Надзор на вашу голову

Четвертый год Банк России борется с отмыванием, отзывая за это с каждым годом все больше банковских лицензий. Но только накануне выборов его соратники по борьбе обратили внимание на активность ЦБ на этом фронте. Это внимание может обернуться для Центробанка потерей надзорных функций либо лишением права отзывать у банков лицензии.

Казалось бы, скандал с разоблачениями Центробанка, инициированный экс-главой ВИП-банка Алексеем Френкелем, прошел для ЦБ без последствий. Однако на прошлой неделе произошло событие, подвергающее сомнению это предположение. На парламентских слушаниях о надзорной деятельности Банка России глава банковского комитета Госдумы Владислав Резник обрушился с резкой критикой на ЦБ. Согласно оказавшейся в распоряжении "Денег" стенограмме слушания, суть ее сводилась к тому, что ЦБ за одни и те же нарушения по собственному выбору то отзывает у банков лицензии, то нет. Досталось ЦБ и за прием в систему страхования ненадежных банков, и за отказ в приеме финансово стабильных банков.

При этом, по словам господина Резника, в большинстве случаев истинная причина отзыва лицензии у банков — отмывание. Но маскируется она общим пунктом 6 статьи 20 закона "О банках и банковской деятельности" (неоднократные нарушения в течение одного года требований, предусмотренных законом "О Банке России", или статьями 6 и 7 федерального закона #115 о борьбе с отмыванием). За собственную борьбу с отмыванием Банк России подвергся отдельной критике со стороны депутата. Господин Резник утверждает, что, согласно закону, ЦБ должен быть на подхвате у Росфинмониторинга.

Для Центробанка эта критика неожиданностью не стала. Его глава Сергей Игнатьев так и заявил с трибуны: "Мне кажется, что одной из основных причин организации сегодняшних слушаний является недовольство некоторых представителей нашего банковского сообщества деятельностью Банка России по реализации федерального закона 'О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма' или, как его еще называют, законом номер 115. Мои предчувствия полностью оправдались".

По его словам, отзывает лицензии ЦБ на абсолютно законных основаниях — согласно пункту 6 статьи 20 закона "О банках и банковской деятельности". Но только у тех банков, которые не ведут реальной работы, а занимаются лишь "обналичкой". Глава ЦБ пояснил, почему часто приходится прибегать к этому шестому пункту: банки, занимающиеся "обналичкой", имеют только кассу, корсчет в ЦБ и огромные обороты. Поэтому все нормативы они запросто соблюдают, и за ухудшение финансового положения отозвать лицензию у них не получится. "Любой псевдобанк, специализирующийся на проведении фиктивных операций, будет существовать вечно... Банк будет менять собственников, менеджеров, клиентов по проведению фиктивных операций, но работать будет всегда. Штраф в 100 тыс. руб., который может быть предусмотрен КоАПом (Кодекс об административных правонарушениях.— 'Деньги'), этому банку что слону дробина... Для отзыва лицензии никогда не будет никаких оснований ни у Центрального банка, ни у судов, ни у каких государственных органов",— заявил Сергей Игнатьев.

При этом, по его словам, для ЦБ эти банки опасны в первую очередь даже не тем, что наносят огромный ущерб государственной казне. По его оценке, фиктивные операции составляют примерно от 1,5 трлн до 2 трлн руб. в год, потери бюджета при этом составляют от 500 млрд до 800 млрд руб. в год. Дело в том, что для "лиц, которые реально контролируют эти псевдобанки, такие понятия, ключевые для банковского бизнеса, как доверие, репутация, абсолютно ничего не значат". "Как они обманывают российское государство, точно так же, с такой же легкостью они, как говорят, 'кинут' своих кредиторов, своих вкладчиков, случайно забредших в такие банки. А раз так, то данные псевдобанки представляют серьезный системный риск для банковской системы",— объяснил свою позицию глава ЦБ.

Тут стоит оговориться, что, как правильно заметил Владислав Резник, "обналичка" как таковая не является не только преступлением, но и даже нарушением. Избавляться от налично-денежного обращения страна пока не собирается. Сергей Игнатьев пояснил, что за "обналичкой" скрывается масса преступлений, начиная с ухода от налогов до финансирования терроризма. Вот только занимается этим уже не банк, а его клиенты. Но отозвать лицензию у банка гораздо проще, чем искать тех, кто занимается вышеперечисленными противоправными деяниями. Из кинофильмов о стражах порядка мы знаем, что преступных авторитетов нередко сажают в тюрьму за хранение белого порошка, не имея возможности или желания доказать их причастность к реально совершенному ими преступлению. Согласитесь, есть что-то схожее в этих ситуациях. При этом, как и в случае с киношными детективами, возможность применять "мотивированное суждение" относительно виновности или невиновности поднадзорного порождает искушение использовать его, мягко говоря, чаще, чем это необходимо. И тут возникает типичный спор между Жегловым и Шараповым о том, должен ли вор сидеть в тюрьме и не превратится ли закон в кистень.

