Теоретические основы института публичного представительства

Проблемы экономики и юридической практики

3'2018

8. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

8.1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА

Булаков Олег Николаевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права

Место работы: Российский государственный гуманитарный университет

bulakov@akado.ru

Жумабаева Алия Аманбаевна, аспирант Место учебы: Институт государства и права РАН

Аннотация: статья посвящена анализу понятия «публичное представительство». Рассматриваются точки зрения различных авторов. Анализируются принципы, характеризующие особенности данного правового института, подробно рассматриваются признаки и функции публичного представительства.

Ключевые слова: публичное представительство, представительная власть, народное представительство, социальная группа, муниципальное представительство, территориальное представительство.

THEORETICAL FOUNDATIONS OF THE INSTITUTE OF PUBLIC REPRESENTATION

Bulakov Oleg N., doctor of law, Professor

Work place: Russian State University for the Humanities

bulakov@akado.ru

Zhumabaeva Aliya A., postgraduate student

Study place: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences

Annotation: the Article analyzes the concept of «public representation». Points of view of different authors are considered. The principles characterizing features of this legal institution are analyzed, features and functions of public representation are considered in detail. Keywords: Public representation, representative power, people's representation, social group, municipal representation, territorial representation

Публичное представительство - самостоятельная конституционно-правовая категория, «...институционно-правовой механизм осуществления народного суверенитета и реализацию связанных с ним коллективных и индивидуальных прав граждан посредством нормативного и (или) непосредственно-волевого признания и гарантирования права и реальной возможности уполномоченных субъектов (органов, организаций, лиц) выступать в качестве носителей и агентов всеобщих интересов публично-территориальных сообществ, а также интересов социальных групп, коллективов, слоев общества»1.

Публичное представительство можно рассматривать двояко. В узком смысле оно эквивалентно народному представительству, характеризует представительную (законодательную) власть; в широком смысле - все институты осуществления и участия в публичной власти, обеспечивающие выявление, выражение, отстаивание гражданами своих интересов.

1 Джагарян Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация // Авто-реф. Докт.юр.наук. РнД, 2015. 59 с.

Сегодня институт публичного представительства представляет собой универсальный способ обеспечения интересов социальных групп, территориальных интересов, задача которого заключается в установлении консенсуса между различными интересами с целью обеспечения достойной жизни и всестороннего развития человека.

В современной науке конституционного права сформулировано множество концепций народного представительства, обусловленных особенностями исторического этапа возникновения, общественно-политическими установками определенного периода и социокультурной спецификой конкретных обществ.

Государствоведы, как правило, ограничивались при рассмотрении народного представительства только органами представительной власти. П.А. Астафичев полагает, что «народное представительство - это институт конституционного права, предметом которого являются общественные отношения, складывающиеся в области формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности представитель-

Булаков О. Н., Жумабаева А. А.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА

ных органов публичной власти»2. О.Н. Булаков включает в систему представительной власти не только коллективные представительные органы, но и выборных должностных лиц публичной власти3. Иной точки зрения придерживается Г.Д. Са-довникова, которая считает, что органами народного представительства следует считать только коллегиальные органы4.

Между тем, современные авторы отмечают, что в России с конца 90-х гг. начинается процесс смены модели представительства интересов. На смену плюралистической модели представительства интересов в Российской Федерации середины 90-х гг. пришла корпоративная модель. По мнению А.А. Баркова эта смена обусловлена как изменением характера политического режима, так и особенностями институционального устройства российской политической системы5.

Как подчеркивает А.Н. Кокотов, модель представительной системы общества является фундаментальной межотраслевой

нормативной моделью, общей для различных отраслей зако-

6

нодательства .

Институты представительства интересов могут быть как формальными, так и неформальными, функционировать как на социетальном, так и на локальном уровнях, считают политологи7.

Например Е.В. Белоусова, акцентирует внимание на том, что представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования - институты представительства территориального публичного коллектива в системе публичной власти муниципального образования в России8. Таким образом, поддерживая идею территориального публичного коллектива нуждающегося в публичном представительстве.

