Неиспользование земельного участка в течение установленного законом срока как основание прекращения прав на землю

Сонина Д. Д. ОСНОВАНИЕ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

8.6. НЕИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА В ТЕЧЕНИЕ УСТАНОВЛЕННОГО ЗАКОНОМ СРОКА КАК ОСНОВАНИЕ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

Сонина Дарья Дмитриевна, Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова, юридический факультет, кафедра экологического и земельного права, консультант Отдела Налогообложения и Юридических услуг «Эрнст энд Янг (Б. В.)» филиал в г. Москве Контакты автора: darya.sonina@ru.ey.com

Аннотация. В статье рассмотрены различные аспекты осуществления изъятия земельных участков ввиду неиспользования как в прошлом, на примере СССР, так и в настоящее время за рубежом, признаки неиспользования земельного участка в соответствии с целевым назначением, необходимые условия принятия судом решения об изъятии земельного участка в связи с его неиспользованием, а также проведен анализ наиболее интересных судебных решений по соответствующей тематике. Изъятие земельного участка ввиду его неиспользования в течение установленного законом срока, по сути, представляет собой меру ответственности, являющуюся результатом нарушения субъектом прав на землю обязанности заниматься сельскохозяйственной деятельностью и осуществлять строительство на земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием. Для осуществления изъятия необходимо наличие совокупности взаимосвязанных фактов, подтверждающих неиспользование земельного участка в соответствии с его целевым назначением, при условии, что суд не придет к выводу о малозначительности нарушения ввиду отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. В статье сделан вывод о том, что наличие на земельном участке объектов недвижимости, принадлежащих его собственнику, землевладельцу, землепользователю или арендатору, значительно снижает для обладателя права на земельный участок риск его изъятия.

Ключевые слова: неиспользование земельного участка в течение установленного законом срока, изъятие земельного участка, неустранение фактов ненадлежащего использования земельного участка, освоение земельного участка, земельный контроль

«NON-USE OF THE GROUND AREA DURING THE TERM ESTABLISHED BY THE LAW AS THE BASIS OF THE TERMINATION OF THE RIGHTS TO THE EARTH»

Sonina Darya, postgraduate student of Environmental and Land Law Department, Faculty of Law, Lomonosov Moscow State University, Tax & Legal Department, Ernst & Young (CIS) B. V., branch in Moscow, Staff

Annotation: The article deals with various issues of land plot withdrawal due to its non-use in the past, in the former

USSR, and currently abroad, characteristics of non-use of the land plot in accordance with its designated purpose, necessary conditions for a court to take a decision on land plot withdrawal in connection with its non-use, furthermore, it contains the analysis of the most interesting court decisions with regard to the abovementioned issues. Withdrawal of a land plot in view of its non-use during the period established by law is de facto a form of liability, resulting from violation of possessor's obligation to carry out agricultural activities and construction on the land plot in accordance with its permitted use. In order to execute the withdrawal there shall be a system of correlating facts confirming the non-use of land plot in accordance with its designated purpose, provided that the court does not recognize such non-use as insignificant violation in absence of substantial threat to protected public relations. According to the conclusions made in this article, risk of land plot withdrawal reduces considerably in case the possessor of right to a land plot is at the same time the owner of a real estate object on this land plot.

Keywords: non-use of a land plot within the term prescribed by law, withdrawal of a land plot, failure to eliminate the facts of inappropriate use of a land plot, land plot development, Land control

Использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением - одна из наиболее важных обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. В настоящее время такая обязанность прямо установлена в законодательстве1. Рамки возможного и надлежащего использования земельных участков закрепляются, в первую очередь, в Земельном кодексе путем установления категорий земель и определения их целевого назначения2.

Неисполнение предусмотренной законом обязанности по использованию земли влечет за собой наступление ответственности. Последствия неисполнения обязанностей по использованию земельных участков закреплялись ещё в советском законодательстве.

Обязанность по использованию земельных участков и ответственность за ее нарушение были предметом исследований в области земельного права ученых-земельников в советский период. Так, А. М. Турубинер конкретизировал законодательное требование об использовании земли в соответствии с ее целевым назначением для сельскохозяйственных землепользователей следующим образом:

Правильная организация территории (внутрихозяйственное землеустройство, севообороты, закрепление участков за бригадами и звеньями), способствующая наиболее полному и эффективному использованию земли;

Применение необходимых и установленных агротехнических приемов, обеспечивающих повышение урожайности сельскохозяйственных культур, и выполнение установленных планов развития сельского хозяйства .

