Финансовое регулирование межбюджетных отношений

О.С. ИВАНОВА

ФИНАНСОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Ключевые слова: финансы, межбюджетное регулирование, бюджетные доходы и расходы.

Обосновано, что реализация концепций межбюджетного регулирования на уровне планирования бюджетных расходов учреждений позволяет обеспечить проведение целостной бюджетной политики на всех уровнях бюджетной системы, повышение эффективности бюджетных расходов.

O.S. IVANOVA

FINANCIAL REGULATION OF INTERBUDGET RELATIONSHIP

Key words: finances, interbudget regulation, budgetary profits and charges.

It is marked in the article, that conception realization of at the level of planning institutions budget expenditure allows to secure budget policy realization at all levels of the budget system, budget expenditure effectiveness increase.

Реформирование межбюджетных отношений в России постепенно превратилось в некий постоянный процесс. Сменяются концепции и программы, уточняется бюджетное законодательство, при этом оптимальная модель взаимодействия всех уровней управления в системе разделения бюджетных полномочий и ресурсов пока не создана.

С 2005 г. изменяется бюджетное устройство РФ. Бюджетная система РФ как совокупность федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов получает законодательное упорядочение на местном уровне. Образуются два уровня местных бюджетов: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Межбюджетные отношения - понятие многообразное. В отечественных публикациях нет единой точки зрения относительно содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием [4]; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям, что существенно сужает сферу межбюджетного перераспределения [7].

Механизм бюджетного регулирования активно использовался в советское время в условиях плановой экономики, когда проблемы сбалансированности нижестоящих бюджетов решались в условиях практического отсутствия бюджетной самостоятельности региональных и местных властей. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР. Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства. Реформирование бюджетного устройства потребовало принципиально иных подходов в проведении бюджетной политики - на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

В результате вышеизложенного можно утверждать, что с теоретических позиций не следует сводить содержание межбюджетных отношений ни к оказанию финансовой помощи, ни к бюджетному регулированию. Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и внебюджетных источников - с другой.

Во-первых, с точки зрения совокупности экономических отношений межбюджетные отношения - это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией РФ социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей территорий. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. в качестве одной из важных целей наряду с экономической эффективностью, бюджетной ответственностью, политической консолидацией определена социальная справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Выражая распределительные отношения, межбюджетные отношения проявляют себя как на стадии первичного распределения (в виде отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определенной доли от налоговых поступлений), так и на стадии перераспределения (в виде различных дотаций, субвенций из вышестоящих бюджетов, а также при образовании и распределении средств фондов финансовой поддержки субъектов федерации и муниципальных образований).

Во-вторых, с точки зрения механизма реализации межбюджетные отношения включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи [9].

В настоящее время правовые предпосылки для формирования финансовоэкономической основы местного самоуправления имеются. Конституция РФ не только предусматривает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России, но и определяет его экономическую основу, закрепив в качестве таковой особую, отделённую от государственной, форму собственности - муниципальную собственность и сформулировав фундаментальное положение о праве муниципальных образований иметь свой собственный бюджет. В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Законодательные меры, имеющие целью создание материальных предпосылок местного самоуправления, осуществлены и в финансовой сфере, посредством принятия специального законодательства, в частности Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 5 сентября 1997 г. и включения соответствующих положений в Налоговый и Бюджетный кодексы. Муниципальные образования получили право на определённую часть собира-

емых на их территории налогов. В настоящее время на этот уровень полностью переданы земельный налог и налоги на имущество физических лиц [6].

Современная теория общественных финансов рассматривает финансовую помощь как необходимый элемент межбюджетных отношений, при этом, чем выше различия в социально-экономическом положении территорий государства, тем значимее потребность в данном инструменте бюджетного регулирования. В России действительно существует высокая разница в уровнях социальноэкономического положения регионов. Но в условиях крайней ограниченности бюджетных средств наивно думать, что можно создать некую идеальную методику предоставления финансовой помощи для ликвидации объективных диспропорций между регионами. Поэтому речь идет о более или менее справедливом распределении финансовой помощи для создания примерно равных (выровненных) условий функционирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Установленное Бюджетным кодексом РФ распределение доходов по уровням бюджетной системы направлено на максимально возможное сокращение регулирующих доходов, их преобразование в закрепленные. Большинство нормативов отчислений теперь установлены в Бюджетном кодексе РФ на долгосрочной основе, а не в Налоговом кодексе РФ или законе о бюджете, как было ранее.

