Партисипаторное бюджетирование: к вопросу о принципах созыва комитетов граждан

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ, ПРОЦЕССЫ И ТЕХНОЛОГИИ

УДК 352

ПАРТИСИПАТОРНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ: К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПАХ СОЗЫВА КОМИТЕТОВ ГРАЖДАН

А.В. Дахин, В.И. Лысов, А.А. Фоменков

Рассматривается отдельное направление российского политического транзита, который связан с активизацией внедрения в публичную политику России институтов и практик партисипаторной демократии. На примере теории и практики партисипаторного бюджетирования в современной Российской Федерации авторы рассматривают и предлагают оптимальные, по их мнению, принципы формирования комитета (комиссии) из числа граждан, которые могут продуктивно участвовать в реализации программы партисипаторного бюджета на муниципальном уровне. Внедрение системы партисипаторного бюджетирования и рассмотренного принципа комплектования комитета (комиссии) среди прочего будет способствовать повышению ответственности граждан за принятие публичных решений, повышение финансовой грамотности в обществе.

Ключевые слова: политический транзит, партисипаторная демократия, партиси-паторный бюджет, Россия, местное самоуправление, жребий.

Базовый политический процесс в России реализуется в направлении устойчивого распределения долей участия институтов государства и институтов гражданского общества в делах страны, субъектов федерации России, муниципалитетов. В поле российской политической науки «институты и практики взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с другими акторами», под которыми «понимаются, прежде всего, различные общественные организации или организации «третьего сектора», которые часто обозначают как НКО..., а также экспертное и академическое сообщество и биз-нес-стрктуры», - вся эта тематика определяется понятием «публичная политика» [1, c. 150]. Теоретическая проблема состоит здесь в целостности структурного определения этой предметной области, находящейся в стадии становления. В упомянутой обзорной статье А.Ю. Сунгурова такое структурное видение предлагается с опорой на концепты, представленные в эмпирических научных исследованиях. Он называет концепт Хэла Коулбача (публичная политики - это «более или менее стабильные формы коллективной разработки политического курса»), концепт Реда Роудса (публичная политика - это «governance», межорганизационные сети, «придуманные государственными и социальными акторами) [1, c. 145], концепт Хуга Хекло, Пола Сабатье (публичная политика - это «обучаемая политика»/ policy learning) [1, c. 146], а также формулы взаимодействия «экспертного знания и политиками» [1, c. 146-147]. Наше структурное видение этой предметной области несколько отличается от представленного выше. Оно опирается на строение базового политического процесса в публич-

ной его части, - то есть в части, предполагающей массовое участие в нём граждан России. В рамках этого подхода мы анализируем процесс структурного развёртывания поля российской публичной политики и выявляем относительно новые секторы взаимодействия государства и граждан.

Россия движется по пути политического транзита с конца 1980-х гг., но этапы транзита России как суверенного государства начинаются с рубежа 1991 г. С этого времени наблюдается поэтапное внедрение нескольких моделей демократии, - процесс, который составляет содержание российского демократического транзита. Первый этап (1991 - 2005 гг.) - прошёл под знаком демократизации, которая происходила на основе принципа разделения властей, а содержательно была связана с внедрением институтов представительной демократии (региональная многопартийность, электоральная конкуренция, альтернативные выборы, прозрачность процедуры голосования и подведения итогов). Российская политическая наука активно осваивала как теоретические источники по классической демократии, так и отечественные практики их внедрения на разных уровнях политического управления (федеральном, региональном, муниципальном). На этой теоретической основе в дальнейшем разрабатывались отечественные концепции политического режима в России, типологии региональных политических режимов и пр. Введённые с 2005 г. меры по ограничению практик применения механизмов представительной демократии (отмена выборов губернаторов, отмена одномандатных округов и др.) оценивались исследователями как показатель свёртывания демократических преобразований и утверждения «вертикали власти».

