Анализ влияния реформ на эффективность функционирования системы пассажирского транспорта общего пользования

Д.А. Мартынов

АНАЛИЗ ВЛИЯНИЯ РЕФОРм НА ЭФФЕКТИВНОСТЬ

функционирования системы пассажирского

ТРАНСПОРТА ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ

Ключевые слова: реформа, пассажирский транспорт, качество обслуживания, регулирование, совершенствование, право, транспортная система, развитие, автобусные пассажирские перевозки, подходы.

В последние годы деятельность автобусного, трамвайного и троллейбусного видов транспорта, подчиняющегося расписанию, была убыточной, как и в предыдущие годы. Особенностью текущего периода является то, что структурная реформа автобусных пассажирских перевозок совпадает с реализацией административной реформы, цель которой - формирование эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в том числе и по государственному регулированию транспортных процессов. Административная реформа выступает как инструмент перехода к новой модели управления обществом - модели «Нового государственного управления» (NewPublicManagement): ориентир на качество предоставляемых государством услуг; внедрение системы конкуренции среди государственных организаций, основанной на принципах частного сектора; квантификация (количественное выражение) стоящих перед государством целей; ориентация на клиента, учёт многообразия потребностей. Государство начинает зависеть от приоритетов «клиентов». Административная реформа должна обеспечить планомерное совершенствование деятельности органов исполнительной власти в целях повышения её эффективности, обеспечения высокого качества и доступности государственных услуг, ограничения вмешательства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращения избыточного регулирования. Также следует отметить, что параллельно с административной реформой одновременно реализовывалось несколько направлений реформирования федеральной исполнительной власти: бюджета и бюджетного процесса, реформа федеративных отношений [5]. Каждое из этих направлений реформирования содержит мероприятия, связанные как с совершенствованием традиционной бюрократической организации, так и с внедрением инструментов нового государственного управления. Сложность в реализации пакета названных реформ состоит в том, что необходимо обеспечить синхронизацию административной реформы с бюджетной реформой и осуществить перенос административной реформы на региональный уровень.

Указанные реформы оказали непосредственное влияние на эффективность функционирования системы пассажирского транспорта общего пользования и качество обслуживания пассажиров в условиях необходимости сохранения важнейшей социальной функции - удовлетворения потребностей населения в передвижениях. Несмотря на усилия органов исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, сегодня нельзя констатировать, что создана эффективная модель функционирования общественного пассажирского транспорта; скорее наоборот, общественный пассажирский транспорт находится в глубоком кризисе. Возникшее в процессе рыночного реформирования транспортной системы разнообразие форм

© Д.А. Мартынов, 2013.

собственности перевозчиков требует содержательного изменения межфирменных и общесистемных организационно-экономических взаимодействий и взаимоотношений всех субъектов территориальной транспортной системы пассажирских услуг. В ходе реформирования городских транспортных систем были некритически использованы идеи «дерегулирования транспортного рынка», «свободного доступа к инфраструктуре», «конкуренции на маршруте за пассажиров» и т.п., которые были сформулированы и опробованы на практике в принципиально более комфортной институциональной среде и принципиально иных транспортно-эксплуатационных условиях. Последующая практика многих городов мира показала, что дерегулирование и свободный доступ в условиях дефицита пропускной способности сети и специфики организации массовых пассажирских перевозок в городских агломерациях нерациональны сугубо в техническом плане [7].

В настоящее время на фоне задачи по ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращения избыточного государственного регулирования, остаются дискуссионными вопросы как проводить государственную политику в области городского автобусного и электрического транспорта, имеющую социальную направленность: на основе регулируемого рынка, свободного рынка или административной модели; имеют ли право и должны ли органы исполнительной власти вмешиваться и своими федеральными нормативно-правовыми актами вводить некие стандарты и условия организации транспортного обслуживания в субъектах и муниципальных образованиях. Остаются не урегулированы правоотношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в ходе оказания муниципальной услуги по допуску перевозчиков к работе на регулярных автобусных маршрутах. В муниципальных образованиях имеет место отсутствие административных регламентов по муниципальной услуге «допуск перевозчиков к работе на регулярных автобусных маршрутах». Как правило, это приводит к широте административного усмотрения и способствует проявлению коррупции и нарушению антимонопольного законодательства. Также, не урегулированы вопросы организации транспортного обслуживания пассажиров на межсубъектных маршрутах (в межрегиональном и междугороднем сообщении), в том числе регламентация взаимоотношений перевозчиков с автовокзалами и автостанциями, а также условия конкуренции перевозчиков между собой и с железнодорожным транспортом. Отсутствует координация работы перевозчиков различных форм собственности. Остаются дискуссионными вопросы лицензирования деятельности на пассажирском автотранспорте, которое рассматривается участниками рынка как эффективный рычаг, влияющий на качество услуг по перевозке пассажиров и их безопасность.

