Анализ опыта и перспектив развития системы муниципальных закупок (на примере муниципального образования – городской округ Ханты-Мансийск)

АНАЛИЗ ОПЫТА И ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК (НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ - ГОРОДСКОЙ

ОКРУГ ХАНТЫ-МАНСИЙСК)

Е.М. Брагина, канд. ист. наук, доцент Югорский государственный университет

DOI: 10.24411/2411-0450-2019-11216

Аннотация. Актуальность исследования определяется необходимостью совершенствования системы муниципальных закупок после введения Федерального закона от 5 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». На основе анализа опыта муниципального образования город Ханты-Мансийск были сделаны выводы о достаточной эффективности муниципальных закупок и невысоких коррупционных рисках. Однако, обращает внимание имеющиеся тенденции снижения конкурентных форм закупок и повышения закупок у единственного поставщика. Были сформулированы некоторые рекомендации по совершенствованию системы муниципальных закупок, связанные с системным переходом на электронные формы закупок; с оптимизацией закупочной деятельности путем укрупнения заказов, выведения закупок на конкурентные способы за счет сокращения доли закупок малого объема, проведения совместных закупок, участия заказчиков в мини-аукционах в электронных магазинах; с централизацией конкурентных закупок посредством осуществления закупок через орган, уполномоченный на определение поставщиков и др.

Ключевые слова: муниципальные закупки, конкурентные и неконкурентные способы закупок, оптимизация муниципальных закупок, эффективность муниципальных закупок, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра.

Система муниципальных закупок является одним из важнейших инструментов реализации социально-экономической муниципальной политики. В настоящее время в связи с введением Федерального закона от 5 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), продолжается поиск путей ее совершенствования. Что определяет актуальность изучения имеющегося опыта, применяемых механизмов закупок в конкретных муниципальных образованиях в целях определения и обобщения тенденций развития, выявления проблемных вопросов и разработки предложений по их решению.

В качестве объекта данного исследования была взята система организации муниципальных закупок в муниципальном образовании городской округ Ханты-Мансийск Ханты-Мансийского автоном-

ного округа - Югры (далее город Ханты-Мансийск).

В муниципальном образовании созданы организационная структура осуществления закупок, в рамках полномочий местного самоуправления ведется регулирования данного процесса. Уполномоченным органом для муниципальных заказчиков города является управление муниципального заказа Администрации города Ханты-Мансийска, которое осуществляет закупку товаров, работ и услуг, как для нужд Администрации города, так и для нужд заказчиков муниципалитета [1].

Правовое регулирование муниципальных закупок г. Ханты-Мансийска осуществляется в полной мере на основе следующих муниципальных правовых актов, принятых во исполнение статьи 19 Закона № 44-ФЗ:

- постановление Администрации города Ханты-Мансийска от 11.06.2015 № 724 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций органов местного

самоуправления города Ханты-Мансийска, органов Администрации города Ханты-Мансийска, имеющих статус юридических лиц, в том числе подведомственных им казенных учреждений»;

- постановление Администрации города Ханты-Мансийска от 11.11.2015 № 1259 «О требованиях к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения нужд города Ханты-Мансийска, содержанию указанных актов и обеспечении их исполнения»;

- постановление Администрации города Ханты-Мансийска от 26.02.2016 № 202 «О Правилах определения требований к отдельным видам товаров, работ, услуг, закупаемых органами местного самоуправления города Ханты-Мансийска, органами

Администрации города Ханты-Мансийска, имеющих статус юридических лиц, и подведомственными им казенными, бюджетными учреждениями и муниципальными предприятиями для обеспечения нужд города Ханты-Мансийска»;

- постановление Администрации города Ханты-Мансийска от 26.01.2017 №33 «О порядке обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд города Ханты-Мансийска» и др. [2].

Проанализируем статистические данные, характеризующие процесс осуществления муниципальных закупок в городе Ханты-Мансийске. Структура закупок по способам их осуществления представлена в таблице 1.