Такая оценка требует корректировки, поскольку в этот же период принимается система нормативных актов, которые направлены на внедрение механизмов другой демократической модели - модели совещательной демократии [2]. Эти механизмы были заложены в Федеральный закон «Об основах организации системы местного самоуправления в России» [3]. К их числу относятся: местный референдум, голосование по территориальным вопросам, сход граждан, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан, опрос граждан. С 2005 г. ведёт свою историю и такой институт совещательной демократии, как Общественная палата. Поэтому есть основания связывать с 2005 годом не «торможение демократического транзита», а второй его этап - этап внедрения системы институтов совещательной демократии, который продлился до 2017 г. В 2012 г. происходило внедрение ещё одного компонента публичных совещательных институтов - системы Общественных советов при федеральных и региональных министерствах и ведомствах Д4Ж. На уровне правительства РФ начинает работать институт Открытого (большого) правительства. Одновременно, в ответ на пост-электоральный кризис декабря 2011 г., были приняты некоторые меры стимулирования, активизации сферы представительной демократии (возвращены прямые выборы губернаторов, одномандатные округа, упрощен порядок регистрации политических партий и др.). Поэтому на заключительном отрезке второго этапа демократического транзита (2012 - 2017 гг.) наблюдается параллельная активность и сферы представительной демократии, и сферы совещательной демократии.

Третий этап российского демократического транзита стартует с президентских выборов 2018 г., когда начинается активная фаза внедрения системы механизмов партисипаторной демократии - демократии участия (о содержании политики партисипаторной демократии/ participatory democracy см.: [5-7]). Отдельные кластеры проектного гражданского участия действовали и ранее (в сфере научной деятельности - с середины 1990-х гг., в сфере региональной поддержки общественных инициатив - с 2010-х гг.), но системное их внедрение связано с рубежом 2017-2018 гг., когда создаётся и начинает действовать Фонд президентских грантов, когда начинается реализация государственного приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды». На этом этапе, таким образом, параллельно действуют три сферы демократических внедрений: сфера представительной, совещательной и партисипаторной демократии.

Внедрение различных моделей демократии формируют соответствующие сферы публичной политики, в каждой из которых складываются свои специфические каналы прямой и обратной связи в системе «власть - гражданское общество», свои социальные институты, социальные технологии и социальные акторы. Гражданское общество в одном поле публичной политики выступает как «избиратель», в другом - как «советник», в третьем - как «партнёр». Каждая из трёх функциональных миссий запрашивает у гражданина различные компоненты гражданской культуры и мотивации.

Анализ стратегических документов нового президентского цикла 20182024 гг. позволяет говорить, что вопросы отношений «государство - гражданское общество» тесно связываются с развитием территорий. Стратегия пространственного развития России до 2025 г. обращает на себя особое внимание, поскольку вопросы развития мест проживания, работы, отдыха граждан рассматриваются как предметы, которыми необходимо заниматься и власти, и гражданскому обществу.

Расширение сферы деятельности институтов партисипаторной демократии происходит на фоне кризисных противоречий модели представительной демократии, в т. ч. неопределённости социально-политической роли партий; ослабления функции представительства интересов избирателей в российских легислатурах разного уровня; слабость внутрипартийных ротационных кадровых практик, тенденция доминирования корпоративного подхода к формированию региональных правительств и региональной публичной политики и др. Пока кризисный сегмент демократии замедляет свою полезную работу, активность граждан может быть перенаправлена в практики партисипаторной демократии, которые мы анализируем более внимательно на примере партисипаторного бюджетирования.

