Формирование финансово-экономической основы местного самоуправления в современной России

многопродуктового сетевого холдинга // Материалы 11-го Всероссийского симпозиума «Стратегическое планирование и развитие предприятий» 14-15 апреля 2010г. - М., 2010, С.173-175.

6. Селюнин В., Ханин Г. Лукавая цифра. - М., 1987. - с.181-201

7. Трофимова Е. А. Практика применения математических методов и моделей оптимизации в кондитерской промышленности // Сборник материалов 23-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления- 2008». - М., 2008.

8. Шмелев Н.П. Авансы и долги (Вчера и завтра российских экономических реформ). - М., 2000. 352с.

Т.В. Чинаев

ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

FORMATION OF FINANCIAL AND ECONOMIC PRINCIPLES OF LOCAL GOVERNMENT IN MODERN RUSSIA

Аннотация: в статье раскрыты теоретико-правовые аспекты финансово-экономической основы местного самоуправления в России. Дана характеристика современного уровня финансового обеспечения муниципальных образований в РФ. Доказана необходимость применения и возможность увеличения неналоговых источников для местных бюджетов.

Ключевые слова: финансово-экономические основы, местное самоуправление, налоговые и неналоговые источники доходов.

Abstract: in article teoretiko-legal aspects of a financial and economic basis of local government in Russia are opened. The characteristic of modern level of financial security of municipalities in the Russian Federation is given. Need of application and possibility of increase in non-tax sources for local budgets is proved.

Keywords: financial and economic bases, local self-government, tax and non-tax sources of the income.

В последние годы в Российской Федерации реализуется достаточно много мер по усилению экономической самостоятельности и укреплению финансовой базы местного самоуправления, так как его эффективность определяется имеющимся у него в распоряжении объемом финансовых ресурсов. Между тем, вопрос финансового обеспечения остается одним из самых острых для большинства муниципалитетов РФ. Кроме того, именно наличие достаточных собственных ресурсов у муниципального образования позволяет ему полноценно решать вопросы местного значения. В качестве таких ресурсов на сегодняшний день принято рассматривать средства местного бюджета или, как их определяют в экономической литературе, - местные финансы, а также имущество, принадлежащие муниципальным образованиям.

Однако для полного раскрытия понятия финансово-экономической основы современного местного самоуправления в РФ необходимо исследовать советский период. Несмотря на то, что местные бюджеты в это время формировались и исполнялись, говорить об их самостоятельности затруднительно, так как в единую вертикаль государственной власти входили все участники бюджетного процесса на местном уровне. Тем более, при существовании общегосударственной собственности не был актуальным вопрос о муниципальной собственности.

© Т.В. Чинаев, 2012

Особенностью «советской» политико-экономической системы являлась то, что большую часть задач решаемых сегодня органами местного самоуправления государство возлагало на предприятия, прежде всего градообразующие, а в сельской местности, вопросы местного значения решались сельскохозяйственными предприятиями. Следовательно, принципы, на которых базировалась финансово-экономическая основа местного самоуправления в советский период, исключали принцип самостоятельности - один из основных для данного уровня управления.

С вступлением в силу Закона РСФСР от 24.12.1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» было признано многообразие форм собственности, и, в частности, право муниципальной собственности [2]. В 1993 году состоялось конституционное разделение государственной и муниципальной власти, что соответственно окончательно разграничило государственную и муниципальную собственность. Однако, это было только начало формирования системы местного самоуправления в РФ.

Проанализируем состав ресурсов, находящихся в муниципальной собственности на разных этапах реформы местного самоуправления. Для этого необходимо рассмотреть соответствующие законы, где содержатся эти положения. Так, согласно закону РСФСР от 06.07.1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправление в РСФСР» экономическую базу местного самоуправления составляли природные ресурсы, муниципальная и иная собственность [3]. В законе от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» более шире представлена экономическая основа: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органами местного самоуправления и иная собственность [4]. Действующий на сегодняшний день закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» раскрывает ее как средства местных бюджетов, имущество, находящееся в муниципальной собственности и имущественные права муниципальных образований [5]. Таким образом, можно определить тренд реформы муниципального управления, с одной стороны, сузивший экономическую основу местного самоуправления, а с другой, конкретизирующий ее перечень относительно компетенции органов местного самоуправления.

Конституциональное определение государственных уровней власти и управления в РФ предполагает отдельное существование муниципальных финансов как финансовой основы местного самоуправления, обязанной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Тем не менее, действующий закон 131-ФЗ РФ не дает трактовки понятия муниципальных финансов и уж тем более не раскрывает их состав. Этот вопрос раскрывается в финансовой литературе, где муниципальные финансы представляют собой совокупность экономических отношений, возникающих при распределении и перераспределении ВВП и части национального богатства, в процессе которого осуществляется формирование и использование финансовых фондов муниципальных образований и муниципальных предприятий (организаций) [7, с. 3]. Таким образом, муниципальные финансы - это совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. В соответствии с этим, можно выделить основные источники муниципальных финансов: во-первых, это государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством; во-вторых, собственные средства муниципалитетов, создаваемые за счет деятельности органов местного самоуправления и, в-третьих, заемные средства или муниципальный кредит.

