О некоторых проблемах реализации народного представительства: теоретические и практические аспекты

О некоторых проблемах реализации народного представительства: теоретические и практические аспекты

Ильин Игорь Михайлович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, Новгородский государственный университет им. Ярослава Мудрого, igor0401198504@mail.ru

Харитонов Илья Константинович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права, Краснодарский университет МВД России, urpom.haritonoff@yandex.ru

В статье исследуются некоторые аспекты народного представительства во властных структурах как конституционно-правовая категория применительно к России. Рассматривается исторической аспект заявленной проблематики со второй половины XIX в. по настоящее время, анализируется вопрос о том, в какой мере избираемые народом представители (депутаты) могут и обязаны отражать интересы общества. В связи с этим, в работе приведена и проанализирована доктрина народного представительства. Изученные в совокупности доктри-нальные воззрения позволили сделать определенные выводы о том, что делегирование полномочий соответствующим властным органам и должностным лицам невозможно без активной позиции самих избирателей и без формирования активного гражданского общества. Авторами в исследовании отмечено, что до настоящего времени существует ряд проблем, связанных как с объемом (степенью) представительства депутатами интересов избирателей, так и наличием «фиктивного народного представительства», которые требуют разрешения путем нормативного урегулирования. На основе выявленных проблем в деятельности представителей народа, авторами обосновываются предложения по совершенствованию рассматриваемого института. Таковыми, как видится авторами, является упрощение процедуры отзыва депутата и создание новых механизмов эффективного государственного управления, не допускающих чрезмерной концентрации неподотчетной власти. Ключевые слова: Власть, народ, представительство, закон, государство, депутат, интересы.

Различные аспекты народного представительства в системе публично-властных отношений на системном уровне стали исследоваться в России лишь со второй половины XIX в., что неудивительно, учитывая наличие абсолютизма в России и, соответственно, отсутствие органов власти, где находили бы отражение интересы российского народа. Тем не менее после известных реформ 1860-х гг. эта проблематика стала обсуждаться в трудах многих российских гуманитариев, в том числе правоведов (А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин, И.А. Ильин, Н.Н. Алексеев, Н.Я. Данилевский, И.В. Киреевский и др.). Тем самым, Россия стала делать первые шаги на сложном и чрезвычайно противоречивом пути демократического развития, где сначала монархия с ее концепцией божественной власти императора, а затем советское государство с его классовой идеей, препятствовали выделению не отдельных сословных групп или отдельных классов, а всего народа как самостоятельного субъекта публично-властных отношений. И только после распада СССР и принятия Конституции России 1993 г. стало возможным говорить о народовластии в его общепринятом в цивилизованном мире смысле.

В этом контексте с постсоветской России (с 1990-х гг.) ведется достаточно активная дискуссия, предметом которой является представительство народа во власти. Как отмечает В.И. Фадеев, при обращении к проблеме народного представительства во властных структурах следует опираться прежде всего «на идеи соборности», которая исторически присуща российскому народу, поскольку именно на этой идее основывается «единение власти и населения, единения государства и "земли"» [1, с. 13]. Здесь, однако, трудно согласиться с «единением власти и народа» в историческом аспекте (достаточно указать на крепостное право, чтобы убедиться в отсутствии такого «единения», не говоря уже о крупномасштабных восстаниях под предводительством Разина, Пугачева и др., и уж тем более никакого единения не было в период Гражданской войны).

Вместе с тем некоторые традиции, связанные с действительным народным представительством, д необходимо, конечно, учитывать (например, нов- И городское вече в Древней Руси, земские соборы в И Московском государстве), имея в виду, что совре- Е менная цивилизация уже более двухсот лет (начи- К ная с европейских буржуазных революций) в поли- Я тическом контексте основывается на общеприня- ^ тых демократических принципах, один из важней- К

ших из которых заключается в том, что обществом и государством должны управлять органы и лица, которых избирают сами граждане, и здесь особое место занимают депутаты, так как именно они от имени народа (населения) разрабатывают и принимают базовые законы для конкретной публично-правовой территории (государства, субъекта Федерации, муниципального образования).

Вместе с тем здесь имеются и свои проблемы, учитывая, что депутаты призваны представлять разнообразные интересы общества, в связи с чем требуется постоянно определять приоритеты, соответственно возникают по-разному толкуемые аспекты, ряд которых заслуживает повышенного внимания.

