Государственное регулирование аграрной политики России: земельный аспект

Проблемы экономики и менеджмента

УДК 332.012.332

П.В. Михайлушкин

канд. экон. наук, доцент, кафедра экономики и внешнеэкономической деятельности, ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет»

А.А. Баранников

студент, учетно-финансовый факультет, ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет»

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ:

ЗЕМЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Аннотация. В статье подробно рассматриваются актуальные вопросы государственного регулирования аграрной политики России в общем и земельной политики в частности. Предложен экономический механизм регулирования аграрных отношений.

Ключевые слова: государственное регулирование экономики, земельная политика России, экономический механизм.

P.V. Mikhaylushkin, Kuban State Agrarian University

A.A. Barannikov, Kuban State Agrarian University

GOVERNMENTAL REGULATION OF THE AGRARIAN POLICY OF RUSSIA: GROUND ASPECT

Abstract. In article topical issues of state regulation of an agrarian policy of Russia generally and ground policy in particular are in detail considered. The economic mechanism of regulation of the agrarian relations is offered.

Keywords: state regulation of economy, Russian ground policy, economic mechanism.

Земля и ее эффективное исследование является важным фактором, определяющим аграрную политику страны. Самые острые проблемы развития экономики России сконцентрированы на земельной политике, земельных отношениях, земельной собственности, обороте и рынке земли, цены и земельных платежей, управления и регулирования земельными ресурсами, которые являлись и являются сегодня определяющими во всех системах аграрных производственных отношений. Во многом данная ситуация обусловлена тем, что земля является главным средством производства в аграрном секторе, фундаментом экономических преобразований, от ее эффективного использования зависит прежде всего обеспечение продовольственной безопасности страны, развитие производственных сил.

Во все времена истории России земельные отношения представляли собой продукт земельной политики.

Совершенствование земельных отношений в аграрном секторе следует рассматривать как одно из актуальных направлений современной аграрной политики Российской Федерации. Это объясняется исключительной ролью земли как особого производственного ресурса в сельском хозяйстве и важнейшей основы экономического благосостояния нации.

№ 8 (12) - 2012

73

Проблемы экономики и менеджмента

Экономическая функция земельных отношений в аграрной сфере заключается в создании условий для эффективного развития сельского хозяйства и использования земельных ресурсов. Социальная функция предусматривает, что земельные отношения в аграрной сфере должны содействовать социальному развитию села в широком смысле: повышению уровня и качества жизни сельского населения, росту социальной стабильности сельского сообщества; разрешению социальных конфликтов, снижению социальной дифференциации на селе [2]. Экологическая функция означает, что земельные отношения в аграрном секторе должны способствовать рациональному землепользованию, сохранению и умножению почвенного плодородия, поддержанию экологического равновесия в сельской местности.

В реальной практике существует тесная взаимосвязь между экономическими, социальными и экологическими функциями земельных отношений.

Совокупность социально-экономических отношений в аграрной сфере создает среду для развития земельных отношений. Состояние производительных сил в сельском хозяйстве, с одной стороны, определяет уровень развития аграрных отношений, включая земельные, а с другой - имеет с ними непосредственную взаимосвязь: квалификация работников сельского хозяйства, применяемые технологии в отрасли определяют отношение «человек-земля» в технологическом, социально-экономическом и экологическом аспектах. Кроме того, объем производства продукции сельского хозяйства, производственная и организационная структура сельскохозяйственного производства, уровень денежных доходов сельского населения являются значимыми факторами, которые определяют развитие всей системы земельных отношений в аграрном секторе.

Земельные отношения, в свою очередь, оказывают стимулирующее или сдерживающее воздействие на экономические и аграрные отношения, в зависимости от того, насколько они соответствуют требованиям, предъявляемым к ним всей экономической системой и аграрным сектором.

Система земельных отношений в России должна соответствовать, по крайней мере, следующим основным критериям [5]:

1) экономически эффективное и экологически безопасное использование сельскохозяйственных угодий как ценнейшего общенационального достояния страны;

2) правовая защищенность всех форм земельной собственности и землепользования, которые действуют на основе федерального земельного законодательства и соответствуют нормативным актам субъектов Федерации;

3) широкое использование экономических регуляторов для перераспределения земельных ресурсов, повышения эффективности их использования, экологической защиты земель;

4) государственный контроль по отношению ко всем собственникам земельных участков, землевладельцам и землепользователям, применение санкций или поощрения по критериям экономически эффективного и экологически безопасного использования земли в сельской местности.

