Институциональные аспекты развития бюджетной системы: стратегия стабильности

Н. Г. Вовченко, В. С. Сульженко

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ: СТРАТЕГИЯ СТАБИЛЬНОСТИ

Аннотация

В статье рассматривается сущность финансовых институтов и их роль в обеспечении устойчивости бюджетной системы. Раскрыты современные типы институтов развития бюджетной системы, обоснованы инструменты их реализации, определены условия и особенности их адаптации в финансовой практике России.

Ключевые слова

Бюджетная система, финансовая стабильность, финансовый институт, бюджетные правила, институты бюджетной системы.

N. G. Vovchenko, V. S. Sulzhenko

INSTITUTIONAL ASPECTS OF BUDGET SYSTEM: STRATEGY OF STABILITY

Annotation

The point of the article is the matter of financial institutions and their roles in providing the sustainability in fiscal policies. The new methods of developing of budget system and their peculiarities and conditions concerning their practice in Russia are defined.

Keywords

Budget system, financial stability, financial institutions, sustainability in fiscal policies, budget rules, institutions of budget system

Бюджет является одной из наиболее динамичных структур финансовой системы РФ, действенным катализатором национальной экономики, основным средством воспроизводственного

процесса и финансовой базой, необходимой для обеспечения социально-экономической деятельности государства.

В российской бюджетной системе сохраняются значительные проблемы и несоответствия потребностям

национальной экономики. Прежде всего, это связано с: значительным ненефтегазовым дефицитом; структурой бюджетных расходов, которая не является оптимальной для

стимулирования экономического

развития; низким уровнем финансово-

экономического обоснования решений, приводящих к новым расходным обязательствам; неэффективностью бюджетных расходов; сложными межбюджетными отношениями;

постоянными фрагментарными

изменениями налогового

законодательства и т. д.

Все это свидетельствует о необходимости создания надежной институциональной основы бюджетной системы, агрегированной с

изменениями в экономике, в целях сохранения национальной финансовой стабильности и расширения

конкурентных возможностей России на международных рынках.

В новых программных документах обозначены основные задачи

государства, ориентированные на формирование устойчивой бюджетной системы. К ним относятся: сбалансированность бюджетов

бюджетной системы Российской Федерации; последовательное снижение нефтегазового дефицита федерального бюджета при аккумулировании конъюнктурно обусловленных доходов в суверенных фондах; сохранение объема государственного долга Российской Федерации на

экономически безопасном уровне и создание условий для минимизации рисков роста государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга; полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, обязательств и регулятивных инструментов, используемых для достижения целей и результатов государственной политики;

формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их оптимизации и повышения

эффективности исполнения; принятие новых расходных обязательств на основе оценки сравнительной эффективности таких обязательств и с учетом сроков и механизмов их реализации в пределах располагаемых ресурсов; обеспечение достаточной гибкости предельных объемов и структуры бюджетных расходов, в том числе наличие нераспределенных ресурсов на будущие периоды и критериев для их перераспределения в соответствии с уточнением

приоритетных задач либо сокращения

результатов; регулярность анализа и

оценки рисков для бюджетной системы Российской Федерации и их использование в бюджетном

планировании [1].

Данные меры можно реализовать путем взращивания современных финансовых институтов с ориентиром на лучшие зарубежные практики с точки зрения имплементации институтов (включая издержки на получение необходимой информации об институте, ее распространение, заключение соответствующих контрактов, принятие законодательства), что будет

способствовать достижению

общественно значимых результатов и устойчивости бюджетной системы.

Важность и значимость институтов в части экономической действительности общепризнана, но при этом понимание того, что такое «институты», «институциональная среда»,

«институциональные изменения»,

достаточно сильно варьируется, поскольку общепризнанных определений этих понятий не существует. Институты, не имея физического смысла, существуют через деятельность людей и в самой их деятельности. Именно институты призваны облегчить поиск необходимых людей, товаров, ценностей, дают возможность найти решения и согласовывать их; институциональные организации в обществе влияют на продуктивность экономики, что также отражается и на бюджетной сфере. Следуя новой институциональной экономической теории, можно определить институты как правила поведения, то есть как регулятивные принципы, которые предписывают или, наоборот, запрещают те или иные способы действия. Эти правила одновременно ограничивают и стимулируют действия хозяйственных агентов, позволяют им совершать осознанный выбор и предсказывать действия окружающих [2]. Под финансовым институтом следует

понимать комплекс формальных и неформальных принципов, норм, правил, обусловливающих и регулирующих деятельность человека в области финансов.

