Концептуальные основы реформирования местного самоуправления в России второй половины XIX в

Политические процессы

в России

Е. С. Горбатюк

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в.1

В статье отображены реформационные процессы земского и городского самоуправления в России XIX столетия. Прослеживается динамика и практическая реализация основных теоретических концепций самоуправления. Излагаются воззрения ведущих российских теоретиков XIX в., занимающихся изучением проблем самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, реформы, Россия, политическая теория.

Для большинства прогрессивных мыслителей России XIX столетия самых разных идейно-политических воззрений было очевидно, что реформы местного самоуправления не состоятся, если не изменится характер соотношения местного самоуправления с центральной властью. Понимание сущности политических преобразований для многих исследователей неразрывно связывалось с разработкой теоретических концепций самоуправления, формированием законодательства, регулирующего данную деятельность. Процесс разработки теоретических концепций местного самоуправления общественными и государственными деятелями сопровождался не только глубоким изучением накопленного западными странами теоретического потенциала и практического опыта в области местного самоуправления, но и всесторонним анализом особенностей российского политического, социального и культурного пространства. На основе такого подхода вырабатывались базовые модели самоуправления, соответствующие, с одной стороны, сложившемуся образу жизни российского народа, а с другой — общемировым тенденциям демократизации отношений между личностью, обществом и государством. Государственные и общественные деятели, разрабатывавшие идеи местного самоуправления в России XIX столетия, прежде всего, стремились компетентно установить круг вопросов местного самоуправления, создать местным органам необходимые

1 Статья подготовлена в рамках реализации проекта, поддержанного грантом Президента Российской Федерации МК-2340.2008.6 «Российское самоуправление в контексте международного опыта». © Е. С. Горбатюк, 2008

условия для реализации интересов местного населения. Следует отметить, что, несмотря на общее стремление дать теоретическое обоснование институту местного самоуправления, концептуальные разработки проблем самоуправления с самого начала стали ареной острых столкновений на почве не только различных научных трактовок данного феномена, но и общественно-политических и идеологических противостояний. Это определялось тем, что концепции эволюционировали, менялись в отдельных положениях, заимствовали положения других теорий.

Характеризуя процесс реформирования институтов самоуправления России второй половины XIX в., проанализируем положения общественной и государственной концепций местного самоуправления, являющихся основой в процессе развития земского и городского самоуправления.

Теория общественного самоуправления получила всестороннее обоснование в фундаментальном труде А. И. Васильчикова. Самоуправлением он называл такой порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности замещаются местными жителями, земскими обывателями»; задачу земств он видел в разумном их самоограничении. Исследователь противопоставлял местные дела и должности делам и должностям государственным, а среди органов самоуправления различал две категории: «общественные союзы» и «территориальные, или административные, округа». К первым он относил сельские общества, волости, магистраты, городские думы, а ко вторым — уездные и губернские земские учреждения, закладывая тем самым разноуровневый принцип построения местного самоуправления. При этом органом самоуправления такие территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества. А. И. Васильчиков разработал довольно стройную теорию самоуправления. В ее основе лежало разделение государст-венно-политических и местных, сугубо хозяйственных, интересов. Последние, по мнению исследователя, могли быть наилучшим образом удовлетворены самостоятельно действующими земскими учреждениями, в деятельность которых центральное правительство вмешиваться не имело права, но могло контролировать, чтобы органы местного самоуправления не выходили за пределы своей компетенции. В целом анализ концепции А. И. Васильчикова позволяет констатировать, что, во-первых, автор высоко оценивал значимость местного самоуправления независимо от форм правления. Самодержавные или представительные, монархические или республиканские формы управления всегда принимают земский, обществен-

ный (если местное управление поручается местным жителям), или бюрократический, «приказный» (если местное управление осуществляется «людьми сторонними») вид. Во-вторых, он рассматривал земства как школу политического воспитания широких слоев населения, которые, «обсуждая местные хозяйственные дела, приучаются к осознанию общегосударственных потребностей». В-третьих, А. И. Васильчиков полагал, что самоуправление «при постепенном и благоразумном развитии ведет к народному представительству» (Васильчиков, 1872, т. 3, с. 1-6, 10-18, 28-29). Заметим, что, по сути, данные положения закладывали концептуальные основы построения структур гражданского общества в России.

