Правовая политика в области общественного призрения (исследование зарубежного опыта)

УДК 342

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ

© Артем Сергеевич КОНОВАЛЬЦЕВ

Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант, кафедра теории государства и права, e-mail: fenrir-lunnaya@mail.ru

Статья содержит историко-правовой анализ становления института общественного призрения в Западной Европе. Особое внимание автор уделяет практике регулирования социальной политики на законодательном уровне, предпосылкам создания социального законодательства и формирования теории государства всеобщего благоденствия. В статье дана характеристика организационно-правовым основам деятельности добровольных негосударственных объединений в сфере социального призрения.

Ключевые слова: благотворительность; социальное призрение; негосударственные общественные объединения.

Становление института социального призрения являлось долгим и трудоемким процессом, неравномерно развивающимся на различных исторических этапах Российского государства. Законодатель часто использовал зарубежный опыт, проводя реформы общественной жизни по западному образцу. Поэтому историко-правовой анализ становления правовой политики западных стран в области общественного призрения представляет особый интерес не только для зарубежных, но и для отечественных исследователей.

Зарождение основ социальной идеи относится к ранним пластам истории европейского континента, когда еще только происходило формирование европейской цивилизации, закладывались элементы государственности и появлялись идейные течения, оказавшие влияние на дальнейшую судьбу Европы. Средиземноморье явилось регионом, в котором зародились многие ключевые историко-политические процессы, и откуда греко-римская культура, вместе с нормами римского права, распространилась на другие части континента.

На ранних этапах становления и развития государственной системы призрения в основе благотворительности лежали идеи и проповеди христианства о братстве людей. Поэтому основным учреждением призрения бедных примерно до XIV в. была церковь.

С XV в. Священная Римская империя германской нации предстает как прообраз единой Европы. Элементы социальной практики, сложившиеся в Священной Римской империи, способствовали появлению учений,

несущих элементы духовной и политической общности Европы, которые позволяли говорить о возникновении европейского сознания. В подобном типе цивилизации отношение к человеку, его правам и благосостоянию было неразрывно связано с экономическим и политическим развитием, что идеологически явилось отправной точкой для формирования концепции призрения как в общественном сознании, так и на государственно-правовом уровне. Примером последующего законодательного воплощения идей социальной политики служат разработанные в Китае, Греции, Англии и Франции кодексы справедливости. Подобные нормативные акты характеризовались рекомендательными нормами (что в определенной степени являлось их недостатками), призывающими любить ближнего, заботиться о бедных и старых, а главное, определяли круг лиц, нуждающихся в поддержке, что явилось очередным звеном в становлении концепции социального призрения.

На начальном этапе становления социально-политического законодательства определялись источники финансирования призрения, а также наблюдалось стремление государства контролировать процесс частной благотворительности. Например, король

франков Карл Великий в 779 г. обложил налогами своих зависимых людей, епископов и аббатов в пользу бедных и обязал каждого из них содержать определенное число бедняков. Было запрещено как просить милостыню, так и подавать ее. Законы английских королей Х-Х1 вв. были направлены на закрепление нуждающихся людей, не имевших постоян-

ного места жительства, за конкретными состоятельными людьми или церковными служителями. Так, в Англии в каноне 1281 г. священникам предписывалось удовлетворять только тех нуждающихся, которые жили в их приходах. Подобная политика проводилась и во Франции, где в 1254 г. король Людовик Святой предписал каждой общине вести списки своих бедняков и оказывать помощь только им.

Начиная с XIII в., в странах Европы появляется государственное законодательство в сфере призрения, носящее, как и в России, запретительный характер. Принимаемые правовые акты не носили системного характера и представляли собой распоряжения, направленные на борьбу с бродяжничеством и нищенством как с негативным явлением больше, чем заботу о нуждающихся людях. Подобное положение объясняется современными исследователями-правоведами широким распространением профессионального нищенства. Превратившись в выгодное ремесло, приносящее большие доходы, нежели тяжелый крестьянский труд, оно активно распространяется и приобретает неуправляемые масштабы. Поэтому государственная система, не имеющая иных рычагов воздействия, приобретает репрессивный характер.

