Вопросы квалификации судами использования кандидатами на выборах своих должностных преимуществ как избирательного правонарушения

ВОПРОСЫ КВАЛИФИКАЦИИ СУДАМИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КАНДИДАТАМИ НА ВЫБОРАХ СВОИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕИМУЩЕСТВ КАК ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

А.Г. Шин

В соответствии с Конституцией Российской Федерации государством гарантируется равенство прав граждан (ч. 2 ст. 19). Из положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) следует, что кандидатам в депутаты или на выборные должности при проведении их избирательных кампаний должны быть предоставлены равные юридические возможности. В целях обеспечения реализации принципа равного пассивного избирательного права указанный Федеральный закон устанавливает ограничения, связанные с должностным или служебным положением отдельных кандидатов (ст. 40).

Использование кандидатами преимуществ своего должностного или служебного положения (далее - использование должностных преимуществ) является одним из наиболее серьезных правонарушений, допускаемых в ходе проведения избирательных кампаний. В системе мер юридической ответственности, применяемых за его совершение, предусмотрены меры конституционно-правового, административного, а в исключительных случаях - и уголовно-правового характера.

Конституционно-правовая ответственность (в зависимости от обстоятельств использования должностных преимуществ и стадии избирательной кампании, на которой было совершено это правонарушение) состоит в применении к кандидату, виновному в использовании должностных преимуществ, конституционно-правовых санкций в виде предупреждения, отказа в регистрации, отмены регистрации. В данном случае использование кандидатами на выборах своих должностных преимуществ выступает в качестве самостоятельного избирательного правонарушения, имеющего юридическую природу конституционно-правового деликта.

Понятие использования должностных преимуществ подробно раскрыто законодателем в п. 5 ст. 40 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Вместе с тем

на практике при квалификации деяний в качестве использования должностных преимуществ возникает немало противоречивых вопросов. В этой связи большой интерес представляет анализ судебных решений, вынесенных в связи с рассмотрением соответствующей категорий избирательных споров.

Общим объектом использования должностных преимуществ как избирательного правонарушения (конституционно-правового деликта) является совокупность общественных отношений, возникающих по поводу реализации гражданами своих избирательных прав [1]. В качестве непосредственного объекта данного деликта выступают охраняемые законодательством о выборах общественные отношения, возникающие при проведении избирательной кампании, связанные с обеспечением кандидатам равных юридических возможностей. Проиллюстрируем сказанное примером из судебной практики.

Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ было установлено, что кандидат Ч., являясь должностным лицом, использовал на муниципальных выборах свое положение и имел преимущественный доступ к местной газете, в которой неоднократно в период предвыборной агитации опубликовывались его заявления. В то же время другие кандидаты были лишены такой возможности. Еще одно нарушение заключалось в том, что для организации и проведения встреч Ч. с избирателями привлекались лица, находящиеся у него в подчинении, иной служебной зависимости. С целью достижения определенных результатов на выборах допускалось использование различных видов связи, оргтехники, обеспечивающих функционирование органов местного самоуправления [2].

Обязательными признаками объективной стороны использования должностных преимуществ как конституционно-правового деликта являются: деяние, предусмотренное в п. 5 ст. 40 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, противоправность, время совершения деликта.

Анализ положений Федерального закона __ об основных гарантиях избирательных прав

34

показывает, что использование должностных преимуществ совершается путем действий [3]. Как было подчеркнуто в одном из судебных дел, должностные преимущества можно использовать только посредством их реализации [4].

Перечень противоправных деяний, подпадающих под признаки рассматриваемого деликта, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. В свою очередь, суды в отдельных случаях выходят за пределы положений законодательства о выборах, рассматривая в качестве использования должностных преимуществ распространение кандидатом, обладающим специальным правовым статусом, агитационных материалов (визитных карточек, брошюр, листовок и пр.), содержащих служебную информацию (номера рабочих телефонов, адреса мест работы) [5]. При этом суды исходят из того, что осуществление данных деяний является незаконным независимо от того, воспользовались ли избиратели фактически предложенной возможностью либо проигнорировали такое предложение [6].