С этой точки зрения, ключевым финансовым фондом муниципального образования является местный бюджет и совокупность всех экономических отношений,

связанных с его формированием и использованием. Значит, бюджет муниципального образования - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов. Структура и содержание доходов бюджета исчерпывающе раскрыты в ст. 41 Бюджетного кодекса РФ: к налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним; к неналоговым доходам бюджетов относятся: доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан и иные неналоговые доходы [1].

Ст. 42 Бюджетного кодекса РФ поясняет ст. 41 [1]. Так, к доходам от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относят: доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке РФ и в кредитных организациях; средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), в залог, в доверительное управление; плата за пользование бюджетными кредитами; доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям; часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных.

Закон № 131-ФЗ РФ дает нам подробную классификацию собственных доходов местных бюджетов, которая выглядит следующим образом:

- средства самообложения граждан в соответствии с ФЗ;

- доходы от местных налогов и сборов;

- доходы от региональных налогов и сборов;

- доходы от федеральных налогов и сборов;

- безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, и другие безвозмездные поступления;

- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

- добровольные пожертвования;

- иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Анализ теоретических и правовых аспектов финансово-экономической основы местного самоуправления выявил, что создана существенная база, которая должна обеспечить муниципальные образования РФ имуществом и финансовыми ресурсами необходимым для самостоятельного решения вопросов местного значения. Тем не менее, данные результатов анализа состояния финансовых основ местного самоуправления в РФ за 2006-2008 гг., проведенного Институтом современного развития, позволяют говорить о том, что безвозмездные перечисления в структуре доходов составляли в городских округах 45,5%, в то время как в районах - 71,4%, а в поселениях - 67,7%. Как представляется, это связано не столько с распределением доходных источников между уровнями бюджетов, сколько с характеристиками местной территории. Следовательно, можно согласиться с мнением экспертов Института современного развития: «о дихотомии «город - село» применительно к экономической базе муниципалитетов». Таким образом, в период с 2006 г. по 2008 г. городские округа и поселения обладали некоторой бюджетной автономией, то муниципальные районы все больше имели перспективу превращения в дотационный придаток региональной власти в финансовом плане. У них в доходах бюджетов самые высокие доли безвозмездных перечислений в целом (71,4% против 45,5% у городских округов и 67,7% у поселений) и, в частности, доли субвенций (37,6% против 23,04% у городских округов и 17,69% у поселений) и субсидий (14,25% против 13,18% у городских округов и 13,16% у поселений).

По данным Минфина РФ в 2009 г., в общем количестве муниципальных образований РФ, утвердивших местные бюджеты в этом году, 54% исполнены с профицитом, 43% - с дефицитом и 3% сбалансированы по доходам и расходам [5]. Уже в 2010 году, 46,1% местных бюджетов исполнены с профицитом, 50,9% - с дефицитом, у 3% муниципальных образований - с равенством доходов и расходов. Итак, по итогам за период 2006-2010 гг. в РФ местные бюджеты не показывают положительную динамику роста профицита.

В результате исследования структуры и содержания местных бюджетов выявлено, что по объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от несобственных местных налогов. Так, основная часть (96,1 процента) налоговых и неналоговых доходов сформирована за счет налога на доходы физических лиц (74,7 процента к общей сумме налоговых и неналоговых доходов), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (15,1 процента) и земельного налога (6,3 процента). К тому же, анализ структуры налоговых поступлений в местные бюджеты РФ за 2008-2010 гг. показал, что основным бюджетообразующим налогом является налог на доходы физических

лиц, удельный вес которого в 2010 г. составил 65,1% или 525,2 млрд. рублей, по сравнению с 2009 г. - 68,7% или 494,6 млрд. рублей. Следовательно, ключевое положение в доходах муниципалитетов РФ занимают отчисления от федеральных налогов, согласно нормативам отчислений. К результату анализа финансовой обеспеченности муниципалитетов в РФ можно привести цитату из выступления Президента РФ Д.А. Медведева в Благовещенске в 2010 г., которая характеризует современное состояние дел в этой сфере: «объем средств, который консолидируется сегодня на муниципальном уровне, не соответствует объему полномочий... конечно, у нас ситуация пока весьма и весьма сложная в сравнении с тем, как живут муниципалитеты в других государствах.» [6, с. 6].

В настоящее время на местные бюджеты возложена важная роль в процессе обеспечения финансирования основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений. Кроме того, местный бюджет является одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется развитие отраслей производственной сферы (в первую очередь, местной), пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуг которых также является важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Поэтому очевидно, что муниципалитеты должны быть заинтересованы в расширении своей финансовой базы. И им необходимо увеличивать количество источников финансирования не только за счет объема собираемости налоговых платежей, но и за счет неналоговых доходов. Между тем, местные власти не всегда их используют. Они недостаточно используют распространенные за рубежом источники доходов, такие как доходы от реализации имущественных прав, то есть доходы в виде прибыли, приходящейся на долю в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим муниципалитетам.

