Бюджетно-правовая ответственность: проблемы правового регулирования

4. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО; НАЛОГОВОЕ ПРАВО; БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

4.1. БЮДЖЕТНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Мирошник Светлана Валентиновна, д-р юрид. наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования. Должность: заведующая кафедрой. Место работы: Российский государственный университет правосудия. Филиал: Ростовский филиал. Подразделение: кафедра государственно-правовых дисциплин. E-mail: miroshnik67@mail.ru

Аннотация

Задача написания данной статьи - обосновать необходимость и возможность развития института бюджетно-правовой ответственности.

Модель/ методология: при проведении исследования были использованы разнообразные методы познания как общенаучного, так и специально - юридического характера, а именно: диалектический, логический, системный, методы толкования права, а также методы анализа и синтеза, индукции и дедукции. Применение указанных методов дало возможность рассмотреть различные аспекты бюджетно-правовой ответственности как разновидности финансово-правовой ответственности, выделить особенности составов бюджетных правонарушений.

Выводы: основанием наступления бюджетно-правовой ответственности выступает бюджетное правонарушение, которое может быть совершено субъектами, обладающими как публичной, так и частной финансовой правосубъектностью. В первом случае субъективная сторона как элемента состава - это не традиционная форма вины, а нарушение компетенции.

Бюджетно-правовая ответственность не может носить имущественного характера. Перспективным представляется развитие бюджетно-правовых санкций организационного характера - связанных с ограничением либо лишением бюджетных полномочий.

Рамки исследования/возможность последующего использования результатов научной работы: авторские выводы могут быть приняты во внимание в дальнейших научных исследованиях, предметом которых вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Практическое значение: авторские выводы могут быть использованы в правотворческой, правоприменительной и научно-исследовательской деятельности.

Оригинальность/ ценность: научная статья будет интересна органам государственной власти и местного самоуправления, научным работникам, преподавателям, аспирантам, студентам.

Ключевые слова: бюджетное правонарушение, бюджетно-правовая ответственность, меры бюджетно-правового принуждения, финансово-правовая ответственность.

BUDGETARY AND LEGAL RESPONSIBILITY: PROBLEMS OF

LEGAL REGULATION Miroschnik Svetlana Valentinovna, Dr of Law, Associate Professor, Honorary worker of higher education of the Russian Federation. Position: Head of chair. Place of employment: Russian University of Justice. Branch: Rostov branch. Department: State and legal disciplines chair. E-mail: miroshnik67@mail.ru

Annotation

Problem of writing of this article - to prove need and a possibility of development of institute of budgetary and legal responsibility.

Model / methodology: when carrying out a research various methods of knowledge as general scientific, and specially - legal character have been used, namely: dialectic, logical, system, right interpretation methods and also methods of the analysis and synthesis, induction and deduction. Application of the specified methods has given the chance to consider various aspects of budgetary and legal responsibility as kinds of financial and legal responsibility, to mark out features of structures of the budgetary offenses.

Conclusions: the budgetary offense which can be committed by the subjects having both public, and private financial legal personality acts as the basis of approach of budgetary and legal responsibility. In the first case the subjective party as element of structure is not a traditional form of fault, but violation of competence.

Budgetary and legal responsibility can't have property character. Development of budgetary and legal sanctions of organizational character - connected with restriction or deprivation of the budgetary powers is represented perspective.

Framework research/a possibility of the subsequent use of results of scientific work: author's conclusions can be taken into account in further scientific research which subject questions of responsibility for violation of the budgetary legislation.

Practical value: author's conclusions can be used in law-making, law-enforcement and research activity.

Originality/value: the scientific article will be interesting to public authorities and local government, to scientists, teachers, graduate students, students. Keywords: budgetary offense, budgetary and legal responsibility, measures of budgetary and legal coercion, financial and legal responsibility.

Конституция Российской Федерации относит к предметам исключительного ведения Российской Федерации установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию.

