Украинский кризис: есть ли свет в конце туннеля?

Выпуск 54

сентябрь 2019 г.

ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ

УКРАИНСКИЙ КРИЗИС:

ЕСТЬ ЛИ СВЕТ В КОНЦЕ ТУННЕЛЯ?

Юрий Никуличев,

ведущий научный сотрудник Отдела проблем европейской безопасности ИНИОН РАН

Аннотация. Рассматривается ситуация «украинского кризиса» - конфликта внутри и вокруг Украины. Критически рассмотрены положения Комплекса мер по выполнению Минских соглашений (Минска-II). Доказывается необходимость дорожной карты Минского процесса, рассчитанной на дальнюю перспективу; выделены ее ключевые элементы и фазы - разведение сторон конфликта, полное разминирование территорий, сценарий приглашения международных миротворческих сил в регион. Проанализированы перспективы Нормандского формата в урегулировании ситуации на Юго-Востоке Украины.

Ключевые слова: Минск-II; дорожная карта; международное миротворчество; Нормандский формат; Будапештский формат; В.А. Зеленский.

Keywords: The Minsk-II agreements; road map; international peacekeeping; the Normandy format; the Budapesht format; V.A. Zelienskiy.

Конфликту внутри и вокруг Украины (объединим это выражением «украинский кризис») уже шесть лет - «света в конце туннеля» до сих пор не видно. По сравнению с горячими фазами периода 2014-2015 гг. интенсивность военных действий на Юго-Востоке Украины существенно снизилась, но даже при более или менее «подмороженном» конфликте никто сейчас не может сказать, как бы он мог разрешиться в принципе, какова та формула мирного урегулирования, что могла бы устроить обе противостоящие стороны, каково будущее Донбасса. Конечно, «все войны когда-нибудь заканчиваются миром», но вопрос, когда этот момент наступит для Украины, сегодня попросту находится за горизонтами прогнозирования. «Бесконечный тупик»!

Чаще всего в отношении украинского кризиса употребляется формула «стороны должны следовать Минским соглашениям». Москва адресует это требование Киеву, Киев - Москве, а их партнеры по «Нормандской четверке» - обоим государствам вместе. Все это происходит в рамках крайне асимметричной системы отношений, сложившейся почти сразу же после подписания Минских соглашений: Москва не является стороной этих договоренностей (все их пункты обращены к Украине и донбасским республикам), а Киев наперед отказывается от каких бы то ни было прямых переговоров с представителями ДНР и ЛНР. Делегации России и Украины напрямую встречаются в рамках Трехсторонней контактной группы (вместе с ОБСЕ), в заседаниях

которой участвуют и представители Донбасса, но поскольку Минские договоренности не исполняются, поиск взаимоприемлемых решений здесь идет крайне медленно, а результаты текущей деятельности, в сущности, ничтожны.

И вот вопрос: сохраняет ли «Минск-11» вообще какое-либо значение для деэскалации украинского кризиса? Политическая весомость Минского процесса, если смотреть на него в целом, сомнению не подлежит, но в отношении договоренностей, ни один пункт которых за пять лет не исполнен, этот вопрос, как ни смотри, рано или поздно возникает. Его можно поставить и острее: не было ли, собственно, в тексте «Минска-11» положений, которые изначально и стали фактором торможения всего процесса мирного урегулирования на Донбассе? Обратимся к Комплексу мер по выполнению Минских соглашений.

В пунктах этого документа легко видеть две категории - меры военного (военно-технического, военно-организационного) и меры политического характера, причем даны они несколько «череспо-лосно» и как будто образуют род логической последовательности, где исполнение одного требования дает возможность исполнения следующего. «Торможение» здесь должно было возникнуть уже потому, что речь идет о процессах принципиально разной длительности, втиснутых в одну схему. Логически говоря, прекратить огонь и отвести все тяжелые вооружения (пункт 1 и 2 Минских соглашений) возможно в гораздо более короткие сроки, чем развернуть «диалог о модальностях проведения местных выборов» в ДНР и ЛНР (пункт 4) или осуществить «определение модальностей полного восстановления социально-экономических связей» между разделенными частями Украины (пункт 8). Но все эти «модальности» предшествуют пункту 10 соглашений, предполагающему «вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ. Разоружение всех незаконных групп». В начало списка (пункт 3) вынесено требование «обеспечить эффективный мониторинг и верификацию режима прекращения огня и отвода тяжелого вооружения со стороны ОБСЕ с первого дня отвода», но меры, которые могут быть осуществлены гораздо более скорым образом - освобождение военнопленных, - отнесены к пункту 6. «Освобождению и обмену всех заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа "всех на

сентябрь 2019 г.

