти бесчисленные представители французского земства, избранные всеобщей подачей голосов, пользуются неограниченным правом рассуждать, писать и выслушивать и, по-видимому, этим правом удовлетворяются»39. Через год Л.А. Полонский раскритиковал французское правительство за подавление всякой самостоятельности общества, свободы голоса и свободы совещаний40. Еще спустя год Н.И. Утин в статье «Старая и новая Франция (Централизация и общественная инициатива)» писал: «Вся страна по-прежнему оставалась послушною пленницею Парижа, потому что ей было отказано в тех учреждениях полного местного представительства, без которых центральное представительство столько же искусственно и немощно, сколько и наоборот»41. Примечательно, что большинство

35 Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Прус-сии...С. 263—271.

36 Ср.: Там же. С. 18.

37 См., например: Арсеньев К.К. Парламентский и общественный кризис во Франции // Отечественные записки. 1862. № 3; Попытки местного самоуправления во Франции // Русский вестник. 1862. Т. 37. № 1. С. 5—52. Подробнее о позиции журнала «Вестник Европы» см.: Китаев В.А. Либеральная мысль в России (1860—1880 гг.).

38 Арсеньев К.К. Письмо из Парижа // Вестник Европы. 1869. № 10. С. 933.

39 Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869. Т. 1. С. 145.

40 Вестник Европы. 1870.№ 9. С. 362.

41 Вестник Европы. 1871. № 3. С. 24.

российских периодических изданий считало, что Парижская коммуна 1871 г. боролась, прежде всего, за муниципальные свободы и децентрализацию42.

Отрицательное отношение к французской системе местного управления, сложившееся в период второй монархии и поддержанное немецкими правоведами и государствоведами, сохранялось даже после реформы 1871 г. Показательна, например, эволюция взглядов Е.И. Утина, долгое время одобрявшего внутреннюю политику Франции, но после восстания Парижской коммуны отдавшего свои предпочтения политическому устройству Англии43. В.П. Безобразов написал книгу «Земские учреждения и самоуправление» (М., 1874) под влиянием Прусской реформы, противопоставив положительные формы местного самоуправления в Пруссии и Англии отрицательным в лице Франции44.

Необходимо отметить еще одну особенность восприятия французского самоуправления — с 1860-х гг. все социально-политические преобразования во Франции второй половины XIX в. воспринимались как результат Французской революции 1789 г. и поэтому внимание к данному событию не ослабевало. Неизменным интересом пользовались работы И. Тэна45 и книга А. де Токвиля «Старый порядок и революция»46. На русском языке вышли книги Ф.К. Шлоссера «История XVIII столетия и XIX до падения Французской империи с особенно подробным изложением хода литературы» (СПб., 1858-1860. Т. 1-8), значительная часть которой была посвящена Французской революции, и Г. Зибеля «История французской революции и ее времени (17891795)» (СПб., 1863. Ч. 1)47.

Российские исследователи обычно отмечали большое сходство французской и российской централизованных систем местного управления. В.В. Ивановский справедиво замечал, что «наибольшее сходство

42 См.: Оболенская С.В. Франко-прусская война и общественное мнение Германии и России. М., 1977. С. 217, 225-226, 254-256.

43 Вестник Европы. 1872. 9. Подробнее см.: Китаев В.А. Либеральная мысль в России (1860-1880 гг.). С. 201-208.

44 См.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

45 См. : Итенберг Б. С. Российская общественность и книги Ипполита Тэна о Французской революции конца XVIII в. // Великая Французская революция и Россия / Отв. ред. А.Л. Нарочницкий. М., 1989. С. 133-147.

46 Starr S.F. Decentralization and Self-Government in Russia, 1830-1870. Princeton, 1972. P. 71-89; Иванова Т.Н. Оценка книги А. Токвиля «Старый порядок и революция» русской буржуазно-либеральной историографией второй половины XIX — начала XX в. // Эпоха Великой французской революции: проблемы истории и историографии. Чебоксары, 1989. С. 26-39. См., например: Благовестов Г.Е. Старый порядок и революция. Соч. А. Токвиля... // Русское слово. 1861. № 5; Он же. Токвиль и его политическая доктрина // Русское слово. 1862. № 5.

47 Подробнее см.: Плимак Е.Г., Хорос В.Г. Великая французская революция и революционная традиция в России // Великая Французская революция и Россия / Отв. ред. А.Л. Нарочницкий. М., 1989. С. 222-260.

с должностью русских губернаторов имеют префекты французских де-партаментов»48. Сближал французскую и российскую (до земской реформы) систему самоуправления Б.Н. Чичерин49. Он критически отнесся к идеям Токвиля и считал, что «централизация (во Франции — А.Ш.) создала чрезвычайно устойчивую систему государственного управления»50. Вероятно, именно французский опыт организации местного управления убедил Чичерина в том, что централизация и бюрократия могут сосуществовать с местным самоуправлением и выборным началом51. Однако он не преминул отметить, что предложенный министром внутренних дел П.А. Валуевым проект организации земств предполагает передачу выборным земствам тех же полномочий, что возлагаются на назначаемого мэра во Франции52. В отличие от Чичерина, Н.П. Огарев видел между земствами и французскими органами местного управления много сходства. По его мннию, земская реформа была проведена «на началах французского кодекса и немецкого бюрократического смысла»53.

Существенное различие двух систем местного самоуправления имело свои корни в особенностях избирательных систем Франции и России. В 1860 —1870-е гг. отрицательное отношение российских общественных кругов к всеобщему избирательному праву, принятому в то время только во Франции, было нередким54. Характеризуя позицию редакции журнала «Вестник Европы» в этот период по вопросу о всеобщем избирательном праве, В.А. Китаев пишет: участники этого издания были убеждены, что «принцип всеобщей подачи голосов не должен был компрометировать себя, превращаясь в инструмент достижения целей какой-либо одной части нации»55 (очевидно, речь идет о преобладании крестьян в составе населения России). В 1880-е гг. появились специальные исследования о том, как влияет всеобщее избирательное право на состав представительных органов власти во Франции. В частности, В.В. Ивановский пришел к следующему выводу: «характер организации французских генеральных советов доказывает, между прочим, неосновательность опасений, что при свободной и все-

48 Ивановский В.В. Организация губернских властей // Вопросы государствоведения, социологии и политики. Казань, 1899. С. 154.

49 См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 569-571.

50 Он же. Очерки Англии и Франции. М., 1858. С. 11. См. также: Он же. Новейшие публицисты: Токвиль (L'ancien regime et la revolution) // Отечественные записки. 1857. Т. 113. № 8. С. 501-582.

51 Он же. О народном представительстве. С. 758-759, 762; Он же. Мера и границы // Несколько современных вопросов. М., 1862.

52 Он же. О Земских учреждениях // Несколько современных вопросов. М., 1862. С. 251.

53 Огарев Н.П. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Колокол. 1864. Л. 185-187.

54 См., например: Чичерин Б.Н. О представительном правлении. М., 1899. С. 7-15.