Реализация реформ идет на фоне крайне малой активности общества и отсутствия эффективных институтов гражданского общества. Так, например, в 2010 году в исполнительных органах государственной власти Московской области только в Министерстве по делам территориальных образований Московской области создан Совет общественных объединений. Должным образом не функционирует система саморегулируемых организаций в Российской Федерации в области экономики. Так, например, по состоянию на 01.04.2011 года зарегистрированы в Росреестре России одиннадцать саморегулируемых организаций на транспорте. Созданные саморегулируемые организации насчитывают 498 членов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), с подвижным составом 11 559 единиц [9]. В месте

с тем, статус саморегулируемой организации позволяет изменить взаимоотношения всех структур исполнительной, законодательной власти и партнерства в области деятельности предприятий и организаций автомобильного транспорта: органы государственной власти по предварительной договоренности с Партнерствами передают часть своей нагрузки по обеспечению контроля за работой пассажирского транспорта и по работе с населением; представители Партнерства работают совместно с органами власти при обсуждении законопроектов, касающихся деятельности автомобильного транспорта. Кроме того, отсутствуют законодательные нормы, обязывающие перевозчиков предоставлять сведения о количестве перевезенных пассажиров и объеме выполненной транспортной работы, типе используемого подвижного состава и указания на основание для работы (заказ или вне заказа), что затрудняет анализ работы пассажирского транспорта, влияет на качество транспортного обслуживания и безопасность перевозок пассажиров.

Следует отметить, что в ходе административной реформы создаются три уровня федеральных органов исполнительной власти: министерства - с правоустанавливающими функциями; федеральные службы - с функциями надзора и контроля за исполнением законов и нормативных правовых актов; федеральные агентства - с правоприменительными функциями. На федеральном уровне принимаются решения по развитию транспортной инфраструктуры, имеющей общенациональное значение; принимаются решения в области регулирования международных и межрегиональных перевозок; устанавливаются требования по обеспечению безопасности транспортного процесса; разрабатываются принципы и правовые основы для регулирования транспортной деятельности на региональном уровне. Региональные органы власти должны взять на себя основную ответственность по созданию механизмов обеспечения внутрирегиональных, прежде всего, социально значимых грузовых и пассажирских перевозок. Перевозки пассажиров на внутригородских и пригородных линиях также должны регулироваться органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного управления.

В настоящее время полномочия по организации и управлению городским общественным транспортом переданы муниципалитетам без достаточного уровня финансирования и кадрового обеспечения. Уровень управленческого потенциала местных органов власти часто не соответствует возлагаемым на органы местного самоуправления полномочиям вообще и в области организации работы транспортной системы в частности. Как следствие оплата Заказчиком перевозок лиц, имеющих право на меры дополнительной социальной поддержки производится часто несвоевременно и не в полном объеме; финансовое положение предприятий ухудшилось, сократился парк подвижного состава и его техническое состояние. Снизилось качество пассажирских перевозок. Общественный транспорт не только не становится привлекательной альтернативой личному автомобилю для ежедневных трудовых поездок, но и во многих случаях не выполняет базовую функцию поддержания транспортного единства городской территории.

Субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств, и процесс передачи этих средств остается на сегодняшний день непрозрачным и субъективным. Повсеместной практикой является использование дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты. Конкретные нормативы по эти налогам, также как и объемы трансфертов, являются результатом согласований между представителями местной и региональной администрации. Несовершенство законодательной базы, касающейся общественных финансов и бюджетного устройства, а также ее противоречие с законодательством

об административно-территориальном устройстве, о местном самоуправлении, о социальных гарантиях и т.п. в настоящее время стало значительным препятствием на пути эффективного развития региональных финансов и межбюджетных отношений.

Фактически сложившаяся структура органов публичной власти в РФ имеет в большинстве случаев 4 уровня, тогда как бюджетное и налоговое законодательство регулирует только 3 уровня бюджетной системы. Указанные проблемы делают часто невозможным выполнение муниципалитетами переданных им функций вообще и по организации транспортного обеспечения населения в частности. Отсутствует взаимосвязь функционирования местной экономики и наполняемости муниципального бюджета. Федеральные органы власти, создавая правовой фон и реализуя общие принципы государственного регулирования и стратегирования социально-экономического развития, смещают основной акцент в реализации стратегии инновационного развития Российской Федерации на уровень регионов [8].

