Фискальное стимулирование инвестиций в системе государственно-частного партнерства ЖКХ

О. Б. Иванова, Г. Г. Погосян

ФИСКАЛЬНОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИИ

В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ЖКХ

Аннотация

В статье автор обосновывает направления фискального стимулирования инвестиций в системе государственно-частного партнерства ЖКХ, которые формируют целостную стратегию стабилизации тарифов и организации инвестиционного процесса в отрасли.

Ключевые слова

ЖКХ, государственно-частное партнерство, фискальное стимулирование, инвестиции.

O. B. Ivanova, G. G. Pogosyan

FISCAL STIMULS INVESTMENT IN THE PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP HOUSING

Annotation

The author substantiates the direction of fiscal investment incentives in the public-private partnership housing, which form a coherent strategy to stabilize rates and the organization of the investment process in the industry.

Keywords

Utilities, public-private partnerships, fiscal incentives, investment.

2014 № 4

Разработка финансово-

бюджетного механизма развития ГЧП в сфере ЖКХ России базировалась на учете общей тенденции запланированного в государственном бюджете сжатия государственных расходов инвестиционного характера в 2014-2016 гг.

Президент РФ В. В. Путин поставил задачу максимального быстрого разгосударствления сферы ЖКХ и тотальной приватизации ее активов, то есть организацию их перехода частному бизнесу. В рамках формирующегося сегодня механизма ГЧП в ЖКХ будут практически отрабатываться схемы, в рамках которых Внешэкономбанк и региональные бюджеты (в меньшей степени) должны кредитовать процесс модернизации коммунальных предприятий, которые должны проводить радикальную — тотальную модернизацию, закупая с рассрочкой платежа и принимая на баланс совершенно новое энергоэффективное и ресурсосберегающее оборудование. То есть, эти предприятия уже будут частными. В тех случаях, когда они будут проводить реновацию коммунальной инфраструктуры, переданной им государством на условиях концессии, мы также будем рассматривать исключительно процесс возмездного кредитования коммунального бизнеса.

Иными словами, в современной фазе развития государство не должно наращивать расходы капитального характера и увеличивать государственный капитал в сфере ЖКХ, формируя более широкие экономические стимулы для модернизации этого сектора экономики. То есть и государственное финансирование частных коммунальных предприятий, и государственное финансирование процесса модернизации коммунальной инфраструктуры, взятой в концессию должно производиться на основе выделения денежных средств на возвратной и возмездной основе. Только в этом случае, мы можем сформировать условия для реальной и ускоренной реновации коммунальной инфраструкту-

ры, в процессе которой бизнес будет стремиться к достижению операционной экономики с целью возврата инвестиций. В настоящее время, доля частного капитала в ЖКХ не превышает 17 %. То есть 83 % предприятий ЖКХ находится в государственной и муниципальной собственности, тогда как в Европе ЖКХ является полностью сферой деятельности частных операторов [2].

Государство сегодня проводит крайне рискованную, но при этом эффективную политику модернизации ЖКХ через замораживание уровня топливной составляющей в структуре тарифа ЖКХ и ограничение темпа его роста. Однако такая политика будет эффективной лишь в том случае, если сформированная система налогово-бюджетного регулирования позволит сформировать достаточные источники инвестиционной поддержки процесса модернизации коммунального хозяйства. Речь идет о значительных отраслевых рисках, которые могут быть сняты только в том случае, если работа всех элементов финансово-бюджетного механизма финансирования инфраструктурного сектора экономики РФ будет эффективной и синхронизированной в рамках самого механизма.

Необходимо исходить из существенного ограничения государственных возможностей наращивания расходов на коммунальную инфраструктуру в 2014-2016 гг. Разрабатывая финансово-бюджетный механизм развития коммунальной инфраструктуры, мы должны определить оптимальный и реально достижимый баланс между бюджетной и внебюджетной составляющей фондирования инвестиционных расходов в системе ГЧП ЖКХ.

