Законодательное и финансовое обеспечение культурной политики в малых и средних городах России в оценках экспертного сообщества

Город и село в социологическом измерении

Н.М. Великая, Н.И. Белова

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КУЛЬТУРНОЙ ПОЛИТИКИ В МАЛЫХ И СРЕДНИХ ГОРОДАХ РОССИИ В ОЦЕНКАХ ЭКСПЕРТНОГО СООБЩЕСТВА

В статье дается обзор законодательных и финансовых оснований культурной политики в малых и средних городах России, представленных в федеральном, региональном и местном законодательстве, в бюджетах регионов и городов; на основе экспертного опроса анализируются позиция экспертного сообщества относительно состояния культурной сферы в малых и средних городах и перспективы проводимой культурной политики.

Ключевые слова: культурная политика, культурная сфера, малые и средние города.

Возникающая потребность оценить перспективы развития культуры в малых и средних городах России связана с необходимостью формирования нового взгляда на культуру как ресурс общественного развития.

К сожалению, в последние годы в области управления культурными процессами доминировал подход, рассматривающий культурную сферу социума как второстепенную, что сказалось и на финансировании культурной сферы, и на методах управления ею. В наиболее сложной ситуации оказались малые и средние города России. К началу нулевых состояние культуры в них оценивалось как катастрофическое: и в плане поддержания действующих учреждений культуры, и в плане развития инфраструктуры.

Между тем развитием именно малых и средних городов (где проживает порядка 27,3 млн человек) во многом определяется уровень развития региона в целом, социально-экономическое благополучие его граждан.

© Великая Н.М., Белова Н.И., 2014

Содержание и основные направления культурной политики1 в малых и средних городах России зависят от целого ряда факторов.

Признавая, что законодательство - это, безусловно, не единственный инструмент регулирования культурной деятельности, и уж точно не последний контролер качества культурного производства, стоит признать, что все-таки оно лежит в основе институциональной пирамиды, создающей условия для реализации полноценной культурной политики. В связи с этим наша исследовательская стратегия предполагала, во-первых, оценку имеющейся законодательной базы и финансового обеспечения в 23 городах РФ2, а во-вторых, анализ позиции экспертного сообщества относительно культурной политики в городах3.

Здесь следует отметить, что законодательство Российской Федерации (федеральное) о культуре состоит из значительного числа законодательных и подзаконных нормативных актов, некоторые из которых относятся к регулированию общих вопросов правоотношений в сфере культуры, но значительная часть посвящена регулированию отдельных видов культурной деятельности (кинематограф, музейное дело, архивное дело и т. п.). Такой подход следует признать вполне обоснованным, так как он позволяет в полной мере учесть особенности и специфику правоотношений в каждой из областей культурной деятельности.

Очевидно, что культурная политика малых и средних городов России определяется как федеральным, так и региональным зако-нодательством4.

Законодательная база включает в себя не только соответствующие статьи Конституции РФ, но и целую группу федеральных законов. Старейшим из ныне действующих законодательных актов в сфере культуры является Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»5, который гарантирует право человека на культурную деятельность независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положения, образования, профессии или других обстоятельств (ст. 8) и право на приобщение к культурным ценностям (ст. 12). Очевидно, что данные положения закона не находят полного воплощения в жизни российской глубинки, и жители малых и средних городов России в этом смысле находятся в довольно уязвимой ситуации, так как их доступ к культурным ценностям представляется ограниченным.

«Основы...» закрепляют и защиту государством культурной самобытности гражданина (ст. 11). Тем не менее культурная поли-

тика в том виде, в каком она реализуется, лишь в малой степени концентрируется на вопросе этнической и культурной идентификации. Не случайно из 60 экспертов, участвовавших в опросе, 10 отметили, что культурная политика должна уделять больше внимания духовным традициям, учету региональных и этнических особенностей города6.

