Запутанный бюджет

Бюджетное послание Владимира Путина не ответило ни на один из ключевых вопросов экономической политики. Ясно только, что ответственность за самые сложные проблемы, по которым правительство не могло принять решения годами, возложена на Дмитрия Медведева.

Неразрешимые противоречия

В последний год власти обрушили на экономистов и журналистов, пишущих на экономические темы, целый каскад противоречащих друг другу стратегических тезисов. Напрямую — через официальные заявления первых лиц государства. Косвенно — устами отставных, но по-прежнему приближенных чиновников. И наконец, через откровенный слив черновиков закрытых совещаний руководителей правительства и президентской администрации.

Противоречия зачастую оказывались разительными, а общая картина — хаотичной. Тезис о необходимости повышения пенсионного возраста сменялся гневными окриками: "Никогда, ни при каких обстоятельствах". Налоги и страховые взносы то бросались снижать для улучшения делового климата, то повышать для сокращения бюджетного дефицита. Утром все усилия предлагалось направить на немедленную модернизацию всего и вся, а к обеду наиважнейшим оказывалось сохранение с трудом достигнутой стабильности.

Цели экономической политики при этом сформулированы так и не были, равно как и не выбраны приоритеты бюджетного планирования. Точнее, наоборот: приоритетными сферами были объявлены сразу все. Армия, медицина, закупка новой военной техники, сельское хозяйство, образование, рыболовство и далее по всем остальным статьям бюджетного классификатора и видам экономической деятельности. Свое место в списке нашел даже бадминтон.

Приоритеты менялись в зависимости от аудитории, в которой в тот момент находился Владимир Путин. Ведь это была его избирательная кампания. Сопровождалось все это бесконечным потоком обещаний, повышением пенсий и зарплат бюджетникам, военным, сотрудникам правоохранительных структур, прожектами бюджетных ассигнований на инфраструктурные проекты, поддержку отдельных предприятий и целых отраслей.

Когда счет дополнительных расходов пошел на десятки триллионов рублей, то наивные экономисты всерьез забеспокоились: где власти найдут средства на выполнение таких предвыборных обещаний? Более опытные эксперты их успокоили: такие обещания раздают, если не собираются их выполнять. И предложили подождать пару месяцев, пока не сформируются новые органы власти и не будут приняты первые решения по экономической политике. Или, по крайней мере, не появятся официальные документы.

Явление боярам

Дождались: 28 июня президент обратился с Бюджетным посланием к правительству. Но ясности от этого больше не стало даже у тех, кто смог пробраться через груду официоза и почти казуистически обтекаемых формулировок.

Помимо отчета о выполнении социальных обязательств, об успехах в преодолении мирового кризиса и других свершениях и победах, Владимир Путин признал существование для бюджета сразу нескольких фундаментальных проблем. Во-первых, это "высокая степень зависимости от ситуации на мировых сырьевых рынках". Следившие за июньской девальвацией рубля и обвалом на наших биржах, вызванных коррекцией нефтяных цен, назвали бы эту зависимость чрезвычайной.

Во-вторых, структура бюджетных расходов не оптимальна для стимулирования экономического роста. Финансово-экономическое обоснование принимаемых решений остается на низком уровне. Низка и эффективность бюджетных расходов: получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных средств. А практика постоянных фрагментарных изменений налогового законодательства тормозит рост долгосрочных инвестиций.

Вероятно, можно считать большим личным достижением Владимира Путина то, что он смог артикулировать проблемы, о которых экспертное сообщество говорит уже целое десятилетие. Жаль только, что Владимир Путин так и не предложил механизмов решения этих проблем. Точнее, предложил, но только один: поручить правительству решение проблем.

В этом отношении Бюджетное послание воспринимается почти как манифест делегирования ответственности за экономику Дмитрию Медведеву. Причем без какой-либо конкретизации. Как, например, с пенсионной системой, будущие параметры которой "должны обеспечить ее надежность и долгосрочную сбалансированность". Параметры пенсионной реформы правительство должно представить не позднее сентября. С учетом общественного резонанса темы и того, что многолетние дискуссии по этому вопросу пока привели в тупик, выставленный президентом срок — два месяца — выглядит издевательским.

