"Мы начинаем управлять поведением налогоплательщиков"

Накануне 25-летия российских налоговых органов глава Федеральной налоговой службы (ФНС) МИХАИЛ МИШУСТИН в интервью "Ъ" рассказал не только о том, как отражается улучшение налогового администрирования на государственных финансах и когда этот эффект прекратит свое действие, но и как организована работа службы с big data сейчас, чем закончится эксперимент с переводом контрольно-кассовой техники в онлайн и чего бизнесу и гражданам ждать от налоговиков России и мира в ближайшие годы.

1 / 2

— Налоговой службе 25 лет, вы руководите ею уже более пяти. Как развивается система налогового администрирования, в каком состоянии, по вашей оценке, она находится?

— ФНС смогла за четверть века пройти путь, который наши коллеги из многих стран проходили столетиями. В 2014 году Форум по налоговому администрированию ОЭСР включил Россию в группу стран с наиболее развитыми и прозрачными налоговыми системами. Благодаря этому взаимодействию мы изучили лучшие международные практики налогового администрирования и избежали многих ошибок. Безусловно, в этом заслуга всех тех людей, которые работали в службе эти 25 лет.

Очень здорово, что профессионально поработали авторы Налогового кодекса (НК). Это сотрудники Минфина, в первую очередь Сергей Шаталов, сотрудник тогда еще Госналогслужбы Наталья Аристархова и, конечно, Андрей Макаров (глава бюджетного комитета.— "Ъ") — он один из авторов и идеологов НК. Я пришел в налоговую службу в 1998 году — мы занимались Налоговым кодексом, также включая подзаконные акты. То, что получилось, та совокупность нормативной базы, я считаю, одна из самых оптимально построенных в мире.

Если говорить о ФНС последних пяти лет — мы сделали акцент на аналитику и технологии. Это дает возможность строить более качественные прогнозы. Кроме того, автоматизированные системы контроля позволяют расширить налоговую базу, делая более прозрачными для ФНС определенные сектора экономики — во многом благодаря этим усилиям государство может не повышать налоговую нагрузку. Мы снижаем количество проверок и, используя новые механизмы контроля, создаем такую среду, в которой все налогоплательщики имеют справедливые и равные условия для ведения бизнеса. Это положительно влияет на развитие делового климата в стране.

ФНС ориентируется на базовые принципы налогообложения — справедливость, равенство, удобство и определенность — и внедряет их с помощью современных передовых технологий. Мы активно развиваем электронные сервисы. Они помогают налогоплательщикам решать большинство налоговых вопросов без посещения инспекции: служба реализует принципы удобства и равенства, а за счет работы по повышению налоговой грамотности реализуется принцип определенности.

Конечно же, проделать такую огромную работу невозможно без высокопрофессиональных кадров. Я поработал и в бизнесе, и в госструктурах, поэтому могу с уверенностью сказать, что в Налоговой службе работают энергичные, талантливые и ответственные специалисты, энтузиасты своего дела, которые будут абсолютно конкурентоспособны в любой российской или иностранной компании, если захотят работать там.

— Как влияют электронные технологии и автоматизация бизнес-процессов на налоговое администрирование?

— Система электронной обработки данных сразу показывает те нюансы, неточности, ошибки, которые могут быть в налоговой нормативной базе. Технология показывает, что нужно изменить. Мы так и ориентируемся. Например, теперь при обработке электронных деклараций по НДС в течение пяти дней мы можем быстро принимать меры к нарушителям вплоть до блокирования счетов — это в том числе результат обратной связи.

— Речь о системе контроля уплаты НДС?

