Факторы, влияющие на результативность государственных расходов

УДК 336.5

Факторы, влияющие на результативность государственных расходов

Анализируются факторы, влияющие на результативность государственных расходов, рассматриваются взаимосвязь целей государственной политики и результативность государственных расходов, что создает объективную основу для уточнения направлений совершенствования управления государственными расходами.

Ключевые слова: государственные расходы; результативность; цель; мотивация; программа; государственное задание.

The factors that influence the effectiveness of public spending are discussed. The author examines the relationship between public policy and the effectiveness of public spending thus creating an objective basis for further ways to improve public expenditure management.

Keywords: government spending; efficiency; purpose; motivation; program; state assignment.

Солянникова Светлана Петровна

канд. экон. наук, доцент, профессор кафедры «Государственные и муниципальные финансы» Финансового университета Е-mail: solsp@mail.ru

Основной целью реформ в бюджетной сфере, проводимых как в России, так и за рубежом, является повышение результативности государственных расходов. Причем необходимость осуществления таких реформ обусловлена невозможностью в полном объеме финансировать государственные расходы на содержание бюджетных учреждений из-за ограниченности бюджетных средств, а также отсутствием связи между объемами бюджетных ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям, получателям бюджетных средств, и результатами использования этих ресурсов.

Результативность государственных расходов отражает способность органа государственной

власти, организации ориентироваться на результат при использовании бюджетных средств, а эффек-тивность1 государственных расходов показывает способность этих субъектов к реализации поставленных целей и планов с заданным качественным уровнем, определяемым требованиями, предъявляемыми ко времени и предельному уровню расходов, направленных на достижение целевых или плановых параметров. Иными словами, анализ результативности государственных расходов предполагает оценку затрат на получение результата.

Ввиду ограниченного объема государственных финансовых ресурсов перед властными структурами стоит задача обеспечения оптимального состава, структуры и объема бюджетных расходов исходя из общеэкономической ситуации страны и определенных государственных приоритетов. В то же время у органов управления отсутствуют мотивы к достижению и поддержанию идеальных параметров бюджетных расходов, скорее они больше заинтересованы в увеличении объемов получаемых средств.

В этой связи существует необходимость формирования механизма мотивации субъектов управления к повышению результативности государс-

1 Рассчитывается как соотношение достигнутых результатов и затраченных ресурсов.

с. п. солянникова факторы, влияющие на результативность..,

27

твенных расходов, чтобы органы государственной власти, организации были заинтересованы в достижении максимального результата деятельности при использовании выделенного объема бюджетных средств, т. е. чтобы интенсивное использование бюджетных средств становилось выгоднее экстенсивного.

Таким образом, основными факторами, влияющими на результативность государственных расходов, являются:

• качество целеполагания;

• обоснованность плановых заданий, определяющих объемы и направления использования бюджетных средств;

• наличие механизма мотивации субъектов управления к повышению результативности государственных расходов.

Анализ влияния качества целеполагания на результативность государственных расходов

Результативность государственных расходов зависит от того, используются ли бюджетные средства на решение стратегически важных социально-экономических задач с максимальным эффектом. В этой связи можно сказать, что обеспечение результативности государственных расходов предполагает наличие четко сформулированных, нормативно закрепленных и зафиксированных в конкретных показателях целей и задач развития публично-правового образования.

Такие цели и задачи должны формулироваться на каждом уровне государственной власти с учетом интересов субъектов хозяйствования, граждан и самого государства. При этом должен соблюдаться принцип соподчиненности социально-экономических прогнозов и планов развития экономики отдельных отраслей, комплексов, территорий общегосударственным прогнозам и планам, т. е. разрабатываемые и уже принятые программы развития отдельных отраслей экономики и территорий должны соответствовать стратегическому плану развития всей страны. Данная проблема может быть решена посредством развития стратегического планирования и прогнозирования, а также выработки адекватных результативных показателей, характеризующих не только количественные, но и качественные сдвиги в обществе и экономике.

С формальной точки зрения данное требование в России выполняется: приняты Концепция

долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (далее — КДР), Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 г. (далее — Бюджетная стратегия), отраслевые доктрины, концепции, стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации2, Президент Российской Федерации ежегодно направляет Федеральному Собранию бюджетное послание на среднесрочную перспективу, ежегодно разрабатываются основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики на очередной финансовый год и плановый период. Однако анализ данных документов позволяет сделать вывод о том, что они носят несистемный характер, слабо увязаны друг с другом, а также во времени, не всегда имеют соответствующее финансово-экономическое обоснование.

