Проблемы современного российского миграционного права

Гражданско-правовая аналитика

УДК 342.721.6 ББК 67.99

© 2015 г. В. В. Макеев, А. Д. Брик

проблемы современного российского миграционного права

В предлагаемой статье авторы рассматривают имеющиеся проблемные вопросы в сфере миграционных отношений и их законодательного регулирования в соответствии с последними изменениями, связанными с управлением миграционными процессами и принятием Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Ключевые слова: право, миграция, миграционное право, миграционные отношения, миграционный процесс, миграционное законодательство.

PROBLEMS OF THE MODERN RUSSIAN MIGRATION LAW

In offered article the author considers available problem questions in sphere of migratory relations and their legislative regulation according to last changes connected with management by migratory processes in connection with acceptance of the Concept of the state migratory policy of the Russian Federation for the period till 2025.

Keywords: the law, migration, the migratory right, migratory relations, migratory process, the migratory legislation.

Большинство исследователей разделяют позицию, в соответствии с которой в нашей стране в значительной мере уже сформирована новая юридическая сфера - область миграционных отношений. Сегодня накоплено внушительное количество (разнообразный спектр) нормативно-правовых актов, регламентирующих данную систему правоотношений. Только принятие 13 июня 2012 г. Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года позволяет нам утверждать, что в настоящее время начался процесс адаптации миграционных потоков к стратегическим потребностям Российского государства и общества.

Как нам представляется, подобное положение обусловлено тем, что накопленная юридическая база нормативного регулирования миграционных отношений синхронно обеспечивает динамику эволюции все возрастающих на территории нашей страны миграционных процессов. Кроме того, имеющаяся в нашем арсенале правовая база, регламентирующая миграционные процессы, все больше соответствует международной системе обеспечения прав человека, запросам Федеральной миграционной службы РФ, международным стандартам обеспечения прав и свобод человека.

Также следует отметить, что не все так хорошо в этой сфере, как представляется на первый взгляд, т. к. имеются определенные отставания правовой регламентации миграционной сферы от опыта законодательного регулирования миграционных отношений, сложившегося в передовых зарубежных странах.

Важным отрицательным моментом в течение длительного времени, на наш взгляд, была заметная хаотичность в эволюции миграционного права, что объяснялось главным образом отсутствием научно выверенной концепции миграционной политики на перспективу.

Казалось, что принятая в июне 2012 г. Концепция [1], представляющая «собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности РФ в сфере миграции», достаточно полно разрешит все имеющиеся противоречия в сфере миграционных отношений [1]. Во многом это действительно так. В качестве основных задач миграционной политики РФ Концепция определяет следующие направления: а) создание для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и иных иностранных граждан условий и стимулов для переселения в РФ на постоянное жительство; б) разработку

Юристг-Прлвов^дъ, 2015, № 3

дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой; в) содействие развитию внутренней миграции граждан РФ; г) содействие образовательной (учебной) миграции в РФ и академической мобильности; д) выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов; е) содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом; ж) противодействие незаконной миграции.

Представляется, что последнее направление должно было бы предусмотреть конкретные шаги по законодательному регулированию миграционных отношений. Однако в Концепции же речь идет только о пожеланиях телеологизации (совершенствования) правовой базы, мер ответственности, государственного контроля, межведомственного взаимодействия, необходимости разработки и принятия программ противодействия незаконной миграции и т. д. Вопросы совершенствования нормативного регулирования миграционных отношений рассматриваются в несколько размытом виде, без указания сроков реализации.

Конечно, по своей масштабности перспектив данная Концепция значительно превосходит все предыдущие. Так, в ней последовательно определены цели, сформулированы дефиниции основных понятий, казалось бы, определены условия формирования и реализации российской миграционной политики, закреплены принципы, задачи и главные направления миграционной политики, определены ориентиры международного сотрудничества, механизмы и этапы реализации миграционной политики РФ, что, по мнению разработчиков, позволило бы четко определять векторы эволюции законотворчества в сфере миграции. Однако в пункте 11 Концепции на этот счет только констатируется: «Миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом» [ 1].

Следует указать и на такое упущение в представленной Концепции как неиспользование программно-целевого способа правового регулирования, который мог бы оказать важную услугу в решении проблем добровольного переселения россиян в малонаселенные и отдаленные от центра местности, в регулировании всероссийского рынка труда, в оказании действенной и реальной помощи социально незащищенным категориям мигрантов.