Таблица 1. Структура муниципальных закупок города Ханты-Мансийска по способам их осуществления в 2016-2018 годах [3]_

Способ закупки Сумма закупки, тыс. руб./ доля в общей сумме плана, %

2016 2017 2018

Конкурсы 139 115,6 /3,0 100 598,2 / 2,7 154 321,2 / 3,5

Аукцион в электронной форме 3 002 553,4 / 64,5 2 284 202,0 / 61,8 2 502 022,1 / 56,8

Запрос котировок 104 345,5 / 2,3 118 266,1 / 3,2 149 083,2 / 3,4

Запрос предложений 493 897,2 / 10,6 329 499,0 / 8,9 14 094,0 / 0,3

Единственный поставщик 634 459,3 / 13,6 699 183,0 / 18,0 1 187 344,47 / 27,0

Закупки малого объема 280 226,4 / 6,0 358 218,8 / 9,2 396 690,78 / 9,0

Всего: 4 654 597,4 / 100 3 889 967,1 4 403 555,75 / 100

Анализ приведенных данных показывает, что большая часть муниципальных закупок осуществляется через аукцион в электронной форме. Однако в течение трех лет их доля снижается на 7,7% (с 64,5% до 56,8% от общего объема). Также определяется корреляция снижения конкурентных форм закупок с повышением числа неконкурентных форм. Прежде всего, это закупки у единственного поставщика, объем которых за три года возрос на 84% (с 634459,3 тыс. руб. до 1187344,47 тыс.

руб.), а увеличение в общем объеме закупок составило 13,4% (рост с 13,6% до 27%).

Приоритетными направлениями муниципальных закупок являются приобретение жилых помещений (квартир) для отдельных категорий населения города, благоустройство города, проектирование, строительство и капитальный ремонт автомобильных дорог, социальных объектов (табл. 2).

Таблица 2. Структура муниципальных закупок по видам расходов, осуществленных пу-

тем проведения открытых конкурсов, аукционов в электронной форме в 201 8 году [3]

Наименование вида закупки Кол-во закупок Сумма, тыс. руб. Доля закупок в общей сумме, %

Благоустройство, санитарная очистка города, снос 33 844 611,2 31,8

Проектирование, строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов муниципальной собственности 15 433 345,3 16,3

Приобретение жилых помещений 192 869 502,3 32,7

Поставка продуктов питания 51 129 918,8 4,9

Техническое обслуживание, текущий ремонт объектов муниципальной собственности 17 24 552,9 0,9

Закупки в области информатизации, поставка оргтехники, программного обеспечения 48 53 286,9 2,0

Приобретение транспортных средств, коммунальной техники 9 14 847,3 0,6

Прочие закупки 176 286 278,6 10,8

Итого 541 2 656 343,3 100,0

Одним из важных показателей эффективности конкурентных закупок является экономия бюджетных средств, которая достигается при их проведении. В г. Ханты-Мансийске данный показатель стабильно увеличивается с 2015 года. В 2016 г. экономия средств, выделенных на закупку товаров, работ, услуг, от проведенных конкурентных закупок, в сравнении с 2015 г. увеличилась на 44705,3 тыс. руб. (или на 70,8%) и составила 107 840,3 тыс. руб. (2,8% общей суммы начальных максимальных цен контрактов); в 2016 г. -226746,0 тыс. руб. (7,4%); в 2018 г. -159912,9 тыс. руб. (5,4%) [3]. Уровень конкуренции по проведенным электрон-

ным аукционам, открытым конкурсам составил 3 участника на одну закупку, что соответствует уровню конкуренции, сложившемуся в Югре.

В целях оптимизации расходов бюджета города на закупки товаров (работ, услуг), повышения эффективности и результативности закупок в муниципалитете активно проводятся мероприятия по организации и проведению совместных закупок на электронных аукционах и открытых конкурсах (табл. 3). В сравнении с 2015 годом сумма совместных закупок увеличилась в 2017 году в 3,7 раза, в 2018 году -в 3,3 раза.

Наименование показателей 2015 2016 2017 2018

Количество проведенных процедур, шт. 13 24 55 40

Сумма закупок, тыс. руб. 52 900,4 99 712,4 197 030,8 176 237,9

Экономия бюджетных средств, средств муниципальных учреждений, тыс. руб. /% 14 913,6 I 22,0 31 229,3 I 23,9 111 827,0 I 36,2 47 703,6 I 21,3%

Таблица 3. Информация о проведенных совместных муниципальных закупках в г. Ханты-Мансийске за 2015-2018 годы [3]

Данные мероприятия имеют большое значение для роста эффективности муниципальных закупок, поскольку при совместных закупках растет уровень конкуренции (в разные годы он составляет от 5 до 10 участников на одну закупку); у заказчиков муниципального образования реализу-

ется возможность приобретать товары (работы, услуги) у крупных оптовиков либо непосредственных производителей. Следствием этого является рост экономии бюджетных средств. Так, в сравнении с 2015 годом экономия бюджетных средств

увеличилась в 2017 году в 7,4 раза, в 2018 году - в 3,2 раза [3].

