Законодательные основы правового регулирования саморегулируемых организаций: история и современность

Гусейнов И. О. о., Мехтиев Д. К. о., Цатурян Р. И.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

11.5. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Гусейнов Ильгар Октай оглы, магистрант кафедры гражданско-правовых дисциплин

Место учебы: Российский государственный социальный университет

Мехтиев Джанполад Курбан оглы, магистрант кафедры гражданско-правовых дисциплин

Место учебы: Российский государственный социальный университет

Цатурян Размик Иванович, магистрант кафедры гражданско-правовых дисциплин

Место учебы: Российский государственный социальный университет

Аннотация: в статье рассмотрены пути становления и развития саморегулируемых организаций. Проанализированы нормативно-правовые акты в различные периоды времени, указаны недостатки законодательства. Проведенный анализ позволил авторам сделать вывод, что к настоящему времени создана полноценная система саморегулирования практически во всех сферах деятельности, что позволяет контролировать ведение предпринимательской деятельности в выполнении работ и оказании услуг.

Ключевые слова: саморегулируемые организации, выполнение работ, оказание услуг, строительная деятельность.

LEGISLATIVE FRAMEWORK THE LEGAL REGULATION OF SELF-REGULATORY ORGANIZATIONS: HISTORY AND MODERNITY

Huseynov Ilgar O. o., the undergraduate of the Department of civil law disciplines Study place: Russian state social University

Mehtiyev Janpolad K. o., the undergraduate of the Department of civil law disciplines Study place: Russian state social University

Tsaturyan Razmik I., the undergraduate of the Department of civil law disciplines Study place: Russian state social University

Abstract: the article considers the ways of formation and development of self-regulatory organizations. Analyzed normativelegal acts in different periods of time, the drawbacks of the legislation. The analysis allowed the authors to conclude that to date created a complete system of self-regulation in almost all areas of activities, allowing you to control all business activities in the execution of works and provision of services.

Keywords: self-regulatory organization, performance of works, rendering of services construction activity

Саморегулирование обычно связано с процессами экономической либерализации и дебюрократизации государственного аппарата, снижением административных барьеров для бизнеса, повышением роли общественных и профессиональных объединений. При этом саморегулирование рассматривается в качестве дополнительного или самостоятельного регулятивного института наряду с государственным регулированием определенных видов деятельности.

О необходимости развития саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности в Российской Федерации приводятся следующие аргументы:

а) преобладание саморегулирования в экономике развитых стран;

б) разросшееся в 90-е годы государственное лицензирование, превысившее две тысячи видов деятельности» с присущей этому явлению коррупционности;

в) существование российских традиций саморегулирования, берущем свое начало с реформ Александра III, когда в 1864 году был учрежден такой правовой институт, как адвокатура и коллегия адвокатов[2, с. 115].

Совместные поселения ремесленников в посадских сотнях и слободах, возникшие в результате специали-

зации ремесел также можно считать прообразом саморегулирования в России. Данный факт позволяет говорить о зарождении цеховой организации на Руси -одновременно или даже ранее Западной Европы.

В 1722 году для наилучшего удовлетворения государственных потребностей в ремесленных изделиях Петр I учредил цеховую организацию ремесленников. В цехах работали свободные люди и крепостные, которых отпускали на оброк. Для вступления в цех и получения звания мастера нужно было выполнить определенное квалификационное задание. Цеховая организация прекратила существование после 1917 года.

Более совершенные формы объединения городских ремесленников возникли в странах Западной Европы. Права, завоеванные горожанами, облегчили и объединение ремесленников в цеха, и развитие уже существовавших цехов. В XI-XII вв. цеха появились во Франции, Германии, Италии, Англии и полного развития достигли в XШ-XIV вв.

Объединившиеся в цеха ремесленники (мастера) как правило, добивались права самостоятельного ведения хозяйства под общим надзором городских властей. Управляющим звеном в цехах были собрания мастеров и особые должностные лица, которые выбирались

членами всего цеха, также они могли назначаться или утверждаться городскими властями.

Цехами осуществлялась регламентация сбыта и производства изделий ремесла в отношении своих членов для создания более благоприятных условий их хозяйственной деятельности и с целью устранения в их среде конкуренции. Цеха принимали Уставы, в которых четко было прописано время и условия работы мастеров и подмастерьев, техника и технология производственного процесса, требования к качеству готовых товаров, места и условия закупки сырья и сбыта готовых изделий, сроки и условия ученичества, иногда - количество подмастерьев и средств труда (станков), которые мог иметь каждый мастер в своей мастерской.