Центральной проблемой в правоприменительной практике является отграничение предвыборной агитации от информирования, связанного с исполнением кандидатом, обладающим специальным правовым статусом, своих должностных (служебных) обязанностей. По мнению заявителей, совмещение такими кандидатами своих профессиональных обязанностей с участием в избирательной кампании подпадает под понятие деятельности, способствующей созданию положительного или отрицательного отношения избирателей, что, в свою очередь, является одним из признаков предвыборной агитации. В большинстве случаев такие заявления остаются без удовлетворения. Позиции судов основываются на том, что само по себе создание позитивного или негативного мнения не является предвыборной агитацией, а освещение деятельности кандидата, обладающего специальным правовым статусом, в целом может носить информационный характер и не иметь агитационных целей [7].

Противоправность использования должностных преимуществ как обязательный признак объективной стороны этого деяния заключается в нарушении предписаний законодательства о выборах, отступлении субъекта правоотношения от модели поведения, установленной избирательно-правовыми нор-

мами. В литературе выделены следующие виды противоправного поведения: а) неприменение правовой нормы; б) недолжное применение правовой нормы; в) прямое нарушение правовой нормы [8]. Как представляется, использование должностных преимуществ совершается путем прямого нарушения избирательно-правовой нормы. Недолжное применение нормы не может служить основанием для наступления конституционно-правовой ответственности, поскольку отсутствуют механизм определения и методика доказывания неэффективности реализации нормы или неправильности выбора вариантов поведения органа или должностного лица [9].

Время использования должностных преимуществ означает период, в течение которого совершается данное противоправное деяние. Использование должностных преимуществ как конституционно-правовой деликт осуществляется в период избирательной кампании кандидата. За ее пределами действия, внешне имеющие признаки рассматриваемого деликта, не имеют юридического значения [10]. Важно заметить, что закон содержит общее понятие избирательной кампании, которое является родовым по отношению к избирательной кампании кандидата (ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Последнее идентифицируется с конкретным субъектом избирательного процесса, представляя собой деятельность, направленную на достижение в его интересах определенного политического результата на выборах [11].

Неоднократность совершения правонарушения выступает в качестве обязательного признака объективной стороны использования должностных преимуществ при применении мер конституционно-правовой ответственности в виде отказа в регистрации кандидата, отмены регистрации кандидата. Однако законодатель не поясняет, что следует понимать под данной категорией. Думается, что неоднократность использования должностных преимуществ - это совершение кандидатом, обладающим должностным (служебным) статусом, двух и более противоправных деяний, предусмотренных п. 5 ст. 40 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, за совершение которых (в зависимости от стадии избирательной кампании) наступает конституционно-правовая ответственность в виде отказа в регистрации кандидата, отмены регистрации кандидата.

Особенностью кандидата как индивидуального субъекта конституционно-правовой ответственности за использование должностных преимуществ является совмещение им двух специальных правовых статусов: статуса кандидата в депутаты или на выборную должность и соответствующего должностного (служебного) статуса. Первый статус связан с наделением его законодательством о выборах правами и обязанностями, связанными с реализацией им пассивного избирательного права. Второй статус сообразуется с исполнением лицом своих должностных (служебных) обязанностей в государственных органах, органах местного самоуправления, организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, в органах управления организаций независимо от форм собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций).

В юридической литературе указывается на необходимость расширения круга кандидатов, на которых бы распространялись должностные (служебные) ограничения [12]. Как показывает практика, использовать должностные преимущества могут кандидаты, статус которых не указан в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав. К примеру, в одном из судебных дел было установлено, что, лицо, претендующее на выборную должность, при сборе подписей избирателей допустило использование преимуществ своего должностного положения. Являясь начальником военной кафедры государственной аг-роинженерной академии, кандидат привлек для сбора подписей в свою поддержку находящихся в его подчинении сотрудников военной кафедры, которые выполняли поручение в рабочее время на безвозмездной основе [13].

Следует отметить, что судебной практике более ранних лет известны случаи широкого толкования положений законодательства, содержащего должностные (служебные) признаки кандидатов. Так, определением Верховного Суда Российской Федерации от 9 января 2003 г. была отменена регистрация кандидата в депутаты краевого законодательного органа. В качестве основания для принятия такого решения суд сослался на то, что кандидат, являясь начальником государственного унитарного предприятия районного узла почтовой связи, использовал на выборах преимущества своего должностного положения [14].

