Легитимность исполнительной власти: классическая и неклассическая интерпретации

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

С. С. Стародубцев

ЛЕГИТИМНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: КЛАССИЧЕСКАЯ И НЕКЛАССИЧЕСКАЯ ИНТЕРПРЕТАЦИИ

В статье рассматриваются классические и неклассические (смешанные) типы легитимности государственной власти. Автор анализирует специфику легитимации исполнительных органов власти и их должностных лиц.

Ключевые слова: административная реформа, государство, исполнительная власть, легальность, легитимность, право.

Легитимность власти, хотя и является социально-политической категорией, в то же время выступает одной из ключевых в юридических исследованиях, посвященных анализу состояния, проблем развития и направлений совершенствования системы органов исполнительной власти. Это обстоятельство обусловлено не только стремлением современного научного познания к междисциплинарному рассмотрению проблем общественного развития, правовых форм и режимов нормирования общественных отношений, но и необходимостью раскрытия реального состояния и практик взаимодействия власти и общества, оценки эффективности, значимости и адекватности юридической деятельности государственных органов и структур[6].

Действительно, легитимность позволяет проследить реальную или символическую связь властной деятельности и общества. Причем данная категория имеет различное значение для описания любого политического режима, поскольку отражает устойчивость самой государственной власти, уровень социально-политической консолидации общества и стабильности политического и правового порядка. По этим индикаторам можно судить в целом и о воспроизводстве действующей системы властных отношений, а также сложившегося политико-правового порядка в будущем.

Так, если в демократическом конституционно-правовом государстве легитимность отражает взаимосвязь источника власти (народа) с выбранными органами государственной власти, что описывается классическим типом рациональной и законной легитимации властной деятельности, то в недемократических режимах эту связь легитимация представляет в типах харизматического и традиционного господства. В конституционно-правовой организации власти действуют

рациональные механизмы политико-правовой солидарности, где власть в рамках своей деятельности, по справедливому заключению И. А. Исаева, формирует единство и сама им же порождается. Во втором случае речь идет об иррациональных механизмах, подсознательной тяге к целостности и единству, корпоративности, по сути, представляющих воображаемую солидарность общества и власти, что иногда, как показывает конкретно-историческая практика, не менее стабильно и устойчиво [3; 4].

Применительно к легитимации институтов исполнительной власти можно отметить, что традиционно процесс оправдания ее деятельности и социальная поддержка ее публично-правовой активности в юридической литературе описывались, исходя из классической теории функционирования бюрократической системы, предложенной М. Вебером. При этом главными индикаторами легитимности институтов и структур исполнительной власти выступали профессионализм, рациональность и законность. Однако здесь следует отметить, что в классическом типе легитимации данных институтов власти заложена организационно-административная дихотомия, согласно которой представители народа (политики) должны осуществлять управление (формулировать приоритеты, цели, задачи правовой политики государства), а чиновники (бюрократы) должны профессионально реализовывать политическую волю народных избранников.

Поэтому основными критериями легитимации того или иного исполнительного органа власти выступали профессиональная конкуренция при формировании бюрократического аппарата, законность функционирования властных структур, рациональность и целесообразность использования властных ресурсов при решении сфор-

мулированных целей и задач. В этом плане процесс легитимации исполнительных органов власти, в отличие от других органов и структур государственного управления (законодательная деятельность, правосудие), совмещал две ярко выраженные направленности (иногда в корне противоречащие друг другу). Первая - это легитимация выбранных, первичных органов исполнительной власти. Вторая направленность представляет собой процесс оправдания функционирования бюрократического аппарата (вторичных органов власти), создаваемого первичными институтами власти.

Так, нередко в реальной государственно-правовой практике формируются позитивные оценки по отношению к избранным государственным служащим (персонифицированная легитимность) и негативные представления о бюрократическом аппарате (деперсонифицированная легитимность), реализующем политическую волю избранных руководителей («Царь хороший, да бояре плохие» - традиционная национальная социально-политическая установка).

Например, такую противоречивость в поддержке и оценке исполнительной власти традиционно фиксируют и социологические опросы. Так, по данным ВЦИОМ и других социологических центров, в стране отмечаются низкое доверие граждан к конкретным органам исполнительной власти и в то же время высокий уровень профессионализма руководителей этих министерств и ведомств. Или, напротив, деятельность Правительства РФ как консолидированного органа исполнительной власти россияне в целом оценивают положительно, однако профессионализм и другие качества отдельных министров - весьма негативно [7]. Руководитель Министерства образования и науки РФ имеет достаточно низкий уровень персонифицированной легитимности, а сам бюрократический аппарат Министерства по сравнению с его главой, - достаточно высокий показатель деперсонифицированной легитимации.

