Три закона предвыборного законотворчества

"Власть" продолжает серию публикаций о наиболее интересных сюжетах думской предвыборной кампании*. Сегодня речь пойдет о таком типичном для федеральных выборов явлении, как предвыборное законотворчество. Самые яркие его проявления исследовал обозреватель "Власти" Дмитрий Камышев.

Подводя в июле итоги весенней сессии, спикер Госдумы и лидер "Единой России" Борис Грызлов заверил журналистов, что "приближающиеся выборы на результаты законодательной деятельности не повлияли, потому что парламентское большинство строит свою работу не из предвыборных соображений". А депутатов, собирающихся ради саморекламы "засорять законотворческий процесс популистскими инициативами, которые нельзя реализовать в принципе", предупредил, что "шансов на принятие таких законопроектов нет и не будет".

Как показала завершившаяся на прошлой неделе последняя сессия Госдумы четвертого созыва (итоговое заседание палаты пройдет после выборов, но будет чисто церемониальным), слово свое Грызлов сдержал лишь частично. Разумеется, ни одной откровенно популистской инициативы со стороны оппозиции думское большинство в лице единороссов не пропустило. Однако сама партия власти занималась предвыборной "раздачей слонов" весьма охотно и в невиданных прежде масштабах. А разница между популизмом оппозиционеров и единороссов заключалась лишь в том, что если предложения первых заведомо считались "нереализуемыми в принципе", то на затратные инициативы вторых деньги неизменно находились.

Единство против борьбы

Заботиться о повышении своего рейтинга путем раздачи денег избирателям "Единая Россия" начала еще в ходе весенней сессии (о ее итогах см. "Власть" N26 за этот год). Тогда, например, были приняты: закон о повышении минимального размера оплаты труда (МРОТ) с 1 сентября 2007 года с 1300 до 2300 руб. (вместо запланированных правительством 2000 руб.); федеральный бюджет на 2008-2010 годы, предусматривающий резкий рост социальных расходов; поправки в Налоговый кодекс, позволяющие россиянам возместить часть расходов на добровольное пенсионное и медицинское страхование. Кроме того, в последний день весенней сессии депутаты одобрили закон "О Фонде содействия реформированию ЖКХ", согласно которому муниципалитеты в течение трех лет получат 240 млрд руб. для капитального ремонта домов и ликвидации ветхого жилья.

Вторую волну предвыборного наступления единороссы начали, не дожидаясь старта осенней сессии: 20 августа председатель думского комитета по труду и социальной политике Андрей Исаев сообщил, что фракция направила на рассмотрение в правительство законопроект об увеличении МРОТ с 1 декабря 2008 года до 4 тыс. руб. Вскоре после начала сессии были повышены и пенсии, базовая часть которых увеличится с 1 декабря 2007 года на 300 руб.— до 1560 руб., а с 1 августа 2008-го — еще на 234 руб. В общей сложности, по словам депутата Исаева, трудовая пенсия по старости составит с 1 декабря около 4 тыс. руб., на что в бюджете в 2007-2008 годах будет выделено дополнительно 166 млрд руб.

Благодаря выборам думцы вспомнили и о пособиях по беременности и родам, повысить которые их еще в марте обязал Конституционный суд: в соответствии с поправками в закон "О бюджете Фонда социального страхования на 2007 год" максимальный размер пособий возрастет с 16 125 до 23 400 руб. В целом же расходы ФСС в этом году возрастут на 18,72 млрд руб.— до 306,2 млрд руб. Наконец, под занавес сессии депутаты позаботились и о силовиках, повысив денежное содержание и пенсии военным и сотрудникам других силовых органов.

Чтобы узаконить все эти расходы, думскому большинству дважды менее чем за месяц пришлось подправлять бюджет. Сначала в расходы 2007 года было вписано 640 млрд руб. (300 млрд из стабфонда и 340 млрд — от продажи активов компании ЮКОС) на "капитализацию институтов развития", в том числе 240 млрд — Фонду содействия реформированию ЖКХ. Кстати, при рассмотрении этого проекта оппозиционные депутаты поинтересовались, почему, когда они предлагали "распечатать стабфонд", это отвергалось из-за опасности инфляции, а "когда это предлагается правительством, инфляции ни в коем случае не будет". В ответ единороссы попросили не задавать вопросы, "которые работают на популизм той или иной фракции".