В обсуждении проблем российского самоуправления второй половины XIX в. общественными и государственными деятелями выделялись три основных вопроса: его организация, компетенция и контроль. Оптимальной организации самоуправления можно было, по их мнению, достичь путем формирования выборной системы территориального представительства. Компетенция самоуправления должна была включать все дела местной администрации, которые могут быть переданы в местное заведование. Что касается осуществления контрольных функций над местным самоуправлением, то в этой сфере необходимо было учредить компетентное ведомство, которое бы контролировало деятельность местных органов не с точки зрения ее целесообразности, а с позиций законности действий самоуправления (см.: Матвеев, 1905, с. 174-175).

В результате во второй половине XIX века возникла и стала разрабатываться общественно-хозяйственная теория. В рамках данного подхода к местному самоуправлению разделялись компетенция органов местного самоуправления и государственной власти, обосновывалась полная самостоятельность общины и предполагалось «сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму». Многие исследователи полагали, что самому обществу в лице собраний и местных парламентов должно быть предоставлено как можно более широкое участие в надзоре за местным самоуправлением (см.: Свешников, 1892, с. 244). С учетом установленного принципа, предполагающего, что самоуправление должно действовать в рамках закона, то есть что контролировать следует именно законность действий учреждений местного самоуправления, были разработаны конкретные способы организации управленческой деятельности местных сообществ, носящих общественный характер в рамках института местного самоуправления. Основой управленческой деятельности являлись воля и интересы низовых сообществ, совокупность индивидуальных и групповых интересов, что, несомненно, требовало высокой гражданской активно-

сти. Российские ученые, сторонники общественной теории, подходили к пониманию того, что элементы системы гражданского общества и его институтов, в том числе института местного самоуправления, возникают через гражданскую активность населения спонтанно, в отличие от политической деятельности. В итоге центр гражданской активности все более смещался из монопольной государственной сферы к деятельности общегражданской самодеятельности.

Всесословное земское самоуправление было создано на основе «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. Сущность земской реформы заключалась в изменении системы управления России и построении на началах почти совершенно чуждой ей децентрализации. Децентрализованная система власти предполагала разделение компетенции и финансов между уровнями власти, функционирование самоуправления, разделение властей. Отличительной особенностью Земского положения 1864 г. было деление населения страны на три категории: землевладельцы (крупные, средние, мелкие); владельцы промышленных предприятий и домов в городах; крестьяне. В земской реформе получила развитие одна из составляющих местного самоуправления — выборность. Голосование должно было стать нормой общественной и политической жизни России. Так, прямой формой осуществления земского самоуправления были Земские уездные и Губернские собрания, которым принадлежала общая распорядительная власть и надзор за исполнительными органами. Земские собрания являлись представительными органами, состояли из гласных, избираемых на Уездных избирательных собраниях и на Съезде кандидатов, избранных волостными сходами. Губернское собрание состояло из гласных, выбираемых Уездными собраниями, которые заведовали хозяйственно-распорядительными делами. Земские собрания соответственно избирали Уездные и Губернские управы — исполнительные земские органы, при этом в Положении отражался критерий разделения предметов ведения между ними. Рассматривая исполнительные органы (Уездные и Губернские управы), можно говорить, что Земские управы (избиравшиеся на три года и состоявшие из трех человек: председателя и двух членов) обладали объемом полномочий, по сравнению с Земскими Собраниями, намного меньшим, и находились под их надзором, то есть приоритет представительного органа был очевиден.

