Модернизация как объект изучения

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

УДК 351; 352:378

Л.Г. Алейникова

МОДЕРНИЗАЦИЯ КАК ОБЪЕКТ ИЗУЧЕНИЯ

Актуализируется важность изучения в магистратуре Академии гражданской защиты МЧС России такой учебной дисциплины, как «Модернизация системы государственного и муниципального управления». Модернизационные процессы увязываются в статье с динамичным, целенаправленным развитием нашей страны в XXI столетии.

Ключевые слова: Академия, изменения, инновационный вакуум, модернизация, наука, образование, реформа.

L. Aleynikova

MODERNIZATION AS THE OBJECT OF STUDY

The article views the topical issues of studying the course unit "Modernization of the system public and municipal administration " at the Master's degree programme in Civil Defence Academy EMERCOM of Russia.

Keywords: Academy, changes, innovative vacuum, modernization, science, education, reform.

После 2000 года в нашей стране были организованы и, судя по официальным заявлениям, успешно завершены несколько реформ. Имеются в виду, в первую очередь, военная, административная, пенсионная реформы, реформа государственной службы. Их целевые установки и реальные результаты оцениваются по-разному, чаще всего вызывая в российском обществе как минимум дискуссии, а иногда - достаточно жёсткую критику и политическое противостояние. Например, о завершении российской военной реформы официально объявлялось в 2004 и 2012 годах. Однако известно, например, что нынешний экс-министр обороны России А.Э. Сердюков в 2012 году был достаточно неожиданно отстранён от должности президентом страны, а некоторые члены его команды до сих пор находятся под следствием.

В памяти многих экспертов, учёных и журналистов ещё держится объявленная вторым президентом России Д.А. Медведевым модернизация. Она, как известно, начиналась объявлением чётких приоритетов государственной политики в виде пяти «И». То есть, планировалось в результате политической и экономической модернизации обеспечить обновление в нашей стране инфраструктуры, привлечение интеллекта и инвестиций, создание многочисленных инноваций и новых институтов. Однако, начиная со второй половины 2011 года, разговоры о модернизации в нашей стране постепенно завершились (надеюсь, что не навсегда).

В последние два-три года в отечественном общественно-политическом дискурсе в значительной степени «обострилась» тема реформы системы образования (если точнее, то дискуссия о реформе отечественного образования ведётся всегда). Итоги внедрения ЕГЭ, объединения/укрупнения вузов, сокращения количества диссертационных советов, реорганизация Академии наук, изменение статуса аспирантуры и соискательства, внедрения федеральных государственных образовательных стандартов и многие другие, так называемые инновации в сфере образования оцениваются крайне неоднозначно политическим истеблишментом, педагогическим и журналистским сообществами.

Полагаем, не случайно любые радикальные действия российской власти вызывают обществен-

42 -

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2013'3

ный резонанс и, как правило, отторжение отечественными институтами гражданского общества и независимыми экспертными сообществами. Скорее всего, это вызвано, с одной стороны - непониманием обществом позитивных целей реформирования, а с другой - недостаточно активными действиями органов власти по разъяснению этих целей. Получается, что власть и общество в процессе подготовки любой реформы и её проведения оказываются чуть ли не изолированными друг от друга. Реально обозначилась проблема доверия общества к реформаторам, которую пока никто во властных структурах не решает [1].

Зато в политическом и экспертном российских сообществах всерьёз обсуждается возможность возврата (в тех или иных формах) к советскому опыту государственного управления, реформирования общественного устройства, управления образованием и наукой. У автора статьи есть твёрдое ощущение, что основная надежда при этом фактически возлагается на административные ресурсы: административное управление, административное реформирование, преимущественно на государственный аппарат, государственный бюджет.

Автор статьи видит основную проблему развития страны в необходимости чёткого ответа политической элиты на два вопроса: 1) Может ли Россия энергично развиваться без реформ/модернизации или это в принципе невозможно? 2) Кто (какая социальная группа или группы) может стать «локомотивом» развития в XXI столетии? Предполагаю правоту исследователей, полагающих, что осуществляемое преимущественно неадминистративными методами развитие возможно только тогда, когда изменится роль государственной власти [2] (изменится качественно, а не количественно).

