Исторические аспекты формирования системы управления городским хозяйством

Н.Н. Ярош

ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМ ХОЗЯЙСТВОМ

В статье рассматриваются проблемы создания городского хозяйства, как отрасли, в переходный период революционных преобразований народного хозяйства Советской республики. Объектом анализа является состояние городского хозяйства в канун и после революции 1917 г., проблемы и задачи создания полноценной отрасли.

Ключевые слова: городское хозяйство, организация, управление, задачи, переходный период.

Первые элементы городского хозяйства появились в ХУП-ХУШ вв. Тогда городское хозяйство формировалось как коммунальное, с основной функцией «общественного благочиния» (чинить благо обществу - обеспечивать «благосостояние материальное, духовное и безопасности»), которая была закреплена за российской полицией согласно указу царя Алексея Михайловича в 1649 г. Городовая реформа Екатерины II от 1785 г. расширила права городов (в современном понимании самоуправление)1. Жалованная грамота городам от 21 апреля 1785 г. учреждала новые выборные городские учреждения (они, в основном, и занимались проблемами городского хозяйства), в которые могли быть выбраны «настоящие городские обыватели», согласно 6 разрядам по имущественным и социальным признакам. Раз в три года собиралось собрание «градского общества», постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоящая из городского головы и шести гласных. С 1802 г. попечение о населении передается созданному единому государственному органу - Министерству внутрен-

© Ярош Н.Н., 2013

них дел, его хозяйственному органу - Департаменту хозяйственной полиции.

Говорить о городском хозяйстве как об отрасли народного хозяйства и как о некоторой структуре можно с середины XIX в. Земская реформа 1864 г., городская реформа и Городовое положение 1870 г. возложили заботу о городском хозяйстве на городские думы и управы (организационные формы самоуправления). В их ведении находились: водопровод и уличное освещение, дороги, санитарная очистка территории, городской транспорт, предприятия бытового обслуживания (прачечные, бани, парикмахерские т. д.), телефон, телеграф, почта, образование, здравоохранение, пожарное дело и правопорядок2.

В период революции 1917 г. произошел коренной слом всех устоев и жизненных ценностей. Это повлияло и на переосмысление многих понятий: если до революции существовали устоявшиеся понятия городского и земского хозяйства, то большевики ввели свое - коммунальное хозяйство. В экономических трудах и советской периодической печати того времени равноправно существовали несколько понятий: городское хозяйство, коммунальное хозяйство, местное хозяйство3. Что же под этим понималось?

В основном, под этими понятиями в широком смысле понималось коммунальное хозяйство (от слова «коммуна») - хозяйство коммуны, территориального округа, общины, хозяйство местное. Коммуна - это мельчайшая неделимая территория, составляющая часть государства, имеющая свои интересы, вокруг которых объединяется фактически проживающее на ней население всего округа коммуны. Интересы населения коммуны состоят из двух частей: интересов производителей и интересов потребителей. Свои потребительские интересы (потребности) жителям коммуны удобнее удовлетворять сообща, т. е. коммуна - это некоторое «общежитие», расширенное коллективное жилище, в котором обитатели сообща удовлетворяют свои «общежительские» потребности. Отсюда, из этого смысла и возникло современное определение городского хозяйства, одним из составляющих его элементов является и современное коммунальное хозяйство, которое удовлетворяет бытовые нужды населения. Структура коммунального хозяйства того периода включала: все учреждения и предприятия по благоустройству, планировке, застройке и пожарной охране города, по водоснабжению, канализации и ассенизации, по снабжению продуктами и предметами первой необходимости, по санитарии и народному здравию, по народному образованию и культуре, по общественному призрению, организации труда, кредита и экономической помощи, все учреждения

политического характера и общественной безопасности, налоговые и административно-организационные. Это очень похоже на отраслевую структуру современного городского хозяйства.

Поэтому в данной статье будут использоваться все три понятия равноправно, как отражающие существовавшее положение дел в переходный период, как в политике и экономике, так и в конкретном отношении к городскому (коммунальному) хозяйству.

Таким образом, к 1917 г. городское хозяйство управлялось разными способами. Во многих небольших городах оно оставалось в ведении департаментов полиции (менее чем в 50% городов со слаборазвитой промышленностью и предпринимательством), в некоторых - управлялась органами местного самоуправления.

