К вопросу о субъектах правоприменительной деятельности

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 4 (17). С. 68-74. © Р.Р. Палеха, 2008

УДК 341

К ВОПРОСУ О СУБЪЕКТАХ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Р.Р. ПАЛЕХА

Рассматриваются некоторые особенности субъектов правоприменительной деятельности. Значительное внимание уделено управленческой роли этих субъектов, их классификации и иерархии.

Для того чтобы приблизиться к пониманию субъектов правоприменительной деятельности, необходимо рассмотреть правоприменительные правоотношения, в которых мы выделяем участников правоотношений, рассматривая их в качестве субъектов, применяющих нормы права (лидирующих субъектов), а также в качестве субъектов, по отношению к которым применяются правовые нормы. Отношения, которые складываются в процессе осуществления правоприменительной деятельности, по сути дела, проявляют правовую связь между управляющими и управляемыми субъектами, которые вступают в отношения по поводу разрешения конкретных юридических дел, необходимости установления (возникновения, изменения, отмены, защиты) субъективных прав и юридических обязанностей. В этой связи уместным будет привести высказывание В.М. Сырых о том, что «деятельность государственных органов и должностных лиц по принятию специальных решений в целях возникновения, изменения или прекращения правоотношений на основе действующих норм называется правоприменением» [1].

Подобного рода отношения складываются, например, между должностным лицом и правонарушителем, между должностным лицом и субъектом, действия которого должностное лицо поощряет, т. е. в этих случаях речь идет о конкретном способе реализации правовых норм. Правоприменительные отношения возникают здесь в связи с реализацией существующих отношений, например, когда суд рассматривает какой-либо гражданско-правовой спор. В других случаях правоприменительные отношения предшест-

вуют возникновению определённых отношений, которые выступают их своеобразным результатом, например, в случае принятия решения о строительстве объекта, назначении пенсии, призыва гражданина Российской Федерации на службу в Вооружённые силы. В третьих случаях правоприменительные действия управомоченных субъектов обеспечивают реализацию иных правоприменительных отношений, например, в случае привлечения к ответственности нарушителя порядка в процессе судебного разбирательства. Из этого следует, что правоприменительные отношения обслуживают не только возникновение, изменение, но и прекращение правореализующих отношений.

Указанные свойства важно учитывать и для выяснения правового воздействия на объективную реальность, поскольку в ходе осуществления иных правореализующих отношений (соблюдения, исполнения, использования) создаются, изменяются соответствующие материальные и духовные ценности, чего нельзя сказать о правоприменительных отношениях. Сам факт принятия решения ещё не создаёт тех или иных благ, поскольку последние создаются в результате управляемой деятельности. То же касается субъективных прав и юридических обязанностей. Следовательно, решение в организующем значении, равно как и закреплённые в нём субъективные права и юридические обязанности, безусловно, представляет определённую ценность, но не является самоцелью.

Вполне очевидно, что по своей сути правоприменительные отношения выполняют обеспечивающую роль, что отнюдь не означает, что они имеют только процессуаль-

ную природу. Подобно тому, как среди правотворческих отношений различаются материально-правовые и процессуальные отношения [2], так и в составе правоприменительных отношений данные разновидности, по нашему мнению, имеют место. Представляется, что к материально-правовым правоприменительным отношениям следует причислить прежде всего отношения, связанные с принятием и выработкой правоприменительного акта, ведущие к решению существующего юридического дела и способствующие установлению (возникновению, изменению, отмене, защите) субъективных прав и юридических обязанностей участников материально-правового правореализующего отношения [3]. При этом задачу издания правоприменительного акта обеспечивают процессуальные правоприменительные отношения, к которым, по нашему мнению, следует причислить: отношения между правоприменяющими субъектами в процессе подготовки дела и согласования проекта решения; отношения между правоприменяющим органом и теми лицами, от действий или представленных сведений которых зависит содержание принятого решения; субъективные права и юридические обязанности адресатов правоприменительных актов.