Известно, что теория модернизации сформировалась в процессе описания политических судеб стран, получивших освобождение от колониальной зависимости в 50-60 гг. ХХ столетия и поставивших в практическую плоскость вопрос о путях своей дальнейшей трансформации (изменений) [3]. Десятки появившихся конкретных теорий и моделей анализа основывались на понимании необходимости преобразования (модернизации) отсталых ранее стран в индустриальные. Выражаясь иначе, модернизация - это «приведение страны к современности» (модерн = современность).

Но на практике всё оказалось значительно сложнее. Так, вначале во многих государствах мира считался естественным перенос западных (либеральных) ценностей, систем и институтов в страны с иной культурой. В реальности же этот перенос обернулся не повышением эффективности государственного управления, а коррупцией и произволом бюрократии, катастрофическим расслоением населения и его политической отчуждённостью, нарастанием конфликтности и напряжённости в обществе. Об этом на примере стран Латинской Америки замечательно написал в своей книге «Отставание» американский философ японского происхождения Ф. Фукуяма [4]. В результате связь между модернизацией и развитием была пересмотрена и появились концепции «догоняющей», «частичной», «форсированной», «тупиковой», «консервативной», «спонтанной» модернизаций.

В политическом и научном мире ещё в ХХ столетии было официально признано, что модернизация может осуществляться только при условии изменения ценностных ориентаций широких социальных сло-ёв, преодоления кризисов политической культуры общества. Однако убедительного ответа на вопрос: какой политический режим более «приспособлен» для проведения модернизации (демократия или авторитаризм) - так и не последовало. Зато большинство учёных пришли практически к единодушному мнению, назвав общества, нуждающиеся в модернизации, переходными обществами [5]. Были выделены два обязательных этапа модернизации, через которые проходят все переходные социумы:

- политическая социализация населения;

- реальная интеграция граждан в публичный политический процесс (то есть, укрепление основ

политической системы).

На мой взгляд, с этими этапами можно соглашаться или их оспаривать (особенно, если внимательно изучить опыт реформ в Республике Корея), однако сегодня в отечественных политических и экспертных сообществах достигнут консенсус ещё по одной проблеме модернизации. А именно, признана её зависимость от выбранной политической элиты стратегии развития. При этом считается, что стратегически спланированная модернизация предполагает одновременное осуществление нескольких политических инициатив в любом обществе:

- интеграцию разнородных социальных и этнических компонентов общества;

- экономический рост, ориентированный на повышение жизненного уровня населения и на смягчение возникающих конфликтов;

- утверждение социальной справедливости в качестве одного из принципов межличностных отношений;

- институционализацию политической демократии в обществе, где глубоко укоренилась статусная иерархия, а власть удерживает ограниченный круг лиц. Как верно подметил нобелевский лауреат по экономике Дж. Бьюкенен: «Государственные институты надо выстраивать так, чтобы они побуждали плохих людей достигать желаемых обществом целей. А хорошие и так будут работать должным образом» [6].

Конечно, при желании можно поставить под сомнение всё, что угодно. Однако вышеперечисленные инициативы, особенно последняя, характерны для всех современных стран, осуществляющих реформы. Вначале, как известно, везде реорганизуется госсектор, сокращаются государственные расходы, идёт поиск новых способов оказания государственных услуг [7]. Думается, не случайно практически все реформы в экономически развитых странах осуществляются в рамках концепта «Нового государственного управления» (далее по тексту - НГУ) или «Нового государственного менеджмента» (далее по тексту - НГМ).

Автору статьи важно здесь подчеркнуть два любопытных явления, характерные для институционального устройства любого общества [5]. Во-первых, чем дольше по времени существует институт, тем сильнее он сращивается с организациями (благодаря эффекту «обучение в процессе деятельности»). Во-вторых, чем дольше по времени существует институт, тем больше возникает других институтов, связанных с первым. Получается, что описание эффекта сращивания институтов с организациями и усиление институтов благодаря формированию «сопутствующей» институциональной среды иллюстрирует важную особенность институтов как гаранта стабильности общественных отношений.