Исследования показывают, что конкретные формы цехов, их работа, функции были разнообразны и зависели от особенностей стран, в которых возникали, а именно - социально-экономического и политического строя. Кроме того, они зависели от экономики городов, от преобладания в них промышленности или торговли, а также от отрасли промышленности, в которой возникала цеховая организация.

В странах Азии и Северной Африки (Иран, Китай, Османская империя, Индия, арабские страны, Япония) экономическая ситуация у городских ремесленников в средние века во многом была аналогична экономическому положению городских ремесленников Европы, во времена, когда господствовал феодализм. Однако ремесленники азиатских и африканских стран не достигли уровня развития западноевропейских цехов, не добились и не отстояли таких прав самоуправления и, как следствие, цехам этих стран отводится значительно меньшая роль в истории установления самоуправления.

Как отмечает В.А. Кепов, «...в сущности, каждая коммерческая операция содержит в себе элемент доверия, особенно если она занимает определенный период времени. Было бы вполне правдоподобно утверждать, что большая часть экономической отсталости в мире может быть объяснена недостаточностью взаимного доверия» [1, с. 156].

Формирование взаимного доверия, как и установление современных отношений частной собственности, требует развития специальной экономической и правовой инфраструктуры.

По мнению Р. Энтова, Л. Радыгина и других ученых, саморегулирование характеризуется рядом ключевых моментов:

1. в определенном смысле саморегулирование синонимично частному правоприменению (в его легальных формах) в том, что касается обеспечения (защиты) прав собственности, контрактных и иных прав;

2. саморегулирование находится на стыке формальных и неформальных институтов;

3. эффективность саморегулирования прямо связана с «культурой контракта», «обязательствами, внушающими доверие» и соответственно с исторической традицией^, с. 243].

Таким образом, можно сделать вывод, что принципиальным различием между развитием саморегулирования в России и в развитых странах является не природа саморегулирования, а источник его возникновения. Как правило, в развитых странах саморегулирование возникало при отсутствии государственного регулирования. В России саморегулирование, по сути, замещает государственное регулирование.

Впервые факт существования саморегулируемых организаций (далее также - СРО) был отражен в Указе

Президента РФ «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации». В соответствии с Указом была создана Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), которой были делегированы полномочия принимать постановления и распоряжения касаемо контроля над рынком ценных бумаг, деятельности его профессиональных участников и их объединений (в том числе саморегулируемых организаций), а также контроля над соблюдением законодательных и нормативных актов. Постановления и распоряжения по Указу были обязательны для выполнения для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников рынка ценных бумаг. Таким образом, как правильно отмечают авторы, «...саморегулируемые организации по началу, служили только в целях государственного регулирования экономики» [7, с. 14].

В дальнейшем воплощение идеи саморегулируемых организаций оформлялось и в правовом регулировании других видов деятельности, например, оценочная, аудиторская деятельность, реклама и др.

Следует отметить, что в 1998 году в правительственной Программе реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности имело место создание множества серьезных и представительных профессиональных (саморегулируемых) объединений, формирование системы профессиональной аттестации бухгалтеров и аудиторов, создание и широкая поддержка общественности эталона профессиональной этики, организация общественного контроля за данной профессиональной деятельностью.

Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998-1999 годы определяла развитие негосударственных форм защиты прав инвесторов, в том числе через институт саморегулирования профессиональных участников рынка ценных бумаг, и включала саморегулируемые организации и профессиональных участников рынка ценных бумаг в процесс по контролю.

В Постановлении Государственной Думы «Об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 год», также предусматривалось усиление роли саморегулируемых организаций среди участников рынка финансов. В 2000 году Правительство Российской Федерации приняло федеральную программу государственной поддержки малого бизнеса в Российской Федерации на 2000-2001 гг., в которой содержался план постепенной смены государственного контроля некоторых аспектов деятельности малого предпринимательства на саморегулирование, которое планировалась вести с помощью предпринимательских союзов и объединений. В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) имела место задача разработки основ правовой деятельности саморегулируемых организаций, которые должны были устанавливать жесткие стандарты поведения для участников своих организаций на рынке, а также реформирование систем стандартизации и сертификации, направленное на замену излишнего административного контроля усилением ответственности производителей продукции.

Внимание к саморегулированию повысилось в связи со стремлением оптимизировать функции государства в экономической сфере. Впервые задача снизить ад-

Гусейнов И. О. о., Мехтиев Д. К. о., Цатурян Р. И.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

министративное давление государства на бизнес была принята в экономической программе Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу, принятой в 2001 г., и фигурировала, развиваясь, в последующих программных документах. Следовало создать такую систему, при которой власть бы вмешивалось в экономику только в тех случаях, когда это действительно необходимо и никакими другими способами решить существующие проблемы невозможно, и плюсы от вмешательства власти превышали бы возникающие минусы[4, с. 38-40].