Таким образом, можно констатировать, что правоприменение всегда осуществляется в форме правовых отношений. Как верно было замечено И.Я. Дюрягиным, «правоприменительные отношения по своей сути таковы, что не могут не быть правоотношениями, ибо порождены правом, направлены на реализацию права, осуществляются в правовых формах. Поэтому к ним в полной мере может быть отнесена общая характеристика правоотношений. Как и любые правоотношения, правоприменительные отношения представляют собой индивидуализированную общественную связь, возникающую на основе норм права и характеризующуюся наличием у её участников корреспондирующих субъективных прав и обязанностей» [4].

Представляя собой наиболее мобильный элемент правового регулирования, правоприменительные акты выступают одновременно и в качестве средства государственновластного воздействия на постоянно и активно изменяющиеся общественные отношения.

Отсюда необходимость постоянного изучения и обобщения этой непрерывно развивающейся и в ряде случаев парадоксальной практики использования данных правовых средств управляющего воздействия [5].

В контексте настоящих рассуждений следует отметить и самостоятельность волеизъявления правоприменителя как основание применения права, связанное с возникновением конкретных правоотношений. Осуществляя своё воздействие на волю определённых лиц, правоприменитель стремится к выполнению целей, заложенных в законе. При этом правовое положение субъектов, осуществляющих правоприменение, оказывает существенное воздействие на характер правоотношений в правоприменительном процессе. В первую очередь такое положение обусловлено тем, что к правоприменителю предъявляются особые требования [6]. Помимо высокого профессионализма, подготовленности, знания дела, принципиальности, умения самостоятельно оценивать происходящие события, а также организаторских способностей, правоприменитель должен обладать достаточно высоким уровнем правовой культуры, которая рассматривается нами с позиций её сопоставления с общей правовой культурой гражданина, существенно дополненной профессиональными знаниями и навыками в сфере права и связанной с принятием властных решений. Правовые знания, убеждения, ценностные ориентации правоприменителя, его правосознание традиционно спроецированы на осуществление более или менее эффективного функционирования всей правовой системы.

Указанные обстоятельства ставят задачу рассмотрения ряда общих требований, предъявляемых к личности правоприменителя. Так, совершенно очевидно, что правоприменитель должен обладать не только качествами незаурядного коммуникатора, но и быть способным влиять на сознание и поведение других людей, уметь точно и без искажений передавать им свое представление о фактах и праве, обладая способностью тактично и ненавязчиво рекомендовать другим лицам доступные средства критической самооценки и регулирования своего поведения в русле существующих правовых предписаний. При этом необходимо учитывать, что правоприменитель

одновременно выступает в двух качествах. С одной стороны, он является представителем государства и выразителем его интересов. С другой стороны, правоприменитель - это прежде всего живой человек, творческая личность, наделённая совестью. В связи с этим нельзя не учитывать воздействие социальнопсихологического фактора на личность правоприменителя. Как обоснованно отмечает И.П. Левченко, «психологическое своеобразие подобной деятельности заключается не только в её творческом характере, имеющем сходство с исследовательской работой, но и в том, что она зачастую носит характер острой борьбы» [7]. В то же время представляется более уместным вести речь о воздействии фактора морали, поскольку положительный социально-психологический настрой будет создан, когда произойдёт совпадение личностного и государственного подходов. В основе этого совпадения должен находиться не только принцип юридической ответственности правоприменителя, но и принцип его моральной ответственности.

Следует учитывать, что правоприменительные отношения, как и сама правоприменительная деятельность, всегда предполагают присутствие не менее двух сторон, где первая сторона представлена субъектами, которые применяют нормы права, а вторая -субъектами, по отношению к которым применяются правовые предписания. В этой связи И.Я. Дюрягин справедливо отмечает, что «правоприменительные отношения - специфические связи между управляющими (правоприменительными органами) и управляемыми (непосредственными носителями прав и обязанностей) субъектами» [8]. Причём каждая из сторон имеет свои характеристики, что обусловливается их правовым статусом. Рассмотрим их более обстоятельно.