74

№ 8 (12) - 2012

Проблемы экономики и менеджмента

Степень реализации задач в области государственного регулирования аграрных земельных отношений во многом определялась общим уровнем развития экономики и аграрной сферы, а также способностью работников сельского хозяйства и сельских жителей реально воспринимать новые законодательные нормы и адаптировать свое социальное и экономическое поведение к чрезвычайно сложным и изменяющимся условиям переходного периода.

При исследовании земельных отношений часто используются такие понятия, как землевладение и землепользование. Землевладение - это право собственности на определенный участок, осуществляемое собственниками земли. Землепользование - использование земельного участка в порядке, установленном законодательством.

В реальной практике землевладение и землепользование часто осуществляют разные физические и юридические лица. Правовое регулирование земельных отношений в сельском хозяйстве определяется формой собственности и хозяйствования, целевым назначением земельных участков. Как показывает практика разных стран, при прочих равных условиях рациональнее используются ресурсы в хозяйствах, которые ведутся на праве частной собственности. Наиболее действенным механизмом, позволяющим эффективно развиваться всей системе аграрных отношений, является рыночный.

Существенным фактором в системе землепользования и на рынке земли является государственное регулирование, важная задача которого - сохранение сельскохозяйственного земельного фонда. Кроме чисто административных мер важную роль в этом вопросе играют экономические рычаги. Административный контроль осуществляется через практику зонирования земель и их планирования, регулирования использования и землеотвода. Наряду с административными мерами широко распространено экономическое, финансовое регулирование. Основным инструментом здесь является льготное налогообложение сельскохозяйственных земель. Гектар земли в сельском хозяйстве всегда принесет в условиях рыночной экономики меньший доход, чем отданный под застройку или под промышленное предприятие. Это - объективная реальность, поэтому для сохранения земли в сельскохозяйственном обороте необходим ряд мер. Финансовое стимулирование колеблется от полного освобождения от налогов до льготного налогообложения. Например, в Австралии сельскохозяйственные земли полностью освобождены от поземельного налога, а в Великобритании фермы освобождены от налога на недвижимость. В Северной Америке практикуется частичное освобождение от поземельного налога. Применяется и принцип единой оценки, но льготной нормы подоходного налога с сельскохозяйственных земель. Так, в Испании собственники платят поземельный налог в размере 0,4% от их стоимости, а в отношении сельскохозяйственных земель данная величина составляет 0,3%.

В рыночной экономике важной задачей является выбор рационального сочетания государственного и рыночного регулирования земельных отношений. При этом государство выступает, с одной стороны, как земельный собственник, товаропроизводитель и потребитель, а с другой - как субъект управления, оказывающий воздействие на земель-

№ 8 (12) - 2012

75

Проблемы экономики и менеджмента

ные отношения при помощи правовых административных и экономических методов.

Сельскохозяйственные системы эффективны, если управленческие решения по их хозяйственному использованию принимаются самими участниками сельскохозяйственного производства. Поэтому крестьяне при благоприятных условиях предпочитают иметь землю в собственности.

История развития аграрных отношений объясняет специфику аграрной политики в той или иной стране. Например, в Новой Зеландии 40% сельскохозяйственных земель используется на условиях аренды, в Канаде данная величина составляет 37%, в Нидерландах - 30%, во Франции - 60%. Государство в развитых странах владеет лишь небольшим процентом сельскохозяйственных земель [1].

Различия в земельных отношениях и организационной структуре фермерского сектора разных стран показывают, что использование зарубежного опыта при решении земельного вопроса в России должно осуществляться с большой осторожностью, с учетом конкретных культурных, природных и исторических условий, характерных для этих стран.

В Российской Федерации сложилась система земельных отношений в ходе осуществления земельной реформы (рисунок 1).

При этом, основными принципами системы земельных отношений в современных условиях являются: равноправие форм собственности на землю; платность землевладения и землепользования; целевое использование земель различных категорий; государственное регулирование; учет, контроль и мониторинг земель; учет региональных особенностей землепользования.

К сожалению, ни одна земельная реформа в России (1861, 1905-1906, 1917, 1929-1930, 1991 гг.) этот вопрос так и не решила.

Прогрессивные силы России стремились к тому, чтобы добиться справедливого распределения земли с целью обеспечения доступа большинства сельского населения к главному богатству - земле, боролись против монополизации национального достояния.