Однако вопрос о перераспределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы остается предметом постоянных дискуссий.

При рассмотрении вопроса закрепления налоговых доходов за бюджетами разных уровней бюджетной системы следует руководствоваться необходимостью достижения наиболее эффективной «вертикальной» и «горизонтальной» сбалансированности расходных обязательств и доходных источников. Данной цели можно достичь только от наиболее равномерно размещенных и немобильных налогов, так как только такое закрепление позволит максимально сократить различия в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, а значит, межбюджетное регулирование будет эффективным [3].

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено предоставление бюджетных кредитов бюджетам в двух случаях: на покрытие кассового разрыва и в связи с ликвидацией последствий стихийных бедствий. В первом случае бюджетный кредит, в зависимости от указания целевого назначения его использования, может обладать свойствами дотаций или субсидий, во втором - это инструмент для решения чрезвычайных задач. Предоставление бюджетного кредита на условиях возвратности и возмездности заставляет рассматривать его, прежде всего, как инструмент финансового рынка, а не реализации бюджетной политики. На наш взгляд, кредитование бюджетом бюджетов иных уровней является проявлением патернализма, свидетельством несовершенства межбюджетного регулирования, а предоставление публичным правовым образованием бюджетных кредитов иным бюджетам на реализацию инвестиционных проектов можно оценивать как проявление недобросовестной конкуренции.

Являясь способом управления, межбюджетное регулирование неизбежно приводит к ответному реагированию получателей межбюджетных трансфертов -территорий, органы управления которых принимают решения с учетом условий, установленных бюджетом вышестоящего уровня бюджетной системы, применяемых при распределении межбюджетных трансфертов. Это проявляется в принятии региональных программ, в том случае, если наличие программы и ее финансирование являются необходимым условием получение межбюджетного трансферта, в принятии решений о выделении средств на строительство объектов, в установлении новых расходных обязательств, а также в изменении структуры расходов, создании (упразднении) бюджетных учреждений и органов

управления. На характер управленческих решений, на управление региональными и местными финансами может повлиять и технология расчета межбюджетных трансфертов, что наиболее явно находит свое отражение при распределении региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки.

Так, распределение фондов финансовой поддержки требует расчета показателей, характеризующих состояние доходной базы территории и исполнения расходных полномочий (вопросов местного значения). Критерием достоверности оценки доходных возможностей бюджетов территорий является достижение совпадения фактической и плановой отдачи экономической базы, налогового (доходного) потенциала. Иначе складывается ситуация в отношении оценки расходных обязательств, расходных потребностей публично-правовых образований. До настоящего времени идут дискуссии по поводу того, что считать необходимыми расходными потребностями. Согласно одной точке зрения, потребность - это то, что финансируется по факту. Согласно второй -потребность должна быть четко описана нормативом и, следовательно, превышение норматива - уже не потребность. Также существует мнение, что достоверная оценка потребностей невозможна.

Перечисленные альтернативы обусловливают различия методологических подходов в определении расходных потребностей публично-правовых образований: исходя из фактических расходов, стандартов бюджетной услуги (стандарт услуги устанавливается с учетом функций, операций ее составляющих и нормативной стоимости каждой функции, операции или, что доминирует в последние годы, - исходя из различий в стоимости бюджетных услуг, т.е. индекса бюджетных расходов). В первом случае целью методики определения расходных потребностей будет являться полнота оценки фактических расходов, во втором - расчет средств, необходимых для обеспечения стандарта, в третьем - определение, во сколько раз больше или меньше средств необходимо затратить публично-правовому образованию для обеспечения равного объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Соответственно, в первом случае региональные органы государственной власти (органы местного самоуправления) будут ориентированы на обоснование дополнительных расходов, связанных с оказанием большего объема бюджетных услуг и (или) повышением качества их предоставления, в том числе на создание бюджетных учреждений, вне зависимости от того, востребованы эти учреждения жителями или нет, на увеличение штатной численности и т.п. Мерой, направленной на ограничение роста необоснованных расходов, может стать установление ограниченного перечня расходных позиций, по которым просчитываются расходные потребности территорий.

