Документационное обеспечение деятельности органов государственной власти в постсоветский период: тенденции и перспективы развития

А.В. Ермолаева

ДОКУМЕНТАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

В статье выявлены основные тенденции и перспективы развития сферы документационного обеспечения деятельности органов государственной власти в постсоветский период.

Ключевые слова: органы государственной власти, регламентация, технологии документирования, документационное обеспечение деятельности, правотворчество, вид нормативного документа, электронный документооборот.

Основы документационного обеспечения деятельности органов государственной власти в постсоветский период являются как предметом изучения в рамках подготовки специалистов-документоведов, так и объектом научного анализа.

В частности, законы и подзаконные акты, а также нормативно-методические документы, регламентирующие данную сферу, -обязательная компонента программ дисциплинам «Документове-дение» и «Организация и технология документационного обеспечения управления». Анализ данных документов позволяет выявить не только элементы преемственности и сохранения отечественных традиций при регламентации процессов документирования и организации работы с документами, но и инновации, обусловленные совершенствованием применяемых технологий. В этом контексте необходимо подчеркнуть значение системной методической работы профессора Т.В. Кузнецовой в качестве председателя учебно-методической комиссии в рамках Учебно-методического объединения (УМО) вузов РФ, осуществляющих подготовку по направлению «Документоведение и архивоведение», а также как постоянного председателя государственных аттестационных комиссий в це-

© Ермолаева А.В., 2014

лом ряде высших учебных заведений. Ее работа была направлена на формирование профессиональных знаний документоведов, умений на практике применять положения нормативной базы в данной сфере.

Особенность правового регулирования документационно-го обеспечения управления заключается в разрозненности нормативных предписаний в значительном количестве законов и подзаконных актов, регламентирующих различные виды и направления деятельности, в том числе, относящихся к компетенции органов государственной власти и управления. В серии статей профессора Т.В. Кузнецовой в журнале «Делопроизводство» в рубрике «Новое в законодательстве о документационном обеспечении управления», благодаря аналитическому обзору вновь принятых «базовых» нормативных актов или вносимых в них изменений, выявлялись особенности установленной регламентации, механизмы реализации, взаимосвязи с иными нормативными актами1. Анализ содержания административных регламентов предоставления государственных услуг как нормативных документов позволил обнаружить новые подходы к формированию функциональных унифицированных систем документации органов исполнительной власти2.

Оптимизация документационного обеспечения деятельности органов государственной власти в постсоветский период как научное направление было сформулировано кафедрой документаци-онного обеспечения управления Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина и соответствовало профилю вуза. Результаты решений поставленных задач апробировались на научных конференциях, в программах переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, были опубликованы в периодических изданиях. Взаимосвязь между учебно-методической и научной работой реализовалась в разработке и открытии специализации «Документирование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления», одобренной учебно-методическим объединением РГГУ.

В рамках рассматриваемого научного направления также проводилось исследование процессов документирования правотворческой деятельности органов государственной власти, их регламентация и практическая реализация. Профессор Т.В. Кузнецова являлась научным руководителем и консультантом этой темы3. Выбор темы был не случаен, поскольку правотворчество - компетенция, присущая исключительно органам государственной власти, а объективированным результатом этой деятельности является нормативный правовой акт. Не только с позиции документо-

ведения, но и с позиции права нормативный правовой акт - это, прежде всего, официальный письменный документ4. Трактовка нормативно-правового акта как документа влияет на развитие общей теории документа, предполагающей сведение знаний докумен-товедения, архивоведения, археографии и документального источниковедения в единую систему.

Обозначим основные тенденции документационного обеспечения деятельности органов государственной власти в постсоветский период и направления развития данной сферы.

Прежде всего следует отметить, что, несмотря на смену государственного устройства в начале 90-х годов прошлого века, а в последующем и проводимое в Российской Федерации реформирование системы органов исполнительной власти, в вопросах документаци-онного обеспечения их деятельности сохраняется приверженность к отечественным традициям. Так, практически не изменился видовой состав документов, отражающих процессы управления. Характеризуя современное состояние организационно-правового регулирования этих вопросов, отметим принципиальное замечание, сформулированное М.В. Лариным, что «постсоветская Россия сохранила действие советских актов в сфере делопроизводства, обеспечив тем самым историческую преемственность и сохранив базис для дальнейшего нормотворчества»5. Не потеряли своей актуальности и работы ученых-документоведов, посвященные особенностям организации документационного обеспечения деятельности органов государственной власти в различные исторические периоды6. Для этого есть несколько причин.

