Признаки нормативного правового акта

ПРИЗНАКИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

Чиннова Марина Витальевна, к.ю.н., старший преподаватель кафедры теории государства и права.

Место работы: Институт (филиал) МГЮА имени О.Е. Кутафина в городе Кирове.

Контакты автора: m.chinnowa@yandex.ru

Аннотация. В статье М.В.Чинновой «Признаки нормативного правового акта», рассматривается проблема разработанности в теории права понятия нормативного правового акта и потребности в этом в практической деятельности служащих органов исполнительной власти и судов.

Попытки органов государственной власти раскрыть понятие и определить признаки нормативного правового акта выражены в письме Министерства юстиции Российской Федерации от 3 июня 1993 г. N 08-09/307, Постановлении Государственной Думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-11 ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 5 от 27 апреля 1993 г. "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" в редакции от 25 мая 2000года.

В теории права, как и в перечисленных выше документах, выделяется следующий набор признаков нормативного правового акта: официальный характер; вхождение в единую систему; нормативность; письменный документ; принимается по специальной процедуре; принимается компетентными органами; регулирует общественные отношения; гарантируется принудительной силой государства.

При характеристике понятия «нормативный правовой акт» имеют значение все три составляющие. «Акт» в данном случае означает материальный источник, документ. При этом важно, что это «правовой» документ и документ «нормативный». Следовательно, можно выделить три группы признаков, характеризующих нормативный правовой акт:

признаки, характеризующие правовой документ как нормативный (нормативность, способность регулировать типичные общественные отношения);

признаки, характеризующие «акт» (волевое содержание и письменное выражение);

признаки, характеризующие нормативный акт как правовой (официальный характер, гарантия принудительной силой государства).

И только все они в совокупности позволяют назвать тот или иной документ нормативным правовым актом.

Ведущий компонент, который позволяет отграничивать нормативные правовые акты от индивидуальных (правоприменительных) -нормативность. Нормативный характер акта выражается в том, что он касается заранее неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение.

Когда речь идет о заранее неопределенном круге лиц, не важно, на большой или маленькой территории реализуется этот акт. Неопределенность круга лиц означает отсутствие их индивидуализации в самом нормативном правовом акте, будь это акт федерального уровня, или документ, принятый в организации.

Неоднократность применения акта предполагает возможность его реализации заранее неопределенное количество раз, когда различные субъекты общественных отношений оказываются в однотипных ситуациях.

Такие же черты нормативного правового акта, как вхождение в единую систему, принятие по специальной процедуре, принятие компетентными органами,

- скорее не признаки, а принципы или требования к их созданию, так как они характеризуют не сущность нормативного правового акта, его законность.

Ключевые слова: нормативный, правовой, акт, признаки, нормативность.

SIGNS OF THE STANDARD LEGAL ACT

Chinnova Marina Vitalievna, the senior teacher of chair of the theory of the state and the right.

Place of employment: Institute MSLA O.E.Kutafina's name in the city of Kirov.

Contacts of the author: m.chinnowa@yandex.ru

Annotation. The article «Signs of the standard legal act» by M.V.Chinnova considers problem of elaboration of idea of normative legal act in theory of law and its need in practical activities of serving enforcement authorities and courts.

Attempts of public authorities to discover the idea and to define signs of the standard legal act are expressed in the letter of the Ministry of Justice of the Russian Federation from June, the 3rd, 1993 N 08-09/307, in the Decision of the State Duma of the RF from November, 11th, 1996 N 781-II SD "About the reference to the Constitutional Court of the RF", in the Decision of Plenum of the Supreme Court of RF №5 from April, 27th, 1993 "About some questions arising by considering cases according to statements of public prosecutors about a recognition legal acts contradicting with the law" in edition from May, 25th, 2000.

In theory of law, as well as in the documents listed above, the following feature set of the standard legal acts is marked: official character; entering into uniform system; normativity; written document; is adopted by special procedure; is adopted by competent bodies; regulates public relations; it is guaranteed by compulsory force of the state.

By the concept characteristic «the standard legal act» all three components matter. In this case "Act" means a material source, a document. Thus it is important, that it is "the legal" document and the "standard" one. Hence three groups of signs characterizing the standard legal act can be stated:

1) the signs characterizing the legal document as standard (normativity, ability to regulate typical public relations);

2) the signs characterizing "act" (the strong-willed maintenance and written expression);

3) the signs characterizing the statutory act as legal (official character, a guarantee through compulsory state force).

All of them together only make it possible to name any document as statute legal act.

The leading component which allows to delimit standard legal acts from individual law applying normativity. Standard character of the act is expressed that it concerns in advance uncertain circle of persons considered for numerous application.

When the question is about the circle of persons who are uncertain, it is not important, If this act is realized in a big

or small territory. Uncertainty of a circle of persons means absence of their individualization in the standard legal act itself, be it the federal act, or the document adopted by the organization.

Act repeatedly applied means the possibility of its realization uncertain many times when various subjects of public relations appear in the same situations.