Во втором случае - ориентация публично-правовых образований на обоснование высокой себестоимости стандартизированной бюджетной услуги, на необходимость оказания бюджетных услуг более дорогим способом, детальное, пооперационное описание физического состава бюджетной услуги с указанием стоимости могут создать препятствие для завышения себестоимости услуги на местах, однако это сопряжено с трудоемкостью процесса расчета: необходимо учитывать множество факторов и каждый год пересматривать их стоимость.

Вариант, предполагающий учет не расходных потребностей территорий, а объективных факторов, обусловливающих стоимостные различия, в настоящее время является наиболее устойчивым, но его недостаток - повышенная вероятность ошибки как следствие игнорирования важных факторов, обусловливающих различия в стоимости бюджетных услуг. Однако показателей, характеризующих различия в возрастном составе населения, уровне цен, дифференциации заработной платы работников бюджетных учреждений, плотности про-

живания населения, а также тех показателей, влияние на которые региональных и местных органов власти ограничено, недостаточно. Это объясняется тем, что методология расчета индекса бюджетных расходов предполагает наличие во всех регионах и муниципальных образованиях одинаковой сети бюджетных учреждений, ее одинакового состояния, что не соответствует действительности. Чем меньше статистико-сетевых показателей используется в расчетах и чем меньше коэффициентов удорожания учитывается, тем выше вероятность ошибки. Ввод в расчет индекса бюджетных расходов показателей, характеризующих наличие сети бюджетных учреждений, повышает объективность расчета, однако при этом увеличивается возможность регионов и муниципальных образований косвенно влиять на перераспределение трансферта.

Способность органов государственной власти и органов местного самоуправления адаптировать характер и структуру расходных обязательств к методикам расчета и распределения межбюджетных трансфертов осложняет меж-бюджетное регулирование - искажает представление о балансе ресурсов и потребности. В то же время ответная реакция региональных и местных органов управления на положения и условия методик распределения межбюджетных трансфертов дает возможность соуправлять собственными и расходными обязательствами территорий и рассматривать применение технологий межбюджетного регулирования как универсальный инструмент бюджетной политики.

Универсальность заключается в возможности применения данного инструмента как на макро-, так на мезо- и микроуровне бюджетного планирования. На макроуровне межбюджетное регулирование влияет на параметры бюджетов публично-правовых образований, на мезоуровне - на структуру расходов, их приоритетность, на микроуровне межбюджетное регулирование способно повлиять на структуру и объемы бюджетных росписей главных распорядителей и на сметы подведомственных им бюджетных учреждений иных публично-правовых образований.

Публично-правовое образование вышестоящего уровня бюджетной системы способно повлиять на объем и качество услуг, оказываемых населению бюджетными учреждениями иных публично-правовых образований, предоставлением не только целевых, но и нецелевых межбюджетных трансфертов, а также посредством реализации различных технологий в методике расчета и распределения межбюджетных трансфертов. Наиболее наглядно это проявляется при распределении межбюджетных трансфертов с использованием прямого счета и финансовых нормативов для определения расходных обязательств территорий.

Планирование бюджетных расходов главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств может быть построено на тех же концептуальных основах, что и межбюджетное регулирование.

Согласно концептуальной основе дотаций - достижению выравнивания финансовых возможностей публично-правовых образований, созданию при этом стимулов к мобилизации собственных доходов и повышению эффективности использования бюджетных средств - распределение бюджетных средств между распорядителями и получателями бюджетных средств должно осуществляться исходя из баланса общественных требований к предоставлению бюджетных услуг и способности населения самостоятельно замещать получение бесплатных бюджетных услуг их приобретением (покупкой) в бюджетном секторе или у частного бизнеса.

Концептуальная основа расчета и распределения целевых межбюджетных трансфертов (субвенций, а для муниципальных образований - межбюд-жетных субсидий), передаваемых на финансовое обеспечение делегированных полномочий, - достижение экономической эффективности расходов -

предполагает планирование бюджетных расходов исходя из приобретения бюджетных услуг вне бюджетной сферы. Применение концептуальной основы субвенциального финансирования целесообразно как в случае необходимости повышения эффективности оказания услуги, так и в случае, когда бюджетный сектор не в состоянии предоставить необходимый объем бюджетных услуг потребителям.