Одна из основных - реформирование законодательной и исполнительной ветвей власти в Российской Федерации в начале 1990-х годов. В результате установления их структуры, полномочий возникла необходимость определения как особенностей документационного обеспечения их деятельности, так и унификации документационных процессов с последующей регламентацией. Необходимо подчеркнуть, что эффективность решения вопросов организации этой сферы в постсоветский период в значительной степени зависит от степени регламентации как на федеральном, так и на региональном уровнях. При этом, с одной стороны, четкое разграничение вопросов компетенции (например, в вопросах документационного обеспечения правотворческой деятельности, исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг) обусловливает дифференциацию регламентных норм, с другой стороны, как и любой вид деятельности, документационное обеспечение управления должно основывать-

ся на унифицированных требованиях, являющихся системообразующей организационной основой. Достижению такого сбалансированного подхода во многом должно способствовать не только качество нормативно-правовой базы федерального и регионального уровня, но и своевременность ее разработки.

Необходимо подчеркнуть, что характерной чертой современного российского законодательства является отсутствие нормативной регламентации сферы документационного обеспечения управления в целом. Соответственно, нельзя назвать законодательный акт, устанавливающий особенности документирования деятельности органов государственной власти. В связи с этим следует отметить более последовательную регламентацию архивного дела, в отличие от сферы документационного обеспечения управления, основу которого составляет именно законодательное регулирова-ние7, в том числе и на уровне субъектов РФ8. Таким образом, правовое регулирование документационного обеспечения управления в постсоветский период как на федеральном, так и на региональном уровнях не входило в число первоочередных задач, что в конечном итоге оказывало негативное влияние на повышение эффективности управления в целом. До сих пор отсутствие необходимой регламентации в сфере документационного обеспечения деятельности органов государственной власти в значительной степени связано с продолжающимися административными реформами, незавершенностью процедуры разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, отсутствием координирующего центрального органа исполнительной власти, обладающего соответствующими полномочиями в области документационного обеспечения управления, что не способствует разработке единой государственной политики в этой сфере и препятствует решению вопросов по оптимизации ее правового регулирования.

Что касается подзаконных нормативных документов, то их содержание в исследуемый период затрагивало вопросы правового регулирования рассматриваемой сферы исключительно в отношении исполнительной ветви власти9. Отчасти это обусловлено тем, что исполнительная ветвь власти, в отличие от законодательной, образует систему, что позволяет установить общие подходы к доку-ментационному обеспечению деятельности не только органов исполнительной власти федерального уровня, но и уровня субъектов РФ и местного самоуправления10.

Между тем законодательные и исполнительные органы государственной власти федерального и регионального уровней объ-

единяет особый вид деятельности, присущий только этим ветвям власти - правотворчество. В постсоветский период основные этапы правотворческого процесса нашли свое отражение в регламентах органов государственной власти, уполномоченных принимать (издавать) нормативные правовые акты, - регламентах Государственной думы11 и Совета Федерации12, Правительства РФ13, а также регламентах федеральных органов исполнительной власти14.

Из перечисленных регламентов по ряду причин следует выделить регламент Государственной думы. Во-первых, он, наряду с регламентом Совета Федерации, восполняет пробел, связанный с отсутствием федерального закона, регулирующего деятельность законодательной ветви власти15. Во-вторых, в отсутствие какой-либо регламентации документационного обеспечения законодательного процесса он является той основой, которая позволяет посредством установленных в нем документов легитимировать принятие законодательных актов.

Следует учитывать, что законодательная ветвь - единственная в России, которая не образует систему учреждений16. Между тем регламент нижней палаты представляет собой своего рода «типовой» документ для законодательных (представительных) органов субъектов РФ, что является свидетельством типизации основных этапов законотворческого процесса и их документального отражения.

Анализ практики законотворческой деятельности органов государственной власти свидетельствует о том, что регламентация подготовки и оформления законодательных актов содержится в документах различного видового состава и правового статуса и в целом носит фрагментарный характер17. Между тем статус закона требует, чтобы вопросы его разработки регламентировались документом соответствующего ему уровня. В противном случае сам законодательный процесс не будет иметь достаточной легитимной основы.

