Сравнительная характеристика тенденций развития местного самоуправления в России и Франции

Вопросы конституционного права

УДК 342.25

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ФРАНЦИИ

© Выштыкайлова А. А., 2011

Статья посвящена сравнительной характеристике тенденций развития местного самоуправления в России и Франции. Результаты сравнительно-правового исследования современного опыта Франции по проведению реформы децентрализации сопоставляются с направлениями реформы местного самоуправления в России.

Ключевые слова: местное самоуправление; французская реформа местного самоуправления; децентрализация; итоги реализации российской реформы местного самоуправления; местные коллективы.

Местное самоуправление, как и любой другой публичный институт, не является статичным и подвержено влиянию разнообразных факторов, изменяющих его элементы, что, в свою очередь, находит закрепление в соответствующих нормах права. В России кто-то называет такие изменения совершенствованием законодательства, другие считают происходящие изменения отходом от концепции реформы местного самоуправления, третьи склонны предполагать, что, как это часто бывает, российский законодатель находится в вечном поиске оптимальной модели местного самоуправления.

В условиях динамично развивающихся процессов глобализации и интеграции представляется обоснованным изучение и учет зарубежного опыта правового регулирования вопросов местного управления и самоуправления. Франция, страна с богатыми демократическими традициями, прошедшая долгий путь становления местного управления и самоуправления, переживающая последствия децентрализации власти, является благоприятным объектом исследования.

Современная реформа территориальных коллективов, провозглашенная Правительством Франции и активно обсуждаемая в политических и общественных кругах с начала 2009 г., в конце прошлого года полу-

чила свое законодательное оформление. Закон № 2010-1563 от 16 декабря 2010 г. о реформе территориальных коллективов [1] положил конец многочисленным дискуссиям и открыл новую страницу в жизни французского местного самоуправления.

Для справки: по Конституции Франции 1958 г. (ст. 72) «территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, регионы, территориальные коллективы с особым статусом и заморские территории. Любые другие территориальные коллективы образуются законом». Сегодня во Франции насчитывается 26 регионов, в том числе 4 заморских (Гвиана, Реюньон, Гваделупа, Мартиника), 100 департаментов, в том числе 4 заморских, 36 682 коммуны (36 570 — в метрополии, 112 — в заморских департаментах), заморские территории (Французская Полинезия, Уоллис и Футуна, Майотта, Сен-Пьер и Микелон, Сен-Бартельми, Сен-Мартен) и Новая Каледония — территория с особым статусом [2]. После децентрализации все уровни получили самостоятельность и наделены выборными органами. Правовое регулирование вопросов территориальных коллективов осуществляется на государственном уровне, в основном правоотношения урегулированы кодифицированным правовым актом — Генеральным кодексом территориальных со-

обществ [3]. Местных уставов территориальных коллективов не существует.

Таким образом, главными элементами французского местного самоуправления являются коммуны, департаменты и регионы. Каждый уровень самостоятельно формирует свои выборные органы, из состава которых избираются высшие должностные лица — мэры в коммунах, председатели генеральных советов в департаментах и председатели региональных советов в регионах. Развито межкоммунальное сотрудничество в многообразных формах (синдикаты и т. д.).

Реформа территориальных коллективов преследует три основные цели: упростить структуру территориальных коллективов, сохраняя достижения децентрализации, расширить права и свободы местной демократии и дать возможность экономическому развитию территориальных коллективов.

Предпосылки реформы могут быть сформулированы следующим образом.

Во-первых, дублирование и пересечение общественных отношений, вызванное усложненной системой административно-территориального устройства Франции, делает невозможным ясное и четкое разграничение компетенции между различными уровнями местного самоуправления, государственной власти и Европейским союзом.

