Трудный путь административной реформы: оценки сделанного и намеченного

Купряшин Г .Л.*

ТРУДНЫЙ ПУТЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ: ОЦЕНКИ СДЕЛАННОГО И НАМЕЧЕННОГО

Публикуемая в данном номере подборка материалов является достаточно репрезентативным срезом существующих на данный момент в литературе оценок хода административной реформы в России и некоторых странах постсоциалистического мира. Эти оценки были представлены авторами на Международной конференции, состоявшейся на факультете государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова в мае 2006 года. Все материалы объединяет, несмотря на различие аспектов научного анализа, желание верифицировать существующие теоретические модели накопленным практическим опытом модернизации государственного управления и достаточно высокий уровень обоснованности сделанных заключений. В этом смысле результаты проведенной конференции можно рассматривать как успешный шаг по теоретической алгоритмизации реформаторской деятельности политических руководителей государства.

Очевидно, какая бы реформа не проводилась, она включает законодательную базу, действующие (или вводимые) формальные правила, совокупность учреждений и действий экономических и политических акторов. Эффективность принятых мер зависит, по меньшей мере, от двух факторов: во-первых, от того, насколько удачно разработана программа внедрения системы, во-вторых, от реакции среды, на которую рассчитана система, ее поддержки при внедрении новых институтов. И если разработка и создание эффективной системы обычно вызывает много трудностей, то обеспечение необходимых для внедрения внешних условий не менее проблематично. Внедрение новой системы потребует существенных изменений в административной культуре, которая всегда наделяла руководителей огромной властью, ориентированной на их личные интересы, и игнорировала принцип сдержек и противовесов, а также подотчетность за последствия принимаемых управленческих решений.

Публикуемые исследования административной реформы призывают к системному подходу, дискуссиям по ключевым проблемам. В конечном итоге они не ограничиваются фиксацией реально произошедших событий, а стремятся дать точку опоры реформаторам для разработки аналитических материалов, определения целей и инструментов преобразований в той или иной области государственного управления.

В представленных материалах выделяются два взаимосвязанных, но относительно самостоятельных направления действий правительства: собственно административная реформа, то есть структурные преобразования органов государственного управления, затрагивающих полномочия учреждений государственной власти и муниципального управления и реформа государственной службы, то есть изменения кадровой составляющей государственного управления.

Разрабатывая концепцию административной реформы и реформы государственной службы правительственные аналитики явно или латентно ставили вопросы, ответы на которые по сути и должны были дать административные новации: Какие организационные

* Купряшин Геннадий Львович - доцент кафедры теории и технологий управления, зам. декана факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.

структуры могут с минимальными затратами достигать желаемых правительством результатов? Какой мотивационный механизм может заставить чиновников делать это? Как измерять результаты выполнения правительственных решений? Что нужно делать, чтобы добиться повышения качества государственных услуг? Что представляет собой сеть организаций и политические силы, что формируют управленческое поведение? И, наконец, как внести дух менеджеризма в государственные учреждения?

Все эти вопросы указывают на болевые точки государственного управления и отражают знание многообразного мирового опыта в области государственного управления, в том числе тех стран, где государственное управление становится специфическим видам менеджмента, ориентированного на результаты. В концепции административной реформы РФ, на которую ссылаются многие из авторов публикуемых статей, ориентация органов государственного управления на результат, а не на ускоренное «освоение» бюджетных средств рассматривается как устранение одного из важнейших ограничений на пути социально-экономического развития. При этом ставится задача существенно повысить уровень прозрачности работы государственного аппарата, что позволит снизить уровень коррупции, повысить качество предоставляемых государством услуг. Согласно данному подходу одним из основных инструментов реформы должно стать изменение механизмов финансирования государственного управления, внедрение «бюджетирования по результату».

Поэтому реформа ориентирована как на обеспечении условий для инновационных действий государственного аппарата, так и на развитие его профессиональных качеств, т.е. способности к планированию управленческой деятельности и широкому использованию программных методов управления, связанных с постановкой точно сформулированных задач с количественными и качественными показателями, позволяющими обеспечить контроль за их выполнением, что соответствует современным представлениям о государственном менеджменте.