Например, в Англии в 1349 г. за подачу милостыни трудоспособному человеку могли подвергнуть заключению. По статуту Эдуарда VI от 1547 г. всякий нищий, отказывающийся работать, подвергался клеймению и отдачей в рабство на 2 года тому, кто пожелал бы его взять. Если такой человек предпринимал побег, его ловили, клеймили повторно, после чего он отдавался на вечное рабство, если же убегал снова, то подвергался смертной казни [1]. В 1350 г. французский король Иоанн издал ордонанс, направленный на ликвидацию нищенства, в котором оговаривалось, что «здоровые между ними люди, мужчины и женщины должны быть заключаемы в тюрьму на 4 дня, при вторичной поимке поставлены к позорному столбу, третий раз клеймены раскаленным железом и изгнаны» [2]. В 1545 г. законодатель усилил принудительные меры, используемые ордонансом, - теперь виновных секли розгами и изгоняли из государства навсегда. В 1596 г. было принято постановление, направленное на полное уничтожение нищенства в преде-

лах столицы. Всех нищих, которые окажутся в Париже по истечении 24 часов после обнародования закона, вешали без соблюдения каких-либо формальностей [3]. Меры наказания применялись также к подающим милостыню - штраф в 50 лир. Подобные меры применялись и в других странах. В Англии, например, были введены отсечение уха, клеймение, рабство и смертная казнь.

Преследуя нищих, власть оберегала интересы остального населения, снижая уровень криминализации общества. Неразборчиво подававшаяся милостыня питала нищенство, развивала его в особый промысел и поддерживала бродяжничество, которое, в свою очередь, порождало опасные скопления и способствовало росту преступности.

Однако такая политика не давала ожидаемого результата, и законодатель постепенно переходит на иной путь: несмотря на продолжение курса карательного законодательства по отношению к нищенству, закладываются основы будущего государственного призрения бедных. Успешность нового курса зависела от экономического состояния государства, поэтому благотворительные организации в должном объеме на первых этапах реализовывались в свободных городах, имеющих широкий инструментарий для реализации социальной политики. Например, «во Франкфурте-на-Майне, лежавшем на большом торговом пути из Южной Германии в Северную, уже в 1438 г. упоминаются попечители о бедных. В XVI в. один город за другим, по примеру Аугсбурга (1522 г.), -Нюрнберг (1522 г.), Страсбург и Бреславль (1523 г.), Регенсбург, Магдебург (1524 г.) -организуют у себя призрение бедных» [4].

Осуществляемые меры по преодолению распространения нищенства явились важным этапом в становлении системы общественного призрения, поскольку ранее благотворительные общества, госпитали и богадельни (Ио81е18-Б1еи) находились в юрисдикции церкви, и стремление государства создать централизованную систему призрения привело к унификации процесса благотворения. Так, в 1530 г. германским имперским сеймом был обнародован устав, обязывающий местные власти «наблюдать, чтобы каждый город и каждая община сами кормили и содержали своих бедных». Карл IX издал особый ордонанс в 1566 г., которым перенес обязательст-

ва кормить бедных на общины, состоявшие из местных жителей, а беднякам, в свою очередь, запрещалось просить милостыню вне общины. Значение принятых нормативных актов заключается в закреплении мер, направленных на ликвидацию бродяжничества, т. к. неимущие люди не имели возможности получать подаяние в иных местах кроме своих общин.

Попытки взять под контроль частную благотворительность продолжались приниматься в Англии и в XVI в. указами Генриха VIII. Они запрещали частную милостыню под угрозой штрафа, а здоровых людей, ведущих нищенский образ жизни, обязывали работать. Неспособные к труду должны были содержаться церковными приходами за счет пожертвований, взимавшихся с прихожан. Подобные пожертвования считались обязанностью каждого христианина, не жертвовавший прихожанин облагался дополнительным взысканиям. Законодательное развитие подобные меры получили при Эдуарде VI в 1551 г., а затем при Елизавете в 1601 г. Из влиятельных жителей в каждом приходе мировыми судьями назначались 3-4 человека в качестве попечителей над бедными. Выбранные люди осуществляли функции контроля по обеспечению нищих либо содержанием, либо работой. Эти указы легли в основу развивающегося социального законодательства [4].

Аналогичные меры были предприняты и во Франции Генрихом IV, однако они не получили практического результата из-за сохранения решающей роли католической церкви, которая в отличие от протестантской в Англии поддерживала идеи о частном подаянии как о способе спасения души.

Положительную сторону проводимых реформ института призрения составляло определенное соперничество между государствами Западной Европы, что являлось толчком к развитию социальной работы. Если в одной из стран принимались меры по борьбе с нищенством, приносящие положительный эффект, то вскоре подобные изменения в законодательстве происходили и в других странах.

