Худшие практики системы госзаказа

Высшая школа экономики и Центр перспективных управленческих решений обобщили практики применения законов о госзакупках и закупках госкомпаний. Авторы отмечают, что большинство серых схем известны и могут быть заблокированы при модернизации закупочного законодательства.

Подбор «лояльных» исполнителей: «вращающаяся дверь»

К участию в закупке привлекается организация, готовая следовать указаниям заказчика относительно участия в закупке и выплачивать заказчику «коррупционное» вознаграждение:

— организация, в которой ранее работали/являлись собственниками/учредителями одно или несколько должностных лиц заказчика
или

— организация, в которую перешли на работу одно или несколько должностных лиц заказчика.

Создание пула «лояльных» исполнителей: фиктивный пул

Для участия в закупке формируется группа «лояльных» исполнителей, позволяющая решать задачи, непосильные одной организации. В пул включаются аффилированные друг с другом компании. На практике они представляют собой «аватары» одного и того же «лояльного» исполнителя.

Формирование инфраструктуры: «лояльная» специализированная организация

Для проведения закупочных процедур создается специализированная организация (ст. 40 44-ФЗ), все участники отчисляют ей за оказание услуг определенный процент от стоимости контракта. При этом специализированную организацию контролируют связанные с заказчиком лица, тем самым обеспечивается дополнительный «заработок».

Формирование инфраструктуры: «лояльный» строительный контроль

Для осуществления обязательного строительного контроля в отношении работ/услуг, выполненных «лояльным» исполнителем, создается или привлекается организация, контролируемая таким исполнителем или заказчиком.

Выполнение работ заранее: силами исполнителя

На момент проведения закупки работы, являющиеся предметом закупки, уже выполнены, полностью или частично, силами «лояльного» исполнителя (или контролируемых им организаций).

Выбор способа закупки: замена закупки по 44-ФЗ закупкой по 223-ФЗ

ТРУ (здесь и далее — товары, работы, услуги) в интересах государственного органа закупает подведомственная ему организация, осуществляющая закупочную деятельность в соответствии с 223-ФЗ. Это позволяет проводить закупку в значительно менее жестко регулируемом формате.

Завышение НМЦК: запрос коммерческих предложений у «лояльных» организаций

При использовании метода сопоставимых рыночных цен для расчета НМЦК (здесь и далее — начальная максимальная цена контракта) заказчик направляет запросы коммерческих предложений только в те организации, которые готовы заявить завышенную цену. Тем самым обеспечивается получение высокой средней цены и, соответственно, НМЦК.

Завышение НМЦК: включение в калькуляцию необоснованных затрат

При использовании затратного метода для расчета НМЦК заказчик включает в плановую калькуляцию позиции, содержание которых нуждается в дополнительной расшифровке, не проводя анализа обоснованности включения таких позиций и оценки их стоимости. В частности, в калькуляцию могут включаться расходы на сопроводительные консультационные и иные услуги, стоимость которых сопоставима или даже превышает стоимость основных закупаемых ТРУ.

Завышение НМЦК: закупка ненужных товаров, работ, услуг

В качестве предмета закупки определяется завышенное количество ТРУ. Впоследствии избыток товаров либо не используется, либо, наоборот, расходуется в необоснованно больших объемах, чтобы скрыть чрезмерность объема закупки.

Завышение авансового платежа

Заказчик устанавливает необоснованно высокий авансовый платеж в целях последующего его размещения «лояльным» исполнителем на депозитных счетах и получения дополнительного дохода.

Прием может применяться и на этапе исполнения контракта — в таком случае производится дополнительное ступенчатое авансирование через заключение дополнительных соглашений в случае выполнения работ на сумму предыдущего аванса без их реального выполнения.

Ограничение конкуренции: закупка у единственного поставщика на основании нормативно-правовых актов

Заказчик реализует возможность, предоставленную п. 2 ч. 1 ст. 93 44-ФЗ: обосновывает необходимость проведения закупки у единственного поставщика на основании указа, распоряжения или поручения президента РФ, постановления или распоряжения правительства РФ, используя для этого «лоббистские» возможности и/или вводящие в заблуждение аргументы. В качестве такого единственного поставщика выступает «лояльная» заказчику организация.

