Основные направления совершенствования государственного финансового контроля в России

Н.А. Аюбов, А.А.Шевченко

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

Аннотация

На основе системного анализа методов и форм организации государственного финансового контроля для повышения эффективности работы контролирующих органов необходимо принять закон «О государственном финансовом контроле», разработать стандарты по контролю за расходованием денежных средств в рамках национальных проектов.

Annotation

On the basis of the system analysis of the methods and forms of state financial control organization, in order to increase the efficiency of the supervising bodies, it is necessary to adopt the law “On State Financial Control” and to develop the standards of the control of expenses within the national projects.

Ключевые слова

Государственный финансовый контроль, эффективное расходование бюджетных средств, национальный проект, методы и формы государственного контроля.

Key words

State financial control, efficient expenditure of budgetary funds, national project, methods and forms of state control.

Рыночные преобразования, которые на протяжении последних десятилетий происходят в Российской Федерации, не могли не затронуть такие актуальные вопросы, как эффективное

расходование бюджетных средств, их учет и контроль в бюджетной сфере. Это обусловлено тем, что отечественная экономика несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной,

2010 № 2

Вестник Ростовского государственного экономического университета

налоговой дисциплины.

Государственный финансовый контроль является одной из важнейших функций государственного управления, которая направлена на выявление отклонений от принятых стандартов законности, целесообразности и эффективности управления финансовыми ресурсами и иной государственной собственностью, а при наличии таких отклонений - на своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер. В России государственный финансовый контроль преимущественно реализуется в регламентированной законодательством деятельности специальных государственных общепризнанных органов (Счетная палата Российской Федерации, Росфиннадзор, Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности Министерства финансов Российской Федерации), а также через такие виды контроля, как казначейский, налоговый, банковский и т.д.

Федеральная служба финансовобюджетного надзора (Росфиннадзор) в соответствии с российским законодательством является уполномоченным органом, контролирующим целевой и правомерный характер расходования средств федерального бюджета собственно распорядителями бюджетных средств (министерствами, службами, агентствами и подведомственными организациями), региональными бюджетами (получающими эти средства в виде трансфертов из федерального бюджета), а также расходование средств государственных внебюджетных фондов.

Современный этап развития России характеризуется постановкой масштабных общенациональных социально-экономических задач. Их решение должно осуществляться на основе качественных преобразований и повышения эффективности деятельности государства в различных сферах экономики. Это в

свою очередь невозможно без совершенствования существующей системы государственного финансового контроля.

Анализ методов и форм организации государственного финансового контроля, позволил установить ряд недостатков существующей системы:

- отсутствие четкой и полномасштабной нормативно-правовой базы. Государственный финансовый контроль не стандартизирован, нет общих правил контроля. Многочисленные проверки различных контролирующих структур зачастую лишь вносят разлад в функционирование хозяйствующих субъектов. В принципе законодательство о государственном финансовом контроле основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах государственного финансового контроля, но данные акты формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы государственного финансового контроля (объединяющую и справедливую для органов государственного финансового контроля всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие;

- контрольная деятельность государственных органов не отвечает предъявляемым требованиям, существующая система отчетности в некоторых контрольных органах не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций;

- отсутствие четкого определения места и роли каждого субъекта государственного финансового контроля в целостной системе, что, кроме всего прочего, порождает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности;

- нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля из-за отсутствия четкого разграничения сфер деятельности. Деятельность контролирующих структур в значительной мере пересекается, что без

соответствующей координации порождает неоправданное дублирование и параллелизм. Вследствие этого не только размывается ответственность контрольных органов, но и происходит нерациональная трата выделенных на контроль бюджетных средств. Органы финансового контроля слабо взаимодействуют, коммуникационные системы между ними не отработаны;

- отсутствие регламентации действий должностных лиц бюджетных учреждений по возмещению ущерба в результате незаконных выплат, переплат денежных средств, незаконных расходов и перерасходов материальных ценностей, в том числе при наличии соответствующих требований контрольных органов;

- отсутствие регламентации действий контрольных органов и их должностных лиц при выявлении недостач и излишков, потерь доходов бюджета, ущерба, допущенного в результате незаконных выплат, переплат денежных средств, незаконных расходов и перерасходов материальных ценностей.

Существующую в настоящее время систему государственного финансового контроля системой как таковой назвать весьма сложно. Существует, скорее, не система, а некая совокупность разрозненных и слабо связанных между собой контролирующих органов.

Официальная концепция осуществления государственного финансового контроля в России до сих пор не сформулирована. Об этом свидетельствует отсутствие в настоящее время Закона «О государственном финансовом контроле» (далее - Закона).

