Процедура принятия делегированных актов в Европейском союзе

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2017. № 4

ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ

Н. А. Стельникова, кандидат юридических наук*

процедура принятия делегированных актов в европейском союзе

В статье рассматривается процедура принятия делегированных актов в рамках правовой системы Европейского союза. Особое внимание уделяется правовой основе, регламентирующей порядок принятия делегированных актов, и формам контроля, установленным в отношении данных актов; затрагивается и вопрос эффективности контрольных механизмов.

Ключевые слова: Европейский союз, правовая система, процедура принятия, делегированные акты, формы контроля, эффективность форм контроля.

The article describes the procedure for adoption of delegated acts in the EU legal system. Special attention is paid to the legal framework for adopting delegated acts and monitoring them. It also focuses on the efficiency of monitoring mechanisms.

Keywords: European Union, legal system, procedure for adoption, delegated acts, efficiency of monitoring mechanisms.

На современном этапе развития права возрастает роль такого источника права, как делегированное законодательство. Единого подхода к его определению на доктринальном уровне еще не выработано. В своих работах автор определяет делегированное законодательство, как совокупность нормативных правовых актов, обладающих силой закона и принимаемых исключительно не законодательными органами на основании полномочий, делегированных парламентом. Усложнение общественных отношений, интеграционные процессы, динамичное развитие науки и техники, технологический и технический прогресс способствуют возрастанию роли делегированного законодательства. Расширяются сферы, регулируемые данным источником права. Увеличивается объем принимаемых актов делегированного законодательства. Сегодня во многих странах мира применение делегированного законодательства детально регламентируется в основных законах страны (конституциях). К таким странам относятся Италия, Франция, Испания, Германия, Хорватия, Румыния, Пор-

* stelnikova@mail.ru

тугалия и др. Существуют страны, где данный институт применяется несмотря на отсутствие в конституции положений о нем (США, Норвегия, Япония и др.).

Применение делегированного законодательства характерно и для правовой системы Европейского союза. В ранее опубликованных работах автором настоящей статьи рассматривалась правовая природа делегированных актов в рамках данной правовой системы; приводились характерные отличия делегированных актов от имплемен-тационных актов; назывались цели, преследуемые при обращении к данному источнику права; исследовались проблемы правового и институционального характера, возникающие при применении делегированных актов1. Вместе с тем процедура принятия делегированных актов отдельному исследованию в отечественной юридической науке не подвергалась. Поэтому автором предпринимается попытка осветить данный вопрос в настоящей статье.

Согласно Договору о функционировании Европейского союза (далее — ДФЕС, учредительный договорный акт) к правовым актам Союза, помимо регламентов, директив, решений, относятся и делегированные акты. В ст. 290 ДФЕС закреплены условия принятия делегированных актов и контрольные механизмы, применяемые в отношении этих актов. Однако сама процедура, или порядок, принятия таких актов в указанной статье не определена. В то время как, например, в отношении имплементационных актов 2 учредительным договорным актом на Совет Европейского союза (далее — Совет) и Европейский парламент (далее — Европарламент) возложена обязанность по установлению общих правил и принципов относительно процедуры осуществления контроля со стороны государств—членов за исполнением Европейской Комиссией (далее — Комиссия) им-плементационных полномочий (п. 3 ст. 291 ДФЕС).

Кроме того, следует также отметить, что ранее, до проведения официального разграничения между делегированными и имплемен-

1 Стельникова Н. А. Делегированное законодательство в Европейском союзе // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2015. № 3. С. 109-121; Стельникова Н. А. Делегированное законодательство в современном праве: понятие, причины применения и значимость // Право и государство: теория и практика. 2016. № 10. С. 14-19; Стельникова Н. А. Проблемы, возникающие при применении делегированного законодательства // Право и государство: теория и практика. 2016. № 11. С. 17-20.

2 Имплементационные акты (implementing acts), или исполнительные акты, принимаются Комиссией и в исключительных случаях Советом, когда необходимы единообразные условия исполнения юридически обязательных актов Союза. Основное отличие имплементационных актов от делегированных заключается в том, что они предназначены исполнять законодательный акт без внесения в него изменений или дополнений, в то время как делегированные акты призваны исполнять законодательный акт с внесением изменений и дополнений в его несущественные элементы. Делегированные акты принимаются только Комиссией.