В РСФСР землепользователь мог быть временно лишен права пользования землей, если он без уважительных причин оставит землю без хозяйственного использования4 или, напротив, ведет хищническое, ис-

1 Ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (далее - ЗК РФ).

2 Пп. (8) п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 7 ЗК РФ.

3 Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском союзе, М.: Издательство Московского университета, 1958, с. 252.

4 Ст. 60 ЗК РСФСР от 30 октября 1922 года.

тощающее землю хозяйство5. Кроме того, советским законодательством закреплялась возможность частичного изъятия, «уменьшения / сокращения размеров» земельного участка, в случае «недостаточного участия трудоспособных членов колхозных дворов в общественном колхозном хозяйстве»6, а также невыработки установленного обязательного минимума трудодней трудоспособными членами семей трактористов и других рабочих машинно-тракторных станций7.

Похожие случаи изъятия земли и даже сходные формулировки закона встречаются в современном законодательстве. Например, в Республике Мозамбик, где, как и ранее в СССР, вся земля находится в собственности государства, «право использования земли и извлечения плодов» прекращается в случае неспособности выполнить план эксплуатации или инвестиционный проект без уважительных причин в течение срока, установленного в подтверждении заявления на получение земельного участка, даже при условии соблюдения требований налогового законодательства, при этом неотделимые улучшения земельного участка переходят вместе с ним к государству8.

В Российской Федерации в настоящее время существует две формы ответственности за нарушение обязанности по использованию земли для всех лиц, осуществляющих владение и (или) пользование земельными участками: наложение административного

взыскания в виде штрафа и последующее изъятие, которые предусмотрены за неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства в течение установленного федеральным законом срока, а также за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению9. Выделение законодателем именно этих двух случаев неиспользования обосновывается особой общественной значимостью земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов. Данный пример - один из примеров наиболее полной реализации принципа сочетания интересов общества и законных интересов граждан10.

Результатом нарушения обязанности по использованию земельного участка может стать его изъятие, которое, однако, осуществляется строго в рамках установленной законом процедуры, включающей в себя несколько этапов.

Уполномоченный орган не может осуществить изъятие земельного участка ввиду его неиспользования только на основании предупреждения. Обязательным условием принудительного прекращения прав на землю является неустранение фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа, что подтверждается выводами судебной практики 1.

5 Ст. 61 ЗК РСФСР от 30 октября 1922 года.

6 Турубинер А.М. Указ. соч., с. 174.

7 Ст. 8 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 1 августа 1932 год а.

8 Статья 18 Закона о Земле Республики Мозамбик № 19/97 от 1 октября 1997 года.

9 Ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (далее -КоАП).

10 Пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ.

— Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 25 янва-

ря 2006 года № А74-2148/05-Ф02-7028/05-С2 Постановление ФАС

Неиспользование земельного участка ввиду наличия объективных препятствий может быть оценено судом как недостаточное основание для привлечения лица к административной ответственности и для последующего прекращения права на неиспользуемый земельный участок при наличии фактов, подтверждающих действия собственника, арендатора, землевладельца, землепользователя по устранению такого рода препятствий и осуществлению действий, направленных на использование земельного участка в соответствии с его назначением12. Аналогичные правила применяются и в случаях досрочного расторжения договора аренды земли, в частности, если условия договора частично противоречат ненормативному правовому акту соответствующего органа власти13. Следует отметить, что субъекту права на земельный участок для принятия решения по делу об изъятии в его пользу следует подтвердить расходы по освоению земельного участка14.

Неиспользование земельного участка устанавливается по итогам проверки, осуществляемой уполномоченным органом земельного контроля. В ходе осуществления проверки такой орган обязан установить фактический размер неиспользуемого земельного участка, а также период, в течение которого он не исполь-зуется15. Недоказанность рассмотренных выше фактов рассматривается судами как основание для отмены актов соответствующих органов о привлечении к административной ответственности за неиспользование земельного участка.16 Изъятие земельного участка ввиду его неиспользование возможно только в том случае, если факты ненадлежащего использования (неиспользования) были установлены, и на основании чего субъект права на земельный участок был подвергнут административному взысканию в виде штра-

фа17.

Важным аспектом в определении наличия или отсутствия правонарушения, совершение которого может повлечь за собой изъятие земельного участка, является установление срока, в течение которого такой зе-

18

мельный участок не используется . В случае неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, он может быть изъят по требованию арендодателя19.

Выводы судебной практики свидетельствуют о том, что «для установления объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного

Восточно-Сибирского округа от 1 февраля 2005 года № А19-15554/04-26-Ф02-10/05-С2.

12 Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 5 апреля 2007 года № Ф08-948/2007 по делу № А32-15773/2006-39/467.