По принципу земской реформы в 1870 г. началось осуществление городской реформы (Городовое положение 1970 г.), в основу которой закладывались всесословность, выборность, разграничение функций представительного и исполнительного органа местно-

го городского самоуправления (см.: Дитятин, 1895, с. 156-157). Городская реформа преследовала целью создание условий для подъема городского хозяйства, а также привлечение в органы самоуправления предпринимателей, ориентированных на экономическую и политическую свободу. Вместе с тем в Городовом положении 1870 г. фактически размытыми оказались статьи о городском имуществе. Вопросы точного определения собственности были заменены понятиями о правах, обязанностях и предметах ведения. Полномочия органов местного самоуправления оказались не обеспеченными материальной базой, что стало одной из главных причин постепенного свертывания городского самоуправления. Очевидно, это был осознанный шаг, нацеленный на усиление централизации управления государством, тем самым правительство пыталось экономически воздействовать не только на городское, но и на земское самоуправление.

Компетенция городского самоуправления по Городовому положению 1870 г. приобретает организационно-правовой характер. Реальная компетенция, основанная ранее на собственности городов и стимулировании производства, превратилась в формальную. Закон предусматривал определенные ограничения самостоятельности компетенции городских органов в вопросах бюджета, распорядительных функций дум; допускалась возможность административного вторжения в сферу бюджетных прав общественного управления. Некоторые постановления городских дум (займы, поручительства) нуждались в обязательном утверждении центральной властью. Лица, избранные на должность городских глав, приступали к исполнению обязанностей только после их утверждения органами государственной власти; при этом вопрос выборности органов местного самоуправления являлся одним из ключевых. В соответствии с Городовым положением 1870 г., к органам городского самоуправления относились городское избирательное собрание, городская дума, городская управа. Городская дума являлась представительным органом, избранным определенным кругом влиятельных лиц, обладающих недвижимым имуществом и уплачивающих налоги в городскую казну. Неимущая (то есть большая) часть населения не допускалась к голосованию, соответственно не принимала участие в управлении. Представительные органы городского самоуправления создавались путем двухступенчатых выборов. Сначала из числа представителей различных производственных, купеческих единиц, обладающих недвижимостью, а также частных лиц, имеющих в городе недвижимость, формировалось избирательное собрание сроком на четыре года. Затем избирательное собрание выбирало своих гласных в общую городскую думу. Негативным моментом Горо-

дового положения 1870 г. по вопросам выборности было введение дискриминационных статей по вероисповеданию и национальному признаку. Кроме того, трехклассная избирательная система также являлась отягчающим обстоятельством: все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города, затем производилось деление на три разряда (см.: Пажитнов, 1913, с. 31-32). Имущественный ценз, по сути, дискредитировал саму идею местного самоуправления.

Внутренняя организация городского самоуправления в соответствии с реформой 1870 г. была достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской думе (выборному представительному органу), управа стала исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думою. Городской «голова», как правило, занимал руководящее место в управе и являлся председателем думы. Такой порядок, однако, «затруднял критику действий управы, поэтому более целесообразным являлось предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя» (Там же, с. 32). Положение 1870 г. разделяло полномочия думы и городской управы. Городская дума руководила делами общественного устройства, устанавливала городские сборы, осуществляла займы и иные обязательства от имени города, рассматривала и утверждала городские сметы, заслушивала отчеты исполнительной власти о состоянии бюджета. Компетенция городской управы была производной от компетенции городской думы, она осуществляла оперативно-хозяйственное управление, решала текущие дела, выполняла постановления городской думы, занималась сбором и расходованием средств, установленных представительным органом. В целом в Городовом положении 1870 г. в качестве цели городского хозяйства как фактора социального прогресса определялось создание условий, содействующих благосостоянию городского населения (см.: Шрейдер, 1902, с. 4).

Городовое положение 1870 г. предусматривало структуру взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти через направления деятельности и предметы ведения, а также путем создания органов, посредством которых предусматривалось осуществление такого взаимодействия. Институт местного самоуправления, воплощавший индивидуальные и групповые интересы, в этот период превратился в сферу жизнедеятельности граждан (см.: Дитятин, 1895, с. 270-271).

