Местное самоуправление как форма осуществления публичной власти

1.3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФОРМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Оганесян Карен Гаспарович, аспирант. Место учебы: Московский гуманитарный университет.

Аннотация: Местное самоуправление признано низовым уровнем единой публичной власти Российской Федерации, обеспечивающим самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Наряду с этим, остаются открытыми вопросы относительно природы местного самоуправления в России и его соотношения с государственной властью.

Ключевые слова: местное самоуправление, государственная власть, публичная власть.

LOCAL GOVERNMENT AS THE FORM OF REALIZATION OF PUBLIC AUTHORITY

Oganesyan Karen Gasparovich, postgraduate student. Place of study: Moscow Humanitarian University.

Annotation: Local government is recognized as the lowest level of uniform public authority of the Russian Federation providing independent solution of questions of local value by population. At the same time there are open questions concerning the nature of local government in Russia and its parity with state authority.

Keywords: local government, state authority, public authority.

Конституция 1993 года провозглашает Российскую Федерацию демократическим государством. В общетеоретическом смысле демократия представляет собой форму политической организации общества, основанной на признании народа в качестве источника власти, и такой политический режим, при котором граждане допускаются к управлению государственными делами и наделяются широким кругом прав и свобод1.

В соответствии с конституционными положениями носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 3). Народовластие в России, отмечают ученые-государствоведы, есть принадлежность всей власти ее народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с суверенной волей и интересами: «В условиях народовластия в Российской Федерации осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется ее народом. Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании российской демократии»2.

Народовластие в демократическом правовом государстве отождествляется с публичной властью, целью которой является общественное благо (публичный интерес), обеспечение интересов как всего общества и каждого его члена. Содержание и основные формы публичной власти в теоретических трудах определяется по-разному.

1 Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б.Н. Топорнин - М.: Юристъ. С. 255.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2010 [электронный ресурс] // Справочно-правовая система Гарант.

Так, С.А. Авакьян выделяет три формы публичной власти: государственная власть, общественная власть (объединение отдельных групп граждан внутри политических партий, иных общественных организаций и движений, религиозных общин, семьи, трудовых коллективов при проведении совместных акций), общественно-государственная власть - местное самоуправление3.

В.Е. Чиркин выделяет собственно государственную власть, негосударственную власть государственных образований, негосударственную власть органов местного самоуправления, корпоративную власть (общественного объединения в отношении своих членов)4.

Конституция устанавливает два уровня публичной власти (народовластия) в Российской Федерации (ст. 11 и 12):

- государственная власть

- местное самоуправление.

В соответствии со ст. 12 Конституции, местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом местное самоуправление имеет собственный конституционно-правовой статус, отличный от статуса государственной власти. Приведенные конституционные положения породили и продолжают порождать множество дискуссий о природе местного самоуправления в Российской Федерации и его соотношении с властью государственной. На первый взгляд, конструкция ст. 12 может привести к выводу об определенном противопоставлении органов местного самоуправления органам государственной власти, однако ученые-правоведы сходятся во мнении, что местное самоуправление является низовым, локальным уровнем единой публичной власти Российской Федерации как суверенного государства.

В теории муниципального права выделяют несколько моделей местного самоуправления, в зависимости от степени признания его самостоятельности как уровня публичной власти и степени взаимодействия, контроля и подчиненности с властью государственной.

1. Романо-германская модель. Характеризуется тем, что в муниципальных образованиях (кроме низового, общинного звена) наряду с избранными органами имеются назначенные правительством представители государства - чиновники общей компетенции (но не руководители территориальных органов федеральной власти). Выборные органы решают вопросы местного значения, а представитель государства осуществляет полномочия от имени государства (Франция, Польша).

2. Иберийская модель (принята в некоторых государства Латинской Америки) предусматривает избрание совета и префекта. Префект, как и совет, избирается населением, но затем утверждается как представитель государства в муниципальном образовании. Одновременно по должности он является председателем муниципального совета.

