Горизонтальная вертикаль

ФОТО: АЛЕКСАНДР ТИМОШЕНКО

По новому закону, даже если в населенном пункте живет меньше тысячи человек, они должны избрать парламент не менее чем из семи депутатов

       В июне Госдума приняла во втором чтении новую редакцию закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Новые поправки вносить не планируется, так что уже сейчас можно представить, как в ближайшем будущем будет устроена в России система местного самоуправления.

       Хотя действующий закон о местном самоуправлении (МСУ) был принят еще в 1995 году, единым муниципальное пространство России так и не стало. До недавнего времени в целом ряде регионов главы местных администраций не избирались, как того требует федеральный закон, а назначались. Поэтому авторы новой редакции (о подготовке этого документа "Власть" писала в #36 и 41 за 2002 год) постарались как можно подробнее прописать правила, по которым должна строиться система МСУ.
       
Территории
       Действующий закон относит к муниципальным образованиям города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости). После вступления в силу нового закона в России останется всего четыре типа муниципальных образований: городское поселение (город или поселок городского типа с прилегающей территорией), сельское поселение (один или несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией), муниципальный район (несколько сельских или городских поселений) и городской округ (городское поселение, не входящее в состав муниципального района).
       Границы муниципалитетов также будут определяться по единым правилам. Села, где живет более тысячи человек, будут центрами сельских поселений. На территориях с высокой плотностью населения (более чем в три раза выше средней по стране) центрами станут села и поселки более чем с тремя тысячами жителей. Соответственно, там, где плотность более чем в три раза ниже средней, центрами будут села менее чем с тысячей жителей. А городские поселения, где есть "сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения вопросов местного значения", смогут рассчитывать на получение статуса городского округа.
       Особое положение по-прежнему будут занимать города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Главы обеих столиц сохранят статус глав субъектов федерации, а местное самоуправление будет осуществляться, как и сейчас, лишь на уровне муниципальных округов или городских районов.
       
Руководящие органы
       В каждом муниципальном образовании будут свой глава, представительный орган и местная администрация. Парламенты поселений избираются всеобщим голосованием, кроме населенных пунктов с числом избирателей менее ста, где функции парламента выполняет сход граждан. Численность депутатов должна быть не ниже указанного в законе минимума: от семи человек в населенных пунктах менее чем с тысячей жителей до 35 человек в городах, где живет свыше 500 тыс. человек. Причем работать на постоянной оплачиваемой основе смогут не более 10% народных избранников.
       Главу муниципального образования, как и сейчас, будут избирать либо все жители, либо парламент из своего состава. Но если по действующему закону мэр может возглавлять представительный орган, то новая редакция вводит четкое разделение властей: когда мэр становится и спикером, местную администрацию должен возглавить наемный чиновник. Совмещение постов спикера и главы администрации разрешено лишь для поселений, где живет менее тысячи человек.
       Немало споров было вокруг нормы, согласно которой треть членов конкурсной комиссии, отбирающей кандидатов на пост главы администрации, назначается законодательным органом субъекта РФ по представлению главы региона. Этот пункт в проекте остался, что даст губернаторам возможность продвигать в администрацию своих людей. Но если всенародно избранный мэр не будет одновременно спикером, он сам возглавит администрацию, и "рука губернатора" ему будет не страшна.
       Власть мэров ограничивается и еще одним способом: отдельные полномочия органов МСУ могут осуществляться органами госвласти субъектов РФ. Это может произойти в трех случаях: если в связи со стихийным бедствием или катастрофой органы МСУ отсутствуют и не могут быть сформированы, если ими допущено нецелевое расходование бюджетных средств при реализации государственных полномочий и если просроченные долги муниципалитета превысили 30% собственных доходов.
       Впрочем, Дума приняла две поправки, смягчающие участь муниципалов. Во-первых, наказание за просроченные долги последует лишь в том случае, если федеральный и региональный бюджеты полностью выполнили свои обязательства в отношении должников. А во-вторых, из проекта исчез пункт о том, что временное возложение муниципальных полномочий на органы власти субъектов возможно, если "решения органов МСУ создают угрозу массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан". Эта формулировка из-за своей расплывчатости могла бы стать мощным оружием губернаторов в борьбе с мэрами.
       
Полномочия и деньги
       Перечень вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов МСУ, поделен на три части — в зависимости от типа муниципальных образований. К примеру, вопросы обеспечения жильем малоимущих граждан, вывоза мусора и организации уличного освещения будут решаться на уровне поселения, а охраной порядка, организацией бесплатного общего образования, оказанием скорой медицинской и амбулаторной помощи займутся районы. Некоторые вопросы, например по организации транспорта, электро- и газоснабжения, содержанию автодорог и мостов, поселения и районы будут решать совместно. А властям городского округа придется заниматься всеми упомянутыми проблемами одновременно.
       Заботиться о согражданах местным властям поможет муниципальное имущество. Так, поселение вправе иметь в собственности жилищный фонд, парки и пляжи, транспорт для вывоза мусора. Районам потребуются милицейские машины, школьные парты и медицинская техника. А города смогут владеть любым имуществом, разрешенным для поселений и районов.
       Детально расписаны доходы и расходы местных бюджетов. В доходную часть помимо местных налогов включены отчисления от региональных и федеральных налогов, доходы от муниципального имущества и прибыль муниципальных предприятий. При этом богатые муниципалитеты должны будут делиться с бедными. Депутаты сохранили механизм "отрицательных трансфертов": если уровень бюджетной обеспеченности муниципалитета хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту РФ, в следующем году ему придется отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений.
       