Один из них связывается со степенью (объемом) представительства депутатами интересов избирателей. Например, если депутат представляет общественное мнение, складывающееся по какой-либо конкретной проблеме на его избирательном участке, то, как отмечается в литературе, избранник народа может пойти на поводу этого общественного мнения, которое в реальности может оказаться «мимолетным» или выражающим чьи-то частные интересы, в то время как действительные проблемы могут остаться в стороне, и тогда избиратели могут выразить недоверие такому депутату [2, с. 18]. И здесь следует согласиться с точкой зрения Т.Е. Тотьева, который указывает на то, что, как он выражается, «массовость носителей интереса» в такого рода случаях может искажать реальное положение дел [3, с. 27], поэтому народными представителями должны быть граждане, которые хорошо ориентируются в проблемах на соответствующей публично-правовой территории, что, в свою очередь, зависит прежде всего от активности самих избирателей, которая, к сожалению, в России оставляет желать лучшего.

В этом контексте Г.Д. Садовникова рассматривает представительную демократию как «конституционную ценность, органически взаимосвязанную с целями формирования гражданского общества», что означает прежде всего формирование правового государства с верховенством закона, при этом взаимосвязь народного представительства во власти и гражданского общества не складывается сама по себе - для должны быть соблюдены некоторые обязательные условия, в частности, речь идет о прозрачности, рациональности и справедливость той избирательной системы, в рамках которой осуществляется реализация народного представительства во властных структурах, а также об оптимальных полномочиях депутатов представительных органов всех уровней (федерального, регионального и муниципального) [4, с. 10].

Мы полагаем, каждый из процитированных вых ше авторов излагает бесспорные в целом сужде-2 ния, поскольку они вполне целесообразны. Вместе о> с тем такие суждения применительно к социальной о практике можно расценивать лишь как благие по-Р5 желания. Дело в том, что в реальности нередко за 2 общественное мнение выдаются конъюнктурные

соображения, учитывая, что потребности и интересы населения не могут быть, и часто являются, разными у разных категорий населения, которые при этом, будучи избирателями, имеют равные избирательные права. Как отмечает М.В. Баглай в этой связи, «народ никогда не бывает един в своих целях», поэтому, говоря о демократическом устройстве общества и государства, необходимо отграничивать интересы многочисленных социальных групп - с одной стороны, и реализацию суверенитета народа в его отношениях с властью - с другой стороны, и такое отграничение в практике осуществить нелегко [5, с. 105]. Данная точка зрения находит отражение в одном из решений Конституционного суда России, где говорится, в частности, что народное представительство, будучи по своей социально-политической природе важнейшей организационной формой конституционного государства, не следует расценивать как «слияние власти и народа», поскольку избирателя доверяют соответствующим государственным органам «не саму власть, а лишь право на осуществление власти» [6]. И в самом деле - выбирая своих представителей во власть (то есть, депутатов), народ передает и только «часть власти», хотя и существенную, но не всю власть, ибо вся власть может исходить только от самого народа.

Комментируя этот аспект, А.Л. Воротников пишет о том, что часть власти передается конкретным лицам (депутатам, президентам, губернаторам, главам муниципальных образований, а не выборным органам [7, с. 87]. Однако с этим нельзя полностью согласиться по той причине, что тот же депутат, взятый сам по себе, то есть в единственном числе, не может обладать публичной властью, так как реальная власть не у отдельных депутатов, а у их совокупности, и только в такой совокупности в форме законодательных (представительных) органов появляется властная составляющая. И здесь нужно иметь в виду, что свою власть чисто народ может реализовать самостоятельно (особенно это актуально для муниципального уровня публично-властных отношений, где власть, как известно, наиболее приближена к населению); с другой стороны, понятно, что по каждому поводу проводить всеобщие голосования невозможно, и, как показывает социально-политическая практика в России, референдумы проводятся крайне редко даже на муниципальном уровне, не говоря уже об уровне субъектов РФ и тем более федеральном уровне (последний всероссийский референдум проводился в 1993 г. в связи с принятием новой Конституции России, а попытки провести референдум в 2018 г. по поводу повышения пенсионного возраста, как известно, не увенчались успехом).

Поэтому ситуация складывается таким образом, что организовать, упорядочить жизнедеятельность общества (во всяком случае, в переживаемый период истории цивилизации) возможно только путем делегирования полномочий соответствующим властным органам и должностным лицам посредством избирательных процедур, и затем уже избранные властные структуры в повсе-

дневном режиме обеспечивают населению реализацию его прав и свобод, основные их которых находят отражения в Конституции России.