Выпуск 54

ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ

всех"» предшествует и требование к Киеву «незамедлительно, не позднее 30 дней с даты подписания данного документа, принять постановление Верховной рады Украины с указанием территории, на которую распространяется особый режим в соответствии с Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» (продолжение пункта 4). Словом, заложенные в договоренностях «длительности» и «последовательности» в сумме складываются в крайне сложную и противоречивую картину. Минский процесс много выиграл бы в эффективности, если бы пакет «Минска-2» был «переупакован» возможно более логичным, последовательным и реалистичным образом, будь то в рамках, условно говоря, будущего «Минска-3» или решений Трехсторонней контактной группы.

Представляется, что основой будущих договоренностей, если Минскому процессу суждено продолжаться, для начала должен стать очень компактный пакет соглашений - конкретные вопросы, которые отвечают первейшим задачам прекращения вооруженного противостояния в регионе и которые могут и должны быть разрешены путем прямых переговоров между Киевом и донбасскими республиками («под гарантии РФ», как постоянно звучит в экспертных кругах, или «с участием РФ», как появилось в недавних формулировках). Что касается более широких политических проблем региона, формулировки «Минска-2» в этой части уже очень сильно «просрочены», и политическая тематика урегулирования должна рассматриваться в каких-то новых форматах - форматах, которые еще предстоит выработать.

Наилучшей переговорной технологией для этого нового этапа представляется дорожная карта, а не список мер и мероприятий, приуроченных к конкретным срокам и датам. В рамках «Минска-2» все и всякие сроки были нарушены (исполнение тех договоренностей предполагалось завершить уже в 2015 г.), и нет причин надеяться на то, что какие-то новые соглашения будут исполняться скорее или в условленные сроки. Примером того, сколь медленно в зоне конфликта осуществляются взаимные договоренности, может служить история с разведением сторон в Станице Луганской: в общем плане решение было согласовано еще в 2016 г., но фактическое разведение началось только в июне 2019 г. Случай Станицы показателен и в другом отношении: отвод сил там только-только обозначился, а со стороны украинских радикалов уже волной пошла крайне негативная реакция в отношении происходящего. В «патриотических» СМИ Украины этот первый - по существу, очень и очень скромный -отвод украинских соединений был немедленно расценен как «серьезная ошибка Зеленского», а спикер Верховной рады А. Парубий даже заявил, что «разведение сил и средств в Станице Луганской является шагом к капитуляции, а не к миру на

Донбассе»1. Любая попытка компромисса с «сепаратистами» в этих кругах будет восприниматься как «зрада» и проявление слабости Украины, а аналитики в этой связи даже указывают на опасность серьезного гражданского конфликта (и едва ли не гражданской войны) на «подконтрольной» части Украины. Сколь далеко может зайти такой конфликт, показали уже события сентября 2015 г., когда в Верховной раде обсуждался законопроект об особом статусе Донбасса: противники внесения поправок в Конституцию Украины - в основном «ветераны АТО» - тогда учинили массовый митинг на подходе к Раде; в сторону силовиков, обеспечивавших порядок, была брошена граната, - три человека было убито и десятки ранено2. Еще и по этой причине - из-за той непримиримой оппозиции, в которой радикалы стоят по отношению к договоренностям с «сепаратистами» (популярный вариант: с «российскими оккупационными войсками»), - ожидать сколько-нибудь скорого урегулирования украинского кризиса не приходится.

Следовательно, нужно и в самом деле говорить о рассчитанной на дальнюю перспективу дорожной карте Минского процесса - о сценарии пошагового разрешения его проблем, где каждый новый шаг будет создавать устойчивые предпосылки для осуществления последующих. Начальные этапы этого процесса видятся следующим образом.