Основополагающий элемент

системы финансовых институтов состоит в том, что институт является структурной характеристикой всего общества. Так, В. Скотт выделял три основания институциональных

элементов: регулятивное, нормативное и когнитивное [3].

Справедливо мнение А. Н. Олейника, который описывает институт как «совокупность формальных, фиксируемых в праве рамок, структурирующих взаимодействия индивидов в экономической,

политической и социальной сферах» [4]. Исходя из этой точки зрения А. Е. Шаститко трактует институт как «ряд правил, которые выполняют функцию ограничений поведения экономических агентов и

упорядочивают взаимодействие между ними, а также соответствующие механизмы контроля за соблюдением этих правил» [5].

Понятие «экономический

институт» глубоко исследовано и встречается уже в первых работах по классической политической экономии. Так, Томас Гоббс в своем знаменитом труде «Левиафан» (1651 г.) трактует формирование базовых политических институтов как «результат заключения социального контракта между людьми» [6].

Целостный и глубокий подход к идентификации данного понятия сформулирован немецким экономистом Густавом Шмоллером. Автор двояко толкует понятие «институт». С одной стороны, он говорит об институтах как об обычных стационарных формах хозяйствования (таких, как рынок, предприятие или государство). В этом случае он отождествляет их с

организациями. С другой стороны, Шмоллер говорит о соглашениях и других стереотипах поведения, которые, по его мнению, надо рассматривать в специфическом контексте существующих идей, моральных норм и законов. В этом случае он отождествляет институты с правилами. С точки зрения Шмоллера, человек с момента рождения окружен институтами и действует в их структуре.

С ним солидарен и американский экономист, сторонник

институциональной теории, Джон Коммонс, который, анализируя институты как организационные механизмы достижения коллективных целей и в этом смысле отождествляя их с организациями, пишет: «Мы можем определять институт как коллективную деятельность по контролю

индивидуальной деятельности. Диапазон коллективной деятельности велик — от неорганизованных обычаев до множества организованных предприятий, таких как: семья, корпорация, холдинг, торговая ассоциация, профсоюз, государство. Общий для всех них принцип — та или иная степень контроля над деятельностью отдельных лиц, который осуществляется коллективным действием» [7].

С точки зрения теории институциональных изменений Д. Норта, институциональная среда, или институты, представлена группой индивидуумов, вовлеченных в целевую деятельность. Ограничения,

накладываемые институциональной структурой (вместе с другими ограничениями), определяют множество возможностей. В нашем случае деловые единицы, обладающие целевой функцией (максимизация прибыли), будут накапливать знания и опыт, позволяющие ей укрепить свои позиции для выживания в контексте повсеместной редкости ресурсов, конкуренции, стремлении к

минимизации трансакционных

издержек [8].

Д. Норт считал, что тормозом в экономическом развитии являются трансакционные издержки,

возникающие вследствие того, что информация обладает ценой и ассиметрично распределена между сторонами обмена, что

институциональная структура

определяет, какие типы знания необходимы, чтобы получить максимальную отдачу, а конкуренция вынуждает организации постоянно инвестировать в приобретение знаний опыта с целью выживания [9].

С точки зрения Оливера Уильямсона, фирма, или

хозяйствующий субъект, и рынок рассматриваются как альтернативные механизмы управления трансакциями с акцентом на сравнительные

преимущества и недостатки каждого [10]. Такая логика открывает дополнительные перспективы в теории регулирования бюджетных отношений.