Организация коммунального хозяйства в России к октябрю 1917 г. имела следующие формы4:

- города приобрели все права общин (коммун) как цельных территориальных единиц, коммунальные органы строились на всеобщем избирательном праве. Коммунам была предоставлена полная автономия: обложение налогами, местный бюджет, самостоятельное управление (отсутствие утверждения нормативных актов центральной властью);

- распорядительные функции были отданы городским думам, которые работали непрерывно, и земским собраниям, работающим по сессиям. В крупных городах учреждались районные думы;

- исполнительным органом являлись городские и земские управы, кроме этого могли быть созданы особые исполнительные комиссии (по направлениям). Эти органы обладали компетенциями по всем сторонам жизни коммуны: благоустройство, земельное дело, общественная медицина, народное образование, хозяйственная жизнь и т. д.

И поэтому в первые годы после революции советской власти пришлось преодолевать все то наследие в городском устройстве, которое досталось ей от Российской империи. Свой вклад в этот процесс, конечно, внесли революция и гражданская война, последствия которых, в первую очередь, отразились на городском хозяйстве.

24 декабря 1917 г. Правительством республики были изданы два декрета: «Об организации местного самоуправления» и «О правах и обязанностях Советов», в которых было записано, что на Советы возлагаются обязанности всего местного управления. Одновременно декретами от 29 декабря 1917 г. и 24 апреля и 20 июля 1918 г. были ликвидированы Центральный комитет Земского и Городского союзов и, согласно Конституции 1918 г.,

Советы стали едиными органами местного хозяйства и управления, высшей властью на местах, в компетенцию которых вошли все функции городского хозяйства.

В дальнейшем в ходе стремительных революционных преобразований оказался уничтожен территориальный характер местного управления, и города стали управляться уздными и губернскими органами (Исполкомами). Экономическая политика военного революционного времени привела к уничтожению налоговых прав и местных бюджетов, что привело практически к полному разрушению еще не созданного местного хозяйства и потере самостоятельности Советов.

Первым шагом в восстановлении, а точнее создании вновь городского (коммунального) хозяйства явилось создание системы его организации, по мнению экономистов того времени, состоящей из следующих элементов5:

- «конституция» коммуны - совокупность норм, определяющих общую организацию коммунального управления в системе общегосударственного хозяйства. К ним относятся нормы, определяющие границы и виды различных коммун и их соотношение: права юридического лица, пределы городских и сельских коммун, их волостные, уездные, губернские и другие объединения;

- общее положение коммун: должны быть определены рамки самого хозяйства и его место в системе общегосударственного хозяйства и установлен четкий порядок работы коммуны, определен аппарат управления и его функции, установлены распорядительный и исполнительный аппарат: Советы и Исполкомы (думы и управы);

- «политический фундамент» коммунального хозяйства, т. е. избирательное право, на основе которого будет строиться все коммунальное управление и определяться, какие социальные элементы будут хозяевами предприятий коммунального хозяйства;

- компетенции коммуны - круг ее деятельности, перечень вопросов, подлежащих ее хозяйству;

- пределы автономии коммун, т. е. их финансовые права и взаимоотношения с центральной государственной властью;

- внутренняя организация коммунального управления - порядок отношений учреждений коммун между собой и отношений с населением.

Создание системы организации городского (коммунального) хозяйства опиралось на то внутреннее его состояние, в котором

оно находилось в переходный период от «капитализма к социализму» - с октября 1917 г. по 1920 г. (год, в который впервые были поставлены вопросы о необходимости «привести в организационный порядок» местное хозяйство). И это внутреннее состояние было еще хуже, чем состояние всего народного хозяйства. Если в момент национализации промышленности крупные и средние предприятия находились в более-менее надлежащем состоянии, если сельское хозяйство неимоверными усилиями крестьян худо-бедно продолжало снабжать города продовольствием, то империалистическая война, революция и последующие за ними разруха и «великое переселение народов» в города нанесли невосполнимый ущерб городскому хозяйству по всей стране. По приблизительным подсчетам специалистов Главного управления коммунального хозяйства он составил почти 9 млрд. золотых рублей: 30,3% - потери в области материального благоустройства (здания, предприятия общественного пользования, дорожные сооружения), 60% - убытки от потери населения, и остальное - за счет уменьшения местного бюджета6.