Концептуальные основы развития местного самоуправления, заложенные в земской реформе 1864 г. и в Городовом положении

1870 г.2, явились существенным вкладом в законодательное развитие института местного самоуправления. Принятая за основу общественная теория признавала право местных обществ на самостоятельное управление хозяйством через выборных гласных, поставленных под контроль избирателей. Главное отличие от предшествующей системы заключалось в создании в составе земских установлений исполнительных органов — управ, подчиненных Земским собраниям и ответственных перед ними. Тем самым на выборные и другие органы местного самоуправления возлагалась основная повседневная работа по осуществлению самоуправления. Органы местного самоуправления признавались одной из основ демократической системы управления обществом, которая позволяла решать вопросы в более короткий срок и с большей эффективностью, оптимально сочетать интересы и права человека, интересы местного самоуправления и государства в целом.

Реформы местного самоуправления, проводившиеся на основе общественной теории развития самоуправления, были заметным шагом вперед на пути превращения России в правовое государство. Они способствовали построению основ гражданского общества, освобождению крестьян от крепостного права, установлению независимости суда от административных властей, созданию всесословного местного самоуправления в лице земств и городских дум. Все это, несомненно, изменило политический облик страны, однако оставался незыблемым центральный аппарат власти, что составляло один из парадоксов русской истории. С одной стороны, именно центральная власть осуществила эти «великие реформы» местного самоуправления, с другой стороны, образование на местах выбранной всеми сословиями законной корпорации в лице земств объективно создавало предпосылки к созыву всероссийского парламента, который должен был стать действенным ограничителем централизованной системы управления. Эти противоречия накладывали серьезный отпечаток на процесс становления и развития местного самоуправления в России; отношения между органами государственной власти и органами самоуправления зачастую носили напряженный и двойственный характер.

2 По мере выяснения того, что самоуправление не тождественно с общинным управлением, на место понимания свободной общины как основного признака самоуправления пришло убеждение, что самоуправление есть заведование делами не государственного управления, а собственно хозяйственными делами местных союзов. Именно этой теорией в большей степени руководствовались составители русского Городового положения 1870 г. Однако в чистом виде хозяйственная теория утратила свое значение, так как не учитывала публично-правовые функции местного самоуправления. Таким образом, подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго.

56 _

УГОЯМП'Э'КС. 2008. Шом 4. № 4

В 70-х годах XIX столетия стали проявляться симптомы недовольства со стороны правительства в отношении земств. Попытки повышения самостоятельности местного самоуправления путем перераспределения или увеличения отчислений налогов в местный бюджет правительство пресекало весьма жестко3. С конца 1860-х годов «был издан циркуляр, значительно ограничивающий деятельность земств» (см.: Васильчиков, 1872, т. 2, с. 62). На этом этапе наблюдалось «усиление роли центрального аппарата, что объективно тормозило поиск жизнеспособных форм общественной самоорганизации» (см.: Головачев, 1872, с. 86). Центральная власть того времени не смогла создать организованное и относительно устойчивое гражданское сообщество, автономное по отношению к ней, оставляющее за местным самоуправлением значительную свободу действий. В результате земства стали приобретать такие организационные формы, которые не позволяли раскрыть все заложенные в них потенциальные возможности (см.: Веселовский, 1918, с. 9).

В конце 70-х годов XIX в. на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию понимания проблем местного самоуправления, свое развитие получила государственная теория самоуправления. Согласно этой концепции, самоуправление — одна из форм организации государственного управления, все полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть. Сторонники государственной теории признавали, что почти во всех сферах внутреннего управления существовали не только «точки соприкосновения между государственными и местными интересами, но и их органическая связь» (см.: Градовский, 1904, т. 9, с. 83). Причина этого слияния местных и общегосударственных интересов заключалась в расширении и усложнении задач, стоявших перед государством и обществом в новых исторических условиях индустриальной эпохи (см.: Ахиезер, 1991, т. 1, с. 207). Следовательно, предметы, входящие в компетенцию органов самоуправления, являлись задачами и государственного управления. И если государство возлагало на местное население исполнение подобных задач, то это могло быть обусловлено лишь соображениями целесообразности — предположением, что оно справится с задачей лучше «непосредственных органов» государства.

