Вопросы развития местного самоуправления в политической риторике президентов России

УДК 321

© Ц.Б. Будаева, А.А. Дугарова

Вопросы развития местного самоуправления в политической риторике президентов России

Статья посвящена контент-анализ у политической риторики президентов России, затрагивающей вопросы становления и развития местного самоуправления.

Ключевые слова: послание президента, контент-анализ, самоуправление, местное самоуправление, муниципальный, муниципальная власть.

© Ts.B. Budaeva, A.A. Dugarova

Questions of development of the Local Government in the political rhetoric of presidents of Russia

The article deals with the questions of development of the Local Government in the political rhetoric of presidents of Russia

Keywords: presidents message, the content analysis, the self-government, the Local Government institute, municipal, the municipal rule.

В соответствии со ст. 84 Конституции Российской Федерации ежегодные послания президента РФ Федеральному собранию относятся к числу официальных политических документов, определяющих программные принципы развития страны. Они не относятся к категории нормативных актов, однако определяют судьбоносную стратегию развития внутренней и внешней политики страны путем доведения основных идей не только до властной элиты, но и до широкой общественности. Для определения роли местного самоуправления в политической риторике руководителей государства нами проанализированы ежегодные послания президентов РФ Федеральному собранию, обнародованные в 1994-2011 гг.

Основное поле контент-анализа - это выявление частотных распределений смысловых единиц или же исследование статистических закономерностей частотного распределения смысловых единиц в тексте, а не раскрытие собственно смысла документа. Поэтому исследователь, занимающийся контент-анализом документов, исходит из того, что частотное распределение признака, как носителя какого-то смысла, говорит о степени его значимости или незначимости. Так, если в тексте наблюдается упоминание словосочетания «местное самоуправление», то это говорит о том, что он (текст) затрагивает данный вопрос. Но это не говорит о раскрытии смысла (содержания) понятия «местное самоуправление». Поэтому самым трудным моментом контент-анализа является определение смыслового наполнения, выявление смыслового содержания объекта исследования на основе анализа закономерностей частотного распределения смысловых единиц. О том, что задачей контент-анализа является выявление объективной реальности, раскрываемой с помощью того или иного слова говорят практически все исследователи, занимающиеся контент-

анализом текстов. Например, известные политологи Дж. Б. Мангейм и Р.К. Рич пишут о том, что контент-анализ предполагает, «систематическую числовую обработку, оценку и интерпретацию формы и содержания информационного источника» [1].

Таким образом, при помощи контент-анализа раскрываются количественно-качественные аспекты объекта исследования. Количественный контент-анализ в первую очередь призван выявить частоту появления в тексте определенных характеристик (переменных) содержания, тогда как качественный контент-анализ позволяет делать выводы даже на основе единственного присутствия или отсутствия определенной характеристики содержания.

При контент-анализе единицей исследования в основном выступают слово и тема. Темой настоящего контент-анализа является местное самоуправление, конкретной единицей анализа служит ключевое слово «самоуправление» и слова-показатели, наиболее часто употребляемые в данном контексте.

Свое исследование мы начали с анализа частоты употребления слова «самоуправление» (табл. 1).

Таблица 1

Общее количество слов и количество слов «самоуправление» в посланиях Президента Российской Федерации

Год Послание Дата Кол-во страниц Общее Кол-во слов В т. ч. слово «самоуправление»

1994 Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)» от 24.02.1994 57 15537 16

1995 Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России» от 16.02.1995 80 20382 16

1996 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.02.1996 46 12440 7

1997 Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» от 06.03.1997 52 13502 23

1998 Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Общими силами - к подъему от 17.02.1998 60 14 635 16

России (о положении в стране

и основных направлениях политики Российской Феде-

рации)»

1999 Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» от 30.03.1999 73 20754 23

2000 Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Какую Россию мы строим» от 08.07.2000 18 5163 20

2001 Послание Президента РФ Федеральному Собранию "Не будет ни революций, ни контрреволюций от 03.04.2001 21 6254 3

2002 Послание Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» от 18.04.2002 18 5885 13