— Постановление ФАС Московского округа от 28 июня 2002 года № КГ-А40/4023-02.

— Постановление ФАС Уральского округа от 11 октября 2005 года № Ф09-839/05-С6 по делу № А71-693/04.

— Волков Г. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»-М., Волтерс Клувер, 2004. - с. 31-39.

— Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 февраля 2010 года по делу № А56-18226/2009.

17 Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 25 января 2006 года № А74-2148/05-Ф02-7028/05-С2, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 1 февраля 2005 года № А19-15554/04-26-Ф02-10/05-С2, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 27 ноября 2007 года № Ф03-А59/07-1/4070 по делу № А59-159/07-С17.

—Ст. 8.8 КоАП РФ.

— Постановление ФАС Поволжского округа от 17 февраля 2004 года № А57-676/03-30.

Сонина Д. Д. ОСНОВАНИЕ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ

статьей 8.8 КоАП РФ, необходимо выяснить не только факт отсутствия работ по началу строительства, но и, исходя из требований статьи 284 ГК РФ, время, необходимое для освоения участка»20. Так, в частности, в случае предоставления земли для жилищного и иного строительства в трехлетний срок неиспользования не засчитывалось время, необходимое для освоения земельного участка. С другой стороны, такая позиция судов также могла повлечь за собой злоупотребления со стороны лиц, которым предоставляются земельные участки, стремящихся затянуть процесс формирования земельного участка и его кадастровой регистрации, например, в случае отсутствия достаточных для предполагаемого строительства денежных средств. Нередко лица, земельный участок которых подлежал изъятию, утверждали в суде, что ст.ст. 284 ГК РФ, 45 ЗК РФ не устанавливают сроков строительства и не предусматривают возможность привлечения к административной ответственности. Однако суд в таком случае определял срок неиспользования для строительства как три года и подтверждал, что административное наказание не исключает применения мер гражданско-правового характера в виде изъятия. При этом, изъятие могло быть осуществлено при наличии всех необходимых документов, фиксирующих основания для изъятия, как, в частности, акт проверки, протокол осмотра территории, протокол об административном правонарушении21.

Представляет интерес решение ФАС СевероЗападного округа по спору о расторжении договора аренды земельного участка для несельскохозяйственных целей ввиду неосуществления предусмотренного договором строительства в течение более чем трех лет. В отличие от большинства случаев, когда суд при наличии документов, очевидно подтверждающих неиспользование земельного участка в течение определенного законом срока, принимает решение об изъятии такого земельного участка, в рассматриваемом деле суд встал на сторону арендатора и оставил требование истца без удовлетворения. В 1995 году арендатор и арендодатель - орган местного самоуправления - заключили договор аренды с правом последующего выкупа земельного участка для строительства и реконструкции гостинично-представительского комплекса на 50 лет. По результатам проведенной в 2008 году проверки было установлено, что на земельном участке находятся незавершенный строительством объект, разрушенное кирпичное строение и фундаменты. Арендодатель заявил требование о расторжении договора аренды на основании ст. 450 ГК РФ, ст. 46 ЗК РФ. При рассмотрении дела судом также были исследованы положения п. 9 ст. 22 ЗК РФ, ст. 42 и, главное, ст. 46 ЗК РФ. Тем не менее, суд отметил, что расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более пяти лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении условий договора арендатором 2 В данном деле доказательства существенного нарушения истцом представлены не были. Кроме того, суд подчеркнул, что договор аренды не

20 Постановление ФАС Московского округа от 28 января 2008 года № КА-А40/14350-07 по делу № А40-31495/07-153-207.

21 Постановление ФАС Московского округа от 16 июля 2007 года, 23 июля 2007 года № КА-А40/6647-07 по делу № А40-79303/06-106-504, Постановление ФАС Московского округа от 3 декабря 2007 года № КГ-А41/12253-07 по делу № А41-К1-6462/07.

22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 11.

устанавливает конкретных сроков строительства, а указанные объекты недвижимости, находящиеся на земельном участке, принадлежат на праве собственности арендатору. Поскольку договором аренды предусмотрено право выкупа земельного участка, предполагалось, что по истечении срока аренды земельный участок будет выкуплен арендатором. Подобным образом мог быть реализован принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов23, на воплощение которого направлен ряд положений ЗК РФ24. В случае удовлетворения требования арендодателя о расторжении договора аренды и прекращении права аренды земельного участка бывший арендатор как собственник недвижимого имущества, расположенного на нем, получил бы право пользования частью земельного участка, необходимой для эксплуатации такого недвижимого имущества25. Таким образом, изъятие земельного участка у арендатора в данных обстоятельствах не только противоречило бы принципу единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, но и представило бы собой экономически нецелесообразное решение, принимая во внимание ряд иных положений закона26. Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что наличие на таком земельном участке объектов недвижимости, принадлежащих его обладателю права на земельный участок, значительно снижает риск изъятия.