Ограничение конкуренции: закупка при отсутствии чрезвычайных ситуаций

Заказчик реализует возможность, предоставленную п. 9 ч. 1 ст. 93 44-ФЗ: обосновывает необходимость проведения закупки у единственного поставщика наличием аварии, иных чрезвычайных ситуаций, непреодолимой силы, потребности оказания медицинской помощи в экстренной форме. При этом на практике чрезвычайная ситуация либо отсутствует, либо соответствующее понятие трактуется заказчиком излишне расширительно.

Ограничение конкуренции: прерогатива органов власти и подведомственных организаций

Заказчик необоснованно признает, что закупаемые работы/услуги могут выполняться/предоставляться только органом исполнительной власти (здесь и далее — ОИВ) или подведомственным ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием. При этом нарушается одно или несколько условий, установленных п. 6 ст. 93 44-ФЗ. Тем самым обосновывается закупка у единственного поставщика.

Разновидностью приема является наделение одной организации исключительными полномочиями в условиях существующего конкурентного рынка.

Ограничение конкуренции: централизация закупок

Заказчик проводит закупки определенных товаров, работ, услуг через один координирующий государственный орган, препятствуя при этом организациям осуществлять такие закупки самостоятельно. Это позволяет обеспечивать закупку значительных объемов ТРУ у «лояльного» исполнителя, в том числе по завышенным ценам.

Ограничение конкуренции: запутанные требования

Заказчик включает в конкурсную документацию сложные или даже противоречащие друг другу требования к предмету закупки, что увеличивает вероятность несоответствий или допущения формальных ошибок при подаче заявок потенциальными «нелояльными» участниками.

Ограничение конкуренции: необоснованно низкая НМЦК

Заказчик устанавливает слишком низкую НМЦК, невыгодную для участников рынка, в результате чего «нелояльные» организации не принимают участия в закупке. Заказчик при этом стремится обеспечить получение «лояльным» исполнителем необходимого опыта для использования в последующих более «дорогих» закупках или рассчитывает компенсировать заниженную НМЦК путем заключения дополнительных соглашений с «лояльным» исполнителем.

Ограничение конкуренции: укрупнение закупки

Заказчик совмещает в одной закупке разные ТРУ, поставить которые в полном объеме «нелояльные» исполнители не могут в силу недостатка ресурсов, узкой специализации и т. д. Дополнительным ограничителем является большой размер обеспечения такого укрупненного контракта, зачастую непосильный для непосредственных производителей отдельных товаров, входящих в закупку. Данный прием также позволяет завысить НМЦК.

Ограничение конкуренции: уникальный опыт

В рамках предшествующей закупки, непривлекательной для добросовестных участников рынка, заказчик обеспечивает победу и получение уникального опыта «лояльным» исполнителем. После этого проводится крупная закупка, в которой наличие такого опыта является решающим критерием оценки.

Ограничение конкуренции: закупка с фиктивными элементами

Заказчик включает в предмет закупки ТРУ, реальная поставка которых в дальнейшем не предполагается. «Лояльный» исполнитель, зная об этом, получает возможность снизить предлагаемую стоимость контракта на цену фиктивных элементов и получить конкурентное преимущество. После исполнения контракта в объеме, необходимом заказчику, с исполнителем подписывается соглашение о расторжении контракта «в связи с отсутствием потребности» в недопоставленных ТРУ.

Ограничение конкуренции: экономия на ресурсах

Заказчик заранее информирует «лояльного» исполнителя о том, что предоставит ему необходимые для исполнения контракта ресурсы (технику, материалы и т. п.), которые «нелояльным» участникам придется приобретать самостоятельно. «Лояльный» исполнитель получает возможность снизить цену контракта на стоимость таких ресурсов.

Ограничение конкуренции: «каскад цен»

В закупке участвует фиктивный или реальный пул «лояльных» организаций: первая организация предлагает самую высокую цену и в наибольшей степени соответствует неценовым критериям, вторая — цену ниже и качественные характеристики несколько хуже и т. д. При отсутствии конкурирующих «нелояльных» участников победителем становится «лояльная» организация, предложившая наиболее высокую цену, но и лучшие качественные характеристики.

