Федеративное государство как одна из форм государственно-территориального устройства: сравнительно-правовой анализ

Известно, что введение понятия «конституционные основы современного российского федерализма» теоретически и практически необходимо прежде всего для определения тех вопросов, которые требуют урегулирования на уровне Основного закона страны. Конституционно-правовые основы российского федерализма позволяют определить признаки федерализма, фиксируют основные ориентиры и принципы его институционализации, принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику постсоветского проекта федерализма. Но не только в Конституции РФ закрепляется федеративная природа государства. Так, примером конституционного закрепления того, что государство признается федерацией, является Основной закон ФРГ [1, с. 75]. Такое явление можно встретить во многих зарубежных странах.

Однако простого закрепления государства в качестве федерации в Конституции недостаточно, необходимо обоснование его федеративной природы, а также закрепление свойств, институтов, отношений, позволяющих типологизировать модель современного федерализма, идентифицировать ее в национальном политико-правовом пространстве.

Итак, в научной литературе государства традиционно разделяются по форме государственно-территориального устройства на два основных типа: унитарные и федеративные. Хотя справедливости ради надо сказать, что в теории конституционного права периода конца XIX - начала XX вв. наряду с общеизвестными формами территориального устройства существовали и такие, как империя, союзное государство, сюзеренитет. Современная научная мысль не теряет интереса к исследуемому вопросу, т. к. деление только на два вышеуказанных типа не может «однозначно и непротиворечиво объяснять многие процессы, состояния и феномены, характеризующие государственность в современном мире» [2, с. 19]. В контексте вышесказанного понятно и аргументировано выглядят попытки современных исследователей выявить новые формы государственно-территориального устройства, в частности конфедерации, являющейся по своей сути межгосударственной формой объединения.

Отношения между центральной и региональной властью имеют множество форм и оттенков, которые следует видеть и различать:

1. Федерация - форма организации государственной власти, при которой (в классической ее версии) центральное правительство учреждается самоуправляющимися территориями путем делегирования определенного набора полномочий (США, Швейцария, Канада). Формальное делегирование при учреждении государства в дальнейшем не играет практически никакой роли -регионы приобретают политическое лицо только в рамках единого государства.

2. Конфедерация (межгосударственное образование) отличается от федерации сохранением за субъектами, учреждающими центральную власть, права на полный государственный суверенитет и собственное законодательство, а также права самостоятельного выхода из конфедерации без согласия остальных ее членов (Европейский Союз). В то же время реальная практика готовит конфедерации либо кризис, либо упрочнение и объединение в федеративное государство с перспективами унитаризации.

3. Федерализм - асимметричная система отношений между центральной властью федерированного государства и отдельным субъектом, сохраняющим широкую автономию и отказывающимся лишь от некоторых прав в пользу федерального центра (Пуэрто-Рико, Гуам в рамках США).

4. Ассоциированная государственность - в отличие от предыдущего случая - предусматривает возможность разрыва содружества при определенных условиях. В действительности такие условия никогда не наступают, но условия ассоциированного членства дают ощущение иллюзорной независимости, без которой возникали бы ненужные конфликты [3, с. 274-275].

В настоящем исследовании автором будет предпринята попытка провести сравнительно-правовой анализ двух форм государственно-территориального устройства на примере союзного образования (конфедерации) и федеративного государства. Но прежде, чем обратиться непосредственно к предмету исследования, необходимо отметить, что начавшаяся в дореволюционный период научная полемика относительно понимания сущности и самостоятельности некоторых форм государственно-территориального устройства не прекращается до сегодняшнего времени. Сторонниками точки

зрения, что союзное государство - это любая федерация, были Б. Н. Чичерин, Г. Еллинек [4, с. 184; 10, с. 722].