Помимо того, что субъект-правоприменитель (правоприменяющий субъект) наделяется государственно-властными полномочиями, закон определяет его компетенцию, условия, методы и формы работы. При этом правовой статус правоприменителя отражает суть, основные моменты правоприменительной деятельности. Субъект-правоприменитель может выступать как в единственном (должностное лицо), так и во множественном (орган государства) числе. Как уже отмеча-

лось, субъект-правоприменитель должен отвечать ряду профессионально-нравственных требований, реализация которых во многом зависит от чёткости и определённости правового статуса субъекта-правоприменителя, его профессионализма, а также от уровня его общей и правовой культуры, процессуальных навыков. Нравственные ориентиры, принципиальность и деловитость, обострённое чувство законности и справедливости, добросовестности и объективности, равно как и уважительное, требовательное отношение к своему долгу, играют весомую роль в деятельности правоприменяющего субъекта [9].

Субъект, к которому применяется право, также наделяется правовым статусом. Осуществляя деятельность, в рамках закона он отстаивает и защищает свои интересы, наделяется достаточно широким объёмом процессуальных прав и юридических гарантий, реализует их в своей деятельности. При этом за ним признаётся автономия воли в выборе того или иного варианта правомерного поведения. Так, ч. 2 ст. 1 ГК РФ закрепила положение о том, что «граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора».

Правоприменение может осуществляться как в отношении одного (абсолютно-определенное правоприменение), так и в отношении нескольких субъектов (относительноопределенное правоприменение), причём сами стороны, находящиеся в правоотношении, как правило, имеют много общего: их связи определяются конкретными субъективными правами и юридическими обязанностями; взаимодействуют они в одной и той же жизненной ситуации; связаны одним и тем же правовым материалом; соединены единством времени и места; поведение сторон всегда имеет правовое значение и вызывает чёткие последствия возникновения, изменения или прекращения правоотношения, т. е. порождает юридические факты; поведение сторон определяется такими общеправовыми категориями, как «правоспособность», «дееспособность», «деликтоспособность».

Так как юридическое содержание правоприменительных отношений составляют права и обязанности сторон, а материальное -фактические действия по их использованию и исполнению, эти отношения целесообразнее рассматривать через призму правосубъектности, представляющей собой юридическую форму выражения и закрепления в обществе фактического положения людей и их коллективных образований [10]. По мнению В. Д. Пе-ревалова, ядром отношений правосубъектности является правовой статус. Указанные отношения отличаются динамизмом. В то же время им присуща и известная устойчивость, целостность, поскольку на соответствующих уровнях они как бы стабилизируются во времени и пространстве. Это позволяет на каждой стадии их развития провести качественный и количественный анализ содержания структурных элементов правосубъектности как отношения (т. е. соотношения субъективных прав и обязанностей). Соответственно, можно выделить стадии общей, отраслевой и специальной правосубъектности, на каждой из которых конкретный субъект обладает конкретной совокупностью прав и обязанностей [11].

Следует учитывать, что правоприменение выступает не только как одна из форм реализации права, но и как государственноправовой метод по обеспечению претворения норм права в жизнь. В этом смысле необходимо сослаться на позицию Ю.Н. Бро, согласно которой можно вести речь о «специальном механизме, который связывает применяемую норму права с её полным осуществлением в поведении субъектов права» [12]. В то же время при характеристике правоприменения необходимо чётко представлять и круг субъектов, которые в этом участвуют. Представляется, что решение этих проблем состоит прежде всего в понимании природы правоприменения, в его статике и динамике, с одной стороны, как определённой формы реализации норм права, с другой

- как специальной юридически оформленной деятельности государственных органов и должностных лиц, имеющей свои особенности. Следует заметить, что, оказывая содействие, в необходимых случаях принуждая к реализации правовых норм, правоприменитель тем самым не только возлагает ответст-

венность на правонарушителя, но и, регулируя общественные отношения, порождает юридические факты.

