Роль правовых позиций Конституционного Суда РФ в реализации принципа равного пассивного избирательного права граждан России

Право

Ольга КУЗНЕЦОВА

РОЛЬ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА РАВНОГО ПАССИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА ГРАЖДАН РОССИИ

Статья посвящена исследованию правовых позиций Конституционного Суда РФ в сфере обеспечения равных правовых условий реализации пассивного избирательного права. Приведены наиболее актуальные решения. Дается оценка эффективности конституционного контроля в защите конституционного права граждан быть избранными в органы публичной власти на равных основаниях.

The article analyses legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation in the sphere of ensuring the equal legal conditions for realization of passive electoral right. The most relevant solutions are presented. The effectiveness of constitutional control in the protection of citizens’ constitutional right to be elected to public authorities on an equal base is assessed.

Ключевые слова:

пассивное избирательное право, принцип равного избирательного права, избирательный процесс, Конституционный Суд РФ; passive electoral right, principle of equal electoral right, electoral process, Constitutional Court of the Russian Federation.

В поле зрения Конституционного Суда РФ находятся поло -жения соблюдения альтернативности выборов, обеспечения всеобщности и равенства пассивного избирательного права, устранения необоснованных ограничений пассивного избирательного права. Значительное место в судебной практике занимает обе -спечение равноправия кандидатов в избирательном процессе. С усилением роли политических партий в выборах принцип равен -ства распространяется и на партии.

Следует отметить, что определением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 ноября 1996 г. по запросу Читинской областной Думы1 в юридический оборот было введено понятие «альтернативность выборов». Конституционный Суд РФ квалифи -цировал альтернативность как важнейшее условие подлинно сво -бодных выборов, обеспечивающее избирателю реальную возмож ность отдать предпочтение одному из нескольких кандидатов путем свободного волеизъявления2. Более того, соблюдение принципа альтернативности предполагает, что государством гарантируется законная деятельность политических партий, предоставление кан -дидатам, избирательным объединениям равных прав в избиратель ном процессе, а также свободный доступ их к средствам массовой информации.

Конституционный Суд Российской Федерации встал на защиту права граждан быть избранными в споре по поводу п. 11 ст. 51 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3. Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК) попыталась опровергнуть индивидуальный характер пассивного избирательного права, настаивая на том, что при определенных

1 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1996, № 6.

2 См.: Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда (1992—1999) / отв. ред. к.ю.н. А.А. Вешняков. — М. : НОРМА, 2000, с. 472.

3 СЗ РФ, 2000, № 19, ст. 2102.

КУЗНЕЦОВА

Ольга

Вячеславовна — к.ю.н., доцент кафедры

конституционного и международного права Поволжского института им. П.А. Столыпина — филиала РАНХиГС Ыгпесо^а@ yandex.ru

условиях избирательное право носит кол -лективный характер, который обусловлен реализацией данного права при выдвиже -нии гражданина в составе списка канди датов.

Речь идет о праве, содержащемся в оспариваемой норме, согласно которому ЦИК отказывала в регистрации федераль -ного списка кандидатов либо отменял эту регистрацию в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших три первых места в общефедеральной части списка. Доказывая правомерность такого подхода, ЦИК выдвинула систему аргу -ментов, главным из которых стал следую щий: члены федерального списка канди -датов обладают коллективными правами и несут коллективную ответственность. Каждый из участников списка выступает как представитель политического целого (избирательного объединения или блока), приобретая тем самым не индивидуаль ные, а коллективные права. Именно при таких «нестандартных» условиях, заявлял председатель ЦИК А.А. Вешняков, «судьба федерального списка кандидатов должна быть единой, а не отстраненной от персо -налий кандидатов, входящих в него»1.

Конституционный Суд РФ отказался поддержать точку зрения ЦИК. По его мнению, избирательное право в силу своей природы независимо ни от каких обстоятельств, обусловленных законода тельными нормами. Оно всегда является индивидуальным, а не коллективным правом. Такая позиция высказывалась Конституционным Судом РФ также в 1997 г. в постановлении по делу о проверке конституционности положений ст. 74 (ч. 1) и 90 Конституции Республики Хакассия2.