Трудности разработчиков Закона понять не сложно, поскольку проистекают они от неясности проводимой всеми ветвями власти экономической политики за годы рыночных реформ в России. В конечном итоге, все это проявляется в хаосе вокруг российского

бюджета, где расставляются основные акценты экономической политики государства.

Особенно в связи с их актуальностью следует отметить сложности, связанные с осуществлением государственного финансового контроля средств, выделенных из федерального бюджета на реализацию приоритетных национальных проектов: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и «Развитие агропромышленного комплекса». Контроль за расходованием средств осуществляют различные контролирующие органы, что приводит к дублированию контрольных функций. Кроме того, нет единой методологической основы, не выработано единообразной трактовки нарушений у разных контролирующих структур.

Проведение проверок использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию приоритетных национальных проектов до завершения финансового отчетного периода (года), не позволяет увидеть полную и объективную картину расходования

данных средств. Многие организации не в состоянии осваивать выделяемые средства в столь короткие сроки. Данный факт объясняется не инертностью учреждений, а особенностями правовых и законодательных актов Российской Федерации. В качестве примера можно привести необходимость проведения конкурсных торгов по закупкам для нужд государственных учреждений. Проверки по истечении отчетного периода позволили бы контролирующим органам более рационально подойти к данной работе, так как исключили бы необходимость многократных проверок в одних и тех же организациях, по каждой поступившей сумме и каждому направлению, а также позволили бы увидеть конечный результат и эффективность проведенной работы.

Существует еще одна проблема

при проверке средств федерального бюджета, выделенных на реализацию приоритетных национальных проектов,

- сначала выделяются средства, а потом, «вдогонку», разрабатывается и перерабатывается порядок их использования. При этом многие моменты законодательно так и не определены.

Так, в ходе проверок использования средств, выделенных на реализацию вышеуказанных национальных проектов, проведенных Территориальными управлениями Росфиннадзора в 2009 году, возник ряд вопросов, не нашедших отражения в законодательстве, регламентирующем расходование данных средств. Например, проверкой использования средств, выделенных на реализацию приоритетного национального проекта «Здоровье», возник вопрос о правомерности оплаты родового сертификата родильному дому, если женщине, поступившей в роддом на общих основаниях, предоставляются сервисные услуги (палата повышенной комфортности, круглосуточный пост и др.) за отдельную плату по добровольному медицинскому страхованию, тогда как действующим законодательством установлено, что коммерческим родильным домам оплата родовых сертификатов не производится.

Проверкой использования

средств, выделенных на реализацию приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье гражданам России», установлено, что при выделении гражданам определенных категорий жилищных сертификатов предусмотренный порядок принятия обязательств гражданином-участником подпрограммы и членами его семьи по безвозмездной передаче принадлежащих им на праве собственности и свободных от обязательств жилых помещений в государственную и муниципальную собственность не проработан в части перехода права собственности от гражданина государству на указанные

жилые помещения; не определено, какие категории граждан-участников подпрограммы подпадают под его действие и т. д.

В связи с этим Территориальные управления Росфиннадзора вынуждены направлять многочисленные запросы в министерства и ведомства, иначе не представляется возможным оценить выявленные факты расходования средств, их правомерность и эффективность.

Исходя из опыта работы Территориального управления Росфиннадзора в Ростовской области, основная проблема государственного финансового контроля состоит, прежде всего, в слабом законодательно-методическом

обеспечении, недостаточной организации контрольных мероприятий, что приводит к дублированию функций и многократным проверкам одних и тех учреждений. Необходимо выработать единую концепцию государственного контроля, где должны быть указаны цели и задачи государственного финансового контроля в России.

При этом система нормативноправовых актов государственного финансового контроля должна строиться при учете следующих основных требований:

- нормативно-правовые акты государственного финансового контроля не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, в терминологии и т. д.), не должны дублировать друг друга (то же самое относится и к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа в общем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования государственного финансового контроля;

- должно быть четко определено, какие конкретные вопросы государственного финансового контроля рассматривает тот или иной уровень нор-

мативного регулирования, как он взаимодействует с иными уровнями, какие виды нормативно-правовых актов входят в тот или иной уровень;

- должна быть четко определена обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативноправовых актов государственного финансового контроля.

Одним из важнейших вопросов формирования нормативной базы государственного финансового контроля является, как уже говорилось, разработка и принятие основополагающего нормативно-правового акта, который будет являться своего рода системообразующим звеном общей системы нормативно-правовых актов государственного финансового контроля Закона о государственном финансовом контроле.