55 Китаев В.А. Либеральная мысль в России (1860-1880 гг.). С. 215.

6ВМУ, политические науки, № 5

общей системе выборов, организация представительных учреждений в сфере самоуправления должна принять демократический характер»56.

Сближение Франции и России, начавшееся в годы франко-прусской войны и особенно после заключения Франкфуртского мира в 1871 г., способствовало тому, что опыт Франции оказался востребованным как во время подготовки нового Земского положения 1890 г., так и при разработке Министерством внутренних дел проекта организации местного самоуправления в 1907 г. Для четвертого съезда уполномоченных дворянских обществ Ф.Д. Самарин подготовил обширный доклад с разбором этого законопроекта. Он обратил внимание на то, что Европа выработала два способа формирования системы местного самоуправления: эволюционный, характерный для Англии, и революционный — французский. Российская власть, по мнению Самарина, следует французской модели («к сожалению, мы всегда стремимся подражать Франции, а не Англии»), т.е. предлагает «огульную ломку всех существующих учреждений»57. Влияние французской или, точнее, континентальной модели местного самоуправления обнаруживается в стремлении к централизации местного управления и введению новой должности начальника уездного управления, который должен назначаться царем по представлению Министерства внутренних дел58. В самом законопроекте говорилось о противоположных задачах — децентрализации местного управления. Этот законопроект так и не был утвержден, однако вызванные им дискуссии вновь указали на удивительную близость двух моделей местного самоуправления — в России и Франции, которые в Европе того времени считались одними из самых централизованных.

* * *

Немецкая традиция местного представительства берет свое начало в Восточно-Франкском государстве, где представительные органы власти существовали в центральном и местном управлении. С франкских времен была унаследована практика регулярных собраний знати, которые получили название рейхстагов. Постепенно они расширили свои представительные функции: стали включать не только князей, графов, архиепископов и королевских министериалов, но также рыцарей и представителей имперских и княжеских городов. Местное управление в округах (марках) осуществляли маркграфы, наделенные воен-

56 Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... С. 273. См. также: Бланк Р. Всеобщее голосование во Франции: Итоги первого пятидесятилетия (1848-1898 гг. ) // Вестник Европы. 1902. № 5.

57 Объединенное дворянство: Съезды уполномоченных губернских дворянских обществ. М., 2001. Т. 1: 1906-1908 гг. С. 570, 782.

58 Там же. С. 874.

ной, судебной и полицейской властью. В крупных округах создавался второй уровень управления во главе с фохтами59, наделенными административной и полицейской властью, в основном по отношению к несвободному населению. Фохта назначал маркграф из местных известных лиц. Со временем кандидатура фохта стала выдвигаться «советом мужей и городов». Как и в большинстве стран Европы, в Германии существовали различные формы самоуправления высшего сословия, городов, профессиональных гильдейских и цеховых объединений, университетов. Начиная с древнеримского периода, на территории Германии была довольно широко распространена также общинная форма самоуправления.

Широкие преобразования в сфере местного управления на немецких землях начались во время завоевательных походов наполеоновской армии60. В оккупированных государствах Рейнской конфедерации, прежде всего в Вестфалии (1807 г.), Баварии (в 1808 г.) и др., была проведена реформа коммунального и земского управления, копировавшая французскую модель самоуправления, т.е. были созданы выборные муниципальные советы, одинаковые для городов и сельской местности, назначены независимые от совета мэры, была усилена централизация. Эта система управления в некоторых государствах, например в Пфальце, продержалась до революции 1848—1849 гг. В связи оккупацией в Пруссии также была проведена серия реформ: крестьяне получили личную свободу, а все граждане — право приобретать земельную собственность; наконец, «Положение для всех городов Прусской монархии» 1808 г. утвердило новую систему городского самоуправления. Король Фридрих-Вильгельм III и правительство Штейна-Гарденберга (1806—1812 гг.) не только преследовали политические цели укрепления и усиления страны, но и ставили задачи нравственного порядка. По мнению Л. фон Штейна, «участие народа в делах государства, в силу нерасторжимой связи этики политической и моральной, необходимо для нравственного формирования народа»61. Он был сторонником консти-

59 Должность фохта известна с каролингских времен, фохт имел различные права и обязанности в различные периоды.

60 В основу описания эволюции системы местного самоуправления в XIX в. положены данные, выявленные в статье Омельченко О.А. Развитие самоуправления в Германии в Х1Хв. // Институты самоуправления: Историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. М., 1995. С. 223-247. Дополнительные данные приведены в статье: Hofmann W. Die Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung von 1848 bis 1918 // Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis / Hrsg. von G. Püttmer. Berlin, 1981.

61 Schwal H. Die Selbstverwaltungsidee des Freiherr vom Stein und ihre geistliche Grundlagen. S. 1., 1971. S. 155. 156. Цит. по: Омельченко О.А. Развитие самоуправления в Германии в Х1Хв. // Институты самоуправления: Историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. М., 1995. С. 224. Об учении Штейна см. также: Виппер Р. Государственные идеи Штейна // Русская мысль. 1891. Кн. 81.

туционной монархии и английской модели местного самоуправления, интерес к которой был вызван исследованием Людвига фон Винке «Представление о внутреннем управлении Великобритании» (1808)62. Штейн поощрял развитие самостоятельности органов самоуправления при развитии государственного контроля, внимательно изучал труды Монтескье и других французских просветителей, но в то же время отличался франкофобией и рассматривал реформы как инструмент восстановления порядка и права в Пруссии63.

В общих чертах прусская модель городского управления действовала на протяжении всего XIX в. В 1831 г. существенно изменились принципы избирательного права в сторону увеличения разницы цензов пассивного и активного избирательного права, однако с середины XIX в. начался процесс роста политического представительства в органах местного самоуправления.

Прусская модель местного самоуправления получила широкое распространение в других государствах Германии. Например, в королевстве Баден, согласно Законам 1808 и 1809 гг., также действовали, с одной стороны, собрание граждан, не обладавшее исполнительной властью, а с другой — общинный совет с бургомистром во главе, который осуществлял местное управление. Благодаря тому что Союзный акт 1815 г., принятый на Венском конгрессе, обязал все государства Германского союза организовать «сословное собрание земли», подобная организация «самоуправления» стала декларироваться в Конституциях Баварского королевства (1818 г.), Вюртемберга (1819 г.) и Великого герцогства Гессен (1820 г.). Причем эти конституции не отменяли патримониальных прав дворянства и церкви, поэтому право самоуправления выражалось только в возможности обращаться с жалобами в ландтаг.

При реформировании в Пруссии земского управления были созданы земские общины (Landgemeinde) (1821 г.). Территориально они совпадали с сельским поселением или полевой маркой, однако общинные органы должны были полностью подчиняться вотчинному управлению, поскольку крупные дворяне-землевладельцы (юнкерство) сохранили за собой административную и судебную власть64. Вотчинные округа (selbständige Gutsbezirke) помимо Пруссии сохранились в Баварии (в виде королевских округов — Gemarkungen, к которым относились ненаселенные территории), Саксонии и Вестфалии и в других государствах Германии.