Важной формой партнёрского привлечения граждан к принятию решений является инициативное или партисипаторное бюджетирование, которое применяется в системе государственных финансов. Подчеркнём, что «программа поддержки местных инициатив Всемирного банка..., предложившая инициативное бюджетирование, внедряется в России уже на протяжении 10 лет» [8, с. 124]. Прежде чем перейти к содержательной части вопроса, подчеркнём, что единство в терминологии по данной проблеме отсутствует:

так, «...некоторые авторы используют термин «партисипативный», другие -«партисипаторный». Последний вариант распространен в российской практике и представляется более верным. Однако в нормативных правовых актах данное название не получило закрепления, здесь используется другой термин - «инициативное бюджетирование»» [9, с. 31]. Мы придерживаемся мнения относительно верности применения термина «партисипаторный», но наряду с этим по причине цитирования нормативно-правовых актов будем также использовать термин «инициативный бюджет».

Следует упомянуть, что ««партисипаторное бюджетирование» - это распределение части бюджета города при помощи комиссии, состоящей из горожан» [10, с. 389]. Оно «... было впервые введено в Латинской Америке в 80-е годы XX века» [11, с. 49] (имеется в виду город Порту-Алегри - столица штата Риу-Гранди-ду-Сул Бразилии [12, с. 67]). По мнению экспертов Всемирного банка, именно партисипаторной бюджетирование «... помогает по-новому выстроить публичное обсуждение городских проблем и повысить уровень активности граждан. Другими словами, граждане получают возможность не только высказать своё мнение о бюджете города, но и решить, как распределить его часть, а также познакомиться с тонкостями и трудностями этой работы» [10, с. 389]. За три десятилетия практика партисипаторного бюджетирования получила распространение в ряде государств мира в Америке, Европе и Азии [13-15].

В Российской Федерации практика партисипаторного бюджетирования имеет относительно короткую историю (не случайно, что Центр инициативного бюджетирования, который призван исполнять функцию координатора региональных практик и программ инициативного бюджетирования на федеральном уровне, был создан только в 2015 году [9, с. 31]). Довольно часто «патисипа-торное бюджетирование» - общественное голосование комиссии горожан по вопросу распределения части муниципального бюджета, выделенного под использование этого механизма, - чиновники путют с «гражданским со-финансированим», когда граждане вносят добровольный вклад личных денежных средств на создание того или иного общественного значимого объекта, услуги, события.

Тем не менее, уже в ряде регионов имеется практика такого рода [16-19], и по мнению специалистов, в России уже имеют место три разновидности гражданского участия в бюджетировании:

1) Программа поддержки местных инициатив Всемирного банка, которая запущена в 2007 г. и реализуется в Кировской, Тверской, Нижегородской областях, Ставропольском, Хабаровском краях, Республиках Башкортостан и Северная Осетия (Алания), Саха (Якутия), Еврейской автономной области;

2) собственно партисипаторное бюджетирование, которое реализуется в России с 2013 г. проектной группой Европейского университета в Санкт-Петербурге при участии Комитета гражданских инициатив (Фонда А.Л. Кудрина);

3). «Народная инициатива», «Народный бюджет» - региональные вариации практик инициативного бюджетирования, запущенные партией «Еди-

ная Россия» и Общероссийским Народным Фронтом в 2010-2011 гг. и самостоятельно развиваемые в ряде российских регионов [20, с. 105-106].

Представляется, что партисипаторное бюджетирование, упомянутое в вышеприведённом списке под № 2, в наибольшей мере отвечает мировой практике и в большей степени содействует включению гражданских активистов в бюджетный процесс.

По нашему мнению, очень важен прежде всего вопрос о комплектовании комитета (или комиссии) из инициативных граждан, которые и будут непосредственно заниматься распределением партисипаторного или инициативного бюджета муниципального уровня и осуществлять контроль за его реализацией. Прежде всего укажем, что характер участия в программе должен быть заявительным и индивидуальным. Иначе говоря, гражданин сам и только сам (а не будучи выдвинутым отделением политической партией или общественной организацией) должен выдвинуть свою кандидатуру на участие в программе партисипаторного бюджета.