2003 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 16.05.2003 23 6001 2

2004 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 26.05.2004 20 5252 1

2005 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 25.04.2005 18 5254

2006 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 10.05.2006 23 6542 3

2007 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ от 26.04.2007 28 8050 3

2008 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 25 8354 12

2009 Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.11.2009 32 9552 1

2010 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.11.2010 20 7049 2

2011 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22.12.2011 19 6543 1

Все- 18 633 177149 162

го

Наиболее часто слово «самоуправление» использовал Б.Н. Ельцин. Высокая частота употребления Б. Ельциным слова «самоуправление» служит свидетельством придания большой значимости новой форме власти - власти местного сообщества в условиях зарождения и становления государства нового типа.

Остальные президенты страны в своих первых посланиях уделяли серьезное внимание проблеме самоуправления (в 2000 г. слово «самоуправление» прозвучало 20 раз, в 2008 г. - 12 раз). В последующих своих посланиях В. Путин и Д. Медведев значительно реже стали использовать рассматриваемое нами слово, что служит некоторым (скорее всего косвенным) доказательством недооценки роли данной тематики в политическом курсе нашей страны.

Далее, следует отметить, что слово «самоуправление» самостоятельно было использовано 3 раза в посланиях 1994, 1995, 2008 гг. В текстах 1994, 1995 оно использовано в контексте «самоуправления народов, национальных групп». Во всех остальных случаях это слово используется в сочетании «местное самоуправление».

Исследователи, занимающиеся изучением проблем местного самоуправления, данное словосочетание дополняют словами-показателями и словами синонимами, которые образуют в совокупности необходимое понятийное пространство или смысловой блок «местное самоуправление». Наиболее значимым является слово-показатель «местный», второе место по степени значимости отводится слову «муниципальный». Данный смысловой блок состоит из следующих условных групп слов и словосочетаний:

• самоуправление, местное самоуправление, система местного самоуправления;

• органы местного самоуправления, муниципалитет, администрация, муниципальное образование, совет;

• законы местного самоуправления, принципы местного самоуправления;

• главы, руководители, мэр, муниципальные служащие, депутаты;

• местная власть, местный уровень власти, уровень местного самоуправления, муниципальный уровень власти;

• местное население, местные жители, местное сообщество;

• местные вопросы, интересы, инициативы, традиции;

• муниципальные выборы, представительные органы местного самоуправления;

• муниципальная собственность, муниципальный бюджет, муниципальные финансы, муниципальные средства;

• муниципальное хозяйство, муниципальные услуги, коммунальное хозяйство и др.

Контент-анализ этих слов и словосочетаний показал частоту использования темы местного самоуправления в текстах посланий (табл. 2).

Таблица 2

Количество слов в посланиях президентов РФ, относящихся к теме «местное самоуправление», имеющих различные словоформы

Годы Самоуправление Местное само-управление МСУ, органы МСУ (перечисление, обращение) Система, институт, принципы, функции, права, полномочия, интересы МСУ Реформа, организация, формирование, состояние, становление, развитие Проблемы, недостатки, отношение к МСУ Законы, программы, НПА акты о МСУ, муниципальные законы

1994 1* 15 3 7 3 - 2

1995 1* 15 6 4 3 - 2

1996 7 2 - 4 1 -

1997 23 6 5 2 9 1

1998 16 5 7 1 2 1

1999 23 2 5 3 9 1* Ев-роп. Хартия 1* Концепция МСУ

2000 5 1 - - 4 -

2001 3 1 - - 2 1

2002 13 3 2 2 3 3

2003 2 1 - 1 - -

2004 1 - - 1 - -

2005 - - - - - -

2006 3 3 - - - -

2007 3 1 - 1 - 1

2008 1 11 3 4 1 2 1

2009 1 1 - - - -

2010 2 - 1 1 - -

2011 1 - 1 - - -

Ито 3 144 38 36 23 32 14

го

* Слово «самоуправление» использовано в контексте, не относящемся к теме

местного самоуправления.

Как видим, тема местного самоуправления присутствует почти во всех посланиях президентов Российской Федерации. В текстах посланий 19941996 гг., 1997-1999 гг., 2002 г. и 2008 г. эта тема занимает больше места относительно других лет.