62 Vincke von L. Darstellung der inneren Verwaltung Grossbritaniens. Berlin, 1815. Подробнее см.: РедлихИ. Английское местное управление. Т. II. С. 413-415.

63 DuchhardtH. Stein: Eine Biographie. Münster, 2007. О реформе см. также: Иванов Р.В. Реформы в Пруссии 1807-1809 годов в европейском контексте аграрных преобразований наполеоновской эпохи: Дисс. ... канд. ист. наук. Иркутск, 2006.

64 См.: Гронский П.П. Вотчинные округа в Пруссии и Саксонии // Юридический вестник. 1914. Т. 6. Вып. 2. С. 124.

Окружное (уездное) управление в Пруссии окончательно оформилось в 1823 г. Окружные съезды (Kreistag) избирались по трем сословным куриям: вотчинников, которые обладали индивидуальными голосами; представителей городов и земских общины (последние, как правило, выдвигали по три депутата на весь округ). Дополнительную курию образовали так называемые «господа» (Rittergutsbesitzer — титулованные особы, наследники имперских прав и т.д.), имевшие индивидуальные голоса. Окружные съезды участвовали в реализации решений центральной власти. Окружное собрание представляло правительству кандидата в ландраты. Завершение системы местного управление Пруссии последовало в 1823-1824 гг.: в каждой из восьми провинций были созданы ландтаги. Создание общепрусского ландтага затянулось до 1847 г.

Преобразование местного управления в местное самоуправление началось в ходе Революции 1848-1849 гг. Франкфуртская имперская конституция 1848 г., так и не вступившая в силу, даровала каждой общине исполнительную власть и право избирать своих представителей и заместителей. Прусская конституция 1850 г. и Прусское общинное положение 11 марта 1850 г. наметили основные принципы общинного самоуправления: административно-территориальный принцип общинной самоорганизации; община стала единицей избирательных округов и сохранила традиционный для общины избирательный ценз. Именно в Конституции 1850 г. собрания общин, уездов, провинций впервые были отнесены к представительным органам власти. В ходе реакции правительство отказалось от проведения реформы местного самоуправления: действие общинного положения было приостановлено королевским указом 19 июля 1852 г., вотчинные права землевладельцев, отмененные в 1850 г., были почти полностью восстановлены Законом 14 мая 1853 г. и подтверждены Законом 14 апреля 1856 г.

Половинчатый характер носила реформа местного самоуправления, проведенная согласно статье 105 конституционного Закона 24 мая 1853 г. С одной стороны, органы местного самоуправления получили право решать свои «внутренние и специфические дела» и приводить решения в исполнение, был введен обязательный публичный характер деятельности выборных органов власти. С другой стороны, «внутренние и специфические дела» не были определены, при этом сохранялись необходимость утверждения общинных постановлений вышестоящими органами власти, государственный надзор, государственное полицейское управление, назначение должностных лиц.

Положение о земской общине 14 апреля 1856 г. не внесло существенных изменений в земское управление. Общинное собрание состояло из всех членов общины, распределенных на три класса, каждый из которых формировал равную по численности курию выборщиков.

Таким образом, сохранялись принципы сословности65. Деление выборщиков на три класса было принято в Пруссии в 1850 г. и введено в городское самоуправление вслед за другими государствами Германии. Например, в королевстве Баден такая система действовала с 1830-х гг. Собрание выбирало старшину ^сйийж), которого мог назначить и вотчинник округа, и двух его помощников. Все выборные должностные лица утверждались земским советником-ландратом.

Общинное собрание принимало решения по всем вопросам общинной жизни, в том числе по налогообложению. Особенное значение Закон 1856 г. придавал обеспечению земских школ. Однако общины не обладали исполнительной властью: почти все решения должен был утверждать ландрат или вотчинник округа.

Движение к новой системе самоуправления началось только после вступления на престол в 1861 г. Вильгельма I и спустя год назначения министром-президентом Отто фон Бисмарка, который в течение трех предшествующих лет выполнял дипломатическую миссию в России и в общих чертах был знаком с проблемами освобождения крестьян и создания земского самоуправления. В 1859 г. он писал: «Моим собственным наблюдениям я не могу придавать большой цены, но все разговоры с людьми толковыми убеждают меня, что в лице достигающего, вероятно, 40 миллионов исконно русского крестьянского населения, в этой империи имеется в распоряжении вполне преданная Императору, здоровая и в высокой степени способная к коммунальному самоуправлению основа для развития новых порядков внутри и крепкой силы во-вне»66. Бисмарк скептически относился к проекту земской реформы, о чем свидетельствует его характеристика Н.А. Милютина: он «самый тонкий и смелый ум среди прогрессистов, является в то же время злейшим ненавистником дворянства и мыслит себе будущую Россию, как крестьянское царство, с равенством, но без свободы, с развитыми интеллигенцией, промышленностью, бюрократией, печатью, пожалуй, по наполеоновскому образцу»67. Политическая «система Бисмарка»68 предполагала сохранение абсолютной монархии69, опиравшейся на сословное общество с определенными правами и обязанностями каждого сословия. Таким образом, уже на рубеже 1850-1860-х гг. взгляд Бисмарка на реформирование местного самоуправления расходился с представлениями российских реформаторов.

65 В 1850-е гг. в Германии вышло немало работ в защиту принципа сословности, например: Mundt Th. Geschichte der deutschen Stände nach ihrer gesellschaftlichen Entwickelung und politischen Vertretung. Berlin, 1854.

66 Цит. по: Нольде Б.Э. Петербургская миссия Бисмарка, 1859-1862: Россия и Европа в начале царствования Александра II. Прага, 1925. С. 246.

67 Там же. С. 260.

68 Ullmann H.-P. Das deutsche Kaiserreich, 1871-1918. Frankfurt, 1995. S. 85.

69 См., например: Бисмарк О. Мысли и воспоминания. М., 1940. Т. 1. С. 202.

В 1871 г. Объединенная Германия приняла Конституцию, которая предоставила каждой территории право выработать собственные формы местного самоуправления, хотя и не отнесла его к представительным органам власти70. 18 декабря 1872 г. в Пруссии после длительных дискуссий было принято Положение об окружных (уездных) земских учреждениях71. Новая форма организации местного самоуправления вводилась только в провинциях, которые входили в старую монархию, за исключением Познани, где были сильны антипрусские настроения. В течение десятилетия это Положение было введено во всех провинциях Прусской империи, причем, исходя из местных особенностей, в Положение вносились изменения и дополнения.