Концептуально и практически отправной точкой всего процесса должно, конечно, стать разведение сторон конфликта - то, что называется отводом обеими сторонами своих вооружений на равные расстояния. Если при этом вдоль пространства соприкосновения образуется достаточно широкий коридор, разведение сторон в перспективе решало бы и задачу «всеобъемлющего прекращения огня» -первого пункта «Минска-2». В идеале тяжелые вооружения должны быть отведены на расстояние до 140 км друг от друга, как в «Минске-2» это предполагалось для реактивных систем залпового огня «Тор-

1 Зеленского раскритиковали за развод сил в Станице Луганской // https://regnum.ru/news/polit/2658530.html

2 Как эта ситуация описывалась в украинской прессе, «демонстранты бросали в силовиков, с трудом сдерживавших кордон, бутылки, дымовые шашки и куски брусчатки, а также пытались штурмовать здание парламента, кидая в окна булыжники... Число пострадавших с обеих сторон превысило сто человек... Картина после взрыва предстала ужасающая. Корреспондент агентства "Интерфакс-Украина" передавал, что одному из милиционеров "оторвало ногу по коленную чашечку". Раненые лежали возле одного из входов в Раду со стороны улицы Грушевского, откуда их забирали "скорые", которых не хватало. Среди пострадавших оказались репортеры нескольких украинских телеканалов и, по данным киевской мэрии, французский журналист. Как рассказали в Минздраве Украины, за помощью к медикам обращались люди (как правоохранители, так и гражданские) с рваными ранами, переломами, черепно-мозговыми травмами и сотрясениями, контузиями и отравлениями. В столичные госпитали поступил 21 человек с огнестрельными ранениями» (Алешина М. Осколки. У здания Верховной рады в Киеве разгорается новый «майдан» // https:// rg.ru/2015/09/01/maidan.html).

Выпуск 54

сентябрь 2019 г.

ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ

надо-С», «Ураган», «Смерч» и тактических ракетных систем «Точка У». Для первых фаз этого процесса ширину зоны безопасности можно было бы определить расстоянием в 50 км, исключающим применение артиллерийских систем калибром 100 мм и более, и в дальнейшем последовательно расширять ее до максимально возможных в данном случае значений. Возможно, вначале деятельность в данном направлении могла бы сосредоточиться на наименее проблемных участках противостояния, как их определят сами стороны: это серьезно облегчило бы и верификацию образующихся ситуаций силами Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ в Украине.

После прекращения боевых действий должно начаться полное разминирование (шире - очистка территорий от взрывоопасных предметов) - мера, которую «Минск-2» не предусматривал. Разминирование в «серой зоне» проводилось все последние годы - одновременно с двух сторон шла закладка новых мин, и Украина, по определению ОБСЕ, сегодня является «одной из самых заминированных территорий мира». «Бесконтрольное минирование стало бичом Донбасса, - отмечают СМИ. - С начала конфликта стороны часто минировали территорию без составления карт минных полей, что в будущем обернулось жертвами, в том числе и среди мирного населения»1. С 2014 г. из-за подрыва на минах пострадали без малого тысяча гражданских лиц, из которых треть погибли; погибли 27 детей и 98 детей ранены2 [За время конфликта на Донбассе...]. Первоочередное значение сегодня приобретает так называемое гуманитарное разминирование - очистка территорий вблизи и в окрестностях контрольно-пропускных пунктов; ускоренным порядком должны очищаться территории, важные для сохранения / восстановления инфраструктуры. Сроки завершения такого рода работ крайне проблематичны: по наиболее оптимистичным сценариям, полное разминирование может занять 10-15 лет.

Чтобы мирное урегулирование на Донбассе стало необратимым, стороны могли бы согласовать вопрос о приглашении в регион международной миротворческой миссии - инициатива, отвечая на которую ООН определит ее мандат, состав, численность и пр. В принципе эта тема в позитивном ключе уже обсуждалась - в рамках Нормандского формата на встрече министров иностранных дел в июне 2018 г., также между К. Волкером и В. Сурковым и, наконец, между Д. Трампом и В. Путиным на саммите в Хельсинки в июле 2018 г. Вместе с тем позиции Москвы и Киева по отношению к миссии в очередной раз разошлись. Камнем преткновения стали принципиальные расхождения в понимании мандата миссии - должна ли она быть развернута исключительно вдоль линии размежевания сторон и в под-