Например, в КДР и Бюджетной стратегии к приоритетным направлениям государственной политики отнесены повышение уровня и качества жизни населения, создание условий для будущего развития страны. Но при этом цели и задачи бюджетной политики Российской Федерации на среднесрочную перспективу, которые должны конкретизироваться в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, не соответствуют стратегическим целям, сформулированным в КДР и Бюджетной стратегии, а в части государственных расходов ограничиваются перечислением направлений совершенствования механизма их финансирования, в частности совершенствованием программно-целевого метода финансирования расходов, повышением качества государственных (муниципальных) услуг и др. В результате направления использования бюджетных средств на федеральном уровне определяются отраслевыми доктринами, стратегиями, концепциями, а приоритеты и объемы расходов — законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, т. е. документом, который должен согласно ст. 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации

2 В настоящее время насчитывается более 300 действующих документов стратегического характера, в частности Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.; 8 доктрин; более 40 концепций и основ государственной политики; 20 стратегий развития; более 80 стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; 42 государственные программы; 57 федеральных целевых программ и другие подобные документы.

(далее — БК РФ) составляться на основе бюджетного послания Президента Российской Федерации.

Задачи бюджетной политики сформулированы в посланиях Президента Российской Федерации без определения целевых критериев или параметров, позволяющих оценить их достижение, и не увязаны с мероприятиями денежно-кредитной и тарифной политики. Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» в качестве основных целей бюджетной политики установлены повышение эффективности государственных расходов и переориентация бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, достижение измеримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых предусмотрены указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. Причем уровень повышения эффективности расходов количественно не определен.

В указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. были установлены приоритеты и цели социально-экономического развития страны на период до 2020 г. и соответственно цели деятельности Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, в Указе от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» в качестве целей выделены увеличение инвестиций не менее чем до 25% от ВВП к 2015 г. и до 27% к 2018 г., рост производительности труда к 2018 г. не менее чем в 1,5 раза к уровню 2011 г., создание и модернизация 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 г. В Указе от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» предусматривается увеличение к 2018 г. размера реальной заработной платы в стране в 1,4-1,5 раза. Указ от 07.05.2012 № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» предусматривает повышение к 2018 г. суммарного коэффициента рождаемости до 1,753. Однако достижение этих целей лишь частично зависит от деятельности Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поэтому бюджетные средства должны выделяться только после предварительной оценки влияния государственных расходов на степень достижения целевых индикаторов социально-экономического развития страны.

Проблема, связанная с низким качеством це-леполагания, характерна в России и для целевых программ (государственных, федеральных, региональных, ведомственных). В разделе оценки эффективности многих программ употребляются фразы общего характера, включающие словосочетания «создать условия», «повысить», «улучшить» и т. д., что не позволяет оценить реальные результаты выполнения этих программ. Например, целью Государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.06.2013 № 997-р, является создание конкурентоспособной, структурно сбалансированной промышленности, способной к эффективному саморазвитию; индикаторами оценки ее достижения служат индексы роста объемов производства, производительности труда, инвестиций и т. п. При этом результативность государственных расходов предполагается оценивать с помощью таких показателей, как повышение конкурентоспособности промышленных предприятий, расширение ассортимента и рост объемов выпускаемой продукции, увеличение инвестиций в расширение производственных мощностей и т. д. Это осложняет мониторинг и контроль степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе выполнения программы и оценку результативности государственных расходов на ее реализацию.

Если оценивать результативность расходов федерального бюджета исходя из степени достижения цели, на которую были выделены бюджетные средства, то можно сделать вывод об ее низком уровне ввиду нижеследующего:

1) в части расходов федерального бюджета на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы уровень фактического ввода в эксплуатацию пусковых объектов не превышает 75% от запланированного, ежегодно сохраняется значительный объем незавершенного строительства [1]. При этом, несмотря на значительные объемы бюджетных инвестиций в 2000-2012 гг., темпы экономического роста в стране остаются низкими, отсутствуют качественные сдвиги в отраслевой структуре национальной экономики;

2) при реализации федеральных целевых программ в 2007-2012 гг. в полном объеме были достигнуты около 76% целевых индикаторов и показателей эффективности, утвержденных в паспортах

