Лечить болезнь, а не симптомы

Глава Счетной палаты и один из основных экономических идеологов Кремля Алексей Кудрин в статье для “Ъ” рассказывает о своих взглядах на приоритеты, на которых нужно сосредоточиться при неизбежном формировании антикризисной политики, чтобы использовать ситуацию для запуска необходимых стране реформ. В перечне господина Кудрина — здоровье и доходы граждан, экономические свободы и адекватное госуправление, остальное может и подождать.

Разразившийся в 2020 году кризис, связанный с пандемией COVID-19, спровоцировал уже два типа реакций от государств, общества, экспертов. Первый тип — антикризисный. Это меры реагирования на кризис со стороны правительств и бизнеса, которые призваны смягчить его удар. Второй тип — визионерский. Сейчас лучшие мировые эксперты рассуждают о том, как «мир никогда не будет прежним». На мой взгляд, сегодня остро встала проблема отсутствия практических «сшивок» этих двух типов реакции, антикризисной и стратегической политик. Если сосредоточимся только на тактике, то с симптомами мы справимся, но застарелые болезни нашей экономики не вылечим.

Поскольку именно стратегические ориентиры должны становиться во главу угла при определении мер средне- и долгосрочной политики, я бы хотел предложить ряд вопросов, ответы на которые во многом сформируют стратегию действий после прохождения острой фазы кризиса.

Первый блок вопросов посвящен развитию международных экономических и политических отношений. Как поменяется глобализация? Будет ли усиливаться национальное регулирование в ущерб многостороннему и наднациональному регулированию — или же глобализация и многостороннее сотрудничество после кризиса вновь станут набирать силу? Продолжат ли нарастать конфронтационная логика, противостояние в виде торговых или ресурсных войн — или же во главу угла встанет общая выгода от сотрудничества, даже если по некоторым направлениям участники договоренностей будут проигрывать?

Немаловажен вопрос, каковой станет норма вовлеченности государств, особенно сверхдержав, в процессы, которые происходят за пределами их границ? В какой мере траты на эти внешние операции будут поддерживаться внутри страны? Станут ли вопросы традиционной безопасности ключевым элементом повестки в ущерб вопросам экономического развития? Будут ли государства наращивать военные расходы или же станут направлять больше ресурсов на развитие, понимая, что именно экономический спад — главная угроза безопасности?

Второй блок вопросов посвящен развилкам в сфере экономической политики. Станет ли национализация важным элементом антикризисной и посткризисной политики государств или затронет только некоторые отрасли и на непродолжительное время? Как вообще будет развиваться частный сектор, прежде всего СМП, после кризиса? Сегодня мы видим, что, по опросам, только 13% малых и средних предприятий считают, что точно переживут кризис (данные мониторинга бизнес-омбудсмена Бориса Титова от 19 мая). Вообще за последние годы разговоры про поддержку частной инициативы превратились в ритуал, реального разворота к поддержке частной инициативы, который неоднократно заявлялся, не происходит. А это сейчас нужно делать без промедления, и не только в рамках антикризисной политики: на горизонте ближайших трех-четырех лет мы должны показать реальные результаты по этому направлению.

Прежде всего существенно снижать регулирование. Нужно больше свободы.

Как поменяется структура экономики и отрасли, которые эти изменения затронут больше всего? Чтобы сохранить свое влияние, для России с ее демографией и территорией тут может быть выход только в многократном увеличении производительности, в форсированном внедрении технологических, цифровых, управленческих инноваций. А внедрение инноваций нуждается в другой институциональной и регуляторной среде.

Каким будет новый консенсус по поводу вопросов здравоохранения? Будут ли граждане и правительства готовы проводить значительно больше трат на здравоохранение, перестроить политику в этой сфере, образ жизни? Сейчас недофинансирование этой сферы становится очевидно. Геройство врачей и других работников отрасли в борьбе с пандемией — безусловно, но иногда им приходится сражаться «голыми руками», не имея оборудования, лекарств, современных технологий! Нужен просто кардинально другой подход, прыжок в направлении другой модели, обеспечивающей здоровье и долголетие граждан.

Как поменяются концептуально подходы к образованию? Готовы ли мы увеличить инвестиции в эту сферу — в частности, нарастив возможности для бесплатного образования? Какими будут подходы к качеству образования в эпоху широчайших цифровых возможностей по его получению, как такая гибкость повлияет на университеты, колледжи, школы? Это явно не просто «переход в онлайн», который в разумной мере и в нужных пропорциях будет происходить, это еще и фокус на развитии «мягких навыков». Это перестройка всего процесса обучения и воспитания в логике моделей обучения на протяжении жизни, постоянного переобучения.

Не могу не упомянуть ключевой для нашей страны вопрос — какова будет роль нефти после пандемии?