В последние годы проблема землепользования обострилась. Одни требуют неограниченного права частной собственности, другие защищают общественные формы землепользования, право каждого на хозяйственное использование земли и т. д. Надо подчеркнуть, что цели формирования новых земельных отношений необходимо определять с учетом интересов России, в целом, такими целями должны быть улучшение использования земли, создание условий для ее охраны и повышение производительного потенциала, повышение плодородия почвы, обеспечение экологии окружающей среды, повышение эффективности и конкурентоспособности аграрного производства, социальное развитие села.

Современная Россия, как никогда ранее, нуждается в реформировании земельных отношений. И связано это прежде всего с тем, что с 1991 г. началась полная неразбериха в использовании земли. Около 40 млн га земли вышло из оборота, зарастает бурьяном и мелколесьем. Всего в России находится 10% мировых земель сельхозназна-

76

№ 8 (12) - 2012

Проблемы экономики и менеджмента

чения, а продукции на них производим всего 2% от мирового производства.

При проведении земельной реформы (начиная с 1991 г.) в России произошли значительные структурные изменения в формах земельной собственности, землевладения и землепользования, приватизировано 118 млн га земель. Созданы около 270 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, в частную собственность передано 126 млн га земель сельскохозяйственного назначения, произошло массовое разгосударствление земельной собственности, что не обеспечило рост эффективности ее использования и ее охрану [6]. Не государство, а собственники земли - землевладельцы стали получать и присваивать земельную ренту.

Система земельных отношений в Российской Федерации

Объекты

земельных

отношений

Земли с/х назначения

Земли

поселений

Земли

особоохра-

няемых

территорий

Земли водного да

Земли промышленности, связи

Государствен-

ная

Муниципаль-

ная

Частная

Земли

запаса

Рисунок 1 - Система земельных отношений в Российской Федерации

Поэтому сложившееся состояние землепользования, на наш взгляд, позволяет пойти на радикальный шаг: вернуть земли в нулевой вариант, то есть государству, национализировать их. К тому же сегодня такая тенденция наблюдается во всем мире. И вот когда земля будет в руках государства, следует не спеша разобраться, что с ней делать, выработав, естественно, правовые, социально-экономические и организационные механизмы эффективного использования земельных ресурсов.

Основная часть земли должна находиться в руках государства, как самый важный стратегический ресурс, защищающий продовольственную независимость и безопасность страны и отдаваться в долгосрочную аренду (49,9 лет) эффективному

№ 8 (12) - 2012

77

Проблемы экономики и менеджмента

сельхозтоваропроизводителю только для производства сельскохозяйственной продукции, не изменяя своего сельскохозяйственного назначения. Должны быть разработаны жесткие меры к арендатору земли, обязательное сельскохозяйственное образование, производство сельхозпродукции, эффективное, рациональное и экологическое использование ресурса земли и т. д. При нарушении этих правил земля отнимается. Многие страны все это уже применяют и ничего нового изобретать не следует.

Науке следует разработать правовой и экономический механизмы, чтобы сельхозтоваропроизводитель, взявший в долгосрочную аренду землю, мог ее закладывать в банк в залог в форме земельной ипотеки. Теории такая постановка вопроса противоречит и едва ли возможна. Но ради дела, практика с теорией должна попробовать разрешить эту проблему, найти, в порядке исключения, пути ее решения.

Возврат к нулевому варианту развития земельных отношений, на наш взгляд, может пройти безболезненно. Дело в том, что российское крестьянство давно ждет подобного решения. Им надоела неопределенность и безликость по отношению к земле, отсутствие нормальной работы, защищающей их интересы.

Чтобы в этом убедиться, можно по данному вопросу провести референдум, но результат его и так ясен: народ будет за такое решение. Что же касается крупного капитала, купившего землю, следует посмотреть, законно или незаконно он ее приобрел и как использует, и тогда принимать окончательное решение. Ясно одно, что дальше так продолжаться не должно. Крестьянин должен знать, на чьей земле он работает и кому принадлежит конечный продукт его личного труда. Наука давно доказала, что форма собственности (личная, государственная) в эффективности производства никакой роли не играет. Эффективна и та, и другая. Значение имеет лишь форма реализации этой собственности и кому принадлежит конечный продукт от ее реализации.

Реформирование земельных отношений в современной России должно произойти в сравнительно небольшие сроки, но принесет значительный эффект не только агропромышленному комплексу, но и в целом экономике всей страны.