Довод кассационной жалобы о том, что заявитель не является специальным субъектом ответственности и на него не распространяются ограничения, предусмотренные Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, суд признал неубедительными, поскольку, по его мнению, закон предусматривает обязанность обеспечить зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям равные условия проведения предвыборной агитации, то есть кандидаты от государственных и коммерческих организаций должны находиться в равных условиях [15].

Следует согласиться с А.В. Мироновым в том, что данный подход крайне недопустим, поскольку применение норм права по аналогии ставит под сомнение режим законности при проведении избирательных кампаний и приводит к существенному ущемлению законных прав кандидатов и избирателей [16].

Обязательными признаками субъективной стороны использования должностных преимуществ являются вина и цель совершения данного конституционно-правового деликта.

При разрешении избирательных споров, связанных с использованием должностных преимуществ, в судебных решениях подчеркиваются: заведомость противоправных деяний, явность нарушений, умышленный характер содеянного, осведомленность виновных лиц. Так, Верховный Суд Российской Федерации подтвердил правильность выводов суда первой инстанции о факте незаконной организации встречи кандидата, являющегося мэром муниципального образования, с избирателями. Как отметил суд, данные избирательные действия были осуществлены с заведомым нарушением законодательства о выборах [17].

При разрешении рассматриваемой категории дел суды придерживаются правовой позиции о необходимости обязательного установления противоправной цели. К примеру, в одном из судебных дел было указано, что под признаки использования преимуществ должностного или служебного положения подпадает опубликование в государственных и муниципальных средствах массовой информации не любых материалов, а только таких, которые имеют своей целью сбор подписей избирателей или ведение предвыборной агитации [18].

Мотив как внутренне побуждение, которым руководствуется правонарушитель, при квалификации деяний в качестве использования должностных преимуществ не учитывается.

35

36

Суд первой инстанции посчитал сбор подписей избирателей в поддержку кандидата К., занимающего государственную должность, в помещениях, принадлежащих государственным органам и органам местного самоуправления, без оплаты их аренды из избирательного фонда кандидата несущественным нарушением и не оценил его в качестве самостоятельного основания к отказу в регистрации. Верховный Суд Российской Федерации признал такое решение несостоятельным, сославшись на то, что законодательство о выборах не предполагает возможности привлечения к ответственности кандидатов, допустивших нарушение установленных требований, в зависимости от оценки этих проступков и мотивов их совершения. По мнению суда, в противном случае будет нарушен принцип равноправия кандидатов, зарегистрированных по тому же избирательному округу [19].

В заключение необходимо отметить, что проблема использования на выборах должностных преимуществ продолжает оставаться злободневной. Такая ситуация, с одной стороны, является следствием несовершенства действующего законодательства о выборах, с другой - допускаемых судебных ошибок. В этой связи необходимы дальнейшее совершенствование как законодательства о выборах, так и практики его применения.

1. Как справедливо отмечает А.Д. Исхаков, у всех нарушений норм избирательного права совпадает один элемент состава - это объект правонарушения, то есть избирательные права граждан. См.: Исхаков А.Д. Юридическая ответственность за нарушения норм избирательного права Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003. С. 46.

2. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 дек. 1998 г. по делу № 56-Г98-20 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В 2 т. Т. 1 / отв. ред. О.Ю. Вельяшев. М., 2001. С. 516-517.

3. Действие как форма противоправного поведения -это явное невыполнение обязанности, нарушение запретов, ограничений. См.: Самочкин А.Н. Конституционные деликты в сфере института собственности в субъектах Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 9. С. 17.

4. Сборник судебных решений по делам о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Ч. 2. М., 2005. С. 772.

5. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2003 г. по делу № 67-Г03-22; определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 декабря 2005 г.

по делу № 5-Г05-134; определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 марта 2006 г. по делу № 71-Г06-8; определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 марта 2006 г. по делу № 71-Г06-13; определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 октября 2006 г. по делу № 25-Г06-16 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).

6. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 9 января 2003 г по делу № 18-Г02-46 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).

7. См., например: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 6 ноября 2004 г. по делу № 29-пВ-04; определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 ноября 2007 г по делу № КАС07-681 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика). Одной из причин такой проблемы является отсутствие в законодательстве о выборах норм, позволяющих провести четкую правовую границу между предвыборной агитацией и информированием. По замечанию А.А. Кондрашева и Ю.А. Сизых, многие понятия крайне неопределенны, не имеют нормативного толкования, в результате чего могут быть истолкованы субъективно или просто исходя из критериев целесообразности. См.: Кондрашев А.А., Сизых Ю.А. Проблема разграничения понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» в свете прошедших выборов // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 24. С. 10.

8. Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 22.

9. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 85.

10. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 марта 2006 г. по делу № 39-Г06-26 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).

11. Игнатенко В.В., Князев С.Д. Правовые основы избирательного процесса : учебное пособие. Иркутск, 2007. С.

12. Сидякин А.Г. Отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата (списка кандидатов): проблемы теории и практики : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 194.

13. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2003 г. по делу № 41-Г03-24 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).

14. Ограничения, связанные с должностным (служебным) положением, в отношении данной категории кандидатов были установлены только в 2005 году. См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1), ст. 3104.

15. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 9 января 2003 г. по делу № 18-Г02-46 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).

16. Миронов А.В. Оценочные понятия в избирательном законодательстве Российской Федерации. Иркутск, 2005. С. 134.

17. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 1998 г. по делу № 56-Г98-20 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В 2 т. Т. 1 / отв. ред. О.Ю. Вельяшев. М., 2001. С. 804-805.

18. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 дек. 2005 г. по делу № 5-Г05-129 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).

19. Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 ноября 2003 г. № 7-Г03-14 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).

ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПОРЯДКА ПРИЗНАНИЯ ВЫБОРОВ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ

И.А. Боровикова

Механизм реализации мер правового принуждения является юридическим процессом по своей правовой природе, и для его исполнения необходимо последовательное совершение ряда определенных юридических действий. Юридический процесс как порядок разрешения дел публичными органами власти является одной из юридических гарантий конституционных прав и свобод граждан [1]. Юрисдикционная деятельность по рассмотрению дел об отмене решений избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, о признании недействительными итогов голосования, результатов выборов осуществляется избирательными комиссиями и судами общей юрисдикции.

Под административным производством как частью юридического процесса понимается особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм [2]. Правовую основу для осуществления административного производства по делам об отмене решений об итогах голосования, о результатах выборов, о признании итогов голосования и результатов выборов недействительными составляет п. 1 ст. 77 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3] (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав). Кроме этого, возможность использования административного порядка разрешения подобных избирательных споров предусмотрена п. 1 ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [4] и п. 1 ст. 85 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» [5], а также соответствующими законами о выборах субъектов Российской Федерации.

Решение нижестоящей избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов может быть отменено вышестоящей по отношению к ней избирательной комиссией (п. 1 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Под вышестоящей избирательной комиссией понимается определенная законом в качестве таковой избирательная комиссия, организующая и обеспечивающая подготовку и проведение выборов, по отношению к иным избирательным комиссиям, организующим и обеспечивающим подготовку и проведение этих же выборов (п. 22 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).

Необходимо отметить, что конкретная система подачи жалоб напрямую зависит от вида проводимых выборов и уровня избирательной комиссии, решения которой оспариваются, и в целом ее можно свести к следующим основным правилам:

1) решения участковых избирательных комиссий об итогах голосования могут быть отменены в зависимости от проводимых выборов окружной, территориальной либо избирательной комиссией муниципального образования;

2) решения территориальных избирательных комиссий об итогах голосования могут быть отменены в зависимости от вида проводимых выборов избирательной комиссией муниципального образования, окружной избирательной комиссией либо избирательной комиссией субъекта Российской Федерации;

3) решения окружных избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов могут быть отменены в зависимости от вида проводимых выборов либо избирательной комиссией муниципального образования, либо избирательной комиссией субъекта Российской Федерации;

4) решения избирательных комиссий субъ- П1 ектов Российской Федерации об итогах голо- ^