Данное явление вызывало множество нареканий как со стороны самих французов, так и со стороны иностранных исследователей. «Необыкновенное нагромождение территориальных коллективов... шесть уровней: коммуны, объединения коммун, департаменты, регионы, государство, а вдали ...Европейский союз», все это «дорого обходится местным коллективам, замедляет осуществление проектов и ослабляет ответственность власти», — писал еще в 2004 г. бывший президент Франции Жискар д’Эс-тен [4]. Если Германия в период с 1950 г. по 2007 г. сократила число коммун на 41 %, а Великобритания — на 79 %, то Франция всего на 5 % [5].

Как отметил 20 октября 2009 г. Президент Франции Николя Саркози в официальном выступлении по вопросу реформы территориальных коллективов [6] , «относительно численности служащих местного уровня: 36 тыс. новых муниципальных служащих появилось в 2008 г., при этом новыми полномочиями территориальные коллективы не наделялись. В то же время на государственном уровне было сокращено

35 тыс. чиновников. Как вы хотите, чтобы наша страна смогла выйти из кризиса, если будем продолжать в том же духе?.. Мы — страна, которая создала 1 миллион рабочих мест служащих с 1992 г. Их всех оплачивает налогоплательщик. Под угрозой конкурентоспособность французской экономики,.. население обоснованно возмущено. Кроме того, при том множестве управленческих структур, усложненном порядке принятия решений и обеспечения финансирования, нужна целая служба, чтобы разобраться, откуда попросить субсидию. Я думаю, что наши народные избранники, а в особенности мэры, в полном отчаянии. Существующая система территориальных коллективов создает проблемы. Нам они известны. Мы должны их решить».

Во-вторых, подобное неоправданное пересечение компетенции дорого обходится местным бюджетам [7].

Так, с 1983 г. по 2008 г. темп увеличения расходов территориальных коллективов был выше, чем рост ВВП Франции. Если 60 % этого повышения — доля, образовавшаяся за счет переданных полномочий, то 40 % не имело под собой основы. Две трети этого повышения расходов произошли на уровне коммун и организаций межкомму-нального сотрудничества (т1егсоттипа1-йе8). Регионы и департаменты расходуют около 20 млрд евро каждый год на переданные полномочия, не зная точно, кто все-таки за что отвечает. В это время выборные лица и простые граждане теряют время и силы, стараясь сориентироваться в этом административном лабиринте полномочий и потоков финансирования. Реализация важных проектов задерживается, что ослабляет конкурентоспособность Франции.

В-третьих, в целях обеспечения эффективности управления само государство претерпевает необходимые изменения. Историческая административная реформа, проходящая во Франции, направлена на перегруппировку всех государственных структур одновременно с модернизацией системы территориальных коллективов.

Таким образом, ключевая задача современной реформы состоит в упрощении существующей структуры территориальных коллективов, ее приспособлении к решению современных задач в сфере местного самоуправления, придании процессу развития территориальных коллективов нового импульса.

Закон № 2010-1563 от 16 декабря 2010 г. о реформе территориальных коллективов [8] (далее — Закон) состоит из четырех частей и вносит изменения в 87 норм действующего законодательства в сфере территориальных коллективов.

Концептуальные положения указанного закона затрагивают, в том числе, следующие вопросы.

1. Глава 1 (статьи 1—7) Раздела I Закона посвящена введению и правовому регулированию статуса нового выборного должностного лица местного самоуправления — территориального советника (le conseiller territorial). После марта 2014 г. 3500 территориальных советников сменят 6000 членов выборных органов местного самоуправления департаментов и регионов (генеральных и региональных советов). Введение института «общего» избранника от территориальных коллективов двух видов (департамент и регион), по задумке разработчиков Закона, должно способствовать устранению конкуренции между этими территориальными коллективами, исключению дублирования их полномочий, а также облегчить взаимодействие народных избранников с организациями и гражданами. Будучи связующим звеном между регионом и департаментом, территориальный советник призван обеспечить неразрывность процесса финансового обеспечения межмуниципальных проектов, что являлось проблемой при прежней многоуровневости территориальных коллективов.

