Проблемы и перспективы представительства интересов: развитие парламентаризма в современной России

ПОЛИТОЛОГИЯ

УДК 328:342.5 (470) Р.Р. Ноговицын

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ИНТЕРЕСОВ: РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

В современных условиях власть предприняла шаги по регулированию партийной системы, которые призваны усилить влияние и роль политических партий. Но эти реформы неоднозначно оцениваются российскими исследователями. Эти новации ограничили партийное пространство России, снизив реальную электоральную конкуренцию. В связи с этим, в статье обоснована необходимость принятия мер по совершенствованию механизма политического представительства в соответствии с переходом к пропорциональной избирательной системе.

Ключевые слова' парламентаризм, избирательная система, политическая партия, Государственная Дума, Совет Федерации.

R.R. Nogovitsyn

PROBLEMS AND PROSPECTS OF INTERESTS REPRESENTATION: DEVELOPMENT OF PARLIAMENTARISM IN MODERN RUSSIA

In modern society the authorities have taken some measures to regulate the party system, that call to strengthen influence and role of political parties. But these reforms are non-uniquely estimated by Russian researchers. These novelties have limited the Russian party area and they decrease real electoral competition. Taking it into consideration, the article deals with the necessity of taking measures to improve the mechanism of political representation according to the transition to proportional electoral system.

Key words: parliamentarism, electoral system, political party, the State Duma, the Council of Federation.

Парламент возник и получил развитие в современных цивилизованных странах как выборный представительный орган в качестве института, осуществляющего демократическое правление. В парламентских формах как система государственного устройства он играет преобладающую роль в качестве не только законодательного органа, но и органа контроля над властью исполнительной, обеспечивая представительство интересов населения. Однако ряд современных политических систем дает иное соотношение исполнительной и законодательной власти.

В России функционирование парламента берет свое начало с 1906 года, когда Манифестом от 17 октября 1905 г. было провозглашено и на основе выборов обеспечено создание Государственной Думы. Современный российский парламентаризм проделал сложный путь становления, он начал возрождаться только с распадом Советского Союза, провозглашением Российской Федерации в качестве самостоятельного государства и принятием Конституции 1993 г.

Сегодня государственная власть в РФ осуществляется на двух уровнях - федеральном и региональном, на каждом из которых в соответствии с действующим законодательством работает свой законодательный (представительный) орган. На уровне Российской Федерации - Федеральное Собрание РФ, на уровне субъектов Федерации - региональные парламенты. Эта двухуровневая система законодательных органов государственной власти призвана обеспечить принципы федеративного устройства и демократии, предполагающие максимальное приближение власти к народу через политическое представительство. Причем немаловажным, даже определяющим является качество этого самого представительства, то есть то, как народные депутаты защищают интересы своих избирателей.

В последнее время в области государственного устройства Российской Федерации произошли значительные преобразования, затронувшие соотношение законодательной и исполнительной власти. Была проведена так называемая политико-административная реформа, призванная обеспечить стабильность и эффективность госу-

2011/14

дарственного управления. В рамках этой реформы все три ветви власти были трансформированы и модернизированы, выстроена единая система, получившая название «вертикаль власти». Но говорить о том, что эти новации способствовали развитию российского парламентаризма, не приходится. Наоборот, многие политологи и политики, признавая позитивные тенденции, говорят о падении уровня парламентаризма. Парламент, призванный аккумулировать и учитывать все интересы народа, сегодня, очевидно, не справляется со своей основной задачей. Само терминологическое значение парламента (фр. parlement от parler, англ. Parliament - говорить) свидетельствует, что здесь должна происходить борьба мнений, идей, интересов [1]. Однако в нынешней Государственной Думе не наблюдается действительной конкурентной борьбы между различными политическими силами, более того, власть сосредоточена в рамках одной политической силы.