Важным для нашего исследования представляется положение закона о том, что федеральные органы государственной власти и субъектов РФ обязаны учитывать культурные аспекты во всех государственных программах экономического, экологического, социального и национального развития. В указанных целях они должны подвергаться обязательной, независимой и гласной экспертизе группами специалистов в области культуры, назначаемыми совместно органами представительной и исполнительной власти соответствующих уровней. Органы местного самоуправления также обязаны учитывать культурные аспекты во всех программах и планах комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

Практика показывает, что реальной культурологической экспертизы на региональном уровне не проводится. Положение закона пока остается чисто номинальным. Более того, решению культурных задач в условиях проводимых в последние 20 лет реформ отводилось второстепенное значение. Доминирующим стало мнение: «Разберемся с экономикой, повысим уровень жизни населения, тогда и подумаем о культуре». Эта позиция демонстрирует не только чисто утилитарное отношение к культуре, но и примитивно-вульгарное понимание культурных процессов, согласно которому прямое финансирование может оперативно решить проблемы социально-культурного развития.

Особую роль для малых и средних городов России имеет Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»7.

За десять лет в закон было внесено более 15 поправок, однако в нем до сих пор очень много пробелов: не проработано понятие реестра, нет методики, положения, как с ним работать. Поэтому многие памятники истории и архитектуры не попадают в реестр и, соответственно, не подлежат охране. Катастрофическая ситуация с сохранением исторических центров городов, других значимых объектов стала общим местом во всех без исключения малых исторических городах России, где действия властей практически бесконтрольны ввиду отсутствия значимых институтов гражданского

общества, которые могли бы противостоять незаконному сносу культурных объектов.

Определенный позитивный эффект с точки зрения развития культурно-исторической среды в малых и средних городах дали некоторые федеральные целевые программы, направленные на поддержку отдельных отраслей культуры, в том числе «Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России», «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002-2010 годы)», «Культура России (2012-2018 годы)». К сожалению, они охватывали очень небольшое количество городских поселений.

Федеральная целевая программа «Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России» действовала в 1990-е годы. Ее целью ставились социально-экономическое развитие исторических малых и средних городов России, возрождение и сохранение их культурного наследия, традиций, исторического архитектурного облика, восстановление и развитие традиционных производств и ремесел. Источниками финансирования выступили федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и внебюджетные средства.

К сожалению, срок действия программы ограничился 19972000 гг. и охватила она небольшой круг городов. В частности, в приложении к постановлению Правительства Российской Федерации от 8 июня 1996 г. № 662 предусматривалось выделение средств на возрождение, реконструкцию и реставрацию 26 городов. В том числе в перечне были города, вошедшие в нашу выборку (г. Кяхта, Республика Бурятия [328,6 млрд руб.], г. Елабуга, Республика Татарстан [1324,4 млрд руб.], г. Каргополь, Архангельская область [364,6 млрд руб.]8).

До 2010 г. в Российской Федерации действовала Федеральная целевая программа «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов [2002-2010 годы]», общий объем средств которой составил порядка 310 млрд руб.

Заметим, что отечественное законодательство часто непоследовательно. Так, согласно программе «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002-2010 годы)» в нашей стране значилось 478 населенных пунктов, имеющих исторический статус. Однако в 2010 г. Министерство культуры и Министерство регионального развития обнародовали приказ № 418/339 «Об утверждении перечня исторических поселений», где были обозначены только 41 поселение, имеющие историческое значение.

Тем не менее значение федеральных программ развития культуры трудно переоценить. Почти все опрошенные нами эксперты сходятся во мнении, что федеральные программы поддержки культуры очень важны для региона, - так ответили 57 респондентов из 60: «Без поддержки именно федеральных программ, федерального центра, поддерживать культуру невозможно, она просто умирает» (Кинешма, эксперт 6); «Это возможность осуществить проекты, на которые нет средств в местном бюджете» (Саратов, эксперт 1); « Сейчас существует система грантов, форумов, и это очень важно для отдаленных от Москвы регионов» (Саратов, эксперт 2).

