Наем и карьера государственных служащих

Зарубежный опыт

Евгения ЛАЗУКОВА

НАЕМ И КАРЬЕРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Данная статья посвящена национальным особенностям организации государственной службы в России и за рубежом. Среди важных отличий - механизмы приема на работу и карьерного продвижения служащих.

This article is dedicated to national peculiarities of civil services in Russia and abroad. The author shows that important differences exist in the recruitment and working career of civil servants.

Ключевые слова:

государственная служба, чиновник, набор кадров, трудовая карьера; civil service, official, recruitment, working career.

ЛАЗУКОВА Евгения Андреевна — аспирант, ассистент кафедры социологии и политологии ПНИПУ e.las@mail.ru

Одной из причин текучести кадров в системе российской гос -службы в самом начале карьеры служащего, по - видимому, является отсутствие перспектив продвижения. При этом на чиновников еще налагается ряд ограничений и запретов, в т.ч. невозможность заниматься финансовой деятельностью (если это влечет за собой конфликт интересов), вести свой бизнес и др. При невысоких зарплатах низшего и среднего звена служащих возможность карьерного роста была бы для данной социально -профессиональной группы чуть ли не единственным стимулом к продолжению служебной деятельности. Однако исследования показывают невысокую степень подвижности в высшем звене госу дарственной службы в России. Стоит задуматься, как сделать рос -сийское чиновничество истинно «идеальной бюрократией». Этому точно не способствуют «застой» в высшем звене служащих и значи -тельная текучесть кадров низшего звена.

В этом смысле полезным будет рассмотреть опыт зарубежных стран в организации госслужбы. Проанализируем, как ведется наем сотрудников на службу в иностранных государствах и как строится их карьера.

Итак, первый сравниваемый аспект в госуправлении — набор сотрудников на службу. Имеется в виду способ назначения государственных служащих и особенности их отбора. Различия видны в том, кто проводит выбор претендентов на должность, сколько ступеней (этапов) этой «селекции», какова форма проведения кон -курса (если принята конкурсная система отбора) и каковы требова -ния к кандидатам на поступление на службу.

Некоторые страны для найма госслужащих организовали специ -альные учреждения, службы (Англия, США, Швеция и др.), в иных наймом занимаются сами ведомства, учреждения, нуждающиеся в новых сотрудниках. Так, в США набором служащих занимаются специальные организации, одна из которых — Управление по руко -водству персоналом. Наем на госслужбу в США ведется на кон -курсной основе с использованием отборочных экзаменов1. Прием на работу в госструктуры здесь производится в 2 этапа2. Сначала комиссия отбирает 3 кандидатов. Отбор может быть основан либо на тестах, либо — для высших должностей — на формальных све -дениях об образовании и профессиональном стаже. Затем окон -

1 Государственное управление и государственная служба за рубежом : курс лекций / под общ. ред. В.В. Чубинского. — СПб. : Изд-во «Образование — Культура»; Изд-во сЗаГс, 1998, с. 32.

2 Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. — М. : Фонд «Либеральная миссия», 2011, с. 117—118.

чательный выбор в соответствии с про изведенным комиссией ранжированием кандидатов делает кадровый менеджер. Кроме экзаменов, для отбора для службы в США может использоваться и успешное прохождение обучения по программам, разработанным кадровой службой1.

В Великобритании имеются свои осо бенности набора на госслужбу. Он также производится на конкурсной и контракт ной основе. Но наем государственных служащих подразумевает использование не только экзаменов, но и собеседований2. При этом набор английских чиновников осуществляют представители граждан ского общества: комиссия по граждан -ской службе (состоящая из авторитетных публичных людей) утверждает на должности старших гражданских служащих3. Для высших руководителей возможны особые формы назначений4, например: на срок не более 3 лет (временное назна чение), на срок не более 1,5 лет (чрез -вычайное назначение), в соответствии с профессионально квалификационными требованиями (карьерное назначение) и назначение на политические должности (некарьерное назначение).

В Японии существуют различные системы найма в зависимости от вида го сударственной службы. Японская служба делится на особую и обычную. К осо бой службе относятся судьи, чиновники управления обороны, члены академии наук, премьер министр, генеральный секретарь и их профессиональное окру жение; остальные являются сотрудниками обычной службы. Для отбора на обычную службу используются экзамены; на работ ников же особой службы конкурсная система найма не распространяется5.

Как видно, наем на государственную службу имеет национальную специфику. Чаще всего назначение на должность служащего (впервые при поступлении на госслужбу) происходит на конкурс ной основе и подразумевает проведение

1 Государственное управление и государственная служба за рубежом : курс лекций / под общ. ред. В.В. Чубинского. — СПб. : Изд-во «Образование

- Культура»; Изд-во СЗАГС, 1998, с. 39.