Говоря о качестве представительства, следует в первую очередь рассмотреть развитие политических партий и существующую избирательную систему. «Общепринято, что именно определенный тип избирательной системы приводит к формированию того или иного типа партийной системы. Но не следует упускать из виду, что стремление к реформированию избирательной системы актуализируется, в свою очередь, на основе желания политических партий или иных политических сил закрепить или изменить свое положение в борьбе за власть, придать выборам характер манипулятивной технологии» [2].

Надо отметить, что Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила режим сильной президентской власти, которая лишь отчасти ограничивалась полномочиями парламента.

«Тем самым была изначально заложена относительная слабость политических партий: на протяжении 1990-х годов президент оставался беспартийным, тогда как партии реально конкурировали именно за позиции в законодательной власти» [3].

Действовавшая в тот период на региональном уровне избирательная система также не способствовала укреплению политических партий. Особенностью их возникновения явилось то, что они в основном формировались «сверху». То есть партии в России возникали не как посредники между государством и обществом, а как клиентелы, выражающие групповые интересы. Они представляли собой объединения сторонников политического деятеля. Образ конкретной партии у населения отождествлялся с авторитетом популярных политиков, которые выступали

от лица партии. Первоначально возникало руководство партий, которое затем искало потенциальных членов и избирателей. Поэтому партии не обладали устойчивой массовой поддержкой, что объяснялось также и незрелостью гражданского общества. Вместе с тем, хотя политические партии 90-х годов ХХ века были разношерстными, а политическое поле фрагментированным, существовала реальная конкуренция за парламентские места. В постсоветское время парламенты двух уровней проделали огромный объем законотворческой работы, сформировав государственность Российской Федерации. Фактически законодательные органы государственной власти за короткое время приняли множество законодательных актов, выстроивших новую политическую систему России. И вполне понятно, парламент играл в политической жизни страны далеко не последнюю роль.

В начале 2000-х годов государственная власть предприняла шаги по регулированию партийной системы. В рамках пресловутого укрепления «вертикали власти» были приняты в

2001 г. закон «О политических партиях» и в

2002 г. закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с этими законами были закреплены жесткие принципы партийной организации: требование обязательного членства в 10 тыс. человек, избрание не менее половины депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации по пропорциональной системе, введен запрет на создание региональных партий - в выборах теперь могут принимать участие только отделения федеральных партий, повышение отсекающего барьера до 7% и др. Кроме этого, был осуществлен переход к пропорциональной системе выборов в Государственную Думу Российской Федерации. Все эти нововведения были призваны усилить влияние и роль политических партий, покончить с «карликовыми» партиями, пресечь варианты появления на политическом поле различных радикально настроенных, экстремистских партий.

Но в основном они вызвали негативную реакцию у российских исследователей. Так, В.Т. Завьялов пишет: «Сложившийся политический режим стремится взять под свой контроль избирательный процесс и партийную систему, что не способствует развитию механизмов политического участия населения и влияния гражданского общества на принятие властных решений в стране» [4]. Другой исследователь, А.В. Кынев, рассматривает принятие этих законов и вовсе как шаг к унитаризму [5]. Бесспорно, законода-

тельные новации последнего времени ограничили партийное пространство современной России, снизив реальную электоральную конкуренцию. И в этой связи «надо не сокращать количество партий, а превращать политику из элитарного вида деятельности в публичный» [6]. При этом случайные партии сами уйдут с политической сцены.

Последние выборы в Государственную Думу показали реальную расстановку сил в политическом поле. На этих выборах победу одержала политическая партия «Единая Россия», которая уже во второй раз получила абсолютное большинство мест в парламенте. То есть партия власти получила право беспрепятственно принимать «свои» законы. Парламентские выборы 2007 г. многими политологами были признаны как проявление кризиса партийной системы. Парламент все более превращается в придаток исполнительной власти, выполняя не столько функцию участия в выработке важнейших политических решений, сколько в их легитимации. Основные законодательные инициативы в основном исходят от исполнительной власти, в частности, от президента Российской Федерации и его администрации. Роль партий (особенно не имеющих фракционного представительства в Государственной Думе) объективно сводится к выполнению функций неформальной общественной поддержки (или оппонирования) тем или иным начинаниям властей. К снижению роли законодательной власти привело и введение в 2004 г. такого понятия, как «нулевое чтение», означающее получение одобрения законопроекта в органах исполнительной власти еще до его рассмотрения в комитетах Государственной Думы, но на практике такой способ законотворчества предполагает отсев множества законодательных инициатив из регионов.

