Местное самоуправление: понятие, сущность и экономическое содержание

УДК 352.075

Е.Б. Дворядкина, Е.В. Рогачев, И.В. Арагилян

М ЕСТНО Е САМ ОУ П РАВЛ ЕНИ Е: ПО Н ЯТИ Е , СУЩ Н ОСТЬ И Э КО Н О М И Ч ЕС КО Е СОД Е РЖАН И Е*

В системе современных общественных отношений в целом и экономических отношений в частности одно из ведущих мест занимает местное самоуправление. Без достаточно развитой системы местного самоуправления, законодательного, реального обеспечения возможностей самостоятельно и под свою ответственность решать на местном уровне экономические, социально-бытовые, культурные и иные вопросы весьма трудно формировать одновременно и рыночные и демократические структуры.

Понятие «местное самоуправление» находится в состоянии постоянного осмысления, так как отражает сложное общественно-политическое и социально- экономическое явление. К настоящему времени в научной литературе сформулировано множество определений данного понятия. В частности, Е.М. Ковешников делает вывод о том, что «одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития» [1].

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, оно рассматривается в данном контексте как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации (ст. 3, 8, 9, 12; 15, гл. 8).

Местное самоуправление выступает в качестве фундаментального конституционного принципа, учреждающего, признающего и гарантирующего управленческую самостоятельность мест, правотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельности, направленной на осуществление этого принципа, политико-правового состояния местной жизни, складывающегося под воздействием конституционного механизма и факторов, его искажающих [2].

Местное самоуправление как форма народовластия характеризуется формой, способом организации и осуществления населением власти на местах, которые обеспечивают самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами [3].

Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения предполагает, прежде всего, единство самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения — экономических, социальных, культурных и иных. При этом под самостоятельностью понимается не только право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо других властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, но и необходимость решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования и опираясь при этом только или

* Статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ № 12- 12-66023а «Большой Кондратьевский цикл в промышленном производстве Уральского макрорегиона: парадоксы традиционности и модернизации».

Экономическое содержание понятия «местное самоуправление»

преимущественно на собственные ресурсы, материальные, финансовые и иные средства. Деятельность под свою ответственность предполагает, что бремя последствий за решение местных вопросов ложится в полной мере на местное самоуправление.

Анализ определений понятия «местное самоуправление», содержащихся в научной литературе, позволяет сделать вывод о том, что преимущественно местное самоуправление рассматривается в правовом и социальном аспектах, тогда как его экономическое содержание требует дополнительного обоснования и уточнения. По нашему мнению, экономическое содержание понятия «местное самоуправление» может быть раскрыто по нескольким схематично представленным здесь позициям (см. схему).

Во-первых, органы местного самоуправления признаются в качестве субъекта муниципальной экономики наряду с домохозяй-ствами, хозяйствующими субъектами, функционирующими в муниципальном образовании. Органы местного самоуправления

участвуют в воспроизводственном процессе на территории, являются элементом экономических отношений. А.Г. Воронин, например, в состав муниципального хозяйства включает «...экономические отношения между органом местного самоуправления, являющимся органом власти и субъектом хозяйственных отношений. и субъектами хозяйственной и иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальной общности» [4]. Другие ученые при трактовке муниципального хозяйства или муниципальной экономики также акцентируют внимание на органах местного самоуправления как участниках экономической деятельности [5].

Органы местного самоуправления имеют двуединую сущность: с одной стороны, они являются органом управления — субъектом публичного права, с другой — субъектами гражданского права, прежде всего, имущественного оборота. Органы местного самоуправления в качестве органов публично-

властного управления осуществляют полномочия собственников муниципального имущества и обладателей имущественных прав, а в качестве учреждений — юридических лиц осуществляют полномочия оперативного управления в отношении имущества, которое они сами за собой закрепляют.

