Правовые проблемы охраны участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность

В.Б. Агафонов

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ УЧАСТКОВ НЕДР,

ПРЕДСТАВЛЯЮЩИХ ОСОБУЮ НАУЧНУЮ ИЛИ КУЛЬТУРНУЮ

ЦЕННОСТЬ

Ключевые слова: Закон Российской Федерации «О недрах», охрана участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, редкие геологические обнажения, особо охраняемые геологические объекты, Федеральное агентство по недропользованию.

Article 33 of the Russian Federation Law “On Subsoil Resources ” and Resolutions of the RF Ministry of Natural Resources, which were adopted for its application, provide vehicles for legal regulation of protection of the territories, where subsoil resources have special scientific or cultural value.

The Article considers how the Article 33 of the Russian Federation Law “On Subsoil Resources ”, determining the requirements for protection of the territories, where subsoil resources have special scientific or cultural value, is applied. It also provides practical recommendations for increasing the effectiveness of the state management system in its function to manage the relations in the sphere of subsoil resources use in the framework of existing regulations.

The analysis of the body of federal legislations has identified considerable deficiencies in the existing laws in that they do not address the specific nature of the territories with scientific or cultural value requiring different set of legal considerations. It also concludes that the Article of the Russian Federation Law “On Subsoil Resources” is not comprehensive, and provides specific recommendations for elimination of the identified shortcomings.

В соответствии с п. 1 ст. 33 Закона Российской Федерации «О недрах»1 редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. Всякая деятельность, нарушающая сохранность указанных заповедников, заказников и памятников, запрещается.

*

Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Ку-тафина. [VagafonofT@mail.ru]

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834; Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

Таким образом, п. 1 анализируемой статьи предусматривает возможность выделения особо охраняемых участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, исключительно в виде геологических заповедников, заказников, памятников природы и памятников культуры, при этом данный перечень является закрытым и расширению не подлежит.

Эколого-правовой режим перечисленных в данном пункте особо охраняемых природных территорий и объектов определяется, соответственно, Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»1 (правовой режим государственных природных заповедников, государственных природных заказников и памятников природы определяется, соответственно, разделами II, V и IV данного Закона) и Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»2.

Таким образом, из анализа положений п. 1 ст. 33 Закона Российской Федерации «О недрах» следует, что в случае признания редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр объектами, представляющими особую научную или культурную ценность, дальнейшее использование соответствующего участка недр определяется правовым режимом геологического заповедника, заказника либо памятника природы или культуры и в порядке, установленном Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» или Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Согласно п. 2 ст. 33 Закона Российской Федерации «О недрах», в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию.

Анализируя данную норму, отметим в первую очередь ее декларативность, поскольку порядок и сроки уведомления уполномоченных органов о факте обнаружения редкого или ценного геологического объекта действующим законодательством не регламентируются.

Кроме того, анализ действующего законодательства показывает отсутствие утвержденного перечня редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других

1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

2 Собрание законодательства РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.

объектов, представляющих интерес для науки или культуры, а также критериев их определения. Из нормативных правовых актов, частично регулирующих данные вопросы, следует выделить только приказ Министерства природных ресурсов РФ от 15 октября 1997 г. № 162 «О Положениях о постоянно действующей Комиссии МПР России по вознаграждениям, о нагрудном знаке “Первооткрыватель месторождений России” и дипломе “Первооткрыватель редких геологических образований России”»1. Согласно Приложению 3, к данному приказу (Положение о дипломе «Первооткрыватель редких геологических объектов России») к редким геологическим образованиям относятся редко встречающиеся в пределах региона выходы горных пород, отражающие типоморфные особенности состава, строения, происхождения и развития земной коры, редкие минералогические, палеонтологические или иные образования, представляющие научную или культурную ценность (карсты, пещеры, экзотические формы рельефа и др.), однако вследствие того, что данный документ официально опубликован не был, требования, установленные данным документом, носят во многом рекомендательный характер.

Таким образом, нечеткость правового регулирования вопросов отнесения участков недр к участкам, представляющим особую научную или культурную ценность, в свою очередь, влечет правовую неопределенность в отношении целесообразности приостановления пользователем недр работ в случае обнаружения какого-либо нетипичного геологического объекта, поскольку в данном случае требуется проведение соответствующей экспертизы или иных геологических или научных изысканий, которые позволят однозначно установить, представляет ли данный геологический объект интерес для науки или культуры, является ли он редким геологическим или минералогическим образованием, или, наоборот, опровергнуть данные предположения, однако порядок проведения данной экспертизы, а также уполномоченные органы, ответственные за ее организацию и проведение, установлены действующим законодательством только в отношении памятников культуры в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (Глава V «Государственная историко-культурная экспертиза»), а также принятым в его реализацию Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 569 «Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе»2.