тационными актами (т. е. до вступления в законную силу Лиссабонского договора 2007 г.) 3 , порядок принятия делегированных актов регламентировался ст. 202 Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества и решениями Совета и Европейского парламента от 1987, 1999 и 2006 гг..4 Эти решения в научной литературе именовались комитологическими решениями.

На данный момент отсутствует общая правовая основа, регулирующая порядок принятия делегированных актов. И такое отсутствие институты Европейского союза интерпретируют по-разному. Например, Европарламент обосновывает это тем, что при делегировании затрагиваются вопросы, относящиеся к компетенции законодателя. В связи с этим вопрос относительно принятия решения о делегировании — это право законодателя, а правила, относящиеся к делегированию полномочий, должны устанавливаться в каждом основном акте (basic act)5. Комиссия, напротив, расценивает отсутствие общей правовой основы по принятию делегированных актов в качестве своего автономного права определять требования к процедуре принятия делегированных актов6.

Несмотря на разные подходы со стороны Европарламента и Комиссии относительно общей правовой основы по принятию делегированных актов, тем не менее вопросы процедурного характера все же указанным институтам удалось согласовать. Особенность регламентирования данного вопроса состоит в том, что они регулируются не законодательным актом, а инструментом (актом) «мягкого права» — Common Understanding 2011 г. Этот документ был разработан на основе коммюнике Комиссии 2009 г. и сложившейся институциональной практики7 и прежде всего был нацелен на то, чтобы система-

3 Полное название «Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества», подписание которого состоялось 13 декабря 2007 г. и в законную силу вступил 1 декабря 2009 г. (URL: https://europa.eu/european-union/law/treaties_en# (дата обращения — 06.06.2017)).

4 Council Decision 87/373/EEC of 13 July 1987 laying down the procedures for the exercise of implementing powers conferred on the Commission // O.J. 1987. L 197/33; Council Decision 1999/468 of 28 June 1999 laying down the procedures for the exercise of implementing powers conferred on the Commission // O.J. 1999. L 184/23; Council Decision 2006/512/ EC of 17 July 2006 amending; Decision 1999/468/EC laying down the procedures for the exercise of implementing powers by the Commission // O.J. 2006. L 200/11.

5 European Parliament: Resolution of 5 May 2010 on the power of legislative delegation 2010/2021 (INI). Preamble C, I.

6 European Commission: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the Implementation of Art. 290 of the Treaty on the Functioning of the European Union, COM (2009) 673 final. P. 6, para 4.1.

7 European Parliament, Council of the European Union and European Commission: Common Understanding (Brussels, 10 April 2011) // URL: http://register.consilium.europa. eu/doc/srv?l=EN&f=ST%208753%202011%20INIT (дата обращения — 12.07. 2016). С точки зрения некоторых западных специалистов, Common Understanding «характеризуется как "джентельменское соглашение" и по правовому статусу ниже уровня межинсти-

тизировать организационные вопросы по принятию делегированных актов, а также консолидировать ранее сложившуюся практику.

Однако не все процедурные вопросы удалось урегулировать данным документом. Так, к спорным вопросам относятся как механизм проведения консультаций с представителями государств—членов, так и пределы привлечения представителей Европарламента к таким консультациям. Поэтому обоснованно утверждение некоторых западных специалистов относительно того, что «делегированные акты будут подлежать многочисленным межинституциональным обсуждениям в законодательном процессе»8. В связи с этим имеются основания полагать, что делегированные акты — это скорее политический, нежели правовой инструмент. Поскольку в каждом случае при принятии решения о делегировании законодательных полномочий институтам Евросюза необходимо достичь компромисс по всем существенным условиям и пределам делегирования таких полномочий.

«Существенные условия» делегирования закреплены в ст. 290 ДФЕС. К ним относятся: цель, содержание, сфера действия и срок делегирования. Эти условия должны быть четко определены в законодательном акте. Кроме того, в статье особо оговаривается, что существенные элементы (essential elements) (т. е. нормы, имеющие весьма важное значение) делегированию не подлежат9. Если в законодательном акте не определены «существенные условия», то это служит основанием признания такого делегирования незаконным. С точки зрения профессора европейского права Лондонской школы экономики и политических наук Д. Чалмерза, «обжаловать такие делегированные акты не составит никакого труда для физических лиц»10.