Н.В. Джагарян аргументирует муниципальное представительство, наличие основных и периферийных институтов публично-властного представительства, при этом не отрицая уникальности представительного органа, выражающего полновластие населения в вопросах местного значения9.

Мы совершенно уверены, что целесообразно, при определении современного понимания публичного представительства, исходить из того, что это принцип организации государства и гражданского общества.

Мы исходим из того, что в понятие «система публичного представительства» включены «система представительных органов публичной власти» - народное представительство;

2 Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования, Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2006. 48 с.

3 Булаков О.Н. Совет Федерации в системе государственной власти Российской Федерации // Дис.докт.юр.наук. М., 2004. стр. 11. Двухпалатный парламент Российской Федерации С.-Пб. 2003. 753c. Бикаме-ральная модель современного парламента // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. - М.: ООО «К-Пресс», 2013, № 2. - С. 6-9.

4 Садовникова Г.Д. Система народного представительства в Российской Федерации: правовое регулирование и проблемы развития. М. 2007. стр. 15. 427 с.

5 Барков А.А. Трансформация институтов представительства интересов в современной России // Автореф. дис.....к-та полит. наук СпБ, 2007.

29 стр. Стр. 12.

6 Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. - М.: Юристъ, 2004. -С.141-142.

7 Барков А.А. т.ж. Стр. 11

8 Белоусова Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России // Дис.докт.юр.наук. М., 2011., стр. 118; Правовой статус представительных органов местного самоуправления как органов публичной власти в России: монография М.: Nota Bene, 2011. - 291 c.

9 Т.ж., стр. 17.

представительство институтов гражданского общества в динамике, во взаимодействии с органами государственной власти, местного самоуправления и общественными объединениями; в отношениях, возникающих в процессе формирования и функционирования представительных органов власти; в отношениях, связанных с осуществлением функции политического, территориального и функционального представительства интересов народа и конституционного принципа народовластия непосредственно в текущей деятельности представительных органов власти.

В связи с этим, с нашей точки зрения систему публичного представительства целесообразно дополнить советами муниципальных образований.

В подтверждение данного тезиса, в развитие этой идеи предлагаем дополнительные аргументы и авторское видение советов муниципальных образований (далее СМО) как института публичного представительства.

По действующему законодательству СМО создаются для выражения и защиты общих интересов, организации взаимодействия органов местного самоуправления; для представления общих а значит публичных интересов, наравне с политическими партиями, общественными палатами. Это еще один шаг государства к включению институтов гражданского общества в рамки политико-правового участия.

По мнению современных авторов, которое мы разделяем, современной российской системе представительства интересов характерна корпоративизация; помимо институтов политического представительства существуют институты функционального представительства интересов (лоббизм, корпоративизм)10.

Сегодня сдает свои позиции территориальное парламентское представительство, в силу принципов создания и деятельности политических партий: пользуясь поддержкой различных слоев населения, они представляют электорат в целом и аккумулируют его политическую волю вне зависимости от национальных, тендерных, религиозных и иных различий.

СМО по нашему мнению - усиление территориального представительства в законодательном органе государственной власти субъекта, а посредством общероссийского объединения - в федеральном парламенте.

СМО с нашей точки зрения призваны восполнить существующий пробел посредством представления различных интересов в сфере обеспечения жизнедеятельности жителей, развития территории с учетом интересов различных видов муниципальных образований и т.д.

Институционализация СМО как института публичного представительства не содержит такого объема формализации, как у политических партий, вызванной процедурой получения парламентских мест. Это, по нашему мнению, позволяет СМО сосредоточиться в большей мере на представлении интересов. Правовая институционализация СМО придает им устойчивость и определяет формы взаимодействия с органами власти для представления интересов в рамках правового поля.

Более того, по нашему мнению, местное самоуправление посредством СМО может (а в будущем должно) позиционироваться в качестве одной из форм сдержек и противовесов, так как является реальным ресурсом демократизации публичного

10 Паронян К. М. Политико-правовая трансформация института народного представительства в системе российской публичной власти. // Автореф. дис.....к-та юрид. наук. Ростов-на-Дону.2008. стр. 10.