2 Там же, с.68.

3 Оболонский А.В. Указ. соч., с. 92.

4 Государственное управление и государственная служба за рубежом : курс лекций / под общ. ред. В.В. Чубинского. - СПб. : Изд во «Образование

- Культура»; Изд во СЗАГС, 1998, с. 38.

5 Там же, с. 225.

экзаменов или тестов. А далее уже видны различия. Так, в Италии, помимо конкур сов (в виде экзаменов и собеседований), возможно «назначение по усмотрению администрации»6.

На территориях национальных автоно мий Китая при найме на госслужбу при оритет отдается представителям нацио нальных меньшинств. Для поступления на службу в учреждения провинциального уровня и выше необходим опыт работы не менее 2 лет на более низких уровнях госу дарственной службы. Экзаменационный отбор не проходят кандидаты на руково дящие должности7 (но в данном случае речь идет уже о карьере, а не о найме на службу).

В Индии при приеме госслужащих, кроме экзаменационной, существует и система рекомендаций Индийской адми нистративной службы. Отбор по рекомен дации отделения такой службы использу ется примерно в одной четверти всех слу чаев найма8.

В Турции при приеме на работу госслу жащие, так же как и в США, проходят 2 этапа отбора. Однако в данном случае это отбор внешний и внутренний. На 1 й ступени отбора применяется стандарти зированный экзамен (единый государ -ственный экзамен для госслужащих), в некоторых случаях - экзамен на знание иностранного языка9. Вторая ступень — отбор внутренний: экзамены определен ного ведомства (устные или письменные) и собеседования10.

В Швеции сотрудников коллегии адми нистративного органа и высших должностных лиц управлений назначает пра -вительство. Остальные служащие управ ления назначаются данной коллегией11.

При найме госслужащих в Швейцарии учитываются профессиональные знания

6 Там же, с.162.

7 Государственное и муниципальное управление зарубежных стран // http://www.gmu-countries.ru/ (дата обращения 23.12.2012).

8 Там же.

9 Стародубцев И.И. Некоторые аспекты совре -менного состояния государственной гражданской службы в Турции // http://iimes.ru/rus/stat/2012/06-07 -12a.htm (дата обращения 23.12.2012).

10 Стародубцев И.И. О подготовке кандидатов в государственные служащие в Турции // http://www. iimes.ru/?p=15116 (дата обращения 23.12.2012).

11 Государственное и муниципальное управление зарубежных стран // http://www.gmu-countries.ru/ (дата обращения 23.12.2012).

и умения, готовность качественно испол -нять должностные обязанности. Отдельно оценивается политическая культура и мировоззрение служащего. Считается, что ярко выраженная политическая ангажи -рованность кандидата на должность может причинить вред публичным интересам1.

На ряд должностей немецкой бюрократии (например, на должности феде -ральных государственных служащих) назначение производит президент страны; набор итальянских служащих высокого уровня также осуществляет политическое руководство страны2.

В Великобритании отдельные должно -сти госслужбы тоже находятся на особом контроле, но не у политиков, а у предста -вителей гражданского общества: комиссия по гражданской службе, как упомянуто выше, назначает кандидатов на должно -сти старших гражданских служащих3.

Согласно французскому праву, при найме служащих используется конкурсная система. Она реализуется в виде экзаменов (или тестов) и в виде создания списков претендентов на должность4. Кандидатов отбирает комиссия (жюри), которая оце -нивает заслуги претендентов на долж -ность. Этот конкурс бывает внешним (в нем чиновники не участвуют), внутрен -ним (участвуют только чиновники) и сме шанным (участвуют и те и другие)5. Чаще бывает третий вариант. Внутренний кон -курс относится уже не к найму, а к профес -сиональному продвижению. В функции жюри не входит назначение на должность, оно только рекомендует на должность, а также назначает орган или лицо, объявив -шее конкурс.

Французы, желающие стать госслужа -щими, проходят специальное обучение. Для подготовки кадров госслужбы во Франции существует ряд специализи -рованных учебных заведений; успешная сдача экзаменов в них позволяет выбрать желаемую должность на государственной службе6.

В России наем производится по резуль -

1 Там же.

2 Государственное управление и государственная служба за рубежом . — СПб., 1998, с. 1б0.

3 Оболонский А.В. Указ. соч., с. 192.

4 Государственное управление и государствен ная служба за рубежом . — СПб., 1998, с. 104.

5 Оболонский А.В. Указ. соч., с. 157.

6 Государственное управление и государствен

ная служба за рубежом . — СПб., 1998, с. 110.