Сегодня практика показывает, что преимущественно именно в целях своевременного и оперативного совершенствования законодательства с учетом научно-технического развития и технологического прогресса законодательные органы возлагают на Комиссию обязанность принимать делегированные акты.

туциональных соглашений» (Christiansen Th., Dobbels M. Non-Legislative Rule Making after the Lisbon Treaty: Implementing the New System of Comitology and Delegated Acts // Europ. L. J. 2013. Vol. 19. N1. P. 49-54). Но Комитет по правовым вопросам Европарламента придерживается иной точки зрения и указывает, что Common Understanding «может принимать форму межинституционального соглашения» (Explanatory Statement in Report on the power of legislative delegation, 2010/2021 (INI), Committee on Legal Affairs, A7-0110/2010, 29.3.2010. P. 11).

8 Hardacre А, Kaeding M. Delegated and Imlementing Acts. The New Comitology, EIPA Essential Guide. 2011. P. 14; Christiansen Th., Dobbels M. Non-Legislative Rule Making after the Lisbon Treaty: Implementing the New System of Comitology and Delegated Acts // Europ. L. J. 2013. Vol. 19. N 1. P. 46.

9 Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union / EU Treaties & Legislation. 2011-2012 / Ed. by N. G. Forster. N.Y., 2011. P. 95.

10 Chalmers D., Davies G, Monti G. European Union Law. Cases and Materials. Cambr. (UK), 2010. P. 125.

Что касается срока делегирования, то многие делегирующие законодательные акты содержат условие о трехлетнем, четырехлетнем или пятилетнем сроке делегирования полномочий с автоматическим пролонгированием на тот же срок, если со стороны Европарламента и Совета не поступит возражений относительно такой пролонгации не позднее трех месяцев до истечения указанного срока11. Делегирование на неопределенный срок также допустимо12. Возможность делегирования как на определенный, так и неопределенный срок, — это достигнутый межинституциональный компромисс13, который выражает, с одной стороны, позицию Комиссии, выступавшей против ограниченного срока, а с другой — позицию комитета по правовым вопросам Европарламента, настаивавшего на ограниченном сроке14.

Тем не менее практика первых лет после официального введения делегированных актов (т. е. с декабря 2009 г.) показывает, что законодательные органы предпочитают делегировать полномочия на определенный срок с последующей пролонгацией.

Наиболее значимым вопросом при делегировании законодательных полномочий является вопрос, касающийся пределов делегирования. Согласно ст. 290 ДФЕС делегированные акты принимаются для того, чтобы изменять или дополнять отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения (non-essential elements). Таким образом, критерий делегирования выражается в запрете передавать полномочия по внесению изменений или дополнений в отдельные элементы законодательного акта, имеющие существенное значение (essential elements). Ключевым в данном случае является термин «существенный элемент», т. е. положения или нормы законодательного акта, являющиеся фундаментальными, принципиальными и основополагающими. Но данный термин является достаточно неясным и неопределенным. В связи с этим «разграничение между существенными и несущественными элементами вызывает затруднения и осуществляется институтами в каждом отдельном

11 Regulation 260/2012, Regulation 259/2012, Regulation 70/2012, Regulation 1343/2011, Regulation 1337/2011, Direction 2011/89, Regulation 1227/2011.

12 Regulation of the European Parliament and of the Council adapting to Article 290 and 291 of the Treaty on the Functioning of the European Union a number of legal acts providing for the use of the regulatory procedure with scrutiny COM (2013) 751 final, Art.2 (2).

13 European Parliament, Council of the European Union and European Commission: Common Understanding (Brussels, 10 April 2011) P. 3: URL: http://register.consilium.eu-ropa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%208753%202011%20INIT

14 European Commission: Communication from the Commission to the European Pa-liament and the Council on the Implementation of Article 290 of the Treaty on the Functioning of the European Union, COM (2009) 673 final. P. 5; Report on the power of legislative delegation, 2010/2021 (INI), Committee on Legal Affairs, A7-0110/2010, 29.3.2010. P. 9.