Забавное случилось в послании и с налоговой реформой. С одной стороны, президент предлагает отказаться до 2018 года от повышения налоговой нагрузки на несырьевой сектор экономики. И вообще, "налоговая система должна быть настроена на улучшение качества инвестиционного климата и повышение предпринимательской активности". Но с другой стороны, Путин говорит о заморозке всех налоговых ставок с конца 2012 года. Означает ли это, что наша налоговая система настолько совершенна и благоприятна для ведения бизнеса, что менять в ней ничего не надо? И что там с сырьевым сектором? С НДПИ на газ?

Можно, конечно, сказать, что Бюджетное послание на то и послание, чтобы обрисовывать общие ориентиры, а вся конкретика остается за правительством. Но в таком случае документ должен содержать какие-то концептуальные идеи, определяющие, в каком направлении нужно двигаться. Если уж и не стране в своем развитии, то хотя бы правительству в выборе бюджетных приоритетов.

Но с идеями в документе, к сожалению, бедновато, а к приоритетам снова отнесено буквально все. Правительство до конца года должно утвердить финансирование двух десятков госпрограмм по развитию судостроения, культуры, транспорта, фармацевтики, радиоэлектроники и много другого.

Значительная часть этих госпрограмм родилась после первой серии майских указов Путина, в которых он приступил к выполнению обещаний. Словно доказывая что-то кому-то (или самому себе), Путин подчеркнул в послании, что эти указы "согласованы с потребностями экономики и общества, возможностями бюджета". При этом "конкретизировать механизмы их выполнения при формировании бюджета", а проще говоря искать деньги, должно правительство.

Отложенная десятина

Но главное, что предстоит учесть правительству при подготовке нового бюджета,— надвигающийся кризис. В нынешнем послании, похоже, впервые так открыто заложены антикризисные меры: "В случае резкого снижения цен на нефть и ухудшения экономической ситуации должны быть заблаговременно определены варианты корректировки параметров бюджета". Обсуждая с правительством Бюджетное послание, Медведев отметил, что подготовка к "возможному изменению внешних условий" началась.

Правительство должно разработать пессимистический сценарий и механизмы перераспределения средств на поддержку социальной сферы, рынка труда и ключевых отраслей экономики. Хотелось бы надеяться, что при новом витке кризиса властям удастся избежать внутреннего хаоса и неподготовленности, который царил осенью 2008 года. Тогда, напомним, дошло до того, что госбанки на правительственные деньги играли против ЦБ на валютном рынке.

С подготовкой к кризису связано и возвращение к практике бюджетного правила, согласно которому расходы будут планироваться исходя из средней цены на нефть за пятилетний период. Расходы федерального бюджета при условии сохранения базовой цены на нефть не должны превышать доходов более чем на 1% ВВП. Дополнительные доходы, образующиеся от сверхвысоких цен на нефть, будут направляться в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, как было при ныне якобы опальном Кудрине.

Впрочем, бюджетное правило работает и в обратную сторону: бюджетный дефицит покрывается за счет средств стабилизационных фондов. И такой сценарий приобретает актуальность: во втором квартале нефть марки Brent подешевела на 20% и опустилась ниже $100 за баррель — уровня бездефицитности федерального бюджета.

Выпадающие расходы, как следует из послания, будут компенсировать в том числе и за счет перераспределения полномочий между центром и регионами. Впрочем, в документе сформулировано это иначе. Ключевой задачей названо расширение самостоятельности и ответственности регионов. Руководители регионов и органов местного самоуправления должны обладать "действенными стимулами для расширения собственной доходной базы". Но существующие сейчас межбюджетные отношения пока "не стимулируют их к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности".

Механизмы корректировки межбюджетных трансфертов в документе не прописаны. Пока же регионам рекомендовано "провести работу по мобилизации доходов и оптимизации расходных обязательств, сконцентрировав расходы в том числе на повышении зарплат в бюджетной сфере".

Сделал Путин в Бюджетном послании и неожиданный подарок экономистам и журналистам: посетовал на закрытость и неясность бюджетной политики для общества и обязал правительство обеспечить прозрачность бюджетного процесса. Все в нетерпении замерли у телевизора.