Прусские реформы 1870-х гг. формально расшили представительство местных органов самоуправления, расширили их полномочия, отменили сословный принцип местного управления. Однако самоуправление так и не получило должной автономии. При формировании органов местного самоуправления 276 незамещенных должностей были заняты государственными комиссарами. В соответствии со взглядами Гнейста, самоуправление было организовано как элемент государственного управления, что привело к централизации и бюрократизации управления, соподчиненности различных уровней центрального и местного управления72, принудительной службе в органах местного само-управления73. В то же время реформа не обеспечила взаимозависимости исполнительных и представительных органов власти, местные органы самоуправления были наделены узкими полномочиями, преимущественно совещательного характера. Исполнительные органы местной власти могли действовать даже вопреки мнению представительных органов. Как справедливо заметил О.А.Омельченко, «в сущности, главная роль земств разных уровней была в представительстве населения общины, округа или провинции, если король или правительство "пожелают" представить на их совещательное обсуждение какой-либо во-

70 По Конституции 1871 г. Представительством считались только законодательные органы федерации и субъектов федерации.

71 Опубликовано с изменениями на 1 января 1886 г. в: Положения о прусских земских учреждениях. СПб., 1886. С. 3—86. Подробнее о подготовке этого Положения см.: Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... С. 168—184.

72 Помимо государственного надзора на всех уровнях существовала система представительства. Так, земли в рейхстаге представляли уполномоченные министры или агенты. См., например: Zeller W. Die Geschichte der Landesvertretung Baden-Württemberg in Bonn und ihrer Vorläufer (1619-1985). Stuttgart, 1985.

73 Отказ от участия в деятельности органов самоуправления приводил к ограничению прав и усилению налогообложения. «Принудительная демократия», по словам О А. Омельченко, способствовала высокому уровеню личной гражданской ответственности в Германии (Омельченко О.А. Развитие самоуправления в Германии в Х1Хв. // Институты самоуправления: Историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. М., 1995. С.247).

прос»74. Избирательное право хотя и позволило отказаться от сословного принципа, однако не поколебало политических позиций юнкерства. Положение 1872 г., писал Ф. Энгельс, «отнимает у отдельного юнкера принадлежащую ему в силу феодальной привилегии власть, чтобы под видом самоуправления округов вернуть эту власть классу юнкеров. Крупнейшее и крупное землевладения по-прежнему будет господствовать в земледельческих районах восточных провинций...». Тем не менее Энгельс признает, что со временем эта реформа приведет к существенным изменениям: «Но каждый отдельный юнкер теряет то исключительное положение, которое он занимал в качестве феодального господина... С введением положения об округах приходит конец юнкерству, а без юнкерства нет больше специфической Пруссии»75. Среди депутатов всех представительных органов местного самоуправления по-прежнему преобладали землевладельцы76. Избирательное право в местные органы власти значительно уступало всеобщему, равному, прямому и тайному избирательному праву, предоставленному мужчинам (за исключением военнослужащих) старше 25 лет при выборах в Рейхстаг77. Задачи объединения империи и предупреждения сепаратизма обусловили необходимость увеличить политическое представительство рейхстага. В целях сохранения у власти региональной политической элиты в местных органах самоуправления были использованы различные инструменты: если при выборах в провинциальные и окружных органы самоуправления действовала трехклассная избирательная система, то при выборах в прусский ландтаг применялись двухстепенные выборы с открытым голосованием, что позволяло избирателям от первых двух курий по договоренности «проваливать» депутатов от третьей курии78.

Негативный результат этой реформы констатировал и сам Бис-

74 Омельченко О.А. Развитие самоуправления в Германии в XIX в. // Институты самоуправления: Историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова,

B.И. Карпец и др. М., 1995.

75 Энгельс Ф. «Кризис» в Пруссии // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. М., 1961. Т. 18.

C. 290-291. Если на региональном уровне преобладание юнкерства обспечивала куриальная система, то на национальном уровне это обеспечивали избирательные округа: преобладавшие по численности сельские округа предоставляли основное число депутатских мест землевладельцам. В среднем для получения мандата консерваторам было необходимо набрать 9600 голосов, а социал-демократам — 62 000.

76 См.: Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... С. 235.

77 Вторая палата — бундесрат (Союзный совет), состояла из представителей государств, вошедших в империю. В ней доминировало представительство Пруссии. Бундесрат обладал правом вето по любому закону, принятому рейхстагом.

78 См.: Пифферун О. Европейские избирательные системы (парламентские, провинциальные и муниципальные). С. 40. Благодаря двухстепенным выборам, имущественному цензу, цензу самостоятельности (исключались сыновья живущие у родителей, слуги у господ, лица, нанимающие помещение для ночлега), множественной подачи го-

марк: «Надеялись, что благодаря введению современного местного самоуправления государственные органы получат облегчение в смысле дел и чиновников; но оказалось, напротив, что число чиновников и бремя дел значительно усилилось, благодаря переписке и трениям с органами самоуправления, начиная от провинциального совета и кончая сельским общинным управлением. Рано или поздно наступит такой момент, когда мы будем раздавлены под бременем писания и низшей бюрократии. Наряду с этим бюрократическое влияние на частную жизнь, благодаря способу осуществления "самоуправления", усилилось и проникает в сельские общины сильнее, нежели прежде. Прежде ландрат, одинаково близко стоявший к населению и государству, завершал собой государственную бюрократию снизу; под ним стояли местные управления, которые были, правда, подчинены контролю, но не в такой мере, как теперь окружной и министерской бюрократии. Сельское население отнюдь не пользуется теперь благодаря предоставленному ему самоуправлению, такой автономией, какой издавна обладают города; в лице старшины оно получило начальника, который приказаниями свыше, от ландрата, побуждается, под угрозой дисциплинарных наказаний, обременять своих сограждан, в смысле государственной иерархии, запросами, уведомлениями, предложениями»79.

Прусское законодательство 1870-х гг. оказало влияние на организацию местного самоуправления в других германских государствах в 1880-е гг. В самой Пруссии в 1891 г. было обновлено Положение об общинах. Согласно Положению в крупных общинах избирался общинный совет (Gemeinderat), в состав которого входило от 4 до 36 депутатов — в зависимости от численности общины. К выборам допускались живущие более года в общине лица (Einwohnergemeinde)80. В других государствах Германии ценз оседлости составлял 2 года (Ганновер, Гессен-Нассау, Саксония, Баден и Гессен) или даже 3 года (Эльзас-Лотарингия). Помимо этого в Пруссии действовал ценз самостоятельности и наличия имущества (владение домом). Пассивное избирательное право в Пруссии имело некоторые

лосов существенно ограничивалось число избирателей в ландтаг (в 1893 г. было 1148577 парламентских и 686928 избирателей в ландтаги, т.е. последних было 59,8%) и менялся характер политического представительства в ландтаге, например, в 1898 г. по сравнению с рейхстагом преобладали депутаты Немецкой консервативной партии, Имперской партии, Национал-либеральной, зато полностью отсутствовали представители Народной партии, социалистов и немецкой реформационной партии (точные данные см.: Пифферун О. Европейские избирательные системы (парламентские, провинциальные и муниципальные). С. 5-6). Подробнее см.: Handbuch für den Preußischen Landtag. Ausgabe für die 5. Wahlperiode (von 1933 ab) / Hrsg. von E. Kienast. Berlin, 1933.

