Правовые и организационные основы государственной защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев

1.11. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ

Шуршалова Е.С. Должность: преподаватель кафедры публичного права. Место работы: Поволжский кооперативный институт (филиал) АНО ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации»

Аннотация: Представленная статья посвящена организационным и правовым основам государственной защиты прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Основными составляющими механизма защиты прав, свобод и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев выступают субъекты защиты, конституционно-правовые нормы (основания защиты), процессуальные действия (формы защиты). Миграционная политика является частью правовой политики государства, нуждается в определенных формах координации с региональной и национальной политикой государства.

Ключевые слова и словосочетания: беженцы, вынужденные переселенцы, государственная защита прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев, миграционная политика.

LEGAL AND ORGANIZATIONAL FUNDAMENTALS OF THE

STATE PROTECTION OF RIGHTS OF THE REFUGEES AND INTERNALLY DISPLACED PERSONS

Shurshalova E.S. Position: lecturer at public law chair. Place of employment: Russian cooperative university, Povolzhsky branch.

Annotation: The paper is devoted to the organizational and legal fundamentals of the state protection of rights and freedoms of the refugees and internally displaced persons in the Russian Federation. The main constituents of the mechanism of protection of rights and freedoms of the refugees and internally displaced persons are protection subjects, constitutional and legal regulations (basis of defense), legal proceedings (forms of defense).Migration policy is a part of the legal state policy, and it needs to be coordinated with the regional and national state policy in particular forms.

Keywords: refugees, internally displaced persons, state protection of rights and freedoms of the refugees and internally displaced persons, migration policy.

Задачи проводимых социальных, политических и экономических преобразований, создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства обусловливают необходимость решения миграционных проблем государства. Анализ конституционных статей (ст. 45, 46, 48, 52, 53 и 33) позволяет выделить следующие основные виды защиты прав, свобод и обязанностей граждан в Российской Федерации: государственная защита, правовая защита (включающая судебную защиту)1,

1 См.: Миронов О. О. и Парфёнов В.П. определяют такие виды защиты прав граждан, как государственная, правовая, судебная

персональная защита (или самозащита) и межгосударственная защита (или международная). В рамках данной статьи мы проанализируем особенности государственной защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.

Как отмечает О. А. Снежко, в содержание права на защиту входят: субъекты защиты, объекты защиты, основания защиты, меры защиты, порядок защиты2. Основными составляющими механизма защиты прав, свобод и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев выступают, на наш взгляд, субъекты защиты, конституционно-правовые нормы (основания защиты), процессуальные действия (формы защиты).

В качестве субъектов защиты можно назвать международное сообщество, Российскую Федерацию в целом; субъектов РФ (республики, автономные округа, иные субъекты федерации; государственные органы законодательной, исполнительной, судебной власти; надзорные и правоохранительные органы; органы местного самоуправления; должностных лиц всех уровней; общественные объединения, граждан Российской Федерации; беженцев и вынужденных переселенцев непосредственно.

Правовые основания механизма защиты беженцев и вынужденных переселенцев могут быть представлены в первую очередь конституционными нормами: действующей Конституцией РФ (ст. 45, 46, 48, 52, 53); конституциями (уставами) субъектов в составе РФ, а также нормативно-правовыми актами федерального (например, закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»3, Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» в ред. от 23 июля 2008 г.4, Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» в ред. от 23 июля 2008 г.5.) и регионального уровней.

Практическое осуществление (непосредственная реализация) защиты прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев представляет собой совокупность действий, совершаемых в установленном законом порядке различными участниками (субъектами) данного процесса. Эти действия в конечном счёте направлены на реализацию нарушенных прав и свобод, на претворение в жизнь закрепляющих последнее норм.

В числе объектов, на которые направлено действие механизма защиты прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев, выступают конституционные (основные) и отраслевые (специальные), индивидуальные и коллективные права, свободы и обязанности, т. е. вся совокупность прав указанных категорий населения, образующая содержание их конституционно-правового статуса.