Развитие саморегулирования в предпринимательстве рассматривалось как важная составляющая реализации такой стратегии. Так, согласно Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» относительно членов организаций саморегулирования предусматривался упрощенный порядок ведения государственного контроля. Кроме того, важнейшим фактором развития саморегулирования было уменьшение количества видов деятельности, которые нужно было обязательно лицензировать. У участников рынка отраслей, выводимых из-под лицензирования, появлялись серьезные стимулы к созданию частных организаций, которые обеспечивали бы высокие стандарты профессиональной деятельности.

В 2001 г. был принят пакет законов о дебюрократизации экономики. В него вошли:

- федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственной регистрации юридических лиц», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»;

- проект закона, реформирующего систему стандартизации и сертификации, который был принят как Федеральный закон «О техническом регулировании»;

- проект закона «О саморегулируемых организациях», в котором институт саморегулируемых организаций рассматривают как инструмент защиты предпринимателей от избыточного контроля и необоснованного вмешательства государства в рыночные процессы.

По мнению разработчиков, законопроект преследовал две основные цели - определение единых основ для всех сфер предпринимательской деятельности и принципов самостоятельного регулирования и реформирования сложившейся в стране системы саморегулирования, которая была представлена немногочисленными и во многом противоречивыми правовыми нормами, носящими, как правило, частноправовой характер[5, с. 28].

B.C. Плескачевский отмечает, что законопроект изначально разрабатывался для финансовых структур, так как в то время, разработчиков интересовало подавляющее госрегулирование именно в финансовой сфере, в сегментах финансового рынка, на рынке ценных бумаг и в банковском сегменте[1, с. 159].

Но со временем встал вопрос о его применении и в других отраслях, так как многие из них уже работали на принципах саморегулирования. Появилась необходимость определить общие принципы для разных видов деятельности, в силу того, что для предпринимательства характерны общие механизмы и принципы[9, с. 92]. Однако в законодательстве не было сформулировано общее понятие саморегулируемых организаций, не выделены их единые признаки, отличающие от иных некоммерческих организаций, отсутствовало

единство терминологии в регламентации их деятельности. Поскольку законы подготавливались отраслевыми министерствами, то термин «саморегулируемые организации» в каждом конкретном законе излагался в своей интерпретации.

Следует отметить, что трудности, возникшие на пути изменения системы государственного регулирования предпринимательской деятельности, были вызваны как наличием отдельных недостатков в принятых законах, так и их разницей во времени вступления в силу, а также наличием отсылочных норм. Фактически данная ситуация сильно тормозила начало реформ, откладывая их до принятия подзаконной нормативной базы[10, с. 155].

Существенные проблемы создавало сопротивление со стороны влиятельных групп, заинтересованных в извлечении административной ренты и в сохранении своего статуса, а также с невозможностью устранения системных недостатков государственного регулирования принятием только «процедурных» законов. Это вызвало определенную трансформацию политики дебюрократизации в общее дерегулирование экономики.

При реализации концепции дерегулирования стало необходимым нормативное закрепление правовых основ саморегулирования, так как оно позволяло бы обеспечить практическое снижение государственного контроля за экономикой и, соответственно, улучшало контроль за счет возникновения реальной альтернативы в виде саморегулирования.

В то время был принят ряд отраслевых законов, в которых появились нормы, касающиеся деятельности саморегулируемых организаций: «О рекламе», «О рынке ценных бумаг», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», «Об аудиторской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве)», «Об электроэнергетике».

Поддержка саморегулирования стала одна из целей административной реформы, проводимой в Российской Федерации.

В Указе Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» были описаны ее приоритетные направления, в частности, сокращение вмешательства государственной власти в хозяйственную деятельность субъектов предпринимательского сегмента, в том числе прекращение излишнего государственного контроля, а также развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Современный этап истории развития российских саморегулируемых организаций начинается с принятия 1 декабря 2007 г. Закона о саморегулируемых организациях. Согласно этому нормативному акту, государство передает контролирующие и регулирующие функции к саморегулирующим организациям, при этом осуществляя общий надзор за деятельностью участников рынка[6, с. 29].

Со вступлением в силу 1 января 2010 года Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» произошла замена лицензирования отрасли строительства саморегулированием, то есть государство передало полномочия по выдаче разрешительных документов на проведение строительных работ саморегулируемым организациям строителей.