Коренные изменения в социальной и экономической жизни страны и общества требуют выработки новых концептуальных подходов к осуществлению земельных преобразований на основе совершенствования системы земельных отношений применительно к условиям устойчивого развития, обеспечивающих организацию рационального и эффективного землепользования.

В этой связи проблематика формирования современной концепции земельноимущественных отношений и разработки эффективного экономического механизма их регулирования приобретает особую актуальность.

По мнению О.Г. Строковой данный механизм должен включать следующие разделы [4]:

- совершенствование налогообложения путем усиления стимулирующей роли ставок земельного налога для повышения эффективности использования сельскохозяйственных угодий;

78

№ 8 (12) - 2012

Проблемы экономики и менеджмента

- развитие арендных отношений и регулирование уровней арендной платы;

- формирование муниципальных и частных рынков купли-продажи сельскохозяйственных угодий с прямым или косвенным регулированием цен на эти участки;

- развитие ипотечных операций, включая регулирование процентных ставок и уровня залоговых цен;

- упорядочение системы компенсаций при изъятии земель для общественных и государственных нужд;

- введение материальных стимулов и штрафных санкций по экологическим показателям;

- отработка системы налоговых и регистрационных сборов при совершении сделок с земельными участками;

- совершенствование земельного законодательства, предусматривающего функционирование и регулирование оборота и рынка земель сельскохозяйственного назначения;

- разработка системы земельных платежей, включающая цену земли, земельный налог и арендную плату (земельная рента).

По мнению Г.В. Комлацкого, в общем виде экономический механизм регулирования можно представить в виде следующей схемы (рисунок 2) [3].

Центральным звеном экономического механизма регулирования земельных отношений является система земельных платежей, которая регулируется законом России «О плате за землю».

В основе всех земельных платежей должна лежать земельная рента, которую пользователь земли уплачивает земельному собственнику.

С помощью земельной ренты определяют нормативную цену и стоимость земельных участков, в зависимости от них - ставки земельного налога.

Эта проблема в современных условиях приобретает особое значение. В ряде западных стран налоги на землю являются основой местного бюджета. Примерно 30% от общей суммы государственных доходов США поступает от земельных платежей. Причем большую часть их составляют платежи от городских земель и природных ресурсов. Рента от сельскохозяйственных земель в этой стране составляет около 18% общей суммы земельной ренты.

Собственник земли кладет в свой карман то, что является результатом общественного развития, полученным без содействия с его стороны. Земельная рента, земельный налог должны принадлежать обществу. Наиболее простая и понятная налоговая система, не требующая большого аппарата, основана на налоге на землю, как объекте недвижимости и потому более устойчивом источнике государственных доходов. Целесообразно тяжесть налогового пресса переносить с налогообложения труда, капитала, продукции на земельную ренту, а впоследствии вообще перейти на единый земельный налог. Налог на землю оказывает положительное воздействие на рациональное использование земельных ресурсов, но он должен быть посильным для основной массы зем-

№ 8 (12) - 2012

79

Проблемы экономики и менеджмента

лепользователей, а его размер - обеспечивать им возможность хозяйствовать на основе расширенного воспроизводства.

Рисунок 2 - Экономический механизм регулирования земельных отношений в России

Россия и другие страны, стоящие в начале аграрных преобразований, имеют возможность извлечь уроки из ошибок западных стран. Система использования земельной ренты в качестве источника государственного дохода вместо налогообложения

80

№ 8 (12) - 2012

Проблемы экономики и менеджмента

труда и капитала справедлива и естественна. Она решает многие проблемы: повышает инвестиционную активность, улучшает и упрощает сбор налогов, поощряет личную инициативу, предупреждает «уход» инвестиций из страны, спекуляцию землей и изъятие земли из продуктивного оборота, не допускает владения землей, ведущего к росту социального неравенства.

Исходя из изложенного, можно сказать, что государство, передавая земельную ренту частным лицам, во-первых, поступается национальными интересами, во-вторых, уходит от того, чтобы быть гарантом благополучия на земле и ее защиты. По этой причине нужны такие законы, которые делали бы неэффективное использование земли невыгодным для землепользователей, побуждали их отказываться от лишней земли. Реформа может быть эффективной лишь в том случае, когда земельная рента поступает в бюджет государства, поэтому нельзя допускать приватизации земельной ренты.