При этом по причине разнообразия интересов различных социальных групп, на что выше мы обращали внимание, депутат как представитель народа не должен, на наш взгляд, в своей депутатской деятельности руководствоваться только лишь конкретными запросами, которые исходят от представителей социальных групп. По этому поводу И.В. Ирхин указывает, что наиболее оптимальным решением в данном контексте является использование расширительного подхода в определении полномочий депутатов, но при четком их правовом регулировании, не допускающим чрезмерное субъективное толкование депутатами своих полномочий, что позволит «обеспечить законодательно выверенную синхронизацию интересов государства и народа на основе юридического организма, измеряемого ясными и единообразными правовыми критериями» [8, с. 74].

Указанное суждение представляется важным еще и потому, что в практике имеет место лоббирование депутатами интересов бизнеса (особенно это заметно, опять же, на муниципальном уровне, как правило, при решении вопросов, связанных с отчуждением муниципальной собственности и выбором исполнителей муниципальных заказов). К этому следует добавить и критику по поводу искажения результатов выборов народных представителей. Однако при всей такой критике, которая нередко справедлива, нужно констатировать, что депутатами избираются кандидаты, избранные при вполне демократическом голосовании избирателей (свободное тайное голосование). Разумеется, нельзя отрицать при этом влияния административно-финансового ресурса, которым одни кандидаты в депутаты владеют, а другие нет, и, тем не менее, окончательное решение каждый избиратель принимает самостоятельно - как по поводу явки на выборы, так и по поводу того, за какого конкретно кандидата в депутаты отдать свой голос.

При этом в реальности случаются нередко разочарования в избранных депутатах, поскольку не все они добросовестно исполняют свои депутатские обязанности. Одна из причин заключается в том, абсолютное большинство депутатов осуществляют представительские функции на общественных началах, то есть, в дополнение к своей основной профессиональной деятельности, можно сказать, в «свободное от основной работы время». Исключение составляют только депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, для которых депутатская деятельность является основной (в парламентах субъектов Российской Федерации и в представительных органах муниципальных образований на профессиональной основе трудится небольшая часть депутатов, как правило, от двух до восьми человек).

Однако эта причина не может быть оправданием для «плохого» депутата - ведь он, выдвигаясь

свою кандидатуру, прекрасно осознает условия, в которых ему придется выполнять свои депутатские обязанности. В случае, если депутат эти обязанности выполняет неудовлетворительно, законодательством предусматривается возможность отзыва депутата избирателями. Другое дело, что соответствующая процедура отзыва депутата настолько сложна и затратна, что этот институт в России практически не используется, в том числе на муниципальном уровне, где, казалось бы, все должно быть проще. В этой связи мы полагаем, что процедуру отзыва депутата следует существенно упростить.

Таким образом, право избирать своих представителей население России имеет. Вместе с тем имеет место и проблема «фиктивного народного представительства», суть которого, по мнению

B.И. Ерыгиной, заключается в том, что «с мнением народа не считаются при принятии принципиальных решений, достаточно вспомнить Законы о монетизации льгот, о введении полиции, об изменении избирательного права, постановления о переименовании городов, улиц, сносе и постановке новых памятников и т.д. Не работают искусственно созданные инструменты вовлечения населения в публичную власть: консультативные советы, общественные слушания, процедура "российской общественной инициативы", которые во многом лишь имитируют участие народа в управлении делами государства или местного самоуправления. На деле в России реальная власть принадлежит исполнительным органам, аппарату управления, чиновничеству» [9, с. 24] (здесь можно добавить, очевидно, и принятый сравнительно недавно закон о повышении пенсионного возраста).

В этом же ключе пишет и А.И. Клименко: «...если ранее государь часто рассматривался как наместник бога на земле, то сейчас весь государственный аппарат рассматривается как народное представительство» [10, с. 39]. На наш взгляд, это все же излишне категоричные суждения. И в этой связи нельзя не согласиться с тем, что в современной России имеется необходимость создания «новых механизмов эффективного государственного управления, не допускающих чрезмерной концентрации неподотчетной власти» [11, с. 416]. Однако это невозможно без активной позиции самих избирателей, без формирования активного гражданского общества, что для России, на наш взгляд, является даже более важной проблемой, чем отдельные недочеты избирательной системы, так как без гражданского общества невозможно и эффективное представительство народа во властных структурах.