Конечно, эффективность этих программ зависит от целого ряда факторов, и экспертов не всегда устраивают формат этих программ, слабая информационная поддержка и ангажированность: «Они распространяются на очень узкий контингент людей, то ли потому что нет обратной связи, то ли потому что стоит какой-то информационный блок: если ты вертишься в этой сфере, ты знаешь об этом... Люди вне этой политики, вне этих грантов, вне своих возможностей» (Ставрополь, эксперт 1).

Эксперты сокрушаются, что именно до их города федеральные программы не доходят. Об этом, например, заявляют эксперты городов Нерчинск, Тотьма, Хвалынск, Кострома: «Небольшим учреждениям из малых городов России в них сложно попасть. Мы пробовали несколько раз. Безуспешно» (Хвалынск, эксперт 1); «Вроде бы ты заявляешься на "Культуру России", но, так как она финансируется из двух источников, а местный регион не дает тебе этих денег, то тогда сама эта программа проваливается. Ты не получишь этих денег без подтверждения местных властей о том, что они додадут эти 30%» (Кострома, эксперт 1).

Региональное законодательство в целом повторяет соответствующие положения федеральных законов и лишь в малой степени содержит положения, отражающие региональные особенности (например, сохранение и развитие культуры национальных меньшинств) и стимулирующие развитие региональных культурных проектов.

Наиболее проработанное законодательство мы видим в тех субъектах Федерации, где возможности бюджета позволяют реа-лизовывать законодательные инициативы в области культуры: от организации фестивалей до введения дополнительных надбавок работникам культуры. Лидерами законотворческой активности являются Ленинградская область, Татарстан, Пермский, Краснодарский края, где было принято порядка 5-10 законодательных и подзаконных актов в каждом, регулирующих указанную сферу9.

В ряде субъектов Федерации сегодня действуют региональные целевые программы в области культуры, которые определяют функционирование и развитие этой отрасли. В рамках нашего исследования такие программы были обнаружены, по крайней мере, в каждом третьем субъекте РФ, где расположены города нашей вы-

борки10.

При этом в четверти изучаемых регионов сосредоточиваются на поддержании и восстановлении традиционных народных промыслов и ремесел. Например, целевая программа «ОЦП сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов в Ярославской области» (срок реализации 2012-2014 гг.).

Объемы финансирования целевых региональных программ в среднем составляют порядка 50-70 млн руб. в год. Важно подчеркнуть, что львиная доля средств региональных целевых программ направляется на объекты, расположенные в областных центрах, на поддержание исторических заповедников и проведение культурных мероприятий. Значительная часть денежных средств направляется на развитие кинематографа: обновление кинотеатров и закупку фильмов для проката.

Главным показателем ситуации в сфере культурной политики является объем финансирования. «Основами законодательства Российской Федерации о культуре», представляющими собой правовую базу бюджетного финансирования культуры, определена минимальная доля бюджетных ассигнований на культуру - 2% от федерального и 6% от областного бюджета. Однако в большинстве субъектов за последние годы удельный вес расходов отрасли культуры в общих затратах областного бюджета составляет от 1,2 до 1,8%.

Необходимо констатировать существенные региональные различия в сфере культурного развития. Согласно результатам исследования Совета по государственной культурной политике при Председателе Совета Федерации «Культурный атлас субъектов Российской Федерации: региональная диспропорция и пути решения», в 2010 г. расходы на культуру, искусство и кинематографию в расчете на душу населения в среднем по регионам России составили 1260,1 руб. Разница между минимальным и максимальным уровнем финансирования культуры, искусства и кинематографии в расчете на душу населения в субъектах Российской Федерации составила более 7,5 раза. Минимальный уровень финансирования в расчете на душу населения был отмечен в Республике Дагестан, составив 473,6 руб., а максимальный - в Ямало-Ненецком автономном округе, где он был зафиксирован на отметке в 3668,5 руб.

