О некоторых проблемах реализации экономического механизма охраны окружающей среды

первую очередь решаются вопросы законодательного закрепления источников финансирования природоохранных мероприятий. Однако не стоит забывать, что нормативного правового регулирования недостаточно, важно обеспечить правильное правоприменение принятых норм как хозяйствующими субъектами, так и органами управления.

1 См. подп. 6 п. 1 ст. 13 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 4 марта 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147; 2013. № 9, ст. 873.

2 См. п. 2 Приложения № 6 к Приказу Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // Российские вести. 1996. 8 авг.

3 См.: Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2552-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012-2020 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 1, ст. 71.

4 См.: Российские вести. 1996. 8 авг.

5 См. п. 5 Приказа Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».

6 См.: Там же. П. 1.

7 См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 году. М., 2012. С. 46.

8 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?0penAgent&RN=102256-6 (дата обращения: 04.04.2013).

9 См.: Доклад о состоянии и использовании земель в Кемеровской области за 2011 год. Кемерово, 2012. С. 10.

10 См.: Доклад о состоянии и охране окружающей среды Кемеровской области в 2012 году. Кемерово, 2013. С. 64.

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 10, ст. 823; 2012. № 53, ч. 1, ст. 7648.

12 См.: Вахаев Х-М.Х. Нерешенные вопросы рекультивации земель // Право и экономика. 2010. № 5. С. 7.

13 См.: Боголюбов СА. Актуальные проблемы экологического права: учебник для магистров. М., 2011. С. 229.

14 Подробнее об этом см.: Официальный отзыв Правительства Российской Федерации на проект федерального закона № 102256-6; Заключение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона № 102256-6 «О внесении изменения в статью 12 Закона Российской Федерации "О недрах"». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?0penAgent&RN=102256-6 (дата обращения: 04.04.2013).

15 См.: В Кузбассе могут узаконить ликвидацию последствий угледобычи. URL: http://www.rg.ru/2013/02/28/ reg-sibfo/ekozakon-anons.html (дата обращения: 04.04.2013).

16 См.: Там же.

С.А. Нежданов

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

S.A. Nezhdanov

ABOUT THE PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE ECONOMIC MECHANISM OF ENVIRONMENT PROTECTION

Российская Федерация активно вступает в международное сообщество, где приоритетным избран путь защиты, а не уничтожения природы. Процесс глобализации заставляет многие страны пересматривать существующий путь в

© Нежданов Сергей Александрович, 2013

Аспирант кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая 240 академия); e-mail: Nezhdanovmailru1@rambler.ru

экономике и политике. Российская Федерация признала свою приверженность концепции устойчивого развития посредством закрепления соответствующих положений в различных законодательных актах.

30 апреля 2012 г. Президент РФ утвердил разработанные Министерством природных ресурсов и экологии РФ Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (далее — Основы). Заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ Р. Гизатулин по этому поводу отметил следующее: «Это первый стратегический документ в современной России в области экологии, создающий баланс между интересами развития экономики и сохранения экологии. Над его созданием работали все заинтересованные стороны: от органов государственной власти до природоохранных организаций, научные сообщества и бизнес-объединения»1. Основы являются закрепленной на федеральном уровне методологической базой, нацеленной на преодоление глобальных экологических проблем, связанных с изменением климата, потерей биологического разнообразия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, затрагивающими интересы Российской Федерации и ее граждан.

Главной стратегической целью данного документа наряду с сохранением благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализацией права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укреплением правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечением экологической безопасности является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики.

Решение экологических проблем в условиях рыночной экономики, модернизации и инновационного развития невозможно без эффективной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В силу ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни (экологический аспект) и деятельности (экономический аспект) народов, проживающих на соответствующей территории. Обеспечить такую охрану Российское государство способно при использовании методов и средств административного характера в сочетании с экономическими и другими мерами. Все это требует принципиально нового подхода к осуществлению государственной политики в области экологического развития. Отметим, что Россия располагает территорией, составляющей 11,5 % земной суши, и природными богатствами, стоимость которых в 10 раз превышает мировой валовой продукт2.

Полагаем, обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий как одна из задач достижения стратегической цели государственной политики в области экологического развития, закрепленная в Основах, должна осуществляться путем эффективного использования совокупности существующих и новых методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 25 июня 2012 г.)3 (далее — Закон об охране окружающей среды) на сегодняшний день экономический механизм охраны окружающей среды предусматривает 10 методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды, среди которых: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических про-

гнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в сфере охраны окружающей среды субъектов РФ; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в т. ч. экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.