Затем сразу в трех чтениях был принят еще один пакет поправок в бюджеты 2007 и 2008-2010 годов, связанных, в частности, с упомянутым повышением пенсий: в 2008 году правительству разрешено использовать средства Фонда национального благосостояния в сумме до 138 млрд руб. для покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда. Правда, как разъяснил министр финансов Алексей Кудрин, из-за того, что не все бюджетополучатели успеют израсходовать полученные средства до конца этого года, превышение первоначально утвержденного бюджета-2007 составит "только 46 млрд руб., а "остальные расходы перейдут на следующий год и в этом году не окажут дополнительного давления на макроэкономику".

Помимо увеличения доходов избирателей Дума осенью старалась уменьшить и их расходы. Так, парламентарии упростили процедуру госрегистрации товариществ собственников жилья, а также садоводческих, огороднических, дачных и гаражных некоммерческих объединений граждан; облегчили порядок наследования земельных участков; продлили действие нулевой ставки налога на прибыль для сельхозпроизводителей. А "на десерт" депутаты представили соотечественникам доказательство того, что Россия по-прежнему является великой державой, единогласно одобрив — несмотря на жесткое противодействие США и Запада в целом — закон "О приостановлении РФ действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе".

Отрицание против отрицания

Еще одним важнейшим направлением предвыборной законотворческой деятельности "Единой России", как уже говорилось выше, стало противодействие популизму оппозиции. Причем чаще всего ее инициативы блокировались еще на дальних подступах к пленарным заседаниям. Именно так было, например, с законопроектом коммуниста Валерия Рашкина. Он предложил включить в УК статью об уголовной ответственности лиц, которые вносили в Думу или принимали законы, повлекшие "причинение имущественного ущерба либо причинение тяжкого вреда здоровью граждан, а равно создающие возможности для массовых коррупционных проявлений". Понимая, что публичное обсуждение этого проекта может дать левым богатую почву для критики многих свершений власти, единороссы быстренько вернули документ автору, сославшись на нарушение им думского регламента.

Другой способ борьбы с законотворческой активностью оппозиции, который активно использовался в минувшие месяцы,— затормозить нежелательные законопроекты в комитетах и комиссиях. Например, поправки лидера партии "Народный союз", вице-спикера Сергея Бабурина и депутата Геннадия Гудкова ("Справедливая Россия") к избирательному законодательству, разрешающие регистрировать партийных кандидатов на выборах всех уровней без сбора подписей и внесения залога, были предложены еще в марте и вполне могли быть рассмотрены до начала думской избирательной кампании. Но до пленарного заседания этот проект добрался лишь во второй половине октября, после чего и был отклонен как несвоевременный.

В то же время иногда единороссам приходилось прикладывать для блокирования оппозиционных инициатив куда более серьезные усилия. К примеру, отклонить поправки Виктора Тюлькина (КПРФ) к закону "О референдуме", снимающие запрет выносить на всенародное голосование финансовые вопросы, думскому большинству труда не составило. Но ограничиться этим депутаты не смогли, так как Конституционный суд, рассмотрев в марте запрос тех же коммунистов, обязал Думу откорректировать упомянутый закон в сторону расширения права граждан на референдум. Точное исполнение этого указания позволило бы КПРФ сразу после президентских выборов 2008 года вторично инициировать проведение референдума по целому ряду неприятных для власти вопросов, например о национализации ключевых отраслей экономики, резком повышении зарплат и пенсий и снижении коммунальных платежей.

Поэтому единороссы "в целях выполнения постановления КС" подготовили собственные поправки, запрещающие выносить на референдум вопросы, "принятие решений по которым относится к исключительной компетенции государственных органов власти". А поскольку законы, принятие которых как раз является "исключительной компетенцией" Госдумы, могут затрагивать почти любые вопросы, это означает фактический запрет на проведение каких бы то ни было референдумов.

Правда, дальнейшая судьба этой "антипопулистской" инициативы "Единой России" пока неясна, так как против нее выступил сам КС. Глава его секретариата Юрий Кудрявцев в своем послании главе комитета Госдумы по госстроительству Владимиру Плигину напомнил, что думская трактовка постановления КС слишком сильно расходится с мнением самих судей, и предложил учесть это при доработке законопроекта. Так что не исключено, что для успешной борьбы со всенародным волеизъявлением единороссам теперь придется придумать что-то новое.