В целом из мер поощрения для пользователей недр, выявивших признаки редкого геологического обнажения, минералогического, палеонтологи-

1 СПС «КонсультантПлюс».

2 Собрание законодательства РФ. 2009. № 30. Ст. 3812.

ческого или иного образования, представляющего научную или культурную ценность, на ранее неизвестном участке недр, следует выделить лишь право зарегистрировать указанный участок недр в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе в соответствии с положениями ст. 34 Закона Российской Федерации «О недрах», право на поощрительное вознаграждение в размере до 5 000 рублей в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 октября 2007 г. № 646 «О порядке выплаты и размерах поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации “О недрах”»1, а также право на награждение дипломом «Первооткрыватель редких геологических образований России» с занесением в книгу «Первооткрыватели месторождений и редких геологических образований России» в соответствии с приказом Министерства природных ресурсов РФ от 15 октября 1997 г. № 162 «О Положениях о постоянно действующей Комиссии МПР России по вознаграждениям, о нагрудном знаке “Первооткрыватель месторождений России” и дипломе “Первооткрыватель редких геологических образований России”».

Отметим также, что в соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации «О недрах» образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости) является одним из видов пользования недрами. Пункт 3 ст. 101 данного Закона устанавливает, что рассмотрение заявок о предоставлении права пользования участками недр для образования особо охраняемых геологических объектов возникает на основании решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 6.12 Положения «О порядке лицензирования пользования недрами», утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-12, лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных под-

1 Собрание законодательства РФ. 2007. № 42. Ст. 5047.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1917; Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3213.

земных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами решений, определяющих статус выделенных участков недр.

Непосредственно Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов утвержден приказом Министерства природных ресурсов РФ от 29 ноября 2004 г. № 7121.

Анализируя приведенные нормативные правовые акты, следует отметить неурегулированность действующим законодательством порядка уведомления или какого-либо иного информационного взаимодействия по факту открытия особо ценного геологического объекта территориальным органом Федерального агентства по недропользованию или уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который предоставил лицензию на право пользования участком недр, специальных уполномоченных органов государственной власти, которые вправе в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ф3 «Об особо охраняемых природных территориях» или Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» инициировать процедуру признания редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры.

Кроме того, анализ Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов РФ от 29 ноября 2004 г. № 712, позволяет выявить определенные несоответствия данного порядка нормам Федерального закона от 14 марта 1995 г. № З3-Ф3 «Об особо охраняемых природных территориях» и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», основываясь на том, что в соответствии с данными федеральными законами порядок создания поименованных в п. 1 ст. 33 3акона Российской Федерации «О недрах» особо охраняемых природных территорий (геологических заповедников, заказников либо памятников природы или культуры) не требует получения лицензии на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, более того, участия Федерального агентства по недропользова-

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 52.

нию вообще не предусматривает. Например, в соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» государственный природный заповедник учреждается Постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке.

Учитывая приведенные нормы, следует также сделать вывод, что заявителями при рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов в соответствии с требованиями, установленными приказом Министерства природных ресурсов РФ от 29 ноября 2004 г. № 712, могут быть только уполномоченные федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, однако в таком случае усматривается противоречие ст. 34 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой предусматривается право пользователя недр зарегистрировать указанный участок недр в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе.

Отметим также, что действующим законодательством не предусматривается возможность возмещения затрат пользователя недр при проведении, например, дополнительного геологического изучения данного участка недр и выявления в связи с этим редкого особо охраняемого геологического объекта, затрат на строительство скважин или иных объектов горнодобывающего или связанных с ним перерабатывающих производств или расходов на консервацию и ликвидацию в случае признания редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры (за исключением права на поощрительное вознаграждение в размере до 5 000 рублей в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2007 г. № 646 «О порядке выплаты и размерах поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации “О недрах”»).

Основанием для досрочного прекращения права пользования недрами открытие редкого геологического образования в соответствии со ст. 20 Закона Российской Федерации «О недрах» также не является, несмотря на то, что в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (ст. 27), а также в соответствии с положениями Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного

наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» территории заповедников, заказников либо памятников природы или культуры признаются изъятыми или ограниченными в обороте.

Среди нормативных правовых актов, принятых в реализацию ст. 33 Закона Российской Федерации «О недрах», следует в первую очередь выделить Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов РФ от 29 ноября 2004 г. № 712, регламентирующий процедуру рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости).