Государственная (или публично-правовая) форма защиты, осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством и другими федеральными органами исполнительной власти, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, ор-

(в рамках правовой) защита. Миронов О.О., Парфёнов В.П. Право на защиту. Саратов 1988. С.13-15.

2 См.: Снежко О.А. Государственная защита прав граждан. М., 2005. С. 21.

3 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 685; Там же. 1992. № 18. Ст. 1009.

4См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425; СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110; 2000. № 33. Ст. 3348; 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5038; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006. № 31. Ст. 3420; 2008. № 30 (ч. II). Ст.3616.

5 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425; СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956; 1998. № 30. Ст. 3613; 2000. № 33. Ст. 3348; № 46. Ст. 4537; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. № 27. Ст. 2711; № 35. Ст. 3607; 2006. № 31. Ст. 3420; 2007. № 1 (ч.1). Ст. 29;

2008. № 30. С.3616.

ЗАЩИТА ПРАВ БЕЖЕНЦЕВ

Шуршалова Е.С.

ганами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 80 Конституции РФ глава государства является гарантом Конституции, прав и свобод граждан, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев. 14 сентября 2009 г., выступая на международной конференции «Современное государство и глобальная безопасность» Президент РФ Д.А. Медведев возложил ответственность за возникновение и массовой нелегальной миграции в условиях глобального финансовоэкономического кризиса на Правительства, которые не способны поддерживать на должном уровне занятость и как следствие качество жизни своих граждан отметил важность мер государственной поддержки беженцев и вынужденных переселенцев6. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. №746 в ред. от 27 июля 2007 г. №993 утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища7.

В необходимых случаях Президент РФ принимает оперативные меры, направленные на защиту прав человека. Так в августе 2008 г. на рабочей встречи Президента РФ Д.А. Медведева с полномочным представителем Президента в Южном федеральном округе обсуждались меры оказания помощи пострадавшим из Южной Осетии, вопросы размещения вынужденных переселенцев, обеспечения их продовольствием и предметами первой необходимости8.

Консультативным органом при Президенте, призванном содействовать главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина является Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека9. Президент РФ и Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека взаимодействуют по вопросам обеспечения прав человека. Например, 15 апреля 2009 г. на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека была отмечена необходимость возобновления работы Правительственной комиссии по миграционной политики10. Благодаря содействию Президента РФ указанная комиссия начала функционировать. Решение о создании такой комиссии было принято 18 мая 2009 г., когда на заседании президиума правительства представители Федеральной миграционной службы представили проект соответствующего постановления. По завершении этого заседания Председатель Правительства РФ В.В. Путин поручил миграционному ведомству подготовить распоряжение о списочном составе комиссии11.

Законодатель предусмотрел права и свободы беженцев в таких правовых актах, как Основы законодательства об охране здоровья граждан от 22 июня 1993 г. №5487-1 в ред. от 27 декабря 2009 г. №365-ФЗ12, В соответствии с ФЗ от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ в ред. от 19 июля 2009 г. №199-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской

6См.: http://www.kremlin.ru/transcripts/5469

7 См.: СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3601; 2007. №31. Ст. 4020.

8 См.: http://www.kremlin.rU/news/1113

9 См.: Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г. №1417 в ред. от

10 февраля 2009 г. №148 «О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека»/ СЗ РФ. 2004. №46 (ч.2). Ст. 4511; 2009. №7. Ст. 813.

10См.: Стенографический отчет заседания Совета с участием Президента РФ Д.Медведева 15 апреля 2009 г. //

http://www.sovetpamfilova.ru/migr/migr_press/1521

11 См.: http://www.sovetpamfilova.ru/migr/migr_publ/1711

12 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. №33. Ст. 1318; 2003. №27 (ч.1).