В целях расширения доступа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций (СМП и СОНКО) к муниципальным закупкам данной категории участников предоставлены преференции - в соответствии с распоряжением Администрации города от 11.08.2017 №156-р «О плане мероприятий по обеспечению устойчивого экономического развития и социальной

стабильности в городе Ханты-Мансийске в 2017 году и на период 2018 и 2019 годов» заказчики обязаны осуществить закупки у СМП, СОНКО в размере не менее 48% совокупного годового объема конкурентных закупок, при норме, установленной Законом о контрактной системе - не менее 15% [4]. На основании данного норматива доля муниципальных закупок, осуществляемых у СМП, СОНКО в г. Ханты-Мансийске постоянно растет (рис.).

2017

Рисунок. Доля муниципальных закупок, осуществляемых у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций [3]

Важнейшее значение для совершенствования организации муниципальных закупок является экономическая оценка их эффективности, которая рассчитывается как достигнутая экономия бюджетных средств по сравнению с запланированным объемом расходов и представляет собой сопоставление фактических цен заключаемых сделок по сравнению с запланированными начальными максимальными ценами контрактов.

Эффективность закупочной деятельности муниципальных заказчиков города Ханты-Мансийска рассчитывается по каждому заказчику в отдельности, по каждой из отраслей управления в разрезе по главным распорядителям бюджетных средств и подведомственных ему заказчиков. Данный показатель имеет нормальное значение, если экономия составляет не менее 5% и не более 25%. Отклонение более 25% считается ненормальным, поскольку существенное снижение начальной цены может повлечь за собой снижение качества объекта закупки и т.н. «мнимую экономию», выражающуюся в том, что при

большом снижении цены контракта и низком качестве объекта закупки стоимость удовлетворения муниципальных нужд значительно возрастет и может превысить начальную цену за счет дорогостоящего ремонта, покупки запасных частей и т.д.

Низким уровнем экономической эффективности закупок считается промежуток экономии от 0 до 5% от начальной цены контракта. Закупки, по которым не было экономии (получают значение - неэффективно), либо по которым она превышала 25% от начальной цены (получают значение - завышенная эффективность), в рейтинг не идут, и им присваивается показатель экономической эффективности со значением 0.

В 2018 г. на основании обобщенных данных рейтинга закупочной деятельности из 56 заказчиков г. Ханты-Мансийска 31 муниципальному заказчику и 5 главным распорядителям бюджетных средств была присвоена оценка «нормальная эффективность», 24 учреждениям и 1 главному распорядителю бюджетных средств - оценка «низкая эффективность». 4 муниципаль-

ных заказчика не попали в рейтинг по причине того, что их закупочная деятельность признана неэффективной.

Проведенный анализ выявил следующие тенденции организации муниципальных закупок в г. Ханты-Мансийске:

1) Большая часть муниципальных закупок осуществляется через аукцион в электронной форме. С 2015 года стабильно растет экономия средств, выделенных на закупку товаров, работ, услуг, от проведенных конкурентных закупок. Однако в течение трех лет их доля снижается на 7,7%. Определяется корреляция снижения конкурентных форм закупок с повышением числа неконкурентных форм, прежде всего, закупок у единственного поставщика, объем которых за три года возрос на 84%.

Не всегда выбор неконкурентного определения поставщиков является проблемой, поскольку ряд пунктов части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ предусматривает приобретение, например, коммунальных услуг, услуг связи, закупку услуг по управлению многоквартирными домами у единственных источников [4]. Понуждать заказчиков города к тому, чтобы все средства осваивались исключительно за счет проведения конкурентных процедур не вполне обоснованно, т.к. для осуществления хозяйственной деятельности учреждений зачастую необходимо большое количество мелких закупок, например, хозяйственных средств на малые суммы. Данные закупки необходимы в большом количестве и регулярно. Подготовка документации, размещение ее в единой информационной системе, проведение торгов и прочие последующие мероприятия нецелесообразны из-за несопоставимых затрат времени. Совместные закупки для удовлетворения такого рода муниципальных нужд также не всегда приемлемы, поскольку товары, работы или услуги, которые закупаются по данному основанию, требуются заказчикам в разное время, зачастую внепланово и т. д.