С точки зрения содержательной характеристики правоприменительная деятельность состоит в формулировании компетентными органами государства соответствующих общим установлениям правовых норм, правоприменительных предписаний, обращённых к персонально определённым субъектам, т. е. в принятии решений по конкретным делам, имеющим юридический характер. Следует согласиться с И.Я. Дюрягиным в том, что «правоприменительные отношения служат универсальной формой конкретных правоотношений по управлению со стороны государства деятельностью персонально определенных лиц...» [13]. Своеобразие же способов, методов, форм, равно как и самой процедуры правоприменительной деятельности тех или иных органов, в свою очередь, определяется местом данных органов в государственном механизме, обслуживаемой ими сфере, а также поставленными перед ними задачами, компетенцией и другими факторами. Как справедливо отмечает И.П. Левченко, «государственно-властная

природа деятельности органа государства характеризуется тем, что он имеет право:

а) издания нормативно-правовых актов и актов индивидуального правоприменения, обязательных для исполнения всеми социальными субъектами, которым они адресованы;

б) обеспечения выполнения установленных этими актами правил поведения; в) защиты с помощью принудительной силы государства содержащихся в актах предписаний от возможных нарушений» [14].

В правоприменении непосредственно и наглядно проявляется активное воздействие государства на общественные отношения. «Объективные законы реализуются в процессе применения права в той мере, в какой они получили правильное отражение в нормативных правовых актах» [15]. Следовательно, правоприменение, в соответствии с субъективными закономерностями, не только способствует развитию конкретных общественных отношений, но и устраняет препятствия, встречающиеся на пути действия объективных законов. Посредством своего организующего воздействия правоприменение «об-

ращает» конкретные связи в общую закономерную последовательность общественных отношений и тем самым в буквальном смысле возвышает общество и государство над стихийным действием объективных законов, позволяет целенаправленно использовать эти законы и в итоге осуществлять научное управление сознательной деятельностью людей. Являясь необходимым следствием самого права, деятельность правоприменительного характера служит его проявлением, а потому её сущность необходимо связывать с сущностью самого права, из чего следует, что сущность правоприменительной деятельности заключается в том, что посредством данной деятельности свойственными ей специфическими методами проводится в жизнь закреплённая в нормах права государственная воля [16]. Продолжая рассуждения в данном направлении и разделяя позицию И.П. Левченко, представляется целесообразным предложить модель деятельности аппарата государственного управления [17], которая, по нашему мнению, полностью соответствует модели правоприменительной деятельности, являющейся важной составляющей частью государственного управления и состоящей из следующих параметров.

1. Предметные параметры - полномочия, предмет ведения субъекта управления (правоприменения).

2. Пространственные (территориальные,

организационно-структурные, отраслевые)

параметры - круг (количество) субъектов управления (правоприменения); мера, масштаб, объём и содержание их полномочий (прав и обязанностей); мера, масштаб, объём и содержание деятельности, определяемой объектом управления (правоприменения).

3. Реляционно-временные параметры -исходное начало, ход и результат отдельных действий и деятельности в целом, определяемых целями и задачами (правоприменения).

4. Информационные параметры - законы и подзаконные акты, определяющие цели, задачи, субъективные права и юридические обязанности субъектов управления (правоприменения); акты толкования-разъяснения, источники и носители информации о состоянии объекта управления (правоприменения).

5. Циклические (стадиальные, операционные) параметры - порядок, последователь-

ность осуществления деятельности, реализации целей и задач, субъективных прав и обязанностей участников процесса управления (правоприменения).

6. Познавательно-оценочные параметры

- общая и правовая культура субъектов управления (правоприменения), профессиональные знания, умения и навыки, правовое и нравственное сознание.

7. Воздействующие параметры - характер и мера властности действий, актов и решений субъекта управления (правоприменения).

Следует учитывать, что положение, согласно которому нормы права применяются в основном государственными органами, не означает какого-либо ущемления демократических прав и свобод людей. Применяющие право субъекты, выражая интересы личности, служат осуществлению полновластия народа. Демократический принцип организации деятельности государства заключается в той высшей форме, в которой предложения и требования активного участия масс состоят не только в обсуждении общих правил, постановлений и законов, не только в контроле над их выполнением, но и непосредственно в их выполнении, а это означает, что каждый гражданин должен быть поставлен в такие условия, чтобы он мог, с одной стороны, участвовать в обсуждении законов государства, а с другой - избирать должностных лиц, претворяющих законы в жизнь. В последнее время эти положения всё шире входят в практику государственного управления, при котором правоприменение основывается на законе, при активном участии не только отдельных граждан, но и широкой общественности в контроле над деятельностью должностных лиц. Подтверждением этого является инициатива Президента Российской Федерации В.В. Путина по созданию в сфере государственного управления новой структуры

- Общественной палаты с широкими контролирующими полномочиями, которая была учреждена Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (с изменениями от 27 декабря 2005 г. № 195-ФЗ) [18].