Положения Основного закона страны получили свое дальнейшее развитие и конкретизацию в статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 7 БК РФ установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации является бюджетным полномочием Российской Федерации. Закрепленный в статье 29 БК РФ принцип единства бюджетной системы РФ предполагает наличие единого бюджетного законодательства Российской Федерации, единых санкций за его нарушение. Соответственно, нормы, предусматривающие основание, порядок,

5'2018

Пробелы в российском законодательстве

принципы привлечения к бюджетно-правовой ответственности могут устанавливаться исключительно на федеральном уровне.

Глава 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации посвящена бюджетным нарушениям. Законодатель использовал широкий подход, концентрируя внимание на весь механизм бюджетно-правового принуждения. Фактически это привело к определенному «забыванию» необходимости использования потенциала мер финансово-правовой ответственности для защиты публично значимых финансовых интересов общества и государства.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации основанием нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, договоров (соглашений), на основании которых предоставляются бюджетные средства, признается не бюджетное правонарушение, а бюджетное нарушение. Данная позиция законодателя противоречит канонам юридической науки, логике юридического мышления.

Бюджетное правонарушение является разновидностью финансовых правонарушений, именно оно должно выступать основанием для привлечения лица к бюджетно-правовой ответственности.

Как и состав любого другого правонарушения, состав бюджетного правонарушения включает в себя четыре элемента: объект, субъект, объективную сторону, субъективную сторону. Сложности, обусловленные субъектным составом, возникают при определении субъективной стороны бюджетного правонарушения.

В связи с чем представители науки финансового права делают весьма оригинальные, но заслуживающие своего внимания выводы. Так, по мнению ряда ученых «субъективная сторона бюджетного правонарушения не является элементом состава, т.е. бюджетное правонарушение - это объективно-противоправное деяние» [2, с. 187]. Соответственно, бюджетно-правовая ответственность, по аналогии с гражданско-правовой ответственностью, не строится на началах вины [2, с. 187].

Н.А. Саттарова отмечает, что «бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, однако его вина предполагается» [3, с. 126].

Субъективная сторона бюджетных правонарушений отличается от традиционного понимания в силу специфики субъектного состава. В отличие от иных элементов системы финансового права, бюджетное право отличается ограниченным субъектным составом. Его «костяк» составляют финансовые органы, главные распорядители бюджетных средств, распорядители бюджетных средств, получатели бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета. Кроме того, участниками бюджетных правоотношений могут быть также иные субъекты, в частности, кредитные организации; юридические лица, получившие бюджетный кредит.

Получается, что субъектами бюджетных правонарушений могут быть лица, которые являются носителями как публичной, так и частной финансовой правосубъектности.

Если субъектом бюджетного правонарушения выступает лицо, обладающее публичной финансовой правосубъектностью (например, финансовые органы), субъективная сторона совершенного деяния должна

выражаться не через категорию вины, а через понятие «нарушение полномочий или компетенции».

Признание исключительно вины как элемента субъективной стороны бюджетного правонарушения заводит в тупик, позволяет безнаказанно нарушать нормы бюджетного права. Субъекты бюджетного права - это не только юридические лица, это органы публичной власти, наделенные широким кругом государственно-властных полномочий. По какой причине, в форме умысла или неосторожности, они не исполняют возложенные на них бюджетно-правовые обязанности, не имеет никакого значения, поскольку затронуты публично значимые интересы.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации совершение бюджетного нарушения влечет наступление юридических последствий в виде мер бюджетного принуждения, применяемых финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

К финансовым органам, главным распорядителям бюджетных средств, распорядителям бюджетных средств, получателям бюджетных средств, главным администраторам доходов бюджета, главным администраторам источников финансирования дефицита бюджета, совершившим бюджетные нарушения могут применяться определенные бюджетные меры принуждения, а именно:

«бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств» [1].

Как известно, государственное принуждение имеет определенные формы выражения, каждая из которых отличается однородностью своего правового содержания [3, с. 26].

