К вопросу о «Новом регионализме» в европейских отношениях: особенности трансграничного сотрудничества

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 2 (15). С. 24-27. © М. Л. Рогожников, 2008

УДК 342

К ВОПРОСУ О «НОВОМ РЕГИОНАЛИЗМЕ» В ЕВРОПЕЙСКИХ ОТНОШЕНИЯХ: ОСОБЕННОСТИ ТРАНСГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

М.Л. РОГОЖНИКОВ

Статья посвящена юридическим вопросам трансграничного сотрудничества стран-участниц Европейского союза и Совета Европы.

Развенчание надежд руководства Европейского союза, вызванное неприятием большинства населения Франции и Нидерландов в ходе общенациональных референдумов «Договора, устанавливающего конституцию для Европы» от 29.10.2004 г., вынудило ЕС в срочном порядке создавать некий договорный паллиатив. Однако «базовое соглашение», юридически замещающее Договор 2004 г. и подписанное в Лиссабоне в конце 2007 г., не только предусмотрело более гибкие процедуры имплементации в национальных правовых системах государств-участников, но и послужило импульсом к возобновлению дебатов по тем вопросам европейского интеграционного процесса, которые на протяжении двух последних десятилетий периодически вставали перед членами ЕС и институтами Союза. Представляется, что содержание данной полемики в руководстве ЕС, дискуссий среди политиков и в сфере академической науки изначально отражали два документа Сообществ - Единый европейский акт 1986 г. и Договор 1992 г. об образовании Европейского союза. Речь идёт о перераспределении некоторых конституционных (государственных) полномочий из компетенции центральных правительств в адрес региональных органов власти и органов местного самоуправления. Данная проблема, синкретичная по сути, затрагивает конституционное и административное право суверенных государств, предписания международного публичного и частного права и, разумеется, коммунитарное право и право Европейского союза. Одним из важных и актуальных аспектов в этой сфере признается трансграничное сотрудничество государств-участников ЕС.

Практика европейского трансграничного сотрудничества (далее - ТГС) вызвала к жизни неоднозначное отношение к набору юридических инструментов, способствующих развитию европейской интеграции, которые предлагались двумя влиятельными, но разноуровневыми во многих аспектах структурами - Европейским союзом и Советом Европы. Те программы, которые до 2004 г. были инициированы институтами ЕС (Советом ЕС и Европейской комиссией), касаются развития прежде всего трансграничных политических отношений с целью «сплочения» территорий государств-участников, но подвергались постоянной корректировке в силу коллизий с внутренним правом последних, поскольку затрагивают территориальную организацию стран-участниц. В то же время попытки Совета Европы, в рамках которого принят, пожалуй, наиболее юридически значимый документ - Мадридская рамочная конвенция 1980 г. о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти приграничных областей, - совершенно очевидно не обладают необходимой степенью легитимности на настоящий момент.

С 2004 г. ЕС и Совет Европы изучают возможности создания единого инструментария трансъевропейского сотрудничества, который охватывал бы все формы государств-членов, соответственно, ЕС и Совета Европы. В рамках ЕС главной задачей ставится создание структуры сотрудничества путём принятия соответствующего Регламента в русле проводимой Европейским союзом «новой региональной политики», с

закреплением за этой структурой официального наименования Европейское объединение территориального сотрудничества (ЕОТС). При этом вне зависимости от наличия или отсутствия правосубъектности это объединение в качестве применимого права будет подчиняться законодательству страны местонахождения его штаб-квартиры. Параллельно с этим Совет Европы разработал проект третьего Дополнительного Протокола к Рамочной конвенции 1980 г. [1]. По замыслу разработчиков этот документ одновременно стал и предварительным текстом Европейской конвенции, содержащей Типовой закон о приграничных объединениях территориального сотрудничества. Целью данной Конвенции является содействие созданию институциональной базы, формирование органов сотрудничества 46 государств-участни-ков Совета Европы [2].