Избирательное право принадлежит отдельному гражданину, и только он на индивидуальной основе вправе решить — воспользоваться предоставленным ему правом или нет. В целях реализации права быть избранным закон предусмотрел право граждан обращаться к политиче ским партиям с заявлением о включении их в список кандидатов и обязанность партии дать гражданину возможность на равных с членами данной партии претен

1 Вешняков А.А. Конституционно -правовая ответственность в российском избирательном праве // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. - М., 2001, с. 63-71.

2 СЗ РФ, 1997, № 26, ст. 3145.

довать на включение его кандидатуры в список. С другой стороны, политическая партия не может выдвинуть кандидата без его согласия. Зарегистрированный кандидат вправе практически в любой момент, но не позднее чем за пять дней до дня голосования, снять свою канди датуру с выборов. Если кандидат был исключен из списка, это, как правило, не влияет на избирательные права других кандидатов из списка. Исключение же кандидата из списка не может быть про извольным, носить дискриминационный характер. Такой позиции придерживается Конституционный Суд РФ, который уста новил: «...исходя из того, что граждане являются единственными конституци онно признанными обладателями пассив ного избирательного права, и принимая во внимание публично правовой статус кандидатов в депутаты, подтверждающий, что процесс реализации ими своего пас сивного избирательного права перестал быть предметом свободного усмотрения выдвинувшей их политической партии (ее регионального отделения), политиче ская партия не вправе после представле ния списка кандидатов в избирательную комиссию исключать из него кого либо из кандидатов, руководствуясь одной лишь политической целесообразностью. Такое решение должно обусловливаться конкретными действиями (бездействием) данного лица, которые несовместимы с законными интересами политической партии»3. Все это свидетельствует об инди -видуальном характере пассивного избира тельного права.

Актуальным аспектом реализации принципа равенства пассивного изби рательного права, подвергнутым оценке Конституционного Суда РФ, является законодательное закрепление особой роли политических партий в выдвижении кан дидатов. Конституционный Суд в своих

3 Постановление Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2009 г. № 16 - П по делу о проверке конституционности пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях», части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.З. Измайлова // Российская газета, 2009, 27 ноября.

постановлениях и определениях указал, что переход к пропорциональной избира -тельной системе наделяет политические партии качеством единственных коллективных субъектов избирательного про-цесса. При этом данные новеллы «сами по себе какие либо конституционные права заявителей не нарушают»1.

Несомненно, одной из целей создания и деятельности политической партии является участие граждан в политической жизни общества посредством участия в выборах. В связи с этим Конституционный Суд РФ отмечает, что политические пар -тии опосредуют осуществление избира -тельных прав граждан2. То есть, партии являются инструментом участия граждан в политической жизни. С введением про порциональной избирательной системы3 партии становятся единственным таким инструментом. В связи с этим возникает проблема ограничения пассивного изби рательного права беспартийных граждан. Устранение смешанной избирательной системы, точнее, ее мажоритарной состав ляющей, лишает гражданина права само стоятельно выдвигать свою кандидатуру, и, как следствие, его право быть избран ным будет зависеть от усмотрения той или иной партии при решении вопроса о составе списка кандидатов в депутаты

1 Определение Конституционного Суда от 15 ноября 2007 г. № 845 - О - О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гришкевича В.Ф. на нарушение его кон -ституционных прав Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. № 11- П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической пар тии «Российская коммунистическая рабочая пар тия - Российская партия коммунистов» // СПС «КонсультантПлюс».

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008 г. № 4 П «По делу о провер ке конституционности подпункта “л” пункта 25 статьи 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области “О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области” в связи с жало бой общественного объединения “Политическая партия “Союз правых сил”» // СЗ РФ, 2008, № 11 (2 ч.), ст. 1073.

3 Федеральный закон «О выборах депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. (принят ГД ФС РФ 22.04.2005) (ред. от 20.10.2011) // СЗ РФ, 2005, № 21, ст. 1919; 2011, № 43, ст. 5975.

Государственной Думы. Таким образом, ограничение права быть избранным депу татом через партийную фильтрацию ума ляет право гражданина быть избранным и фактически принуждает его к пребыванию в каком -либо объединении.

Безусловно, многопартийность — осно -вополагающий элемент свободных, справедливых и подлинных выборов. Однако, развивая в стране политический плюра лизм, законодатель посягает на равное избирательное право, признанное миро вым сообществом основой избиратель ного права. Конституционный Суд РФ становится инструментом обоснования целесообразности происходящих измене ний политико правовой системы.