Кроме того, вопросы выплаты вознаграждения или иного поощрения за открытие особо охраняемых геологических объектов регулируются Постановлением Правительства РФ от 5 октября 2007 г. № 646 «О порядке выплаты и размерах поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации “О недрах”», а также приказом Министерства природных ресурсов РФ от 15 октября 1997 г. № 162 «О Положениях о постоянно действующей Комиссии МПР России по вознаграждениям, о нагрудном знаке “Первооткрыватель месторождений России” и дипломе “Первооткрыватель редких геологических образований России”».

Анализируя содержание Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов РФ от 29 ноября 2004 г. № 712, необходимо отметить, что, помимо уже рассмотренных в настоящем исследовании несоответствий положениям Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», следует также указать на несоответствие п. 2 данного Порядка ст. 101 Закона Российской Федерации «О недрах». Так, согласно п. 2 Порядка, в состав Комиссии для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр по соответствующему представлению включаются представители Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, однако действующая редакция ст. 101 Закона Российской Федерации «О недрах» возможности привлечения представителей из иных министерств для рассмотрения заявок и принятия решения о предоставлении права пользования участками недр для образования особо охраняемых геологических объектов не

предусматривает. Более того, как показало проведенное исследование, заявителями при рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов могут быть только уполномоченные федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (в том числе и из Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации при создании, например, государственного геологического заповедника), в результате чего, исходя из требований анализируемого Порядка, представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации будут присутствовать на заседании и в качестве заявителей и в качестве членов Комиссии.

Также необходимо выделить п. 4—6 Порядка, в соответствии с которыми сначала Федеральное агентство по недропользованию или его территориальный орган в течение 30 дней с даты получения материалов рассматривают целесообразность создания особо охраняемого геологического объекта, после чего целесообразность отнесения участка недр к особо охраняемым геологическим объектам рассматривается уже на заседании Комиссии в течение 30 дней с даты поступления материалов из Федерального агентства по недропользованию или его территориального органа, при этом отметим, что Комиссия в соответствии с п. 2 Порядка создается самим Федеральным агентством по недропользованию и, соответственно, включает представителей данного агентства, причем согласно п. 11 принятое Комиссией решение о предоставлении права пользования недрами возвращается в Федеральное агентство по недропользованию или его территориальные органы для оформления и выдачи лицензии.

Кроме того, к документу имеется ряд иных замечаний юридико-технического характера, к основным из которых следует отнести отсутствие порядка формирования и регламента работы Комиссии, отсутствие порядка и сроков уведомления заявителя в случае принятия положительного решения о целесообразности отнесения участка недр к особо охраняемым геологическим объектам, а также порядка и сроков направления Комиссией заявителю мотивированного отказа в предоставлении права пользования участком недр в случае отсутствия возможности предоставления права пользования недрами для образования особо охраняемого геологического объекта.

Проведенный анализ действующего федерального законодательства позволил выявить существенные правовые пробелы при применении положений ст. 33 Закона Российской Федерации «О недрах» и позволил сделать вывод о ее фактически полной декларативности.

В качестве предложений по совершенствованию правового регулирования функционирования системы государственного управления отношения-

ми недропользования применительно к ст. 33 Закона Российской Федерации «О недрах» необходимо выделить следующее.

Во-первых, необходимо устранить внутренние противоречия между положениями Закона Российской Федерации «О недрах» и Федеральными законами от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» путем внесения изменений в Закон Российской Федерации «О недрах», а также иные принятые в соответствии со ст. 33 данного Закона нормативные правовые акты в части исключения лицензирования права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов из видов пользования недрами.

Во-вторых, Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации разработать порядок и сроки уведомления уполномоченных органов о факте обнаружения редкого или ценного геологического объекта, порядок проведения экспертизы данных геологических объектов, а также органы, ответственные за ее организацию и проведение. Помимо этого, потребуется разработка порядка уведомления или иного информационного взаимодействия по факту открытия особо ценного геологического объекта территориальным органом Федерального агентства по недропользованию или уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который предоставил лицензию на право пользования участком недр, иных специальных уполномоченных органов государственной власти, которые вправе инициировать процедуру признания редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры.

В-третьих, необходимо разработать механизм возмещения затрат пользователя недр в случае признания редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. Кроме того, целесообразно внести изменения в ст. 20 Закона Российской Федерации «О недрах» путем дополнения закрепленных в данной статье оснований для досрочного прекращения права пользования недрами таким основанием, как «открытие редкого геологического образования» с возмещением за счет государства расходов на консервацию и ликвидацию предприятия в случае создания на данном участке недр геологического заповедника, заказника либо памятника природы или культуры.