Конституционно-правовые проблемы реализации права вынужденных мигрантов на труд в Российской Федерации

УДК 342.415(47):331

Е. С. Шуршалова

Конституционно-правовые проблемы реализации права вынужденных мигрантов на труд в Российской Федерации

В представленной статье исследуется проблема реализации права мигрантов на труд в Российской Федерации. Рассмотрены международные правовые акты, касающиеся данного вопроса, проанализирован вопрос о получении беженцами содействия в направлении на профессиональное обучение в Российской Федерации.

Presented article is devoted to a problem of realization of the right of migrants on work in the Russian Federation. The author considered the international legal acts concerning the matter. The question of receiving by refugees of assistance in the direction on a vocational education in the Russian Federation is analysed.

Ключевые слова: конвенция, международное право, реализация права, труд, работодатель, профессиональная подготовка, деятельность, квота.

Key words: convention, international law, the realization of rights, labor, employers, training activities, the quota.

Рынок труда тесно связан как с политическими, социальными, так и с демографическими процессами страны, среди которых особая роль принадлежит миграции населения. Несомненно, что миграционные потоки заметно изменяют трудовой потенциал России и тем самым воздействуют на рынок труда. В России к 1993 г. на рынке труда сложилась непростая ситуация, которая была вызвана перестройкой. С одной стороны, началось массовое увольнение рабочих с предприятий, с другой - прибытие иностранных граждан с целью трудоустройства.

Миграционная политика, проводимая на федеральном уровне, чтобы быть эффективной, должна согласовываться с региональной политикой. К числу приоритетов последней относятся укрепление экономических, социальных и правовых основ федерализма, создание единого экономического

© Шуршалова Е. С., 2014

пространства1. Непродуманные финансовые нагрузки на регионы, связанные с миграционными процессами, могут иметь негативные последствия. Т.В. Заметина справедливо отмечает, что преимущественно односторонний характер внутрифедеративных взаимодействий, построение федерализма «по сетевому» принципу в бюджетно-финансовой сфере, перекладывание ответственности на регионы хоть и являются тенденциями современного российского федерализма, вряд ли будут способствовать формированию самодостаточных экономических систем субъектов Федерации, построению реального федерализма2.

В соответствии со ст. 17 Конвенции о статусе беженцев договаривающиеся государства будут предоставлять беженцам, законно проживающим на их территории, в отношении их права работы по найму наиболее благоприятное правовое положение, которым пользуются граждане иностранных государств при тех же обстоятельствах. Кроме того, в силу ст. 24 Конвенции договаривающиеся государства обязаны предоставлять беженцам, законно проживающим на их территории, то же положение, что и гражданам без дискриминации в части вознаграждения на труд, включая пособия на семью (если такие пособия являются частью вознаграждения за труд), продолжительности рабочего дня, сверхурочной работы, оплачиваемых отпусков, ограничения работы по дому, минимального возраста лиц, работающих по найму, ученичества и профессиональной подготовки, труда женщин и подростков и пользование преимуществами коллективных договоров3.

Реализация конституционного права на труд является важнейшим условием создания материальных основ существования человека и его семьи. Согласно ст. 37 Конституции Российской Федерации труд свободен, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию4.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (ред. от 02.07.2013, с изм. от 05.05.2014) государство проводит политику

1 Анненкова В.Г. Конституционно-правовые вопросы реализации политики государственного единства в Российской Федерации // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. ст. Вып. 13. Саратов, 2013. С. 163.

2 Заметина Т.В. Федерализм в системе конституционного строя России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 42.

3 Официальный сайт ООН [Эл. ресурс]. URL: http://www.un.org/ru. (дата обр. 30 июня 2014 г.).

4 СЗ РФ. 2014. № 15. Ст. 1691.

содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость5.

Миграционная политика в части поддержки занятости населения призвана содействовать преодолению географических расхождений между спросом и предложением на квалифицированную рабочую силу, защите внутреннего рынка труда, смягчению его напряженности за счет временного использования рабочей силы за рубежом, защите трудовых прав и интересов мигрантов. Беженцы, признанные в установленном порядке безработными, имеют право доступа ко всем программам и услугам в области занятости на тех же основаниях, что и граждане Российской Федерации.

Так, согласно ст. 8 Федерального закона Российской Федерации «О беженцах» от 19.02.1993 № 4258-1 (в ред. от 02.07.2013 г.) лицо, признанное беженцем, имеет право на получение содействия в направлении на профессиональное обучение или трудоустройстве, а также на работу по найму или предпринимательскую деятельность, социальную защиту, в том числе социальное обеспечение, наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации6.