2. Глава 1 (статьи 12—19) Раздела II Закона вводит новый вид объединения коммун — метрополию (la Metropole), объединяющую большие урбанизированные территории (городские агломерации) с численностью не более чем 500 000 проживающих жителей. Метрополиям передается часть полномочий департаментов и регионов (например, вопросы экономического развития, транспорта, образования) с возможностью передачи государством полномочий по управлению крупными производственными системами объектами инфраструктуры. Наделенная широкими полномочиями, метрополия призвана обеспечить экономическое, социальное и культурное развитие городских коммун, повысить их конкурентоспособность и привлекательность для инвестиций. С финансовой точки зрения, метрополия будет располагать как собственными средствами в виде отчисле-

ний коммун-членов метрополии, так и средствами государственного бюджета, предоставляемыми в виде межбюджетных трансфертов.

3. Глава 4 (статьи 24—29) Раздела II Закона предусматривает правовые основания и порядок преобразования существующих департаментов и регионов, с целью уменьшения их числа. Например, департаменты могут объединиться по совместной инициативе выборных органов нескольких департаментов. По результатам проведения голосования по процедуре референдума и принятия положительного решения абсолютным большинством избирателей каждого департамента принимается решение (декрет) Государственного Совета (СошеП ^Е1аО.

4. Раздел 3 Закона посвящен вопросам оптимизации межкоммунального сотрудничества территориальных коллективов. До 2013 г. предусмотрено создание единой карты межкоммунального сотрудничества Франции, что позволит повысить эффективность и снизить расходы на организацию межкоммунального сотрудничества путем изменения порядка выбора членов меж-муниципальных выборных органов. В итоге единственным уровнем между гражданином и любой организацией межкоммунального сотрудничества будет коммуна.

Таким образом, основные заявленные положения современной реформы территориальных коллективов во Франции нашли законодательное закрепление. Успех текущей реформы в целом зависит от их эффективной реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления Франции. Соответствующий декрет Государственного Совета [9], первый из перечня подзаконных актов, необходимых для воплощения задуманного реформаторами, принят в удивительно короткий срок — меньше чем через месяц после принятия базового Закона.

В непростых условиях развития современных процессов интеграции, наблюдаемых в Европе, опыт совершенствования французского местного самоуправления свидетельствует о важности выстраивания эффективной государственной системы «снизу», от самой мелкой административнотерриториальной единицы и основы местной демократии — коммуны. Независимо от многолетних традиций и националистических особенностей отдельных представите-

лей автономности коммун, ратующих за недопустимость уменьшения числа территориальных коллективов, членство в Европейском союзе для Франции объективно требует актуализации внутренней структуры государственного устройства. Понимание этого, выраженное правительством Франции в современной реформе территориальных коллективов, делает честь руководству этой страны.

В противоположном направлении двигается Россия. В отличие от ранее действовавшего Федерального закона № 154-ФЗ [10], предусматривающего однородность местного самоуправления без разделения на отдельные полномочия в зависимости от территории и статуса, новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [11] (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) вводил двухуровневую систему муниципальных образований — муниципальные районы, городские округа и поселения. Эта идея стала концептуальной новеллой современной реформы местного самоуправления в России, призванной, по мнению основоположников реформы, приблизить власть к народу и облегчить жителям получение муниципальных услуг.

При реализации первого этапа реформы, в ходе которого создавалась территориальная основа местного самоуправления, происходило дробление существовавших муниципалитетов. В отдельных случаях создание вновь образованных муниципальных образований происходило формалистически и бездумно, отчего сопровождалось народными волнениями и недовольствами (например, г. Нижнеудинск в Иркутской области и т. д.). В итоге число муниципальных образований выросло с 11 733 (по состоянию на 8 октября 2003 г. — дату опубликования Федерального закона № 131-ФЗ) до 24 035, из них: 506 городских округов, 1809 муниципальных районов, 1746 городских поселений, 19 738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований (данные на 1 марта 2009 г.). Число муниципальных служащих за 10 месяцев 2007 г. увеличилось на 8200 человек [12]. По словам основоположника реформы Д. Н. Козака, «количество муниципальных служащих увеличилось всего на 10 процентов по сравнению с дореформенным периодом» [13]. Для справедливости отметим, что в расчет

не принималось увеличение количества лиц, замещающих муниципальные должности (глава муниципального образования, депутаты, осуществляющие полномочия на постоянной основе и т. д.), численность которых не могла не возрасти.