Конституционный принцип равенства прав граждан применительно к стадиям информационного и финансового обеспе чения выборов реализуется через установ ление равных правовых условий доступа к этим ресурсам и их использования. Проблема здесь обусловлена использова нием информационного ресурса в пользу отдельных кандидатов, политических пар -тий, что противоречит принципу равного пассивного избирательного права.

Дорогу неравномерному информиро ванию открыли: отмена положения об уходе лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, в отпуск на период избирательной кампании; при -нятие закона об освещении деятельности органов государственной власти4; пози -ция Конституционного Суда РФ, высту пающего в защиту свободы деятельности средств массовой информации5, которые, по сути, позволяют распространять скры -тую агитацию.

Следует обратиться к указанному выше федеральному закону, регулирующему порядок освещения в СМИ деятельно -сти органов государственной власти. В свете позиции Конституционного Суда, согласно которой СМИ за пределами отдельного информационного блока о выборах не обязаны соблюдать прин

4 Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информа ции» от 13 января 1995 г. № 7 - ФЗ (принят ГД ФС РФ 15.12.1994) (ред. от 12.05.2009 № 95 - ФЗ) // СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 170; 2006, № 43, ст. 4412; 2009, № 20, ст. 2392.

5 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15 - П // Вестник Конституционного Суда РФ, 2003, № 6.

цип равного освещения деятельности кандидатов и избирательных объедине ний, а также в связи с принятием закона, регулирующего равный доступ к СМИ только парламентским партиям1 в меж выборный период, представляется необ ходимым исключить из ст. 11 первого указанного закона положение, согласно которому «государственные аудиовизу альные средства массовой информации при формировании программной поли тики должны предусматривать в иных публицистических, информационных и информационно - аналитических програм -мах всестороннее и объективное инфор мирование телезрителей и радиослушате лей. о позиции депутатских объединений в Государственной Думе, депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы». Данная норма ставит в нерав ное положение кандидатов, выдвинутых парламентской партией, и кандидатов, выдвинутых иными политическими пар тиями. Депутатские объединения не явля ются органами государственной власти и входят в сферу регулирования второго федерального закона. В период выборов все партии и кандидаты обладают рав ными правами.

Согласно п. 3 ст. 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2 правом информировать избирателей о кандида тах и избирательных объединениях наде лены только избирательные комиссии. Однако уже в п. 4 данной статьи установ лено, что деятельность организаций, осу ществляющих выпуск средств массовой информации, по информированию изби рателей осуществляется свободно. Данная норма в совокупности с постановлением Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15 - П сводит на нет указанное в п. 3 пра -вило. Конституционный Суд РФ поста -новил, что СМИ за пределами отдель -

1 Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их дея тельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» от 12 мая 2009 г. № 95 ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.04.2009) (ред. от 20.10.2011) // СЗ РФ, 2009, № 20, ст. 2392; 2011, № 43, ст. 5975.

2 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе рендуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (принят ГД ФС РФ 22.05.2002) (ред. от 20.10.2011) // СЗ РФ, 2002, № 24, ст. 2253; 2011, № 43, ст. 5975.

ного информационного блока о выборах вправе высказывать собственное мнение, давать комментарии о проведении пред -выборных мероприятий, в т.ч. кандида -тами, избирательными объединениями. Это предоставляет широкую свободу журналистам публиковать оплаченные помимо избирательного фонда матери алы, которые, исходя из положений пп. 4 ст. 2 и п. 2 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в их норматив ном единстве, могут быть квалифициро ваны как предвыборная агитация, однако без прямых призывов голосовать за кан дидата, избирательное объединение и без цели побудить избирателей голосовать за кандидата, избирательное объединение таковыми не признаются. Ни закон, ни Конституционный Суд РФ не разъясняют, как установить или выявить эту цель. Полагаем, это остается на усмотрение правоприменителя.