Сроки
       Последняя глава закона ("Переходные положения") вызвала в Думе едва ли не самые жаркие дискуссии. И именно в эту главу были внесены три наиболее существенные поправки.
       Во-первых, депутаты настояли на жесткой увязке новой редакции закона с изменениями Налогового и Бюджетного кодексов. Закон о МСУ вступит в силу с 1 января 2005 года лишь в том случае, если к этому же сроку вступят в силу поправки к кодексам, закрепляющие за муниципалитетами источники финансирования. И даже при однодневной задержке новой системы МСУ в России не будет.
       Во-вторых, думцы продлили на год переходный период, в течение которого должна быть завершена подготовка к введению новой системы МСУ. Список подготовительных действий органов власти разных уровней насчитывает 11 пунктов. Например, органы власти субъектов РФ должны будут до 1 февраля 2005 года утвердить границы муниципальных образований, а до 1 января 2006 года — обеспечить безвозмездную передачу муниципалитетам необходимого им имущества.
       В-третьих, депутаты уточнили, что все ныне существующие муниципальные образования сохраняются и после вступления в силу нового закона, а их органы продолжают работать до истечения полномочий. Так думцы, по их мнению, убили двух зайцев: исключили ситуацию двоевластия и лишили региональные власти возможности под предлогом введения новой системы МСУ перекраивать уже существующие муниципалитеты в угоду своим политическим интересам.

ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ

История вопроса
       Основные принципы организации муниципальной власти закреплены в Конституции, провозгласившей самостоятельность местного самоуправления и его независимость от органов госвласти. Конкретизирующий эти принципы федеральный закон был принят в августе 1995 года. В 1997 году Госдума приняла закон "О финансовых основах местного самоуправления". Но этот документ фактически не применялся, поскольку во многом противоречил Налоговому и Бюджетному кодексам. В 2001 году указом президента была создана комиссия по вопросам разграничения полномочий между уровнями власти, которую возглавил замруководителя администрации президента Дмитрий Козак. Комиссия подготовила новую редакцию закона о местном самоуправлении, которая была внесена в Госдуму 31 декабря 2002 года. В первом чтении документ был принят 21 февраля 2003 года, во втором — 11 июня. Третье чтение запланировано на осеннюю сессию.
       
Цифра закона
       Суммарный объем муниципальных бюджетов РФ в 2002 году составил около 1 000 000 000 000 рублей
       
Буква закона
       Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
       1) Принятие устава муниципального образования, издание муниципальных правовых актов...
       3) создание муниципальных учреждений и предприятий, содержание муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
       4) установление тарифов за услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
       5) организационное и материально-техническое обеспечение муниципальных выборов и местного референдума;
       6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования...
       7) учреждение печатного СМИ для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
       8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
       9) иные полномочия в соответствии с настоящим федеральным законом, уставами муниципальных образований.

От автора
       Дмитрий Козак, глава комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти, заместитель руководителя администрации президента РФ
       Законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления" направлен на децентрализацию власти. Под этим понимается закрепление за муниципалитетами полномочий, вмешиваться в которые федеральный центр или субъекты не имеют права. Но и финансироваться они должны только за счет местных бюджетов. Полномочия должны быть переданы на тот уровень, который ближе к гражданам. При этом каждый нормативный акт, устанавливающий полномочия муниципалитета, должен содержать положения, определяющие порядок расчета целевых субвенций на реализацию соответствующих полномочий. Мы должны научиться каждый шаг в законотворчестве просчитывать с финансовой точки зрения. Иначе мы рискуем приумножить долги государства, а результатом будет обман граждан, дискредитация и государственной, и муниципальной власти.
       
За
       Владимир Мокрый, председатель комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления ("Единство")
       Законопроект значительно улучшен. Так, преобразование ныне действующих муниципальных образований возможно лишь с учетом мнения населения. Изменения коснулись формирования представительных органов: мы подчеркнули приоритет их формирования путем прямого волеизъявления населения. Принята поправка, ограничивающая право муниципалитетов на излишние расходы на зарплату выборных должностных лиц. Исключена норма, предоставляющая право законодательным органам на федеральном и региональном уровне передавать госполномочия для выполнения тех или иных функций без дополнительного финансирования. Наконец, существенно переработаны переходные положения. Главное в них — это то, что вступление в силу законопроекта связано с одновременным вступлением в силу закона об изменениях в Налоговый и Бюджетный кодексы.
       
Против
       Вадим Бондарь, депутат Госдумы (СПС)
       Несмотря на желание авторов проекта "причесать" текст, убрав наиболее одиозные положения, противоречащие Конституции, ко второму чтению он принципиально не изменился. Этот документ предполагает беспрецедентно высокий уровень госрегулирования местного самоуправления. МСУ рассматривается авторами не как право граждан самостоятельно решать вопросы местного значения, а как обязанность исполнять на местном уровне определенные государством полномочия. Очевидно, авторы стремились подвести базу под идею "огосударствления" местного самоуправления, которая в полной мере реализована в проекте. Анализ проекта позволяет высказать сомнение в его совершенности с точки зрения юридической техники: налицо нелогичность определений, внутренние противоречия, несоответствие другим федеральным законам.