The same features of the standard legal act such as the entering into uniform system, its adoption under special procedure, adoption by competent bodies are most probably not signs but principles or requirements to their creation as they characterize not essence of the standard legal act, its legality.

Keywords: regulatory, legal, act, signs, normativity.

Вопрос о том, должно ли появиться в законодательстве определение нормативного правового акта, спорный. Не случайно до сих пор не принят федеральный закон «О нормативных правовых актах». Так это или нет, но само понятие нормативного правового акта должно быть разработано в теории права не хуже, чем понятие состава преступления в науке уголовного права.

Органы исполнительной власти наделены правом принятия нормативных правовых актов, а Гражданско-процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы Российской Федерации предусматривают возможность и процедуру их обжалования. При этом практические работники довольно часто не видят разницы между нормативным и ненормативным приказом, считают должностную инструкцию индивидуальным актом. Как отмечает И. Г. Моисеева, в судебной практике не единичны случаи, когда вследствие неправильной квалификации нормативного правового акта как ненормативного дело рассматривается по правилам другой главы процессуального закона1.

Учитывая это, актуальность проблемы понятия нормативных правовых актов со временем не исчезает.

Первым опытом раскрытия понятия и признаков нормативного правового акта можно считать письмо Министерства юстиции Российской Федерации от З июня 199з г. N GB-G9/3G7. В нем в пункте З.1 указывалось, что направлению на государственную регистрацию подлежат только акты, содержащие правовые нормы, т.е. правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение, и что при этом нормы могут быть постоянно действующими, т.е. установленными без ограничения срока; временными, т.е. содержащими указание на действие в течение обозначенного временными рамками периода либо на действие до наступления определенного условия; принятыми в порядке эксперимента (если не указан срок их действия).

Определение нормативного правового акта и правовой нормы далее появляется в Постановлении Государственной Думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации"2 .

В соответствии с указанным Постановлением Государственной Думы Российской Федерации нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Правовая норма - это общеобя-

1 См.: Моисеева И.Г. Проблемы применения АПК РФ при оспаривании нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 11.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. N 49. Ст. 5506.

зательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении N 5 от 27 апреля 1993 г. "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" в п. 2 дал следующие разъяснения: "... правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые указанными выше органами и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, то есть устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, преду-

13

смотренные актом"3 .

25 мая 2000года в указанный документ были внесены изменения и дополнения Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 19. Под нормативным правовым актом стали понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

29 ноября 2007 г. Пленума Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании

и 4

нормативных правовых актов полностью или в части"4 сформулировал существенные признаки нормативного правового акта. В п. 9 к числу таковых отнесены: издание нормативного акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Если обратиться к теории права, то учеными, как правило, называется стандартный набор признаков нормативного правового акта.

Так, С. Бошно выделяет следующие его признаки:

- волевое содержание;

- официальный характер;

- вхождение в единую систему;

- нормативность;

- письменный документ;

- принимается по специальной процедуре;

- принимается компетентными органами;

- регулирует общественные отношения;

- гарантируется принудительной силой государства5.

При характеристике понятия «нормативный правовой

акт» имеют значение все три составляющие. «Акт» в данном случае означает материальный источник, до-

3 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. N 7.

4 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1

5 Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта

в современной правотворческой практике//Журнал российского права, 2004, №2

З6

кумент. При этом важно, что это «правовой» документ и документ «нормативный». Следовательно, можно выделить три группы признаков, характеризующих нормативный правовой акт:

- признаки, характеризующие правовой документ как нормативный (нормативность, способность регулировать типичные общественные отношения);

- признаки, характеризующие «акт» (волевое содержание и письменное выражение);

- признаки, характеризующие нормативный акт как правовой (официальный характер, гарантия принудительной силой государства).

И только все они в совокупности позволяют назвать тот или иной документ нормативным правовым актом.

Такие же черты нормативного правового акта, как вхождение в единую систему, принятие по специальной процедуре, принятие компетентными органами, -скорее не признаки, а принципы или требования к их созданию, так как они характеризуют не сущность нормативного правового акта, его законность6.

Рассмотрим первую группу признаков.

Регулирование общественных отношений, т.е. отношений между людьми и их группами возможно двумя способами: нормативно и ненормативно, в том числе путем установления индивидуальных властных обязательных для адресата предписаний. Регулирование отношений в обществе с помощью нормативных правовых актов - это регулирование нормативное. Отсюда следует: регулировать общественные отношения способны не только нормативные, но и индивидуальные акты .

Однако здесь необходимо сделать оговорку. Признаком нормативного правового акта можно считать способность регулировать типичные, повторяющиеся общественные отношения. В этом выражается важный признак нормативного правового акта - нормативность.

В отличие от индивидуального правового акта, адресованного конкретному субъекту отношений, нормативный акт содержит нормы.

Норма - это правило, эталон, стандарт. Она может быть как социальной, так и технической, т.е. не связанной с отношениями между людьми.

Социальные нормы - это правила поведения, каждое из которых отражает определенно необходимый вариант поведения участника отношений для достижения того или иного результата. При этом каждый участник отношений обладает волей и желанием поступать определенным образом, вступая в общественные отношения, для реализации своих потребностей.

