Карательная функция конституционной ответственности и ее санкции

связано с совершением юридически значимых действий в определенные отрезки времени.

С.И. Колотыркина

КАРАТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ЕЕ САНКЦИИ*

Вопрос о характере и содержании карательной функции в системе конституционной ответственности сложен, спорен и дискуссионен. Связано это с тем, что данная функция права - отнюдь не самый существенный ее признак. Праву присуща в первую очередь созидательная роль. В цивилистике, к примеру, преобладают не санкции, не наказания, а правила поведения в определенной ситуации, права и обязанности сторон договора. Конституционное право, в первую очередь его источники, служит ориентиром, стабилизирующим фактором, основные положения которых получают конкретизацию в других нормативных актах. Однако это ни в коей мере не может означать, что конституция не имеет самостоятельного карательного механизма.

С данной точкой зрения не согласен ряд ученых. Н.В. Щербакова, в частности, отмечает, что «конституционные нормы, связывающие воедино все отрасли права, не имеют и не могут иметь «утверждающего» характера, им чужда карательная функция»1. Не соглашаясь с мнением уважаемой коллеги, тем не менее отметим, что карательная функция в рамках конституционной ответственности, безусловно, имеет серьезные отличия от карательной функции в рамках, например, ответственности уголовной. Данные отличия идут из самой сущности и природы конституционной ответственности в целом, в связи с чем представляется необходимым кратко

* Статья рекомендована к печати заслуженным юристом РФ, доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.

1 Щербакова Н.В. О санкциях в конституционном (государственном праве) // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных государств / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.

35

Труды Института государства и права Российской академии наук. № 2/2014.

остановиться на определении характера и сущности конституционной ответственности.

Единства взглядов и схожести формулировок здесь нет. Немногими общими посылками, объединяющими имеющиеся взгляды на конституционную ответственность в целом, являются:

попытки выделения родовых параметров конституционной ответственности как вида ответственности юридической, т.е. целей, функций, субъектов, оснований, мер и т.д.;

признание того факта (в разных вариациях), что конституционная ответственность значительно отличается от других видов ответственности нормативной базой (хотя и не обобщенной или кодифицированной), перечнем субъектов, оснований и инстанций их применения;

согласие с мнением о том, что конституционная ответственность в России является динамически развивающимся институтом, основы которого были заложены еще советским правом.

Весьма распространено мнение о том, что ответственность в конституционном праве напрямую связывает субъекта с его конституционным статусом2. Это означает, что нарушение субъектом конституционных норм влечет прекращение (аннулирование) такого статуса, и наоборот, добросовестное законопослушное поведение должно рассматриваться как норма, а в ряде случаев являться и основой для расширения и повышения конституционного статуса субъекта. В то же время в юридической науке практически нет единого мнения о характере соотношения конституционной и других видов юридической ответственности, об ее основаниях, деликтах, механизме, характере ее санкций и даже об ее источниках3. Серьезные дискуссии также вызывает причисление конституционной ответственности к позитивной или ретроспективной и другие

4

вопросы .

Обратим внимание на определение конституционной ответственности Н.М. Колосовой. Она характеризует конституционную

2 См.: Матросов С.Н. Теоретико-правовые основы конституционной ответственности: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11.

3 Подробнее см.: КондрашевА.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011.

4 См.: Катигаров П.А. Необходимость выделения конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности // Молодой ученый. 2013. № 6. С. 558-564.

ответственность как «принудительное применение законодательно закрепленных конституционных санкций к субъектам конституционно-правовых отношений в случае невыполнения (ненадлежащего исполнения) ими своих конституционных обязанностей (полномочий) или за злоупотребление конституционными правами (полномочиями)»5.

При этом, по нашему мнению, социальная значимость конституционной ответственности «расшифровывается» в ее функциях. Практически во всех случаях при их классификации авторы не обходят вниманием тот факт, что все эти функции взаимосвязаны и дополняют друг друга в процессе реализации конституционной ответственности. Причем их связь носит системный характер.

Функции конституционной ответственности обеспечиваются посредством реализации главных внутренних и внешних связей-принципов. Если нормы не реализуют той или иной функции, которую выполняет формируемый ими институт, либо не достигается цель, ради которой он создан, значит, нормы ущербны или свойственны другому институту. В этой связи, очерчивая параметры именно конституционно-правовой ответственности, следует определиться в понимании ее целей, задач и принципов.