Следует признать, что в юридической науке нет единства мнений в отношении понимания субъектов правоприменительной деятельности. Так, ещё в середине 1950-х гг.

развернулась дискуссия, связанная с вопросом о том, кого можно отнести к субъектам правоприменения. Мнения авторов разделились. Некоторые утверждали, что правоприменение, наряду с государственными органами, осуществляется гражданами [19]. В то же время большинство авторов (А.М. Васильев, П.Н. Галанза, Д.А. Керимов и др.) подчеркивали, что субъектами правоприменения могут быть только обладающие властными полномочиями органы и должностные лица государства [20]. Эта позиция и в настоящее время является преобладающей. Однако, как справедливо отмечает Л.А. Алексеева, было бы не совсем верно говорить о том, что субъектами правоприменения являются только государственные органы и их должностные лица. Следует учитывать, что вступление России в фазу рыночной экономики отразилось и на правоприменении - круг субъектов значительно расширился. Так, например, председатель правления коммерческого банка обладает такими же правами и несет такие же обязанности, как и руководитель государственного предприятия [21]. В этой связи необходимо обратить внимание на то, что по мере становления институтов гражданского общества круг субъектов правоприменительной деятельности расширяется. Правоприменительной деятельностью в пределах своей компетенции занимаются не только государственные органы, но и уполномоченные государством различные общественные организации. Практика расширения состава правоприменяющих субъектов, по нашему мнению, ввиду отсутствия у последних необходимой профессиональной юридической подготовки, по всей видимости, не будет способствовать упрочению режима законности правоприменительной деятельности в российском государстве.

Очень важное отличие субъектов правоприменения от других участников правоприменительной деятельности отмечает Л.В. Афанасьева. Оно заключается в том, и это в данном случае особенно важно, что лица, осуществляющие правоприменение, никак не заинтересованы (во всяком случае не должны быть заинтересованы) в том или ином решении дела (вопроса). Этим они в корне отличаются от субъектов других видов правореа-лизации [22]. Следовательно, не отрицая воз-

можности с санкции государства осуществлять правоприменение различными общественными организациями, со всей очевидностью необходимо констатировать, что правоприменение по своей сути выступает особой формой реализации права в силу названной особенности субъектов правоприменения.

Правоприменительная деятельность может осуществляться по одностороннему волеизъявлению компетентных органов. При этом обязательность исполнения правоприменительных актов всеми лицами, которым они адресуются или деятельность которых в какой-то мере соприкасается с ними, обеспечивается государственным принуждением. Например, применением санкции уголовноправовых норм следует считать принятие и закрепление решения о содержащихся в ней юридических обязанностях и субъективных правах, воплощенных в определенной мере уголовно-правового характера [23].

Нами ранее уже отмечалось, что по своей юридической природе правоприменительная деятельность представляет, с одной стороны, особую форму реализации правовых норм, с другой стороны, служит средством организации осуществления норм права и способом государственно-правового воздействия на общественные отношения, их регулирование [24]. Правоприменительные отношения при этом всегда имеют государственно-властный характер, что обусловливается в первую очередь государственно-властным характером самой правоприменительной деятельности. Характеризуя их как отношения власти и подчинения, заметим, что одной из сторон всегда выступает государственный орган (должностное лицо) или орган, уполномоченный государством, и что адресат правоприменения обязан подчиниться принятому решению, т. е. правильно использовать предоставленные права, не совершать запрещённых законом действий, строго выполнять возложенные на него обязанности. В то же время и самим субъектам правоприменительных отношений свойственна иерархичность, которая обнаруживается:

1. Внутри самих отношений, так как одна их сторона - носитель властных полномочий, а другая занимает по отношению к ней подчинённое положение.