При наличии «нелояльного» участника, предлагающего не самую высокую цену, победителем становится «лояльная» организация, предложившая еще более низкую цену или лучшие неценовые критерии.

Ограничение конкуренции: «таран»

В закупке участвует фиктивный или реальный пул «лояльных» организаций. При закупке в форме аукциона две организации «лояльного» пула торгуются, снижая цену до неприемлемого для «нелояльных» участников уровня. Перед окончанием аукциона третий «лояльный» участник предлагает цену выше заявленной первыми двумя, но ниже той, которую предложили «нелояльные» участники.

Заявки «лояльных» организаций, предложивших две самые низкие цены, отклоняются после рассмотрения вторых частей заявок. Победителем становится третья «лояльная» организация.

Изменение условий контракта

После победы «лояльного» исполнителя заказчик меняет условия, предусмотренные проектом контракта, являвшегося частью закупочной документации. Итоговый контракт корректируется в интересах исполнителя, например, путем смягчения или исключения возможных санкций за ненадлежащее выполнение этапов работ, несоблюдение сроков и т. д.

Заключение дополнительных соглашений

При изначальном установлении невыгодных условий в целях победы «лояльного» исполнителя (занижение НМЦК, нереалистичные сроки исполнения) заказчик корректирует их посредством заключения дополнительных соглашений. Один из возможных вариантов также заключается в замене предмета закупки на более дешевый аналог без изменения цены заключенного контракта — например, в соответствии с ч. 7 ст. 95 44-ФЗ.

Недобросовестное использование субподряда: передача всех работ на субподряд

«Лояльный» исполнитель, получивший контракт, не выполняет его самостоятельно, а передает все работы на субподряд, оставляя себе определенный процент оплаты (является генеральным подрядчиком-«прокладкой»). Реальные поставщики при этом могут формировать «лояльный» пул, но работающий не с коррумпированным заказчиком, а с генеральным подрядчиком.

Недобросовестное использование субподряда: дробление субподряда

Исполнитель, получивший контракт с НМЦК выше 1 млрд руб., заключает договоры субподряда с несколькими аффилированными между собой организациями. Стоимость каждого договора не превышает 10% цены заключенного исполнителем контракта, однако общая цена переданных на субподряд работ существенно выше 10%. Такой прием используется для сокрытия соисполнителей и обхода требований ч. 23 ст. 34 44-ФЗ.

Неприменение или смягчение санкций

В случае невыполнения «лояльным» исполнителем условий контракта, например нарушения сроков поставки, заказчик не применяет к нему предусмотренные контрактом санкции или необоснованно занижает их размер. В отдельных случаях заказчик может неправомерно списать начисленные суммы неустоек (штрафов, пеней).

Прием может использоваться и в отношении «нелояльного» исполнителя, получившего контракт: в этом случае заказчик требует от исполнителя «вознаграждение» за неприменение или занижение санкций.

Приемка невыполненных работ: без принятия действий по завершению работ

Заказчик, зная, что работы не были выполнены в полном объеме или были выполнены некачественно, подписывает акты приемки работ у «лояльного» исполнителя. Действий по обеспечению завершения таких работ или устранению допущенных нарушений не предпринимается.

Приемка невыполненных работ: с последующей закупкой продолжения работ

Заказчик, зная, что работы не были выполнены в полном объеме или были выполнены некачественно, подписывает акты приемки работ у «лояльного» исполнителя. После этого заказчик проводит новую закупку, предметом которой является продолжение или развитие проекта, реализованного в рамках предыдущего контракта.

На практике одной из задач новой закупки становится устранение дефектов работ, выполненных в рамках предыдущего контракта.

Повторные закупки: «вклад» исполнителя

В рамках первой закупки «лояльный» исполнитель становится победителем, значительно снизив цену, и выполняет часть работ за свой счет. После этого заказчик объявляет о проведении новой, более дорогой закупки с тем же или почти тем же содержанием. При этом решающим критерием оценки при выборе победителя является наличие опыта выполнения аналогичных работ.

Таким образом, «лояльный» исполнитель, получивший такой опыт в рамках первой закупки, имеет решающее конкурентное преимущество. Расходы «лояльного» исполнителя компенсируются завышенной стоимостью второго контракта.