Перечень методов экономического регулирования, закрепленный в Законе об охране окружающей среды, не является исчерпывающим, законодатель предусматривает возможность разработки и внедрения иных методов. Данное обстоятельство представляется важным для реализации поставленных в Основах задач, т. к. необходимость в совершенствовании механизма правового регулирования в области охраны окружающей среды в условиях динамичного

т о о

3 характера современной экономики, в которой возможны кардинальные переме-~ ны хозяйственной деятельности в рамках относительно короткого промежутка

сп

го времени, может появиться в любой момент.

? По мнению ряда ученых, уже существующий в настоящее время экономиче-

| ский механизм охраны окружающей среды в Российской Федерации реализуется

| недостаточно эффективно. Одна из причин этого состоит в том, что в законода-

° тельстве элементы экономического механизма регулирования, к сожалению,

0

| только декларируются.

| В налоговом законодательстве предусмотрена возможность экономического

>§ стимулирования природоохранной деятельности посредством механизма предо-| ставления инвестиционного налогового кредита и это не отражено в экологиче-| ском законодательстве4.

| Е.В. Марьин считает, что «необходимо поддержать мнение В.Н. Назарова

в отношении перспектив инвестиционного налогового кредита как правового § регулятора в налоговых отношениях о том, что его судьба в значительной мере § находится сегодня в руках законодателя, который должен определиться, каким

1 целям налоговой политики он должен служить, и внести соответствующие изме-| нения в Налоговый кодекс РФ, закрепив правовое содержание данных правоотношений либо как льготу налогоплательщика — составную часть юридической конструкции налога, т. е. однозначно определить законодательно основания и порядок ее применения, как этого требует пункт 2 статьи 17 Налогового кодекса РФ, либо как особый вид льготы, основанной с использованием специфического договорного института, когда отдельные составляющие льготы определяются

242 договором, аналогичным гражданско-правовому»5.

В настоящее время инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным местным налогам на срок от 1 года до 5 лет. Организация, получившая инвестиционный налоговый кредит, вправе уменьшать свои платежи по соответствующему налогу в течение договорного срока. Инвестиционный налоговый кредит оформляется на основании заявления организации договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и организацией.

Для получения инвестиционного налогового кредита организация должна подать в уполномоченный орган заявление и заключить соответствующий договор, форма которого установлена соответствующим Приказом ФНС России6. Важно помнить, что для каждого из оснований получения льготы предусмотрен индивидуальный сопроводительный пакет документов.

Следует отметить, что законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления по региональным и местным налогам, соответственно могут быть установлены иные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки его действия и ставки процентов на сумму кредита. Таким образом, субъекты РФ и органы местного самоуправления могут осуществлять собственное налоговое регулирование, направленное на стимулирование природоохранной деятельности предприятий7.

К примеру, в соответствии со ст. 5 Закона Саратовской области «О режиме наибольшего благоприятствования для инвесторов в Саратовской области» инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен инвесторам, осуществившим капитальные вложения в размере не менее 50 млн руб. в расположенные на территории области основные средства для производственных целей. Отсрочка или рассрочка уплаты региональных налогов может быть предоставлена инвесторам, осуществившим капитальные вложения в размере не менее 1 млн руб. в основные средства для производственных целей, расположенные на территории области8.

Анализируя специфику инвестиционного налогового кредита, Т.В. Петрова указывает на неточности, содержащиеся в подп. 1 п. 1 ст. 67 части первой Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ), предусматривающей возможность предоставления инвестиционного налогового кредита организациям, проводящим научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы либо техническое перевооружение собственного производства, направленное на «...защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами»9. Буквальное толкование ст. 67 в контексте экологического законодательства позволяет предположить, что предусмотренная ею льгота адресована субъектам, охраняющим окружающую среду от незаконного размещения отходов собственного производства10.

Несмотря на отсутствие закрепления инвестиционного налогового кредита в нормах экологического законодательства, а также отсутствие закрепления в качестве льготы налогоплательщика, осуществляющего природоохранную деятельность, анализ судебной практики свидетельствует о широком применении ст. 66-68 НК РФ. Включение инвестиционного налогового кредита в «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», по нашему мнению, свидетельствует о значимости данного института для государства и возможности его дальнейшего законодательного совершенствования.

Разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ отнесена законодателем к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды.

«К сожалению, механизм реализации данных норм и финансового контроля за их исполнением в настоящее время не проработан. Осуществление федеральных целевых экологических программ либо приостановлено, либо существенно тормозится из-за якобы недостаточности бюджетных средств, даже в том случае, если объективно наблюдается профицит бюджета»11.