Угроза нарушения принципа равенства кандидатов представляется весьма суще ственной, поскольку возможности анга -жированного СМИ по оказанию воздей ствия на избирателей могут быть чрезвы чайно велики, в частности, если в качестве такого СМИ выступает государственный телевизионный канал, главный или един ственный для определенной части насе -ления страны3. Примером может служить избирательная кампания по выборам мэра города Сочи в 2009 г. В то время как самые популярные телеканалы Сочи (ФКТ, Макс ТВ, ГТРК Сочи) отказались от уча стия в агитационной кампании по выбо рам мэра города, лишив кандидатов мощ ного агитационного ресурса, они активно освещали деятельность кандидата, выдви нутого на должность мэра политической партией «Единая Россия», — Анатолия Пахомова, исполняющего обязанности мэра Сочи. Телевидение информировало избирателей о деятельности исполняю щего обязанности мэра в постоянном режиме4. Такая ситуация может сложиться в любом субъекте федерации, так как

3 О развитии и совершенствовании законода тельства РФ о выборах и референдумах // Вестник ЦИК РФ, 2000, № 21, с. 86.

4 Телеканалы Сочи отказались предоставлять эфир кандидатам в мэры // http://grani.ru/Politics/ Russia/Regions/p.149288.html (дата обращения: 20.06.2009).

ГТРК является региональным государ ственным средством массовой информа ции и не обязано предоставлять эфирное время кандидатам на выборные должно сти органов местного самоуправления. Необходимо предусмотреть в федераль ном законе обязательность такого предо ставления на выборах депутатов предста вительных органов местного самоуправ ления и мэров столиц и административ ных центров субъектов федерации ввиду их особого положения.

Следующей гарантией обеспечения равенства кандидатов (избирательных объединений) является запрещение использования для проведения предвы борных акций иных денежных средств, кроме средств избирательного фонда (п. 6 ст. 59). На достижение этих целей направлены меры по исключению из числа участников предвыборной гонки тех, кто нарушил данное правило. Отказ в регистрации кандидата применяется не только в связи с несозданием избира тельного фонда, но и в случаях использо вания при финансировании избиратель ной кампании иных денежных средств, помимо средств избирательного фонда, превышения установленного законом раз мера расходования таких средств (пп. «з», «и» п. 23 ст. 38), а также с соответствии с нормами, обеспечивающими контроль за законным использованием этих средств (п. 11 и 12 ст. 58). Конституционный Суд РФ установил, что такое регулирование в сфере создания и расходования средств избирательных фондов гарантирует рав ные возможности гражданам для реали зации пассивного избирательного права1. Данный вопрос рассматривался в реше нии Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7 П2.

1 Определение Конституционного Суда РФ от 24.05.2005 г. № 253 О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области о проверке конституционности положений подпункта “ж” пункта 23 статьи 38 и пункта 1 статьи 58 Федерального Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2005, № 6.

2 Постановление Конституционного Суда РФ

от 16.06.2006 г. № 7 - П по делу о проверке конституционности ряда положений ст. 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе рендуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области // СПС «КонсультантПлюс».

Суд преимущественно опирался на довод о необходимости обеспечения рав -ных условий для предвыборной борьбы между конкурирующими партиями и кандидатами. Это означает в т.ч. и огра -ничение денежных сумм, направленных на финансирование предвыборных кам -паний, при этом для всех кандидатов и партий, участвующих в конкретных выборах, устанавливается равный раз мер избирательных фондов. Соблюдение принципа равенства в отношении кан дидатов и партий, в свою очередь, явля ется критерием справедливых выборов. Таким образом, предусмотренные зако ном об основных гарантиях избиратель ных прав ограничения при финансиро вании предвыборных кампаний могут рассматриваться как прямое следствие права на свободные выборы, которое, как и свобода выражения мнения, явля ется ключевой конституционной цен ностью. В судебном решении напрямую не констатируется, однако подразуме -вается правомерность того, что ни один кандидат или партия не могут обеспе чить себе победу на выборах, имея перед конкурентами единственное преимуще ство — больший избирательный фонд. Оспариваемые положения закрепляют правила весьма прозрачного финанси рования предвыборных кампаний, что, в свою очередь, способствует обеспе чению равных условий в отношениях между участниками выборов3.

Таким образом, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации играют важную роль в защите пассивного избирательного права граж дан и способствуют совершенствованию законодательства в сфере их обеспече ния. Однако Конституционный Суд РФ не всегда свободен от политического влияния. В его решениях просматрива ется обоснование проводимых политико правовых реформ в ущерб равным право вым условиям реализации права граж дан России быть избранными в органы публичной власти.

3 Миддлтон Д. Свобода выражения мнения и контроль над финансированием предвыбор ных кампаний: европейские перспективы // Сравнительное конституционное обозрение, 2006, № 3.