Дальнейший анализ показал, что данное словосочетание зачастую употребляется в сочетании со словом-показателем «органы власти». Например:

- Сложность и масштабность этих проблем требуют конструктивного взаимодействия федеральных и региональных органов власти, орга-

нов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений (1994 г.).

- Россияне избирают Президента, депутатов Государственной Думы, губернаторов, мэров, органы местного самоуправления (2000).

- Ив этой связи напомню руководителям министерств, ведомств, субъектов Федерации, органов местного самоуправления: согласно статье 7 Конституции Российская Федерация - это социальное государство, которое обеспечивает свободное развитие человека и при этом устанавливает гарантии социальной защиты и т.д.

Значит, в посланиях президентов РФ местное самоуправление зачастую рассматривается в качестве органа власти, что в определенной мере отражает трансформацию политико-правового ландшафта, направленную

на включение местного уровня власти во властно-управленческую структуру.

В этой связи следует отметить, что еще одним доказательством включения местного уровня власти во властно-управленческую структуру служит частота слова-показателя «местное» в контексте власти: «местная власть», «местный уровень власти», «уровень местного самоуправления» (табл. 3).

Таблица 3

Количество сочетаний слова-показателя «местный» с другими словами

Год Местная Глава, Местное Местное Местные

власть, мест- депутаты, население, сообщество вопросы, ин-

ный уровень власти, МСУ эксперты МСУ жители тересы, инициативы, традиции,

1994 2 (115) - 1 - 1

1995 1 (154) - 1 - 1

1996 1 (55) 1 2 - -

1997 6(123) - - 2 -

1998 1 (97) 2 - - -

1999 3 (153) 1 1* - 2

2000 5 (52) 5 - - -

2001 1 (21) 1 - - -

2002 1 (26) - 2* - 1

2003 - (19) - - - -

2004 1 (14) - - - -

2005 1 (11) - - - 1*

2006 1 (8) - - - -

2007 5 (15) - - - -

2008 1 (25) 4 1 - -

2009 1 (17) - 1 - -

2010 1 (15) 1 - - -

2011 - (9) 3 1 - -

Итого 32 (929) 18 10 2 6

Частота слов «местная власть» и «местный уровень власти» говорит, с одной стороны, о том, что особое место в системе управления государства, развивающегося по пути демократии, занимает местное самоуправление, имеющее тесную связь с идеей народного суверенитета. С другой же стороны, частота этих слов служит свидетельством исключительной роли президента в согласованном функционировании и взаимодействии всех видов и всех уровней власти.

Однако, судя только по материалам посланий, невозможно уловить приоритетность той или иной теории местного самоуправления (теорию свободной общины, государственную и государствоведческо-общественную) и, соответственно, приоритетность того или иного типа власти, создающегося на местах. Поэтому трудно однозначно говорить о доминировании в посланиях президента нашей страны идей «государственной теории местного самоуправления». Тем не менее, очень редкое упоминание субъектов народовластия (местных жителей, местного сообщества, местных депутатов и т.д.) позволяет усомниться в развитости идей «теории общины» и, соответственно, о развитости подлинного народовластия и о значительности подключения граждан к ведению и решению местных вопросов. Данное обстоятельство в определенной мере обусловлено слабой развитостью гражданского общества, в недрах которого вызревает подлинное народовластие.

По нашему мнению, одной из важных причин существования указанных проблем является то, что в руководстве страны пока нет ясного понимания того, является ли местное самоуправление самостоятельным, независимым от государства институтом народовластия, или же составляет органическую часть государственной власти, занимающую ее низшую ступень.

Несмотря на разграничение полномочий между государственной властью и органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не привело к полному решению существующих проблем, что и отражается в посланиях президентов.

В понятийном пространстве или в смысловом блоке «местное самоуправление» большое место занимает понятие «муниципальное образование». Данное понятие было введено в научно-практический оборот нашей страны Гражданским кодексом Российской Федерации, принятым Государственной Думой 21 октября 1994 г.