Ст. 2700; 2006. №1. Ст. 10; 2008. №45. Ст. 5149; 2009. №1. Ст. 17;

№ 52 (ч.1). Ст. 6441.

Федерации»13, ФЗ от 2 августа 1995 г. №122-ФЗ в ред. от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и др.

Не только принимаемые Федеральным Собранием законы, но и деятельность Правительства РФ должны быть максимально сориентированы на права и свободы человека и гражданина в государстве. В соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ в ред. 29 января 2010 г. №1-ФКЗ полномочия Правительство Российской Федерации в социальной сфере обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, «обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики»14.

Правительство РФ в своих правовых актах всегда уделяло внимание проблемам беженцев и вынужденных переселенцев15. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2003 г. N 718 в ред. от 22 апреля 2009 г. №339 «Об утверждении Положения о применении единых ставок таможенных пошлин, налогов в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации физическими лицами для личного пользования» физические лица, признанные в установленном порядке беженцами или вынужденными переселенцами, а также переселяющиеся из иностранных государств в Российскую Федерацию на постоянное место жительства, могут ввозить без уплаты таможенных пошлин, налогов товары (за исключением транспортных средств), бывшие в употреблении и приобретенные ими до въезда на территорию Российской Федерации16.

Правительство РФ поддерживает вынужденных переселенцев как группу населения наименее конкурентоспособную на рынке труда17. Права вынужденных переселенцев регламентируются федеральными целевыми программами (например, Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2009 г. №1087 «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-

13 См.: СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285; 2008. № 30 (ч.1). Ст. 3589;

2009. №29. Ст. 3636.

14 См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. №25. Ст. 2478; 2010. №5. Ст. 458.

15 См.: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. №713 в ред. от 28 марта 2008 г. №220 «О порядке оказания содействия лицам, получившим свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами, и вынужденным переселенцам в обеспечении проезда и провоза багажа, а также выплаты соответствующей компенсации малообеспеченным лицам из числа указанных граждан» //СЗ РФ. 2004. №50. Ст. 5063; Постановление Правительства РФ от 7 октября 1998 г. 31162 в ред. от 28 марта 2008 г. «О проездном документе беженца» //СЗ РФ. 1998. №41. Ст. 5030; 2001. №18. Ст. 1816; 2008. №14. Ст. 1412; Постановление Правительства РФ от 8 ноября 2000 №845 «Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации»/ СЗ РФ. 2000. №46. Ст. 4562; Постановление Правительства РФ от 12 декабря 1995 г. №1227 в ред. от 24 декабря 2008 г. №999 «Об удостоверении беженца» // СЗ РФ. 1995. №51. Ст. 5070; 2001. №18. Ст. 1861; 2009. №2. Ст. 211; Постановление Правительства РФ от 22 января 1997 г. №53 в ред. от 16 апреля 2008 г. №283 «Об утверждении Типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев» // СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 550; 2008. № 16. Ст. 1708 и др.

16 См.: СЗ РФ. 2003. № 49. Ст. 4772; 2006. № 39. Ст. 4079; 2008. № 50. Ст. 59654; 2009. № 17. Ст. 2090.

17 См.: Постановление Правительства РФ от 19 марта 2002 №169 в ред. от 21 ноября 2007 г «О Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года» // СЗ РФ. 2002. №13. Ст. 1208; 2007. № 50. Ст. 6282.

экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы»18).

Иногда права и свободы беженцев и вынужденных переселенцев закрепляются в рамках правовых актах, посвященных иностранным гражданам (например, Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2005 г. №546 «Об утверждении правил оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации»19).

Институциональная форма защиты прав проявляется, в частности, в деятельности федеральных органов исполнительной власти, призванных максимально учитывать интересы граждан Российской Федерации, иностранцев, беженцев и вынужденных переселенцев.

Министерству внутренних дел РФ подведомственна Федеральная миграционная служба (ФМС России). ФМС РФ является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции20. Основными задачами ФМС России являются: совершенствование нормативно-правового регулирования в

установленной сфере деятельности; производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации; осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства; осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, и др.

