О конкуренции норм, закрепляющих подведомственность и подсудность дел об административных правонарушениях

8. АДМИНИСТРАТИВНОЕ, ФИНАНСОВОЕ, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО ,ТРУДОВОЕ ПРАВО

О КОНКУРЕНЦИИ НОРМ, ЗАКРЕПЛЯЮЩИХ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ И ПОДСУДНОСТЬ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Соловьева О.М., к.ю.н., председатель Тихорецкого городского суда Краснодарского края,, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин.

Место работы: Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия.

Аннотация. В статье анализируются законодательные погрешности при закреплении подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях и предлагаются пути преодоления конкуренции «дефектных» норм.

Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях; подведомственность и подсудность дел об административных правонарушениях; компетенция судей в административно-деликтном процессе.

ABOUT THE COMPETITION OF THE NORMS FIXING JURISDICTION AND JURISDICTION OF AFFAIRS ABOUT ADMINISTRATIVE OFFENCES

Soloveva O. M., the chairman of Tihoretsky city court of Krasnodar territory, the candidate of jurisprudence the senior lecturer of chair of state-legal disciplines.

Place of employment: the North Caucasian branch of the Russian academy of justice.

Annotation: In article legislative errors are analyzed at fastening of jurisdiction and jurisdiction of affairs about administrative rights-infringements and ways of overcoming of a competition are offered «defective» norms. Keywords: manufacture on affairs about administrative rights-infringements; jurisdiction of affairs about administrative offences; the competence of judges in administrative-delectual process.

Подсудность дел об административных правонарушениях представляет собой частный случай подведомственности, которой в научной литературе уделяя ется внимание 1, но, как представляется, недостаточное. Несмотря на наличие работ, в которых достаточно глубоко и всесторонне рассмотрены вопросы подведомственности дел об административных правона-

1 См., напр.: Бахрах Д.Н. Подведомственность дел об административных правонарушениях // Полицейское право. 2005. № 2. С. 41 - 44; Васильев Ф.П. Порядок определения подведомственности дел об административных правонарушениях // Право и государство. 2005. № 8. С. 19-23.

2

рушениях, рассматриваемых мировыми судьями2, судьями гарнизонных военных судов3, арбитражными судами4; подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными главами либо статьями КоАП РФ5; порядка определения подведомственности дел об административных правонарушениях6, на практике продолжаются споры, касающиеся подведомственности судам тех или иных категорий дел, что обусловлено усложнением и развитием специализации в судебной системе и недостаточно четкой и согласованной регламентацией подведомственности в действующем процессуальном законодательстве.

В частности, Ю.В. Сергеев отмечает, что с введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации четко не решены проблемы разграничения подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В результате этого в отдельных случаях на практике нарушаются правила подведомственности при разграничении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений7. Об этом же говорит и О.В. Ворочевская, констатируя, что «при толковании и применении норм, определяющих компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов, зачастую возникают серьезные проблемы, которые порождают споры о подведомственности - о том, какому суду (общей юрисдикции или арбитражному) подведомственно данное дело. Вследствие этого на практике возникают ситуации, когда и суды общей юрисдикции и арбитражные суды признают те или иные дела неподведомственными им. В результате заинтересованные лица не могут реализовать свое конституционное право на судебную защиту»8.

Но наряду с конкуренцией процессуальных норм, содержащихся в КоАП РФ, АПК РФ и ГПК РФ, законода-

2 Кобисская Т.М. рассмотрение мировыми судьями дел об административных правонарушениях: Дисс. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 49-73.

3 Бойчук С.И. Производство по делам об административных правонарушениях судьями гарнизонных военных судов: Дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2009. С. 76-107.

4 См.: Абсалямов А.В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 57-91; Бурова И.Л. Подведомственность дел арбитражным судам: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005; Дивин И.М.Проблемы подведомственности экономических споров в административном судопроизводстве арбитражных судов Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 2009; Косоногова О.В. Рассмотрение судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях: Проблемы теории и нормативного регулирования: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2006.

5 См.: Михайловский И.Г. К вопросу о подведомственности дел

об административных правонарушениях в сфере дорожного движения // Власть и управление на Востоке России. 2006. № 1 (34). С. 122-126; Полянская Ю. Е. Подведомственность дел об административных правонарушениях. предусмотренных ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ // Трудовые споры. 2007. № 6. С. 62-64; .

6 См.: Васильев Ф.П. Порядок определения подведомственности дел об административных правонарушениях // Право и государство. 2005. № 8. С. 19-23.

Сергеев Ю.В. Проблемы учреждения системы административных судов в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 8.