При реализации права на труд беженцам необходимо руководствоваться специальными законами, которые регламентируют осуществление трудовой деятельности иностранными гражданами.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 21.07.2014) работодатель имеет право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу7.

При этом согласно ст. 2 указанного выше закона разрешение на работу представляет собой документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности.

5 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 18. Ст. 566; 2011. № 29. Ст. 4296. СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3477.

6 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425; СЗ РФ. 2013. №27. Ст.3477.

7 Официальный интернет-портал правовой информации [Эл. ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru

112

Указанный выше порядок не распространялся на иностранных граждан, перечисленных в п. 4 ст. 13 Закона № 115-ФЗ, при этом беженцев в данном списке иностранных граждан не было. Однако в связи с принятием Федерального закона от 05.05.2014 № 127-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" законодатель вносит изменения п. 4 ст. 13, дополняя его подпунктами 11 и 12 следующего содержания: «11) признанных беженцами на территории российской Федерации, - до утраты ими статуса беженца или лишения их статуса беженца; 12) получивших временное убежище на территории Российской Федерации, - до утраты ими временного убежища или лишения их временного убежища»8.

Данные изменения позволят указанным иностранным гражданам самостоятельно обеспечивать свое пребывание на территории Российской Федерации, а также будут способствовать их социальной адаптации в стране пребывания. Однако существуют разные мнения об эффективности данных изменений.

По данным ФМС России, количество лиц, признанных беженцами или получивших временное убежище на территории Российской Федерации, невелико (около 3,5 тыс. чел.). По состоянию на 1 января 2014 г. зарегистрировано 632 беженца и 2826 лиц, получивших временное убежище. Все они рассредоточены по территории 50 субъектов Российской Федерации, в связи с этим они не могут составить конкуренцию российским гражданам на рынке труда, считают разработчики инициативы9.

По мнению Н. Волгина «Для самих беженцев это, конечно, огромный плюс - не надо получать никакие разрешения, приходи и спокойно работай. Что касается российских работников, то для них я все-таки вижу небольшую угрозу. Только представьте, сегодня в России без работы сидят более четырех миллионов мужчин и женщин. При этом зарегистрировано в системе лишь более миллиона. Это очень много. С этой точки зрения я всегда говорю, что приоритет должен оставаться за россиянами. Если же гражданину нашей страны вакансия не подошла или просто не нашлось желающих, то тогда это место можно предложить приезжим из других

8 Официальный интернет-портал правовой информации [Эл. ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx?101107

9 Официальный сайт Информационного телеграфного агентства России ИТАР-ТАСС [Эл. ресурс]. URL: http://itar-tass.com/obschestvo/1139274

113

стран, в том числе и беженцами. Равных условий в этой ситуации быть не должно»10.

В силу продолжающейся нестабильной ситуации на Украине в России в приграничных районах с Луганской и с Донецкой областями растёт количество беженцев из Украины. В связи с этим возникает вопрос: Можно ли им найти работу на территории РФ? Те граждане, которые получили статус беженцев, политическое или временное убежище в Российской Федерации, могут найти работу без специального разрешения, за исключением только тех должностей и профессий, где не допускается работа иностранных граждан.

Что касается права на получение содействия в направлении на профессиональное обучение, то в сфере правового регулирования данного вопроса ранее можно было констатировать некоторую несогласованность нормативно-правовых актов. Право беженцев на получение содействия в направлении на профессиональное обучение, установленное Федеральным законом «О беженцах», не находило законодательной поддержки в другом правовом акте - Федеральном законе «Об образовании». Согласно Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 №242-ФЗ «Об образовании» (утратил силу)11, обучение, подготовка и повышение квалификации иностранных граждан в образовательных учреждениях РФ осуществлялась по прямым договорам, заключаемым образовательными учреждениями, ассоциациями, органами, осуществляющими управление в сфере образования, иными юридическими лицами, а также физическими лицами в соответствии с международными договорами РФ и собственно о льготах беженцам в Законе «Об образовании» ничего не говорилось.

Согласно ст. 78 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3 (в ред. от 28.06.2014 г.) «Об образовании в Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства имеют право на получение образования в Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации и настоящим федеральным законом. Иностранные граждане обладают равными с гражданами Российской Федерации правами на получение дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, а также профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих,

Официальный сайт Российской газеты [Эл. ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2014/02/06/bejenci-site-anons.html

11 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; 2011. № 30 (ч.1). Ст. 4590.