Выделяется четыре формы государственно-правового принуждения: предупреждение, пресечение, правовосстановление, юридическая ответственность. К сожалению, законодателем использованы не все формы бюджетно-правового принуждения.

Механизм бюджетно-правового принуждения не включает в себя такую форму, как предупреждение -хотя ранее, до 2013 года, она использовалась, в отношении нарушителя бюджетного законодательства могло быть вынесено предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Жаль, что законодатель от этого отказался, поскольку важно предупредить совершение бюджетных правонарушений.

Бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ (формулировка редакционно явно неудачная, видимо речь идет о бюджетных средствах, которые подлежат возврату), бесспорное взыскание суммы платы за пользование

средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другим бюджетам бюджетной системы РФ не являются формами бюджетно-правового принуждения, это меры принудительного исполнения бюджетно-правовых обязательств.

Бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета представляет собой право-восстановительную меру, компенсацию потерь бюджета, предоставившего ранее бюджетные средства во временное пользование.

Приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), с одной стороны, пресекает нарушение бюджетного законодательства, а с другой, выступает мерой защиты, нацеленной на восстановление правовых связей, понуждение субъекта устранить выявленное нарушение, исполнять бюджетно-правовые обязанности надлежащим образом.

Характер наказания имеет только одна мера - передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Принимая во внимание, что Бюджетный кодекс Российской Федерации данную процедуру не регламентирует, на практике она практически не применяется, вопрос о бюджетно-правовых санкциях остается открытым.

Бюджетно-правовая ответственность, как ни странно на первый взгляд, не может носить имущественного характера, поскольку в этом случае будет иметь место простое движение бюджетных средств в виде предоставления бюджетных средств - финансирования, а затем их взыскания в форме бюджетно-правовых санкций.

На сегодняшний день Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит только одну меру бюджетно-правовой ответственности, но этого явно не достаточно. Практика показывает явную неэффективность ее действия. Реальные бюджетно-правовые санкции отсутствуют. Но это не основание для отрицания бюд-жетно-правовой ответственности. Это повод для размышления, повод для привлечения внимания законодателя к решению данной проблемы.

Современные реалии требуют развития института бюджетно-правовой ответственности. Важно четко определить цели бюджетно-правовой ответственности, обусловленные ясным пониманием реального состояния дел и осознанием качественного содержания будущих результатов [4, с. 37- 47]. Эффективное целе-

полагание - важнейшая составляющая успеха в обеспечении правопорядка в бюджетной сфере. Закрепленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации цели применения бюджетно-правовых санкций позволят не «сбиться» с курса и объективно оценить состояние и качество института бюджетно-правовой ответственности.

Выводы: бюджетно-правовая ответственность является разновидностью финансово-правовой ответственности. В отличие от налоговой ответственности она не получила должного юридического оформления.

Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает только одну меру бюджетно-правовой ответственности, а именно: передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, что представляется ясно недостаточным.

Публичные интересы в финансовой сфере обуславливают необходимость развития института бюджетно-правовой ответственности. Требуют четкого законодательного закрепления цели бюджетно-правовой ответственности, новые виды бюджетно-правовых санкций. В связи со специфическим субъектным составом бюджетных правонарушений перспективным представляется использование бюджетно-правовых санкций, связанных с ограничением бюджетных полномочий, передачей бюджетных полномочий вышестоящему субъекту, лишением статуса главного распорядителя бюджетных средств.

Список литературы:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 04.06.2018)// Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 04.06.2018.

2. Бюджетное право: учебное пособие /под ред. М.В. Карасевой. - М.: Эксмо, 2010. - 320 с.

3. Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве/Под ред. Проф. И.И. Кучерова. - М.: Издательство «Юрлитинформ», 2006. - 392 с.

4. Селюков А.Д. Факторы, обусловливающие реализацию принципа эффективности финансового контроля// Образование и право. 2017. № 1. С. 37- 47.

Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 70,27%