Таким образом, деятельность органов местного самоуправления четко идентифицируется по двум направлениям: властно-управленческое и экономическое. В отношении муниципального имущества, муниципальных предприятий местные органы выступают и как власть, и как собственник. Орган местного самоуправления как субъект, наделенный правом регулировать экономическую деятельность на подведомственной территории, регулирует деятельность любого хозяйствующего субъекта, функционирующего в экономическом пространстве муниципального образования. Более того, он имеет право вступать в экономические отношения с любыми хозяйствующими субъектами, находящимися на территории муниципального образования.

Во-вторых, следует особо подчеркнуть, что органы местного самоуправления осуществляют особую функцию — регулирование деятельности экономических субъектов в интересах населения муниципального образования. Органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения предоставлен ряд полномочий, основными среди которых в экономической сфере являются следующие:

— создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа;

— установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

— регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры,

тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

— полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом «О теплоснабжении»;

— принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально -экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

— утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

— осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

Регулирующей функции органов местного самоуправления придается важное значение, тем более что первичная потребность их деятельности — это содействие развитию экономики муниципального образования. Органы местного самоуправления осуществляют муниципальную экономическую политику, включающую две основные функции — хозяйственную и организационно-регулирую-щую. Сюда относится обеспечение бесперебойного функционирования муниципального сектора экономики, представляющего собой совокупность ресурсов, хозяйствующих субъектов и инфраструктуры, относящихся к муниципальной форме собственности.

Взаимоотношения между администрацией муниципального образования и предприятиями других форм собственности должны основываться, главным образом, на договорных

отношениях, так как договор выступает в качестве той формы, в которой воплощаются интересы муниципалитета и замыслы и расчеты бизнесменов. Все деловые взаимоотношения между хозяйствующими субъектами и администрацией муниципалитета регламентируются законодательством и теми условиями, которые они предусмотрели в своем соглашении.

Одним из эффективных инструментов регулирования на муниципальном уровне является муниципальный заказ, который оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или когда эти товары и услуги предоставляются только одним исполнителем. Законодательно-нормативное закрепление института муниципального заказа не только резко расширяет возможности предпринимательских структур по реализации социально значимых товаров и услуг, но и создает условия для развития конкуренции и формирования партнерских отношений на долговременной основе. И, как следствие — увеличение новых рабочих мест и реальный рост уровня жизни населения.

В-третьих, важным компонентом экономического содержания местного самоуправления является конкретный объект — вопросы местного значения, среди которых преобладают хозяйственно-экономические. Вопросы местного значения представляют собой довольно обширный круг проблем, непосредственно затрагивающих интересы жителей поселений, территориальных сообществ. На уровне поселения к числу вопросов местного значения относятся вопросы формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, распоряжение муниципальным имуществом, содержание и строительство автомобильных дорог, обеспечение малоимущих граждан жильем, предоставление жителям муниципального образования услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания, организация досуга населения, вопросы благоустройства и озеленения

поселения, вывоза твердых бытовых отходов и ряд других вопросов. При этом часть вопросов, таких, например, как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо-и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, решается жителями муниципального образования и органами местного самоуправления совместно, поскольку требует привлечения к работе специализированных организаций.

В-четвертых, органы местного самоуправления формируют и реализуют собственный экономический интерес, обусловленный их потребностями и экономическими отношениями, участниками которых они выступают. Относительная обособленность интересов муниципального уровня связана с наличием собственной экономической основы муниципалитетов, отличной от экономических основ регионов и государства. Муниципальные экономические интересы системно представлены совокупностью интересов населения, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления и территориального образования в целом. При этом они не сводимы ни к интересам какой-либо из групп субъектов — их носителей, ни к интересам муниципалитета как административной единицы в составе региона, государства. Анализ специфики муниципальных экономических интересов позволил конкретизировать их как одну из форм общих интересов в системе экономических интересов [6].

В пределах муниципального образования, как правило, сосредоточены экономические интересы самых разнообразных экономических субъектов. Так, например, И.А. Ходо-рич отмечает следующее: «. представители государства заинтересованы в сохранении объектов собственности и максимально возможного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Предприниматели заинтересованы в максимизации доходов и обеспечении льготного режима функционирования со стороны государства и местного самоуправления. Органы местного самоуправления заинтересованы в формировании собственной ресурсной базы и получении финансово-экономической помощи от вышестоящих властных структур» [7].