этих программ, ежегодно треть целевых программ признавалась неэффективной [2]. Например, по результатам проведенного Счетной палатой Российской Федерации в 2012 г. аудита эффективности использования бюджетных средств, направленных на государственную поддержку учреждений общего образования за 2005-2010 гг., было выявлено, что из 81 показателя оценки эффективности использования бюджетных средств соответствует установленным критериям и подкритериям лишь 2, не соответствует — 8, соответствует не в полной мере 71 показатель. Таким образом, основная цель государственной политики в сфере общего образования — обеспечение доступности качественного бесплатного образования — до настоящего времени не достигнута. В связи с этим можно сделать вывод о низкой результативности данных расходов федерального бюджета [3, с. 189].

Оценка обоснованности плановых заданий, определяющих объемы и направления использования бюджетных средств

Достоверность и обоснованность плановых бюджетных назначений требует:

а) обеспечения достоверности статистической информации, используемой в процессе государственного управления, так как в настоящее время у Росстата в соответствии с Положением о Федеральной службе государственной статистики, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.06.2008 № 420 (раздел II), отсутствуют полномочия по проверке достоверности показателей статистической отчетности, а административная ответственность в виде предупреждения или штрафа3 согласно ст. 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не обеспечивает действенность контроля за достоверностью сведений в статических формах, представляемых в Росстат;

б) повышения роли законодательных (представительных) органов власти в бюджетном процессе, особенно в части предварительного и текущего контроля, хотя в настоящее время заметна обратная тенденция — бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов согласно ст. 153 БК РФ и Федеральному закону от

3 От 300 до 500 руб. — на должностных лиц, от 3000 до 5000 руб.— на юридических лиц.

07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» ограничиваются последующим контролем в ходе рассмотрения на заседаниях законодательных органов отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов и утверждения отчетов об их исполнении. Сократились, во-первых, количество чтений, в ходе которых рассматривается проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, — с четырех до трех, во-вторых, срок рассмотрения и утверждения законопроекта; в-третьих, возможности внесения поправок в законопроект (например, в третьем чтении, когда утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета, внесение поправок не предусмотрено).

Кроме того, из полномочий контрольно-счетных органов, являющихся органами внешнего государственного финансового контроля, формируемыми законодательными органами государственной власти, Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» исключены как предварительный, так и текущий государственный финансовый контроль4.

Эти изменения оказывают отрицательное влияние на реализацию принципа достоверности бюджета и снижают обоснованность плановых параметров бюджета. Данная ситуация усугубляется тем, что согласно п. 1 ст. 158 БК РФ планируют и исполняют бюджет публично-правового образования по расходам главные распорядители бюджетных средств: именно они определяют приоритеты и направления использования бюджетных средств, распределяют бюджетные ассигнования по подведомственным получателям бюджетных средств, программам, мероприятиям. Бюджетные росписи, формируемые главными распорядителями бюджетных средств, составляемые ими обоснования бюджетных ассигнований проверяются финансовым органом при формировании и исполнении бюджета только на предмет их соответствия

4 Вместо предварительного контроля предусмотрено только проведение экспертизы законопроектов о соответствующих бюджетах бюджетной системы, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации; последующий финансовый контроль ограничен процедурами санкционирования в процессе исполнения бюджета по расходам.

доведенным до этих участников бюджетного процесса предельным объемам бюджетного финансирования и лимитам бюджетных обязательств, а органы государственного финансового контроля оценивают законность, эффективность и целевой характер использования бюджетных средств только в рамках последующего контроля. В условиях наличия значительного числа стратегических документов, которые не имеют финансово-экономического обоснования и могут стать причинами возникновения рисков необоснованного роста расходов, полномочия главных распорядителей бюджетных средств должны дополняться отсутствующими в настоящее время мерами юридического воздействия за ненадлежащее выполнение этих полномочий, а также эффективной системой предварительного государственного финансового контроля.

Объем расходов бюджетов разного уровня, связанных с оказанием государственных и муниципальных услуг, определяется главными распорядителями бюджетных средств исходя из предельных объемов финансирования, доводимых до них финансовым органами. С учетом величины предельных объемов устанавливаются нормативы затрат, связанных с оказанием государственных услуг учреждениями, подведомственными данному исполнительному органу государственной власти. Это позволяет сделать вывод о том, что размер бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг в Российской Федерации определяется ежегодно исходя из одобренного органами исполнительной власти при формировании соответствующего бюджета распределения бюджетных ассигнований по кодам бюджетной классификации, что свидетельствует об отсутствии научно-обоснованного подхода к определению планового объема расходов на оказание государственных услуг.