В связи с этим следует отметить, что в 51 субъекте уровень финансирования культуры, искусства и кинематографии в расчете на душу населения был ниже среднего значения данного показателя по России в целом. За два года ситуация мало изменилась, и в 2012 г. в большинстве субъектов Федерации в России на человека приходится от 1,200 тыс. до 1,800 тыс. руб.

Что касается субъектов Федерации, где находятся города нашей выборки, то их рейтинг обеспеченности на душу населения выглядит следующим образом (в порядке убывания): Костромская область, Приморский край, Пермский край, Бурятия, Калининград, Вологодская, Ленинградская области, Республика Татарстан, Ярославская, Тверская области, Краснодарский край, Ивановская, Амурская области, Забайкальский край, Свердловская, Ростовская области, Ставропольский край, Челябинская, Архангельская, Саратовская области, Республика Дагестан.

В 2012 г. регионами-лидерами, относящимися к нашей выборке, бюджетной обеспеченности сферы культуры являются Костромская область, Приморский край и Пермский край. В них из консолидированного бюджета в среднем на душу населения приходится: 2,825 тыс., 2,524 тыс. и 2,441 тыс. руб. соответственно.

Самые незначительные затраты на культуру по анализу бюджетов мы видим в Архангельской области (0,404 тыс. руб. на чел.), в Саратовской области (0,288 тыс. руб. на чел.) и в Республике Дагестан (0,310 тыс. руб. на чел.).

В ряде регионов в настоящий момент вообще нет региональных целевых программ по культуре (Приморский край, Челябинская область). В этом случае их частично компенсируют программы развития других смежных сфер: туризма, образования и др.

Муниципальные целевые программы в изучаемых городах в сфере культуры скорее являются исключением, чем правилом. Выявленными лидерами в этой сфере являются города тех субъектов Федерации, где действуют программы регионального уровня, которые, собственно, и дополняются муниципальными программами (Кудымкар, Хвалынск, Весьегонск).

Например, в г. Кудымкар Пермской области с 2007 г. действует программа «Кудымкар - центр культуры Пермского края», целью которой является создание позитивного имиджа города. В ней задействованы административные, культурные, интеллектуальные, бизнес-образовательные, информационные ресурсы не только Ку-дымкара и Коми-Пермяцкого округа, но и Пермского края.

Хорошие результаты показала районная целевая программа «Развитие сферы культуры Весьегонского района Тверской облас-

ти на 2009-2011 годы», которая представляла собой совокупность наиболее значимых и эффективных проектов и мероприятий культурной деятельности, направленных на решение задач развития и реформирования культурного потенциала района. Программа в 2012 г. была продлена до 2015 г.

Несколько программ действуют в станице Каневская Краснодарского края11, в Морозовске, в Кинешме12, по одной программе - в Нерчинске, Первоуральске, Советске13. Особую значимость, на наш взгляд, имеет программа развития культуры в Елабужском муниципальном районе на 2012-2015 гг. и, в частности, Устав Старого города об охране культурного наследия в Елабуге, что особенно актуально на фоне разрушения памятников архитектуры в связи с точечной городской застройкой.

В трети городов нет никаких специальных муниципальных городских программ в области культуры. Так, например, Торопец, Тотьма, Дербент, обладая огромным историческим, архитектурным наследием, полностью зависят от средств федерального и регионального бюджетов.

Большая часть опрошенных нами экспертов крайне слабо осведомлены о специальных целевых программах по поддержке культуры города. Исключение представляют лишь эксперты, занимающие руководящие должности в различных учреждениях культуры (при этом экспертами называются программы, направленные на развитие той сферы культуры, которую осуществляет их учреждение), либо это эксперты руководящего состава отдела культуры.

Так, один из экспертов г. Вышний Волочок при ответе на вопрос ответил, что «возможно, на бумаге где-то что-то и писалось. Для живущих в городе они никак не ощущаются» (эксперт 5). Часть экспертов принимали участие в разработке программ, направленных на развитие туристической сферы, однако, по их словам, «денег под них никто не дает... Если бы мы добились 15 лет назад содействия горадминистрации в реализации наших проектов, то сейчас бы уже имели и развитый в туристическом плане город, и эта сфера начала бы приносить доход» (эксперт 4).

