Отдельные аспекты досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления

О.В. Заиграева

ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В статье автор анализирует законодательство в сфере местного самоуправления, выявляет противоречия и пробелы в правовом регулировании досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, удаление в отставку, досрочное прекращение полномочий.

Порядок и основания досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления зависят от ряда условий, главным из которых является субъект, к которому может быть применена данная процедура. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131) органами местного самоуправления называет избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения1. К таковым, в частности, относятся: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация, которую возглавляет глава местной администрации на принципах единоначалия; контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. В свою очередь, должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное

© Заиграева О.В., 2013

исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления2. К ним, например, относится глава местной администрации.

Устав муниципального образования по праву многими юристами считается муниципальной конституцией, в нем фактически сосредоточена жизнь отдельного муниципального образования. Поэтому детальный порядок регулирования организационных основ местного самоуправления должен быть предусмотрен именно в Уставе муниципального образования, что обеспечит более результативное функционирование муниципальной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 44 ФЗ № 131 в уставе муниципального образования в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления определяются: структура; порядок формирования; наименования; полномочия; срок полномочий; основания и порядок прекращения полномочий; виды, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Говоря о досрочном прекращении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, стоит отметить, что перечень необходимых для этого оснований строго определен ФЗ № 131 в ч. 6 ст. 36, ч. 10 ст. 37, а также в ч. 10 ст. 40, однако указанный список носит исчерпывающий характер только в отношении главы муниципального образования и главы местной администрации. Кроме того, во многом данные основания совпадают. Так, полномочия главы муниципального образования и главы местной администрации прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы РФ на постоянное место жительства; прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; преобразования муниципального образования; утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским

округом; увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Некоторые идентичные основания досрочного прекращения полномочий предусмотрены также для главы муниципального образования и депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, согласно ст. 36 и 40 ФЗ № 131 полномочия указанных лиц прекращаются раньше установленного срока в случае отзыва избирателями, досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования (для главы муниципального образования - если он был избран из состава данного органа). При этом в случае досрочного прекращения полномочий выборных лиц или органов местного самоуправления должны проводиться досрочные выборы, но не позднее чем через шесть месяцев3.

Остановимся кратко на тех условиях досрочного прекращения полномочий, которые законодатель определил в качестве исключительных для конкретного органа или должностного лица местного самоуправления.

Для главы муниципального образования специфическим способом досрочного прекращения полномочий является удаление в отставку4. Удаление в отставку - новелла ФЗ № 131. Введенные изменения объясняются, в первую очередь, статусом главы муниципального образования. В соответствии с ч. 5 ст. 36 ФЗ № 131 глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Более того, законодатель сделал эту норму реальной, конкретизировав ее. Теперь согласно ч. 5.1 ст. 36 ФЗ № 131 глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, - о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления5. Неудовлетворительная оценка деятельности главы по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд, является одним из тех оснований, по которым представительный орган может удалить в отставку главу. Вместе с тем законодатель нигде не устанавливает критерии неудовлетворительной оценки отчета, обязательные позиции в самом содержании отчета. В этой ситуации глава муниципального образования ста-

новится беззащитным перед представительным органом, который заранее поставил перед собой задачу удалить неугодного главу. В качестве гарантий прав главы муниципального образования при его несогласии с решением представительного органа об удалении в отставку предусматривается возможность в письменном виде изложить свое особое мнение, которое подлежит опубликованию6. Напрашивается закономерный вопрос - и что же дальше? Где возможность обжалования данного решения, где судебная защита? Или публикация своего несогласия - это единственная гарантия для главы? Не ставит ли данное нововведение главу муниципального образования в зависимость от представительного органа, ведь действенного противовеса у главы в отношении депутатов законодатель не предусмотрел.