Для оптимизации государственных расходов требуется не только наилучшим образом использовать бюджетные средства, но и обоснованно распределять их между отраслями национальной экономики, публично-правовыми образованиями. Для этого должны сопоставляться между собой принципиально разные результаты по несхожим между собой видам деятельности. В этой связи для принятия обоснованных решений целесообразно опираться на корректирующий анализ, который должен отражать полезность соответствующих благ для потребителей.

Следует отметить, что оценка результативности государственных расходов будет правдивой при условии, что информация о результатах деятельности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств будет содержать данные, которые можно сравнивать. Так, при планировании государственных расходов необходимо определить текущую ситуацию, планируемые результаты для того, чтобы сравнивать их с результатами, достигнутыми по истечении определенного периода времени. Сравниваться могут также стоимость и эффект, полученный от предоставления услуги в государственном (муниципальном) и частном секторах.

К сожалению, такая оценка в настоящее время не проводится, что снижает обоснованность плановых параметров распределения бюджетных ассигнований между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, публично-правовыми образованиями, программами и проектами.

Анализ механизма мотивации субъектов управления к повышению результативности государственных расходов

Мотивация субъектов управления предполагает мотивацию финансового органа, главных распорядителей бюджетных средств, организаций, участвующих в реализации целевых программ и государственных заданий, к повышению результативности бюджетных расходов.

Мотивация учреждений, оказывающих государственные услуги в соответствии с государственным заданием, к повышению результативности использования бюджетных средств осуществляется в рамках конкурсного размещения государственного задания. Однако действующие нормативные правовые акты, устанавливающие порядок формирования, размещения и финансового обеспечения государственных заданий5, не регламен-

5 Бюджетный кодекс Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания» и от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».

тируют вопросы сокращения субсидий в случае невыполнения или частичного выполнения государственных заданий, не предусматривают меры юридического воздействия для субъектов управления за невыполнение или неполное выполнение заданий. Эти вопросы регулируются в соглашениях, заключаемых органами государственной власти, выполняющими функции и полномочия учредителей (главных распорядителей бюджетных средств), с учреждениями. Эти соглашения носят индивидуальный характер и не обеспечивают заинтересованности учреждений в полном и качественном выполнении заданий и результативном использовании бюджетных средств. Мониторинг выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг в течение года не осуществляется, действующей правовой базой предусмотрено только представление отчетности о выполнении задания, при этом ответственность учреждения и его должностных лиц за невыполнение задания, выполнение не в полном объеме или с несоблюдением отдельных требований в нормативных документах не определена.

Вопросы мотивации финансового органа и главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств к обеспечению результативного использования бюджетных средств не регламентируются нормативными правовыми актами. В отдельных субъектах Российской Федерации (например, Оренбургской области) мотивация главных распорядителей бюджетных средств осуществляется на основе конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств, в том числе на реализацию вновь принимаемых и действующих целевых программ, когда распределение бюджетных ассигнований производится уполномоченной комиссией с учетом уровня соответствия каждого проекта, программы приоритетам социально-экономического развития данного публично-правового образования.

На федеральном уровне механизмы мотивации главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств к повышению результативности государственных расходов должны реализовываться в рамках мониторинга результатов выполнения целевых программ и эффективности расходов бюджетов на их реализацию. Так, по результатам анализа и обобщения отчетов государственных заказчиков о реализации целевых программ за прошедший финансовый год Минэкономразвития России с участием

Минфина России, государственных заказчиков целевых программ, заинтересованных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации организует экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных мероприятий, целевое и эффективное использование средств, выделяемых на их реализацию, привлечение средств из внебюджетных источников финансирования и бюджетов субъектов Российской Федерации, конечные результаты программы. По результатам экспертных проверок готовятся предложения для внесения в Правительство Российской Федерации о целесообразности продолжения работ и финансирования программ или об их прекращении, уточнении льгот или применении санкций к участникам реализации программ, которые могут быть реализованы лишь при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Для оптимизации государственных расходов требуется не только наилучшим образом использовать бюджетные средства, но и обоснованно распределять их между отраслями национальной экономики, публично-правовыми образованиями