Следующий значимый вопрос связан с ограничениями на выдвижение. Казалось бы, возрастной ценз - не моложе 18 лет - вряд ли может вызвать сомнения. Однако и он нам представляется дискуссионным. Во-первых, О.Г. Пе-стова справедливо замечала, что «в некоторых регионах инициаторами проектов выступают школьники» [21, с. 375]. Во-вторых, российское законодательство предусматривает эмансипацию несовершеннолетних (согласно ст. 27 ГК РФ, эмансипация - это объявление несовершеннолетнего гражданина, достигшего возраста 16 лет, полностью дееспособным, если «...он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью» [22]).

Далее отметим, что вопрос о гражданстве желающих участвовать может быть разрешён весьма либерально. Иначе говоря, лица с двойным гражданством (включая, естественно, российское) могут стать претендентами на участие в комитете (комиссии). Вполне допустимо также и участие лиц с иностранным гражданством, имеющих регистрацию на территории соответствующего муниципального образования.

Подача заявок на участие должна быть многоканальной уже хотя бы ввиду разновозрастной потенциальной аудитории. Использовать можно и портал госуслуги, и обычную почту, и возможность личной подачи документов в органах местного самоуправления.

Комплект документов, судя по всему, должен включать в себя ксерокопию паспорта, справку об отсутствии судимости (по нашему мнению, наличие снятой судимости не должно являться основанием для отказа участия в комитете (комиссии)) и справку с места работы/учёбы. Для пенсионеров взамен последней уместно использовать ксерокопию пенсионного удостоверения. Иностранные граждане должны представить ксерокопию вида на жительство.

Срок подачи документов уместнее обозначить в диапазоне от 1 до 2 месяцев. Как раз у граждан есть возможность успеть получить справку об отсутствии судимости.

Состав комитета (комиссии) не должен превышать 30 человек, поскольку в противном случае этот орган будет неработоспособен и рискует превратиться в арену для бесплодных дискуссий, в том числе и по вопросам, не имеющим прямого отношения к партисипаторному бюджетированию. Возможно также включение в состав комитета (комиссии) представителя местной общественной палаты (в том числе можно и предусмотреть норму, что при равенстве голосов его голос является решающим). Впрочем, скорее всего, оптимальным количеством членов является нечётное число - например, 25.

Сам отбор членов комитета (комиссии) должен осуществляться на основании двух принципов. Первый - проведение жеребьёвки. С одной стороны, такое положение дел может привлечь в состав комитета (комиссии) малосведущих в бюджетировании людей (это, конечно, «минус»), но, с другой стороны, это отсечёт возможность для попадания в число членов разного рода лоббистов (они, разумеется, всё равно могут там оказаться, но их шансы отнюдь не стопроцентны). Второй принцип - публичность. Иначе говоря, процедура жеребьёвки должна осуществляться как публичное слушание, а визуально походить на жеребьёвку Лиги чемпионов или иного подобного ей спортивного турнира.

Ещё один крайне важный момент - это как минимум месячный этап обучения (хотя и отказ от участия в нём нельзя будет признать основанием для отказа в участии работы комитета (комиссии)). Его можно будет организовать на базе муниципалитета, так и сделать обучение дистанционным.

Представляется, что активное внедрение на муниципальном уровне практики партисипаторного бюджетирования будет содействовать развитию местного самоуправления (немногим более 10 лет назад больше 40 % граждан считали местное самоуправление низовым уровнем государственной власти! [23, с. 92]); демократии, отечественные традиции которой не следует считать слабыми [24, с. 95]; финансовой грамотности населения и стимулирования его активности (эта задача в настоящее время крайне важна [25, с. 53]) и, в конечном итоге, развитию институтов гражданского общества.

Список литературы

1. Сунгуров А.Ю. Публичная политика // Структурные трансформации и развитие отечественных школ политологии / под ред. Гаман-Голутвиной О.В. (Серия «Российская политическая наука: История и перспективы). М.: Аспект-Пресс. 2015. С.143-157.