— Про АСК (автоматизированная система контроля.— "Ъ") НДС два слова. В разных странах решают вопросы, связанные с уплатой налогов, анализируя счета в банках и финансовые трансакции. Мы, Россия, смогли построить эту систему немножко по-другому. Мы стали стягивать налоговую отчетность в центры обработки данных так, чтобы за пять-семь дней ее обработать. Приложением декларации по НДС сделали книгу учета покупок и продаж. То есть мы видим все выставленные поставщиками счета и как они учтены потребителями. Что это означает? Все ваши покупки и продажи должны зеркально отобразиться у поставщика и у потребителя и "схлопнуться". Если кто-то их не отразил — это разрыв. И все поставщики, которые не заплатили НДС, там видны. Такой механизм позволяет снизить нагрузку не только на налоговые органы, но и, что важнее, на бизнес. Ведь мы можем уже не проверять всех подряд, а сосредоточиться только на местах разрывов в цепочке.

Таким образом, мы начинаем управлять поведением налогоплательщиков — это гораздо больше доверия рождает, чем управление рисками и тем более наказанием. Вызывая налогоплательщика, мы показываем ему сразу, что мы знаем, где разрыв,— и строим диалог. Большинство, абсолютное, не хочет иметь этих проблем. А АСК НДС все эти цепочки анализирует на предмет выявления разрывов и автоматизирует даже процесс формализации актов.

— Насколько эта автоматизация и насколько экономическая конъюнктура влияют на сборы ФНС в этом году?

— Не совсем хорошие вещи случились в экономике, но в этих условиях за десять месяцев налоговые поступления во все уровни бюджета сохранили положительную динамику. Если говорить о консолидированном бюджете — в реальном выражении сборы (включая октябрь) на 11% больше, чем январь--октябрь 2014 года,— 11,7 трлн руб. Поступления в федеральный бюджет выросли на 16%, до 5,9 трлн руб. В бюджеты субъектов поступило 5,8 трлн руб.— это на 8% больше, чем в январе--октябре 2014-го. А в реальном выражении доходы консолидированного бюджета опережают рост экономики на 7,4 процентного пункта.

При этом, безусловно, на поступление влияет ряд экономических и законодательных факторов, и действия их разнонаправленные. Нефтегазовые доходы — за счет НДПИ на нефть и газ — выросли на 11,7%. Поступления ненефтегазовых доходов (без налогового маневра) выросли на 10,8%. Налог на прибыль вырос на 15%. И НДС — лидер, 18% роста. Остальные налоги тоже положительную динамику демонстрируют. НДФЛ — пока 5% из-за сокращения индексаций зарплат бюджетников. Сборы акцизов пока растут на 3%, но еще до конца года посмотрим. Имущественные налоги — на 8%, но в связи со сроком уплаты основные суммы по налогу на имущество организаций поступят в ноябре, поэтому еще рано говорить о реальной картинке.

— Что больше повлияло на рост сборов: девальвация или улучшение налогового администрирования?

— Курс доллара разнонаправленно влияет на поступления налога на прибыль. С одной стороны, он увеличивает экспортную выручку, с другой — ведет к увеличению рублевых расходов на импорт и платежей по кредитам. По НДС рост курса доллара способствует росту инфляции, рублевому росту затрат на импорт и тоже оказывает разнонаправленное влияние на налоговую базу — цены растут, но внутренний спрос падает: розничная торговля сократила оборот на 9%. В целом, по нашим экспертным оценкам, в росте налоговых поступлений совокупное влияние роста ставок, включая налоговый маневр, и экономики, включая и девальвацию, составляет 70%. Остальное — около трети роста — чисто улучшение налогового администрирования. Мы ожидаем большего — когда год закончится, сможем посчитать.

— На 2016 год эффект повышения сборов растянется?

— Нет. Рост сборов не может быть постоянным, как в последние годы. Работа автоматизированной системы контроля по расчистке цепочек уплаты НДС уже дала значительное повышение сборов — этот эффект продлится еще несколько месяцев. Затем могут вырасти объемы вычетов по НДС. Когда вы сдаете крупный объект, например газопроводы, трубопроводы, крупные здания и сооружения, то ставите его на учет, а уплаченный авансом налог на добавленную стоимость вы предъявляете к вычету. Таких вычетов у нас более 1 трлн руб. И очень важно, чтобы мы понимали ситуацию помесячно, поквартально, чтобы не попасть в ситуацию, когда вычеты будут серьезно влиять на сборы.