случае»15. По сути, как отмечают некоторые авторы, «разграничение было и есть политическим предпочтением законодателя»16.

Кроме существенных условий и пределов делегирования, весьма важно рассмотреть контрольные механизмы, применяемые в отношении делегированных актов. Исходя из содержания ч. 2 ст. 290 ДФЕС, Совет и Европарламент осуществляют контроль в форме отмены делегирования и/ или в форме возражения (наложения вето) на делегированный акт. В последнем случае делегированный акт вступит в силу только тогда, если в течение срока, установленного законодательным актом, Европарламент и Совет не выразят возражений. Здесь законодатели могут реализовать данное право по любому основанию.

Данные механизмы контроля, по мнению одних авторов, соответствуют модели осуществления контроля за законодательным делегированием в Германии 1 7. По мнению других, они разработаны исходя из условий делегирования, применяемых в британской правовой системе18.

Если проводить аналогию с Великобританией, то здесь делегированное законодательство подлежит парламентскому, судебному и административному контролю. Парламентский контроль предполагает, что «делегированное законодательство должно быть представлено перед одной или обеими палатами для утверждения. В отличие от биллей, палата общин не имеет право вносить изменения в делегированное законодательство»19. Такое же требование предусмотрено и в отношении делегированных актов в правовой системе Европейского союза. Совет и Европарламент не обладают полномочиями вносить изменения или дополнения в делегированный акт.

Делегированное законодательство в Великобритании должно быть представлено в парламент, только если так предусмотрено «основным актом» (parent Act)20. Аналогичное требование содержится и в ст. 290 ДФЕС. Контрольные механизмы в виде отмены делегирова-

15 Szapiro M. Comitology: the ongoing reform // Legal Challenges in EU Administrative Law. Towards an Integrated Administration / Ed. by H. Hofmann, A. Türk. Cheltenham (UK), 2009. P. 99-100.

16 Mendes J. Delegated and Implementing Rule Making: Proceduralisation and Constitutional Design // Europ. L. J. 2013. Vol. 19. N 1. P. 29.

17 Pünder H. Democratic Legitimation of Delegated Legislation — A Comparative View on the American, British and German Law // Intern. Compar. L. Quart. 2009. Vol. 58. P. 367, 364; Georgiev V. Too much executive power? Delegated law-making and comitology in perspective // J. Europ. Pub. Pol. 2013. Vol. 20. N 4. P. 545.

18 Hofmann H. A Critical Analysis of the new Typology of Acts in the Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe // Europ. Integration online Papers. 2003. Vol. 7. N 9. P. 13; Hofmann H. Legislation, Delegation and Implementation under the treaty of Lisbon: Typology Meets Realty // Europ. L. J. 2009. Vol. 15. N 4. P. 491-492.

19 Alder J. Constitutional and administrative law. Basingstoke (UK), 2013. P. 288-289.

20 Ibid.

ния и/или наложении вето на делегированный акт должны быть специально оговорены в законодательном акте.

В английском парламенте утверждение делегированного законодательства проводится, как правило, посредством «утвердительной процедуры» (affirmative procedures), «негативной процедуры» (negative procedures) и «других процедур» ('other' procedures)21. В соответствии с «утвердительной процедурой» требуется положительное парламентское утверждение акта делегированного законодательства22. Согласно «негативной процедуре» акт делегированного законодательства вступает в силу, если парламент не проголосует против данного акта23. Однако именно «негативная процедура» воплощена в одном из контрольных механизмов в отношении делегированных актов, принимаемых Комиссией (т. е. в форме наложения вето). Если в Великобритании делегированное законодательство направляется в парламент, то в Европейском союзе принятый делегированный акт направляется одновременно в Европарламент и Совет. Если в течение 40 дней у английских парламентариев не возникло вопросов относительно действительности акта, то он вступает в законную силу. В Европейском союзе срок направления возражений со стороны законодателей устанавливается в каждом отдельном законодательном акте и, как правило, составляет два месяца, по истечении которого делегированный акт вступает в силу. Если в Великобритании «контроль в отношении делегированного законодательства посредством представления в парламент рассматривается условным (незначительным)»24, то возникает вопрос относительно эффективности контрольных механизмов в отношении делегированных актов в Евросоюзе. Это, пожалуй, один из важных вопросов при анализе процедуры принятия делегированных актов.