Проблемы, касающиеся ТГС в Европе, требуют юридической оценки по весьма широкому спектру категорий: круг субъектов, соотношение публичных и частных акторов; вопросы региональной и/или локальной имплементации правовых предписаний Европейского союза и Совета Европы; специфика процессов наделения государственными правомочиями местных и региональных органов власти в государствах-участниках ТГС, наконец, немаловажна роль и значение «квалификации понятий»: «граница», «регион», «пограничные области», «трансграничное сотрудничество» и др. Учитывая, что Совет Европы из зарегистрированных 362 регионов 140 относит к «трансграничным», становится понятной мозаичность европейского процесса ТГС [3]. Более того, постепенное ослабление линий внутренней и внешней политической демаркации в Европе, легко прогнозируемое стирание социально-экономических барьеров и ряд более частных факторов обусловливают растущий интерес институтов ЕС к проблемам границ и пограничных ареалов - в этом смысле трансграничные регионы в действительности становятся своеобразным катализатором прогресса европейского строительства, в определенной степени краеугольным камнем региональной политики ЕС на 20072013 гг. В то же время, несмотря на разговоры

о «новой региональной политике» ЕС [4], базовый принцип ТГС в Европе остается преж-

ним - создать связи и установить договорные (контрактные) отношения таким образом, чтобы найти совместные решения схожих проблем соседствующих государств либо в рамках ЕС и Совета Европы.

Феномен развития ТГС в масштабах Европейского Сообщества обусловливается определенными политико-правовыми факторами. Во-первых, достаточной вариативностью политических систем: централизованные

системы, где центральное правительство оперирует сугубо административными региональными единицами; децентрализованные системы, где региональные власти имеют полномочия органа власти и зачастую свой собственный правовой статус; региональные системы, где региональные власти наделены правом принимать законы в тех сферах, которые определены Конституцией государства; федеральные системы, где парламенты и правительства каждого федеративного субъекта имеют свои собственные исключительные полномочия.

Вторым фактором выступает разность подходов в государствах Совета Европы, включая и все 27 стран-участниц ЕС, к дилемме «территориальный суверенитет -трансграничная кооперация». На момент предпоследнего расширения ЕС (1.05.2004 г.) было совершенно очевидно, что прежняя позиция государств, когда территориальный суверенитет означал, что любая форма ТГС является «делом государственным», когда представители центральных властей всех четырёх вышеназванных политических систем зорко стерегли свои трансграничные отношения, подвергается эрозии и латентным изменениям. Безусловно, этот процесс происходит не без вмешательства институтов Европейского союза, в частности, посредством инициатив INTERREG (III, IV) и постоянного увеличения субсидирования через структурные фонды ЕС (Фонд регионального развития, Фонд сплочения).

В-третьих, вопрос о необходимости либо ненужности «формализации» ТГС, программы которого осуществляются на региональном и местном уровнях, уже вышел за национальные рамки. Каждый из трансграничных регионов, взятый индивидуально или в совокупности, разумеется, обладает собственной спецификой. Ряд «деволюционных»

актов, принятый в ряде европейских государств (Великобритания, Шотландия, Бельгия, Литва, Испания, Франция и др.) в период 1990 - начала 2000-х гг., привёл к ускорению процессов децентрализации. Но этот уникальный опыт европейского конституционного и административного права в определенной степени противоречил процессу интеграции и сплочения Европы, что вызывало и вызывает дискуссии по вопросу о степени необходимости формализовать ТГС до такой степени, чтобы оно сводилось в конечном итоге к единственной, однородной (гомогенной) модели.

В-четвёртых, решение проблемы об объёме делегируемых центральным правительством полномочий для выполнения программ и инициатив ТГС органам региональной власти и местного самоуправления усугубляет и без того сложную специфику отношений ТГС между странами. Появление многоуровневой модели управления в странах Европы нашло отражение в «Договоре, устанавливающем конституцию для Европы» 2001 г. (предусматривались новые сферы

компетенции в региональной политике Сообщества). В то же время расширяются сферы деятельности межгосударственных трансграничных институтов (занятость, профессиональная переподготовка и обучение, пространственное планирование, экологическая безопасность, коммуникационная сфера, даже лоббирование локальных проектов и частных корпоративных интересов); весьма остро встает и, казалось бы, сугубо административно-технический вопрос об условиях, масштабах и процессуальных нормах при вовлечении в инициативы ТГС новых «игроков». Частно-правовые вопросы (выбор применимого права в спорах хозяйствующих субъектов, арбитраж, вопросы трансграничного банкротства, методы определения государственной принадлежности юридических лиц и др.) переплетаются с вопросами публично-правового характера (в контексте международно-правовых договоров).