2. McLaverty P., Halpin D. Deliberative Drift: The Emergence of Deliberation in the Policy Process // International Political Science Review. Vol. 29. No.2. March 2008. P.197-214.

3. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-Ф3 [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 44571/ (дата обращения: 23.01.2019).

4. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управ-

ления» [Электронный ресурс] // URL: https://base.garant.ru/70170942/ (дата обращения: 23.01.2019).

5. Санофф Г. Соучаствующее проектирование. Практики общественного участия в формировании среды больших и малых городов / Генри Санофф: пер. с англ. / ред. Н. Снигирева, Д. Смирнов. Вологда: Проектная группа S. 2015. 170 с.

6. Schattan V., Coelho R.P., Waisbich L. Participatory mechanisms and inequality reduction: searching for plausible relations // Journal of Public Deliberation.

2016. Vol.12.(2). P. 13.

7. Su C. From Porto Alegre to New York City: participatory budgeting and democracy. New Polit Sci. 2017. Vol. 39(1). Pp.67-75.

8. Жадобина H.H. Правовое обеспечение инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации // Вестник Сургутского государственного университета. 2018. № 2 (20). С. 124-129.

9. Миронова С. М. Формы участия граждан в финансовой деятельности государства и муниципальных образований и практика их реализации // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2017. № 1 (40). С. 30-36.

10. Мельцер Д.В. Партиципаторное бюджетирование как механизм прямого участия граждан в процессе обсуждения и принятия городского бюджета // Молодой ученый. 2015. № 4 (S4). С. 385-3S6.

11. Мирук В.А. Партиципаторное бюджетирование как эффективный инструмент формирования муниципального бюджета // Общество в эпоху перемен: современные тенденции развития материалы II Всероссийской научной конференции с международным участием, проводимой в рамках III Международного форума студентов, аспирантов и молодых ученых "Управляем будущим!": в 3 частях. 2016. С. 49-50.

12. Цуркан М.В. Подходы к определению понятия "партисипаторное бюджетирование" // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2016. № 2. С. 67-71.

13. Дахин A.B. Публичные организации: Не только Запад // Полис. Политические исследования. 201S. № 2. С. 184-191.

14. Манахова И.В., Лузгина КС. Внедрение партиципаторного бюджетирования в Саратовской области // Информационная безопасность регионов.

2017. № 3-4 (2S-29). С. 19-22.

15. Подхватилина М.Д. Особенности партиципаторного бюджетирования на муниципальном уровне: Зарубежный опыт // Вестник НГУЭУ. 2016. № 3. С. 328-333.

16. Ахмадышева A.C., Каменских H.A. Интеграция принципов партиципаторного бюджетирования и программно-целевого метода управления на примере Московской области // Молодые лидеры - 2017: материалы VII Международного заочного конкурса научно-исследовательских работ / науч. редактор A.B. Гумеров. 2017. С. 33-37.

17. Белостоцкий A.A. Партиципаторное бюджетирование: Практика российских регионов // Дельта науки. 201S. № 1. С. 96-101.

18. Горячев А.В., Воропанов В.А. Пути повышения эффективности расходования средств местных бюджетов: "Партиципаторное бюджетирование" // Государственное регулирование социально-экономических процессов региона и муниципалитета - вызовы и ответы современности: материалы второй региональной научно-практической конференции магистров / отв. редактор И.В. Лаврентьева. 2016. С. 111-117.

19. Романченко А.В., Самандина Л.В. О реализации проектов, основанных на местных инициативах граждан, на территории Хабаровского края // Власть и управление на Востоке России. 2017. № 4 (81). С. 64-70.

20. Тюпакова Н.Н., Иванова Е.В. Механизм инициативного бюджетирования как фактор эффективного местного самоуправления // Региональные и муниципальные финансы: Приоритетные направления развития: сборник научных трудов. Саратов, 2018. С. 102-107.