Однако недостаточно точно обозначить болевые точки и определить основные направления модернизации государственного управления. Для успешного проведения реформы необходимо наличие связи между «большой политикой» сокращения числа чиновников и «малой политикой» улучшения качества работы. Наибольшее искушение для реформаторов заключается в попытке достичь быстрого успеха посредством сокращений штата без проведения трудоемкой работы по улучшению качества исполнения. Не всегда при подготовке концепций реформ на высшем уровне до конца осознается тот факт, что именно чиновники среднего уровня выполняют всю основную работу. Высшие должностные лица могут наметить стратегию и определить приоритеты, но приоритеты эти укоренятся только в случае, если чиновники, ответственные за их достижение, будут хорошо выполнять свои обязанности. Компетентность и скоординированность деятельности менеджеров среднего звена являются ключевыми факторами административных реформ. Поэтому в первую очередь следует изменить систему персонала: создать новые категории работы, которые будут в будущем выполнять менеджеры, и создать стимулы для мотивации самых квалифицированных людей для выполнения этих работ; предоставить менеджерам большую гибкость в управлении подчиненными и в приспособлении системы персонала к потребностям их организаций; предоставить управленцам полномочия по своему усмотрению поощрять и нанимать лучших служащих, а также увольнять не оправдавших доверия.

В нашей стране (так же как когда-то на Западе) реформу государственной администрации нельзя отдавать исключительно в руки самих государственных служащих,

более того, она настоятельно требует политического вмешательства. Ключевой вопрос состоит в том, найдутся ли соответствующие рычаги политического контроля за ходом и необходимыми коррективами административной реформы, так как это достаточно успешно было осуществлено в Великобритании, США, Канаде и других развитых странах.

Развитие менеджеристского подхода в теории государственного управления отнюдь не умаляет роль государственной политики, скорее наоборот, практика современных административных реформ в развитых странах показывает, что реализовать принципы государственного менеджмента без активного политического вмешательства нереально. Распространение идей государствнного менеджмента свидетельствует о том, что государство превращается из «ночного сторожа» в организатора-интегратора социума, партнера общественности при решении управленческих задач. Утрачивая часть былой независимости, государство неизмеримо повышает свою ответственность перед гражданами. Реализация методов и технологий государственного менеджмента дает ему возможность повысить эффективность производства общественных благ, оптимизировать их распределение в обществе, перейти к новой системе мотивации аппарата, формам организации публичного управления.

Из опыта передовых стран следует, что в эпоху глобализации и становления общества, основанного на знаниях, государство и его институты должны быстро реагировать на вызовы мирового развития, быть гибкими в определении собственной стратегии развития, эффективными, социально ответственными и сильными в реализации задач общественного прогресса. На данный момент можно констатировать, что современное государственное управление России далеко не отвечает этим требованиям. Структура и методы управления, в том числе управления регионами, во многом отражает реалии середины ХХ, а иногда даже Х1Х века.

Послания Президента страны Федеральному Собранию, Концепция административной реформы, целый набор новых законов о государственной службе, новые подходы к бюджетному процессу, реформы регионального и местного управления закладывают основу нового государственного управления, ориентированного не на интересы чиновников и олигархов, а на социальные и экономические потребности простых людей. Однако эти документы и новые подходы еще не сложились в единый и четкий план действий, не стали целостной стратегией реформы государственного управления, тесно связанной с реформами в других областях российского общества. Следовательно, необходимо объединить политические, финансово-экономические, правовые концепции в единую стратегию, являющуюся планом модернизации государства и его органов. Важнейшой составной частью такой стратегии, безусловно, является административная реформа. Одна из главных ее целей - добиться доверия народа к государственной власти. Доверие же возникает тогда, когда люди видят на своем собственном опыте, что их интересы и чаяния действительно волнуют тех, кто принимает решения в органах государственного управления: федеральные министерства, региональные и городские администрации.

В 2004 году была проведена реорганизация правительства, в соответствии с которой была создана трехуровневая система государственного управления, включающая: федеральные министерства, отвечающие за разработку правовых и законодательных актов, выработку государственной политики; федеральные службы, отвечающие за контроль и надзор; федеральные агентства, отвечающие за реализацию государственных услуг, политики, программ и управление государственной собственностью.

В настоящее время государственная служба в России разделяется на гражданскую, военную и правоохранительную службу. С февраля 2005 года вступил в силу новый закон о государственной гражданской службе, отвечающий современным требованиям и нормам. Сейчас все гражданские служащие, работающие в органах исполнительной власти России, относятся к четырем категориям: руководители, советники, специалисты и обслуживающий персонал. Существенно повышена заработная плата государственных служащих. В сфере кадровой политики осуществляется переход на контрактную систему найма государственных служащих.

На данном этапе административной реформы уже осуществленные преобразования далеко не всегда оправдывают возлагавшиеся на них надежды. Так, в качестве непосредственного результата изменения структуры федеральных исполнительных органов власти можно констатировать усложнение процесса согласования целей и ресурсов между министерствами, службами и агенствами, возрастание уровня дублирования их функций. Это еще раз подтверждает, что административная реформа не является каким-то разовым актом, а длительным и сложным процессом, в ходе которого возможны ошибки, неизбежны коррективы первоначальных планов. Однако, важно не сойти с пути, ведущему к повышению ответственности, эффективности и открытости государственного управления.