Учредительным договорным актом установлено, что Комиссия в рамках вышеуказанных контрольных механизмов несет ответственность за принятие делегированных актов перед со-законодательными органами (т. е. Европейским парламентом и Советом). Данные контрольные механизмы рассматриваются западными специалистами как «более жесткие»25 по сравнению с ранее действовавшим комито-логическим контролем26.

21 Page E. Governing by Numbers. Delegated Legislation and Everyday Policy-making. Oxford, 2001. P. 25.

22 Ibid. P. 26.

23 Ibid.

24 Alder J. Op. cit. P. 136.

25 Witte B. de. Legal Instruments and Law-making in the Lisbon Treaty // ECSA Austria. Publ. Seri. Vol. 11: The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? / Ed. by St. Griller, J. Ziller. Wien; N.Y., 2008. P. 99.

26 Комитологический контроль — это контроль, который осуществлялся коми-тологическими комитетами за реализацией делегированных полномочий Комиссией. Комитологические комитеты состояли из представителей государств—членов. В

Делегированные акты могут быть приняты Комиссией только на основе законодательного акта. При их подготовке Комиссия проводит консультации с должностными лицами национальных органов власти, другими высококвалифицированными специалистами и экспертами. Такие консультации проводятся «аналогично подготовке законопроекта» (a legislative proposal)21, в то время как имплементаци-онные акты подлежат утверждению комитологическим комитетом. О проведении таких консультаций была достигнута договоренность (Common Understanding28), которая соблюдается институтами, поскольку «практически все законодательные акты, предусматривающие принятие делегированных актов, содержат рекомендации по проведению консультаций, исследований, анализа ,..»29.

Однако для Комиссии заключение по результатам проведенных консультаций необязательно (и это является принципиальным отличием от ранее действовавшего контроля со стороны комитологиче-ских комитетов). Тем не менее проведение таких консультаций представляет определенные преимущества как для Комиссии, так и для законодательных органов. Комиссия может избежать возражений со стороны законодательных органов относительно принятого делегированного акта. В свою очередь Совету предоставляется необходимая информация для того, чтобы более эффективно осуществлять свое полномочие по выражению возражений в отношении данных актов. Но фактически осуществление контроля принципиально зависит от знания и понимания соответствующего акта. Эффективное осуществление контрольных полномочий требует дополнительных необходимых информационных и временных ресурсов, знаний, которыми ни Совет, ни Европарламент не располагают. Ранее институты могли принять решение, возражать или нет против акта, поскольку основывались на информационных средствах, поступающих от комитологи-ческих комитетов.

западной доктрине эта система стала именоваться «комитология» (Comitology). Первоначально существовало более тридцати вариантов комитетских процедур, но впоследствии их количество было сокращено до четырех: совещательные (advisory procedure), управленческие (management procedure), регулирующие (regulatory procedure), регулирующая процедура с тщательной проверкой (regulatory procedure with scrutiny). В настоящее время предусмотрено только две комитологические процедуры — совещательная (advisory procedure) и контрольная (examination procedure), которые применяются только к имплементационным актам (Craig P. EU Administrative Law. Oxford, 2012. P. 109139). В отношении делегированных актов комитологический контроль упразднен.

27 BestE. EU Law-making in principle and practice. Abingdon (UK): Routledge, 2014. P. 3.

28 European Parliament, Council of the European Union and European Commission: Common Understanding (Brussels, 10 April 2011): URL: http://register.consilium.europa.eu/ doc/srv?l=EN&f=ST%208753%202011%20INIT (дата обращения — 12.07. 2016). Para 4, P. 2.

29Alemanno A., Meuwese A. Impact Assessment of EU Non-Legislative Rulemaking: The Missing Link in 'New Comitology' // Europ. L.J. 2013. Vol. 19. N1. P. 87.