Как показывают данные рисунка 1, в бюджете на 2014-2016 гг. предусмотрено существенное сокращение расходов на ЖКХ (27,8 % в реальном выражении в 2014 г. по сравнению с 2013 г.).

На фоне изменения совокупных расходов федерального бюджета, уро-

вень которых остается достаточно стабильным (колеблемость в пределах 3 %), затраты на ЖКХ в 2016 г. составят менее чем четверть от расходов в 2012 г.

Это позволяет обосновать необходимость мобилизации институциональ-

В современных условиях целью фискальной политики РФ, которая должна быть стабилизационной и носить антициклический характер является системное использование инструментов институционального регулирования отраслевого хозяйства страны.

Институциональный компонент экономической политики при этом должен заместить компонент бюджетный, формируя более устойчивые условия и предпосылки для стимулирования экономического роста в экономике за счет оживления, в частности, ее инфраструктурного сектора.

Развитие системы ГЧП, расширение количества проектов со стороны

ных инструментов и развития ГЧП в ЖКХ, которые позволят мобилизовать внебюджетные инвестиции и создать для них приемлемые условия при сниженном уровне отраслевых рисков.

уже не только власти, но и бизнеса позволит повысить уровень доверия между государством и бизнесом. Однако это возможно только в том случае, если отраслевая политика в стране, налогово-бюджетная политика будет носить долгосрочный характер и опираться на понятные и конкретные программы развития.

Фискально-институциональная политика в России должна быть откорректирована так, чтобы бизнес ощутил явную и четко фиксируемую возможность заработать на процессе приватизации и модернизации инфраструктуры.

2012 г. 2013г. 2014 г. 2015 г. 2016 г

-Совокупные расходы федерального бюджета

-Государственные расходы на ЖКХ

Рисунок 1 — Расходы федерального бюджета (темпы роста в реальном выражении, 2012 = 100) в 2013-2016 гг.

Разработан автором по данным источника [3].

Рисунок 2 — Динамика роста дефицита консолидированных бюджетов субъектов

РФ в 2008-2012 гг. [1]

Организационно-экономическое построение механизмов ГЧП в инфраструктурном секторе экономики должно основываться на предельно реалистичном понимании того, какие рычаги могут быть задействованы со стороны государства и в каком направлении необходимо генерировать необходимые экономические стимулы для реновации и формировать источники инвестиций.

Как показывают рисунки 1 и 2, возможности государства в части бюджетного стимулирования экономического роста в ближайшие годы будут существенно ограничены. Финансовое положение многих регионов РФ уже на начало 2014 г. можно назвать предде-фолтным. В 2013 г. под воздействием региональных властей коммерческие банки проводили реструктуризацию долговой нагрузки местных органов власти, совокупный объем которой в 2016 г. может вырасти до 3 трлн руб.

Фактором роста дефицита региональных бюджетов стало исполнение майских указов Президента РФ по увеличению фонда заработной платы в госсекторе экономики, что уже в 2014 г.

приведет к росту расходов консолидированных региональных бюджетов на 7 %, а в 20 регионах — более чем на 10 %.

Ухудшение балансов региональных бюджетов происходит в условиях ослабления роли природно-сырьевой ренты в экономике России как источника дополнительных доходов государственного бюджета, что существенно усиливает бюджетные риски на близлежащую перспективу.

Таким образом, в контексте рассматриваемых проблем развития инфраструктуры в экономике России и ЖКХ в частности, можно заключить, что система региональных бюджетов в ближайшие годы будет оставаться плохо сбалансированной. Это не позволит государству не только наращивать капитальные инвестиции, но и активно кредитовать процесс развития инфраструктуры в форме бюджетных кредитов и кредитов, выделяемых Внешэкономбанком.

В складывающихся условиях ограниченные возможности слабых регионов выделять достаточные объемы

средств на инвестиционные расходы усугубит хроническое недофинансирование региональной и муниципальной инфраструктуры, накопленный уровень которого уже сегодня составляет порядка 10 % ВВП.

Тем самым, в экономике возрастает значимость развития институционально усиленного формата государственно-частного партнерства, в рамках которого инвестиционная привлекательность инфраструктуры может быть обеспечена преимущественно за счет усиления администрирования условий ее развития.