держку ОБСЕ (позиция России) или, в продолжение этого, охватить всю линию российско-украинской границы на Донбассе (позиция Украины). Можно сказать, что с задачей такой сложности международное миротворчество еще не сталкивалось: поскольку протяженность одной лишь линии разграничения составляет порядка 450 км, здесь, по подсчетам экспертов, может потребоваться миротворческий контингент численностью до 40 тыс. человек. Наконец, развертывание миротворческой операции в обязательном порядке предполагает прекращение огня и разведение сторон конфликта -снижение «горячего» уровня противостояния до так называемой «нулевой фазы», как того требует международное миротворчество, и это опять возвращает весь вопрос к необходимости обеспечить прочный режим тишины в регионе.

«Все это означает, - подчеркивают специалисты по миротворчеству, - что только пошаговая и последовательная миротворческая операция позволит преодолеть сегодняшний тупик и создать условия для полного выполнения Минских соглашений. Такая операция должна основываться на соответствующей политической стратегии и взаимопонимании между основными заинтересованными сторонами, что только и позволит миротворцам разрешить свои задачи и не дать конфликту заморозиться на долгое время»3. В связи с этим эксперты предлагают выделять следующие фазы миротворческой операции, если она будет осуществляться на Украине:

^ «нулевая фаза» - создание необходимых предварительных условий для развертывания миссии (по существу, разведение сторон),

^ «фаза жесткой безопасности» с задачей не допустить возобновления военных действий в регионе, ^ «фаза всеобъемлющей безопасности» - создание прочного административного режима управления Донбассом,

^ «фаза общего политического урегулирования с выполнением Минских соглашений в полном объеме»4.

Вынося на первый план военно-организационные вопросы, предлагаемый подход серьезно расходится с тем сценарием урегулирования украинского кризиса, который известен под названием «план Медведчука» (или план Оппозиционной платформы «За жизнь»). В.В. Медведчук подходит к задаче с противоположной стороны - политической: в его инициативе предлагается создать так называемый Автономный регион Донбасс, который остается в составе Украины и статус которого должен быть четко (в отличие от прошлой идеи «особого статуса») прописан в Конституции страны; при этом в «реальной, а не номинальной» автономии создаются парламент, правительство и другие органы управления. По существу,

1 В ОБСЕ рассказали, сколько мирных жителей в Донбассе погибло с начала года // https://ukraina.ru/news/20180809/ 1020788671.html

2 За время конфликта на Донбассе от разрыва мин погибли

27 детей // https://dnews.dn.ua/news/704028

Robert Serry. Blue helmets in Donbas? A phased and sequenced scenario to unlock the Minsk agreements and restore peace in Ukraine. UPEACE Centre, The Hague 2018. P. 8. 4 Ibid.

сентябрь 2019 г.

Выпуск 54

ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ

речь идет о «государстве в государстве»; как прокомментировал возможные импликации этого сценария глава ЛНР Л.И. Пасечник, «у нас будет своя граница, своя армия, судебные, исполнительные органы управления, своя избирательная система. Мы абсолютно самостоятельны - и мы никого сюда не пустим»1. Следовательно, двух мнений тут быть не может: для Киева, сколь можно судить по господствующей в нем политической атмосфере, такой ход событий абсолютно неприемлем.

Украина в последние месяцы пытается нащупать другие возможности урегулировать ситуацию вокруг Донбасса - в основном через Нормандский формат. В принципе идею переговоров в рамках «четверки» принимает и Россия. Непонятно сегодня только одно - какие именно дополнительные возможности для преодоления украинского кризиса открывали бы новые переговоры с участием Франции и Германии.

В недолгой истории Нормандского формата обращает на себя внимание то, что пик его работы пришелся на 2015 г.: тогда состоялось 20 встреч и телефонных бесед. Сквозной «повесткой-2015» была тема выполнения Минских соглашений, и интенсивность тех дискуссий, очевидно, объясняется тем, что у сторон была уверенность в том (или надежда на то), что Минский процесс может привести к реальным и при этом более или менее скорым результатам. Словом, Нормандский формат - «это о Минске»: как только стало очевидно, что Минские соглашения не исполняются, частота встреч пошла на убыль. В 2017 г. было всего три встречи; в 2019 г. пока что не было ни одной.