К числу главных направлений модернизации национальной и региональной социально-экономической системы страны отнесено развитие транспортной инфраструктуры. По общему мнению специалистов в области регионального управления, существенное значение для развития экономики и социальной сферы регионов имеет транспортная составляющая в целом и уровень тарифов на грузовые и пассажирские перевозки в частности. Транспорт рассматривается как драйвер инновационного развития. Однако сегодня транспортная система регионов не справляется с поставленной задачей. Это, прежде всего, связано с наличием территориальных и структурных диспропорций в развитии транспортной инфраструктуры, недостаточным уровнем доступности транспортных услуг для населения, подвижности и мобильности трудовых ресурсов, недостаточным качеством транспортных услуг. Федеральные органы исполнительной власти делегируют часть полномочий и ответственности по управлению транспортным комплексом подведомственным учреждениям и предприятиям, а также региональным органам исполнительной власти. То есть, государственное регулирование осуществляется на основе баланса частично автономного функционирования регионального уровня управления и вертикальной координации его деятельности федеральным уровнем исполнительной власти.

Полномочия по организации и управлению городским общественным транспортом переданы муниципалитетам. Последние не всегда справляются с этой функцией. Так в докладе заместителя Руководителя Ространснадзора А.В. Жукова на координационном совещании представителей автомобильного и городского пассажирского транспорта от 15 марта 2012 года были приведены основные нарушения, выявленные в ходе проверок муниципальных образований: транспортным обслуживанием на местах занимаются лица, совмещающие эти вопросы с другими направлениями деятельности или недостаточно компетентные в вопросах транспорта; отсутствуют нормативные правовые акты, определяющие порядок допуска перевозчиков к выполнению регулярных рейсов, формированию маршрутной сети; не определена маршрутная сеть и не проведены обследования пассажиропотоков и дорожных условий; не организован контроль за перевозчиками на линии; не проводятся конкурсы на допуск перевозчиков на маршруты, а если и проводятся, то формально; отправление (прибытие) автобусов осуществляется с несанкционированных мест, не отвечающих требованиям безопасности перевозочного процесса и др. Почти все перевозчики сталкиваются с фактами предоставления необоснованных льгот отдельным перевозчикам, ущемлением интересов, неравными условиями конкуренции, причем в основном в пользу государственного и муниципального

транспорта. В судебных и других конфликтных разбирательствах относительно неправомерности конкурсов на право работы на маршруте и других ограничений в доступе на маршруты, дискриминации и ущемлении интересов участвовал каждый десятый перевозчик.

Таким образом, изменения в организационно-правовом устройстве транспортного комплекса, связанные с проводимым пакетом реформ - административной, бюджетной реформ и реформой федеративных отношений, - сопровождаются рядом существенных проблем, которые можно свести к следующим аспектам:

- нормативно-правовой (несоответствия и противоречия между федеральными и местными нормативно-правовыми актами по всем направлениям проводимого пакета реформ; пробелы в нормативно-правовой базе и ее несоответствие современным тенденциям развития автомобильного транспорта, связанным с развитием конкуренции и появлением перевозчиков различных форм собственности; четкая и структурированная нормативно-правовая база по организации работы частных перевозчиков отсутствует вообще; декларируется развитие конкуренции на рынке автобусных пассажирских перевозок среди перевозчиков различных форм собственности, как инструмент повышения качества перевозок, на деле имеет место протекционизм в отношении государственных муниципальных перевозчиков);

- финансовое обеспечение работы транспортной системы (полномочия по организации и управлению городским общественным транспортом переданы муниципалитетам без достаточного уровня финансирования и кадрового обеспечения: бюджетное финансирование унитарных предприятий не компенсирует даже их убытки, обусловленные недостатками законодательства; бюджетное планирование и оценка уровня издержек идут зачастую наугад; средства, выделяемые из федерального бюджета целевым назначением, используются для других целей; до настоящего времени нет методик расчета и схем компенсации предприятиям стоимости проезда льготных категорий граждан; тарифы за проезд гораздо меньше расходов на перевозку пассажиров; дебиторская задолженность муниципальных предприятий перед органами местного самоуправления за выполнение пассажирских перевозок постоянно возрастает, в итоге преобладают неденежные формы расчетов органов местного самоуправления с унитарными предприятиями за выполненные перевозки; меры по обеспечению полного сбора выручки, предотвращению ухода частных перевозчиков в «теневой» сектор оказываются неэффективными;

- управленческий аспект деятельности городских автобусных пассажирских перевозок (неэффективность административной реформы, суть которой, по существу, свелась лишь к переносу ответственности за организацию транспортного обслуживания с государства на органы исполнительной власти регионов (реформа местного самоуправления) без предоставления им соответствующих полномочий, определения источников финансирования и несоответствия управленческого потенциала местных органов власти возлагаемым на органы местного самоуправления полномочиям; неадекватный контроль за деятельностью частных перевозчиков со стороны властей; отсутствие обмена аналитической информацией между операторами рынка на основе использования интеллектуальных транспортных систем, научно обоснованных и форматизированных методов решения общих задач системы управления пассажирскими транспортными системами регионов, отсутствие систем стандартов качества обслуживания населения, а также формирования эффективной системы «городского заказа», которая зачастую сводится к принципу «победитель предлагает наименьшую