Переход к пропорциональной системе выборов в Государственную Думу Российской Федерации оценивается по-разному. С одной стороны, если действовавшая в 1990-х г. смешанная избирательная система позволяла субъектам с относительно небольшим населением выбирать в парламент своих представителей, то сейчас мы видим, что процент представленных в Государственной Думе субъектов невелик. При этом постсоветское развитие политических партий не привело к их усилению, и в этой связи введение пропорциональной избирательной системы, по мнению В.В. Путина, высказанного им на встрече с депутатами фракции партии «Единая Россия» в 2004 г., призвана «укрепить значение крупных и авторитетных политических партий, представляющих интересы граждан страны и

объединяющих их для достижения общенациональных целей» [7].

Мажоритарная система более приемлема, когда кандидаты в депутаты имеют примерно одинаковые финансовые ресурсы. Избиратели одномандатного округа хорошо знают своего кандидата. Представителей же партийного списка избиратели могут и не знать. Они голосуют только за партию. Но мажоритарная система выборов представляет опасность возможным использованием административного ресурса на выборах. «Другой перекос заключается также в том, что депутатом может стать так называемый «денежный мешок», использующий внефондо-вые деньги, задабривающий избирателя подарками, организующий благотворительные концерты и т.д.» [8]. Следовательно, практически невозможно быть избранными в органы законодательной власти представителям неимущих социальных слоев населения. При такой системе выборов народными избранниками становятся только люди известные и обладающие значительными ресурсами.

Главным же недостатком пропорциональной системы является то, что избиратели чаще всего не знают, за кого отдают голоса. Кроме этого, есть случаи отказа от полученных депутатских мандатов первых лиц, и в этом случае полномочия переходят к третьим-четвертым по очереди в региональной группе.

По мнению Б.И. Макаренко, «2008 год можно считать как логическим завершением прежнего этапа развития партийной системы, так и «нулевым циклом» нового» [9]. Новый этап развития партийной системы связан с заявлениями нового президента РФ Д.А. Медведева по вопросам повышения уровня политической конкуренции и качества народного представительства [10]. В частности, партии, имеющие большинство в региональных парламентах, получили исключительное право предложить Президенту кандидатуры на посты губернаторов, которое позволит им в дальнейшем увеличить влияние на исполнительную власть субъектов РФ. Предложение о предоставлении партиям, набравшим от 5 до 7%, 1-2 места в парламентах всех уровней, конечно же, свидетельствует о стремлении сформировать политическую конкуренцию. Но все-таки эта мера скорее показательного характера, так как 12 голоса по сравнению с несколькими сотнями голосов партии власти, ничего не решают. Из всех озвученных мер наиболее позитивное влияние на развитие партий окажут, на наш взгляд, такие нормы закона, как гарантии равного доступа к государственным СМИ как на федеральном, так и на региональном уровнях, упо-

2011/14

рядочение процедуры досрочного голосования и использования открепительных удостоверений. Эти меры оцениваются как либерализация политической системы, но к серьезным изменениям в расстановке сил они пока не привели.

Несмотря на последние изменения в партийной системе, можно говорить об ограниченной роли партий, отведенной им в политической жизни современной России. Это сочетается с недоверием общества к этим акторам, незначительными общественно-политическими функциями, которые они способны выполнять. Практически «за пределами парламента влияние партий на реальную политическую жизнь весьма незначительно» [11].