Сегодня модернизацией в нашей стране могут называть что угодно, а количество публикаций по модернизационной проблематике поистине огромно. Приведу названия статей лишь из одного номера журнала «Проблемы теории и практики управления»: «Альтернативная энергетика как фактор снижения рисков и модернизации экономики», «Модернизация на промышленных предприятиях: информационный и квалификационный аспекты» [8]. В первой статье модернизация рассматривается как «двигатель процесса глобализации», во второй - как более эффективный способ реализации любых целей.

Собственное видение модернизации дал ректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ профессор В.А. Мау. Он связывает причины современной модернизации с необходимостью сформировать новую модель экономического роста, что в российских условиях органично предполагает возникновение новой технологической базы общества и соответствующей ей модели регулирования социально-экономических процессов, преодоление макроэкономических дисбалансов и выход на новую траекторию роста, появление новой конфигурации

резервных валют [9]. По сути, уважаемый профессор ставит знак равенства между модернизацией и коренными преобразованиями чего-либо.

В своей книге «Модернизация государственного управления: институты и интересы» Г.Л. Купряшин отмечает отсутствие в нашей стране работающей стратегии модернизации государственного управления и дефицит институтов. Он же даёт следующее определение модернизации госуправления - это «эволюционная институциональная инновация, ключевую роль в которой играет корреляция целей, интересов и норм, в обобщённом виде представленная в вопросе: для чего осуществляется модернизация, что подлежит модернизации, кто и с помощью каких механизмов будет осуществлять модернизацию?» [6]. То есть, автор данной книги модернизацию фактически приравнивает к изменению качества и количества институтов.

Действительно, в нашей стране не так много серьёзных научных исследований отечественного процесса модернизации. Чаще всего российские исследователи пишут об отсутствии доверия между государством и гражданами, расколе российской культуры, последовательной смене реформ и контрреформ, неэффективном государственном аппарате, сращивании высшей государственной бюрократии и крупного капитала. Так, например, М.Э. Дмитриев полагает, что нельзя назвать успешной модернизацию систем государственного управления в таких сферах, как этическое регулирование, кадровая политика, усиление ориентации услуг на потребителя, повышение транспарентности, оптимизация деловых процессов, развитие горизонтальной координации между государственными органами, финансовая и административная децентрализация [10].

Наверно, с М.Э. Дмитриевым можно и нужно спорить. Например, усиление ориентации услуг на потребителя в современной России можно связать с деятельностью Открытого правительства. Известно, что 15 июля 2013 года министр по связям с Открытым правительством М. Абызов провёл расширенное заседание Совета по открытым данным. Под ними понимается информация, которая размещается в свободном доступе госорганами на веб -сайтах. Задача была поставлена в мае 2012 года в указе Президента России - к 15 июля 2013 года министерства и ведомства должны открыть в общей сложности 500 наборов данных. Этот план удалось не только выполнить, но и в два раза перевыполнить - желающим отныне открыт доступ к более чем 1 тыс. наборов данных органов власти. Ещё 500 планируется открыть до конца текущего года. Среди регионов в лидерах Москва - открыто 198 наборов, на втором месте Амурская область - 43 набора [11].

Однако количественные показатели оказываемых в электронном варианте услуг ещё не означают их реальную доступность гражданам. Действительно, нетрудно подготовить и разместить информацию в свободном доступе, куда труднее оперативно актуализировать эти массивы данных. В цитируемой статье из «Независимой газеты» приводится простой пример - найти номер телефона районной поликлиники труда не составляет, но какой от этого прок, если на звонок никто не отвечает? Можно, конечно, предположить, что сотрудники перманентно заняты и им не до телефона, но закрадывается подозрение, что этот номер вообще не используется. Подобная картина характерна не только для муниципальных учреждений, но и для значительной части органов регионального и федерального уровня власти. Столь же непригодны для обратной связи сайты некоторых министерств и ведомств, госкомпаний, куда можно написать и по частному вопросу, и сделать запрос от редакции. Однако на обязательный ответ рассчитывать не приходится. По большому счёту, тем самым дискредитируется сама идея открытых данных, призванных власть сделать подотчётной и прозрачной, а жизнь граждан - удобной и защищённой от бюрократического произвола.