Исходя из концептуальной основы расчета и распределения целевых меж-бюджетных трансфертов (субсидий) на софинансирование собственных расходных полномочий получателей - выявления приоритетных направлений и объединения усилий нескольких участников для решения приоритетных задач -планирование расходов бюджетных учреждений осуществляется с учетом средств, уплачиваемых потребителями за потребляемые бюджетные услуги. Так, планирование средств на оказание дополнительных бюджетных услуг потребителям осуществляется только в том случае, если потребитель готов оплатить часть расходов, связанных с предоставлением ему этой бюджетной услуги. Применение данного подхода целесообразно в тех случаях, когда потребители предъявляют спрос на более качественные бюджетные услуги, нежели чем тот уровень, который может быть обеспечен органами государственной власти и местного самоуправления. Нет необходимости и нерационально расходовать бюджетные средства на предоставление бюджетных услуг такого качества, которое не удовлетворяет потребителей и не востребовано ими.

Поскольку в планировании расходов главных распорядителей и получателей средств бюджета могут быть реализованы концептуальные основы межбюджетного регулирования, построение системы межбюджетного регулирования может являться способом управления расходами бюджетов иных уровней бюджетной системы РФ, а задача методик расчета и распределения межбюджетных трансфертов перемещается от оценки расходных потребностей или их различий к управлению (соуправлению) расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями бюджетов иных публично-правовых образований. Соответственно и цели межбюджетного регулирования трансформируются: на первый план выходит повышение эффективности использования финансов всей бюджетной системы страны.

Предоставление межбюджетного трансферта само по себе не является финансированием оказания бюджетной услуги - это способ передачи средств от одного бюджета публично-правового образования другому. Несмотря на это, межбюджетные трансферты, как и иные расходы бюджета, могут быть оценены на предмет их эффективности. Однако оценка эффективности меж-бюджетного регулирования является еще более сложной задачей в сравнении с оценкой эффективности расходов бюджетных учреждений. Помимо наличия общей проблемы - затраты и результаты выражены в несопоставимых показателях - определение эффективности осложняется возникающим эффектом замещения, когда предоставление дополнительных целевых средств может привести к сокращению финансирования указанных расходов за счет собственных доходов бюджета публично-правового образования.

Оценка эффективности межбюджетных трансфертов все же возможна. Для финансового обеспечения делегированных полномочий эффективной следует признать такую методику расчета межбюджетного трансферта, при которой обеспечивается предоставление прежнего объема бюджетных услуг с меньшими затратами. Уровень эффективности в данном случае определяется исходя из достигнутой экономии затрат (эффективность затрат). Для дотаций и субсидий, выделяемых на условиях софинансирования, эффективной следует признать такую методику, в результате которой в бюджетах публично-правовых образований

нижестоящего уровня бюджетной системы происходит распределение средств пропорционально общественным ожиданиям - потребностям в получении бюджетных услуг. При этом эффект замещения не возникает, либо его проявление крайне незначительно; уровень эффективности есть степень достижения поставленной цели (эффективность результата) - изменение структуры расходов.

Все виды межбюджетных трансфертов могут быть измерены на предмет их социальной эффективности, т.е. как изменился уровень удовлетворенности населения качеством и количеством предоставляемых ему услуг в той или иной сфере (образования, здравоохранения и т.д.). Инструментом измерения социальной эффективности межбюджетного регулирования могут стать как социологические исследования, так и статистико-сетевые показатели, используемые отраслевыми ведомствами, обеспечивающие предоставление соответствующих бюджетных услуг населению. Определить, является ли сложившаяся тенденция результатом межбюджетного регулирования или усилий самого публично-правового образования, позволит анализ структуры расходов бюджетов. Эффективным будет такое межбюджетное регулирование, которое приведет к распределению бюджетных расходов пропорционально общественным требованиям в предоставлении бюджетных услуг. Соответственно и наиболее адекватным межбюджетным трансфертом можно назвать такой межбюджетный трансферт, который позволит обеспечить перераспределение средств в бюджетах иных публично-правовых образований пропорционально общественным требованиям. Отметим, что таковым инструментом может быть не только субсидия, предоставляемая бюджетам на условиях софинан-сирования (напомним об эффекте замещения), но и дотации, распределяемые с учетом особенностей, характеризующих состояние сети бюджетных учреждений, структуру расходов бюджета, себестоимость отдельных бюджетных услуг, а также результаты социологических опросов.