В современное время научная мысль понимает союзное государство как самостоятельную форму государственности. Одним из сторонников такой точки зрения является С. Н. Бабурин [5, с. 58-61]. Следовательно, союзное государство в понимании современных исследователей - это межгосударственное образование, обладающие всеми признаками государственности. Тем не менее, ставить знак равенства между межгосударственным образованием и союзным государством не представляется возможным. Содержащаяся в названии союзного государства дефиниция «государство» предполагает особое смысловое содержание, категорически отличное от понятия «межгосударственное образование». Поэтому, анализируя конфедеративную форму территориального устройства, автор предлагает останавливаться на категории «межгосударственное образование».

Определяя особенности различных типов государственно-территориальных отношений, нелишним будет вспомнить исследования А. С. Ященко - представителя российской школы исследования проблем федерализма. Рассматривая суверенитет «как основной признак и как необходимую основу государственной власти», он определял федерализм как один из способов организации политической власти, а отличительный признак федеративных отношений определял «только в способе образования суверенной власти, поэтому и центр тяжести федеративной теории должен находиться в вопросе о том, как образуется полнота и верховенство власти в данном союзе, какая степень в образовании суверенной воли принадлежит центральной власти и какая - союзным властям» [6, с. 264-265]. На основе этого критерия А. С. Ященко выделял основное отличие федерации от конфедерации: «Федеральные государства покоятся на конституциях, а не на договорах». При этом конституции могут возникать из самых разнообразных оснований: из договоров и соглашений, часто завоеваний, нередко также из односторонних волеизъявлений [6, с. 294]. Именно теория федерализма, по мнению исследователя, стремится найти для политической жизни общества уравновешенность центробежных и центростремительных общественных сил.

Тем не менее, ученый выделял группу теорий федеративного государства - унитарные (нейтралистские), которые сущность федерального соединения видят в суверенно-государственном характере центральной союзной власти. Именно эти теории полностью отрицали суверенитет составных частей федерации и выделяли три основных признака федеративного государства: суверенитет центральной власти, прямое подчинение ей народа и существование государств-членов [7, с. 22]. Основной недостаток этих теорий заключается в непонимании того, как специфически особенно образуется суверенная власть в федеральных соединениях. «Унитарные теории, определяющие федеральное соединение как государство, составленное из государств, не правы вдвойне: и составные части, штаты - не государство, и федеральный союз как таковой, - не государство; государство только в их взаимодействии» [6, с. 264-265].

Таким образом, по мнению выдающегося исследователя прошлого века, федерализм - это, прежде всего, структурно-организационный принцип, определяющий основы организации общей суверенной воли, при определяющем положении центральной власти и некоторой самостоятельности составных частей. Эта самостоятельность достигается тем, что:

1. Центральная власть в пределах своей компетенции имеет дело непосредственно с народом, а не с отдельным государством; она издает законы, непосредственно обязывающие, и сама приводит их в исполнение.

2. Центральная власть владеет самостоятельными финансовыми и военными средствами, необходимыми для выполнения своих задач.

3. Создается особая организация центральной власти - независимое от отдельных государств центральное правительство, особая представительная палата, представляющая единство всего народа, наряду с палатой, представляющей интересы отдельных государств, и независимый союзный суд [6, с. 365].

Другой не менее интересной теорией федеративного государства можно считать теорию «конфликта» К. Шмидта, определяющего антиномичную природу союзного государства, вызванную

гетерогенностью субстанции государств-членов в национальном, религиозном, цивилизационном, социально-классовом, политическом и других планах. Он выделял следующие основные антиномии союзного государства в политическом плане:

1. Союз нацеливает на сохранение самостоятельности членов, но они сами ее отстаивают.

2. Союз постулирует политическую независимость членов, но они добиваются ее сами.

3. Союз заявляет о своем политическом существовании, государства-члены - о своем. Гетерогенность приводит к конфликту, в чем и состоит сущность союзного государства. Его цель заключается в решении конфликта и стремлении к гомогенности союза путем социального и политического равновесия субстанции [8, р. 258-268].