Только один эксперт из г. Кудымкара смог назвать программу, которая была реализована на уровне города несколько лет назад: «Если "Культурную перезагрузку" (программа "Кудымкар. Культурная перезагрузка", которая была реализована в Кудымкаре в 2011 г. в рамках краевой программы "Пермь - территория культуры". - Примеч. авт.) считать за это, то только ее знаю» (эксперт 1).

Тремя экспертами г. Кяхта был сделан акцент на программах, благодаря которым удалось восстановить и отреставрировать ряд

памятников («федеральная целевая программа "Культура России"» (эксперт 2)), а также «программы по капитальному ремонту учреждений культуры... техническому оснащению» (эксперт 5). Оставшимся трем экспертам «такие программы неизвестны».

Все шесть экспертов г. Нерчинска отметили, что на местном уровне отсутствуют какие-либо программы по поддержке культуры города, но при этом подчеркнули, что в городе реализуются мероприятия «через федеральные и региональные программы». В частности, эксперты 3, 5 и 1 указали на «федеральную программу "Культура России", куда входит программа "Культура Забайкалья", и в краевой программе есть подпрограмма». Из региональных была названа программа «Сохранение и поддержка культуры МО "Нерчинскийрайон"» (эксперт 1).

Эксперты г. Тотьма перечислили и федеральные («Культура России»), и региональные программы - «Наше наследие», «Традиционная народная культура» (эксперты 3 и 4 соответственно). При этом эксперты утверждают, что «из-за проблем с финансированием региональная программа (Наше наследие). не работает». Трое экспертов упомянули программу «библиотечного развития Вологодской области» (эксперты 1, 3 и 4).

В качестве основной и единственной программы, которая направлена на поддержку культуры г. Хвалынска, два опрошенных нами эксперта (2 и 3) назвали районную целевую программу «Развитие и совершенствование муниципальных учреждений культуры».

Эксперты крупных городов продемонстрировали неравномерный уровень информированности о специальных целевых программах федерального, регионального и местного уровней.

В целом из 60 экспертов, представляющих 10 городов, 32 человека полагают, что у них в городе проводится культурная политика как составная часть региональных программ.

В большинстве городов оценочные суждения экспертов часто кардинально противоположны и мнения экспертов делятся поровну. Так, в г. Кудымкаре эксперт 3 подчеркивает пристальное внимание к учреждениям культуры со стороны руководства Пермского края: «..видно, что люди подходят к этому серьезно». Эксперт 1, наоборот, выражает сомнение по поводу того, что «существующая официальная стратегия культурного развития региона работает».

Наиболее позитивно о деятельности администрации в плане реализации культурной политики отзывались эксперты из г. Хвалынска, где четыре эксперта (1, 2, 3, 4) заявили о наличии региональной политики в области культуры: «Наша администрация

всегда заботится об учреждениях культуры <...> помимо поддержки они постоянные участники всех мероприятий, которые проводят учреждения культуры».

А вот в г. Тотьма ни один из шести экспертов не назвал проводимую культурную политику частью региональной стратегии. Все они заявили, что обычно в городе все ограничивается простым администрированием на местах, хотя «деньги, которые выделяются из бюджета города на культуру, - в принципе неплохие».

Регулирование и развитие культуры в регионах осуществляется в рамках известных схем перераспределения и освоения бюджетных денег. Координатором в этом случае выступает Министерство культуры в областной или республиканской администрации и соответствующие отделы в городских и районных администрациях.

Критикуя деятельность администрации, эксперты обращают внимание на шаблонный подход в деле управления культурой и координации культурных проектов: «В каждом муниципалитете созданы свои программки местные по развитию культуры, по образу и подобию областной... все-таки это больше администрирование» (например, эксперт 4, Кострома).