Уже в 2016 г. в работе «четверки» появились и стали обостряться противоречия. Летом того года стороны не смогли прийти к соглашению по выборам на Донбассе, после чего переговоры свелись в основном к вопросам гуманитарного характера и содействия работе Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на Украине. Все указывает на то, что повестка Нормандского формата, по существу, истощилась, и его работа «поставлена на глубокую паузу».

Это не означает, что потенциал «формата» совершенно сошел на нет. В.А. Зеленский сейчас активизирует его, стремясь, очевидно, получить преимущества чисто тактического характера - возможность, находясь в составе «четверки», иметь дело с российской стороной вне прямых двусторонних переговоров с российским руководством. Нельзя исключать и того, что и Москва в будущем найдет какие-то новые точки соприкосновения и темы для переговоров с Киевом именно на этой площадке. За возобновление «нормандского процесса» на встрече мировых лидеров в Осаке также высказывались и А. Меркель и Э. Мак-рон. Можно поэтому ожидать, что очередная встреча «четверки» состоится уже в ближайшем будущем.

Вместе с тем, похоже, ни одна из сторон «формата» не ожидает от его работы сколько-нибудь скорых

результатов. Причина все та же: в фокусе переговоров здесь изначально были и остаются (неисполняемые) Минские соглашения. На летних встречах с В. Зеленским Э. Макрон и А. Меркель в который раз говорили именно об этом - о «необходимости следовать Минским договоренностям», однако в ходе пресс-конференции с Э. Макроном В. Зеленский резко ушел от вопроса, заявив, что Украина «не готова к диалогу с сепаратистами». Внутри «четверки», таким образом, происходит нечто вроде движения по кругу, выхода из которого стороны пока что не видят.

В Киеве поэтому все более широкое хождение получает идея перевода Нормандского формата в так называемый Будапештский, т.е. привлечения к переговорному процессу Соединенных Штатов и Великобритании, в свое время подписавших Будапештский меморандум, а также, как вариант, Китая, Евросоюза и даже государств Прибалтики. Американская администрация, однако, эту идею не поддерживает, никакого интереса к ней не проявил и Лондон. «Запад прекрасно понимает, - пишет эксперт Центра Карне-ги в Москве О. Игнатов, - что Будапештский меморандум о гарантиях безопасности Украине в обмен на отказ от ядерного статуса не может быть основной для урегулирования конфликта в Донбассе... В итоге инициативы Киева о возвращении к "будапештскому формату" можно расценить либо как блеф, либо как wishful thinking. Украина не обладает никакими рычагами принуждения США, Великобритании и России к обсуждению описанных в Будапештском меморандуме обязательств. Единственный отчаянный шаг, на который в этой связи может пойти украинская сторона, - это поставить под вопрос свое участие в Договоре о нераспространении ядерного оружия (присоединилась 16 ноября 1994 года) и допустить возможность возвращения к ядерному статусу. Однако это приведет к превращению Украины в страну-изгоя, подобную Северной Корее, т.е. к изоляции и экономической катастрофе»2.

Итак, «есть ли свет в конце туннеля»? Скажем так: есть слабый лучик надежды. Это стремление нового украинского руководства прекратить войну на Донбассе - стремление, в искренности которого, судя по всему, сомневаться не приходится. Сегодня это можно сделать единственным способом - начать пошаговое разведение сторон конфликта, стать на путь выхода из чисто военной фазы их противостояния. Само по себе это, конечно, не предрешит никаких более далеких перспектив общего урегулирования украинского кризиса, но как минимально необходимое условие обозначит собой тот первый шаг, с которого только и может начаться «путь в тысячу миль». Даже если этот путь уходит далеко за горизонт.

1 Биров Э. Мирный план Медведчука - Разморозка Мин-

ска-2 // http://www.iarex.ru/articles/67979.html

Игнатов О. Будапештский капкан: Новый формат превратит Украину в международного изгоя // https://www.poHt navigator.net/budapeshtskijj-kapkan-novyjj-format-prevratit-ukrainu-v-mezhdunarodnogo-izgoya.html