Сейчас в Госдуме рассматривается проект федерального бюджета на 2016 год — в нем прогноз поступлений налогов, администрируемых ФНС, на 2016 год оценивается в 7,5 трлн руб., это более 110% от бюджета 2015 года. Но важно понимать, что ни одна самая лучшая система налогового администрирования в мире не справится с задачей постоянного роста налоговых поступлений при определенных сложностях в экономике. Да перед нами и не стоит такой задачи. Основная задача налоговой службы — контроль применения налогового законодательства. И мы, в свою очередь, создаем все условия для комфортного исполнения налогоплательщиками своих обязательств.

— В 2014 году ФНС проводила эксперимент по внедрению новых технологий в применении контрольно-кассовой техники (ККТ) — чем он закончился и к чему готовиться бизнесу?

— По поручению первого вице-премьера Игоря Шувалова в четырех пилотных регионах — Москве, Татарстане, Московской и Калужской областях — мы провели эксперимент по апробированию новой технологии: онлайн-передачи данных о расчетах в налоговые органы. В процессе подключено 3,5 тыс. единиц кассовой техники, пробито 46 млн чеков на сумму 34 млрд руб., сам эксперимент показал как финансовую эффективность, так и удобство технологии. В частности, она позволяет снизить ежегодные расходы предпринимателя на кассовую технику до 50% (можно, не выходя из дома или офиса, через сайт ФНС зарегистрировать кассу — все делается онлайн, без физического предоставления кассы налоговому инспектору). Фактически создается бесконтактная система администрирования кассовых аппаратов. Отпадает необходимость постоянных налоговых проверок — возникает среда доверия. Новая технология защищает права потребителя благодаря электронному чеку, который тот автоматически получает по электронной почте. При этом гражданин самостоятельно может проверить легальность кассового чека через бесплатное мобильное приложение и в случае возникновения вопросов тут же пожаловаться нам.

Для государства и, в частности, налоговой службы мы ожидаем большей транспарентности в розничной торговле и сфере услуг и, соответственно, увеличения налоговых поступлений.

— Можно ли говорить, что с запуском этой системы, АСК НДС-2 и центров обработки данных информатизация службы в целом завершена?

— Сейчас мы работаем над очень масштабным проектом по модернизации всей автоматизированной информационной системы и ее переводу на качественно новый уровень. Мы называем ее системой третьего поколения, или АИС "Налог-3". Основная идея в том, что вся налоговая информация хранится и обрабатывается в едином федеральном хранилище, в системе центров обработки данных. Уже сейчас в централизованном режиме обеспечивается выполнение нескольких функций. Речь идет о госрегистрации и учете всех налогоплательщиков, приеме налоговой и бухгалтерской отчетности, электронном документообороте между налогоплательщиками и налоговыми органами и использовании единой информационно-аналитической платформы. В ближайшее время мы внедрим функции централизованного администрирования имущественных налогов физлиц, граждане будут получать одно налоговое уведомление один раз в году. И в нем будет представлена вся информация о домах, дачах, самолетах-пароходах независимо от того, где это находится. В том же конверте будут и квитанции на уплату налогов.

Для этого уже введен в эксплуатацию ЦОД в Дубне Московской области, на очереди Городец Нижегородской области. Эти центры будут использоваться не только ФНС, но и казначейством, системой "Электронный бюджет" и Минфином. Уже запущено серверное оборудование, но предстоит сложная и кропотливая работа по тонкой настройке ИТ-инфраструктуры под требования новой информсистемы и ее подготовке к миграции промышленных систем, сервисов и данных. Эта работа станет одной из ключевых задач на ближайшие полтора-два года.

— Такой инструмент наверняка будет использоваться как-то еще...