Недостатком сложившейся системы призрения являлся формальный характер исполнения законодательства, что исключало эффективность правоприменения принятых нормативных актов. Подобное отношение

было обусловлено тем, что во всех странах правительства в большей степени вели борьбу с нищенством и с тем злом, которое оно порождало, нежели организовывали и проявляли заботу о бездомных, больных и прочих нуждающихся людях.

С развитием правовой мысли возникали идеи об искоренении нищенства как общественного явления, что позволяло исполнительным органам качественно улучшить эффективность социальной политики. Постепенно, с конца XIV и на протяжении XV в. в Европе произошел переход от репрессивнозапретительных мер к более гуманным в отношении к нищим. Сокращались сроки наказания за нищенство, бедным и нищим, престарелым и немощным людям выдавалось разрешение на получение милостыни.

В начале XVII в. в Англии королева Елизавета I издала закон, установивший обязательное призрение бедных. Предусматривалось финансовое обеспечение призрения путем введения специального налога, заменяющего милостыню и добровольные пожертвования. Решение задач призрения нуждающихся возлагалось на приходы. Люди, способные к трудовой деятельности, должны были обеспечиваться работой. Организация формирующейся системы призрения возлагалась на особых надзирателей за бедными, которые назначались мировыми судьями из числа церковных старост приходов и домохозяев, в количестве от двух до четырех человек на каждый приход. Над ними были поставлены мировые судьи, которые контролировались налогоплательщиками. Таким образом, в Англии уже в начале XVII в. под контролем государства сложилась система призрения бедных с участием церкви и общества.

В XVIII в. во Франции также применялись исправительные меры в виде помещения в работные дома, но ожидаемого эффекта они не возымели. Законодательным решением подобной проблемы явился декрет Наполеона 1808 г. о государственном обеспечении исправительно-трудовой деятельности. Практика правоприменения данного нормативного акта выявила, что нищие-тунеядцы дурно влияют на людей, добровольно поступивших в работные дома. Поэтому в 1812 г. правительство отменило право добровольного поступления [5].

Характерной чертой для Англии и Франции XVIII в. было развитие и сочетание государственной, религиозной и общественной форм призрения и благотворительности. Организацией призрения занимались государственные органы, привлекая к этой деятельности церковь и общество. И если начальный этап становления института призрения характеризовался христианскими взглядами на подаяние, которые в известной степени способствовали развитию профессионального нищенства, то на втором этапе своего развития, благодаря эволюции правовой и философской мысли, общественное благотворение осуществлялось в рамках государственной политики.

Являясь первопроходцами в сфере социальной политики, законодатели государств Западной Европы испытывали особые сложности. Но несмотря на то, что социальная помощь до начала XIX в. была недостаточной как по размерам, так и по охвату населения, были созданы предпосылки для ее дальнейшего развития: первоначальные законодательные акты дополнялись и совершенствовались, пока в результате не сложилась эффективная система социальной защиты.

Особенности общественных отношений и распространение благотворения в рамках института призрения в научной литературе оцениваются неоднозначно. Так, М. Вебер в работе «Протестантская этика и дух капитализма» (1905) отмечал негативное отношение пуритан к нищенству: «Что же касается нищенствования, которому предается человек, способный работать, то (для пуритан) это не только грех бездеятельности, но и... нарушение завета любить ближнего своего» [6]. Поэтому в протестантском обществе подаяние не являлось милосердием. Таким образом, для России и Европы в течение длительного исторического периода формировались полярные представления по отношению к вопросам бедности. В России к концу

XVII в. нищенство достигло огромных масштабов, причем у российских царей и дворян были свои нищие, кормившиеся с их милости. Это подтверждает тот факт, что распространению нищенства способствовали широкие круги населения - от верховной власти до широких масс. Обстановка изменяется значительно позднее. В конце XIX в. отечественный исследователь профессор В.И. Ге-

рье в докладе отмечал, что «нищета есть общественный недуг, который должен быть излечиваем не столько в своем симптоме и последствии прошения милостыни, сколько предупрежден и предотвращен» [7].

Катализатором развития социального законодательства явилась промышленная и аграрная революция XIX в., оказавшая огромное воздействие на социальные процессы в Европе. С одной стороны, быстрорастущая промышленность и обслуживающий сектор предоставляли множество новых производственных мест. С другой стороны, часть сельского населения превратилась в свободную наемную силу и переехала в города в поисках работы. В результате быстрый рост городского населения и внутренняя миграция в XIX в. стали практически повсеместно массовым явлением в Европе.