В ближайшей перспективе, в условиях чрезвычайно низкого уровня общественного доверия и слабой готовности населения к коллективным политическим действиям, российские политические партии будут развиваться не как посредники между государством и обществом, а как инструменты политической борьбы между элитными группами. В этой связи особую важность приобретают слова бывшего Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронова: «Нам всем необходим работающий вариант российской государственности, когда ответственность граждан перед государством одновременно предполагает ответственность государства перед своими гражданами. Нам нужны не безответственные честолюбцы, а новые политики, чьи личностные качества позволяли бы находить оптимальные решения в ситуациях возможных конфликтов и неопределенностей» [12].

Таким образом, отметим, что современные выборы не отвечают принципам представительной демократии. Они служат, скорее, для легитимации существующего режима, чем для представительства социально-политических интересов российского общества. Надо признать, что оказалась подорвана и обратная связь между избирателем и депутатом, так как с избирателями работали, в первую очередь, депутаты-одномандатники, а в настоящих условиях отзыв депутата, не оправдывающего надежд избирателей, становится неразрешимой проблемой. В результате, несмотря на реформирование избирательной системы, призванной укрепить систему политических партий, избиратель все еще не воспринимает партии как главного представителя своих интересов.

Для повышения качества представительства, качества депутатского корпуса, на наш взгляд, вполне обоснованными представляются следующие предложения [13]:

1) усиление контроля над исполнительной властью со стороны законодательной;

2) введение партийного правительства, отражающего структуру партийного представительства в Государственной Думе;

3) введение голосования на основе системы открытых партийных списков с проставлением избирателем рейтингов, учитываемых при распределении мандатов;

4) запрет кандидатам, возглавляющим списки кандидатов, отказываться после выборов от своих мандатов.

Все это позволило бы развивать и совершенствовать механизм политического представительства в соответствии с осуществленным переходом от смешанной к пропорциональной избирательной системе, где именно партии выступают основным субъектом не только избирательного, но и политического процесса.

Литература

1. Барихин А.Б. Большой юридический

энциклопедический словарь. - М., 2007 - С. 468.

2. Сосина И.А. Избирательная система современной России и проблемы партийного представительства // Законодательная (представительная) власть: история и современность. - Якутск, 2006. - С.55-56.

3. Макаренко Б.И. Парламентские выборы 2003 г. как проявление кризиса партийной системы // Полис. - №1. -2004. - С. 51.

4. Завьялов В.Т. Политические партии и развитие демократии: опыт России и Германии // Полис. - №2. -2004. - С. 162.

5. Кынев А.В. Переход к смешанным выборам в регионах: «принудительная трансформация» // Полис. - №2 - 2004. - С. 33.

6. Нужен работающий вариант российской государственности (беседа с С.М. Мироновым) // Полис. -№1 - 2003. - С. 171.

7. Газета «Труд». - 2004. - 19 ноября.

8. Газета «Ил Тумэн». - 2004. - 17 сентября.

9. Макаренко Б.И. Партийная система России в 20082009 гг.: Аналитический доклад. М., 2009. - С. 71.

10. Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года, 12 ноября 2009 года, статья Дмитрия Медведева «Россия, вперед!» от 10 сентября 2009 года, Обращение Президента в своем видеоблоге, посвященном развитию российской демократии от 23 ноября 2010 года; Заседание Государственного совета по вопросам развития политической системы России от 22 января 2010 года.

11. Макаренко Б.И. Парламентские выборы 2003 г. как проявление кризиса партийной системы // Полис. - №1. -2004. - С. 52.

12. Нужен работающий вариант российской

государственности (беседа с С.М. Мироновым) // Полис. -№1 - 2003. - С. 177.

13. См.: Сосин И.А. Избирательная система

современной России и проблемы партийного

представительства. - С.61-62, Миронов Д.Н.

Парламентаризм: понятие, природа, перспективы развития российского парламентаризма. - С. 20. // Законодательная