В-пятых, полувековая (с 1958 г.) практика ТГС насчитывает не только многосторонние международно-правовые договоры государств в рамках ЕС и Совета Европы, но и двусторонние, и субрегиональные, сфера действия которых оставила вне зоны охвата

на настоящий момент лишь считанные пограничные области Европы [5]. Так, в частности, к субрегиональным договорам, связанным с ТГС, можно отнести образование двух внушительных трансграничных регионов: ARG - ALP (2 земли Германии, 3 австрийских земли, 3 кантона Швейцарии, 2 провинции и 1 автономная область Италии) и ALPEN - ADRIA (германская Бавария, 4 австрийских земли, 5 венгерских областей,

1 кантон Швейцарии (Тичино), 3 провинции и 2 автономных области Италии, а также Словения и Хорватия). Примечательна и активность «неофитов» ЕС: в частности, только Литва в настоящий момент связана договорными отношениями по ТГС в рамках уже 6 еврорегионов, образованных с 1996 г. Более того, появляются соглашения государств (например, Соглашение в Карлсруэ 1996 г. между Германией, Францией, Швейцарией и Люксембургом), уже не вполне вписывающиеся в «традицию» публично-правовых договоров по вопросу о ТГС: договоры регламентируют финансовую автономию и правовой статус трансграничных структур и институтов, пределы контроля государственной власти (центрального правительства) и т. п. [6]. Нельзя не обратить внимание на усиление воздействия в масштабе и контексте ТГС европейского коммунитарного права, которое с каждым последующим актом Сообществ (Рим, 1957 г.; Маастрихт, 1992 г.; Амстердам, 1997 г.; Ницца, 2001 г.) все более имплементировалось в национальные правовые системы.

Наконец, ставшая чрезвычайно значимой с середины 1970-х гг. региональная политика Сообществ и Союза имеет определенные особенности. По смыслу принципа субсидиарности права ЕС и коммунитарного права, она - лишь дополнение к региональным политикам суверенных государств-членов ЕС. Однако с точки зрения гармонизации развития Европы в целом (не только Евросоюза), упрочения территориальной сплоченности именно через пограничные, а не любые иные регионы эта стратегия требует расширения компетенции и финансирования, что уже находит отражение в праве европейских Сообществ и Союза [7].

Представляется, что опыт европейского ТГС позволит адекватно оценить и сложно-

сти, и перспективы регионального строительства самой Российской Федерации как в рамках двусторонних связей с регионами и пограничными областями государств бывшего СССР (проект Союзного государства с Белоруссией, интеграционные связи с Казахстаном), так и с точки зрения интеграционной межрегиональной и межгосударственной комбинаторики (ЕврАзЭС, ШОС).

1. Первый Дополнительный Протокол практического применения был подписан в ноябре 1995 г., второй Дополнительный Протокол о сотрудничестве между не граничащими друг с другом территориальными образованиями принят в мае 1998 г.

2. http://www.coe.int.

3. Ricq, Charles. Handbook of transfrontier cooperation. 2006th edition. Geneve, Univ. of Geneva. По оценкам других авторов, число трансграничных регионов не превышает 70. См.: Perkmann M. Gross-border regions in Europe. Significans and and drivers of regional cross-border cooperation // European Urban and Regional Studies. - 2003-2004. - 10/2. -P. 153-171.

4. См., например: Balme R. Les politiques du neo-regionalisme. Action collective regionale et globalisation. - P.: Economica, 1996. - P. 11-40; Keating M. The New Regionalism in Western

Europe: territorial restructuring and political change. - Cheltenham: Edward Elgar, 1998; MacLeod G. New Regionalism reconsidered: globalisation and the remarking of political economic space // International Journal of Urban and Regional Studies. - 2001. - 25/4. - P. 804-829.

5. Интересна и динамика роста трансграничных регионов: к 1975 г. их насчитывалось 10, к 1980 г. - 20, начиная с 1992 г. число увеличилось с 35 до 70 (данные на 01.01.2006). При этом различались трансграничные регионы с низкой и высокой интенсивностью инициатив: в первом случае средняя продолжительность существования не превышала 10 лет, во втором случае доходила до 16-18 лет.

6. Существует договорная практика и так называемых разделённых городов: Гориция (между Словенией и Италией), Хапаранда - Тор-нио (Швеция - Финляндия), Баарле - Хертог / Баарле - Нассау (Бельгия - Нидерланды). Кроме этого интересен опыт трёхстороннего соглашения о конурбации Базель (Франция, Германия, Швейцария) и двусторонних: Кон-сэй дю Леман (Женева, Франция - Швейцария) и консорциум Тхингуди (Франция - Испания).

7. 4 июня 2006 г. Совет ЕС утвердил размер структурных фондов Сообщества на период 2007-2013 гг. в размере 308,1 млрд евро // ue.eu.int/en/summ.htm.