Технические нормы определяют правила обращения человека с предметами материального мира. Последние же ни сознанием, ни волей не обладают, соответственно непосредственного интеллектуально-волевого воздействия на человека оказать не могут. Естественно, что в тех случаях, когда неверное обращение человека с вещами или природой может оказать опосредованное воздействие на других людей, такие правила становятся социально значимыми и получают закрепление в законодательстве. При этом по своему содержанию они продолжают оставаться техническими.

Нормативный правовой акт может включать как нормы социального, так и технического содержания.

6 См: например, Паршина Т. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов (общеправовой аспект ) //Российский судья, 2006, №3

Нормативность - это тот ведущий компонент, который позволяет отграничивать нормативные правовые акты от индивидуальных (правоприменительных).

Нормативный характер акта, как указано во всех обозначенных выше документах Государственной Думы РФ, Министерства юстиции РФ и Верховного Суда РФ, выражается в том, что он касается заранее неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение.

Когда речь идет о заранее неопределенном круге лиц, не важно, на большой или маленькой территории реализуется этот акт. Неопределенность круга лиц означает отсутствие их индивидуализации в самом нормативном правовом акте, будь это акт федерального уровня, или документ, принятый в организации.

Неоднократность применения акта предполагает возможность его реализации заранее неопределенное количество раз, когда различные субъекты общественных отношений оказываются в отднотипных ситуациях.

Так, например, Определением арбитражного суда первой инстанции прекращено производство по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ по заявлению о признании недействительным Постановления РЭК "О плате за услуги по передаче ЗАО электрической энергии". Суд исходил из того, что оспариваемое постановление является ненормативным правовым актом и рассматривал спор по правилам главы 24 АПК РФ.

В Постановлении Суда кассационной инстанции сделан вывод о том, что суд первой инстанции неправильно применил к рассматриваемым правоотношениям положения главы 24 АПК РФ. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа отметил, что оспариваемое постановление устанавливает плату за передачу электрической энергии неопределенному кругу лиц, содержит предписания обязательного характера, рассчитано на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились правоотношения. Указанные обстоятельства, по мнению суда кассационной инстанции, позволяют отнести оспариваемое постановление к числу нормативных актов. В связи с этим дело подлежало рассмотрению коллегиальным составом судей с соблюдением порядка, предусмотренного главой 23 АПК РФ. Таким образом, в связи с ошибкой суда в квалификации оспариваемого правового акта решение суда первой инстанции отменено, дело передано на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции7.

Вторую группу признаков образуют признаки акта как документа.

Волевое содержание документа означает, что он является формой выражения чьей-то воли, выражает чьи-то интересы. Это могут быть интересы отдель-

ных социальных групп, могут быть интересы общества в целом, но так или иначе эти интересы выражает государство либо уполномоченный им орган или организация. По мнению С.С. Алексеева, акт во всех случаях выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность8. Такой подход является наиболее распространенным в теории права.

Письменное выражение документа. Требования, изложенные в нормативных правовых актах, чтобы определять поведение людей в тех или иных ситуациях, должны быть внешне выражены и доведены до своих

7 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 1 февраля 2007 г. N А26-4493/2006.

8 Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 24.

адресатов. Каждый человек, чтобы знать и реализовывать свои права и обязанности, должен иметь возможность ознакомиться с ними. Не случайно ни один нормативный правовой акт, затрагивающий права или обязанности человека и гражданина, не может применяться, если он не опубликован официально для всеобщего сведения (ч.3 ст.15 Конституции РФ).

Однако, рассматривая такой признак правового акта, как его внешнее письменное закрепление, важно иметь ввиду, что нормы могут содержаться не только в правовых актах, но и в различных книгах, например, религиозного или морального содержания. Поэтому письменная форма акта не характеризует нормативный правовой акт как таковой в полном объеме.

Остальные признаки, такие как официальный характер, вхождение в единую систему, принятие по специальной процедуре, принятие компетентными органами, гарантия принудительной силой государства, имеют общие черты для всех правовых актов и позволяют отличать правовые документы от всех других.

Все эти признаки отражают связь права с государством. Этим и определяется на практике правовой характер нормативных актов. Так, только государство либо уполномоченные им органы или организации могут осуществлять правотворчество и принимать нормативные правовые акты. Как исходящие от государства и выражающие волю всего либо части общества они являются общезначимыми и в силу этого обязательными для адресатов под угрозой применения государственного принуждения.

Список литературы:

1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 5 от 27 апреля 1993 г. "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" в п. 2 дал следующие разъяснения// Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. N 7..

2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1

3. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 1 февраля 2007 г. N А26-4493/2006.

4. Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973.

5. Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практи-ке//Журнал российского права, 2004, №2

6. Моисеева И.Г. Проблемы применения АПК РФ при оспаривании нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 11.

7. Паршина Т. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов (общеправовой аспект ) //Российский судья, 2006, №3

8. Постановление Государственной Думы РРФ от 11 ноября 1996 г. N 781-11 ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. 1996. N 49. Ст. 5506.