Социальный результат может быть измерен в статических и динамических показателях. Статические показатели демонстрируют, насколько отличается данный показатель в данном публично-правовом образовании от аналогичных показателей в сравнении с другими публично-правовыми образованиями. Динамические показатели характеризуют, насколько отличается тенденция в регионе или муниципальном образовании в сравнении с другими территориями или в сравнении с предыдущим периодом в этом же публично-правовом образовании.

Статический показатель позволяет оценить уровень территории в сравнении с другими регионами или муниципальными образованиями, однако его недостаток в том, что он не позволяет оценить различия в «стартовых» возможностях территорий. Публично-правовое образование, имеющее развитую инфраструктуру и высокий уровень экономического развития, изначально будет иметь более высокие показатели, нежели те, где эффективность управления общественными финансами находится на более низком уровне. Применение статических показателей наиболее успешно в тех случаях, когда необходимо описать минимальный стандарт, которому должно соответствовать предоставление бюджетных услуг во всех публично-правовых образованиях. Динамические показатели позволяют оценить изменения, происходящие в сфере управления общественными финансами, влияние межбюджетного регулирования на предоставление бюджетных услуг населению. Однако недостаток динамического показателя - отсутствие целевого ориентира: нельзя все всегда улучшать до бесконечности, необходимо четко описать цель, на достижение которой ориентировано предоставление межбюджетного трансферта. Статические и динамические показатели дополняют друг друга и делают систему оценки социальной эффективности межбюджетного регулирования це-

лостной. Преобладание статических показателей оправдано, если изменение качества и количества бюджетных услуг соизмеримо с суммой межбюджетного трансферта. В том случае, если степень воздействия межбюджетного трансферта на бюджетное планирование в регионе или муниципальном образовании не установлена, то целесообразно применять динамические показатели. Таким образом, несмотря на то, что предоставление межбюджетного трансферта не является финансированием предоставления бюджетной услуги, оценка его эффективности все же возможна [2].

В заключение хочу отметить, что реализации концепций межбюджетного регулирования на уровне планирования бюджетных расходов учреждений позволяет обеспечить проведение целостной бюджетной политики на всех уровнях бюджетной системы, повышение эффективности бюджетных расходов.

Литература

1. Государственные и муниципальные финансы: учебник I под ред. С.И. Лушина, В.А. Сле-пова. М.: Экономистъ, 2007. 763 с.

2. Завьялов Д.Ю. Потенциал межбюджетного регулирования как инструмента бюджетной политики I Д.Ю. Завьялов II Финансы. 2008. № 3. С. 11-14.

3. Карчевская С.А. Реформа местного самоуправления налоговой аспект I С.А. Карчевская II Финансы. 2007. № 12. С 7-8.

4. Коровкин Д.И. Реализация правового статуса субъекта Российской Федерации в системе межбюджетных отношений: дис. ... канд. юрид. наук I Д.И. Коровкин. М.: РАГС, 2001. С. 7.

5. Курлянская Г.В. Бюджетные реформы в Российской Федерации: замысел и реализация I Г.В. Курлянская II Вопросы экономики. 2003. № 4. С. 5-7.

6. Литягин Н.Н. Финансовые проблемы местного самоуправления I Н.Н. Литягин II Финансы. 2008. № 1. С. 24-25.

7. Максимова Н.С. Экономические основы федерализма и организация межбюджетных отношений в Российской Федерации: дис. ... канд. экон. наук I Н.С. Максимова. М., 2002. С. 28.

8. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 II СЗ РФ. 2001. № 34.

9. Якутова М.А. Механизм правового регулирования межбюджетных отношений: теория и практика I М.А. Якутова II Законодательство и экономика. 2004. № 8.

ИВАНОВА ОКСАНА СТАНИСЛАВОВНА родилась в 1982 г. Окончила Чувашский государственный университет. Соискатель кафедры актуальных проблем экономической теории Чувашского университета. Автор 4 научных публикаций.