8 Ворочевская О.В. Финансово-правовой спор в деятельности судов общей юрисдикции: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М.,

2008. С. 12.

Бизнес в законе

3'2010

тельные погрешности содержатся и внутри ст. 23.1 КоАП РФ, что не могло не остаться без внимания представителей административно-правовой науки.

В этой связи В. В. Денисенко и Е.В. Денисенко ввели в научный оборот понятие ««спорная подсудность» дел об административных правонарушениях». Спорная подсудность дел об административных правонарушениях возникает при наличии специальных норм, одновременно относящих по разным критериям рассмотрение дела об административном правонарушении судьям районных или арбитражных либо гарнизонных военных судов. Ими же выделены, подробно проанализированы и предложены законодательные решения по возможным пяти спорным ситуациям, возникновение которых обусловлено технико-

юридическими погрешностями, допущенными при конструировании ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.

Ситуация 1. Дела об административных правонарушениях, отнесенные по подсудности судьям гарнизонных военных судов (по критерию специального субъекта) и судьям районных судов (по критерию формы осуществления производства по делу об административном правонарушении).

Ситуация 2. Дела об административных правонарушениях, отнесенные по подсудности судьям гарнизонных военных судов (по критерию специального субъекта) и судьям районных судов (по критерию назначаемого административного наказания).

Ситуация 3. Дела об административных правонарушениях, отнесенные по подсудности судьям гарнизонных военных судов (по критерию специального субъекта) и судьям арбитражных судов (по совокупности критериев выделенной категории дел об административных правонарушениях и специального субъекта).

Ситуация 4. Дела об административных правонарушениях, отнесенные по подсудности судьям арбитражных судов (по совокупности критериев выделенной категории дел об административных правонарушениях и специального субъекта) и судьям районных судов (по критерию формы осуществления производства по делу об административном правонарушении).

Ситуация 5. Дела об административных правонарушениях, отнесенные по подсудности судьям арбитражных судов (по совокупности критериев выделенной категории дел об административных правонарушениях и специального субъекта) и судьям районных судов (по критерию назначаемого административного наказания)9.

В целом высоко оценивая усилия названных авторов по устранению конкуренции новелл, определяющих порядок закрепления подсудности дел об административных правонарушениях между судьями районных судов, судьями арбитражных судов, судьями гарнизонных военных судов и мировыми судьями, выскажем ряд соображений по данному вопросу.

Во-первых, вызывает сомнение целесообразность того, что дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, отнесены законодателем к подсудности судей гарнизонных военных судов. Однако, наряду с военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, действие ст. 2.5 КоАП РФ распространяется и на имеющих специальные звания сотрудников органов внутренних дел, ор-

9 Подробнее см.: Денисенко В.В., Денисенко Е.В. «Спорная подсудность» дел об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. № 2. С. 17-21.

ганов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов. И в этой связи, согласимся с С.Ю. Кошелкиным, у которого сомнения вызывает правило ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, в соответствии с которым дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, рассматривают судьи гарнизонных военных судов в тех случаях, когда военнослужащие несут ответственность на общих основаниях. Отнесение дел к исключительной подведомственности судей гарнизонных военных судов не соответствует заявленным «общим основаниям» и не может иметь логического объясне-ния10. Коль скоро, перечисленные в ст. 2.5 КоАП РФ специальные субъекты несут административную ответственность на общих основаниях за административные правонарушения, предусмотренные ст. 5.1 -5.26, 5.45 - 5.52, 5.56 (нарушение законодательства о выборах и референдумах); ст. 6.3 (нарушение законодательства в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения); главой 8 (правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования); ст. 11.16 (в части нарушения правил пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов), главой 12 (правонарушения в области дорожного движения); главой 15 (правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг); главой 16 (правонарушения в области таможенного дела); ст. 17.7 (невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении); ст. 18.1 - 18.4 (правонарушения в области защиты Государственной границы); ст. 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов) КоАП РФ, то и рассмотрение дел об административных правонарушениях по данным составам должно осуществляться в том же общем порядке, что и для других категорий граждан. Тогда в ряде случаев сохранится судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, например, по делам, предусмотренным за нарушение законодательства о выборах и референдумах, которые рассматриваются судьями (пункт 1 статьи 23.1: Судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 - 5.26 (о выборах и референдуме). При этом отпадет необходимость внесения изменений в КоАП РФ для устранения противоречий, обозначенных в ситуациях 1-3, при разграничении подсудности между судьями гарнизонных военных судов с одной стороны, а с другой - судьями районных судов, судьями арбитражных судов. Существенно и то, что при распространении общего порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях на перечисленных в ст. 2.5 КоАП РФ субъектов, значительная часть дел об административных правонарушениях, предусмотренных, например, некоторыми статьями главы 12 КоАП РФ рассматривается во внесудебном порядке органами внутренних дел.