И до кризиса роль углеводородов в мире пересматривалась, в том числе в силу климатических изменений и дискуссий по поводу будущего планеты, теперь это становится еще более актуальным. Альтернативная энергетика становится все доступнее. Производство нефти в России не упадет, но такой ренты, которая была последние 20 лет, у нас уже не будет. Для всей экономической политики, в том числе для бюджетной политики, это важнейший вызов, если ненефтегазовый сектор не станет развиваться активнее. «Ренту» теперь будут давать новые технологические и инновационные решения, цифра, инновации, но только если мы будем опережать других. Наступил тот самый критический момент для разворота от нефтяной экономики к экономике знаний и технологий.

Помимо того что цифровым технологиям вирус страшен в меньшей мере, именно они обеспечивают совершенно революционные решения. Это изменение облика целых отраслей. И наше регулирование и госуправление тут опаздывают и не соответствуют этим вызовам. Об этом мы говорим давно. Запрос на новое качество госрегулирования сейчас крайне велик. После прихода нового правительства в январе было очевидно осознание этой проблемы, наметился вектор на перемены именно в этом направлении (например, цифровизация госуправления, акцент на работу по приоритетам). Надеюсь, этот вектор в силу кризиса станет еще более заметным.

Третья группа вопросов связана с развитием регионов и городов. Будет ли федеральный центр пытаться стягивать ресурсы на себя, мотивируя это лучшей информированностью и возможностью распределения, или согласится с тем, что «с места виднее, что нужно делать», а значит, и ресурсы должны быть на местах?

Борьба с вирусом, которая демонстрирует сотни локальных решений в борьбе с глобальным вызовом, сделала настолько очевидным, что у всех регионов — свои обстоятельства, что федерализация, большая вариативность законодательства и регулирования становятся очевидно необходимыми.

При этом сегодня из почти 3% ВВП трансфертов из федерального бюджета в бюджеты регионов лишь около 0,7% ВВП — необусловленные дотации на выравнивание, которыми субъекты могут располагать исходя из своего понимания ситуации. Без расширения самостоятельности регионов и их ресурсной базы вкупе со значительным увеличением необусловленных трансфертов из центра развитие невозможно. Отдельный важный вопрос — разработка стратегии развития агломераций и метрополий, чтобы обеспечить здоровье их жителей без потери агломерационного эффекта, связанного в том числе с высокой плотностью населения и контактов между людьми.

Наконец, четвертый блок вопросов связан с развитием общества. Справится ли государство с искушением возможности монопольного сбора и использования информации о своих гражданах? Не приведет ли это к ограничениям свободы в иных случаях? И, что особенно важно, сможем ли мы перейти к институциональному регулированию, включающему сдержки и противовесы, или по-прежнему будет опираться на привычные механизмы административной вертикали? Низкие темпы роста экономики и стагнация доходов населения за последнее десятилетие очевидным образом дают ответ на эту развилку: без новой модели развития, основанной не только на иерархических инструментах, но и на современных институтах, не справимся.

Что было бы логично делать в этой обстановке? Не вызывает никаких сомнений необходимость различных антикризисных мер и нацплана по восстановлению экономики. Но эти задачи должны синхронизироваться со стратегическим контуром. До 2024 года осталось лишь четыре года, на протяжении которых нужно еще минимум год-полтора преодолевать последствия кризиса.

В этой ситуации целесообразно было бы сосредоточиться на ограниченном количестве национальных целей.

Подчеркну, что все заявленные сегодня наццели правильны, но нам нужно сосредоточиться на самых главных и точно добиться по ним результата. Например, пандемия продемонстрировала нам всем, что есть четыре безусловные стратегические цели:

мы хотим быть здоровыми и жить долго;
мы хотим не быть бедными и чтобы наши доходы росли;
нам нужна растущая инновационная, в том числе цифровая, экономика;
нам нужны адекватные вызовам времени госуправление и институты.

Остальные цели, безусловно, важны, но производны от вышеупомянутых.

Соответственно, под новый набор наццелей должен быть пересобран и инструментарий их достижения. Нацпроекты должны быть увязаны с наццелями, их мероприятия должны прямым образом влиять на достижение наццелей, чего сегодня не происходит.

Меньшее количество приоритетов позволит сфокусировать на их достижении «нерезиновые» государственные ресурсы. При этом остальные поставленные задачи должны синхронизироваться с нынешним контекстом и быть соответственно пролонгированы, отодвинуты на 2026, 2028 или даже 2030 год. Часть уже реализуемых инициатив, если они укладываются в новую логику, при соответствующих дополнениях и фокусировке могут оказаться в новой сборке и далее реализовываться. Некоторые стоит приостановить и отложить, в отдельных случаях — заменить на другие решения, которые сегодня выглядят более эффективными. Это нормальная практика гибкого госуправления, ориентированного на главный результат — удовлетворенность граждан.

В марте 2018 года я говорил о форточке возможностей для структурных реформ и о том, что она будет открыта лишь два года. Но вирус поставил новые вызовы и подтолкнул к решению тех вопросов, которые долгое время откладывались.