Правда, парламентские слушания не были похожи на теоретические споры об этике. Для ЦБ сам факт вынесения этого спора на слушания важнее, чем приводимая господином Резником аргументация. Чуть ли не идеальным вариантом для Банка России было бы, если это обсуждение, как предполагает Сергей Игнатьев, инициировано банками, недовольными его политикой в борьбе с отмыванием. Это вполне возможно, ведь глава банковского комитета Думы вполне может выражать настроения банковского сообщества.

Однако позицию Владислава Резника на слушаниях активно поддержали руководитель Федеральной службы по финансовому мониторингу Виктор Зубков и первый заместитель генпрокурора Александр Буксман. Как заявил господин Буксман, "издаваемые Банком России правовые акты зачастую содержат формулировки, создающие условия для необоснованно широкой вариативности... а это, в свою очередь, создает идеальные условия для коррупционных проявлений. И они есть реально, о чем свидетельствует уголовно-правовая статистика". А Виктор Зубков обратил внимание на то, что орган, занимающийся борьбой с отмыванием, определен указом президента и не предполагает дублеров. ЦБ же в этом вопросе лишь одно из звеньев общей цепи. И добавил: "В прошлом году было отозвано 60 лицензий на осуществление банковской деятельности по закону 115. А что изменилось в банковской сфере сегодня? Что, сократилось обналичивание? Нет. Что, сократился вывод средств за рубеж по 'серым' схемам? Нет. Значит, напрашивается вопрос: эффективен ли вообще банковский надзор?" Так что нельзя исключать, что это сигнал ЦБ умерить свое рвение.

Ведь приближаются выборы. И последнее, что нужно власти в этот период,— кризисы и скандалы. Практика отзыва лицензий за отмывание началась с Содбизнесбанка, что привело к масштабному банковскому кризису. Впоследствии ЦБ отзывал лицензии в основном у небольших банков, в отношении которых был уверен, что это фабрики по "обналичке". Новый скандал с разоблачениями разразился главным образом из-за "необоснованно широкой вариативности" решений Банка России, как изящно выразился Александр Буксман.

Если критика Владислава Резника инициирована сверху, то вполне возможна реализация одного из двух описанных депутатом сценариев: отделение надзора от ЦБ или лишение его права самостоятельно наказывать банки. Наделение надзорными функциями отдельного органа, как показывает мировая практика (см. справку),— широко распространенное явление. Что же касается лишения ЦБ права отзывать банковские лицензии, то Владислав Резник недвусмысленно показал, что для этого не требуется даже менять законодательство.

Дело в том, что нарушения, допускаемые банками,— административные. А значит, наказания за них может устанавливать только КоАП. Между тем, по словам Владислава Резника, статья 74 закона "О Банке России" в полном противоречии с КоАПом устанавливает самостоятельные санкции за банковские правонарушения. При том что КоАП имеет приоритет над нормативными актами ЦБ. Таким образом, если просто соблюдать букву закона, Центробанк может формально остаться регулятором, но фактически его голос станет совещательным. Достаточно политической воли.

ИНИЦИАТИВНАЯ ГРУППА

Владислав Резник: "Рано или поздно надзорный орган будет выделен из Центрального банка"

Чем было вызвано ваше предложение лишить Банк России надзорных функций?

— Это очень непростой вопрос. И в разных странах он решается по-разному. Сегодня Банк России выполняет две основные функции: отвечает за стабильность национальной валюты и за всю кредитно-денежную политику. Это его основные задачи. Вторая его функция — это надзор. Так вот, между выполнением одной и другой функций могут быть противоречия. Потому что надзор направлен на установление стабильности банковской системы. Зачастую же проведение кредитно-денежной политики может противоречить стабильности банковской системы, и наоборот. То есть существует некое системное противоречие.

Почему вопрос о лишении ЦБ функции надзора возник именно сейчас?