В настоящее время государственный приоритет отдается различным социальным программам, среди которых федеральные целевые программы «Социальное развитие села до 2013 года», «Юг России (2008-2013 годы)» и др.

Реализация государством своих социальных функций — неотъемлемая часть его деятельности. Так, Н.Ю. Воробьева под социальной функцией понимает направление деятельности государства, осуществляемое в целях поддержания необходимых для жизнедеятельности, воспроизводства и развития социума условий жизни, посредством удовлетворения витальных потребностей членов общества и развития социальной инфраструктуры, закрепления гарантий, обеспечивающих защиту интересов социально незащищенных групп населения, содействия установлению в обществе равных (стартовых) возможностей для развития дееспособных субъектов12.

Е.С. Мазаева полагает, что цель реализации социальной функции заключается в обеспечении членам общества достойного уровня жизни13. § Согласно позиции В.Д. Зорькина «конституционный принцип социально-

~ го государства предполагает создание равных возможностей для всех членов

сп

го общества, проведение социальной политики, признающей за каждым членом

| общества право на такой уровень жизни (включая пищу, одежду, жилище,

| медицинский уход и социальное обслуживание), который необходим для под-

| держания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает,

° а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости, вдовства»14.

0

| В представленных высказываниях авторы указывают на необходимость

| создания достойного уровня жизни общества и его отдельных членов для под->§ держания их здоровья и благосостояния посредством создания благоприятных | условий жизни.

| На наш взгляд, наравне с достойным уровнем жизни государство должно обе-

| спечить гражданам гарантированную ст. 42 Конституции РФ благоприятную | окружающую среду, т. к. чистый воздух, качественная вода и плодородные зем-§ ли как основа существования человечества и общества нужны не меньше, чем § жилье и культура. Целевые программы в сфере экологии в том виде, в котором

1 они разрабатываются, принимаются, а главное исполняются сейчас, являются | недостаточно эффективным инструментом для реализации тех экологических

задач, которые ставит перед собой государство. Необходимо отметить, что средства, выделяемые под ту или иную программу, используются федеральными и региональными органами государственной власти для финансирования текущих мероприятий, на которые не хватает запланированных средств. Однако отказываться от экологических целевых программ, как уже отказались от внебюджет-244 ных экологических фондов, на сегодняшний момент было бы нецелесообразно15.

Следует подчеркнуть, что решение указанных в Основах задач возможно лишь при наличии эффективного экономического механизма охраны окружающей среды, активного участия государства как публично-правового образования посредством осуществления своей экологической функции в финансово-правовом обеспечении охраны окружающей среды и рационального природопользования.

1 URL: http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=128251 (дата обращения: 18.04.2013).

2 См.: Кашин В. Природные богатства — народу // Российская газета. 2007. 13 нояб.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133.

4 См.: Кичигин Н.В. Законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2008. № 10.

5 Марьин Е.В. Финансирование охраны окружающей среды и рационального природопользования: бюджетно-правовые и налоговые механизмы // Финансовое право. 2012. № 6. С. 5-9.

6 См.: Приказ ФНС РФ от 29 ноября 2005 г. № САЭ-3-19/622@ «Об утверждении форм Договоров об инвестиционном налоговом кредите» (в ред. от 1 апреля 2011 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 4; Российская газета. 2011. 8 июня.

7 См.: Кичигин Н.В. Правовые проблемы эффективности экономического механизма охраны окружающей среды // Институты экологического права / под ред. С.А. Боголюбова и др. М., 2010. С. 95.

8 См.: Закон Саратовской области от 28 июня 2007 г. № 116-ЗСО «О режиме наибольшего благоприятствования для инвесторов в Саратовской области» (в ред. от 26 марта 2009 г.) // Саратовская областная газета. 2007. 10 июля; 2009. 1 апр.

9 Петрова Т.В. Проблемы развития правовых основ экономического стимулирования в сфере охраны окружающей среды // Профессор С.А. Боголюбов в юридической науке: сборник статей. М., 2011. С. 52-53.

10 См.: Там же.

11 См.: Марьин Е.В. Указ. соч. С. 5-9.

12 См.: Воробьева Н.Ю. Государство как субъект социальной политики (историко- и теоретико-правовой аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 95.

13 См.: МазаеваЕ.С. Социальная функция современного Российского государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 15-16.

14 Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010. С. 285.

15 См.: Колесникова К.В. Проблемы разработки и финансирования целевых программ в области экологического развития // Общество и право. 2009. № 4 (26). С. 94-97.