3 Так, стремление некоторых земских учреждений ввести повышенное обложение налогами различных предприятий привело к тому, что эти учреждения были просто закрыты.

_ 57

УГОЯМП'Э'КС. 2008. Шом 4. № 4

Сторонниками государственной теории активно разрабатывались проблемы компетенции органов местного самоуправления. Исследователи доказывали, что вопросы, входившие в компетенцию местного самоуправления, входили в задачи государственного управления, а поскольку одни и те же задачи выполняли и государство, и органы местного самоуправления, то нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления. Вместе с тем приверженцы государственной теории отмечали и отрицательные стороны централизации — административная централизация порождает в местных органах апатию. Кроме того, бюрократически централизованное управление всегда страдает формализмом, оно неспособно понять нужды населения, не видит действительной жизни (см.: Мелкая земская единица, 1902, с. 38-40). Однако, несмотря на все эти недостатки и издержки, сторонники государственной теории считали, что самоуправление, помимо всех решаемых задач для населения, прежде всего, обязано способствовать сохранению стабильности в обществе.

В целом сторонники государственной теории подчеркивали, что самоуправление — это возложение на местное общество самостоятельного осуществления задач государственного управления, при этом задача самоуправления состояла в выполнении даже не той или иной отдельной задачи государства, а совокупности всех государственных задач, поскольку таковые способны ограничиваться местностью (см.: Штейн, 1874, с. 27-28). Представителями власти в России давалось искаженное толкование государственной теории самоуправления, они трактовали ее в смысле полного подчинения органов местного самоуправления абсолютной государственной власти.

Переход к государственной теории местного самоуправления начался фактически в сентябре 1881 г. учреждением Особой комиссии для составления проектов местного управления с целью реорганизации местного управления (см.: Гессен, 1904, с. 123). Следующим шагом стала земская контрреформа, задача которой состояла в превращении земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернской власти, что влекло за собой изменение статуса земских должностных лиц и их отождествление с государственными служащими. Был усилен административный надзор за местными учреждениями, восстанавливалась сословность избирательных групп и благодаря изменению ценза еще более усилилось представительство сословия дворян. Земства стали цензовыми и куриальными (избиратели делились на группы для выборов гласных) учреждениями.

Новое земское положение в вопросах выстраивания местного самоуправления как будущей основы для развития структур гражданского общества по своим признакам существенно отличалось от тех идей, которые были заложены в Положении 1864 г. Согласно Положению 1890 г., избирательных прав были лишены духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие частной землей, лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также иудеи.

Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. По существу, был уничтожен принцип выборности управ; вводился порядок утверждения для председателя управы и всех ее членов, причем Земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, в представители управ не могли избираться лица, не имеющие права на государственную службу.

Положение 1890 г. предоставило губернатору право останавливать исполнение постановлений собраний не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление «не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения» (см.: Полное собрание законов Российской империи, собр. Ill, т. X, № 6927). В систему земств, для организации их работы и контроля над ними, Положением 1890 г. было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой и прокурор окружного суда. Земство представляли в нем председатель губернской управы (предводитель дворянства губернии) и один гласный от губернии (см.: Институты самоуправления: истори-ко-правовое исследование, 1995, с. 292).

Согласно Земскому положению, почти все ключевые решения, составляющие основу местного самоуправления, были поставлены в зависимость от центральных властей; подобная процедура принятия решений серьезно сдерживала процесс осуществления конкретных дел. Кроме того, предусматривалось разграничение компетенции не только между Губернскими и Уездными Земскими собраниями, но и между губернскими и уездными земскими управами, которые являлись исполнительными органами. Земские управы осуществляли исполнительно-распорядительные функции. Круг полномочий земских управ был значительно меньше, чем у Земских собраний; представительной власти отдавался наибольший при-

оритет, земские управы были подотчетны земским собраниям (см.: Герасименко, 1990, с. 13).