Социальную задачу, социальную сущность конституционной ответственности можно определить как негативную реакцию общества посредством действий государства на совершенное правонарушение, правовое осуждение (порицание) обществом нарушителя. При этом в науке выделяются следующие функции конституционной ответственности: профилактически-устрашающая; карательная

(в ряде случаев карательно-штрафная, репрессивно-карательная);

6

восстановительно-компенсаторная .

Эти функции можно свести к одной общей, сущность которой -охрана и защита конституционного правопорядка. Институт конституционной ответственности выполняет ее посредством потенциального и реального государственно-правового принуждения. Первое осуществляется за счет устрашительно-предупреждающего воздействия конституционной ответственности на субъектов правовых отношений. Второй вид принуждения имеет целью наказа-

5 Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 14.

6 См.: ВитрукН.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009. С. 108.

ние (кару, возмездие) и восстановление нарушенной ситуации, моральную либо материальную компенсацию.

Субъектом конституционно-правовой ответственности выступает только субъект конституционно-правового отношения, имеющего властно-правовое содержание. Это либо властный субъект (государство, государственное либо иное публично -территориальное образование, орган публичной власти, должностное лицо), либо физическое или юридическое лицо, наделенное определенным конституционно-правовым статусом, реализующее при этом свои конституционные, прежде всего политические, права.

Следующий элемент - субъект (или инстанция) наложения ответственности, наделенный правом оценивать поведение как должное или недолжное, инициировать данный процесс и (или) определять (индивидуализировать) меру ответственности. В рамках рассматриваемого института такими инстанциями выступают и те, которые вправе инициировать наградное производство, выдвижение на государственные и муниципальные должности, т.е. применение позитивной ответственности, а также инициировать и применять меры негативной ответственности.

Еще один необходимый элемент, включаемый в структуру этого института, - основание применения ответственности, в качестве которого следует рассматривать, во-первых, факт наделения субъекта правового отношения конституционным статусом (исходное основание) и, во-вторых, деятельность (поведение) субъекта ответственности, характеризующуюся признаками, определенными законом, - производное основание.

Формальные основания конституционной ответственности закреплены, прежде всего, в Конституции РФ, конституциях республик, уставах краев, областей и городов федерального значения. Автор статьи согласна с высказанным в науке мнением о том, что «этот правовой институт обеспечивает конституционный порядок правовыми методами, обязуя субъектов соответствующих отношений соблюдать принципы верховенства и высшей юридической силы конституции с помощью государственно-правового принуждения в случаях совершения конституционно-правовых проступков (неконституционное поведение)»7.

7 Катигаров П.А. Указ. соч. С. 56. 38

Исходя из сущности конституционной ответственности, следует констатировать, что она предполагает применение определенных санкций, причем в первую очередь с негативными последствиями (что, однако, не исключает наличия и позитивных санкций). Позитивная конституционно-правовая ответственность стимулирует конституционное поведение, а негативная, помимо этого, пресекает и карает нарушителя, способствует восстановлению конституционного правопорядка. При этом именно негативная ответственность обладает охранно-восстановительным и карательным потенциалом, способствуя тем самым юридическому верховенству конституционных норм.

Таким образом, мы подошли к самой сущности карательной функции ответственности. Прежде всего отметим, что в современной науке существуют в целом устоявшиеся мнения на природу и сущность карательной функции права в целом. В частности, А.К. Ширмамедов трактует карательную функцию права (в общем, без привязки к отдельным отраслям права) как «основанное на законах и иных правовых актах относительно обособленное направление однородного, позитивного, структурно-организованного и принудительного воздействия права на сознание, волю и поведение правонарушителей, которое в рамках регулятивных и охранительных правоотношений нацелено на восстановление социальной справедливости в виде воздаяния за содеянное и применение к ним

судами, правоохранительными и другими компетентными органа-

8

ми конкретных мер «наказания» .

П.А. Кабанов под карательной функцией юридической ответственности понимает «направление правового воздействия юридической ответственности на общественные отношения, правоотношения, поведение и сознание правонарушителя, обусловленное закономерностями общественного развития, раскрывающее ее карательный характер и преследующее цели кары, предупреждения, восстановления и воспитания»9. Распространена точка зрения и о том, что карательная функция является одной из основных функций юридической (в том числе и конституционной) ответственно-

8 Ширмамедов А.К. Карательная функция права: проблемы теории и практики: Дисс. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007.