При дальнейшей реализации реформы решение современных реформаторов выстроить единую двухтиповую систему муниципальных образований, решающих свои вопросы местного значения самостоятельно и под свою ответственность, превращается в фикцию. Искусственно созданные в угоду реформе поселения не могли найти ресурсов исполнять полномочия по решению вопросов местного значения. Не обеспеченные финансовыми и материальными ресурсами, испытывающие недостаток квалифицированных кадров, поселения неизбежно превращаются в «подчиненных» муниципального района и передают полномочия по решению своих вопросов местного значения органам местного самоуправления муниципального района. Это уничтожает саму идею реформы местного самоуправления и порождает непонимание и недовольство не только жителей, запутавшихся в уровнях и полномочиях власти, но и глав поселений, разочаровавшихся в громких обещаниях реформаторов о самостоятельности местного самоуправления. Во время формирования органов местного самоуправления первого созыва (2005 г.) часть избранных мэров сложила свои полномочия через несколько месяцев (и даже дней!) после избрания, мотивируя отставку подобными причинами.

О вышеперечисленных проблемах реформирования местного самоуправления неоднократно говорили и ученые, и практики, предлагая пути решения через совершенствование налогового и бюджетного законодательства. Однако федеральный законодатель вместо того, чтобы предпринять реальные попытки наполнить местные бюджеты, решил пойти по другому пути.

В результате принятия целого ряда федеральных законов в течение восьми лет с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ произошло расширение перечня вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, что привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Процесс разграничения полномочий предполагал передачу на уровень муниципальных образований решение практически всех

жизненно важных вопросов жителей: здравоохранение и образование, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, культура и спорт и т. д. Хотя дополнительных источников финансирования не предусматривалось, но прослеживалась идея построения «единой вертикали власти» со значительной ставкой на низовой уровень местного самоуправления — поселения. Как отмечал в 2009 г. министр регионального развития Российской Федерации Д. Н. Козак, «с принятием закона о местном самоуправлении в России произошел беспрецедентный процесс децентрализации полномочий. По сравнению с дореформенным периодом органы местного самоуправления сегодня наделены значительно более широкими полномочиями, чем это было ранее, с определением степени самостоятельности по всем этим вопросам, с определением источников финансирования, механизмов финансового обеспечения полномочий» [14].

В настоящее время наблюдается обратный процесс изъятия полномочий, в частности в сфере образования и здравоохранения. Законопроект № 534829-5 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [15], внесенный Правительством Российской Федерации и принятый в первом чтении, закрепляет ранее возложенные на органы местного самоуправления полномочия по организации первичной медико-санитарной помощи и скорой медицинской помощи граждан за субъектами Российской Федерации. Согласно ст. 13 законопроекта, к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в сфере охраны здоровья граждан предполагается отнести такие неопределенные полномочия, как организацию санитарно-гигиенического просвещения населения, информирование населения о распространенности социально значимых заболеваний, об угрозе и возникновении эпидемий, реализация мероприятий, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях и т. д. При этом не вполне понятно, в чем будет заключаться реализация органами местного самоуправления данных полномочий при отсутствии, например, понятия «санитарно-гигиеническое просвещение», а тем более при отсутствии муниципальных учреждений здравоохранения [16]. У органов местного самоуправления остается возможность исполнять полно-

мочия по обеспечению организации оказания медицинской помощи в рамках муниципальной системы здравоохранения только в случае делегирования им соответствующих полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как указано в пояснительной записке к законопроекту, «законопроектом обеспечиваются усиление ответственности органов государственной власти за обеспечение охраны здоровья граждан и оказание медицинской помощи и перенос на уровень субъекта Российской Федерации основного объема полномочий, связанных с обеспечением прав граждан на бесплатную медицинскую помощь».