С момента революции положение хозяйства в городах оставалось не только крайне тяжелым, но и продолжало ухудшаться. Внезапный переход от централизованного государственного бюджета к местному поставил отрасль перед тяжелыми испытаниями. С 1 января 1922 г. городское хозяйство было снято с государственного снабжения. Платность коммунальных услуг, которая являлась основным наполнителем местного бюджета в соответствии с декретом от 20 марта 1922 г. фактически была введена только с мая 1922 г. Кризисное состояние городского бюджета усугублялось также и такими причинами, как низкий уровень сбора налогов и практически отсутствие налогового аппарата, распыленность налоговых объектов, ничтожная платежеспособность населения и коммунальных предприятий. Все это способствовало тому, что местный бюджет 1922 г. имел объем в 15 раз меньше довоенного, его доходы не достигали в первом квартале года и 1 млн довоенных рублей в месяц, что в 60 раз меньше довоенной нормы7.

До введения новой экономической политики городскому хозяйству не уделялось должного внимания. Всякое хозяйство может развиваться, если имеет достаточно прочный фундамент как в материальном, организационном, так и в финансовом плане. Между тем коммунальное хозяйство было распылено между различными хозяйственными органами, часто не имеющими к нему никакого отношения. Так, например, электростанции, обслуживающие до 75% предприятий городского хозяйства: водопровод, трамвай,

бани, бойни и другие предприятия, часто находящиеся с ними под одной крышей и обслуживаемые иногда одним двигателем, - относились в 21 городе к ведению электроотдела Совнархоза, шоссейные дороги - к Губшоссе, городской транспорт - к Губтранспорту, кирпичные заводы, бойни, предприятия, изготавливающие водопроводные и канализационные принадлежности, и другие находились в заведовании различных органов. Такое положение вещей низводило коммунальное хозяйство до отделов городского благоустройства, что было отмечено Постановлением 3-й сессии ВЦИК, и на основе решений сессии была расширена сфера деятельности отрасли путем передачи коммунальному хозяйству всех предприятий, обеспечивающих городские нужды.

Наряду с этим городское хозяйство потеряло свой определенный территориальный характер и оказалось в организационном плане слитым с губернским и уездным. Важнейшие коммунальные предприятия и имущества, в прошлом являвшиеся основой местного бюджета, находились в ведении различных ведомств: городской земельный фонд - в ведении Наркомзема, бойни - в ведении Нар-компрода, местный транспорт - Наркомпути, почти все муниципальные предприятия и электростанции - в ведении Совнархоза.

Постановлением IV Съезда Советов была учреждена Особая Комиссия по коммунальному хозяйству и в программу ее работ, намеченную Главным управлением коммунального хозяйства, были включены важнейшие задачи8:

- установление принципов организации коммунального хозяйства республики;

- наделение городов землей;

- возвращение органам коммунального хозяйства всех бывших муниципальных предприятий;

- расширение производственного базиса коммунального хозяйства;

- воссоздание органов управления коммунальным хозяйством в городах;

- планировка городов;

- создание противопожарной охраны и страхового дела;

- восстановление разрушенных городов и селений;

- восстановление жилищного фонда;

- организация санитарно-технического дела;

- участие европейского капитала в восстановлении коммунального хозяйства;

- создание дотационного фонда и субвенции государства;

- организация строительного дела в республике.

В этой программе было заявлено, что с точки зрения организации основным условием восстановления городского хозяйства является выделение городов более крупного значения из уездного и губернского хозяйства и наделение их полной финансовой самостоятельностью. Организация, заведывание и управление местным хозяйством возлагается на местные Советы (Горсоветы) и их исполнительные органы (Горисполкомы) с наделением их соответствующими правами: распоряжаться местными денежными и натуральными средствами, устанавливать местные налоги, сдавать концессии на устройство и эксплуатацию коммунальных предприятий, устанавливать монополию на эксплуатацию предприятий местного значения (трамваи, электростанции, ломбарды и пр.), организовывать кредитные учреждения для кредитования населения на нужды, имеющие коммунальное значение. В целях дальнейшего развития и укрепления производственной базы местного хозяйства передавались органам коммунального хозяйства предприятия местных Совнархозов и Земотделов, снятые с государственного снабжения, а также все предприятия местного транспорта и местной связи (местное пароходство, переправы, городские телефонные станции и т. д.), бывшие муниципальные предприятия: бойни, кирпичные заводы, бани и т. д.

В функции Горисполкомов стало входить управление городским хозяйством; для этого в их составе создаются отделы: финансовый, благоустройства, предприятий, здравоохранения и народного образования. Участие городов в общегубернских и общеуездных расходах (например, на дороги) происходило путем определенных отчислений из местных бюджетов. Коммунальные отделы в составе Губисполкомов и уездных исполкомов постепенно заменили бывшие земские управы и объединили в пределах уездов и губерний заведование местными средствами и всем местным хозяйством.