Отсутствие достаточной информации характерно и для начальной стадии принятия решения о делегировании, где необходимо определить точные критерии — цели, содержание, сферу действия и срок делегирования, которыми впоследствии Комиссия обязана руководствоваться при принятии таких актов. Поэтому проведение институтами как предварительного, так и последующего контроля будет вызывать определенные затруднения.

Поскольку комитологический контроль в отношении делегированных актов исключен, это предоставляет, по мнению зарубежных авторов, Комиссии «больше автономии и ослабляет контроль со стороны Совета и Европейского парламента, так как они испытывают информационный недостаток»30. Также высказывается и такая точка зрения, что «новые контрольные механизмы, предоставленные Евро-парламенту, могут привести к ослаблению его общей позиции в законотворческом процессе из-за недостаточных ресурсов ввиду увеличения законодательной нагрузки»31. Другие, напротив, полагают, что «контрольная система Европарламента в отношении делегированного законодательства в Европейском союзе сегодня является более демократичной, чем в американском конституционном порядке»32.

Практика первых лет показала, что возложенные законодателем на Комиссию полномочия по принятию делегированных актов представляют смешанную картину. Европарламент и Совет предпочитают использовать все возможные контрольные процедуры — как отмену делегирования, так и право вето. Также установлены «значительные ограничения в виде обязательных указаний, которыми должна руководствоваться Комиссия»33.

В целом к особенностям осуществления контрольных полномочий в отношении делегированных актов следует отнести:

во-первых, ни Совету, ни Европарламенту не предоставлено официальное право вносить изменения в делегированный акт; во-вторых, возможность реализации права вето и его эффективность зависят от наличия дополнительных информационных и временных ресурсов, которыми институты не обладают;

30 Schütze R. European Constitutional Law. Cambr., 2012. P. 238; Kellermann A. Legislative Procedures after Treaty of Lisbon. L. 2010. P. 27-28.

31 Türk A. H. Lawmaking after Lisbon // EU Law After Lisbon // Ed. by A. Biondi, P. Eeckhout, St. Ripley. N.Y., 2012. P. 114-115.

32 Schütze R. Op. cit. P. 236.

33 Georgiev V. Op. cit. P. 538; Directive 2010/30/EU of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 on the indication by labelling and standard product information of the consumption of energy and other resources by energy-related product // O.J. 2010. L153/1; Regulation 260/2012, Regulation 259/2012, Regulation 70/2012, Regulation 1343/2011, Regulation 1337/2011, Direction 2011/89, Regulation 1227/2011.

в-третьих, продолжает существовать межинституциональный спор относительно объема контрольных механизмов. Если ранее это касалось контроля со стороны комитологических комитетов, то сейчас это касается объема контрольных механизмов, содержащихся в учредительном договорном акте. Так, например, Комиссия настаивает на том, что перечень контрольных механизмов, предусмотренных в ст. 290 ДФЕС, является исчерпывающим. Европейский парламент, напротив, исходит из того, что не следует исключать применение других контрольных механизмов. Такой различный подход отражает более серьезное противоречие, существующее между институтами, относительно самого характера делегированных актов. Комиссия относит эти акты к исполнительным. Комитет по правовым вопросам Европарламента рассматривает их законодательными, поскольку Комиссии делегируются полномочия законодательного характера.

В заключение следует отметить, что процедура принятия делегированных актов — это особая промежуточная форма нормотворчества. Это и не законотворческий процесс, и не процесс по принятию имплементационных актов в правовой системе Европейского союза. Это процесс постоянного проведения неофициальных переговоров между институтами по достижению компромиссного решения в каждом отдельном случае относительно условий и критериев делегирования законодательных полномочий. Институтам на стадии законодательного процесса необходимо согласовать «что» и «как» делегировать. Во-первых, необходимо определить, не выходит ли делегируемый вопрос за допустимые пределы делегирования. Во-вторых, при принятии положительного решения необходимо правильно определить, каким актом необходимо регулировать данный вопрос — делегированным или имплементационным. Необходимость проведения таких переговоров обусловлена отсутствием общей правовой основы, регламентирующей порядок принятия делегированных актов, а также отсутствием ясных и определенных пределов делегирования. Эффективность принятия делегированных актов зависит от возможности достижения компромиссного решения по всем спорным вопросам. В противном случае институты будут стремиться уклониться от такой процедуры и использовать другие механизмы для более оперативного и эффективного регулирования той или иной сферы. Кроме того, по мнению западных исследователей, «предпочтения институтов делегировать полномочия будут определяться степенью эффективности их влияния на политическую сферу при делегировании. В результате институты будут настаивать на применении тех процедур, которые поддерживают их собственные интересы, и