В ч. 1 ст. 74.1 ФЗ № 131 достаточно подробно прописана процедура инициирования вопроса об удалении главы в отставку и принятия соответствующего решения представительным органом. В качестве субъектов инициативы законодатель называет только депутатов представительного органа либо высшее должностное лицо субъекта РФ. Ни инициативные группы населения, ни само местное сообщество в целом в качестве инициаторов не упоминаются. Согласно ч. 2 ст. 1 ФЗ № 131 «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением (здесь и далее выделено автором. -О. З.) непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»7. Таким образом, именно население муниципального образования является главным участником муниципальных отношений. Более того, ни в ст. 12 Конституции РФ, ни в приведенной норме федерального закона не сказано о том, что местное самоуправление - это решение государством вопросов местного значения. Тем не менее законодатель целенаправленно двигается в сторону усиления позиции государства в жизни местного сообщества. Таким образом, налицо нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления, что, безусловно, подрывает демократические основы российской государственности. Очевидно, законодатель считает, что любая инициатива населения должна согласовываться или утверж-

даться государством. Данное явление выполняет деструктивную функцию в управлении государством, поскольку дезориентирует субъектов права в уяснении истинной цели законов и в выборе правовых средств для реализации субъективных прав и законных интересов8. Расширение пределов государственного вмешательства в дела местного самоуправления ряд авторов видит в самой процедуре удаления главы в отставку. Так, на это указывают следующие положения ст. 74.1: «инициатива депутатов ...об удалении главы муниципального образования в отставку. оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования» (ч. 3); «рассмотрение инициативы депутатов . об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» (ч. 4); «в случае, если при рассмотрении инициативы депутатов . об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления ... решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» (ч. 5). В связи с этим стоит согласиться с Н.Ю. Давыдовой, которая считает, что самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института удаления главы муниципального образования в отставку предполагает возможность установления непосредственно в уставе соответствующей процедуры, включая дополнительные гарантии прав его участников. При этом недопустимо вмешательство государственных органов, как то предусмотрено ч. 4-7 ст. 74.1 ФЗ № 1319.

Анализируя основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, хотелось бы отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 37 главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на данную должность по контракту. Исключительно в отношении главы местной администрации в качестве условия досрочного прекращения полномочий предусмотрено расторжение контракта по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявле-

ний: представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования; высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; главы местной администрации. Как видно, и в этом случае участия органов государственной власти избежать не удается. Кроме того, положения ст. 37 ФЗ № 131 нуждаются в совершенствовании, так как именно регламентация расторжения контракта вызывает наибольшее количество вопросов у юристов. Так, закон не позволяет расторгнуть контракт с главой местной администрации, который занимается предпринимательской деятельностью, возглавляет коммерческую организацию, имеет заболевание, препятствующее исполнению обязанностей по должности муниципальной службы, и др. Как справедливо отмечает С.Е. Чаннов, ни систематическое толкование ФЗ № 131, Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»10, ни правовая природа контракта, ни формулировка ст. 37 ФЗ № 131 не позволяют сделать однозначный вывод о том, что вышеперечисленные условия несовместимы с деятельностью главы местной администрации11. Для расторжения контракта необходимы законодательно закрепленные основания.

Таким образом, на сегодняшний день федеральное законодательство не дает четкого представления, каким образом должно осуществляться регулирование вопросов досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Эта ситуация, в свою очередь, порождает недостатки в местном нормотворчестве и препятствует эффективной реализации муниципальной ответственности.

Примечания

1 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2 Там же.

3 См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

4 См.: Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправле-

ния в Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 19. Ст. 2280.

5 Там же.

6 См.: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Подготовлен для системы Консуль-тантПлюс, 2010.

7 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

8 См.: Давыдова НЮ. Институт удаления главы муниципального образования в отставку // Адвокат. 2009. № 12. С. 3.

9 Там же.

10 См.: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

11 См.: Чаннов С.Е. Актуальные проблемы расторжения контракта с главой местной администрации // Журнал российского права. 2009. № 5. С. 7.