Так можно ли воспринимать грядущие изменения законодательства официальным признанием собственного бессилия официальной власти создать успешную модель российского местного самоуправления? Или удовлетворение нужд жителей в сфере здравоохранения — более ответственное и потому требующее вмешательства государства мероприятие, чем вопросы противодействия терроризму и экстремизму или мобилизационной подготовки, отнесенные к вопросам местного значения? Или же отход от основ реформы — это только начало процесса возвращения к существовавшему в эпоху Федерального закона № 154-ФЗ одноуровневому местному самоуправлению? И все-таки как оптимизировать российское местное самоуправление без ущерба для волевого построения «вертикали власти»?

Ответ на последний вопрос легче найти, если обратиться к вышеобозначенному французскому опыту реформирования местного самоуправления, определившему путь сохранения достижений децентрализации при одновременном сокращении уровней местного самоуправления и управления. И

1. LOI n° 2010-1563 du 16 decembre 2010 de reforme des collectivites territoriales // Journal official. 2010. N 292.

2. Статистические данные Министерства внутренних дел Франции [Электронный ресурс]. URL: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr.

3. Code general des collectivites territoriales // Journal Officiel de la Republique Fran3aise. 1996. N 47. P. 2992.

4. Жискар д’Эстен В. Французы: Размышления о судьбе народа : пер. с фр. М. : Ладомир, 2004. С. 119.

5. Balladur E. Il est temps de decider. Rapport au President de la Republique 5 mars 1QQ9. Fayard. Paris, 1QQ9. P. l7.

6. Discours de M. le president de la Republique - Saint-Dizier (Haute-Marne) - Mardi IQ octobre 1QQ9 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства внутренних дел Франции. URL: http://www. interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/discours/president-st-dizier/view

7. Pourquoi une reforme des collectivites territoriales?

[Электронный ресурс]. URL: http://www.interieur.

gouv.fr/sections/reforme-collectivites/pourquoi-reforme

S. LOI n° IQIQ-1563 du ^ decembre IQlQ de reforme des collectivites territoriales // Journal official. lQlQ. N l9l.

9. Decret n° IQll-lll du IS janvier IQll relatif a la composition et au fonctionnement de la commission departemen-tale de la cooperation intercommunale // Journal official. IQll. N 15.

10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

12. Информация Министерства регионального развития Российской Федерации «Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.minregion.ru.

13. Доклад министра регионального развития Российской Федерации Д. Н. Козака «Об основных направлениях дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Аналитический вестник Аппарата Государственной Думы «О практике применения Федерально-

го закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вып. 1 / под ред. А. Н. Белоусова, В. С. Тимченко. М., 2009. 85 с. URL:http://iam.duma.gov.ru

14. Там же.

15. Паспорт проекта федерального закона № 534829-5 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

16. Заключение по проекту федерального закона № 534829-5 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», внесенному Правительством Российской Федерации [Электронный ресурс] : утв. Решением Комитета Гос. Думы по вопросам местного самоуправления от 21.04.2011 № 112/1. URL: http://duma.gov.ru.

The Comparative Characteristic of Local Self-government Development's Tendencies in Russia and France

© Vyshtykaylova A., 2011

The article deals with the comparative characteristic of Russian and French local self-government development's tendencies. Results of local self-government reforms in both countries are correlated with preliminary reforms ideas and the tendencies of development are demonstrated.

Key words: local self-government; French local selfgovernment reform; decentralization; Russian local selfgovernment reform's results; local communities.