Одной из сфер реализации экономических интересов служат финансовые отношения. Финансовые отношения складываются по поводу удовлетворения потребностей участвующих в них субъектов и одновременно выступают как отношения, основанные на определенных организационных формах, связанных с обобществлением долей муниципальной и частной собственности в виде налогов, неналоговых платежей при формировании централизованных денежных фондов, их распределении и использовании путем финансирования общественных потребностей. Финансовые отношения муниципального уровня, с одной стороны, выступают в качестве формы ресурсного обеспечения процесса реализации муниципальных экономических интересов, а с другой — представляют собой результат взаимодействия субъектов разнонаправленных интересов. Функционирование интересов в сфере финансовых отношений осуществляется с использованием механизмов стимулирования, строящихся на отношениях финансового обеспечения и финансового регулирования.

В-четвертых, местное самоуправление имеет экономическую основу своего функционирования и развития. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (2003 г.) в гл. 8 закрепляет экономическую основу местного самоуправления, под которой понимается находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. К этому следует добавить, что экономическую основу муниципальных образований образует вся местная экономика, включая хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности.

Мы присоединяемся к выводу А.С. Тюх-тенева, сделанному на основе глубокого анализа правовых источников и научной литературы о том, что «...в современных условиях определение экономической основы местного самоуправления необходимо соотносить с новыми правовыми реалиями: законодательным разграничением муниципального имущества между уровнями муниципальных образований; определением объема этого

имущества для каждого вида муниципальных образований; включением в состав муниципальной собственности имущества, необходимого для реализации отдельных государ -ственных полномочий; отнесением к экономической основе имущественных прав муниципальных образований» [8].

В целом, экономическая основа включает несколько групп общественных отношений: отношений муниципальной собственности, финансово--бюджетных отношений, отношений по поводу имущественных прав, а также отношений со всеми хозяйствующими субъектами на территории. Необходимо отметить также, что местное самоуправление опирается и на экономическую поддержку со стороны государства.

В-пятых, опыт развитых стран показывает, что особо выделяется собственно финансовая основа местного самоуправления (как часть экономической), необходимая для поддержания финансовой автономии, которая является особо значимой и необходимой для существования местного самоуправления. Основные принципы финансовой самостоятельности органов местного самоуправления провозглашены в Европейской Хартии местного самоуправления.

Основным структурообразующим элементом экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует наряду с другими формами собственности муниципальную собственность. В Гражданском кодексе Российской Федерации закреплено, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».

Действующим в настоящее время законодательством закреплено право муниципального образования иметь в собственности любое имущество, в том числе для приносящей доход деятельности. Изменение данного положения подразумевает безвозмездную передачу части имущества государственным органам и отчуждение (либо перепрофилирование) имущества, не предназначенного для указанных законодательством целей.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в хозяйственных обществах, в том числе межмуниципальных, необходимых для решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления напрямую могут участвовать в деятельности муниципальных предприятий и учреждений: они имеют право определять цели и порядок их деятельности, утверждать их уставы, заслушивать отчеты об их деятельности, назначать и освобождать от должности руководителей.

В-шестых, важнейшим аспектом экономического содержания понятия «местное самоуправление» является то, что органы местного самоуправления организуют процесс стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования как способа позитивного воздействия на его экономику. Органы местного самоуправления обязаны осуществлять разработку стратегических и текущих планов социально-экономического развития территории, организовывать рынок недвижимости, управлять муниципальным имуще -ством, регулировать земельные отношения и формировать рынок земли, подготавливать и реализовывать программы по сохранению и созданию новых рабочих мест, способствовать организации малого и среднего предпринимательства, координировать структурные преобразования на территории, нацеленные на развитие инновационных технологий, содействовать формированию благоприятного инвестиционного климата на территории муниципального образования, контролировать маркетинговые мероприятия по повышению привлекательности муниципального образования, создания бренда территории, развивать международное экономическое сотрудничество.