Анализируя земскую контрреформу 1890 г., можно заключить, что ее итогом стало, во-первых, ограничение негосударственного статуса земских учреждений; эта цель была достигнута посредством создания в уездах земских начальников и усиления власти губернской администрации4. Во-вторых, выборные исполнительные органы земских собраний (управы) заменялись земскими присутствиями, члены которых не выбирались, а назначались из числа гласных по договоренности губернатора с предводителями дворянства. В-третьих, земское налогообложение было передано администрации. В-четвертых, происходило совмещение границ местного самоуправления и границ административно-территориальных единиц, которое соответственно приводило к объединению государственных функций и функций органов местного самоуправления. Естественно, все это значительно тормозило земское движение.

Вслед за земской назревала контрреформа городского самоуправления, которая должна была упрочить положение государственных властей на местах. Указом от 11 июля 1892 г. было утверждено новое Городовое положение, внесшее ряд существенных изменений в статус городских общественных заведений (см.: Гессен, 1912).

Городовое положение 1892 г. не проводило четкого разграничения функций центрального правительства и круга деятельности органов местного самоуправления. Это означало, что средства, выделявшиеся казначейством на губернию, и доходы городов фактически шли на одни и те же потребности. Расходы разделялись на обязательные (имеющие строго муниципальный характер) и необязательные (см.: Мыш, 1915). В городских доходах основное место занимали налоги на имущество, сборы с торговли и промыслов.

Положение 1892 г. лишало возможности органы местного самоуправления устанавливать новые непредусмотренные законом сборы. Таким образом, по причине того, что городское самоуправление ушло от практических дел в реальном секторе экономики и стало приобретать фискальные функции, произошло сокращение городских доходов и рост расходов после 1892 г.

Подобное стало возможным из-за изменений организации городского управления, закрепленных нормами Положения 1892 г. Во-первых, центральной власти была предоставлена возможность

4 Губернатор не только контролировал законность принимаемых Земским собранием решений, но и осуществлял надзор за их целесообразностью, что расширяло право губернаторского протеста и значительно ограничивало самостоятельность земских учреждений, которые в этой ситуации превратились в один из правительственных органов.

60 _

УГОЯМП'Э'КС. 2008. Шом 4. № 4

наблюдать не только за законностью, но и за правильностью действий, что значительно сокращало степень самостоятельности; во-вторых, управа хоть и оставалась выборной, но состав ее утверждался администрацией, служащие подчинялись губернской администрации в порядке дисциплинарной ответственности; в-третьих, компетенция думы сокращалась, ее постановления подлежали утверждению административной власти; в-четвертых, ограничивался контингент избирателей. Все это свидетельствовало о том, что в основание городской реформы 1892 г. лежали непримиримые начала: общественные и бюрократические, соответственно самоуправление и опека. «Продуктом такого смешения могло явиться нечто совершенно безжизненное, ни к какой широкой целесообразной деятельности не способное» (см.: Шрейдер, 1902, с. 175, 315). Характерной особенностью Городового положения 1892 г. явилось городское избирательное право, фиксировавшееся жесткими рамками. На смену трехклассной системе пришло единое избирательное Собрание всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. Налоговый ценз был заменен имущественным, размеры которого были значительно увеличены, с целью не допустить большую часть городского населения к самоуправлению и подавить экономические и политические инициативы горожан.

Таким образом, в 1892 г. участь земских учреждений постигла и городское самоуправление. Отныне «избирательное право принадлежало только лицам и учреждениям, владеющим в пределах города на правах собственника недвижимым имуществом, обложенным оценочным в пользу городского поселения сбором». Подобными изменениями из избирательного процесса выводились владельцы капиталов, пайщики, крупные подрядчики, общественные деятели, врачи, адвокаты — самая активная группа городских жителей. В результате действия думского большинства стали прямо противоположны желаниям и стремлениям большинства избирателей, причем введенная система выборов, по существу, отрицала соответствие между составом избирателей и составом избранных (см.: Там же, с. 81-83, 93-95, 111).

Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления. В соответствии с нормами Положения 1892 г., «городской голова и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена». Самостоятельность действий городских дум была предельно ограничена контролем администрации. Городской голова

был обязан представлять губернатору как список вопросов, намечаемых к обсуждению, так и копии постановлений, которые получали силу лишь после утверждения их губернатором или министром внутренних дел. Ограничение самостоятельности органов местного самоуправления шло по линии их бюрократизации. Таким образом, основной характеристикой местного самоуправления по Положению 1892 г. являлась возросшая зависимость не только от сословной регламентации, но и от имущественного ценза. В целом недооценка местного городского самоуправления, недоверие большинству граждан, сдерживание и подавление их инициативы привели к тому, что центральная власть оказалась оторванной от повседневных нужд людей.

Подводя итог рассмотрению реформирования в области местного самоуправления, следует отметить, что в целом становление земского и городского общественного управления как основных субъектов самоуправления означало утверждение принципа всесо-словности, включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп. Однако в России второй половины XIX столетия идея самоуправления не была реализована в полной мере, не стала опорой всего государственного устройства. Государство ни при каких обстоятельствах не сдавало свои позиции, не ослабляло свои ресурсы административного контроля над обществом, изменялись лишь формы управления и степень контроля, но его стратегические задачи оставались прежними.

В целом анализ концепций местного самоуправления показал, что в чистом виде практически ни одна из наиболее известных концепций не была востребована. Обусловлено это было, прежде всего, тем, что отечественные мыслители изначально стремились адаптировать их к специфическим российским политическим и социально-экономическим условиям, в результате чего возникала полемика, ключевым положением которой был вопрос об оптимальном сочетании государственного и общественного начала в самоуправлении. Несмотря на различное понимание самоуправления, сторонники как общественной, так и государственной теории указывали на значимость роли местного самоуправления в политической стабильности общества, в создании возможностей для участия в управлении делами общества и государства, в повышении правовой культуры граждан. Безусловно, теории местного самоуправления оказали серьезное влияние на формирование представлений о развитии структур гражданского общества в России. Если сначала акцент делался на роли общественных либо государственных институтов, то в результате взаимовлияния различных концепций возникло понимание необходимости изучения их взаимодействия.

Несомненно, это серьезно повлияло на разработку многих аспектов проблемы властных и общественных отношений: было признано, что государство — не единственный участник рассматриваемого процесса, и эффективность его участия обусловлена позитивным взаимодействием с «внешним окружением». Вместе с тем в политической практике Российское государство в дореволюционный период очень медленно воспринимало научные концепции и с трудом сдавало свои позиции, в результате Россия не имела развитых, ин-ституализированных и прочных структур гражданского общества.

Литература

АхиезерА. С. Россия: критика исторического опыта: В 3 т. М., 1991.

Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3 т. СПб., 1872.

Веселовский Б. Земство и земская реформа. Пг., 1918.

Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

Гессен В. Городское самоуправление: дополнение к курсу русского государственного права. СПб., 1912.

Гоадовский А. Д. Собрание сочинений: В 9 т. СПб., 1899-1904.

Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895.

Институты самоуправления: историко-правовое исследование. / Отв. ред. Л. С. Мамут. М., 1995.

Матвеев Ф. В. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. 1905. № 1.

Мелкая земская единица: Сб. ст.: В 2 ч. СПб., 1902-1903.

Мыш М. Городовое Положение 11 июня 1892 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. Изд. 8-е, испр. и значит, доп. СПб., 1915.

Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913.

Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. X. № 6927.

Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления: Опыт практического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892.

Шрейдер Г. И. Наше городское общественное управление: Этюды, очерки и заметки. СПб., 1902.

Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии. СПб., 1874.

9ТОЯЗШЭ%С- 2008. Шом 4. № 4