Возникает и тема несправедливого и неравномерного распределения и перераспределения бюджетных потоков в зависимости от соображений областной администрации. Так, два эксперта из Ивановской области подчеркивают, что «с 2005 года в Ивановской области и денежные потоки, и усилия в сфере культуры концентрирует туда», «..культурная политика только в Плесе и в Юрьевце» (эксперты 5 и 6).

В целом приходится констатировать, что управление сферой культуры в малых городах ограничивается мерами традиционного администрирования, на основе освоения денежных средств, выделенных из вышестоящих бюджетов, что подтверждают наши эксперты.

Главной проблемой в реализации культурной политики в малых и средних городах России является отсутствие сколь-нибудь значимого стратегического планирования. Практически культурная жизнь российской глубинки определяется вкусами и интересами местных администраций, у которых никогда нет достаточных ресурсов в бюджете для оживления и оздоровления местной культурной среды.

Половина экспертов вполне адекватно оценивают усилия администрации по сохранению культурного облика городов. Подчеркивая их неэффективность, в качестве оправданий большинство экспертов назвали проблему недостаточного финансирования куль-

турной сферы малых и средних городов: «У администрации нет финансовых возможностей для поддержания и сохранения объектов культурного наследия» или «В городе нет бюджета» (эксперты 3 и 6 соответственно, г. Вышний Волочок); «...чтобы что-то делать реальное, к сожалению, не хватает средств» (эксперт 3, г. Тотьма).

Помимо финансовых проблем, мешающих администрациям городов в полной мере реализовывать культурную политику на местном уровне, экспертами была обозначена проблема, связанная с реорганизацией учреждений культуры и частой сменой руководства города (эксперт 2, г. Нерчинск).

Среди экспертов крупных городов только эксперты Саратова заняли позицию, оправдывающую неуспехи администрации: «Усилий прикладывается много. Но не хватает средств, чтобы сделать эту поддержку не только моральной»; «Усилия, несомненно, прикладываются. Но не всегда хватает средств» (эксперты 1 и 6 соответственно).

Проблема недофинансирования культурной сферы выделяется экспертами всех городов в качестве основной. Среди наших экспертов преобладают те, кто негативно оценил усилия администрации по сохранению культурного облика региона, города.

Так, два эксперта (4 и 6) дали негативные отзывы о проекте, который реализовывался в г. Вышний Волочок при патронаже администрации: «У администрации был проект, который возили на биеннале. Этот проект полностью убивал дух Петровской эпохи в городе».

Пятеро экспертов из г. Кинешма дали следующие оценки деятельности администрации города: «плохо», «средне», «да никак», «там все для галочки..» (эксперты 3, 4, 1, 6 и 5 соответственно).

Негативные отзывы получила и администрация такого крупного города, как Кострома: «отвратительно», «...на твердую двойку, потому что всплывают иногда такие вещи, которые просто шокируют» (эксперты 4 и 2 соответственно).

Положительные оценки администрациям города дала треть экспертов малых, средних и крупных городов:

- эксперты 6, 5 и 1, г. Нерчинск: «Положительно. Администрация, и районная, и городская, старается»; «Считаю, что они принимают активное участие»; «Вообще всей сфере культуры уделяется пристальное внимание, я бы даже сказала, отеческое»;

- эксперты 4, 5 и 6, г. Тотьма: «Я могу оценить только положительно»; «...может, это и мелочью покажется вам на фоне глобальных процессов, мне импонирует, что наш главный архитектор района, который работает в администрации, он старается ут-

верждать к застройке те проекты, которые не нарушали бы архитектурный облик нашего города»; «В общем усилия прикладывают, способствуют продвижению культуры в массы»;

- эксперты 4, 5 и 6, г. Саратов: «.усилия прикладываются значительные, и это имеет свои результаты»; «Я положительно оцениваю усилия руководства области»;

- эксперт 6, г. Ставрополь: «Совершенно очевидно, что усилия есть, и это видно».