В современных условиях необходимость стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований все в большей мере осознается руководителями органов местного самоуправления. В условиях, когда наметилась стабилизация социально-экономического положения российского общества,

резко возрастает ответственность местных властей за перспективы развития подведомственных территорий, растет межгородская и межрегиональная конкуренция, усиливается значимость социальных, экономических и демографических факторов в развитии местных сообществ, существенно актуализируется необходимость выбора оптимальной долгосрочной стратегии развития муниципальных образований.

Стратегия развития муниципального образования — это современный тип так называемого развивающего планирования, ориентированного на приоритетное использование внутренних материальных, финансовых, правовых и иных ресурсов, наращивание конкурентных преимуществ муниципального образования, на повышение его привлекательно -сти для инвесторов, фирм, организаций, населения.

В-седьмых, органы местного самоуправления могут рассматриваться как компонент организационно - экономического механизма регионального саморазвития. Мы считаем необходимым присоединиться к мнению акад. А.И. Татаркина, Д.А. Татаркина о том, что в последние годы увеличивается число публикаций, как зарубежных, так и отечественных, посвященных проблеме саморазвития территориальных (региональных и муниципальных) экономических систем [9]. Парадигма регионального саморазвития, признаки которой появились на Западе еще в начале 90-х гг., ориентирована на более полный учет интересов региональных и территориальных сообществ, опору преимущественно на местную инициативу, взаимную координацию деятельности центральных и местных властей, полное использование регионального потенциала и источников роста [13].

Предлагаемое раскрытие экономического содержания понятия «местное самоуправление» опирается на теоретико-множественное описание совокупности признаков, связей и отношений, на целостное представление о местном самоуправлении как необходимом компоненте социально-экономического и общественного развития страны.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Ковешников, Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия [Электронный ресурс] / Е.М. Ковешников. — Режим доступа: http:// society.polbu.ru/koveshnikov_gosuprav/ch03_iii.html

2. Выдрин, И.В. Муниципальное право России [Текст] / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. — Екатеринбург, 1997. — С. 8.

3. Фадеев, В.И. Муниципальное право России [Текст] / В.И. Фадеев. — М., 1994. — С. 32—33.

4. Воронин, А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление [Текст] / А. Г. Воронин. — М., 2003. — С. 15.

5. Саурин, А. Что скрывается за термином «муниципальное хозяйство»? [Текст] / А. Саурин // Городское управление. — 1998. — № 10. — С. 29.

6. Шумянкова, Н.В. Муниципальное управление [Текст] / Н.В. Шумянкова. — М., 2002. — С. 49—50.

7. Иванов, В.В. Муниципальный менеджмент [Текст] : справ. пособие / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. — М., 2002. — С. 2.

8. Анимица, П.Е. Тенденции функционирования и развития муниципальной экономики (на примере крупнейшего города) [Текст] : дис. ... канд. экон. наук / П.Е. Анимица. — Екатеринбург, 2005. — С. 28.

9. Михайлюк, О.В. Согласование интересов субъектов экономики в формировании финансовых основ территорий (на материалах муниципальных образований) [Текст] : автореф. дис. канд. экон. наук / О.В. Михайлюк. — Ставрополь, 2007.

10. Ходорич, И.А. Развитие местного самоуправления на основе совершенствования институциональной среды муниципальной экономики [Текст] : автореф. дис. . канд. экон. наук / И.А. Ходорич. — Шахты, 2009. — С. 19.

11. Тюхтенев, А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-правовые аспекты) [Текст] : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А.С. Тюхтенев. — М., 2006. — С. 16.

12. Татаркин, А.И. Саморазвивающиеся территориальные экономические системы: диалектика формирования и функционирования [Текст] / А.И. Татаркин, Д.А. Татаркин // Вестник ЧелГУ. — 2010. — № 3 (184). — (Экономика. Вып. 24). — С. 5.

13. Бабкин, А.В. Научно-методологические аспекты оценки эффективности инновационной инфраструктуры промышленного комплекса региона [Текст] / А.В. Бабкин, О.С. Ноговицына // Научно-технические ведомости СПбГПУ. Серия «Экономические науки». — 2012. — № 1. — С. 56—62.