Проблемы экономики и юридической практики

3'2018

представительства. Дополнительным аргументом этой идеи, помимо возможности различных интересов государственной власти субъекта и местного самоуправления по определенным вопросам, можно вспомнить идею о бикамеральном парламенте и функции сдерживания одной палаты другойи. В системе представительства посредством СМО представительные органы местного самоуправления могут выступать сдерживающим фактором при решении касающихся их вопросов органами представительной власти субъекта Федерации.

СМО, будучи формой опосредованного представительства интересов муниципальных образований, призвано стать эффективной технологией политико-правового участия института публичного представительства различных территориальных публичных коллективов (в зависимости от видов муниципальных образований) в работе представительных органов государственной власти субъекта Федерации, федерации в целом.

Будучи институтом публичного представительства СМО обладает некоторыми функциям, признакам и характеристикам представительного органа (с учетом отсутствия у СМО главного признака представительного органа власти -властных функций).

Основоположники парламентского права и современные авторы называют различные функции представительных органов. Так, О.Н. Булаков12 называет такие функции, как представительство общих интересов; нормотворческие и контрольные функции. Аналогичные функции названы в работах Г.Д. Садов-никовой. Современными авторами, например Н.С. Грудини-ным, помимо представительной, законодательной, контрольной, названы системообразующая, обеспечительная, регулятивная, коммуникационная13.

К.М. Паронян помимо законодательной и контрольной функций, считает правомерной реализацию экспертной, лоббистской, институциональной и иных функции14.

А.К. Глухарев, помимо традиционно выделяемых в литературе законодательной, контрольной и «кадровой» функций, считает, что народное представительство выполняет также функции обеспечения власти народа, выражения интересов общества при осуществлении публичной власти, участия в руководстве государственными делами, а также функцию легитимации власти15.

Безусловно, последовательная реализация данных функций на практике - необходимое условие эффективного функционирования органов народного представительства в интересах народа, но приоритетной среди всех названных, по нашему

11 Булаков О.Н. Функции палат парламентов (теория и практика) // Сводный реферативный сборник журнала Представительная власть -XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. № 4-6; Бика-меральная модель современного парламента // Черные дыры в Российском законодательстве. 2013. № 2. С. 6-9; Взаимодействие Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, международными и общественными организациями // Законодательство и экономика. - М., 2004, № 9. - С. 19-24.

12 Булаков О.Н. Понятие и сущность парламентаризма как института представительной демократии. 2003. №54 (2); Парламентаризм как система осуществления государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2003, № 5. С. 12-17.

13 Грудинин Н.С. т.ж. стр.11.

14 Паронян К. М. т.ж. стр. 19.

15 Глухарева А.К. Конституционные основы народного представительства

в Российской Федерации // Автореф. дис..... к-та юрид. наук. М., 2008.

Стр.17; Грудинин Н.С. Государственная Дума Федерального Собрания Рос-

сийской Федерации как орган народного представительства: вопросы тео-

рии и практики // Автореф. дис.....к-та юрид. наук. М., 2015.стр.20.

убеждению, является представительная, определяющая сущность публичной власти, претворяющей в своей деятельности волю народа.

0.Н. Булаков, определяя представительную ветвь власти, характеризовал ее определенной совокупностью черт16:

- системность;

- коллегиальность;

- выборность;

- представительство общих интересов;

- выполнение нормотворческих, представительских и контрольных функции;

- свободный или императивный мандат;

- ограниченный срок полномочий.

По мнению Г.Д. Садовниковой, органами народного представительства следует считать только органы, обладающие следующими признаками17:

- выборность;

- коллегиальность;

- принадлежность к системе органов государственной власти или системе органов местного самоуправления;

- наличие общей компетенции;

- постоянно действующий характер;

- наличие разумного срока полномочий;

- осуществление функций народного представительства особым субъектом - коллегией представителей, обладающих специальным статусом, присущим им только на период исполнения депутатских полномочий (иммунитет, индемнитет, определенные ограничения и др.).