Институциональный аспект усиления фискальной политики развития инфраструктуры и ЖКХ прежде всего, автоматически приобретает крайне важное значение.

Отметим, что государство должно снять все ограничения на пути возврата инвестиций, расширяя экономические стимулы для их наращивания, что позволит кардинально изменить технологическое, а затем и экономическое положение ЖКХ. На наш взгляд, чтобы правильно взглянуть и концептуализировать существо вопроса, необходимо акцентировать внимание на том, что сегодня политика ограниченной индексации тарифов фактически означает крайне рисковую стратегию развития инфраструктурной отрасли, которая по-прежнему остается в поле социальной ответственности власти. И сохранение отраслевых рисков, слабые экономические стимулы и ограниченные возможности инвестиционного обеспечения реновации инфраструктуры в ЖКХ — это риски блокирования роста отрасли, прежде всего, для государства.

В этих условиях, формируемый финансово-бюджетный механизм инвестиционного развития отрасли не должен иметь существенных организационно-экономических дефектов, и при этом, должен канализировать поток инвестиционных ресурсов в отрасль. В рамках ГЧП будет сформирован первый

этап этого процесса. Он будет опираться на проектное финансирование в виде различных льготных и длинных коммерческих и бюджетных кредитов, а также возвратных средств банков развития, в частности Внешэкономбанка. Далее операционная экономия позволит коммунальному бизнесу сформировать автономный источник погашения кредитов и постепенной модернизации основных фондов.

Уже в настоящее время наблюдается постепенное приращение инвестиций в коммунальном бизнесе со стороны частного сектора экономики, который положительно оценивает потенциал роста отрасли. Для ускорения данного процесса государству необходимо сформировать более четкие правила развития отрасли, программу развития, которая по структуре реформирования коммунального сектора была бы аналогична той, что разработана в период проведения реформы электроэнергетики.

Институциональный компонент проводимой политики имеет принципиальное значение для стимулирования инвестиционного процесса в отрасли в условиях, когда доходная база федерального центра и региональных бюджетов существенно ослаблена.

Обратим внимание на тот факт, что фиксация тарифов на услуги ЖКХ означает повышение нагрузки на коммунальные предприятия, которые как раз и должны проводить модернизацию. В силу этого, тарифы на коммунальные услуги должны быть заморожены по всей цепочке производства жилищно-коммунальных услуг, включая сырьевые и энергетические компании. Последние, фиксируя падение спроса в результате модернизации теплоснабжающих организаций и водоканалов, могут пытаться стимулировать рост тарифов. В свою очередь государство, стимулируя рост внебюджетной составляющей инвестиций и возможность возврата этих инвестиций за счет, в том числе, операционной экономии, должно мак-

симально препятствовать перераспределению стоимостного эффекта от модернизации в прибыль естественных энергетических монополий.

Государство должно быть стратегически ориентировано на максимальное сжатие государственных инвестиционных расходов в инфраструктурном секторе и его переход в «частные руки». Для этого, проблема собственности в регионах должна активно решаться посредством передачи сетей в долгосрочную аренду или концессию частным собственникам. Долгосрочные правила и условия функционирования коммунальной инфраструктуры могут быть обеспечены через гарантии неизменности тарифов со стороны региональных регуляторов, которые будут предоставляться в форме энергосервисных контрактов и договоров лизинга оборудования.

Тиражирование практики модернизации коммунальной инфраструктуры в разрезе регионов потребует замещения бюджетного компонента инвестиций на систему гарантий в виде активизации позиции региональных властей и долгосрочной фиксации тарифов на уровне, обеспечивающем возврат инвестиций в местную коммунальную инфраструктуру.

А настоящее время, эффективность организации инвестиционного процесса в инфраструктурной отрасли определяется системной структуризацией и корректировкой факторов и условий, которые его определяют. До 2013 г. ввиду социальной значимости тарифов за ЖКУ, их уровень искусственно ограничивался (рост не более 10-15 % в год), тогда как динамика цен на энергоресурсы обеспечивала их ежегодный прирост на 15-25 %. Ввиду этого происходило автоматически сжатие всех остальных статей затрат, и. прежде всего, расходов на капитальный ремонт и модернизацию.