Исходя из анализа представленных подходов можно сделать вывод, что для институционалистов характерно

отождествление институтов с организационными формами

деятельности людей — индивидуальной и коллективной. Индивидуальная форма связана со стандартами и правилами поведения, а под коллективной подразумеваются организации, которые обеспечивают определение

взаимодействия между людьми. Все эти аспекты определяют подходы и в развитии бюджетной системы, и финансовой в целом. Теоретическая задача определения роли институтов в регулировании бюджетных и

финансовых процессов осложняется тем, что они развивались в условиях неустойчивых трансформационных преобразований. Но тем не менее институты являются основным фактором экономических изменений, поэтому государственные институты бюджетного

регулирования и развития имеют огромное экономическое значение.

В основу реализации

государственной бюджетной стратегии положен институциональный принцип патернализма. Государство генерирует институциональные преобразования, но при этом должны учитываться поведенческие характеристики

экономических агентов (иначе — формирование неформальных институтов). Реализация данного подхода требует от государства осуществления формирования институциональной структуры для реализации бюджетных решений. На государство ложится ответственность в развитии законодательной базы, по созданию условий для развития бюджетной системы. Перед

государственными структурами стоит задача формирования надежной институциональной среды,

способствующей формированию

благоприятных условий для развития стабильной бюджетной системы.

Под институциональной средой, с авторской точки зрения, следует понимать набор формальных, неформальных институтов, а также механизмы контроля их соблюдения в виде финансовых структур.

Институциональная среда

функционирования и развития бюджетных отношений представляет собой комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих институтов,

институциональных акторов, правил, соглашений и стандартов,

определяющих систему ограничений для государства и граждан.

Можно сделать вывод о том, что в формировании институциональной

среды бюджетных отношений огромную роль играет государство. Выстраивая стратегические цели, государство должно ориентироваться и на промежуточные институты, используя современные инструменты реализации поставленных целей. В «Основных

нал 201

Цель

1тики на „ставлены

Формирование бюджетных параметров под действующие расходные обязательства

2Е

Повышение эффективности использование бюджетных средств

31Е

Повышение устойчивости федерального бюджета к внешнеэкономическим факторам воздействия

Минимизация рисков несбалансированности бюджетов бюджетной

31Е

Оценка эффективности расходных обязательств

ч>

Использование механизмов результативности бюджетных расходов

ч> —

Открытость бюджета и бюджетного процесса

Развитие стабильных межбюджетных отношений

Инструменты реализации [ИЯ

Стратегическое планирование при формировании бюджета

Эффективность управления финансами (Программа по повышению эффективности управления общественными

Наличие перераспределенных ресурсов на будущие периоды. Общественное и экспертное обсуждение бюджетов

Бюджетные правила, регулирующие уровень дефицита бюджета и уровень государственного долга

Программно-целевой метод с ориентиром на результат

Долгосрочная бюджетная стратегия, учет и оценка влияния принимаемых решений по сбалансированности бюджета

Электронный бюджет

Консолидация субсидий в государственных программах

Рисунок 1 — Базовые подходы к формированию бюджетных решений

на 2014-2016 гг.

Влияние институциональных реформ на государственную экономическую политику в процессе реализации структурной трансформации национальной экономики в период модернизационных изменений проявляется не только в либерализации экономической политики, но и в учете последствий влияния внутренних и внешних факторов финансового развития на институциональные преобразования бюджетной системы РФ. Важным элементом государственной финансовой политики является создание институциональной структуры бюджетной системы, обеспечивающей прозрачность финансовых потоков в области государственных доходов и расходов, стабильного экономического развития функционирования свободного финансового рынка, предполагающего реализацию государственной политики, направленной на улучшение инвестиционного климата, эффективности бизнеса, повышение конкурентоспособности и стимулирование экономического роста. Создание систем, отвечающих таким требованиям, проходит как на фоне эволюции уже имеющихся институтов данной системы, так и за счет инновации новых. Данные инновации можно рассматривать как феномен, связанный с материально-предметной и духовной деятельностью людей, в процессе которой они создают, разрабатывают и осваивают не существовавшие ранее способы производства различных благ [1].