Безусловно, в процессе общественного развития парламент, как самый яркий орган народного представительства, меняется18. Однако, СМО должны, помимо функции представительства, руководствоваться рамками функций муниципальной власти19: решение вопросов местного значения.

По нашему мнению, СМО присущи такие черты представительного органа, как системность; коллегиальность; выборность (косвенная или многоступенчатая), представительство общих интересов, взаимосвязь с представляемыми (свободный мандат), ограниченный срок полномочий.

СМО, с нашей точки зрения, выполняют представительские и контрольные функции; косвенно, опосредованно участвуют в осуществлении нормотворческих функций представительных органов публичной власти.

Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 62,66%.

Список литературы:

1. Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования // Автореф. док. юр.наук. М., 2006. 48 с.

2. Барков А.А. Трансформация институтов представительства интересов в современной России // Автореф. к-та полит. наук СПБ, 2007. 29 стр. Стр. 12.

16 Булаков О.Н. «Совет Федерации в системе государственной власти Российской Федерации» // Дис.докт.юр.наук. М., 2004. стр. 11.

17 Садовникова Г.Д. т.ж. стр. 15.

18 Крылова Н.С. Парламент: особенности эволюции и основные тенденции развития // Труды института государства и права российской академии наук. Организация и функционирование публичной власти: конституционно-правовые аспекты. № 3 / Отв. ред.: Шульженко Ю.Л. М.: Ин-т гос. и права РАН, 2013. С. 86-107; Васильева Т.А. Современные тенденции организации и функционирования парламента // Конституционное и муниципальное право. 2016, № 5. - С. 48-53.

19 Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007, № 7. - С. 13-23.

Булаков О. Н., Жумабаева А. А.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА

3. Булаков О.Н. Совет Федерации в системе государственной власти Российской Федерации // Дисдокт.юр.наук. М., 2004.

4. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации С.-Пб. 2003. 753c.

5. Булаков О.Н. Бикамеральная модель современного парламента // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. - М.: ООО «К-Пресс», 2013, № 2.

6. Булаков О.Н. Функции палат парламентов (теория и практика) // Сводный реферативный сборник журнала Представительная власть -XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003.№ 4-6.

7. Булаков О.Н. Взаимодействие Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, международными и общественными организациями // Законодательство и экономика. - М., 2004, № 9.

8. Булаков О.Н. Понятие и сущность парламентаризма как института представительной демократии. 2003. №54 (2).

9. Булаков О.Н. Парламентаризм как система осуществления государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2003, № 5.

10. Белоусова Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России // Дисдокт.юр.наук. М., 2011.

11. Белоусова Е.В. Правовой статус представительных органов местного самоуправления как органов публичной власти в России: монография М.: Nota Bene, 2011. - 291 c.

12. Васильева Т.А. Современные тенденции организации и функционирования парламента // Конституционное и муниципальное право. 2016, № 5.

13. Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007, № 7.

14. Глухарева А.К. Конституционные основы народного представительства в Российской Федерации // Автореф. к-та юрид. наук. М., 2008.

15. Грудинин Н.С. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации как орган народного представительства: вопросы теории и практики // Автореф. к-та юрид. наук. М., 2015.

16. Джагарян Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация // Автореф. докт.юр.наук. РнД, 2015.

17. Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. - М.: Юристъ, 2004.

18. Крылова Н.С. Парламент: особенности эволюции и основные тенденции развития // Труды института государства и права российской академии наук. Организация и функционирование публичной власти: конституционно-правовые аспекты. № 3 / Отв. ред.: Шульженко Ю.Л. М.: Ин-т гос. и права РАН, 2013.

19. Паронян К. М. Политико-правовая трансформация института народного представительства в системе российской публичной власти. // Автореф. к-та юрид. наук. Ростов-на-Дону.2008.

20. Садовникова Г.Д. Система народного представительства в Российской Федерации: правовое регулирование и проблемы развития. М. 2007. 427 с.