Введение института саморегулирования в строительной отрасли происходило «сверху» в короткие сроки. Это было обусловлено, с одной стороны, необходимостью снижения излишних административных барьеров, оказывающих негативное влияние на развитие предпринимательства в отношении строительных видов деятельности, с другой - необходимостью замены недостаточно эффективной системы лицензирования строительной деятельности, характеризовавшейся значительным числом коррупционных нарушений, отсутствием возможности организации реального контроля за лицензиатами, и одновременного повышения качества строительства за счет развития механизмов стандартизации, а также создания механизмов имущественной ответственности участников строительного рынка за выполнение своих обязательств перед потребителями осуществляемых работ[3, с. 105].

Саморегулирование как механизм государственного регулирования нацелено на управление экономикой за счет создания условий, при которых субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности объединяются для достижения целей, установленных государством и по определенным ими правилам.

Ответственность строительных саморегулируемых организаций обеспечивается суммами компенсационного фонда и страхового счета, которые предназначены для покрытия возможных убытков. Государство лишь контролирует СРО, а не конкретные строительные организации.

Проведенный анализ позволяет отметить, что к настоящему времени период создания системы саморегулирования в Российской Федерации подошел к концу. Саморегулируемые организации во всех регионах России контролируют ведение предпринимательской деятельности в выполнении работ и оказании услуг.

Список литературы:

1. Кепов В.А. Исторические предпосылки и этапы формирования правовых основ саморегулирования // Право и образование. 2011. № 7.

2. Лескова Ю.Г. Становление и развитие саморегулируемых организаций в современной России: исторический и правовой аспекты // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. - 2011. - № 2 (8). - Ч. II. - С. 115.

3. Селивановский А.С. Переход от лицензирования к саморегулированию // Закон. 2011. № 11. С. 105.

4. Ситдикова Л.Б. Правовые средства контроля саморегулирования в строительной сфере // Градостроительное право. 2016. № 2. С. 38-40.

5. Ситдикова Л.Б. Частноправовые и публично-правовые начала саморегулируемых организаций в сфере консультационной деятельности // Юридический мир. 2015. № 7. С. 27-31.

6. Ситдикова Л.Б., Каурова О.В., Малолетко А.Н. Механизм реализации саморегулируемых организаций в системе обеспечения качества в выполнении работ и оказании услуг // Гражданское право. 2016. № 3. С. 27-31.

7. Ситдикова Л.Б., Шиловская А.Л. Контрольные полномочия саморегулируемых организаций в строительной сфере // Современное строительство и архитектура. 2016. № 2 (02). С.12-14.

8. Энтов Р. Корпоративное управление и саморегулирование в системе институциональных изменений / Р. Энтов, А. Радыгин, И. Межераупс и др. - М.: ИЭПП, 2006. С. 243.

9. Sitdikova L., Volkova M., Kuzahmetova S., Efimova O., Gridneva, О. Legal nature and legal personality of the self-regulatory organizations (SRO) // Mediterranean Journal of Social Sciences 2015. Т. 6 No. 6 S5. С. 91-95.

10. Sitdikova L.B, Shilovskaya A.L. The role of self-regulatory organizations (SRO) in civil legal relations // Contemporary Problems of Social Work. 2016. Т. 2. № 1 (5). С. 150-156.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью Мехтиева Д.К.,Цатуряна Р.И., Гусейнова И.О. «Законодательные основы правового регулирования саморегулируемых организаций: история и современность» Рецензируемая статья посвящена истории развития и становления саморегулируемых организаций. Актуальность темы обусловлена, по мнению ее автора, следующим. Длительность существования и реальные перспективы развития и совершенствования саморегулируемых организаций невозможно представить, не совершив краткий экскурс в историю и процесс их становления.

Данная тематика в правовой литературе затрагивалась многими авторами. Вместе с тем в науке гражданского права специальных работ, посвященных исследованию этого института недостаточно.

Авторы исследования делают вывод, что принципиальным различием между развитием саморегулирования в России и в развитых странах является не природа саморегулирования, а источник его возникновения. Как правило, в развитых странах саморегулирование возникало при отсутствии государственного регулирования. В России саморегулирование, по сути, замещает государственное регулирование.

Данная проблема требует сегодня всестороннего изучения с учетом практики применения новейшего законодательства о саморегулируемых организациях, а также с учетом того, что многие аспекты получили надлежащее законодательное урегулирование совсем недавно. Что же касается имеющихся правовых решений, то они в ряде случаев нуждаются в развитии и совершенствовании. Сказанное дает основание для утверждения, что тематика данной статьи должна быть отнесена к числу актуальных проблем, представляющая несомненный научный, практический интерес.

Статья рекомендуется для публикации в открытой печати и ранее не публиковалась.

Рецензент Доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин РГСУ, канд. юрид. наук, доцент

Шиловская А.Л.