79 Бисмарк О. фон. Мысли и воспоминания. М., 1940. Т. 1. С. 11.

80 На юго-западе Германии действовало другое избирательное право: активное избирательное право получали не все местные жители, а только граждане общины (Bürgergemeinde). Чтобы попасть в число граждан общины, поселившийся на территории общины должен был заплатить немалый вступительный взнос.

ограничения. В депутаты общинного совета не могли избираться представители органов надзора за общинами, чиновники, находившиеся на службе у общины или получавшие жалование из общинных средств, должностные лица судебного ведомства, чины прокурорского надзора и полиции, духовные лица и народные учителя, женщины. Кроме того, в Пруссии, как и в большинстве государств Германии, требовалось, чтобы не менее половины численности депутатов были представителями местного населения. Закон 1891 г. сохранил прусскую куриальную избирательную систему, принятую также в Саксонии и Бадене, хотя к этому времени равное избирательное право было введено в Баварии, Вюртемберге, Гессене и Эльзас-Лотарингии. К концу XIX в. только Пруссия сохранила открытое голосование. Во всех остальных государствах Германской империи было принято тайное голосование. Различались и принципы подсчета голосов: в Пруссии и Эльзасе — абсолютное большинство; в Баварии, Саксонии, Вюртемберге, Бадене и Гессене — относительное (при одинаковом количестве голосов проводилась жеребьевка). В Баварии и Бадене в начале ХХ в. была введена система пропорционального представительства, принятая впоследствии в Веймарской республике.

Положение 1891 г. не расширило полномочия окружного совета, который только предлагал кандидатуры на руководящие должности в исполнительные органы власти, утверждение этих лиц осуществлял обер-президент. Списки избирателей по-прежнему должен был составлять старшина81. В целом, как утверждает П.П. Гронский, характеризуя общинное самоуправление после принятия Положения 1891 г., «система общинного управления в главнейших государствах Германской империи представляет собой картину развитого, но не вполне законченного самоуправления»82.

Недостатки местного самоуправления стали предметом жесткой критики со стороны партии социал-демократов. В 1878-1890 гг. политическая деятельность партии была существенно ограничена. После отмены ограничений в программу партии были включены требования всеобщего тайного прямого голосования для всех граждан Германии старше 20 лет, пропорциональных выборов, полного самоуправления провинции, округа и общины через чиновников, избираемых на основе всеобщего избирательного права, и об отмене всех местных властей, назначаемых государством83. В качестве образца организации само-

81 Подробнее о должностях старшин и советников см.: Гронский П.П. Общинное самоуправление в главнейших государствах Германии. Пг., 1916. С. 324-359.

82 Гронский П.П. Общинное самоуправление в главнейших государствах Германии. Пг., 1916. С. 437.

83 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. М., 1962. Т. 22. С. 622-625. Подробнее см.: Ачадов [Данилов Ф.А.] Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление: Коммунальная программа немецких социал-демократов и французских социалистов. Проект коммунальной программы для русских городов. М., 1906.

управления Ф. Энгельс называл США, Францию 1792—1798 гг., Австралию и Канаду, противопоставляя им французское и немецкое централизованное местное управление84. Постоянный рост численности избирателей свидетельствует о том, что эти лозунги находили поддержку среди населения Германии: на выборах 1893 г. партия получила 23,3% голосов, а в 1912 г. - 34,8%.

В 1890-е гг. — начале ХХ в. в Пруссии активизировались дискуссии о трехклассной избирательной системе, поскольку она предоставила значительное преимущество первому и второму классу85. Например, в Берлине в 1880 г. к этим классам относились 2,2% и 10,1% избирателей соответственно, а 87,7% избирателей принадлежали к третьему классу. В то же время трехклассная система позволяла сдерживать влияние социализма на политическую жизнь Германской империи. Защитники трехклассной избирательной системы опирались на учение Гнейста о том, что избирательное право должно соответствовать тем налоговым обязательствам, которые выполняют избиратели86.

В 1896 г. противник социализма канцлер Лео фон Каприви добился введения в Саксонии трехклассной системы, после чего Социалистическая рабочая партия Германии на выборах потеряла все места в нижней палате. Благодаря введению новой системы налогообложения в 1893 г. изменилось соотношение численности избирателей по классам, например в том же Берлине в 1899 г. избиратели распределялись следующим образом: 0,24%, 2,41% и 97,35%. В маленьких избирательных округах нередко первую курию составляли один или два человека. В 1900 г. был принят Закон о муниципальных выборах, который изменил порядок образования курий. В общинах, насчитывавших свыше 10 тысяч человек, все жители, оплачивающие налоги выше размера среднего налога, были отнесены к 1 и 2 курии, остальные избиратели причислялись к третьей курии. В качестве альтернативного варианта была предложена 12-дольная система87. В результате введения новой системы удалось несколько уменьшить диспропорцию в крупных избирательных округах, прежде всего в городах. Например, в Берлине в 1907 г. депутат от первого класса избирался 34 голосами, от второго — 693 голосами, а от третьего — 7212 голосами. Всего от трех курий избиралось 126 депутатов, при этом количество депутатов от третьей курии составляло 35 человек. В сельских избирательных окру-

84 См.: Энгельс Ф. К критике проекта социал-демократической программы 1891 г. // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. М., 1962. Т. 22. С. 239.

85 См., например: Гронский П.П. Общинное самоуправление в главнейших государствах Германии. Пг., 1916. С. 237-239.

86 Подробнее см.: Gneist R. Die nationale Rechtidee von den Ständen und das preussische Dreiklassenwahlsystem. Berlin, 1894.

87 Подробнее см.: Гронский П.П. Общинное самоуправление в главнейших государствах Германии. Пг., 1916. С. 225.

гах депутатами от первой и второй курий избирались преимущественно землевладельцы.

Таким образом, Закон 1900 г. так и не исправил недостатки трех-куриальной избирательной системы. В связи с этим в начале ХХ в., особенно после начала Первой русской революции, активизировалась борьба за всеобщее избирательное право88. В рамках этого движения был поднят вопрос о предоставлении избирательного права женщинам89. При наличии необходимого ценза женщины участвовали в выборах только в Саксонии (исключительно незамужние) и Ганновере. В Баде-не и Гессене женщины могли принимать участие в работе исполнительных комиссий, занимавшихся вопросами призрения, народного образования и санитарии при местных органах власти. Результат движения был весьма скромным: в 1908 г. был принят Закон об ассоциациях 1908 г., который разрешил женщинам участвовать в клубах и собраниях90. Избирательное право было предоставлено женщинам только в Веймарской республике.