должностям служащих в пределах освоения образовательной программы среднего общего образования на общедоступной и бесплатной основе. Иностранные граждане имеют право на получение среднего профессионального образования, высшего образования и дополнительного профессионального образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами или установленной Правительством Российской Федерации квотой на образование иностранных граждан в Российской Федерации, а также за счет средств физических лиц и юридических лиц в соответствии с договорами об оказании платных образовательных услуг12.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.10.2013 № 891 «Об установлении квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» установлена ежегодная квота на образование в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе соотечественников, проживающих за рубежом, получаемое в образовательных организациях по образовательным программам среднего профессионального образования, высшего образования и дополнительного профессионального образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, которая не должна не превышать 15 тыс. человек13.

В силу ст. 18 и 19 Конвенции о статусе беженцев в отношении осуществления предпринимательской деятельности, договаривающиеся государства будут предоставлять беженцам такое или более благоприятное правовое положение, чем то, которым пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.

Согласно ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности. Не являются исключением и беженцы, как особая категория населения.

Беженцы пользуются правами граждан РФ в сфере трудовых отношений, если иное не предусмотрено законодательством РФ и международными договорами РФ. На них распространяются и определенные

12 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7538; СЗ РФ 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3388.

13 КонсультантПлюс [Эл. ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_152929/#p11

ограничения, установленные российским законодательством14. В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» иностранный гражданин не имеет права находиться на муниципальной службе. Что касается вопроса об отношении иностранных граждан к государственной службе, то точного ответа на данный вопрос нет, и в законе не содержится положений, касающихся трудовой деятельности беженцев и ее оформления15.

На основе анализа российского законодательства, регулирующего статус беженцев можно сделать вывод о том, что гарантии по реализации ими права на труд соответствуют общепризнанным нормам международного права, и в частности, рассматриваемой нами Конвенции о статусе беженцев.

Официальная статистика показывает, что сотни тысяч людей покидают свои дома и страны, где они постоянно проживают, для того чтобы спасти себя и свои семьи от проблем, которые связаны с вооруженными конфликтами, например ситуация в Украине, религиозными гонениями, а также различными актами дискриминации.

Существование категории беженцев и вынужденных переселенцев влечет определенные правовые последствия для любого государства, в том числе обязанности органов государственной власти и должностных лиц по реализации прав мигрантов и ответственность по защите указанной выше категории.

Список литературы

1. Анненкова В.Г. Конституционно-правовые вопросы реализации политики государственного единства в Российской Федерации // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. ст. Вып. 13. - Саратов, 2013. - С. 163.

2. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. -1993. - № 12. - Ст. 425; СЗ РФ. - 2013. - № 27. - Ст. 3477.

3. Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1991. - № 18. - Ст. 566; 2011. - № 29. -Ст. 4296; СЗ РФ. - 2013. - № 27. - Ст. 3477.

4. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. -1992. - № 30. - Ст. 1797; 2011. - № 30 (ч. 1). - Ст. 4590.

5. Заметина Т.В. Федерализм в системе конституционного строя России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2010. - С. 42.

14 Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование. М., 2006.

С. 54.

15 Официальный интернет-портал правовой информации [Эл. ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru

116

6. Официальный интернет-портал правовой информации [Эл. ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru

7. Официальный интернет-портал правовой информации [Эл. ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru:8080/page.aspx? 101107

8. Официальный интернет-портал правовой информации [Эл. ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru

9. Официальный сайт Информационного телеграфного агентства России ИТАР-ТАСС [Эл. ресурс]. URL: http://itar-tass.com/obschestvo/1139274

10. Официальный сайт ООН [Эл. ресурс]. URL: http://www.un.org/ru. (дата обр. 26 июня 2014 г.).

11. Официальный сайт Российской газеты [Эл. ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2014/02/06/bejenci-site-anons.html

12. СЗ РФ. - 2012. - № 53 (ч. 1). - Ст. 7538; СЗ РФ. - 2014. - № 26 (ч. 1). -Ст. 3388.

13. СЗ РФ. - 2014. - № 15. - Ст. 1691.

14. Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование. -М., 2006. - С. 54.

15. СПС Консультант Плюс [Эл. ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_152929/#p11