Количество против качества

Впрочем, работать в условиях, когда едва ли не каждая их инициатива заведомо обречена на провал, думским оппозиционерам приходится уже давно. А в последний предвыборный год нежелание парламентского большинства прислушиваться к оппозиционному меньшинству стало еще более явным (см. таблицу). Поэтому основную ставку в предвыборный период оппозиция, похоже, сделала не столько на качество законопроектов, сколько на их количество — чтобы избиратели легко могли понять, как бы хорошо они жили, если бы эти документы не торпедировались "Единой Россией".

Тематический охват внесенных оппозицией законопроектов действительно впечатляет. Наибольшую активность, как и следовало ожидать, проявила "Справедливая Россия", особо отличившаяся в борьбе с бедностью и богатством. С одной стороны, справороссы предлагали увеличить пенсии (военным, работникам образования, медицины и культуры, гражданам, достигшим возраста 70 лет), приравнять к ветеранам всех лиц, родившихся до 1 января 1946 года, освободить от платы за обслуживание лифта жильцов первых этажей многоквартирных зданий и предоставить жителям Сибири и Дальнего Востока право на ежегодную поездку по территории РФ по льготной цене. С другой — настаивали на введении налога на роскошь, урезании зарплат депутатам Госдумы и членам Совета федерации, а также на внесении в УК поправки о лишении совершивших преступления должностных лиц не только госнаград, но и госпенсии.

Отдельно партия Миронова позаботилась о детях, выступив с инициативами об увеличении алиментов (до уровня прожиточного минимума ребенка), организации бесплатного горячего питания в школах, усилении ответственности "за непринятие мер по предотвращению и пресечению незаконного сбыта или потребления наркотических средств на территории образовательных учреждений, заведений досуга и отдыха", а также об ужесточении наказания за продажу табака и спиртных напитков несовершеннолетним. А в развитие последнего законопроекта, внесенного еще в мае и застрявшего в комитетах, в сентябре был внесен еще один — о дополнительных ограничениях на рекламу алкогольной продукции, пива и табака.

Коммунисты "ковровым бомбардировкам" предпочитали точечные удары. Например, группа членов фракции во главе с лидером КПРФ Геннадием Зюгановым внесла в начале сентября альтернативный проект о повышении пенсий, предложив увеличить их с 1 января 2008 года до 2700 руб. вместо единороссовских 1794 руб. А депутат Тюлькин, как настоящий ленинец, вступился за права неверующих, потребовав добавить в название закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" слова "...а также об организациях и учреждениях, распространяющих атеистическо-научные убеждения" и, соответственно, дополнить его текст описанием прав атеистов.

Сторонники вице-спикера Сергея Бабурина, не сумевшего из-за противодействия единороссов создать собственную фракцию, напротив, настаивали на возвращении к православным ценностям. Их наиболее заметными инициативами стали законопроекты о возвращении России на летоисчисление по юлианскому календарю и объявлении нерабочими днями праздника Пасхи и пасхального понедельника. Но иногда бабуринцы вспоминали и о менее далеком прошлом. Например, в октябре они предложили создать при Общественной палате РФ орган с еще не забытым названием Комитет народного контроля.

Другие оппозиционеры в своем законотворчестве тоже говорили о самом наболевшем. Например, лидер Аграрной партии Владимир Плотников внес поправку к закону "О защите прав потребителей", пытаясь обязать производителей продовольствия указывать страну изготовления продукта, чтобы дать россиянам возможность "выразить свой патриотизм в форме поддержки отечественного производства через предпочтение в потреблении отечественного товара перед импортным". А члены фракции "Родина — Патриоты России" Александр Крутов и Николай Леонов предложили считать эротическими издания и телепрограммы, в которых "информация о сексе превышает 15% объема", и запретить продажу такой продукции в местах массового скопления граждан, в праздничные и выходные дни, в "дни воинской славы" и на время религиозных праздников, объявленных нерабочими днями.

*Материалы о социологической картине предстоящих выборов см. в N35 от 10 сентября, о процедуре выдвижения кандидатов — в N37 от 24 сентября, о борьбе власти с равнодушием избирателей — в N39 от 8 октября, о партийных предвыборных программах — в N41 от 22 октября, о составе партийных списков — в N43 от 5 ноября.