татам конкурса. Данный конкурс оцени -вает профессиональный и квалификаци -онный уровень соискателей должности госслужащего7.

Популярен, как видим, конкурсный отбор кандидатов в госслужащие (Франция, Англия, США, Германия, Япония, Россия и др.). Чаще всего это экзамены (устные и письменные, в т.ч. тесты), реже используется формальный подход, учитывающий официальное, документально зафиксированное образо вание (США) и рекомендации с предыду щего места работы в госорганах (Индия). Некоторые должности, особенно высшие, могут находиться на контроле политиче ского руководства страны (во Франции, Швеции, Финляндии, Дании, Германии, Италии и др.).

Другой анализируемый нами аспект гос службы — карьерное продвижение.

Обычно все критерии повышения по службе делят на 2 группы, которые про тивопоставляют друг другу: продвиже ние по заслугам или профессиональным качествам (меритократические критерии) и продвижение благодаря преданности руководству (лояльностные критерии).

Лояльность руководству, безусловно, не выступает официальным критерием карьерного роста сотрудников государ ственных органов, этот критерий воз никает стихийно и может учитываться в совокупности с иными характеристи ками госслужащего. Иногда лояльность непосредственному руководителю «заме няется» преданностью высшей власти в стране и выступает официальным крите рием отбора кандидатов. Например, во Франции назначение на высшие должно сти происходит при наличии лояльности действующему правительству страны, что объяснимо с точки зрения необходимо -сти проведения определенного полити ческого курса страны. Но высших долж ностей не так много, поэтому французы чаще используют меритократические критерии продвижения чиновников. Они подразумевают числовую оценку работы служащего. Данная оценка находится в интервале от 0 до 20 баллов, и выставляет

7 Федеральный закон «О государственной гражданской службе» от 27.07.2004 № 79 - ФЗ // Консультант Плюс; http://base.consultant.ru/cons/ cgi/onlme.cgi?req=doc;base=LAW;n=140157;dst=0;

ts=B4F715ED85E4E80DCC5049E3285E79 50;г^=0.9551312488038093 (дата обращения 18.01.2013).

ее непосредственный руководитель1. Для перехода в другую категорию или корпус (т.е. группу служащих со сходной работой) чиновнику необходимо пройти конкурс2.

Повышение по службе французского чиновника может производиться как по рангу, так и по классу. Повышение класса возможно благодаря стажу, выслуге лет, ускорить это повышение могут позитив ные оценки служащего (при этом нега тивные — не могут это повышение отсро чить). В случае если служащий находится в определенном классе максимальный срок (назначенное число лет), то его перевод в следующий класс осуществляется автома тически3. Для повышения ранга выслуга лет — лишь одно из условий наряду с про фессиональным экзаменом, конкурсным отбором и зачислением в список чинов ников, представленных к повышению4.

Карьера госслужащего США зависит от оценки его профессиональных заслуг и способностей5, иными словами, продви жение происходит по меритократическим критериям. В целом карьера американ -ского госслужащего зависит от времени прохождения службы и от его усилий6: существует автоматическое продвижение за выслугу лет и дополнительное продви жение за особые заслуги.

Интересен английский опыт трудовых перемещений госслужащих. Нахождение на высших должностях госслужбы этой страны не должно превышать 4 лет7. Так существующая система Великобритании обеспечивает необходимый уровень рота ции кадров. Осуществляется это за счет подготовки специалистов «широкого про филя» — гибких, компетентных и эрудиро -ванных.

Говоря о специфике госуправления в Канаде, стоит отметить, что основа про движения государственного служащего здесь — этичность его поведения8. Данный факт значительно отличает канадскую систему госслужбы от остальных.

Меритократичность швейцарской

1 Оболонский А.В. Указ. соч., с. 159.

2 Государственное управление и государствен ная служба за рубежом . — СПб., 1998, с. 104.

3 Оболонский А.В. Указ. соч., с. 159.

4 Там же, с. 160.

5 Государственное управление и государствен ная служба за рубежом . — СПб., 1998, с. 35.

6 Оболонский А.В. Указ. соч., с. 117.

7 Там же, с. 90.

8 Там же, с. 140.

системы продвижения госслужащих доказана тем, что служащие швейцарцы для продвижения по карьерной лест нице сдают квалификационный экзамен. Заслуги и компетентность лежат в основе продвижения по службе и в Швеции9.

Особняком стоит японское государство, в котором госуправление, как и многие другие сферы труда, ориентировано на длительную работу сотрудника с посте пенным перемещением его в рамках дан ной организации. В японском госаппарате повышение в должности осуществляется, как правило, после нескольких перемеще ний по горизонтали. Карьерное продви жение происходит через конкурсные экза мены, организатором которых выступает совет по делам персонала. Успешная сдача экзамена японским служащим не означает автоматического назначения на долж -ность. Сдавшие экзамен лишь заносятся в особый список, из которого специальное ведомство производит назначение10, либо успешно справившиеся с экзаменом про ходят испытательный срок до официаль ного назначения на должность11.