на меньшем использовании тех, которые не влекут таких последствий»34. Поэтому, на наш взгляд, процедура принятия делегированных актов состоит прежде всего в способности институтов достигать компромиссных решений. А сами делегированные акты — это скорее политический, чем правовой инструмент.

Список литературы

1. Стельникова Н. А. Делегированное законодательство в Европейском союзе // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2015. № 3.

2. Стельникова Н. А. Делегированное законодательство в современном праве: понятие, причины применения и значимость // Право и государство: теория и практика. 2016. № 10.

3. Стельникова Н. А. Проблемы, возникающие при применении делегированного законодательства // Право и государство: теория и практика. 2016. № 11.

4. Alder J. Constitutional and administrative law. Basingstoke (UK), 2013.

5. Alemanno A., Meuwese A. Impact Assessment of EU Non-Legislative Rulemaking: The Missing Link in 'New Comitology' // Europ. L.J. 2013. Vol. 19. N1.

6. BestE. EU Law-making in principle and practice. Abingdon (UK), 2014.

7. Chalmers D., Davies G., Monti G. European Union Law. Cases and Materials. Cambr. (UK), 2010.

8. Christiansen Th., Dobbels M. Non-Legislative Rule Making after the Lisbon Treaty: Implementing the New System of Comitology and Delegated Acts // Europ. L. J. 2013. Vol. 19. N 1.

9. Georgiev V. Too much executive power? Delegated law-making and comitology in perspective // J. Europ. Pub. Pol. 2013. Vol. 20. N 4.

10. Hardacre А., Kaeding M. Delegated and Imlementing Acts. The New Comitology, EIPA Essential Guide. 2011.

11. Héritier A., Moury C., Bischoff C., Bergstrom C. F. Changing Rules of Delegation. A Contest for Power in Comitology. Oxford, 2013.

12. Hofmann H. A Critical Analysis of the new Typology of Acts in the Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe // Europ. Integration online Papers. 2003. Vol. 7. N 9.

13. Hofmann H. Legislation, Delegation and Implementation under the treaty of Lisbon: Typology Meets Realty // Europ. L. J. 2009. Vol. 15. N 4.

14. Kellermann, A. Legislative Procedures after Treaty of Lisbon. L., 2010.

15. Mendes J. Delegated and Implementing Rule Making: Proceduralization and Constitutional Design // Europ. L. J. 2013. Vol. 19. N 1.

16. Page E. Governing by Numbers. Delegated Legislation and Everyday Policy-making. Oxford, 2001.

34 Héritier A., Moury C., Bischoff C., Bergstrom C. F. Changing Rules of Delegation. A Contest for Power in Comitology. Oxford, 2013. P. 89, 127.

17. Pünder H. Democratic Legitimation of Delegated Legislation — A Comparative View on the American, British and German Law // Intern. Compar. L. Quart. 2009. Vol. 58.

18. Schütze R. European Constitutional Law. Cambr., 2012.

19. Szapiro M. Comitology: the ongoing reform // Legal Challenges in EU Administrative Law. Towards an Integrated Administration / Ed. by H. Hofmann, A. Türk. Cheltenham (UK), 2009.

20. Türk A. H. Lawmaking after Lisbon // EU Law After Lisbon // Ed. by A. Biondi, P. Eeckhout, St. Ripley. N.Y., 2012.

21. Witte B. de. Legal Instruments and Law-making in the Lisbon Treaty // ECSA Austria. Publ. Seri. Vol. 11: The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? / Ed. by St. Griller, J. Ziller. Wien; N.Y., 2008.

22. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union / EU Treaties & Legislation. 2011-2012 / Ed. by N. G. Forster. N.Y., 2011.