2) Растет число совместных закупок на электронных аукционах и открытых конкурсах. В сравнении с 2015 годом сумма совместных закупок увеличилась в 2017 году в 3,7 раза, в 2018 году - в 3,3 раза,

экономия бюджетных средств увеличилась в 2017 году в 7,4 раза, в 2018 году - в 3,2 раза.

3) Растет доля муниципальных закупок, осуществляемых у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций;

4) На основании приведенных в исследовании данных следует полагать, что эффективность муниципальных закупок заказчиков г. Ханты-Мансийска можно признать удовлетворительной. Коррупционные риски в муниципальном образовании невысоки, по крайней мере, на основании официальной статистики и без учета закупок у единственного источника, на некоторые из которых контрольные органы могут не обратить внимания по причине многочисленности таких закупок и их закрытости. Также на основании данных о контрольных мероприятиях можно сделать вывод о том, что профессиональный уровень заказчиков муниципального образования является удовлетворительным.

Анализ существующих тенденций в осуществлении муниципальных закупок в г. Ханты-Мансийске позволяет сформулировать некоторые направления по совершенствованию данной системы:

1) Плановый и системный переход на электронные формы закупок;

2) Оптимизация закупочной деятельности заказчиков путем укрупнения заказов, выведения закупок на конкурентные способы за счет сокращения доли закупок малого объема, проведения совместных закупок, участия заказчиков в мини-аукционах в электронных магазинах, где осуществляются закупки малого объема;

3) Централизация конкурентных закупок посредством осуществления закупок через орган, уполномоченный на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков;

4) Развитие института планирования, нормирования и обоснованности закупок путем повышения роли главных распорядителей средств бюджета города, осуществляющих ведомственный контроль в отношении подведомственных заказчиков за соблюдением требований законодательства в сфере закупок;

5) Переход муниципального образова- роста спроса и конкурентоспособности то-ния в Государственную информационную варов российских производителей, при-систему «Государственный заказ» в рам- влечения к участию в закупках субъектов ках соглашения между Департаментом го- малого предпринимательства, внедрение сударственного заказа Ханты- автоматизированной информационной Мансийского автономного округа-Югры и системы «Портал поставщиков»; Администрацией города Ханты- 7) Повышение профессионального Мансийска; уровня в сфере закупок контрактных

6) С целью повышения экономической управляющих (сотрудников контрактной эффективности закупок малого объема, службы).

Библиографический список

1. Положение об управлении муниципального заказа Администрации города Ханты-Мансийска. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://admhmansy.ru/rule/admhmansy

2. Муниципальные правовые акты Администрации города Ханты-Мансийска. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://admhmansy.ru/rule/admhmansy

3. Отчеты Главы города Ханты-Мансийска о результатах его деятельности, деятельности Администрации города Ханты-Мансийска, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой города Ханты-Мансийска, за 2015-2018 годы. - [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://admhmansy.ru/rule/admhmansy/adm/ (дата обращения: 30.09.2019).

4. Федерального закона от 5 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/

ANALYSIS OF EXPERIENCE AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF THE MUNICIPAL PROCUREMENT SYSTEM

E.M. Bragina, Candidate of Historical Sciences, Associate Professor Yugra State University

Abstract. The relevance of the study is determined by the need to improve the system of municipal procurement after introduction of Federal Law No. 44-FZ "On the system ofpublic procurement contracts for products, work or services for state and municipal needs"( adopted on 5 April 2013). The conclusions, based on the analysis of the experience of the municipal formation of the city Khanty-Mansyisk, were drawn about sufficient efficiency of municipal procurement and low corruption risks. However, the current trends of decreasing competitive forms of procurement and increasing purchases from a single supplier are noteworthy. Some recommendations were formulated to improve the municipal procurement system related to the systematic transition to electronic procurement forms; with optimization of procurement activities by consolidating orders, launching procurements in competitive ways by reducing the share of small-volume procurement, conducting joint procurements, and participation of customers in mini-auctions in electronic stores; with the centralization of competitive procurement through procurement through public services authorized to identify suppliers, etc.

Keywords: municipal procurement, competitive and non-competitive procurement methods, optimization of municipal procurement, effectiveness of municipal procurement, Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug - Yugra.