Соотношение понятий экологический контроль и экологический надзор

А.В. Савин

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ» И «ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ НАДЗОР»*

Специалисты различных отраслей права уделяют особое внимание соотношению понятий «контроль» и «надзор» в сфере государственного управления. В последние годы эта тема приобрела особую актуальность в связи с проведением в нашей стране административной реформы.

Термины «контроль» и «надзор» широко употребляются в законодательстве, несмотря на то, что до настоящего времени единое мнение относительно сущности этих понятий не сложилось как в эколого-правовой, так и в административно-правовой литературе. Как отмечает М.М. Бринчук, «различие между этими видами деятельности уловить трудно»1.

Во многих работах предпринимаются попытки разграничить понятия «экологический контроль» и «экологический надзор». Так, О.Ю. Ганюхина различает контроль и надзор, исходя из определения предмета этих видов деятельности: «предмет контроля в области охраны окружающей среды и предмет надзора за охраной окружающей среды - специальные, обособленные организационным и правовым обеспечением виды дея-тельности»2. Таким образом, к предмету контроля в области охраны окружающей среды она относит «деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов по охране окружающей среды, подзаконных нормативных актов, инструкций, правил, нормативов и стандартов по охране окружающей среды, а также количественные и качественные результаты этой деятельности, целесообразность выбора средств и

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором О.Л. Дубовик.

1 Бринчук М.М. Экологическое право: Право окружающей среды. М., 2002. С. 284.

2 Ганюхина О.Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 7-8.

Труды Института государства и права 215

Российской академии наук № 6/2010

способов выполнения ими своих природоохранных обязанностей»3. В свою очередь, предметом надзора за охраной окружающей среды названо «исключительно исполнение экологического законодательства органами власти, управления и контроля, соблюдения ими, а также коммерческими и некоммерческими организациями гарантированных законом прав человека на благоприятную окружающую среду, в том числе при издании эко-лого-правовых актов. Надзорным органом оцениваются деятельность, правовые акты поднадзорных субъектов только с точки зрения законности и соответствия экологическим требовани-

4

ям» .

По нашему мнению, с этим вряд ли можно согласиться. Во-первых, сложно понять разницу между «деятельностью по фактическому исполнению законов», определяемую предметом контроля, и «исполнением законодательства», определяемым предметом надзорной деятельности. Во-вторых, не ясно, что следует понимать под формулировкой «подконтрольные субъекты» и в чем их отличие от «поднадзорных органов власти, управления и контроля, коммерческих и некоммерческих организаций». Кроме того, названная предметом контроля целесообразность выбора средств и способов деятельности природопользователей по исполнению законов может иметь важное значение в установлении причин и условий совершения экологических правонарушений при осуществлении прокурорского надзора.

Н.В. Кичигин, цитируя положение Концепции административной реформы в Российской Федерации, утверждает: «Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов

3 Ганюхина О.Ю. Указ. соч. С. 8.

4 Там же. 216

предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих»5.

По нашему мнению, реализация данной Концепции может привести к тому, что органы государственного экологического контроля лишаются своей независимости в аналитическом обеспечении деятельности, поскольку контроль определяется Н.В. Кичигиным в качестве функции, осуществляемой «субъектами рынка», однако известно, что законы рынка диктуют его субъектам задачи, которые не всегда совпадают с государственными интересами. Экологический контроль является важнейшим инструментом обеспечения экологической безопасности и соответствующих конституционных прав, в связи с чем вряд ли можно признать продуктивным лишение его собственной аналитической базы. Трудно, например, предположить возможность передачи осуществления исследований и экспертиз по административным и уголовным делам от государственных экспертно-криминалистических учреждений «аккредитованным» коммерческим организациям и представить последствия, к которым это может привести.

В отечественной литературе предложены и иные подходы к вопросу соотношения понятий «надзор» и «контроль» в сфере природопользования. Так, Н.А. Гейт с целью «исключить в будущем дублирование действий контрольных и надзорных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в области охраны окружающей среды и природопользования» формулирует и рассматривает соотношение терминов «государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды» и «государственный надзор в области природопользования»6. С его точки зрения, первый термин означает контроль за надлежащим качеством компонентов окружающей среды, второй - за объемной составляющей использования компонентов природной среды.

5 Кичигин Н.В. Совершенствование экологического контроля // Экологическое право. 2007. № 3. С. 23.

6 Гейт Н.А. Экологическое право: Курс лекций. М., 2008. С. 110.

Такой подход также представляется не вполне обоснованным. Во-первых, наименование «государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды», по нашему мнению, не совсем корректно. Во-вторых, не ясно, почему в первом случае используется слово «контроль», во втором -«надзор». В-третьих, если под «государственным надзором в сфере природопользования» понимается так называемый приро-доресурсный контроль, то не вполне понятно ограничение его объекта «объемной составляющей», поскольку необходимо контролировать не только объем, но и эффективность, качество и рациональность использования природных ресурсов.