21. Пестова О.Г. Особенности законодательного урегулирования инициативного бюджетирования в России // NovaUm.Ru. 2018. № 16. С. 373-377.

22. Гражданский кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 5142/ (дата обращения: 24.01.2019).

23. Матюшина Ю.Б., Сиденко О.А. Воронежцы о местном самоуправлении // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: «История. Политология. Социология.» 2009. № 2. С. 92-99.

24. Пахомова Е.А. К вопросу об отечественных традициях прямой демократии // Среднерусский вестник общественных наук. 2014. № 1 (31). С. 94-96.

25. Алексеенок А.А., Каира Ю.В. Основные направления повышения политической активности населения // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. 2018. Вып. 3. С. 53-60.

Дахин Андрей Васильевич, д-р филос. наук, зав. кафедрой, nn9222@rambler.ru, Россия, Нижний Новгород, Нижегородский институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Лысое Виктор Иванович, ст. преподаватель, vic.lysoff2010@yandex.ru, Россия, Нижний Новгород Нижегородский институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Фоменков Артём Александрович, д-р ист. наук, доц., artjom2310@inbox.ru, Россия, Нижний Новгород, Нижегородский институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

PARTICIPATORY BUDGETING: ON THE PRINCIPLES OF CONVENING A

CITIZENS ' COMMITTEE

DakhinA.V., Lysov V.I., FomenkovA.A.

This article is devoted to a separate direction of Russian political transit, which is associated with the intensification of the introduction of institutions and practices of participatory democ-

racy in the public policy of Russia. On the example of the theory and practice of participatory budgeting in the modern Russian Federation, the authors consider and propose the best, in their opinion, the principles of formation of the Committee (Commission) from among the citizens who can participate productively in the implementation of the program of the participatory budget at the municipal level. The introduction of the system of participatory budgeting and the principle of recruitment of the Committee (Commission), among other things, will help to increase the responsibility of citizens for public decision-making, increase financial literacy in society.

Key words: Political transit, participatory democracy, participatory budget, Russia, local government, lot.

Dahin Andrey Vasil'yevich, doctor of philosophyl sciences, head of the Department of philosophy and political science, nn9222@ rambler. ru, Russia, Nizhny Novgorod, Nizhny Novgorod Institute of management, Russian presidential Academy of national economy and public administration

Lysov Viktor Ivanovich, the senior teacher, vic.lysoff2010@yandex.ru, Russia, Nizhny Novgorod, Nizhny Novgorod Institute of management Russian Academy of national economy and state service under the President of the Russian Federation

Fomenkov Artjom Aleksandrovich, doctor of historical sciences, associate professor, artjom2310@inbox.ru, Russia, Nizhny Novgorod, Nizhny Novgorod Institute of management of the Russian presidential Academy of national economy and public administration.

УДК 32:004.738.5

СУВЕРЕНИЗАЦИЯ ИНТЕРНЕТА КАК ПРОБЛЕМА СОВРЕМЕННОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

A.M. Ваховский

Рассмотрены особенности эволюции суверенитета в информационном обществе. Анализируется процесс суверенизации Интернета. Акцентируется внимание на проблемах регулирования Интернета в России. Делаются выводы о глобальном характере процесса суверенизации Сети.

Ключевые слова: суверенитет, Интернет, суверенизация, интернет-технологии в политике, регулирование Интернет, кибербезопасность, блокировка контента, фильтрация данных, Рунет.

Проблемы суверенизации тесно связаны с эволюцией национального государства вообще и отдельных сфер его деятельности в частности. Институт суверенитета изменялся с целью адаптации к новым вызовам. Возникший в XVI веке как необходимый принцип функционирования государственный власти и призванный обеспечить ее концентрацию в руках монарха (суверена) и независимость от римско-католической церкви, данный концепт уже в XVII столетии стал развиваться по двум основным векторам: внутреннему (верхо-