В соответствии с Федеральным Законом №131 муниципальное образование - это городское или сельское поселение, часть поселения, иная населенная территория в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В посланиях президентов РФ достаточно часто применяется слово «муниципальный», имеющее одинаковый со словом «самоуправление» смысл (табл. 4).

Таблица 4

Количество сочетаний слова-показателя «муниципальный» с другими словами

Послание Муниципальный Муниципалитет, Муницип. органы, образование, совет Муни-цип. власть, уровень, выборы Муни-цип. кадры Муни-цип. бюджет, средства Муни-цип. собствен ность, заказ, услуги Муницип. хозяйство, услуги

1994 6 4 1 - 1 - -

1995 9 7 1 1 - - -

1996 2 1 - - 1 - -

1997 3 1 1 - 1 - 3

1998 8 2 1 2 1 2 1

1999 8 5 2 - 1 - -

2000 2 - - 2 - - -

2001 4 2 - 1 1 - 1*

2002 3 2 1 7* реформа ЖКХ

2003 - - - - - - -

2004 6 5 - - - 1 1

2005 2 - 1 - 1 - -

2006 1 - 1 - - - -

2007 2 1 1 - - -

2008 10 3 1 6 - - -

2009 3 - 1 - - 2 -

2010 7 5 1 1 - 1 1

2011 13 6 1 3 - 3 1

Итого 89 44 13 14 7 9 16

В посланиях всех трех президентов встречаются рассматриваемые нами понятия. Однако они упоминаются крайне редко, это говорит о том, что данная тема не занимает существенное место относительно других тем.

Итак, контент-анализ ключевого слова «самоуправление», основных слов-показателей «местный», «муниципальный» и их производных показал, что практически во всех 18 посланиях постоянно затрагиваются проблемы, относящиеся к анализируемой нами теме. Это говорит о преемственности государственной политики в отношении становления и развития местного самоуправления. Результаты анализа показывают, что неоднократно менялась частота их употребления, которое свидетельствует об изменении отношения глав государства к данному феномену. Наибольшее внимание вопросам местного самоуправления уделял первый президент России. В структуре его посланий 1994-1995 гг. были выделены отдельные тематические блоки, посвященные проблемам местного самоуправления.

В первых посланиях В. Путина (2000) и Д. Медведева (2008) достаточно часто упоминались вопросы, относящиеся к проблемным зонам этой тематики. В последующих своих обращениях они, с одной стороны, реже затрагивали проблемы местного самоуправления. С другой же стороны, постепенно менялся акцент этой темы. А именно, рассматриваемая нами тематика все чаще стала рассматриваться в сочетании с органами государственной власти. При этом акцент ставился не только на вопросах разграничения государственной и муниципальной власти, но и на проблемах обеспечения четкой вертикали государственной власти. Данная тенденция говорит о том, что в нашей стране постепенно обозначился переход от идей общинной теории местного самоуправления к дуалистической концепции.

Президент Д. Медведев в отличие от других президентов уделял внимание вопросу участия политических партий в деятельности местного самоуправления. Значит, его внимание к местному самоуправлению усилилось в связи с активизацией обсуждения вопросов, относящихся к становлению гражданского общества.

В целом же каждый лидер нашей страны акцентировал свое внимание на различных аспектах этой сложной и многогранной тематики. Это говорит о том, что идеи становления и развития местного самоуправления входят в круг базовых общественно-политических ценностей нашей страны.

Литература

1. Мангейм Дж. Б., Рич К.Р. Политология. Методы исследования. - M.: Весь Мир, 1997. - 544 с.

Будаева Цыцык Батоевна, доктор политических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Бурятского государственного университета. 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а, тел. (3012)213506. Дугарова Альбина Аюшеевна, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Бурятского государственного университета. 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а, тел. (3012)213506. Budaeva Tsytsyk Batoevna, doctor of political sciences, of state and municipal management chair of Buryat State University. 670000, Ulan-Ude, Smolina, 24a, tel. 8(3012)213506.

Dugarova Albina Ayusheevna, senior teacher of state and municipal management chair of Buryat State University. 670000, Ulan-Ude, Smolina, 24a, tel. 8(3012)213506.