К сожалению, в большинстве регионов отсутствуют законодательные возможности для государственно-частного партнерства в сфере культуры. Не случайно эксперты едины во мнении, что архиважной задачей сегодня остается как поддержка материально-технической базы учреждений культуры и культурных объектов, так и выделение средств непосредственно на мероприятия: «все упирается в деньги».

Подводя итоги, мы можем констатировать отсутствие продуманной стратегии в проведении государственной культурной политики в России, что проявляется в целом ряде негативных явлений: слабом законодательном обеспечении деятельности институтов культурной сферы; в отсутствии стратегического планирования в сфере культуры и в исключении культурного сектора из поля инноваций в стратегических планах городского развития; остаточном принципе финансирования культурной сферы; отсутствии экономических стимулов для лиц, осуществляющих проекты в сфере культуры совместно с организациями культуры; сокращении образовательных учреждений в сфере культуры и искусства; деградации кадрового состава работников культуры; преимущественном управлении культурой методами прямого администрирования; ограничении культурного планирования мероприятиями досугового характера.

Таким образом, на первый план сегодня выходит задача по созданию равенства шансов для производства и потребления культуры, представленной во всем ее многообразии видов и форм, и на всей территории Российской Федерации. Стратегия развития должна концептуально расширить модель культурной политики за счет постановки задачи по стимулированию творческой деятельности, поскольку при таком подходе культура действительно становится динамичной, изменяющейся и независимой силой.

Для того чтобы придать новый импульс культурному процессу в малых и средних городах, необходимо изменение подходов к разработке культурной политики, понимание культуры как источника

и ресурса устойчивого социально-экономического развития территории. Для этого считаем необходимым следующее.

• Для раскрытия историко-культурного потенциала малых и средних городов России принять соответствующие муниципальные, региональные и федеральные программы в области исторического туризма (федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» уже действует), но в четких механизмах реализации комплекса мероприятий, способствующих развитию туристической индустрии. В таких программах, на наш взгляд, стоит акцентировать внимание на поддержке особых секторов туризма, напри мер связанных с традиционным кустарным производством. Целесообразно разработать систему мер, в первую очередь налоговых, по вложению инвестиций в местные производства и сферу туризма. Подобные меры повысят экономическую активность населения, создадут рабочие места, позволят снизить стоимость услуг в сфере внутреннего туризма и таким образом будут способствовать его развитию.

• Принять законодательные меры для создания частно-государственного партнерства в сфере культуры.

• Необходимо расширить сферы реализации культурных проектов в зависимости от особенностей и потребностей регионов; повысить количество культурных мероприятий, расширяя их тематику и повышая тем самым культурно-досуговую активность жителей.

• Наделить крупные районные библиотеки и дома культуры особым статусом, позволяющим им выступать в качестве инициаторов культурных мероприятий - поэтических, литературных, дискуссионных клубов, аккумулирующих вокруг себя местную творческую интеллигенцию. Обеспечить равное финансирование учреждений культуры городского и районного/областного подчинения.

Примечания

1 Под культурной политикой в данном случае понималась часть государственной политики, обеспечивающей функционирование культуры общества, если эта политика концептуально оформлена и обоснована, базируется на определенных ценностно-смысловых основаниях, отвечает определенным целям и имеет приоритеты, соответствующие типу государства.

2 Выборка включала в себя 23 малых и средних города во всех федеральных округах Российской Федерации (Тотьма (Вологодская обл.), Советск (Калининградская обл.), Выборг (Ленинградская обл.), Каргополь (Архангельская обл.), Кинешма (Ивановская обл.), Весьегонск, Вышний Волочок (Тверская обл.), Ростов Великий (Ярославская обл.), Хвалынск (Саратовская обл.), Елабуга (Татарстан), Кудымкар (Пермский край), Первоуральск (Свердловская обл.), Касли (Челябинская обл.), Нерчинск (Читинская обл.), Кяхта (Бурятия), Сковородино (Амурская обл.), Дальнегорск (Приморский край), Каневская (Краснодарский край), Морозовск (Ростовская обл.), Дербент (Дагестан). Для сравнения и выявления особенностей культурной политики в общий массив были включены крупные города Ставрополь, Кострома, Саратов.