Интересен пример в этой области городского округа город Уфа. Так, Администрация гог. Уфа принимает участие в деятельности ОАО «Инвестиционное агентство», ОАО «УГАИК» и других обществ. ОАО «Инвестиционное агентство» было создано 27 февраля 2008 г. путем реорганизации МУП «Инвестиционное агентство» г.Уфа [10].

На сегодняшний день «Инвестиционное агентство» - это достаточно известное не только в городе, но и в целом по России предприятие с хорошей деловой репутацией. Основными результатами деятельности агентства за 2002-2010 гг. являются:

- выделены бюджетные кредиты более чем 178 предприятиям города Уфы на общую сумму 4 млрд. рублей;

- в 2010 году в городской бюджет поступили платежи за пользование бюджетными кредитами на сумму 57 млн. рублей;

- в период с 2002 г. по 2010 г. г. Уфа разместил через генерального агента ОАО «Инвестиционное агентство» пять облигационных займа на общую сумму 2,75 млрд. рублей. В бюджет города поступили процентные платежи по бюджетным кредитам в сумме 837 млн. рублей;

- осуществлены лизинговые поставки оборудования и техники для предприятий города на сумму 730 млн. рублей;

- агентство выступило координатором проекта по привлечению в МУП «Уфаводоканал» субзайма Всемирного Банка для финансирования строительства третьей очереди городской канализации на сумму 30 млн. долларов сроком на 15 лет, в настоящее время «Инвестиционное агентство» выполняет функции помощника «Инженера» данного проекта;

- В 2007 году совместно с компаниями «ССШ» (Дания) и «Бгп81&Уоип§» были разработаны финансовая модель проекта модернизации системы и

технико-экономическое обоснование городской канализации в г.Уфа, привлечен кредит от ЕБРР на сумму 500 млн. рублей сроком на 13 лет;

- В 2008 году достигнуты договоренности о привлечении МУП «Уфаводоканал» еще 2-х долгосрочных кредитов от Международной финансовой корпорации (1РС) и от ЕБРР;

- в 2008 году ОАО «Инвестиционное агентство» выступило финансовым консультантом Правительства Республики Башкортостан и Администрации городского округа город Уфа по региональному инвестиционному проекту «Строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры г. Уфы Республики Башкортостан», претендующего на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации;

- подготовлены несколько проектов по размещению корпоративных облигаций;

- увеличены сроки обращения городских займов до 4-х лет, что позволило г. Уфа приступить к инвестициям в социальной сфере.

ОАО «Уфимское городское агентство ипотечного кредитования» создано в форме открытого акционерного общества в декабре 1999 года для организации системы ипотечного кредитования при приобретении жилья в первую очередь по городским социальным программам, разработанным в соответствии с «Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования РФ» [10]. В уставном капитале Агентства 99 процентов акций принадлежит комитету по Управлению муниципальной собственностью г. Уфы. Так, по результатам посткризисного 2009 года обществом была получена чистая прибыль в сумме 19267475 рублей. И это в условиях, когда уровень ипотечных сделок снизился из-за мирового финансового кризиса. Выплата годовых дивидендов за предыдущий год составила в сумме 11945835 рублей по обыкновенным акциям общества. Итак, из перечисленных выше примеров видно, что если муниципалитет заинтересован в расширении своей финансово-экономической основы, то он старается использовать различные возможности.

В заключении, отметим, что муниципальные образования в настоящее время находятся в очень жестких условиях, так как им переданы два самых непопулярных налога: земельный и налог на имущество физических лиц. Собирая и поднимая ставки этих налоговых и других неналоговых платежей (с целью обеспечения существующего плана доходов), местная власть рискует настроить против себя местное население, особенно в сельских районах, что может привести к печальным последствиям. Поэтому муниципальным образованиям необходимо увеличивать количество источников их финансово-экономической основы не только за счет объема собираемости налоговых платежей, но и за счет неналоговых доходов, тем более законодательство РФ дает такую возможность.

Литература

1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.01.2012).

2. Закон РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 «О собственности в РСФСР».

3. Закон РСФСР от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправление в РСФСР».

4. ФедеральныйзаконРоссийскойФедерации от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

5. ФедеральныйзаконРоссийскойФедерации от 06.11.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 05.01.2012).

6. Медведев Д. А. Государство должно и будет уделять внимание расширению и поиску налоговых источников для местных бюджетов // Муниципальная власть. 2010. № 4, - с. 6-7.

7. Сабитова Н.М. К вопросу о муниципальных финансах и их роли в институциональной экономике // Финансы и кредит. 2009. № 5, - с. 2-7.

8. Карчевская С. А. Развитие финансовой самостоятельности местного самоуправления на современном этапе // Финансы. 2009. № 8, - с. 15-22.

9. Широков А.Н., Юркова С.Н Местное самоуправление современной России: концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация // М. - 2009. - 550 с.

10. Отчет о деятельности комитета по управлению муниципальной собственностью администрации городского округа города Уфа Республики Башкортостан за 2011 год.

11. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2011 года // Министерство финансов РФ.