2. В субординационном взаимодействии (соподчинённости) субъектов, связанных

единством цели, содержания и сферы правоприменительных отношений.

Представляется, что иерархичность субъектов правоприменительных отношений имеет два направления: нисходящее и восходящее. Под нисходящим направлением понимается последовательность правоприменительных отношений, начиная от отношений с участием центральных органов и заканчивая отношениями по непосредственному воздействию правоуправляющих субъектов на правоисполняющих субъектов. Например, последовательность отношений: Президент Российской Федерации ^ Правительство Российской Федерации ^ Министерство внутренних дел Российской Федерации ^ Начальник главка (управления) ОВД ^ начальник РОВД ^ .... Приведённой схеме свойственно то, что первоначальные отношения предопределяют и обусловливают последующие, а управляемый субъект в последующем правоприменительном отношении приобретает статус управляющего субъекта и наделяется необходимым объёмом властных полномочий, т. е. происходит делегирование власти от одного субъекта правоприменительной деятельности к другому. Восходящее направление представляет собой последовательность связанных между собой правоприменительных отношений начиная от отношений по первичному рассмотрению дела и завершая отношением по вынесению завершающего, окончательного правоприменительного решения. Эта связь складывается и проявляется как при утверждении решений, так и при вынесении актов по жалобам или протестам на решения нижестоящих органов. Представляется, что подобная иерархичность субъектов правоприменительных отношений является не только теоретическим обоснованием требований строгой законности и целесообразности правоприменения, но и имеет важное практическое значение, поскольку на деле практика непоследовательного принятия правоприменительных решений и дублирования правоприменительных актов не может быть одобрена ввиду того, что нарушение этих требований влечёт за собой сумбур, бессмыслицу и игнорирование основополагающих принципов самой правоприменительной деятельности.

1. Сырых В.М. Теория государства и права. -М., 1998. - С. 256.

2. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. - Л.: ЛГУ, 1977. - С. 61-77.

3. Дюрягин И.Я. Право и управление. - М.: Юрид. лит., 1981. - С. 98.

4. Там же. - С. 97.

5. Алексеев С.С. Общая теория права. - М.: Юрид. лит., 1982. - Т. 2. - С. 193, 194.

6. Скакун О.Ф. Юридическая деонтология. -Харьков: Эспада, 2002. - С. 135-146.

7. Левченко И.П. Механизм применения права (опыт системного исследования): монография. - Смоленск: Изд-во СГУ, 1997. - С. 64.

8. Дюрягин И.Я. Указ. соч. - С. 96.

9. Скакун О.Ф. Указ. соч. - С. 29-31.

10. Левченко И.П. Указ. соч. - С. 65.

11. Перевалов В.Д. Вопросы теории социалистической правосубъектности // Правоведение. -1980. - № 3. - С. 55-58.

12. Бро Ю.Н. Проблемы применения советского права. - Иркутск: Изд-во Иркутского ун-та, 1980. - С. 13.

13. Дюрягин И.Я. Указ. соч. - С. 99.

14. Левченко И.П. Указ. соч. - С. 9.

15. Бугель Н.В. Органы внутренних дел в право-

вом механизме Российского государства. -СПб.: Санкт-Петербургский университет

МВД России, 2000. - С. 23-24.

16. Керимов Д.А. Философские проблемы права.

- М.: Мысль, 1972. - С. 44-45.

17. Левченко И.П. Указ. соч. - С. 90-91.

18. http://www.duma.gov.ru

19. Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. - Л., 1955. - С. 10; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. - М., 1960. - С. 125, 128; Лившиц Р.З. Теория права. - М., 1994. - С. 129, 130.

20. К итогам дискуссии о применении норм советского права // Советское государство и право. - 1955. - № 3. - С. 50-51.

21. Алексеева Л.А. Соотношение социальной и юридической эффективности правоприменительной деятельности (на примере органов внутренних дел): дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2002. - С. 19-20.

22. Афанасьева Л.В. Нормы права и их действие: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000. - С. 130.

23. Благов Е.В. Применение уголовного права (теория и практика). - СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. - С. 294.

24. Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. - Свердловск: Изд-во Свердловск. юрид. ин-та, 1973. - С. 31-45.