В 2014 г. государство должно проводить синхронизированную политику сдерживания динамики роста тарифов

на электричество, а также тарифов на ЖКУ. В результате этого, сдерживание роста цен на энергоресурсы позволит вернуть прежний баланс затрат в структуре коммунальных тарифов, расширяя возможности увеличения доли расходов на капитальный ремонт и реконструкцию коммунальных объектов. Частичная фиксация коммунальных тарифов (на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение), безусловно, снизит эффективность новой тарифной политики, особенно в условиях ежегодного падения объемов отпуска услуг на 5-10%.

Именно институциональное регулирование может позволить постепенно заместить бюджетные расходы на реновацию коммунальной инфраструктуры за счет получения операционной экономии, а также сокращения топливной составляющей в структуре коммунального тарифа. Для муниципальных коммунальных предприятий это позволит модернизировать их производственные фонды, не вкладывая денежных средств и фактически не наращивая кредиторскую задолженность.

В результате государство получит модернизированные активы, которые будут обладать большей инвестиционной привлекательностью для частных инвесторов, создавая предпосылки к дальнейшей ускоренной коммерциализации сегмента коммунальной инфраструктуры путем покупки высокоэффективных в экономическом отношении производственных активов.

Основным инструментом мобилизации внебюджетных компонентов капитальных инвестиций в коммунальную инфраструктуру при этом должно выступать фискально-институциональное регулирование инфраструктурной отрасли, включающее создание преференциальных условий для производителей энергоэффективного ресурсосберегающего оборудования, налоговые каникулы для энергосервисных компаний, наращивающих инвестиции в коммунальную инфраструктуру.

Сокращение бюджетных инвестиций в коммунальную инфраструктуру и наращивание внебюджетных инвестиций может происходить в два этапа. Фиксируя тариф, государство расширяет долю расходов на модернизацию коммунальных объектов, стимулируя наращивание операционной экономии и повышение эффективности работы с издержками, которая будет рассматриваться в качестве основного фактора обеспечения рентабельности коммунальных предприятий. То есть, наличие внебюджетного компонента капитальных инвестиций в коммунальную инфраструктуру будет обеспечиваться преимущественно за счет институционального регулирования. Далее по мере тиражирования форм гарантированного возврата инвестиций к процессу финансированию модернизации коммунальной инфраструктуры могут более активно подключиться и коммерческие банки, которые сегодня не могут до конца понять и просчитать риски инвестиций в коммунальной инфраструктуре. На практике будут обрабатываться модели финансирования, которые уже имеют место за рубежом, но менее распространены в России по причине нестабильности тарифной и регулятивной государственной политики в отношении развития инфраструктурной отрасли в целом [4, 5]. Это позволит полностью вывести бюджетные средства как источник капитальных инвестиций и ускорить процесс коммерциализации, читай модернизации коммунальной инфраструктуры.

Проблема сбалансированности государственного бюджета должна отойти на второй план. На вооружение фискальных ведомств должна быть принята концепция функциональных финансов, которая в качестве доминантной задачи рассматривает стабилизацию экономического развития и преодоление циклического спада в экономике.

Интенсификация инвестиционного процесса в инфраструктурной отрасли

России на фоне новой внешнеэкономической конъюнктуры (длинный нисходящий ценовой тренд на мировом рынке сырьевых товаров) позволит стимулировать инвестиционную активность, постепенно расширяя налоговую базу регионов.

Налогово-бюджетное стимулирование процесса развития коммунальной инфраструктуры должно в обязательном порядке включать предоставление преференциальных условий развития и налоговых каникул для отечественных предприятий-производителей энергоэффективного и ресурсосберегающего оборудования.