Одно из основных препятствий на пути административной реформы является засилье бюрократов, являющихся одновременно объектом и субъектом преобразований. Как социальная группа, бюрократия традиционно доминирует в российском обществе. Ее характеризует высочайший уровень независимости от общества и огромных масштабов коррупция. Зачастую интересы чиновников выходят за рамки их профессиональных обязанностей и они используют свое служебное положение для получения доходов от занятия бизнесом или за счет взяток.

Борьба с коррупцией является одной из наиболее насущных проблем современного государственного управления. Его будущее во многом зависит от того, насколько быстро и результативно эта проблема будет решена, что возможно лишь при условии изменения природы российского чиновничества и создания прозрачной системы принятия и исполнения государственных решений под контролем независимых общественных организаций с активным участием средств массовой информации. Планируется создание специального антикоррупционного федерального органа, напрямую подчиняющегося Президенту РФ и координирующего все государственные и общественные действия по борьбе с коррупцией. Кроме того, успех в этой борьбе невозможен без активной позиции населения, отказа простых людей от необоснованных «подношений» чиновникам за их работу, совершенствования законодательства по устранению имеющихся противоречий в законах, снятия административных барьеров для малого и среднего бизнеса. В этой работе большое значение имеет повышение правовой грамотности населения, формирование новой психологии как у чиновников, так и у населения: «не население для государства, а государство для населения».

В России предстоит создать систему управления административной этикой, то есть комплекс норм и стандартов должного поведения государственных служащих. Одной из важнейших, но далеко не единственной составляющей подобной системы, должен стать Этический Кодекс государственных служащих РФ. Этот Кодекс может быть закреплен с помощью специального закона. Кроме того, целесообразно создать специальные комиссии по этике в государственных организациях для контроля за выполнением существующих в Кодексе правил. Тем самым будет формироваться определенный стиль поведения

государственных служащих, соответствующий ценностям и принципам современной государственной службы, а также ожиданиям общества. От широты распространения этических правил поведения чиновников во многом зависит будущее государственного управления. В дополнение к Этическому Кодексу многими экспертами предлагается принять специальные законы: о декларировании доходов, о свободном доступе к официальной информации. В настоящее время развертывается работа по стандартизации профессиональной деятельности государственных служащих, что предусматривает более четкую ответственность за выполнение предписанных конкретной должностной инструкцией обязанностей, ясное распределение полномочий внутри и между государственными организациями. Важно придать высокий социальный статус государственной службе и тем, кто ее занимается. Это может быть достигнуто за счет повышения оплаты труда государственных служащих, строгой системы отбора кандидатов на работу в органы государственного управления по результатам экзаменов, создания конкурентной среды среди чиновников за лучшее выполнение своих обязанностей. В соответствии с законом о государственной гражданской службе сейчас создается сеть конкурсных и оценочных процедур, в том числе путем широкого привлечения к работе аттестационных комиссий представителей общественности, введения обязательного внешнего отзыва при оценке индивидуальной деятельности государственного служащего.

Местные власти и частный сектор могут стать движущей силой административной реформы, включающей управленческие инновации. С этих этажей могут прийти в государственное управление предприимчивость и разнообразие практических решений, которые положительно повлияют на верхние эшелоны государства. Основные категории, доминирующие в настоящее время в дискуссиях по вопросам государственного управления -миссия, проект, эффективность, качество, производительность, результативность, кадровый аудит, бюджетирование, клиент - большей частью пришли из бизнеса. Сохраняется острота дискуссий о том, насколько они применимы к государственному управлению?

Конечно, существуют многочисленные барьеры на пути внедрения принципов менеджмента в государственный сектор: традиционная бюрократическая ментальность, недостаточное знание даже основ менеджмента и рыночной экономики и принципов демократии. Препоны можно найти также в существующем законодательстве, в большинстве случаев не обеспечивающем нужную ступень гибкости в процессе принятия решений, которая требуется для внедрения новых управленческих методов.

Все публикуемые статьи достаточно выпукло показывают, что на пути административной реформы много проблем. Это и недоверие населения, и слабая ответственность чиновников за свои действия, и бюрократизм наряду с коррупцией административного аппарата, и многие другие. Но Россия находится на этапе административной реформы, призванной создать достойную систему государственного управления. Много в этом направлении было сделано в последние годы, еще больше преобразований предстоит осуществить в предстоящий период. Эти преобразования будут осуществлены как они задуманы только в том случае, если в государственные учреждения придет новое поколение управленцев, хорошо знающих современные технологии менеджмента и умеющих эффективно использовать компьютер, радеющих за свое государство и гордящихся тем, что они работают на благо великой России.