С точки зрения институциональной теории, об инновации можно говорить как о закономерном проявлении функционирования механизма общественной координации в условиях полноценного функционирования основных социально-экономических законов. Воплощаясь в ходе инновационного поведения, инновация выступает способом развития индивидов, коллективов, сообществ и, наконец, общества в целом. В свою очередь, под институциональной инновацией можно понимать нововведения, которые получают развитие в формальных и неформальных правилах и обеспечивают их взаимодействие, что для бюджетной системы имеет первостепенное значение. Специфика такого подхода заключается в рассмотрении инновации как способа существования системы, в том числе финансовой и бюджетной.

Используя такое определение институциональных инноваций, можно выделить основные этапы цикла инновационных институтов: от зарождения либо привнесения в систему нововведения до ее внедрения и далее — до состояния интеграции, трансформирующейся с течением времени из инновационного института в традицию.

Полный цикл институциональных инноваций насчитывает пять основных этапов: зарождение (привнесение), апробация (селекция), адаптация, интеграция, утилизация.

Механизм регулирования инновационных институциональных процессов в бюджетной системе как устойчивой структуре взаимодействия субъектов по поводу реализации конкретных нововведений порождает особую систему видов инновационного поведения. Он обусловливает решение ряда взаимосвязанных задач, среди которых основными являются: экспертиза планируемых институциональных инноваций; прогнозирование динамики осуществляемых нововведений; разработка, в случае необходимости, компенсаторных механизмов минимизации рисков внедрения инноваций. Решение названных задач в процессе регулирования институциональных инноваций обеспечивает «сопровождение» нововведений по всем направлениям финансовой деятельности, что имеет первостепенное значение в обеспечении стабильного финансово-экономического развития. Создание и развитие системы финансовых институтов на комплементарной основе будет способствовать комплексному развитию финансовой сферы государства и позитивной динамике социально-экономического развития.

Стратегической предпосылкой для обеспечения долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы является развитие инновационного финансового института — «бюджетных правил» использования нефтегазовых доходов, регулирующих определение предельного объема расходов федерального бюджета.

Введенные в российскую финансовую практику «бюджетные правила» предусматривают, например: ограничение предельного объема расходов федерального

бюджета при «базовой» цене на нефть и «расчетного дефицита» в размере, не превышающем 1 % прогнозируемого на соответствующий год ВВП; установление базовой цены на нефть, равной средней цене на нефть за отчетный период; аккумулирование нефтегазовых доходов, превышающих нефтегазовые доходы при базовой цене на нефть, в Резервном фонде по достижению им значения, установленного Бюджетным кодексом, затем — в Фонде национального благосостояния; использование средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета в случае, если прогнозируемая цена на нефть оказывается ниже базовой и т. д. [1].

Соблюдение бюджетных правил обеспечит бездефицитность федерального бюджета, начиная с 2015 г., сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета к 2020 г. до 7,5 % ВВП увеличит объем суверенных фондов (без учета использования 50 % нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ) к 2020 г. до 11,0 % ВВП [2].

Следует отметить, что развитие институциональных преобразований государственной политики в области бюджетных отношений заключается в учете последствий для экономического развития в целом. Основными показателями достижения целей промежуточных и инновационных институтов должны быть реальность их адаптации и способность взаимодействия с традиционными институтами.

Институциональные трансформации требуют времени, потому что институциональная структура бюджетной системы России архаична во многих элементах, что также является существенным препятствием для достижения мировой конкурентоспособности, и прежде всего для достижения конкурентоспособности финансовых институтов.

Предшествующие институциональные реформы не дали ожидаемого эффекта по причине того, что не учитывалась сложность институциональных многоуровневых систем, которые связаны между собой, притом, что их состав неоднороден. Таким образом, не сложилась должная структура бюджетных институтов. Из этого следует вывод, что при создании финансовых институтов необходимо учитывать принцип комплементарности институтов (их совместимость, взаимодополняемость). Правила поведения всегда должны дополняться правилами контроля. В полном определении институты представляют собой совокупность правил игры и правил контроля.