Государство должно проводить более активную политику, устраняя все лишние и не обоснованные факторы и условия, сокращающие прибыль коммунальных предприятий в результате сужения инвестиционной составляющей тарифа. Речь идет, в частности о формировании более привлекательных условий для инвестиций в секторе энергогенерации, который остается не привлекательным для частного капитала. Кроме того, должна быть устранена основная причина высоких сетевых тарифов — недостаточный контроль за инвестиционными программами и расходами сетевых компаний.

Таким образом, в статье были выделены две причины, которые определяют не эффективность современной организации инвестиционного процесса в инфраструктурной отрасли и ЖКХ в частности: неэффективная структура тарифа и отсутствие экономических стимулов для модернизации, институционально укорененное — закрепленное через систему перекрестного субсидирования. На практике это привело к тому, коммунальный сектор перманентно работает в убыток, который покрывается за счет региональных бюджетов. В рамках сложившейся схемы фактически полностью отсутствуют как стимулы, так и подчеркиваем, возможности для модернизации. Положительный

экономический результат, достигаемый с помощью дотаций, автоматически означал урезание последних, при том, что их объема явно не хватало для модернизации. Более динамичный рост на энергоресурсы поглощал маржу, полученную от внедрения инноваций.

Сформулированные выводы и научно-практические рекомендации, позволят сформировать более целостную стратегию стабилизации тарифов и организации инвестиционного процесса в отрасли. Это означает расширение реальных возможностей модернизации ЖКХ и внедрения новых эффективных технологий.

Библиографический список

1. Белоусов, Д. Бюджетная политика: больше экономить или больше тратить? // Официальный портал Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования [Электронный ресурс]. — URL : http://www.forecast.ru/_ARCHIVE/Presen tations/ANCEA2013/2013 -09-26ANCEA_DK.pdf.

2. Коммунальное хозяйство — отрасль, в которой доля частного капитала еще незначительна [Электронный ресурс] // Вестник: строительство, архитектура, инфраструктура. — 2011. — № 2. — URL : http://old.vestnikstroy.ru/ archive/articles/2109.html

3. Обзор ключевых тенденций и событий в бюджетной сфере [Электронный ресурс] // По данным официального портала Центра макроэкономического анализа и прогнозирования (ЦМАКП). — URL : http://www.forecast.ru/_ARCHIVE/ MON_BUDS/2013/2013q3.pdf. — 2013. — № 3.

4. Создание и деятельность энергосервисных компаний и перфоманс-контрактов в России. Том 1: Энергосер-

вис и перформанс контракты: возможности и проблемы их реализации в России / С. Б. Сиваев ; под ред. И. Г. Гри-цевич. — Всемирный фонд дикой природы (WWF). — М., 2011.

5. Цакунов, С. Рынок энергосервиса: тупик или трудности роста? // Энергоэффективность и энергосбережение.

— 2013. — № 3-4.

Bibliographic list

1. Belousov, D. Fiscal policy to save more or spend more? // Official Site of the Center for Macroeconomic Analysis and Short-Term Forecasting [Electronic resource]. — URL : http://www.forecast.ru/ _ARCHIVE/Presentations/ANCEA2013/2 013 -09-6ANCEA_DK.pdf.

2. Utilities — a sector in which the share of private capital still insignificant [Electronic resource] // Herald: construction, architecture and infrastructure. — 2011. — № 2. — URL : http://old.vestnikstroy .ru/ archive/ articles/2109.html.

3. Key trends and developments in the public sector. // According to the official portal of the Center for Macroeconom-ic Analysis and Forecasting (CMASF). [Electronic resource]. — URL : http://www.forecast.ru/_ARCHIVE/MON_ BUDS/2013/2013q3.pdf. — 2013. — № 3.

4. Establishment and activities of energy service companies and performance contracts in Russia. Volume 1: Ener-goservice and performance contracts: the opportunities and challenges of their implementation in Russia / S. B. Sivaev, ed. I. G. Gritsevich. — World Wildlife Fund (WWF) — M., 2011.

5. Tsakunov, S. Market energy services: Deadlock or growing pains? // Energy efficiency and conservation. — 2013.

— № 3-4.