Данная тенденция прослеживается и в характере социальных запросов, общественных требований и ожиданий от исполнительных органов власти и их должностных лиц. Так, результаты политико-психологического мониторинга, проведенного группой исследователей под руководством Е. Б. Шестопал, свидетельствуют о том, что общественное мнение предъявляет к бюрократическому аппарату требования профессионализма и законности, а к конкретным представителям власти, главным образом, - духовно-нравственные запросы. Причем основные тревоги россиян «связаны не столько с экономическими проблемами, хотя те и лежат на поверхности,

сколько с ощущением отчужденности власти от общества, ее несправедливостью и своекорыстием, отсутствием моральных опор» [8, с. 22-23].

Противоречия, имеющие место в классическом варианте интерпретации легитимности органов исполнительной власти, разрешаются посредством выделения неклассических форм современной легитимации. Например, в статье, написанной для «Словаря по социальным наукам», А. Гелен обосновывал, что легитимность органов власти, осуществляющих повседневное управление, гораздо адекватнее описывать с позиции ее функциональности. С его точки зрения, анализ легитимности исполнительной власти должен основываться на качестве и эффективности реализации управленческих функций. При этом Гелен дает широкую трактовку функциональности как смешанной (нетипичной, неклассической) формы легитимации институтов власти. У него легитимность связывается как с функциональным, так и с «биополитическим» контекстом признания и оправдания государственного управления [9, с. 77-81].

Он отмечает, что обеспечение жизненной (социальной, духовной и иной сфер жизнедеятельности общества) безопасности есть постоянная и одна из главнейших обязанностей государственного управления, исполнительных органов власти. Невыполнение этих «функциональных требований» ведет к снижению уровня легитимности. Так, «если у подданных исчезает интерес к существованию господства, то следует отказ от покорности: медлительность в работе, саботаж, сопротивление - вплоть до революции и убийства... Поэтому Гоббс и признавал право на восстание уже в случае очевидного безвластия правительства, то есть его неспособности обеспечить защиту подданных, что является оправданием ex ante его ликвидации» [9, с. 78].

В дальнейшем классическое наследие М. Ве-бера и разработки А. Гелена были обобщены в неклассическом типе институциональной легитимации институтов исполнительной власти, который сочетает в себе ряд форм и типов: классические (выделенные М. Вебером) - традиционный и легальный, а также неклассические -эффективный и функциональный. Так, традиционный тип легитимации поддерживает оправданность органов и структур исполнительной власти, сохраняет веру в их адекватность, профессионализм и рациональную приемлемость. При этом к главным факторам, обеспечивающим историческую устойчивость, относятся традиционные (воспроизводящиеся из поклонения в поколение) нравственные и правовые представления. Отсюда, например, очевидно, что противопостав-

Философия права, 2014, № 2

ление власти и права является ярчайшим признаком потери легитимности институтов власти, развитием революционного мировоззрения [4].

Не случайно в переходных состояниях государства и права наибольший кризис легитимности «испытывают» именно исполнительные органы власти. При этом в массовом обыденном правосознании начинают противопоставляться: с одной стороны, деятельность органов исполнительной власти, с другой - сущность и принципы права (идеи права, принципы правового развития, функционирования системы властных отношений), с третьей - нравственные стандарты, принципы социальной справедливости и так далее. В целом институциональный тип легитимации в основном актуализируется при смене поколений, для которых необходимо теоретико-практическое обоснование существующего в обществе политико-правового порядка и сложившейся системы публично-властного взаимодействия. При этом существующие институты наследуются новым поколением скорее как традиция, чем индивидуальная память, в которую включаются уже традиционалистские механизмы легитимации.

Другой аспект, на который обращается внимание в современных исследованиях, посвященных проблематике легитимации исполнительной власти, связан с консолидирующей властной деятельностью. При этом эффективность и социальная адекватность функционирования исполнительной власти связываются со способностью бюрократического аппарата к координации властной деятельности и к интеграции (консолидации) различных материальных (финансовых, производственных, людских и пр.) и символических (организационно-управленческих, властных, информационных и других) ресурсов, к их использованию для решения специфических национальных и государственных, индивидуальных и общественных проблем и удовлетворения потребностей.

В этом аспекте позитивную оценку и социальную поддержку получают не политико-правовые формы и методы прямого властного принуждения, директивного управления, не способы императивного изменения общественных отношений, а так называемые «мягкие формы» воздействия на поведение субъектов и методы социально-правовой мотивации различных негосударственных структур, консолидация их возможностей, ресурсов и усилий для реализации социально значимых целей и задач. В плане функционирования системы исполнительной власти это выражается в разработке и реализации межведомственных программ, приоритетных направлений властной деятельности с

привлечением институтов гражданского общества, созданием временных рабочих групп и так далее. В контексте привлечения общественных организаций и структур деятельность исполнительных органов власти представляет собой систематическое приглашение экспертов для формирования совещательных гражданских советов при различных органах исполнительной власти и пр.

Очевидно, что в легитимации нуждаются не только управленческие и иные властно-правовые технологии достижения социально значимых целей, но и результат социально-политической и юридической деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Для описания этих процессов в теории государства и права используют также понятие «легитимная законность», которое отражает особое состояние «режима законности, характеризующегося нравственной обоснованностью и поддержкой со стороны населения требований правовых норм» [1, с. 33].