Требует уточнения и официального разъяснения категориально-понятийный аппарат миграционных отношений. В Концепции вновь не отражено общее понятие «мигрант», не определен правовой статус некоторых категорий мигрантов, а дается понятие только видов миграции (академическая мобильность, временная миграция, долгосрочная миграция, краткосрочная миграция, незаконная миграция, образовательная миграция, трудовая миграция и др.

Концепция прямо не определяет основные направления по совершенствованию правового регулирования в сфере миграции. Но оно должно быть направлено в первую очередь на изжитие из юридической практики коллизионных норм, устранение имеющихся пробелов в нормах права и правовом регулировании миграционных отношений, отмирание отсылочных норм права, которые провоцируют противоречия между нормативными установлениями разных субъектов власти и управления.

Другой проблемой в данном направлении правового регулирования является наличие широкого круга дискреционных полномочий. Например, ст. 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [4] относительно регламентации приглашения в нашу страну иностранца в качестве трудового мигранта требует наличия заключения территориального органа исполнительной власти, который ведает занятостью населения. В то же время правила, регулирующие выдачу заключения, устанавливаются Инструкцией Минтруда России [2].

Теперь в развитии положений Концепции этот порядок изменен. С начала 2015 г. в миграционном законодательстве вступили в действие поправки относительно правил въезда и порядка трудоустройства граждан тех государств, с которыми у нас существует безвизовый режим. Главное изменение касается отмены квот на рабочую иностранную силу и замены их на трудовые патенты для мигрантов в РФ [4]. При этом трудовых мигрантов обязали предоставлять сведения об отсутствии судимости, наличия места проживания, полиса добровольного медицинского страхования и оплаты налога на доход физических лиц. При этом согласно закону иностранные граждане должны при получении разрешения на работу подтвердить знание русского языка, истории и законодательства РФ [3].

Однако достаточно много нерешенных проблем. Поэтому, по нашему мнению, перспективы совершенствования миграционного законодательства имеют прямую связь его систематизацией. Эту задачу можно решить путем принятия ком-

плексного федерального закона, в котором бы нашли отражение следующие положения: правовое положение субъектов миграционных отношений; классификация миграционных отношений; правила выезда, транзитного проезда и въезда в страну; регистрационный порядок учета мигрантов и другие положения, связанные с различными сторонами миграционных отношений. Принятие данного закона на федеральном уровне позволит унифицировать и консолидировать имеющиеся нормы права, регламентирующие все стороны системы миграционных отношений, нашедших отражение в многочисленных федеральных и локальных законодательных актах, ликвидировать имеющиеся пробелы в данной отрасли права, отменить устаревшие нормативно-правовые акты.

Существенной проблемой законодательного регулирования миграционных отношений является правовой статус иностранных граждан в РФ. ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ регламентирует их статус, а также регулирует иные стороны миграционных отношений на территории РФ (трудовые, предпринимательские и др.) [4]. Закон определяет разнообразные формы пребывания граждан зарубежных государств на территории РФ: временное пребывание, временное и постоянное проживание. Полагаем, что совершенствование данного закона может быть осуществлено путем упрощения отдельных бюрократических процедур по выдаче разрешений на временное пребывание и проживание иностранных граждан в Российской Федерации.

Необходимо признать, что сегодня в России находится большое количество иммигрантов, имеющих статус постоянно проживающих. По сути, указанное положение закона является серьезным препятствием для получения в дальнейшем этими лицами российского гражданства.

Решение проблемы совершенствования законодательства в отношении правового положения мигрантов, по нашему мнению, может быть увязано с преодолением имеющихся коллизионных норм права, которые затрудняют процесс правильного понимания действующего законодательства относительно статуса мигрантов. Так, до сих пор юридически не урегулирован порядок относительно процедуры приглашения иностранного гражданина для трудовой деятельности в соответствии со ст. 18 закона [4].

Отдельной проблемой обеспечения правового положения мигранта является добровольное переселение в Россию лиц, проживающих за рубежом и обладающих иностранным или гражданством СССР. В сумрачные 90-е гг. XX века Россия в основном на межправительственном уровне заклю-

чила порядка 10 соглашений относительно процесса переселения и защиты прав переселенцев в РФ. Отдельные из этих соглашений впоследствии, после их ратификации, приобрели статус законов.

Отмечая то, что в России в целом оформилась нормативно-правовая база, регламентирующая миграционные отношения, лежащая в основе защиты прав мигрирующего населения, имеющиеся на сегодня недостатки в сфере миграционных отношений можно условно свести к следующим:

1. Все еще сохраняется неопределенность положения некоторых категорий мигрантов; не изжиты бюрократические препоны по разграничения полномочий в сфере миграции между различными субъектами властных и управленческих структур; в миграционном законодательстве все еще наличествует определенное количество дублирующих друг друга, коллизиционных и устаревших правовых норм.