Реализация такого подхода к ренте, введение единого земельного налога обеспечат выполнение трех его важнейших функций:

- поступление значительных сумм от земельных платежей в бюджет, а, следовательно, и на финансирование землеохранных мероприятий;

- стимулирование рационального использования земель, сохранение и повышение их плодородия;

- выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества и местоположения.

Землепользователи, которые не в состоянии платить такой налог, как, например, в Белгородской области (2,8 ц зерна в среднем с гектара пашни), вынуждены будут уступить лишнюю землю другим. Сегодня многие товаропроизводители не в состоянии обрабатывать всю свою землю, но из-за мизерного налога на нее они не хотят отказываться и от части площади. Земля явочно выходит из хозяйственного оборота, однако другие товаропроизводители не могут получить ее. Введение единого земельного налога ускорит оборот земли. К тому же такой налог может стать надежным и устойчивым источником местного и федерального бюджетов. Россия, подошедшая к развилке дорог в своем реформаторском движении, пока еще имеет возможность дать отдельным гражданам и их коллективам право получить землю в исключительное пользование при условии выплаты ежегодной ренты за это право.

Изложенное свидетельствует о необходимости усиления роли земельных платежей и как источника формирования доходной части бюджета, и как инструмента рационализации землепользования. Важным условием совершенствования системы землепользования является быстрейшее завершение инвентаризации земель, проведение их учета и государственной регистрации, а также существенное сокращение льгот по земельному налогу и арендной плате за пользование землей.

Необходимо создать более эффективный экономический механизм государственного регулирования и контроля в аграрном секторе России, обеспечивающий развитие цивилизованного рынка земли - рациональное ее использование с учетом интере-

№ 8 (12) - 2012

81

Проблемы экономики и менеджмента

сов государства и каждого сельхозпроизводителя.

Для этих целей считаем необходимым в России воссоздать систему госкомзема. В настоящее время функции управления земельными ресурсами возложены на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, предприятия которого выполняют в основном земельно-кадастровые работы. Вопросы использования земли, ее охраны, территориального планирования, контроля выпали из поля зрения и круга активных действий этой новой структуры. Если управление земельными ресурсами передать в ведение Минсельхоза России, это обеспечит практическую реализацию предложений аграрной науки, позволит добиться гармонизации системы земельных отношений с задачами аграрного сектора, обеспечить рациональное использование и охрану национального богатства, каким остается земля.

Список литературы:

1. Михайлушкин П.В., Полтарыхина Г.Б. Модернизация - основа реализации инновационных процессоы в АПК: монография. - Краснодар: Просвещение - Юг, 2012.

- 231 с.

2. Нечаев В.И., Бершицкий Ю.И., Резниченко С.М. Региональные аспекты государственного регулирования агропромышленного производства. - СПб.: Лань, 2009. -336 с.

3. Приоритетные направления современной аграрной земельной политики // Аграрная политика России: Современные тенденции. М.: Эпикон, 1999. С. 59

4. Сидоренко В.В., Михайлушкин П.В. Аграрная политика России. - Краснодар: Просвещение-Юг, 2012. - 349 с.

5. Сидоренко В.В., Михайлушкин П.В. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие / В.В. Сидоренко, П.В. Михайлушкин - Краснодар : Издательство «Мир Кубани», 2011. - 654 с.

6. Сидоренко В. В., Федотов Э. С. Государственное регулирование аграрного сектора России // Международный с.-х. журнал. - 2009. - № 6.

List of references:

1. Mikhaylushkin P.V., Poltarykhina G.B. Modernization - a basis of realization innovative процессоы in agrarian and industrial complex: monograph. - Krasnodar: Education - the South, 2012. - 231 p.

2. Nechaev V.I., Bershitsky Yu.I., Reznichenko S.M. Regional aspects of state regulation of agroindustrial production. - SPb.: Fallow deer, 2009. - 336 p.

3. Priority directions of modern agrarian ground policy//Agrarian policy of Russia: Current trends. M: Epikon, 1999. P. 59.

4. Sidorenko V.V., Mikhaylushkin P.V. Agrarian policy of Russia. - Krasnodar: Education South, 2012.

- 349 с.

5. Sidorenko V.V., Mikhaylushkin P.V. State regulation of economy: Manual / Century of V. Sidorenko, P. V. Mikhaylushkin - Krasnodar: Publishing house «World of Kuban», 2011. - 654 p.

6. Sidorenko V.V., Fedotov E.S. State regulation of agrarian sector of Russia//International page - x. magazine. - 2009. - No. 6.

82

№ 8 (12) - 2012