Важным материалом в создании институтов являются ценности или стандарты поведения, регулирующие области поведения системы финансовых отношений. Определяя направления совершенствования институциональной основы бюджетной системы, необходимо учитывать различия механизмов и инструментов трансформации каждого отдельно взятого ее уровня, звена, элемента, учитывая, что самым инерционным является уровень устоявшихся традиций и ценностей. В институциональной системе, особенно в сложной институциональной системе с многоуровневой государственной властью, недопустим институциональный разрыв. Одной из причин институциональных разрывов является несовпадение степени сложности нового финансового института и общего состояния институциональной среды. Высокая эффективность развитых рыночных экономик во многом зависит от стабильности бюджетной системы, так как этот финансовый институт снижает риски, минимизирует трансакционные издержки и обеспечивает эффективное распределение ресурсов.

Из этого следует, что эффективная экономическая и финансовая организация базируется на сложных институтах, для которых важно развитие институциональной среды. В несовершенной институциональной среде результативнее работают более простые институты. Для создания более эффективных сложных институтов необходимы навыки пользования ими и постоянный контроль их адаптации. В этом контексте можно говорить о реализации масштабных государственных программ в области развития бюджетной системы РФ.

Библиографический список

1. Управление государственными финансами до 2018 г. : Государственная программа Российской Федерации.

2. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений [Текст] / Я. И. Кузьминов [и др.] // Модернизация экономики и выращивание институтов : VI Международ. науч. конф. (г. Москва, 5-7 апреля 2005 г.). — М. : изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. — С. 9.

3. Scott, W. Institution and Organization [Text] / W. Scott. — Tionsand Oaks : Sage Publication, 1995. — P. 34.

4. Олейник, А. Н. Институциональная экономика [Текст] / А. Н. Олейник. — М. : ИНФРА-М, 2004. — С. 188.

5. Шаститко, А. Е. Новая институциональная экономическая теория [Текст] / А. Е. Шаститко. — 3-е изд. — М. : ТЕИС, 2002.

6. Курс институциональной экономики: институты, сети, трансакционные издержки, контракты [Текст] : учеб. пособие / К. Бендукидзе, Я. Кузьминов, М. Юдкевич. — М. : ГУ-ВШЭ, 2006.

7. История экономических учений [Текст] : учеб. пособие / В. С. Автомонов, О. И. Ананьин, Н. А. Макашева (ред.). — М. : ИНФРА-М, 2004.

8. North, D. C. The Rise of the Western World : A New Economic History [Text] / D. C. North, R. P. Thomas. — Cambridge, 1973. — P. 87.

9. Вопросы экономики и права. — 2011. — № 5. — С. 41.

10. Williamson, O. Markets and Hierarchies [Text] / O. Williamson. — New York, 1975.

Bibliographic list

1. Public Finance Management before 2018 : Government Program.

2. Institute: from Drawings to Cultivation. Experience of Russian Reforms and Opportunities of Culturing Institutional Changing [Text] / Ya. I. Kuzminov [etc.] // Modernization of Economics and Cultivation of Institutions : VI International Scientific Conference (Moscow, April, 5-7, 2005). — М., 2005. — P. 9.

3. Scott, W. Institution and Organization [Text] / W. Scott. — Tionsand Oaks : Sage Publication, 1995. — P. 34.

4. Oleinik, A. N. Institutional Economics [Text] / A. N. Oleinik. — М. : INFRA-М, 2004.

— P. 188.

5. Shastitiko, A. E. New Institutional Economics Theory [Text] / A. E. Shastitiko. — 3d ed.

— М. : TEIS, 2002.

6. The Course of Institutional Economics: Instituties, Networks, Transaction Costs, Contracts [Text] : Tutorial / К. Bendukidze, Ya. Kuzminov, М. Udkevich. — М. : GU VSHE, 2006.

7. The History of Economics Teaching [Text] : Tutorial / V. S. Аvtomonov, О. I. Ananin, N. А. Makasheva (ed.). — М. : INFRA-М, 2004.

8. North, D. C. The Rise of the Western World : A New Economic History [Text] / D. C. North, R. P. Thomas. — Cambridge, 1973. — P. 87.

9. Questions about Economic and Law. — 2011. — № 5. — P. 41.

10. Williamson, O. Markets and Hierarchies [Text] / O. Williamson. — New York, 1975.