Литература

1. Фадеев В.И. О духовно-нравственных основах народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 3.

C. 11 - 16.

2. Белов С.А. Избирательная система как правовой институт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2003.

5

-о

-С

гп

о т;

>

У

т; А

3. Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. №9. С. 23-28.

3. Бобылев А.И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. № 5. С. 105-109.

4. Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М.: Изд-во гуманитарной литературы, 2008. С. 10.

5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000.

6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.04. 1997 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 02.03. 1996 г. № 315 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 20. Ст. 2383.

7. Воротников А. Л. Проблемы анализа бюрократической государственности // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 1 (6). С. 85-89.

8. Ирхин И.В. Законодательные подходы к определению правового статуса депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ (компаративистское исследование на основе отдельных теоретических составляющих официальной дефиниции депутата Законодательного Собрания Краснодарского края) // Общество и право. 2009. N 4. С. 75-78.

9. Ерыгина В.И. Народное представительство как юридическая фикция в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 1. С. 22 - 27.

10. Клименко А.И. Актуальные проблемы осуществления идеологической функции государства и развития правовой идеологии. Смоленск, 2009.

11. Наим М. Конец власти. От залов заседаний до полей сражений, от церкви до государства. Почему управлять сегодня нужно иначе / Пер. с англ. Н. Мезин, Ю. Полищук, А. Сагана. М., 2016.

Some of the implementation challenges of popular representation: theoretical and practical aspects

Ilyin I.M., Kharitonov I.K.

Novgorod State University

The article examines some aspects of people's representation in power structures as a constitutional and legal category in relation to Russia. The historical aspect of the declared problems from the second half of the XIX century to the present time is considered, the question of the extent to which representatives (deputies) elected by the people can and must reflect the interests of society is analyzed. In this regard, the paper presents and analyzes the doctrine of people's representation. The doctrinal views studied together led to certain conclusions that the delegation of powers to the relevant authorities and officials is impossible without the active position of the voters themselves and without the formation of an active civil society. The authors of the study noted that to date there are a number of problems associated with both the volume (degree) of representation of the interests of voters by deputies, and the presence of "fictitious people's representation", which require resolution by normative settlement. On the basis of the identified problems in the activities of representatives of the people, the authors substantiate proposals to improve the institution. Such, as the authors see, is the simplification of the procedure for the recall of the Deputy and the creation of new mechanisms of effective public administration, which do not allow excessive concentration of unaccountable power.

Key words: Power, people, representation, law, state, Deputy, interests.

References

1. Fadeev V.I. On the spiritual and moral foundations of the people's representation in Russia // Constitutional and municipal law. 2014. N 3. P. 11 - 16.

2. Belov S.A. The electoral system as a legal institution: author. dis.

... Cand. legal sciences. SPb., 2003.

3. Totyev K.Yu. Public interest in legal doctrine and legislation //

State and law. 2002. №9. Pp. 23-28.

3. Bobylev A.I. The mechanism of legal influence on public relations

// State and law. 1999. No. 5. P. 105-109.

4. Sadovnikova GD Representative democracy: from idea to implementation. M .: Publishing house of humanitarian literature, 2008. p. 10.

5. Baglay M.V. Constitutional law of the Russian Federation. M.,

2000.

6. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation

of 30.04. 1997 in the case of verification of the constitutionality of the Decree of the President of the Russian Federation from 02.03. 1996 № 315 // collected legislation of the Russian Federation. 1997. № 20. Art. 2383.

7. A. Vorotnikov. Problems of analysis of bureaucratic statehood //

Legal policy and legal life. 2002. № 1 (6). Pp. 85-89.

8. Irkhin I.V. Legislative approaches to determining the legal status

of a deputy of a legislative (representative) body of a constituent entity of the Russian Federation (comparative study based on individual theoretical components of the official definition of a deputy of the Legislative Assembly of Krasnodar Territory) // Society and Law. 2009. N 4. S. 75-78.

9. Erygina V.I. Popular representation as a legal fiction in constitutional law // Constitutional and municipal law. 2018. N 1. P. 22 - 27.

10. Klimenko A.I. Actual problems of the implementation of the ideological function of the state and the development of legal ideology. Smolensk, 2009.

11. Naim M. End of power. From conference rooms to battlefields, from church to state. Why should we manage today differently / Per. from English N. Mezin, Y. Polishchuk, A. Sagana. M., 2016.

X 2

0

СЧ

fO

01