сумму финансирования». Муниципальные власти, в первую очередь преследующие цель минимизации бюджетных затрат, упускают вопросы безопасности, комфортности и качества перевозок. В то же время и сам перевозчик, компенсируя свои затраты, старается сделать свой бизнес как можно более непрозрачным для органов исполнительной власти;

- эксплуатационное обеспечение работы ГУП и МУП (сложности с приобретением запасных частей и их оплатой; изменение всей системы покупки подвижного состава; изношенность автобусного парка и сокращение его численности, нерациональность структуры парка подвижного состава, несоответствие возможностей предприятий запросам города и как следствие тренд от общественного транспорта к транспортному самообслуживанию домохозяйств; недоинвестирование транспортной инфраструктуры;

- градостроительные факторы, влияющие на качество автобусных пассажирских перевозок (отсутствие эффективных программ модернизации улично-дорожной сети и механизмов, способствующих урегулированию вопросов перенасыщенности центров крупных городов; рост плотности транспортных потоков и, как следствие, снижение эксплуатационной скорости автобусов; медленное строительство объектов дорожной инфраструктуры: мостов и транспортных развязок, сокращение транспортной доступности для населения в силу увеличения ареала строительства доступного жилья без инвестиций в развитие дорожной инфраструктуры);

- институциональный аспект (при разработке стратегий развития транспортного комплекса будь то страны в целом, либо отдельных регионов, недостаточно четко просматриваются вопросы создания единого транспортного пространства для пассажиров общественного транспорта на основе организации интермодальных пассажирских перевозок, увязывающих воедино функционирование различных видов транспорта. Различные виды транспорта, функционирующие на одной территории, продолжают конкурировать между собой за пассажира, вместо того, чтобы создавать для пассажира комфортную среду для передвижения).

Данная ситуация негативно отражается на их потребителе услуг - пассажире. Все чаще поднимается вопрос об отказе от идеи дерегулирования и конкуренции за пассажира в сегменте массового общественного транспорта. Из сказанного можно сделать вывод, что недоработки в ходе проводимых реформ - включая административную, бюджетную реформы и реформу федеративных отношений; принятая Россией к исполнению с подписанием Киотского протокола концепция устойчивого экономического развития; уроки, извлеченные из ошибок реформирования городских транспортных систем, проявившиеся в расширении использования индивидуальных автомобилей и осложнении передвижения в городах, снижении качества перевозок пассажиров общественным транспортом - определяют вектор развития пассажирского общественного транспорта на ближайшую перспективу: он должен стать основным способом передвижения. Очевидно, что успех функционирования городского общественного транспорта на фоне развивающихся негативных тенденций зависит от государственного регулирования данной отрасли и, в первую очередь, от регулирования качества перевозок пассажиров. Приоритетной проблемой становится совершенствование нормативно-правового обеспечения развития транспортной системы и рынка транспортных услуг вообще, и рынка автобусных пассажирских перевозок в частности включая создание нормативно-правовой базы по системе качества транспортных услуг.

Для формирования высококачественных транспортных услуг необходимо, прежде всего, определить параметры и стандарты качества, обеспечить стимулирование их выполнения и создания высокоэффективных технологий, отвечающих стандартам качества, отработать элементы технологий, нормативной базы и методов государственного регулирования. Это создаст фундамент рынка высококачественных транспортных услуг и определит необходимый вектор его развития.

Литература

1. Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2006 - 2010 годах» от 23 июля 2006 г. №824

2. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2007 г. №314

3. Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления» от 16 июля 2007 г. №910

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2006 г. № 451 «О Правительственной Комиссии по проведению административной реформы»

5. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2009 -2011годах

6. Блинкин М.Я.: «Стратегия-2020: Развитие транспортной инфраструктуры» доклад на V Межрегиональном экономическом форуме «Самарская инициатива: кластерная политика - основа инновационного развития национальной экономики», ноябрь 2011 год.

7. Горин В.С., Степанов А.А.. Концептуальные основы транспортно-экспедиционного и логистического обслуживания бизнеса и населения./ Вестник университета №26, М., ГУУ, 2011

8. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И., Шишкин Д.В. Децентрализация публичной власти и межбюджетные отношения в регионах России. / Информационный ресурс Центра фискальной политики. URL: http://www.fpcenter.ru

9. Университетская информационная система РОССИЯ. URL: http://uisrussia. msu. ru/

10. Российский автотранспортный союз URL: http://www.nporrtu.ru

11. Информационно-аналитический комплекс «Бюджетная система РФ» http://www. budgetrf.ru

12. Информационно-аналитический обзор Минтранса РФ «Об основных итогах социально-экономического развития транспортного комплекса в 2011 году и задачах на 2012 год и среднесрочную перспективу до 2014 года» URL:http://www. mintrans.ru