Таким образом, основной характеристикой, отличающей государства от межгосударственных образований (конфедераций), является система обязательных признаков любого государства: территория, народ, органы государственного управления и т. д. К слову, кроме этих признаков, некоторые ученые выделяют и ряд дополнительных, таких как целостный, суверенный характер, общая конституция, единое гражданство, государственные символы и т. д. [9, с. 275, 282, 288]. Г. Еллинек писал: «Союзное государство - это образованное из нескольких государств суверенное государство... участниками которого всегда являются, однако, сами государства...» [10, с. 722]. В наши дни подобную точку зрения можно также встретить в трудах исследователей. Так, С. Н. Бабурин определяет союзное государство как «государственное образование, в состав которого по своему добровольному выбору входят в качестве субъектов не менее двух государств» [5, с. 58-61].

Указанное обстоятельство позволяет говорить о принципиально отличном от федеративных государств характере взаимодействия между центральной властью и властью составных частей в рамках союзного образования. В этой связи следует согласиться с авторитетным мнением ученых, определяющих систему признаков, присущих исключительно союзному образованию:

- обязательный договорный порядок образования союзного государства. С. Н. Бабурин в этой связи определяет, что союзное образование «не может быть основано каким-либо договором как международно-правовым актом. Правовой основой союзного государства может быть только национальный акт, в существовании которого участвуют государства в качестве историко-социальных сил» [5, с. 58-61];

- расширенный субъектный состав союзного государства, выражающийся в равном политико-правовом статусе государств-участников и самого союзного образования в лице органов управления;

- наличие у участников союзного государства суверенного статуса при одновременном суверенном характере самого союзного образования [11, с. 17-19].

Последний критерий детализируется, на наш взгляд, в выделяемых в научной литературе признаках союзных образований, характеризующихся как дополнительные. Среди них можно назвать особый правовой режим территорий участников союзного образования, предполагающий невозможность создания на территории союзного образования новых или ликвидации уже существующих составных частей.

Своеобразное разделение власти «по горизонтали» также один из признаков союзного образования. Хотя данная характеристика и предполагает существование в союзном государстве исключительной компетенции союзного образования, исключительной компетенции составных частей союзного образования и, наконец, их совместной компетенции, что соответствует положению дел и во многих федеративных государствах, являющихся государственными образованиями [11, с. 20-21].

Тем не менее, критерием отличия межгосударственного образования от федеративного государства здесь необходимо все-таки считать обладание полновластием как межгосударственным образованием, так и его составными частями, учитывая, конечно, пределы соответствующей компетенции. В то время как в условиях федеративного государства субъекты федерации даже в пределах собственной исключительной компетенции должны принимать решения, не противоречащие федеральной Конституции и федеральному законодательству. Поэтому в условиях союзного образования можно говорить о наличии суверенных властеполномочий как у союзного образования, так и у его составных

частей. При этом в рамках федеративного государства такие полномочия есть только у федеральной власти.

Таким образом, отношения между центром и регионами обладают специфическими свойствами, позволяющими говорить о возможности отличать федеративное государство от схожего территориального устройства, такого как межгосударственное образование. Названные институты, хотя и имеют множество схожих элементов, присущих, как правило, всем государственным образованиям (общая территория, органы управления, народ и т. д.), тем не менее, гетерогенны по своей природе (различные политико-правовые основания возникновения и принципы организации государственной власти в межгосударственном образовании и федеративном государстве).

Литература

1. Государственное право Германии. М., 1994.

2. Миронов В. О. Союзное государство России и Белоруссии в системе форм государственного устройства: проблемы идентификации и перспективы развития: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Влидимир, 2007.

3. Кольев А. Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. М., 2005.

4. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Ч. 1: Общее государственное право. М., 1894.

5. Бабурин С. Н. Мир империи: Теория государства и мировой порядок. СПб., 2005.

6. Ященко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.

7. Кочетков Е. Е. Федерализм и региональная политика в сложносоставных территориально-политических системах: опыт республик. М., 2010.

8. Ermacora F. Osterreichische Verfassungslehre (Grundriss eines Studienbuches). Wien - Stuttgart, 1970.

9. Енгибарян Р. В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М., 2007.

10. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004.

11. Антоненко А. П. Союзное государство: правовая идентификация, принципы организации, органы власти: монография. М., 2011.