На первый взгляд, в отличие от законодательной ветви правотворческая деятельность органов исполнительной власти в постсоветский период получила отражение в специальном нормативном документе18. Однако в нем не представлен исчерпывающий состав нормативных правовых актов. В ходе административной реформы исполнительной ветви власти появлялись новые виды документов, особенности подготовки которых получали отражение в иных законах и подзаконных актах19. Этот процесс может быть продолжен, поскольку в нашей стране до сих пор отсутствует системообразующий закон о нормативных правовых актах Российской Федера-

ции20. Подобная децентрализация и подвижность регламентации видового состава документов, относящихся к категории нормативных правовых актов, не способствует оптимизации процессов до-кументообразования в правотворчестве.

На развитие способов и методов документационного обеспечения деятельности органов государственной власти в постсоветский период существенное влияние оказало активное внедрение информационных технологий21. Одним из инструментов, призванных обеспечить эффективность деятельности органов государственной власти, должен был стать электронный документооборот. Однако, как свидетельствует практика, в ходе его внедрения обозначился целый ряд проблем не только в организации движения документов, но и в процессах документообразования, включения документированной информации в государственные информационные ресурсы, ее хранения и использования.

В связи с этим важно проанализировать правовой режим документирования информации в постсоветский период. Необходимо подчеркнуть, что с отменой системообразующего по отношению к информации и документации федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»22, в период действия которого документирование информации служило обязательным условием включения в государственные информационные ресурсы, изменились и выстраиваемые на практике приоритеты по их формированию23. Между тем основу общегосударственных информационных ресурсов должна составлять документированная информация, созданная на основе унифицированных систем документации, регламентирующих состав, внешнюю форму, требования к содержанию входящих в нее документов. Совокупность взаимоувязанных унифицированных форм документов, обеспечивающих документированное представление данных в соответствующей области, позволит решить государственную задачу по формированию единого информационного пространства на территории Российской Федерации, систематизации информации по единым классификационным правилам.

Рассматривая степень регламентации и практическое применение в органах государственной власти технологий, связанных с процессами производства, сбора, обработки, хранения, поиска, предоставления информации, необходимо подчеркнуть, что именно применяемые методы и способы осуществления этих процессов дали толчок к дифференциации информационных технологий на «традиционные» и «электронные». Такое деление, несомненно, является условным, поскольку речь не должна идти о полном или

даже частичном вытеснении бумажных документов электронными в целях приоритетного использования новейших технологий. Скорее следует говорить о рациональном использовании имеющихся технологий и технических средств, обеспечивающих необходимое качество документационного обеспечения управления в целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

В этом контексте следует обратить внимание и на применение терминов «делопроизводство» и «документооборот» в российском законодательстве. В случае применения термина «делопроизводство» технологии связываются исключительно с бумажным носителем, а использование термина «документооборот» подразумевает использование компьютерных технологий и прежде всего подчеркивает значение организации движения документов, но никак не процесса «производства документированной информации». В документоведческой терминологии этот процесс обозначается как «документирование», что означает «запись информации на различных носителях по установленным правилам»24. Однако и в теории, и на практике понятие «документирование» рассматривается шире, и под ним понимается весь процесс создания документа, включающий в себя определение вида документа, этапы его разработки (подготовка проекта документа), его оформление, подписание (утверждение). В данном контексте более точным является термин «документообразование», отсутствующий в официальной терминологической системе, но все чаще используемый научным сообществом. Насколько регламентирован этот процесс и «прозрачна» технология его реализации, настолько созданный документ является объективированным отражением деятельности органа государственной власти.

В целом следует отметить, что сдерживающим фактором, препятствующим адекватному использованию современных технологий как при документировании деятельности органов государственной власти, так и в процессах организации работы с документами послужило отсутствие комплексного подхода в решении задач по их внедрению в практическую деятельность, превалирование так называемых технических решений и недооценка докумен-товедческого аспекта.

Необходимо актуализировать принципы правового регулирования процессов документообразования и управления документированной информацией в органах государственной власти, предполагающие согласование используемой терминологии в различных областях научного знания (праве, документоведении, информатике

и соответствующих им сферах практической деятельности), правовое обоснование применяемых технологий документообразования и управления документированной информацией.

Организационно-правовое регулирование документационно-го обеспечения деятельности органов государственной власти в целом и правотворческой деятельности в частности следует проводить с учетом результатов комплексных научных исследований, прежде всего в области документоведения, что позволит сформировать систему организационно-правовых норм, адекватных для восприятия (изучения) и реализации на практике.