Для определения сущности и соотношения понятий «контроль» и «надзор» применительно к государственному управлению природопользованием необходимо обратиться к российскому административному праву.

Ю.А. Тихомиров отмечает, что «ученые-административисты дали устойчивую характеристику административного надзора - это проверка не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнения ими определенного количества норм и правил. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать. Такова позиция М.С. Студеникиной (см. подробно: М.С. Студеникина. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юриздат, 1974, с. 103)»7.

Необходимо отметить, что в названной работе М.С. Студе-никиной сказано следующее. «Вряд ли можно согласиться с тем, что для общественных отношений, складывающихся в процессе управления, осуществляемого органами надведомственного контроля, вообще неприемлема их характеристика как отношений «власти - подчинения». Напротив, анализ свидетельствует, что при осуществлении всего значительного объема контрольной деятельности и применении по итогам проверок юридически-

7 ТихомировЮ.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 533. 218

властных мер (вплоть до мер административного принуждения) такая характеристика является единственно возможной. И организационная независимость такой характеристике не препятствует»8. Далее М.С. Студеникина, поддерживая существующую в литературе точку зрения, отмечает, что «подчиненность» -чрезвычайно емкое по содержанию понятие, и не обязательно оно связано с административной подчиненностью нижестоящих вышестоящим. Этот термин означает определенную подвластность органу государственного управления, от которого в определенном конкретном случае зависит решение вопроса и который самостоятельно и властно его решает9. Применительно к органам государственного надведомственного контроля именно «подвластность» является гарантией осуществления ими контрольной функции. Действительно, трудно признать отсутствие подчиненности органу государственного контроля, которая заключается в обязанности выполнить его законное и обоснованное решение, вынесенное путем одностороннего волеизъявле-10

ния .

А.П. Алехиным, А.А. Кармолицким и Ю.М. Козловым предложена следующая концепция. В процессе деятельности по обеспечению законности используется контроль и его разновидности - проверка исполнения и надзор11. В их учебнике вопросам контроля посвящены § 3 «Контроль органов исполнительной власти» и § 4 «Административный надзор», что позволяет предположить, что в первом из них идет речь о «проверке исполнения», а в следующем — о «надзоре», осуществляемом органами исполнительной власти.

Авторы называют следующие особенности надзора. Во-первых, административный надзор по своему характеру является надведомственным; во-вторых, субъекты надзора вправе при

8 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 21.

9 См.: там же. С. 22.

10 См.: там же.

11 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2003. С. 310—312.

соответствующих обстоятельствах применять к объектам надзора меры административного принуждения12.

Контроль органов исполнительной власти указанные авторы подразделяют на: а) общий; б) ведомственный; в) надведом-ственный13.

Под общим контролем понимается «обследование целого комплекса вопросов подконтрольных субъектов» осуществляемое «органами исполнительной власти общей компетенции», которыми являются Правительство РФ и высшие органы исполнительной власти субъектов РФ.

При этом к контрольным полномочиям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ авторы относят, помимо прочего, контроль за использованием и охраной земель, вод, лесов, недр, т.е. за исполнением специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные, природоохранительные и другие нормы), составляющих

14

предмет административного надзора .

Д.М. Овсянко называет контроль, надзор (прокурорский и административный) и обжалование способами обеспечения законности, которые представляют, таким образом, равнозначные правовые и организационные формы и методы деятельности. Указывается, что надзор отличается от контроля тем, что он заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц. При этом оценка этой деятельности дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, между тем при надзоре, в отличие от контроля, вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность не происхо-

15

дит .

12 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 320-321.

13 См.: там же. С. 318.

14 См.: там же. С. 319-320.

15 См., например: Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие / Под ред. Г.А. Туманова. М., 1997. С. 145-148.

В учебнике, написанном в соавторстве Ю.М. Козловым, Д.М. Овсянко и Л.Л. Поповым, говорится, что понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их. Далее приводится развернутый перечень отличий, но наиболее существенными из них также являются: отсутствие организационной подчиненности субъектов и объектов надзора; возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности, но не целесообразности; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; возможность применения мер административного принуждения16.

В упоминавшийся выше работе М.С. Студеникиной отмечено, что «трудно не усмотреть вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность при реализации таких типичных для административного надзора полномочий, как дача обязательных к исполнению неподчиненными органами указаний о способах и сроках устранения выявленных нарушений»17.

В названном учебнике под ред. Л.Л. Попова, помимо упомянутых, выделены и довольно своеобразные особенности контроля и надзора. В частности отмечается, что контрольные полномочия обычно не распространяются на граждан и что «административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов, т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти», а «органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют»18.