2. Противоречия между нормами текущего законодательства, которые чаще всего существуют между нормами федеральных законов и подзаконных актов, в пределах одних и тех же нормативно-правовых актов, между правовыми нормами, закрепляющими объем прав иностранного работника с нормами Трудового и Гражданского кодексов РФ.

3. Отсутствие четких законодательных определений понятий «миграция», «мигрант», иных понятий, терминологически употребляемых в нормативных актах, неясность которых способствует хаотичности в определении правового положения мигрантов, их демократических свобод, реализации обязанностей в отношении страны пребывания.

Названные эти и иные недостатки правового регулирования в сфере миграционных отношений свидетельствуют о наличии определенного кризиса в системе отечественных миграционных отношений. В сложившейся ситуации именно кодификация, отражая как тенденции развития правовой системы в целом, так и миграционного законодательства, является эффективным способом решения указанных проблем. Пришло время Миграционного кодекса РФ.

Литература

1. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL // http:// kremlin.ru

2. Инструкция об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населе-

Юристъ-Правов^дъ, 2015, № 3

ния заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников (приказ Минтруда России от 15 июля 2003 г. № 175) // Российская газета. 2003. 16 июля.

3. Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных гра-

ждан в РФ"» (ред. от 24.11.2014). URL // http: // kremlin.ru

4. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 22.12.2014). URL // http: // kremlin.ru

УДК 347 ББК 67.0

© 2015 г. И. П. Кожокарь

дефектные фактические составы в механизме гражданско-правового регулирования

В статье дана характеристика дефектным юридическим фактам и фактическим составам в гражданском праве, определено их место и роль в механизме гражданско-правового регулирования, рассмотрены их признаки и последствия для участников правоотношений.

Ключевые слова: дефектные факты, фактические составы, механизм правового регулирования, гражданское право, гражданские правоотношения.

DEFECTIVE ACTUAL COMPOSITION IN THE CIVIL REGULATION MECHANISM

The study contains a characteristic of defective legal facts and actual compositions in civil law, determinates their role in the mechanism of civil regulation, describes their features and consequences for the parties of legal relationships.

Keywords: defective facts, actual compositions, mechanism of civil regulation, civil law, legal civil relationships.

В условиях динамичного развития общественных отношений, кардинального реформирования гражданского законодательства особое значение приобретает проблема дефектности фактических составов.

В советский период проблема дефектности фактов впервые получила освещение на уровне общей теории права. Накопленный материал по дефектным юридическим фактам представителями наук гражданского, семейного и административного права не остался незамеченным и получил обобщение в работах В. Б. Исакова [ 1] в качестве одного из вопросов теории юридического факта.

Специфике дефектных юридических фактов и вызываемых ими последствий в гражданском праве уделили в разное время свое внимание следующие весьма именитые советские ученые: М. М. Агарков, С. С. Алексеев, А. Н. Арзамасцев, А. Г. Власова, Д. М. Генкин, О. С. Иоффе, О. А. Красавчиков, И. Б. Новицкий, И. С. Само-щенко, В. А. Ойгензихт, И. С. Перетерский, Н. В. Рабинович, О. Н. Садиков, Е. А. Суханов, А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой, В. П. Шахматов и др.

Специальному же монографическому исследованию проблема дефектности юридического фак-

та на уровне теории гражданского права в отечественной науке не подвергалась до настоящего времени.

В римском праве в качестве юридических фактов назывались контракты, пакты, деликты, квазиделикты и квазидоговоры. Позднее юридически значимым обстоятельством стали признавать также и одностороннюю сделку. При этом древнеримские юристы не сформулировали признаков юридического факта.

В юридической литературе отмечается, что впервые термин «юридический факт» ввел в научный оборот Ф. К. Савиньи. Немецкий исследователь определил правовые факты как «события, которыми обусловливается начало или конец правоотношения» [2, с. 623].

Как справедливо отмечает В. Б. Исаков, юридические факты имеют двойственный характер. Они проявляются в двух ипостасях:

1) в виде реального жизненного явления или процесса;

2) в виде нормативной научно-практической конструкции (факта-модели) [1, с. 12; 3, с. 6-9; 4, с. 9].

Факт как явление объективной действительности материален, а как правовая модель идеален, выступает некой абстракцией, набором юридиче-