Параллельно с институционализацией ассоциаций в Германии формировались объединения органов самоуправления. Первым из них стал Городской совет (Städtetag), созданный в 1905 г. Поскольку подобные объединения стали играть важную роль в политической жизни страны, то в 1911 г. они получили статус юридических лиц и право политического представительства. В силу того, что германское земское самоуправление имело статус органов государственной власти и не обладало должной автономией, создание Земского окружного совета (Landkreistag) затянулось до 1916 г.

При создании германской модели местного самоуправления в XIX в. за образец было взято английское местное самоуправление. Отрицательным примером служило французское местное управление. В результате реформ 1870-х гг. Германия заняла промежуточное положение между этими двумя моделями: «Пруссия, как в сущности и вся Германия, избрала путь средний между строго централизованною Франциею, которая знает самоуправление только как определенную и ограниченную часть государственного управления, и свободным строем Англии, которая все местное управление вплоть до юстиции и отчасти полиции

88 См.: Галкин И.С. Германская социал-демократия против демократизации избирательного права в Пруссии (1905-1914 гг.) // Труды Московского института истории, философии и литературы. М., 1938. Т. II: Исторический факультет. С. 94-128; Эггерт З.К. Борьба за реформу прусского избирательного права в годы Первой мировой войны // Труды по новой и новейшей истории. М.; Л., 1948. Т. 1. С. 86-141.

89 См., например: Радькова О.Г. Борьба Клары Цеткин за избирательное право женщин (1905-1907 гг.) // Вопросы новой и новейшей истории / Под общ. ред. Л.М. Шнеерсона. Минск, 1974. С. 49-62.

90 После 1905 г. избирательное право было предоставлено женщинам в Финляндии, Норвегии, Новой Зеландии, Австрии, Дании и Исландии.

предоставляет общине и графству, а за государством оставляет только дополнительную деятельность»91. На практике в Германии и в наибольшей степени в Пруссии была осуществлена бюрократическая децентрализация и интеграция местного самоуправления в систему органов государственной власти. Это отразилось на избирательном праве и финансировании органов местной власти. Никакой речи об автономии местных органов самоуправления и предоставлении им прав и полномочий в Германском законодательстве не было. Выдвигаемые либералами и социал-демократами требования демократизации самоуправления упирались в научно обоснованную этатистскую теорию самоуправления. К. фон Гербер, Лабанд, Зейдель и другие немецкие ученые были убеждены, что народное представительство не является уполномоченным представительством народа, поскольку народ не является правовым субъектом. Поэтому, — заключали они, — система выборов представляет собой лишь один из способов конституирования органов власти, принципиально не отличающийся от системы назначения92. Г. Еллинек попытался отождествить народ с коллегиальным государственным органом, а народное представительство — с органом этого государственного органа, однако и эта концепция не могла служить обоснованием автономной системы местного самоуправления.

Этатистская концепция, доминировавшая в германской государственно-правовой науке, шла вразрез с ростом общественной и политической активности населения Германии, что отразилось на участии избирателей в выборах в Рейхстаг: в 1871 г. проголосовал 51% избирателей, а в 1912 г. — 84,9%. Поражение Германии в Первой мировой войне и создание Веймарской республики послужило импульсом к пересмотру политики в области местного самоуправления.

В историографии земского самоуправления утвердилось представление о том, что прусская система местного самоуправления оказала влияние на российскую земскую реформу93. Степень этого влияния оценивается по-разному: С.Ф. Старр считает ее незначительной94, большинство других авторов — довольно ощутимой. Интерес к прусскому самоуправлению, особенно к муниципальной реформе фон Штейна,

91 Hue de Grais P. Handbuch der Verfassung und Verwaltung in Preussen und dem Deutschen Reich. 24. veränd. Aufl. Berlin, 1927. S. 96. Подобное мнение высказывали и российские ученые, например: Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1869. Т. 1. C. XIX.

92 Подробнее об отношении Лабанда к выборам см.: Лабанд П. Системы всеобщего избирательного права: Германия // Системы избирательного права Западной Европы и Северо-Американских Соединенных Штатов: Статьи из Handbuch des Oeffentlchen Rechts. СПб., 1905. С. 40-50.

93 Краткий обзор историографии см. в статье: Свиридова Т.А. Прусский (Германский) тип местного самоуправления в русской публицистике и историко-правовой мысли (1840-е гг. — 1917 г.) // Российская история. 2009. № 2. С. 15.

94 Starr S.F. Decentralization and Self-Government in Russia, 1830-1870. P. 58-71.

возник еще в первой половине XIX в.95 Российские ученые и государственные деятели, пожалуй, лучше всего знали прусскую систему местного самоуправления и германские теории местного самоуправления96. Во второй половине XIX в. с целью изучения германского опыта в Берлине побывали многие ученые, например: в 1859 г. — Б.Н. Чичерин97, в 1870-е гг. — Ю.Ф. Самарин98 и И.И. Тарасов99, в 1880-е гг. — В.В. Ивановский100. Интерес к Берлину был связан не только с политическим значением этого города, но и с тем, что профессором Берлинского университета был уже упоминавшийся Гнейст.

П.П. Гронский был убежден, что после знакомства с немецкой юридической наукой российские ученые следовали германским тео-риям101. Но копирование прусских теорий или подражание им вряд ли было возможно, поскольку они не всегда согласовывались между собой. Ярким примером служит отношение к взглядам двух столпов немецкого самоуправления второй половины XIX в. Лоренца фон Штейна (1815-1890) и Г.Р. Гнейста.

Из работ немецкого государствоведа, историка и экономиста Л. фон Штейна на русский язык было переведено руководство «Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии» (Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltunglrechts. 1870), которое являлось кратким изложением его труда «Учение об управлении» (Die Verwaltungslehre), вышедшем в восьми томах в 1865-1884 гг.102 Штейн придерживался гегелевского

95 Подробнее см.: Свиридова Т.А. Прусский (Германский) тип местного самоуправления в русской публицистике и историко-правовой мысли (1840-е гг. — 1917 г.). С. 15-18. К приведенным работам можно добавить статьи: Виппер Р. Государственные идеи Штейна // Русская мысль. 1891. № 8; Кареев Н.И. Прусские рефомы перед войной за освобождение // 1812-1912. Отечественная война и русское общество: Юбилейное издание / Под ред. А.К. Дживелегова, С.П. Мельгунова, В.И. Пичеты. М., 1912. Т. 6. С. 29-38.

96 Германские теории местного самоуправления неоднократно рассматривались в российской научной литературе: Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб., Б.г. Т. 1. С. 1-61; Матвеев В.Ф. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. 1905. № 1; Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление // Право. 1909. № 32; Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. С.-Пб., 1911.С. 252-272; Гронский П.П. Общинное управление в главнейших государствах Германии. Пг., 1916. С. 1-74.

97 См.: Чичерин Б.Н. Воспоминания. Путешествие за границу. М., 1932. С. 87-99.

98 См.: Самарин Ю.Ф. Финансовые реформы в Пруссии в начале нынешнего столетия. СПб., 1878.

99 См.: Тарасов И.И. Два года на Западе с ученой целью. Киев, 1879.