Примечания

1 См., например: Кузнецова Т.В. Регламентация делопроизводства в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти // Делопроизводство. 2008. № 1. С. 3-7.

2 См.: Кузнецова Т.В. Регламентация вопросов делопроизводства в административных регламентах исполнения государственных функций (на примере административных регламентов Федеральной службы по тарифам и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору) // Делопроизводство. 2008. № 2. С. 3-13.

3 См.: Ермолаева А.В. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на примере Саратовской области. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2004. 192 с.; Она же. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации в постсоветский период (теоретико-методологический аспект): Автореф. дис. ... д-ра ист. наук. М., 2012. 41 с.

4 Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены приказом Минюста России от 17 апреля 1998 г. № 42).

5 См.: Ларин М.В. Государственное регулирование делопроизводства в России: история и современность // Документация в информационном обществе: Проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии. Докл. и сообщ. на восьмой Международной научно-практ. конф. 2122 нояб. 2001 г. М., 2003. С. 22.

6 См., напр.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997; Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР: Учеб. пособие / МГИАИ. М., 1959. 359 с.; Ад-

министративная документация (делопроизводство): Учеб. пособие / Под ред. Я.З. Лившица, В.А. Цикулина. М., 1971; Новоселов В.И., Соко-ва А.Н. Делопроизводство в государственном аппарате. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1977. 249 с.

7 Федеральный закон РФ от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (в ред. от 13.05.2008 № 68-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 43. Ст. 4169; 2008. № 20. Ст. 2253.

8 См., напр.: Закон Нижегородской области от 22.12.2005 г. № 209-З «Об архивном деле в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2006. № 2. 11 янв.

9 Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. от 29.07.2011 № 633) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33. Ст. 3895; 2011. № 32. Ст. 4834; Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти / Росархив, ВНИИДАД. М., 2001. 88 с. (утратила силу); Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти / Утв. приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 08.11.2005 № 536, зарег. Минюстом РФ от 27.01.2006 № 7418 (утратила силу); Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 25. Ст. 3060.

10 Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета. 2006. № 165. 29 июля. Ст. 11.

11 Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 16.03.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801.

12 Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 28.03.2012) // Там же. 2002. № 7. Ст. 635.

13 Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации» (в ред. от 17.11.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 23. Ст. 2313; 2011. № 47. Ст. 6663.

14 Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «Об утверждении типового регламента взаимодействия федеральных органов исполни-

тельной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 4. Ст. 305; Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «Об утверждении типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Там же. № 31. Ст. 3233.

15 Имеется в виду отсутствие федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», проект концепции которого содержится в: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2006. С. 234.

16 Архипова Т.Г., Малышева Е.П. Современная организация государственных учреждений России. М., 2007. С. 265.

17 См.: Ермолаева А.В. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на примере Саратовской области. С. 123.

18 Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

19 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. 2010. № 168. 30 июля; Постановление Правительства РФ от 10.11.2003 № 677 «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области» (в ред. от 02.09.2010 № 659) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4472; 2010. № 37. Ст. 4675; Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (в ред. от 02.10.2009 № 779) // Там же. 2005. № 47. Ст. 4933; 2009. № 41. Ст. 4765.

20 Следует отметить, что в отличие от федерального уровня субъекты РФ осознали необходимость построения региональных систем нормативных правовых документов и приняли соответствующие законодательные акты, однако по-разному определяют круг вопросов, подлежащих регламентации, в том числе и в отношении порядка документирования правотворческой деятельности.

21 Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «Об утверждении федеральной целевой программы "Электронная Россия (20022010 гг.)"» (в ред. от 10.09.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 5. Ст. 531; 2009. № 38. Ст. 4476; Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 «Об утверждении Положе-

ния о системе межведомственного электронного документооборота» // Там же. 2009. № 39. Ст. 4614; Постановление Правительства РФ от 07.07.2011 № 553 «О порядке оформления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов» // Там же. 2011. № 29. Ст. 4479; Постановление Правительства РФ от 28.12.2011 № 1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде» // Там же. 2012. № 1. Ст. 199.

22 Федеральный закон РФ от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» // Там же. 1995. № 8. Ст. 609 (утратил силу).

23 Федеральный закон РФ от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Там же. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3448.

24 ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» (принят и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 27.02.1998 № 28).