3. Англо-саксонская модель существует в большинстве стран и не подразумевает назначаемых чиновников общей компетенции для управления на местах. Для решения вопросов местного значения избирается совет, который создает различные отраслевые посто-

3 Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Норма, 2001. С. 373.

4 Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б.Н. Топорнин - М.:

Юристъ. С. 255.

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Оганесян К. Г.

янные комиссии. Избирается председатель совета, который представляет муниципальное образование и координирует работу комиссий. Муниципалитеты функционируют в пределах своих полномочий, однако выход за соответствующие пределы позволяет вмешиваться правительству5.

Местное самоуправление согласно Конституции (ч. 1 ст. 130) является способом организации публичной власти на местах, обеспечивающим «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» развивает и конкретизирует конституционные положения: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 2 ст. 1)6. В целом, законодательные и конституционные нормы вполне отвечают международным стандартам, рассматривающим местное самоуправление как «право и реальное способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного само-управления»7.

Уяснение природы местного самоуправления в Российской Федерации невозможно без учета общего состояния публичной власти и особенности управления на местах. Государственная власть Российской Федерации суверенна, она осуществляется на территории всей страны, в том числе и в муниципальных образованиях, где действует российское законодательство. В муниципалитетах формируются территориальные (районные) подразделения федеральных органов государственной власти, решающие вопросы государственного значения, но в пределах конкретного муниципального образования. Параллельно с федеральными подразделениями, в каждом муниципалитете действует и свой уровень публичной власти, пределы полномочий которого ограничены вопросами местного значения, установленными Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ. Муниципальная власть имеет свою структуру органов, в соответствии с законодательно установленными процедурами принимает правовые акты местного значения. В.Е. Чиркин указывает на негосударственный характер данных органов и осуществляемой ими власти. Исключение составляют только временное состояние, когда органы государственной власти предают определенные полномочия государственной власти с соответствующей передачей

5 Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.: Юристъ, 2005. С. 50, 111.

6 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 25.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. ст. 3822.

7 См.: ч. 1 ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления

от 15 октября 1985 г.: ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ.

07.09.1998. № 36. ст. 4466.

материальных средств для их осуществления. Тем не менее, как замечает ученый, осуществление отдельных государственных полномочий не делает саму муниципальную власть государственной8.

С.А. Авакьян делает вывод о смешанном (общественно-государственном) характере местного самоуправления: «При решении вопросов местного характера проявляется общественная (негосударственная) природа местного самоуправления, хотя его решения обязательны для населения на данной территории. Вместе с тем, Конституция РФ (ч. 2 ст. 132) предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При их осуществлении акты органов местного самоуправления обеспечиваются государственнообязательной силой. Совокупное осуществление двух видов задач и делает власть местного самоуправления смешанной общественно-государственной формой публичной власти в РФ»9. М.В. Баглай пишет, что «хотя местное самоуправление и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законодательством, а следовательно, оно производ-но от государства. ... Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы - в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти»10. О.Е. Кутафин и Е.И. Козлова также указывают на «публичные начала» местного самоуправления и общие черты органов местного самоуправления и органов государственной власти: наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических и юридически лиц, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления. Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах11.

Н.Н. Штыкова и О.А. Фролова пишут о феномене местного самоуправления как одного из институтов гражданского общества, представляющий собой не только область гражданской самодеятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень публичной власти, организационные формы которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального и регионального законодательства12. Д.А. Полещенко так же указывает на тенденции исследований местного самоуправления как института гражданского общества. В то же время, по мнению ученого, необходимо учитывать и такие аспекты, как властная природа местного самоуправления, так и ее саморегулирующее

начало13.

Конституция РФ, как было сказано, устанавливает и гарантирует самостоятельность местного самоуправ-

8 Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 46-47.

9 Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Норма, 2001. С. 375.

10 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов (6-е изд., изм. и доп.). - М.: Норма, 2007. С. 155.

11 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. (4-е изд, перераб. и доп.) - М.: Проспект, 2009. С. 555.

12 Штыкова Н.Н., Фролова О.А. Сущность и основные проблемы осуществления местного самоуправления в России // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 1. С. 6-10.