100 См.: Ивановский В.В. Преподавание административного права в Берлинском университете. Казань, 1884.

101 См.: Гронский П.П. Теории самоуправления в русской науке// Юбилейный земский сборник. 1864-1914 / Под ред. Б.Б.Веселовского и З.Г.Френкеля. СПб., 1914. С.76-85.

102 См.: Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии: Руководство... / Пер. с нем. под ред. И.Е. Андреевского. СПб., 1874.

противопоставления государства и общества и признавал классовый характер обществ. Он утверждал, что государство должно быть надклассовым и с помощью избирательной системы добиваться баланса интересов капиталистов и рабочего класса. Надклассовый характер государственной власти обеспечивает только одна форма правления — конституционная монархия, поскольку монарх, особенно наследный, стоит выше классовых интересов и может проводить социальную политику103.

Одним из важнейших инструментов социальной политики Штейн считал систему местного самоуправления. Местное самоуправление, по мнению ученого, «создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной»104. В отличие от государственного управления, местное самоуправление является выражением свободы, поскольку самоуправление относится к свободно организованной самостоятельной деятельности, а выборы органов местной власти обеспечивают свободу от государства105. Учитывая интересы местного населения и местного землевладения, Штейн разделял самоуправление на местное представительство и «собственно самоуправление», причем каждое со своими органами самоуправления. По мнению Штейна, местное самоуправление может быть сословным , основанным на землевладении (его «компетенция... суживается с развитием государственно-гражданского общества»); общинным и корпоративным106. Особое внимание Штейн уделяет общинному самоуправлению: «Пока общинный строй заключается лишь в одних исторически возникших, местных общинах, органически развитое самоуправление не возможно, так как местные общины, при одинаковости задач и прав, столь различны по объему и силе, что большая часть их, по-видимому, не способна образовать у себя органов устройства и управления. Будущность общинного строя заключается поэтому в образовании административных общин, для решения которых местная община есть исполнительный орган. Деланные доселе опыты окружной и приходской общины суть не более как почин этой высшей организации, так как они большей частию представляют из себя или совещательные тела рядом с чиновниками, как именно во Франции (arrondissements и sous-préfets), или союзы с некоторою отдельною задачею, как в Англии. — Германии предстоит ра-

103 Эта идея импонировала прусскому канцлеру О. Бисмарку, который пытался обосновать, что Пруссия является «социальной империей».

104 См.: Штейн Л. Учение об управлении и право управления. С. 28.

105 См.: Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... С. 53—70. Тезис о свободе от государства у В.В. Ивановского вызвал скептическое отношение, поскольку, по его мнению, именно государство определяет принципы избирательного права (Там же. С. 69). Однако в Германии Конституция 1871 г. действительно не вторгалась в региональное избирательное право.

106 См.: Штейн Л. Учение об управлении и право управления. С. 30—31.

бота и честь выработать административную общину из местной общины и таким образом осуществить истинную систему самоуправления»107. При описании системы местного самоуправления Штейн обращает внимание на следующие аспекты деятельности органов местного самоуправления: наличие распорядительных функций, легитимность, автономию, статус юридического лица, верховный надзор и разрешение споров с государством в судебном порядке108.

Штейн считал, что система самоуправления эволюционирует вслед за социальной трансформацией. При родовой организации общества самоуправление возлагается на землевладельцев, при сословной — на привилегированное сословие; при гражданской (иногда он говорит «государственно-гражданской») — на все общественные классы. Эволюция самоуправления отражается и на принципах избирательного права. Для последней стадии Штейн предлагал сохранение имущественного ценза109. Примечательно, что стремление к государственно-гражданскому обществу в Германии Штейн относил к началу XIX в., признавая в то же время, что правительство защищало принципы абсолютной монархии, родовую и сословную организацию общества. Прав В.В. Ивановский, который отказывает государственно-гражданскому равенству в Германии первой половины XIX в.110

Интерес к учению Л. фон Штейна в России был очень велик. По ходатайству В.П. Безобразова за книгу «Учение об управлении и право управления» Л. фон Штейн был награжден одним из высших орденов России. В учении Штейна, по мнению И.В. Павловского, российских ученых привлекало обоснование связи конституционной монархии и местного самоуправления, а также критика пролетарской демокра-тии111. Несмотря на положительные оценки основных идей Штейна, в России у него не было последователей112.

Труды же Гнейста в России были довольно хорошо известны113. Гнейст, в отличие от Штейна, считал, что местное самоуправление является элементом государственного управления, поскольку осуществ-

107 Там же. С. 30.

108 Там же. С. 31-36.

109 Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... С. 60-66.

110 Там же. С. 67.

111 См.: Павловский И.В. Лорец фон Штайн и русская общественность // Россия и Запад: Диалог культур. М., 1994. С. 121. В действительности, штайновская критика социализма и коммунизма для многих стала одним из первых источников знакомства с этим учением во Франции (Там же. С. 115).

112 См.: Павловский И.В. Лорец фон Штайн и русская общественность // Россия и Запад: Диалог культур. М., 1994. С. 118.

113 Подробнее о его взглядах см.: Ивановский В.В. Общественное управление в Германии по воззрениям Р. Гнейста; Он же. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... Казань, 1886. С. 70-93.

ляет государственные функции внутреннего управления. Для согласованной деятельности центрального и местного управления необходимо усиление (по сравнению с Англией) административного контроля. Последовательное проведение этатистского принципа при описании английских органов местного самоуправления привело к тому, что Гнейст превратно истолковал принципы английского самоуправления и фактически предложил собственную модель самоуправления. Как и в Англии, самоуправление, по мнению Гнейста, следует возложить на выборных дворян-землевладельцев, которые могут выполнять свои обязанности безвозмездно, а также на назначаемых платных должностных лиц. Гнейст был убежденным сторонником принципов назначения и единоначалия в местном самоуправлении. Представительные органы самоуправления он рассматривал как «местные административные советы»114. В идеале при назначении или избрании лиц в местные органы власти должна учитываться их «способность личной деятельности в пользу государства»115. Он соглашался с цензом, который определялся по размеру выплачиваемых налогов, и выступал против всеобщего избирательного права, поскольку оно, по его убеждению, разрушает общественную самодеятельность116. Главной политической силой, выступавшей за новую организацию местного самоуправления, Гнейст считал горожан117. Благодаря своему политическому значению труды Гнейста получили широкую популярность как в Германии, так и за ее пределами. Однако среди его почитателей было очень мало последователей. Критика учения Гнейста представлена в работах его современников: Л. фон Штейна, Рёслера (H. Roesler), Лабанда, Блюнчи (I.C. Bluntschli), A. Шефле (A. Schäffle), О. фон Зарвея (O. von Sarwey), Э. Лёнинга (Edgar Loening)118, Й. Редлиха119. Большинство из них были убеждены в неправомочности использования примера Англии для обоснования принципа назначения должностных лиц в местные органы самоуправления, поскольку мировые судьи и другие должностные лица лишь формально назначаются королем. Оппоненты Гнейста выступали за коллегиальное управление и выборный принцип, который они справедливо относили к главному критерию самоуправления.