Кроме того, хотелось бы отметить отсутствие нормативной регламентации содержания понятия «результативность расходов бюджета» и декларативный характер описанного в ст. 34 БК РФ принципа эффективности использования бюджетных средств, так как в бюджетном законодательстве Российской Федерации не определены механизм его реализации; правила и критерии оценки результативности бюджетных расходов; неэффективное и нерезультативное использование бюджетных средств не рассматривается как бюджетное или административное правонарушение. В связи с этим отсутствуют и основания для применения мер юридического воздействия

32

ЭКОНОМИКА и УПРАВЛЕНИЕ

к участникам бюджетного процесса за неэффективное или нерезультативное использование бюджетных средств.

В целях мотивации субъектов управления к повышению результативности бюджетных расходов могут применяться следующие инструменты:

• проведение конкурсов в разрезе субъектов бюджетного планирования, целей, мероприятий, расходных обязательств при распределении бюджетных ассигнований в рамках составления проекта бюджета с применением рейтинга приоритетности расходов, определяемого приоритетами социально-экономического развития публично-правового образования;

• внедрение системы мониторинга и оценки эффективности государственных расходов с возможностью оперативного изменения объемов финансирования по результатам мониторинга;

• введение мер юридического воздействия для органов государственной власти, организаций, их должностных лиц за низкую результативность государственных расходов.

Выводы

Механизм управления государственными расходами должен обеспечивать решение проблем, которые связаны как с несоответствием структуры и качества услуг, оказываемых за счет бюджетных средств, социально-экономическим потребностям общества, так и с низким уровнем обоснованности объемов и направлений государственных расходов, отсутствием у органов государственной власти, получателей бюджетных средств, других организаций мотивации к достижению высоких конечных результатов деятельности и результативному использованию бюджетных средств.

Литература

1. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/%20 2007-tree_files-fl-45.pdf (дата обращения: 29.08.2013).

2. URL: http://fcp.economy.gov.ru/analit_otchet/ fer34%_90876 (дата обращения: 03.09.2013).

3. Итоги работы Счетной палаты Российской Федерации в 2012 году и основные направления ее деятельности в 2013 году. М., 2013.

Из выступления В.В. Путина на Инвестиционном форуме «Россия зовет» 2 октября 2013 г.

Рост эффективности должен изменить качество рынка труда, структуру занятости. Вместо старых, архаичных и подчас низкооплачиваемых рабочих мест нам нужно дать миллионам наших граждан более высокооплачиваемую и перспективную работу, прежде всего в современных отраслях, в среднем и малом производственном, несырьевом бизнесе, помочь людям повысить свою квалификацию, получить новую профессию. Именно на такой содержательный подход мы будем настраивать работу и Правительства, и региональных управленческих команд. Задачи должны решаться без ссылок на обстоятельства. Несколько слов позвольте о решении «заморозить» тарифы инфраструктурных монополий. Это не только создание условий для развития всей экономики, но и ясный сигнал госкомпаниям: нужно работать над своей эффективностью. При этом хочу подчеркнуть: инвестпрограммы компаний с госучастием должны исполняться, но должны исполняться в этих условиях за счёт снижения внутренних издержек. Над ними, над снижением этих издержек, нужно самым активным образом работать. Сдерживание тарифов имеет ещё одну цель - снижение инфляции. Именно немонетарный характер в последние годы оказывал значительное воздействие на рост цен. В этом году инфляция составит порядка 6 процентов. Но в следующем году у нас есть реальный шанс обеспечить инфляцию ниже 5 процентов. И если удастся достичь этого показателя, это произойдёт впервые за последние двадцать лет.

Важнейший ключ к росту эффективности экономики - это улучшение делового климата. Для этого вместе с бизнесом запустили национальную предпринимательскую инициативу. Мы отмечаем некоторый прогресс в сфере подключения к энергосетям, в налоговом администрировании, в процедурах регистрации недвижимости. Но, конечно, нужно признать, пока сделаны только самые первые, весьма скромные шаги. Некоторые министерства и ведомства зачастую не считают улучшение качества делового климата, административных процедур приоритетом своей работы. Кардинальные решения нельзя больше откладывать, переносить, во всяком случае, на срок более поздний чем 2015 год, после 2015 года.