В настоящий момент вопросы, связанные с определением срока неиспользования земельного участка, а также характера и признаков правонарушения, урегулированы законодательством. В такой срок не включается время, в течение которого земельный участок не использовался в силу объективных обстоятельств, а также период, необходимый для освоения земельного участка, который, тем не менее, не может составлять более двух лет. Срок неиспользования сельскохозяйственных земель, по истечении которого такие земли подлежат изъятию, составляет три года, земель

27

под строительство - пять лет .

В последнее время все более очевидными становятся стремления судов обеспечить наиболее полную защиту прав собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, о чем свидетельствует практика по делам, связанными с земельными правонарушениями, носящими незначительный характер. Так, нередко при условии соблюдения всех этапов процедуры изъятия в связи с неиспользованием и доказанности факта неиспользования в течение предусмотренного периода времени суд принимал решение об отмене постановления о прекращении права на земельный участок в силу незначительности правонарушения, неустранение которого послужило основанием для изъятия. ВАС РФ отмечает, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения, что имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отно-

23 Пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ.

24 Ст.ст. 35, 36 ЗК РФ.

25 П. 1 ст. 271 ГК РФ.

26 В частности п. 1 ст. 36 ЗК РФ.

27 П. 2 (в) ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения». Закон вступает в силу 1 июля 2011 года.

шениям28. Действующее законодательство не ставит возможность применения положения о малозначительности правонарушения29 в зависимость от того, каким по конструкции (формальным или материальным) является состав правонарушения.

Следует также отметить, что в настоящее время предпринята попытка устранить существующую неопределенность случаев неиспользования: признаки неиспользования земельного участка устанавливает Правительство Российской Федерации с учетом особенностей отдельных субъектов Российской Федера-

30

ции .

В российском обществе рассмотренные выше законодательные нововведения оцениваются по-разному31. Так или иначе, закрепление конкретных признаков неиспользования и уточнение срока неиспользования земельных участков направлено на устранение неясностей в правоприменительной деятельности, а также на недопущение неправомерного изъятия. Каким образом повлияют рассмотренные выше изменения на судебную практику, станет ясно уже в ближайшее время.

Список литературы:

1. Волков Г. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»- М., Волтерс Клувер, 2004. - 112 с.

2. Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском союзе - М.: Издательство Московского университета, 1958. 330 с.

References:

1. Wolves And. The paragraph-by-paragraph comment to the Federal law «About a turn of the earths of agricultural purpose» -М, Volters Kluver, 2004. - 112 p.

2. Turubiner A.M. Right of state ownership on the earth in the Soviet union - М: Publishing house of the Moscow university, 1958. 330 p.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью Сониной Дарьи Дмитриевны «Неиспользование земельного участка в течение установленного законом срока как основание прекращения прав на землю»

Изучение статьи Сониной Д. Д. показало, что работа выполнена по актуальной в теоретическом и практическом отношении проблеме. Автором были рассмотрены различные аспекты осуществления изъятия земельных участков ввиду неиспользования как в СССР, так и в современной России, выделены признаки неиспользования земельного участка в соответствии с

целевым назначением, необходимые условия принятия судом решения об изъятии земельного участка в связи с его неиспользованием, а также проанализирован ряд наиболее интересных судебных решений по соответствующей тематике.

Следует отметить обстоятельность теоретического анализа проблемы, реализацию системного подхода при ее изучении, большой объем работы по сбору и сравнительному анализу теоретического и эмпирического материала, аргументированность выводов и обоснованность практических рекомендаций.

Данная работа полностью готова и соответствует всем формальным требованиям, предъявляемым к научной статье. Статья Сониной Д. Д. «Неиспользование земельного участка в течение установленного законом срока как основание прекращения прав на землю» рекомендована к публикации.

Доцент,

к.ю.н. О. М. Козырь

28 П. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел

об административных правонарушениях».

29 Ст. 2.9 КоАП РФ.

—П. 2 (в) ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения». На настоящий момент такие признаки не утверждены

31 http://www.gzt.ru/topnews/realty/-dmitrii-medvedev-ostavit-bez-zemli-neradivyh-/318847.html (дата обращения:13.02.2011);

http://www.rmnt.ru/news/288842.htm?type=pagename&pagename=go /www.rmnt.ru/news/288842&a=1,

http://www.zemvopros.ru/page_4307.htm (дата обращения:

13.02.2011).