9 Кабанов П.А. Карательная функция в системе функций юридической ответственности: Дисс. ... канд. юрид. наук. Тольятти, 2005. С. 12.

сти, свидетельствующей, что конкретная юридическая ответственность является определенным актом наказания со стороны государства в отношении правонарушителя, иными словами, это реакция общества в целом на причиненный правонарушителем вред или ущерб.

В то же время карательная функция конституционного права имеет существенные отличия от карательной функции юридической ответственности в целом. В первую очередь это связано с тем фактом, что карательный потенциал негативной конституционной ответственности не так однозначен, как, например, карательный потенциал ответственности уголовной или административной. Именно это позволяет некоторым ученым, как нами было показано выше, оспаривать наличие карательной функции в системе конституционной ответственности в целом. На наш взгляд, это неверно хотя бы по той причине, что санкции конституционной ответственности в ряде случаев прямо указывают на их карательный характер (например, процедура «импичмента» Президента РФ).

Еще одним доказательством самостоятельного характера карательной функции конституционной ответственности является ее универсальный характер10. Практически во всех государствах конституции выступают «в качестве документа согласия, в котором содержатся санкции, в которых выражается одобрение или неодобрение тем или иным органом государственной власти действий (деятельности) должностных лиц или граждан»11. Карательный характер функции конституционной ответственности большинства современных конституций неоднократно доказывался и зарубежными 12

учеными .

Характеризуя карательную функцию конституционной ответственности, следует отметить и тот факт, что ее нельзя свести просто к негативным последствиям, наступающим при невыполнении

10 См.: Нерсесянц B.C. Философия права. М., 1997. С. 28.

11 Крусс В.И. Теория конституционного правопользования / Пер. С.И. Югославской. М., 2007. С. 78-79.

12 См., например: Хайек Ф. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики / Пер. с англ. С.И. Загорского. М., 2006; López Guerra Luis. The Report «The Judiciary and the Separation of Powers» // Conference for Constitutional and Supreme Court Judges from the Southern African Region (Siavonga, Zambia, 12-13 February 2000). Strasbourg, 22 March 2000. CDL-JU (2000) 21.

конституционных обязанностей (полномочий) или при злоупотреблении конституционными правами (полномочиями). Современное конституционное законодательство дает нам весьма разнообразный перечень негативных последствий, которые, однако, по функциональному предназначению нельзя трактовать однозначно в качестве карательных.

В конституционном праве применение карательных мер со стороны государства можно понимать как определенную форму защиты общества от конституционного правонарушения, под которым понимается «виновное поведение субъекта конституционного права, нарушающее его предписания (нормы) и не составляющее при этом ни уголовного преступления, ни административного,

13

гражданского или дисциплинарного проступка» .

Примененная государством мера карательного характера влечет наступление для правонарушителя конкретных неблагоприятных последствий - фактически это средство, благодаря которому предупреждаются повторные конституционные правонарушения. Государство, применяя тот или иной вид наказания, оказывает определенное влияние на сознание правонарушителя. Оно распространяется не только на конкретного нарушителя, но косвенным образом также затрагивает и окружающих. Применение наказания предупреждает совершение новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

С карательной функцией конституционной ответственности непосредственно связаны превентивная и предупредительно-воспитательная функции. Эти функции, в свою очередь, призваны обеспечить формирование у правонарушителей определенных мотивов, побуждающих соблюдать установленные правила и законы, уважать интересы и права окружающих людей. Сама фиксация карательных мер конституционной ответственности предупреждает или предостерегает от нежелательного для общества и чреватого для субъекта поведения. Применение этих мер лишает данный субъект конституционно-правового статуса.

Обязательные атрибуты для применения государством мер карательного характера (ответственности в негативном смысле) таковы: поведение, наносящее вред или ущерб конкретным обществен-

13 Сухарев А.Я., Крутских В.Е., Сухарева А.Я. Большой юридический словарь. М., 2003.