Между тем общественность, политики, учёные и эксперты надеются на благоприятный исход.

Во-первых, подобная практика встречается сегодня практически во всех развитых странах мира. Во-вторых, внедрение соответствующей системы снимает ряд социальных вопросов еще на стадии их возникновения. В стратегической перспективе это повысит степень доверия населения к органам государственной власти. Открытые данные со временем превратятся в удобный сервис, который позволит обеспечить информацией социально активных граждан, бизнес-сообщество и гарантирует прозрачность работы бюрократического аппарата. Но всё это не сейчас, а в перспективе.

В Академии гражданской защиты МЧС России в магистратуре спланирована к изучению такая учебная дисциплина, как «Модернизация системы государственного и муниципального управления». Она реализуется и осваивается с целью изучения и получения магистрантами знаний о сущности и оптимальных направлениях реформирования системы государственного и муниципального управления, навыков системного анализа проблем и перспектив управленческой деятельности, умений внедрять и эффективно использовать полученные знания при исполнении служебных обязанностей на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ на должностях в государственных и муниципальных организациях и учреждениях, на административных должностях в государственных и муниципальных предприятиях, в сфере государственного и муниципального управления [12].

Изложим далее основные задачи, которые планируется решить в ходе преподавания данной учебной дисциплины в Академии гражданской защиты МЧС России:

- формирование у обучаемых твёрдого и научно обоснованного представления о необходимости модернизационных процессов в системе государственного и муниципального управления;

- получение комплекса знаний о сущности, направлениях, способах и перспективах социально-политической и экономической модернизации системы государственного и муниципального управления и российского общества;

- получение знаний о принципах работы и функциях отечественных и зарубежных органов государственной и муниципальной власти в условиях административной реформы и новой стратегии государственного и муниципального управления;

- формирование практических умений выявлять причинно-следственные связи между развитием системы управления и развитием экономической, политической и социальной сфер общества, определять влияние государства на функционирование общества;

- формирование умений использования новых каналов коммуникации между государством и гражданским обществом в целях повышения эффективности системы государственного и муниципального управления;

- выработка практических навыков работы с информационными технологиями, учебно -научной литературой, интернет-ресурсами и документацией в области государственного и муниципального управления;

- формирование практических навыков публичного выступления, аргументированного изложения своей точки зрения, проведения контент-анализа по темам учебной дисциплины [12].

Что кафедра государственного и муниципального управления планирует получить после изучения учебной дисциплины «Модернизация системы государственного и муниципального управления»? В результате изучения этой учебной дисциплины, полагаем, магистранты должны:

а) иметь представление:

- о сфере и способах будущего применения полученных в Академии знаний;

- о теоретических основах, направлениях и способах модернизации органов государственной и муниципальной власти;

-об основных концепциях реформирования системы государственного и муниципального управления и проведения административной реформы в современном обществе;

б) знать:

-политико-административное содержание модернизации: проблемы управляемости обществом на современном этапе, модели модернизации государственного и муниципального управления, опыт модернизации государственного управления в России и за рубежом;

-порядок подготовки и проведения административной реформы в современном обществе;

- институциональное содержание модернизации: совокупность политических и административных институтов в системе государственного управления, роль и значение политической и государственной власти в модернизационных процессах, проблемы координации управленческой политики на всех уровнях государственного и муниципального управления;

- группы интересов, взаимодействующих и сталкивающихся в процессе модернизации системы государственного и муниципального управления, общественный и политический заказ на реформирование системы управления;

- основные институты публичности, гражданского контроля и общественной экспертизы, функционирующие в системе государственного и муниципального управления: институты информирования и доступа к информации в сфере управленческих решений, политические и общественные организации для консультаций по государственным решениям, экспертные сообщества и сети, общественные советы;

в) уметь:

- оперативно определять эффективность/неэффективность готовящихся и принимаемых решений в сфере государственного и муниципального управления;

-выявлять реальные проблемы и противоречия современной системы управления и формировать программы её реформирования любого уровня (федеральные, региональные, местные, корпоративные);