— Да этот вопрос и раньше обсуждался. Его еще в 2000 году Александр Шохин поднимал. Просто тогда эта тема не получила развития. Этот вопрос давно уже висит в воздухе, и рано или поздно надзорный орган будет выделен из Центрального банка, я в этом уверен. Даже в самом ЦБ никогда безоговорочно не отрицали эту альтернативу, а говорили, что ее можно обсуждать. Я не знаю, удастся ли нам это сделать, но я предлагаю обсудить это со всеми, создать рабочую группу.

А вы уже предприняли какие-то конкретные действия для решения этого вопроса?

— Мы собираемся это обсудить с ЦБ и правительством. Но должна быть политическая воля: это очень серьезный вопрос, который с полтолчка не решить.

Если выделять надзор из функций Банка России, то как, на ваш взгляд, это следует делать наилучшим образом?

— С моей точки зрения, надо выделить в отдельный госорган только надзорные функции ЦБ. Хотя в итоге я бы хотел прийти к мегарегулятору, который отвечал бы и за банковский, и за фондовый, и за страховой рынки. Но это совсем уже серьезное решение, потому что мегарегулятор в значительной степени отдален от правительства, получается слишком самостоятельным. И пока на российском рынке это невозможно. Так что отдельный орган сегодня — это реальный вариант.

Это должен быть вновь создаваемый орган или им может быть уже существующий, например Росфинмониторинг?

— Нет, у Росфинмониторинга свои функции и задачи. Поэтому надо создавать новый орган. И предложения о передаче функции банковского надзора Росфинмониторингу у меня никогда не было. Возражения моих противников против предложения о создании такого органа обычно следующие: во-первых, лучше иметь надзор непосредственно в ЦБ, потому что в случае какого-то кризиса это позволяет принимать оперативные решения о поддержке банковской системы. А во-вторых, где же взять столько квалифицированных людей для нового надзорного органа? Ну и в-третьих, в процессе выделения функций можно вообще потерять не только управляемость, но и надзор за банковской системой. Но мне кажется, что если будет политическая воля, все перечисленные проблемы можно решить.

А сколько, по-вашему, потребуется времени на выделение надзорных функций?

— Все это можно решить в течение года или двух лет. За это время надо принять решение, подготовить законодательство, предусмотреть переходный период и перевести людей. Да, забыл о еще одной проблеме, которая озвучивается оппонентами, это вопросы зарплаты. Потому что, естественно, Центральный банк имеет специальный статус, и там обеспечение лучше. Но этот вопрос тоже подлежит обсуждению, и его тоже можно решить. В некоторых странах регуляторов содержат сами рынки. Например, в Германии страховщики отчисляют часть средств на содержание надзорного органа по страховому рынку. В некоторых странах и банковский надзор содержится за счет рынка.

ГЛАЗ ДА ГЛАЗ

Кто следит за банками

В США на федеральном уровне функции банковского надзора совмещают Федеральная резервная система (ФРС), служба контролера денежного обращения (СКДО) и Федеральная корпорация страхования депозитов (ФКСД). Общий контроль банков осуществляет ФРС, представляющая собой систему из 12 региональных резервных учреждений и подконтрольная конгрессу США. СКДО, входящая в структуру минфина, следит за соблюдением банковского законодательства. ФКСД, являясь независимым агентством федерального правительства, проверяет квалификацию топ-менеджеров банков. Деятельность региональных банков контролируют отделы уполномоченных по банкам при правительствах штатов, ФРС и ФКСД. Вышеперечисленные органы осуществляют надзор исключительно за банками, за финансовым рынком следит независимая Комиссия по ценным бумагам и биржам, за страховым рынком — правительства штатов.

Во Франции банковским надзором занимается независимый орган — Банковская комиссия. В нее входят руководитель Центробанка, директор госказны, представители государственного совета (высшей судебной инстанции), кассационного ведомства и два эксперта. Органы финансового надзора во Франции также разделены: за рынком ценных бумаг наблюдает независимое управление по финансовым рынкам, за страховщиками — министерство экономики.

В Великобритании банковский, биржевой и страховой надзор осуществляет единый орган — управление по финансовым услугам. Управление является неправительственным органом, финансирование которого осуществляется за счет контролируемых организаций, однако его совет директоров назначается министерством финансов. Один из 14 директоров управления — замуправляющего Банка Англии по финансовой стабильности.

В Японии также действует единый финансовый регулятор — управление по финансовым услугам. В отличие от Британии японское управление является правительственной организацией и подчиняется премьер-министру.

В Голландии функции единого органа по надзору за деятельностью банковского, страхового и финансового секторов выполняет Центральный банк. Банк представляет собой ОАО, единственным акционером которого является государство.