— Для отслеживания маркировки продукции. Игорь Шувалов сейчас возглавляет эту работу. Страны, которые входят в единое экономическое пространство — Белоруссия, Армения, Казахстан, Таджикистан и Киргизия,— сейчас пытаются объединить свои базы, чтобы бороться с контрафактом. Скоро будет запущен первый эксперимент по меховым изделиям. Будет введена маркировка, RFID-метки, которые идентифицируют товар с возможностью распознавания в любой точке. Будет "облако", в котором будут храниться данные о метке, начиная от перехода границы, через таможню, розницу, Роспотребнадзор, МВД, проверку на контрафакт, налоговую. Товар, проходя все этапы, доходит до розницы, реализуется — и понятно, уплачены ли налоги и сборы, можно проследить движение этого товара от момента завоза или возникновения его на территории наших стран до реализации в розницу. Мы практически соединяем материальные и финансовые потоки — прозрачность в этом смысле экономических отношений хозяйствующих субъектов будет гораздо выше.

— Как идет работа по части международного сотрудничества? Не затормозили ли его санкции?

— Профильное сообщество налоговиков разных стран работает на основании международных договоров. Поэтому влияние санкций здесь вряд ли может сказаться. Напротив, вопросы международного обмена информацией все больше набирают актуальность. Один из ключевых вопросов — борьба с размыванием налоговой базы и выводом прибыли в низконалоговые юрисдикции. Компании в своих попытках уйти от налогов, по сути, не нарушают законодательство, а всего лишь выгодно для себя используют международную правовую базу. То есть зачастую вопрос заключается не в том, платят ли компании налоги, а в том, где и в каком объеме. Бюджеты большинства государств несут из-за этого серьезные потери.

Россия является полноправной участницей многих ключевых международных налоговых организаций. В год мы проводим не менее двух мероприятий. И это помимо обучающих тематических семинаров. На днях мы провели вторую часть международного семинара по электронным услугам и цифровым каналам доставки, на который, так же как и на первую часть в июле этого года, приехали представители налоговых администраций около 30 стран. По-моему, комментарии излишни.

— В 2012 году "перезагружена" система контроля за трансфертным ценообразованием — у компаний появилось много новых обязанностей. Есть ли показатели, по которым можно говорить об эффективности этого контроля? Сколько соглашений о ценообразовании в итоге подписано?

— Не было никогда самоцели заниматься какими-то страшными проверками — хотя проверки были. Главное, что мы пытались управлять поведением налогоплательщика, показывая, какие риски могут быть у него, если он не будет правильно — в том числе по трансфертному ценообразованию — декларироваться. Эффективность "перезагрузки" системы контроля трансфертного ценообразования подтверждается ростом поступлений в бюджет за счет самостоятельных корректировок налогоплательщиками своих обязательств. При этом сумма самостоятельных корректировок имеет положительную динамику — за девять месяцев 2015 года более 700 налогоплательщиков самостоятельно скорректировали налоговую базу по сделкам, совершенным в 2014 году, на сумму более 17 млрд руб., вдвое больше, чем за 2012-2013 годы. В бюджет дополнительно поступило 2,4 млрд руб., также были уменьшены убытки прошлых периодов на 2,2 млрд руб.

Добиться таких результатов удалось благодаря особому подходу. Законодателем была выбрана модель централизованного контроля за наиболее важной частью сделок между взаимозависимыми лицами — это контролируемые сделки. Контролировать такие сделки может только ФНС России (без участия территориальных налоговых органов) — и это существенно ограничивает количество проверок. А мы, в свою очередь, разработали систему эффективного риск-анализа, мониторинга перемещения налоговой базы между компаниями внутри холдинга для выявления зон риска. На основании специальных уведомлений о контролируемых сделках проводится риск-анализ, и акцент делается на сделках, где возможны злоупотребления.