- корректно использовать профессиональную лексику, применять методы и средства познания для интеллектуального развития, повышения своего культурного уровня и профессиональной компетентности;

- анализировать и комментировать основные документы (программы, указы, приказы и постановления) в сфере государственного управления и социально-политические процессы в Российской Федерации;

- определять институциональное и политическое содержание модернизации системы государственного и муниципального управления, выявлять её практическое значение для человека и общества;

- связывать проблемы модернизации/реформирования системы государственного и муниципального управления с трудовой деятельностью магистра/менеджера;

-проводить политическое и экономическое информирование в любой аудитории;

- вести открытый диалог с гражданами, общественными и экономическими организациями;

г) обладать навыками:

- самостоятельного поиска эффективных управленческих решений;

- профессиональной деятельности в системе государственного и муниципального управления, политических, общественных и экономических организациях;

- применения полученных знаний на практике.

В качестве выводов по статье отметим несколько принципиальных моментов.

Во-первых, очевидно, что будущие управленцы должны понимать суть модернизационных процессов, быть готовыми в них участвовать в случае, если политическая элита примет решение реанимировать проект под названием «Модернизация».

Во-вторых, очень сложно прогнозировать положительный эффект любых реформ без усложнения и качественного обновления институциональной структуры общества и власти. А если ещё точнее, то без разветвлённой сети институтов государственного управления органы и учреждения власти вряд ли самостоятельно справятся с задачами реформ.

В-третьих, сформулировать цели реформ и сформулировать реформаторский проект может только высшая власть (политическая элита общества). Поэтому управленцам любого уровня следует понимать политический характер любой реформы. В то же время от административных действий государственного аппарата в значительной степени зависит реализация реформаторских замыслов.

В-четвёртых, проблема формирования нового субъекта национального развития до сих пор в нашей стране не решена. Автор считает, что государственная власть в одиночку с реформами вряд ли справится.

В-пятых, заметим, что политический характер любой реформы в демократическом обществе заключается в её пропорциональной зависимости от степени публичности реформаторских действий. Эта зависимость означает желательность привлечения общественной энергии в любые замыслы, проекты и реализацию социально значимых решений.

Литература

1. Механик А. Всё-таки она вертится // Эксперт. 2013. № 27. С. 14-15.

2. Гаман-Голутвина О. Историко-методологические аспекты проблемы реформирования системы государственного управления // Административные реформы в контексте властных отношений: Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе / под ред. А. Олейника и О. Гаман-Голутвиной. М.: РОССПЭН, 2008. С. 97.

3. Соловьёв А.И. Политология: Политическая теория. Политические технологии: Учебник для студентов вузов. М.: Аспект Пресс, 2010. С. 296.

4. Фукуяма Ф. Отставание. М.: Астрель, 2012. - 477 с.

5. Мельвиль А.Ю. Политология: учебник / А.Ю. Мельвиль, Т.А. Алексеева, К.П. Боришполец, А.Г. Володин и др. // М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России, Проспект, 2011. - 624 с.

6. Купряшин Г.Л. Модернизация государственного управления: институты и интересы. М.: Изд-во Московского университета, 2012. - 312 с.

7. Лебедева Т.П., Михайлова О.В. Государственное управление в зарубежных странах: опыт административных реформ. М.: Изд-во Московского университета, 2011. - 232 с.

8. Проблемы теории и практики управления. 2013. № 5.

9. Мау В.А. Между модернизацией и застоем: экономическая политика 2012 года // Вопросы экономики. 2013. № 2. С. 4-23.

10. Дмитриев М.Э. Развитие потенциала государственного управления: уроки стран с переходной экономикой // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 2-3. С. 9.

11. Наумов И. Открытые данные не дотянули до пяти звёзд // http://www.ng.ru/economics/2013-07-16/4_5stars.html (дата обращения: 16.07.2013).

12. Кочеткова Л.Н., Мельков С.А. Методические указания по дисциплине «Модернизация системы государственного и муниципального управления». Химки: АГЗ МЧС России, 2012. С. 6.

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2013'3