114 Ивановский В.В. Общественное управление в Германии по воззрениям Р. Гней-ста. С. 278.

115 Там же. С. 280.

116 Там же. С. 279-280

117 Там же. С. 272.

118 См.: Ивановский В.В. Организация местного самоуправления во Франции и Пруссии... С. 119, 126, 130, 139, 151; Он же. Общественное управление в Германии по воззрениям Р. Гнейста. С. 282-301.

119 См.: РедлихИ. Английское местное управление. СПб., 1907. Т. II. С. 341-428.

7 ВМУ, политические науки, № 5

* * **

Таким образом, при изучении западноевропейского опыта местного самоуправления в 1850-1860-х гг. российские политические деятели, исследователи и публицисты преимущественное внимание уделяли Англии и отчасти Франции120. Интерес к Германии и в особенности к Пруссии усилился только после проведения реформ местного управления в 1871 и 1875 гг. Англо-саксонская модель, чаще всего, рассматривалась не в оригинальном виде, а в «континентальных» интерпретациях, далеких от оригинала.

Утвержденное в 1864 г. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» в России отвечало общеевропейским тенденциям и вместе с тем, несмотря на использование некоторых западноевропейских форм, все же представляло собой оригинальную модель формирования местного представительства. Оригинальность земской реформы заключалась в том, что Россия первой объединила, синтезировала формы англо-саксонской и континентальной моделей самоуправления: Франция сделала это в 1871, Германия — в 1871 и 1875 гг., а Англия только в 1888 г.

Понятно, что первый в Европе опыт синтеза двух моделей местного самоуправления, безусловно, не мог быть идеальным. Во всех странах Европы равновесие между самоуправлением и централизацией устанавливалось очень долго (в Великобритании реформы местного самоуправления продолжаются до сих пор). Самая главная проблема заключалась в том, что социальные изменения в России второй половины XIX — начала ХХ в. (как и в Европе) происходили чрезвычайно быстро, что требовало моментальной корректировки избирательной системы и выстраивания новых форм взаимодействия земских и губернаторских органов власти. Власть не успевала своевременно реагировать на эти процессы, поэтому сейчас принято говорить либо о кризисе местного управления, либо о недостаточной эффективности местного управления рубежа XIX—ХХ вв.

Уже в 1870-е гг. недостатки были осознаны и на оценку земского самоуправления стали влиять прусская форма местного самоуправления и немецкие государственные теории местного самоуправления (Штейн, Гнейст и др.). Однако прусская реформа 1871 и 1875 гг. проводилась при сильнейшем и успешном сопротивлении юнкерства, которое сохранило свои земельные владения, а в России освобождение крестьян способствовало обезземеливанию дворянства и утрате дворянством политического значения. Земская контрреформа 1890 г., таким образом, стала шагом назад, к сословному представительству. Задача выстраивания вертикали власти и баланса централизации и самоуправления также не была решена.

120 Starr S.F. Decentralization and Self-Government in Russia, 1830-1870. P. 58-71.

Эволюцию взаимоотношения российского и европейского самоуправления замечательно иллюстрирует мысль А.Д. Градовского, высказанная в работе «Реформы и народность»: «Западничество явилось... средством искусственной, внутренней эмиграции из крепостной России» <...> «К счастью для России, в то самое время, когда Тургенев выводил Базарова, уже начались те реформы, которые должны были возвратить домой этих невольных эмигрантов и обратить лишних людей в служителей отечества, приведя их в соприкосновение с действительными силами общества. Значение реформ императора Александра II оценено с многих точек зрения, но не с этой — а она представляется существенно важной. Эти преобразования возвратили отечество многим людям, до тех пор уходившим в себя и стоявшим в стороне; они принесли первые средства для врачевания той тяжелой болезни, последним симптомом которой был нигилизм...

Освобождая крестьян, вводя судебную и земскую реформы, давая льготы печати, свободу университетскому преподаванию и т. д., не подражала ли Россия Западу, не заимствовала ли она многое из общеевропейской сокровищницы? Да. Но тем не менее западничество как болезнь, видимо, уменьшается с каждым годом, а национальное сознание в России растет с каждым десятилетием. Мы более национальны теперь, в 1880 г., чем были десять лет тому назад, в год франко-прусской войны; в 1870 г. мы были более национальны, чем в 1860 г., а 1860 и 1850 гг. в этом отношении отделены целою пропастью. Теперь уже сделалась ходячею та истина, что у нас уже нет "чистых славянофилов", как нет "чистых западников". Что же случилось? Выдохлись ли славянофилы? Выдохлись ли западники? Нет! Но они на чем-то сошлись; что-то заставило их почувствовать себя жильцами одного великого дома, и в этом доме былые "западники" уже меньше мечтают о "Европе", чем прежде.

Чем же объяснить эту загадку? Чем объяснить тот странный, по-видимому, факт, что, приблизившись за последнюю четверть века к Европе больше, чем в течение прежнего полустолетия, мы сделались более русскими, чем были современники Александра I? Может быть, эта разгадка найдется, если мы рассмотрим условия, при которых интеллигенция каждой страны может сделаться и остаться вполне народной». Разгадка заключается в том, что благодаря земскому самоуправлению была «национализирована интеллигенция»121.

Иначе говоря, реформа 1864 г. создавалась на основе европейских моделей и форм (причем далеко не все из них были глубоко изучены) с учетом базовых параметров, заданных реформой 1861 г., однако по мере накопления российского опыта самоуправления стало ясно, какие формы и методы целесообразно сохранять или даже менять, а какие нет.

121 См.: Градовский А.Д. Сочинения. СПб., 2001. С. 446, 450.

Так происходило становление национальной модели местного самоуправления.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Айзентштат М.П. Иеремия Бентам и Россия // Россия и Европа: Дипломатия и культура. М., 1995.

2. Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918.

3. Гизо Ф. История цивилизации в Европе. М., 2007.

4. Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. М., 1917. С. 9.

5. Ивановский В.В. Общественное управление в Германии по воззрениям Р. Гнейста // Вопросы государствоведения, социологии и политики. Казань, 1899.

6. КареевН.И. Английское умственное влияние в России полвека тому назад // Русско-английский вестник. 1917. № 1.

7. Ковалевский М.М. Соперничество немецкого, французского и английского влияний на русскую интеллигенцию с середины прошлого столетия // Вестник Европы. 1916. № 1.

8. Левенсон П.Я. Иеремия Бентам: Его жизнь и общественная деятельность. СПб., 1893.

9. Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции. Минск, 1981.

10. Тьерри О. Городские коммуны во Франции в средние века. М., 2011.

11. HuardR. La suffrage universel en France, 1848-1946. P., 1991.

12. Taine H. Notes sur l'Angleterre. P., 1872.

13. Ullmann H.-P. Das deutsche Kaiserreich, 1871-1918. Frankfurt, 1995.