13 Полещенко Д.А. Государственная власть и местное самоуправления в Российской империи и Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. № 11 [электронный ресурс] // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.

ления в пределах своих полномочий. Тем не менее, определение «пределов полномочий» является одним из самых сложных и деликатных вопросов, поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Практика реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ обнажила целый комплекс проблем, первой из которых, безусловно, является постоянное недофинансирование местного самоуправления. От нее производны вопросы дисбаланса полномочий между местным самоуправлением и государственной властью Федерации и субъектов Федерации. Как отмечает В.А. Щепачев, в настоящий момент, в силу несовершенства норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»14 (п .2 ст. 26.3) можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации могут большую часть своих полномочий передать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. Исследователь специально обращает внимание на отсутствие единого законодательного принципа, на основе которого одни полномочия могут быть переданы муниципалитетам, а другие нет. Очень метко и верно охарактеризован им комплекс проблем, связанных с функционированием местного самоуправления в России: компетенция, имущество, финансы15.

Таким образом, вопросы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти остаются открытыми и нерешенными, и требуют дальнейшего обсуждения и правовой регламентации. Большинство правоведов сходятся во мнении, что система местного самоуправления в России (с определенными исключениями и оговорками) близка к англо-саксонской модели самоуправления. В то же время в научной и практической литературе отмечаются тенденции к чрезмерной централизации публичной власти в Российской Федерации, как следствие, к лимитации специфичной роли местного самоуправления и косвенному «встраиванию» его в вертикаль власти. Безусловно, чем больше передается полномочий государства на муниципальный уровень, тем больше возрастает и контроль над реализацией этих полномочий, и тем больше ограничивается и ущемляется самостоятельность местного самоуправления, причем на вполне законных основаниях.

Наиболее оптимальным вариантом решения поставленных проблем должна быть такая модель построения взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением, которая позволила бы обеспечивать необходимое единство публичной власти и самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Несмотря на

14 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. ст. 5005.

15 Щепачев В.А. Теоретические дискуссии и практика становления местного самоуправления (правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 54-59.

то, что понятие государственная власть и местное самоуправление как формы публичной власти разделены, это не означает реального разрыва их связей, поскольку все органы выражают волю народа на том или ином уровне и должны действовать согласованно в целях обеспечения интересов как всего государства, так и отдельных муниципальных образований.

Список литературы:

Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б.Н. Топорнин - М.: Юристъ. С. 255.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2010 [электронный ресурс] // Справочно-правовая система Гарант.

Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Норма, 2001. С. 373.

Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.: Юристъ, 2005. С. 50, 111.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 25.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. ст. 3822.

Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.: ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-Фз // Собрание законодательства РФ. 07.09.1998. № 36. ст. 4466.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов (6-е изд., изм. и доп.). - М.: Норма, 2007. С. 155.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. (4-е изд, перераб. и доп.) - М.: Проспект, 2009. С. 555.

Штыкова Н.Н., Фролова О.А. Сущность и основные проблемы осуществления местного самоуправления в России // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 1. С. 6-10.

Полещенко Д.А. Государственная власть и местное самоуправления в Российской империи и Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. № 11 [электронный ресурс] // Справочно-правовая система КонсультанПлюс.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. ст. 5005.

Щепачев В.А. Теоретические дискуссии и практика становления местного самоуправления (правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 54-59.

Рецензия

на статью «Местное самоуправление как форма осуществления публичной власти»

Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

В статье исследуется природа местного самоуправления как низового уровня публичной власти в Российской Федерации. Проводится анализ моделей построения местного самоуправления в зарубежных государствах, юридической литературы, позиций и взглядов правоведов на модель построения российской системы местного самоуправления.

Автором выделяются недостатки и пробелы в правовом регулировании статуса местного самоуправления, обозначаются тенденции в дальнейшей законодательной регламентации местного самоуправления как формы осуществления публичной власти в России.

Статья рекомендована к публикации.

Доктор юридических наук, профессор

Булаков О.Н.