ными отношениям; принудительный характер воздействия на субъектов такого поведения или их представителей; наступление для них последствий отрицательного характера, имеющих превентивное, восстановительное или карательное воздействие. Не исключена и юридическая ответственность, в том числе и конституционно-правовая. При этом указанные признаки порождают ответственность, только если наличествуют в совокупности. Отсутствие любого из них исключает применение данного института, однако не исключает их социального, в том числе юридического, самостоятельного значения либо в составе других институтов, например

14

других видов государственно-правового принуждения .

Применительно к любому виду негативной юридической ответственности ее основанием не может выступать социально полезное либо не наносящее вреда или ущерба поведение. Кроме того, юридический характер ответственности предопределяет необходимость законодательного (формализованного) установления критериев оценки социально значимого поведения как общественно вредного и опасного, так и критериев определения ущерба, нанесенного оцениваемыми действиями.

Исходя из этого, не может быть основанием негативной юридической, в том числе конституционно-правовой, ответственности действие или бездействие, не обозначенное в источниках конституционного права как правонарушение. Сама же ответственность не должна налагаться при отсутствии поведения, подпадающего под признаки правонарушения, например по недоверию или в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей. В противном случае карательная мера не достигает своей главной задачи - справедливого возмездия за правонарушение. Следовательно, не может рассматриваться как форма конституционной ответственности, например, отказ в приеме в гражданство, поскольку отрицательное решение в отношении конкретного лица может быть принято и при отсутствии его неправомерного поведения.

В этом смысле карательные меры конституционно-правовой ответственности очень важно отличать от иных мер государственного воздействия. Например, ограничение конституционных прав

14 См.: Овсепян Ж.И. Государственно-правовое принуждение и конституционно-правовое принуждение как его отраслевая разновидность // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. С. 130-131. 42

(свободы) личности может осуществляться в различных формах самой Конституцией РФ (например, ч. 3 ст. 32). Установление перечня составов административных правонарушений в соответствующем кодексе, как и перечня составов преступлений в Уголовном кодексе РФ, есть не что иное, как установление мер предупреждения и границ свободы личности (т. е. ограничение конституционных прав, например, личной свободы и неприкосновенности, права на информацию, передвижение и др.). Частью механизма юридической ответственности эти нормы становятся лишь в сочетании с соответствующими санкциями, процедурой и принципами, а также целями данного института, его функциями. В соответствии с этим институт конституционно-правовой ответственности должен рассматриваться в единстве этих составляющих. Приведенные рассуждения позволяют прийти к заключению о том, что среди достаточно обширного ряда негативных санкций, закрепленных действующим законодательством, лишь небольшая доля может быть расценена в качестве карательных.

В науке относительно этого положения есть разные мнения. Так, П.А. Кабанов полагает, что к карательным санкциям конституционной ответственности можно отнести: «отрешение Президента от должности; отставку Правительства, отдельных министров, Генерального прокурора, отзыв депутата, выражение недоверия Правительству РФ; роспуск Государственной Думы; досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ; выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ; вынесение предупреждения законодательному органу или руководителю субъекта РФ; прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий Уполномоченного по правам человека; освобождение от должности Председателя Счетной пала-

15

ты, его заместителя и аудиторов» .

Иной точки зрения придерживается Н.М. Колосова, по мнению которой «в качестве субъектов конституционной ответственности выступают физические лица, а санкциями, которые к ним применяются, являются лишение государственных наград и анну-

15 Кабанов П.А. Указ. соч. С. 14.

лирование решения о приеме в гражданство, в том случае если для его получения были использованы подложные документы»16.

По-видимому, следует согласиться с мнением П.А Кабанова, выделяя в качестве карательных санкций конституционной ответственности только те, которые связаны с неправомерной или ненадлежащей деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. Санкции, связанные с вопросами гражданства, выдворения иностранного гражданина из пределов государства пребывания, полагаю необходимым относить к санкциям в рамках административной ответственности.

В дополнение к сказанному выше отметим, что не всегда прекращение полномочий следует рассматривать как карательную меру. Так, если депутат заявляет о своем участии в предпринимательской деятельности, не скрывает этого, вряд ли прекращение его полномочий можно рассматривать как осуществление карательной функции. Если же депутат скрывает данные факты, прекращение полномочий является мерой конституционной ответственности. По аналогичным основаниям возможно прекращение полномочий члена Совета Федерации, только решение об этом принимает Совет Федерации, а не Государственная Дума. Спорным также представляется вопрос о лишении государственных наград. С нашей точки зрения, он относится в первую очередь к карательным функциям уголовной и административной ответственности.