Принятие закона «О государственном финансовом контроле», должно решить несколько важных задач: определить терминологию и понятийный аппарат, разработать методологию государственного финансового контроля; определить организационную структуру и органы правового регулирования государственного финансового контроля, их права и обязанности; определить субъект права государственного финансового контроля; определить предмет, цели и задачи системы нормативноправовых актов, определить основные источники права и уровни нормативноправового регулирования; определить порядок построения системы нормативно-правовых актов государственного финансового контроля, их структуру и содержание; разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов, обозначить основные направления взаимодействия правовых актов государственного финансового контроля с актами иных подотраслей финансового права, а также с другими отраслями права.

Единственным шагом к стандартизации государственного финансового

контроля стало издание приказа Минфина России от 25.12.2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля», утвердившего Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. Требования, изложенные в данном нормативно-правовом акте, распространяются на деятельность федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством. Положение также может применяться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительнораспорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при осуществлении контрольных мероприятий.

Следует отметить, что проводимая реформа бюджетирования, ориентированного на результат, требует и принципиально нового подхода в осуществлении финансового контроля, позволяющего определить эффективность расходов государственных средств и использования государственной собственности при выполнении функций и задач, установленных законодательными или нормативными актами. При переходе на международные стандарты бюджетирования наиболее актуальными становятся проблемы переноса акцентов традиционной ревизионной работы на аудит эффективности использования государственных средств. В этом случае важно разработать методику проведения аудита эффективности указанных ресурсов, порядок документирования процедур аудита. Кроме того, Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит положений, определяющих, что считать неэффективным использованием бюджетных средств, и указаний на противоправность неэффективного использования бюджетных средств. Понятие «неэффективное использование

бюджетных средств» не включено в перечень оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, установленных Бюджетным кодексом. Законодательно не закреплено определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, не установлено, в какой форме данная задача должна быть реализована.

Одной из общих проблем, которая требует скорейшего законодательного решения, является отсутствие возможности правоохранительными органами привлекать Росфиннадзор к проверкам бюджетных и прочих средств, используемых учреждениями, предприятиями, которые не являются получателями средств из федерального бюджета. Согласно Положению, в компетенцию Росфиннадзора не входит проведение проверок других средств, кроме средств федерального бюджета. И зачастую данные проверки никто не осуществляет.

Еще одной проблемой Территориальных управлений Росфиннадзора, о которой нельзя не сказать, является утечка кадров. Низкая заработная плата вынуждает сотрудников переходить в другие структуры, такие как частные аудиторские фирмы или контрольноревизионные органы субъекта или муниципального образования, в которых на аналогичных должностях заработная плата значительно выше. Постоянная ротация кадров не способствует усилению государственного финансового контроля, не приводит к росту профессионализма, затрудняет разработку и внедрение новых методологий проведения контрольных мероприятий. Существующая проблема низкой оплаты труда работников Территориальных органов Росфиннадзора очень актуальна, фактически приводит к созданию малоэффективной системы государственного финансового контроля.

Необходимо аккуратное введение и усиление материальной заинтересованности контролеров в качественном финансовом контроле: «штрафные

санкции за явные «проколы», премии за хорошую работу и т.п.

Ни одна из острейших социально-экономических проблем не будет решена, пока не будет наведен должный порядок в законодательстве бюджетнофинансовой сферы, пока правовой системе государственного финансового контроля не будет придана надлежащая стабильность. Эффективный и

действенный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором государственного строительства.

Библиографический список

1. Бровкина Н.Д. Контроль и ревизия: Учеб. Пособие / Под ред. проф. М.В. Мельник. - М.:ИФНРА. - М, 2010.

2. Основы подготовки специалистов к проведению ревизий и проверок в бюджетных учреждениях и организациях: науч.- практ. пособие / коллектив авторов; под ред. В.В. Малышевой. - Волгоград: изд-во ВГПУ «Перемена», 2008.

3. Шуртакова Л. О требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. - 2009. - № 8.

4.Павленко С.Ю. Финансово-

бюджетный надзор: состояние, задачи и наши действия/С.Ю. Павленко // Бюджет. - 2006. - № 10.

Bibliographic list

1. Brovkina N.D. The Control and Auditing: Manual/Ed. Prof. Melnik. -

M.:IFNRA. - M, 2010.

2. The Bases of Training of Specialists for conducting control and auditing in the budget institutions and organizations: scientific and practical manual/ Ed. V.V. Malysheva. - Volgograd: Publishing House

VGPU “Peremena”, 2008.

3. Shurtakova L. On the requirements for the activities on the performance of government financial control//Budget institutions: control and auditing of financial and

economic activities. - 2009. - N 8.

4. Pavlenko S.Yu. Financial and budget supervision: condition, objectives and our actions/S.Yu. Pavlenko//Budget. - 2006. -N 10.