3 Экспертные интервью по проблемам культурной политики среди 60 респондентов в 10 городах России (Саратов, Кострома, Ставрополь, Хвалынск, Кудымкар, Тотьма, Кинешма, Кяхта, Нерчинск, Вышний Во-лочок). В качестве экспертов выступали специалисты, включенные в реализацию культурной политики: представители муниципальной власти, музейные и вузовские работники, журналисты, лидеры общественного мнения, художественная интеллигенция (стаж работы в указанных областях - не менее 5 лет).

4 Конституция Российской Федерации (ст. 44, 71, 72) устанавливает определенные ориентиры для законодательного регулирования вопросов культуры.

5 Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://base.garant.ru/104540/ (дата обращения: 08.11.2013).

6 Кострома (эксперты 4 и 5), Кяхта (эксперты 2, 3 и 5), Нерчинск (эксперт 2), Ставрополь (эксперт 5), Хвалынск (эксперты 1, 3 и 5).

7 Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://base.garant. ru/12127232/ (дата обращения: 08.11.2013).

8 В ценах 1996 г.

9 Областной закон Ленинградской области от 23 июня 2006 г. № 105-оз «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Ленинградской области»; постановление Правительства Ленинградской области от 20 марта 2006 г. № 72 «Об утверждении Методических рекомендаций по исполнению муниципальными образованиями Ленинградской области полномочий в сфере культуры»; Закон Республики Татарстан от 3 июля 1998 г. № 1705 «О культуре»; Закон РТ от 12 января 2005 г. № 3-ЗРТ (ред. от 31.03.2010) «О народных художественных промыслах и ремеслах»; Закон РТ от 1 апреля 2005 г. № 60-ЗРТ (ред. от 11.03.2013) «Об объектах культурного наследия в Республике Татарстан»; законы Краснодарского края от 3 ноября 2000 г. «О культуре»;

от 23 апреля 1996 г. № 28-КЗ «О библиотечном деле в Краснодарском крае».

10 Программа развития культуры Республики Татарстан на 2014-2020 гг.; долгосрочные краевые целевые программы «Культура Кубани (20122014 годы)» и «Кадровое обеспечение сферы культуры и искусства Краснодарского края»; областная целевая программа «Культура Костромской области на 2011-2013 годы»; Целевая программа развития культуры Ярославской области (2009-2011 годы); ведомственная целевая программа «Бурятия: пространство впечатлений» на 2011-2013 годы; долгосрочная целевая программа «Развитие и сохранение культуры и искусства Амурской области на 2011-2015 годы»; «Развитие культуры в Свердловской области в 2011-2015 годах»; долгосрочная целевая программа «Развитие и сохранение культуры и искусства Амурской области на 2011-2015 годы».

11 «Сохранение и развитие традиционной народной культуры Каневского района» на 2011-2013 годы; «Кадровое обеспечение сферы культуры МО Каневской район на 2011-2013 годы»; «Духовно-нравственное развитие детей и молодежи, становление и укрепление семейных традиций в Каневском районе на 2012-2014 годы»; «Патриотическое воспитание молодежи Каневского района на 2013 год»; «Культура Каневского района(2013-2014 годы)».

12 Целевая муниципальная программа «Культура города Кинешмы»; ведомственная целевая программа городского округа Кинешма «Развитие туризма в городе Кинешме»; целевая программа «Развитие материально-технической базы парка культуры и отдыха имени 35-летия Победы на2013-2017 годы».

13 «Долгосрочная муниципальная ведомственная целевая программа "Развитие культуры в городском округе Первоуральск на 2012-2015 годы"»; районная целевая программа «Сохранение, поддержка и развитие культуры муниципального района "Нерчинский район" 2011-2015 годы», программа создания туристско-информационного центра «Развитие информационной системы туризма и культурной инфраструктуры туризма в Pagegiai - Советск» в г. Советск (Тильзит).