Как указывает Д.Н. Бахрах, в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, важную роль

16 См.: Козлов Ю.М. Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 455.

17 Студеникина М.С. Указ. соч. С. 19.

18 Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Указ. соч. С. 456.

«играет контроль за соблюдением правовых норм, то есть надзор»19. И далее: «Надзор - это ограниченный, суженный контроль... В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых — важное условие обеспечения безопасности»20. Исходя из этого, административный надзор определяется как надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. При этом если главная цель прокурорского и судебного надзора - соблюдение законности, то административного надзора - обеспечение безопасности граждан, общества, государства21 , однако далее административный надзор назван средством обеспечения режима законности22.

Сходным образом понятия «контроль» и «надзор» разграничиваются в работах других авторов. Так, С.С. Бородиным и С.С. Громыко надзор определяется как «суженный контроль»23.

Приведенные выше и иные трактовки и определения термина «надзор» для обозначения деятельности органов исполнительной власти не позволяют однозначно определить специфические отличия «деятельности по надзору» от «деятельности по контролю». Среди выделяемых особенностей административного надзора единственной конкретной можно считать возможность применения осуществляющими его органами мер административного принуждения.

19 Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2007. С. 460.

20 См.: там же.

21 См.: там же. С. 461.

22 См.: там же. С. 461-462.

23 См.: Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть: Курс лекций. СПб., 2007. С. 257.

Подводя итог сказанному, можно привести слова М.С. Сту-деникиной: «Контроль и надзор - эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпы-

~ 24

вающе отражающими сущность этих понятий» .

В документах, связанных с проводимой в стране административной реформой, термины «контроль» и «надзор» определяются соответственно как «контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации)» и «надзорные полномочия» (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление дея-тельности)»25.

Несмотря на активное использование в современном российском законодательстве термина «надзор» (наряду с «контролем»), в нормативных правовых актах отсутствует определение этих понятий.

Из природоохранных законов следует особо отметить Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»26. Этим Законом

Данная конструкция примечательна тем, что ранее использование в одной норме терминов «контроль» и «надзор» имело место только в законодательстве о метрологии. Однако при этом

24 Студеникина М.С. Указ. соч. С. 17.

25 См., например: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

26 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства изме-

27

рений» определял, что относится к контрольным, а что -к надзорными функциям.

Традиционно специалисты выделяют судебный, прокурорский, административный надзор. Так, Д.Н. Бахрах отмечает: «В России в наше время существует три типа надзора: судебный, прокурорский и административный»28.

В Конституции РФ термин «надзор» употребляется только в наименовании видов деятельности Верховного и Высшего Арбитражного судов. В соответствии с федеральными конституционными законами судебный надзор определяется как процессуальная деятельность судов по проверке законности и обоснованности приговоров, решений, определений и постановлений, по даче судебным органам руководящих разъяснений по применению законодательства при рассмотрении судебных дел, а также при разрешении судебных споров.

Вопросы, касающиеся прокурорского надзора, регламентируются Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», согласно ст. 1 которого «прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».

Как известно, прокурорский надзор в качестве всеобъемлющего ока государева был заимствован Россией у Европы Петром I. Прокуратура, учрежденная его указом от 12 января 1722 г., осуществляла надзор за законностью деятельности государственных органов (включая Сенат - высший государственный, в том числе судебный, орган), должностных лиц и издаваемых ими правовых актов, а также и местных органов власти. Хотя в результате судебной реформы 1864 г. прокуратура лишилась надзорных правомочий и была трансформирована в основном в

27 Ведомости РФ. 1993. № 23. Ст. 811.

28 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. М., 2007. С. 460.

орган уголовного преследования, после Октябрьской революции была восстановлена петровская модель прокурорского надзора и прокуратура превратилась в орган, осуществлявший надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти, в определенной мере - судов и даже общественных организаций и граждан. Многие из этих черт прокуратура сохраняет и теперь.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что термин «надзор» для обозначения процессуальной деятельности судов и специфической деятельности органов прокуратуры закреплен законодательно и оправдан исторически.

Между тем в качестве названия вида деятельности исполнительной власти он не употребляется ни в Конституции РФ, ни в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»29. В настоящее время термин «административный надзор» используется в литературе в качестве общего наименования деятельности органов государственного управления по осуществлению отдельных видов государственного контроля, в том числе и экологического.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод об отсутствии в литературе единства мнений по вопросу о сущности надзора и его соотношения с контролем, а также определений, исчерпывающе отражающих содержание этих понятий. В силу этого представляется преждевременным использование в законодательстве термина «экологический надзор» наряду с термином «экологический контроль».

29 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.