Развитие капиталистического хозяйствования способствовало росту социальной дифференциации, следствием явилось не только ухудшение положения городских низов, но и рост числа полностью неимущих. Например, по данным И.Р. Чикаловой, в Англии середины XIX в. живших в нищете или не имевших никаких доходов было около 3 млн человек [8]. Сложившаяся ситуация актуализировала вопросы разработки новой эффективной системы социальной защиты населения.

Развитие правовой мысли породило качественно иное отношение к неимущим. Знаменитый исследователь проблемных областей социальной политики, доктор полицейского права В. А. Гаген писал: «Так называемые нищие и бродяги заключают совершенно различные классы людей. Часть их состоит из тунеядствующих бездельников и злонамеренных нарушителей права, а другая -из терпящих нужду бедняков, из несчастных людей, у которых нет способности к работе или возможности получить работу для того, чтобы добывать трудом своих рук средства к существованию себе и своим близким. По отношению к нищенству и бродяжничеству задача цивилизованного государства представляется двоякой - с одной стороны, борьба с тунеядствующими бездельниками, злоумышленниками, нарушителями права, а с другой - не борьба, а помощь и поддержка нуждающимся» [9]. Такое отношение породило изменение в социальной политике не

только на государственном уровне, но и способствовало созданию негосударственных общественных объединений благотворительной направленности.

Таким образом, на основании проведенного анализа историко-правовых документов очевидна четкая взаимосвязь становления социального призрения в России и странах Западной Европы. Условно этот процесс можно разделить на три этапа. Для первых была характерна частная благотворительность, применяемая и по сей день, но по мере развития общественных отношений и увеличения роли труда в обществе, нищенство стало восприниматься как социальное зло, подлежащее не потворству, а искоренению. Подобное отношение подняло проблему нищенства на государственный уровень. Теперь в качестве борьбы принимались нормативноправовые акты запретительного характера, но практическую реализацию поставленных целей осложнял формальный подход исполнителей воли законодателя. Наступление нового, третьего, периода в истории борьбы с нищенством отмечено участием общества и преобладанием организованной систематической помощи над мерами преследования и случайной благотворительностью. В непосредственном попечении о каждом нуждающемся правительство видело основу социальной политики.

Каждое государство имело свои экономические, политические и социальные особенности, но, несмотря на это, становление социального призрения шло в одном направлении: от малоэффективной и неконтролируемой государством милостыни к организо-

ванному призрению в специализированных учреждениях, попечительских обществах и иных общественных объединениях благотворительной направленности. Каждая из названных форм оказания помощи нуждающимся в своем развитии включала в себя предыдущую, сохраняя присущие ей черты и продолжала существовать самостоятельно.

1. Мещанинов И.В. О нищенстве в России X-

XVIII веков. Тенденции и особенности развития // Клио. 2003. № 3 (22). С. 122-132.

2. Щеглова А.С. Исторически обусловленные пути становления общественного призрения в Англии, Франции и Германии // Ученые записки. 2001. № 5. С. 109-115.

3. Домострой. Спб., 1891.

4. Основы социальной работы / под ред. П. Д. Павленок. М., 1999.

5. Фриш В. Административные и полицейские учреждения Франции, Австрии и Пруссии. Спб., 1906. Ч. 4.

6. Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

7. Доклад № 133 Комиссии о пользах и нуждах общественных по вопросу об учреждении в Москве участковых попечительств о бедных 19 декабря 1893 г. Спб., 1894.

8. Чикалова И.Р. У истоков социальной политики государств Западной Европы // Журнал исследований социальной политики. 2006. Т. 4. № 4. С. 501-524.

9. Гаген В.А. Бродяга, нищий и бедняк в Западной Европе // Трудовая помощь. 1910. № 2. С. 75-98.

Поступила в редакцию 19.05.2012 г.

UDC 342

Artoym Sergeyevich KONOVALTSEV, Tambov state university of named G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-Graduate Student, Theory of State and Law Department, e-mail: fenrir-lunnaya@mail.ru

The article contains historical and legal analysis of the institute of Public Welfare in Western Europe. Particular attention is given to the practice of management of social policy at the legislative level, creating the prerequisites of social legislation and the formation of the theory of the welfare state. Organizational-legal bases of activity of voluntary non-state associations in sphere social help are analyzed.

Key words: charity; social contempt; non-state public associations.