С нашей точки зрения, именно идея легитимной законности отражает соответствие правовых норм, институтов и юридической деятельности исполнительных органов власти национально-нравственному и общечеловеческому измерениям, направляет развитие правовой системы и правоприменительной деятельности в контексте совершенствования всей государственно-правовой организации конкретного общества.

Кроме того, в последнее время происходит формирование виртуального (интерактивного) типа легитимности, что обусловлено внедрением электронных форм организации деятельности исполнительных органов власти (например, Федеральная целевая программа «Электронная Россия»). Развитие средств массовой информации и технологий электронной демократии влечет создание виртуальной политической коммуникации власти и общества, в которой функционирование власти виртуализируется, поддерживается с помощью различных интерактивных технологий. В настоящее время даже «государственная бюрократия (прежде всего министерства, налоговые и иммиграционные службы) теперь также... представлена в сети Internet web-страницами, симулирующими взаимодействие граждан (или неграждан) с государственными служащими. Характерно то, что в Сети и функционеры политических партий/движений, и работники государственных учреждений, и граждане осуществляют коммуникацию посредством технологии, которая в принципе позволяет вести коммуникацию не в формате партийной организации или бюрократической процедуры. Тем самым в условиях отсутствия реального институционализированного взаимодействия поддерживается образ эффективно "действующей

организации" или "работающего государства". Интенсивная политизация киберпространства наглядно демонстрирует, что новая политика строится на компенсации дефицита реальных ресурсов и поступков изобилием образов» [2, с. 109].

Выделяют также адаптивный тип легитимации, который отражает способности и возможности исполнительной власти эффективно реализовывать правовую политику, решать социально значимые проблемы в изменяющихся внутренних и международно-правовых условиях функционирования общественной организации. При этом поддержку получают те управленческие органы и структуры, которые обеспечивают предсказуемость социально-экономического, политико-правового развития и стремление к изменению. В настоящее время «государство неизменно разрешает противоречие между стабилизирующей функцией институтов и возможностями экспериментировать, воспринимать новую информацию и знания, использовать инновационные механизмы и технологии в разработке и реализации государственной политики в изменяющихся условиях» [5, с. 14].

Соответственно, можно заключить, что на современном этапе происходит оптимизация функционирования исполнительных органов власти, осуществляется административная реформа, целью которой является формирование адекватной внутриполитическим и международно-правовым процессам эффективной системы государственного управления. При этом оформляются смешанные, неклассические типы легитимации государственной власти и результатов ее социально-политической и юридической деятельности. Эвристический потенциал этих типов легитимности государствен-

ной власти связан с точным описанием состояния функционирования национального властно-правового пространства и системы властных отношений, определения их социальной устойчивости и перспектив воспроизводства в будущем с учетом глобальных и цивилизационных трансформаций.

Литература

1. Вопленко Н. Н. Законность и легитимность // Новая правовая мысль. 2004. № 1.

2. Иванов Д. В. Виртуализация общества. СПб., 2002.

3. Исаев И. А. Солидарность как воображаемое политико-правовое состояние: монография. М., 2013.

4. Князев Д. А., Мамычев А. Ю. Современные формы легитимации государственной власти: монография. Ростов н/Д, 2010.

5. Михайлова О. В. Сети в политике и государственном управлении: монография. М., 2013.

6. Мордовцев А. Ю., Мамычев А. Ю., Дуден-кова А. А. Легитимность как качественная характеристика политико-правовой организации государства и общества: понятие, источники, уровни // Юристъ-Правоведъ. 2008. № 2.

7. Мониторинг общественного мнения. 2005. № 1.

8. Шестопал Е. Б. Политическая повестка дня российской власти и ее восприятие гражданами // Политические исследования. 2011. № 2.

9. Gehlen A. Soziologie der Macht // Handwörterbuch der Sozialwissenschaften. Stuttgart; Tübingen; Güttingen, 1961. Bd. 7.

А. С. Сухомлинов

ТЕОРИЯ ПРАВОВОГО ДЕЙСТВИЯ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ ТРАДИЦИИ

В статье анализируется формирование и развитие теории правового действия, рассматриваются различные школы права и теоретико-методологические концепции, оказавшие существенное влияние на формирование концептуальных основ теории правового действия. Автор исследует роль правовых действий в структуре национального правового порядка.

Ключевые слова: законодательство, методология, правовые действия, правоотношения, правопорядок, теория, юридическая культура.

Акцентуация проблематики правовых действий в юридической науке сформировалась благодаря исследованиям социологической школы права. Так, по мнению Е. Эрлиха, виднейшего представителя социологического позитивизма,

центр развития права находится не в законодательной деятельности представительных органов власти, не в научно-доктринальных построениях или судопроизводстве, а в самой жизнедеятельности общества. Именно благодаря работам