Таким образом, впервые была сделана попытка структурирования городского хозяйства и, говоря современным языком, разграничения полномочий между государственными, региональными и местными органами управления.

Поскольку восстановление коммунального хозяйства связано и обусловлено восстановлением всего народного хозяйства, то главные задачи в этот период заключались в реализации следующих мероприятий9:

- урегулирование вопроса о платности жилищ и коммунальных услуг на началах безубыточности и самоокупаемости;

- развитие жилищной кооперации;

- урегулирование вопроса о праве застройки и праве отчуждения недвижимого имущества;

- пересмотр строительного устава в смысле возможного понижения технических норм и рационализации санитарных норм;

- планировка населенных мест;

- всемерное облегчение государственного кредита для целей строительства, как коммунального, так и частного;

- широкое привлечение частного капитала путем концессий, долгосрочных арендных договоров, организации акционерных обществ и комбинатов для эксплуатации коммунальных предприятий;

- разработка положения о распределении дотационного фонда республики, переход к системе государственных субвенций по различным отраслям местного хозяйства в зависимости от их значения и местных условий;

- развитие системы коммунального кредита путем создания специальной государственной кассы коммунального кредита.

С переходом к новой экономической политике меняются задачи и функции Главного управления коммунального хозяйства. Оно становится центральным органом по планировке, строительству и благоустройству населенных мест, разработке планов, осуществлению строительного надзора, утверждению строительных смет и сопровождению строительства объектов, формированию и проведению в жизнь местных бюджетов, разработке коммунальных тарифов на услуги, информированию и инструктированию местных коммунальных отделов о новом курсе экономической политики и т. д. В связи с этим в составе Главного управления коммунального хозяйства в соответствии с Постановлением Совета Народных Комиссаров от 5 ноября 1921 г. образуются бюджетно-сметный и организационно-инструкторский отделы. Одновременно в системе органов Госплана создается Бюро Коммунального хозяйства, основными задачами которого становятся10:

- выяснение необходимых данных и установление основных положений по коммунальному хозяйству в соответствии с требованиями Госплана, а также систематизация статистических данных о положении, потребности и задачах различных отраслей городского хозяйства;

- выработка направляющих указаний Центральным органам власти, ведающим коммунальным хозяйством и различными отраслями городского благоустройства в целях подготовки той или иной части общехозяйственного плана;

- сведение различных частей единого плана и обеспечение его ресурсами в соответствии с их наличием в республике на данный момент, для чего Бюро выясняет отрасли производства и промышленные предприятия, обслуживающие нужды коммунального хозяйства, собирает и систематизирует данные по соответствующим отделам ВСНХ и их Главкам;

- совместно с Главным управлением коммунального хозяйства разработка производственных программ коммунальных предприятий и обеспечения их ресурсами в зависимости от состояния местного бюджета;

- выяснение экономических основ дальнейшего развития коммунального хозяйства;

- на Бюро также ложится осуществление поставленных ему задач в порядке разработки годичного плана государственных затрат (материальных и финансовых) и планомерного удовлетворения нужд коммунального хозяйства.

Таким образом, в первые несколько лет, примерно до 1925 г., когда уже началась более-менее систематизированная работа по составлению первого народно-хозяйственного плана, отлаживалась структура городского (коммунального) хозяйства и решались основные вопросы его организации.

Примечания

1 Жалованная грамота городам от 21 апреля 1785 г. Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9 т. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма / Отв. ред. Е.И. Индова. М.: Юридическая литература, 1987.

2 Городовое Положение, утвержденное 16 июня 1870 г. М.; СПб.: Издание хозяйственного Департамента Министерства внутренних дел, 1873. 180 с.

3 Петров М. Коммунальное хозяйство и его организация // Коммунальное дело. 1922. № 1. С. 10-17.

4 Там же.

5 Хроника центра. Общие вопросы // Коммунальное дело. 1922. № 1. С. 88-100.

6 Там же.

7 Беленький М. К вопросу о местном бюджете // Коммунальное дело. 1922. № 1. С. 18-23.

8 Комиссия ВЦИК по коммунальному хозяйству // Коммунальное дело. 1922. № 1. С. 3-7.

9 Там же.

0 Пискарев Г. Коммунальное хозяйство и организационные вопросы // Коммунальное дело. 1921. № 1. С. 6-8.