Необходимо также отметить, что явной особенностью карательных санкций в конституционном праве является их весьма противоречивый механизм реализации. Например, для процедуры отстранения Президента РФ от должности Конституция РФ предусматривает девять условий, соблюдение которых делает возможным осуществление этой меры конституционной ответственности.

Окончательной инстанцией, подтверждающей обвинение, является Конституционный Суд РФ, и только после заключения Конституционного Суда Президент считается отрешенным от должности. В реальной действительности вряд ли возможна совокупность таких условий. Как известно, попытка отрешения Б.Н. Ельцина от должности не увенчалась успехом.

16 Колосова Н.М. Указ. соч. С. 226. 44

Обратим внимание и на практическое отсутствие ответственности федеральных законодателей (исключение составляет абстрактная возможность их роспуска, и то в строго ограниченных случаях). В связи с этим возникает целый ряд вопросов, на которые нет ответа в действующем законодательстве. Например, как должен нести ответственность законодательный орган за принятие непродуманных, противоречивых законов или, наоборот, за неприведение в соответствие с вновь принятым законом изданных ранее нормативных правовых актов. Зачастую узкопартийные или фракционные интересы ставятся законодателями выше интересов избирателей и государства. Не являются редкостью нарушения процедуры принятия федеральных законов. Никакой ответственности за подобные действия депутатский корпус не несет (ни индивидуальной, ни коллективной).

Следует отметить, что за многие явные и очевидные конституционные нарушения государственно-принудительная форма реализации ответственности не предусмотрена, а следовательно, не может реализоваться карательная функция конституционной ответственности. Сложившееся положение - яркий пример того, как добровольная форма реализации ответственности без обеспечения ее государственно-принудительной формой превращается в фикцию.

Таким образом, становится очевидной необходимость более детальной проработки вопросов о негативных санкциях конституционной ответственности. Интересна, хотя и не бесспорна, в данном контексте точка зрения Ф.С. Скифского, который настаивает на «принятии кодекса чисто конституционных правонарушений,

где должен быть закреплен их исчерпывающий перечень, с указа-

17 тт

нием конкретной санкции за их совершение» . Не соглашаясь с самой идей о «кодексе», отметим, что определенная систематизация в этом плане все равно необходима (например, на уровне толкования Конституционного Суда РФ).

Обобщая и резюмируя все вышеизложенное, отметим ряд принципиальных для нашей темы моментов:

в конституционном праве применение карательных мер со стороны государства можно понимать как определенную форму

17 Скифский Ф.С. Конституционные правонарушения: Дисс. ... канд. юрид. наук: Тюмень, 1998. С. 18.

защиты общества от конституционного правонарушения, под которым понимается «виновное поведение субъекта конституционного права, нарушающее его предписания (нормы) и не составляющее при этом ни уголовного преступления, ни административного, гражданского или дисциплинарного проступка»;

карательная функция конституционного права имеет существенные отличия от карательной функции юридической ответственности в целом. В первую очередь, это связано с тем фактом, что карательный потенциал негативной конституционной ответственности не так однозначен, как, например, карательный потенциал ответственности уголовной или административной;

карательную функцию конституционной ответственности нельзя свести просто к негативным последствиям, наступающим при невыполнении конституционных обязанностей (полномочий) или при злоупотреблении конституционными правами (полномочиями). Современное конституционное законодательство содержит весьма разнообразный перечень негативных последствий, которые, однако, по функциональному предназначению нельзя трактовать однозначно в качестве карательных;

с карательной функцией конституционной ответственности непосредственно связаны превентивная и предупредительно-воспитательная функции. Сама фиксация карательных мер конституционной ответственности предупреждает или предостерегает от нежелательного для общества и чреватого для субъекта поведения. Применение этих мер лишает данный субъект конституционно-правового статуса;

среди карательных санкций в конституционном праве можно выделить те, которые связаны с неправомерной или ненадлежащей деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц;

явной особенностью карательных санкций в конституционном праве является их весьма противоречивый и сложный механизм реализации.