Но проверки цен в контролируемых сделках — это крайний способ реагирования. Еще один новый инструмент в трансфертном ценообразовании — соглашения о ценообразовании для целей налогообложения. Три года назад было заключено первое. Это APA (Advance Price Agreement): вы нам открываете информацию по ценам, по которым реализуете какое-то сырье. Мы, если это биржевой товар, смотрим средние цены. Если отклонение не выше 10-12% — продавайте, иначе мы проверяем. Этого побаиваются.

С тех пор пройден большой путь: получено 82 проекта соглашений о ценообразовании, по результатам их рассмотрения вынесено 69 решений, заключено 25 соглашений, участниками которых являются 42 крупнейших налогоплательщика РФ. Это существенное снижение налоговых рисков как для них, так и для бюджета. Теперь мы обсуждаем возможность применения таких соглашений для внешнеторговых сделок — с учетом мировой практики и тех возможностей, которые дает обмен информацией с иностранными налоговыми администрациями.

— Тогда же, в 2012 году, крупные холдинги получили право на создание консолидированной группы налогоплательщиков (КГН). Сейчас система КГН вызывает нарекания у части губернаторов. Как ее оценивает ФНС?

— КГН — это институт, который позволяет суммировать прибыли одних компаний с убытками других в рамках группы и не применять правила контроля за трансфертным ценообразованием. Основная цель создания КГН — справедливое распределение налога на прибыль между региональными бюджетами. В КГН распределение прибыли происходит так, что наибольшая сумма налога уплачивается в бюджеты тех регионов, где создано больше рабочих мест и находится производственная база. На сегодня действует 16 КГН, объединяющих 371 компанию. По пяти КГН соглашения пока не вступили в силу. За первое полугодие 2015 года КГН уплачено 265 млрд руб.— 18% всех поступлений налога на прибыль в консолидированный бюджет.

ФНС не определяет направления налоговой политики и не оценивает принятые в этой связи решения. В то же время мы понимаем, что влияние КГН затрагивает бюджетные интересы значительного числа субъектов РФ, и вполне понимаем озабоченность некоторых губернаторов. Сейчас Минфин готовит целый ряд поправок к Налоговому кодексу. Хочу сказать, что министр финансов Антон Германович Силуанов лично координирует эту работу, чтобы поправки были выверены и учитывали озабоченности губернаторов. Возможно, нарекание вызывает не столько институт КГН, сколько алгоритм, в котором сегодня учитываются убытки в целях налогообложения — а этот вопрос находится в плоскости нормативного регулирования. Пока обсуждается мораторий на образования новых КГН до 2019 года, который в ближайшее время, наверное, объявят.

— Недавно служба запустила систему горизонтального мониторинга уже не в порядке эксперимента, а на постоянной основе. Много ли заявок на заключение таких соглашений?

— Горизонтальный мониторинг предусматривает доступ налоговой службы к бухгалтерскому и налоговому учету, первичным документам организаций. Эксперимент показал, что такая форма налогового администрирования эффективна прежде всего за счет прозрачности, доверительного, партнерского взаимодействия бизнеса и налогового органа. На сегодня ФНС рассмотрела все заявления компаний о проведении такого мониторинга и приняла положительные решения по шести.

— Актуальна ли еще идея передачи ФНС администрирования взносов в страховые фонды? Как вы к ней относитесь?

— Я никак не отношусь к идеям без соответствующего решения правительства. Налоговая служба является исполнительным органом власти в составе Минфина России и правительства РФ. Если такое решение будет принято, соответствующую работу мы проведем. Но в принципе по обмену информацией мы достаточно неплохо и эффективно взаимодействуем с фондами. Сейчас провели сверку, подписали ее с Пенсионным фондом, работа продолжается.

И в заключение хочу отметить, что сегодняшнее развитие налогового администрирования нацелено, с одной стороны, на выявление и пресечение противоправных схем уклонения от уплаты налогов и на выполнение требований соблюдения налогового законодательства, с другой стороны, на выстраивание конструктивного взаимодействия с налогоплательщиками, на создание понятных и прозрачных налоговых процедур.