Во-вторых, избежать «спорной подсудности» можно и в случае выработки научно-обоснованных критериев

10 Кошёлкин С.Ю. Производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 17.

судебного и несудебного порядка рассмотрения дед об административных правонарушениях и их закреплении в КоАП РФ.

Дело в том, что в настоящее время в КоАП РФ использованы три варианта закрепления подведомственности дел об административных правонарушениях:

- исключительная подведомственность характеризуется закреплением полномочий по рассмотрению тех или иных дел об административных правонарушениях только за одним из субъектов административноделиктных отношений: судьей или органом, должностным лицом, наделенными соответствующими государственно-властными полномочиями;

- двойная подведомственность характеризуется одновременным предоставлением полномочий по рассмотрению тех или иных дел об административных правонарушениях двум и более субъектам административно-деликтных отношений, наделенным соответствующими государственно-властными полномочиями и принадлежащим к разным ветвям власти -исполнительной и судебной;

- альтернативная подведомственность характеризуется одновременным предоставлением полномочий по рассмотрению тех или иных дел об административных правонарушениях двум и более субъектам административно-деликтных отношений, наделенным соответствующими государственно-властными полномочиями и принадлежащим к исполнительной ветви власти.

При одновременном предоставлении полномочий по рассмотрению дела об административном правонарушении двум и более субъектам (двойная и альтернативная подведомственность) правоприменителю надлежит руководствоваться принципом приоритета полномочий» 11.

Следует согласиться с Е.В. Денисенко, что используя вариант с двойной подведомственностью, законодатель оставил открытыми ряд важных, с точки зрения правоприменителя вопросов.

Во-первых, не определено в каких именно случаях органом или должностным лицом, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, дело может быть передано на рассмотрение судье, и, следовательно, когда «приоритетная подведомственность» (первичная подведомственность) уступает место «отложенной подведомственности» (вторичной подведомственности)...

Во-вторых, не определена обязанность органа или должностного лица, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, мотивировать свое решение о передаче дела на рассмотрение судье.

В-третьих, в КоАП РФ не оговорено, а лишь предполагается, что судья не вправе отказаться от рассмотрения дела, имеющего двойную подведомственность, и полученного от органа или должностного лица, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, за исключением случаев не соблюдения территориальной подведомственности либо если дело подсудно судье суда другого вида.

В-четвертых, не установлено, что судья связан обязанностью принятия по делу решения о назначении только такого вида административного наказания, ко-

11 Подр. см.: Денисенко Е.В. Принцип приоритета полномочий при определении подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях: актуализация проблемы //

Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика: Материалы межрегиональной научно-практической конференции Волжский, 2007. С. 513-520.

торое не может быть назначено другими субъектами

12

административной юрисдикции. 12

На наш взгляд, подобные проблемы имеют место из-за отсутствия критериев разграничения подведомственности между судьями и органами административной юрисдикции, их должностными лицами.

Для устранения подобных проблем, нами предлагается следующее разграничение судебного и внесудебного порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях.

1. Дела об административных правонарушениях в первой инстанции рассматриваются теми же административно-юрисдикционными органами, их должностными лицами, которым предоставлено составлять протоколы об административных правонарушениях при условии, что лицо не отрицает своей вины в совершенном им административном правонарушении.

2. В случае непризнания лицом своей вины в совершенном административном правонарушении дело об административном правонарушении подлежит рассмотрению мировым судьей, выступающим в качестве первой инстанции.

3. Пересмотр постановлений и решений, принятых административными органами и должностными лицами, а также мировыми судьями по делам об административных правонарушениях осуществляется судьями районных судов.

Считаем, что таким путем станет наиболее достижима цель оперативности по данным делам, а деятельность судебных органов будет соответствовать цели их существования, поскольку компетенция административных органов о привлечении правонарушителей к ответственности - есть механизм влияния этого органа на сферу контролируемых им общественных отношений. Деятельность суда необходима там и тогда, когда присутствует спор. В ином случае перевод подведомственности этих дел судам ничем не оправдан, поскольку вследствие такой нормы мы превращаем судебные органы из органов правосудия в орган административной юрисдикции, нарушая правовую природу разграничения компетенции исполнительной и судебной власти.

12 См.: Денисенко Е.В. Указ. раб. С. 515-516.