Вопросам реализации прав беженцев и вынужденных переселенцев посвящены такие акты Федеральной миграционной службы, как Приказ ФМС от 7 апреля 2008 г. №83 в ред. от 28 октября 2009 г. «О вопросах организации оказания государственной поддержки вынужденным переселенцам, лишившимся жилья в результате осетино-ингушского конфликта в октябре-ноябре 1992 года»21, Приказ ФМС от 20 мая 2008 г. №125 «Об утверждении формы направления в центр временного размещения вынужденных переселенцев»22 и другие.

Важным средством обеспечения прав человека является право Уполномоченного представлять ежегодный доклад Президенту РФ и Федеральному Собранию о состоянии соблюдения прав человека в Российской Федерации и другие специальные доклады федеральным органам власти.

В докладах Уполномоченного по правам человека, систематически

привлекается внимание к правам беженцев и вынужденных переселенцев, констатируется что не выработана взвешенная и сбалансированная миграционная политика, что сводит к минимуму усилия по восстановлению и соблюдению прав указанных категорий населения. Например, в Докладе Уполномоченного по пра-

18 См.: СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 100.

19 См.: СЗ РФ. 2005. № 36. Ст. 3708.

20 См.: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 в ред. от 31 октября 2009 г. № 1232 «Вопросы федеральной миграционной службы»/ СЗ РФ. 2004. №30. Ст. 3149; 2008. № 27. Ст. 3250; № 43. Ст. 4921; № 47. Ст. 5431; 2009. № 9. Ст. 1088; 2010. №3. Ст. 277; № 8. Ст. 839.

21См.: Российская газета. 2009. 9 декабря.

22 См.: Российская газета. 2008. 5 июня.

вам человека 2004 г.23 отмечалось, что на территории Российской Федерации находится более 250 тыс. иностранных граждан, нуждающихся в предоставлении им статуса беженца в соответствии с международными обязательствами России. Проблема восстановления прав беженцев и лиц, ищущих убежище на территории России, «во многом сопряжена с трудностями легализации иммигрантов по месту пребывания и жительства, с правовыми пробелами и бюрократическими препятствиями», ограниченными возможностями обжалования (административного или судебного) решений об отказе в предоставлении статуса беженца.

Решение миграционных проблем обусловлено необходимостью создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства. Миграционная политика является частью правовой политики государства, нуждается в определенных формах координации с региональной и национальной политикой государства. Необходимо завершить процесс разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области миграции, оптимизировать деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в этой сфере.

Реиензия

на научную статью преподавателя Е.С. Шуршаловой на тему: «Правовые и организационные основы государственной защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев»

Как верно отмечает автор, задачи проводимых социальных, политических и экономических преобразований, создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства обусловливают необходимость решения миграционных проблем государства. В связи с этим актуальность статьи не вызывает сомнений.

В частности в ней отмечается, что основными составляющими механизма защиты прав, свобод и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев выступают субъекты защиты, конституционно-правовые нормы (основания защиты), процессуальные действия (формы защиты). Особое внимание в статье уделено миграционной политики, которая является частью правовой политики государства, нуждается в определенных формах координации с региональной и национальной политикой государства.

Представленная статья отражает собственные суждения автора относительно совершенствования механизма защиты прав, свобод и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев. Сформулированные в статье выводы, обоснованы и аргументированы. Достоверность их подтверждается изучением достаточного количества источников как нормативного, так и монографического содержания.

Статья актуальна, сформулированные в ней выводы обоснованы и аргументированы. Статья рекомендуется к опубликованию в журнале «Пробелы в российском законодательстве»

Доцент кафедры конституционного и международного права ГОУ ВпО «Саратовская государственная академия права» д.ю.н., доцент Т.В. Заметина

23 См.: Российская газета. 2005. 31 марта.