Особенность японской службы в том, что существующая здесь система «пожиз ненного найма» предполагает постепен ную карьеру. Если говорить о критериях продвижения по государственной службе, то показатель стажа работы здесь сосу ществует с критерием деловых качеств чиновника. Работа служащего каждый год оценивается его непосредственным руководителем через составление доклада директору департамента. В докладе оце ниваются профессиональные (способ -ность готовить документы, тщательность проработки материалов) и личностные (дисциплинированность, быстрота испол нения, инициативность, умение строить отношения в коллективе, а также лояль -ность) качества. Вторая часть доклада содержит общие замечания, составленные на основе тех, которые делал начальник в «неофициальных письмах», направляв шихся служащему в течение данного года12.

9 Государственное и муниципальное управление зарубежных стран // http://www.gmu-countries.ru/ (дата обращения 23.12.2012).

10 Там же.

11 Государственное управление и государствен ная служба за рубежом. — СПб., 1998, с. 226.

12 Государственное и муниципальное управление зарубежных стран // http://www.gmu-countries.ru/ (дата обращения 23.12.2012).

Такова непростая система продвижения по службе японских чиновников.

Индийская система продвижения по службе не является универсальной для всей сферы государственного управления. В гражданских учреждениях она бази руется на аттестации служащих. Однако некоторые учреждения (центральный секретариат и центральные организации, например, в налоговой, таможенной, почтовой сферах) имеют свои механизмы и процедуры подбора кадров1.

Для китайских служащих в целях увели чения роли меритократических критериев продвижения для служебного повышения используются итоги их годичной аттеста -ции. Таким способом в Поднебесной в значительной мере исключается зависи -мость продвижения по карьерной лест -нице от отношений с непосредственным начальником. Повышение ранга служа -щих в Китае производится на основе спе циального теста для кандидатов на повы -шение и с учетом соответствия требова -ниям должности2. Встречается несколько видов ротации кадров: перевод на иные должности, перемещение с сохранением должности, «назначение на замену долж -ностей и откомандирование для закалки» (в последнем случае имеется в виду вре менный перевод в низшую по статусу организацию)3.

Следовательно, кроме критериев лояль -ности и профессионализма (имеются в виду служебные заслуги и профессиональ ные характеристики), в мировой практике функционирования государственной службы для карьерного продвижения используется также показатель служеб ного стажа. Данные критерии также могут использоваться в сочетании друг с другом.

Система карьеры на госслужбе может быть закрытой и открытой. Примерами первой выступают Япония, Франция, Турция, которые нацелены на «пожизнен -ный наем» чиновников. Противоположная ей — открытая — система не означает свя -

1 Там же.

2 Там же.

3 Государственное управление и государствен ная служба за рубежом. — СПб., 1998, с. 259.

зывания всей судьбы человека с государст -венной службой. А разный подход к пони -манию государственной службы отража -ется и на трудовом пути служащего.

Для карьерного роста важными могут оказаться профессиональные характери -стики, личностные качества служащего и даже этичность его поведения. В случае использования конкурсной системы сбор информации для построения трудовой карьеры чиновников может происходить разными способами: путем проведения аттестаций, экзаменов, тестов.

Из анализа механизмов организации го сударственной службы за рубежом можно сделать ряд выводов. Поскольку госслу жащий в России обязан регулярно про -ходить аттестацию и повышение квали фикации, то их результаты можно допол нительно учитывать и при рассмотрении кандидатов на повышение в должности. Однако отсутствие свободных вакансий может остановить процесс вертикальной мобильности. Поэтому в случае отсут ствия возможности повышения по службе для желающих должна существовать воз можность горизонтального перемещения. В некоторых странах такая практика суще -ствует, в Японии она применяется даже не добровольно, а принудительно.

Важную роль в работе государственного управления играет и качество подготовки специалистов для госслужбы. Система подготовки кадров, ориентированная не на узкую специализацию, а на формиро вание специалиста широкого профиля (такая система, например, традиционно существует в Англии) позволяет осущест влять постоянную ротацию служащих в организации, пройти службу с самого низа до руководящей должности и тем самым познать специфику работы на каж дом уровне учреждения, что может стать для руководителя залогом эффективного управления.

Таким образом, при реформировании государственной службы в России может оказаться небесполезным опыт зарубеж ных стран, особенно, как видно из сказан ного выше, в вопросах организации найма работников госуправления и их продви жения по службе.