Муниципальное нормотворчество: состояние, проблемы и перспективы развития

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 3 (44). С. 44-48. УДК 352

МУНИЦИПАЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО:

СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

MUNICIPAL RULEMAKING:

STATUS, PROBLEMS AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT

О. Л. КАЗАНЦЕВА

Рассматривается вопрос о специфике нормотворческого процесса в муниципальных образованиях, анализируется состояние, выявляются проблемы и определяются перспективы муниципальной нормотворческой деятельности.

Ключевые слова: местное самоуправление; правовое регулирование; нормотворчество; органы местного самоуправления; население.

The article discusses the specifics of the law-making process in municipalities, examines the state, identify problems and prospects are determined by the municipal rulemaking.

Key words: local government; legal regulation; rule-making; local governments; population.

Муниципальное нормотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности муниципальных образований. Результатом муниципального нормотворчества является нормативный акт, принимаемый непосредственно населением или издаваемый органом местного самоуправления.

Основной закон Российской Федерации не содержит норм о правотворчестве местного самоуправления, но в то же время закрепляется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12) [1].

Ввиду отсутствия законодательного закрепления понятия «нормативный правовой акт» для определения муниципального правового акта обратимся к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131) [2]. Под муниципальным правовым

актом понимается «решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер» (ст. 2).

© Казанцева О. Л., 2015

Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (п. 1 ст. 7 ФЗ № 131). Они также могут приниматься по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 7). Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За их неисполнение наступает ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Муниципальные правовые акты носят подзаконный характер, т. е. не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Особенности муниципального нормотворчества характеризуются системой муниципальных правовых актов. В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (ст. 43 ФЗ № 131).

Муниципальные правовые акты закрепляют статус самого муниципального образования, систему органов местного самоуправления, наделяют органы местного самоуправления полномочиями. Важное место в системе муниципальных правовых актов отводится уставу муниципального образования, поскольку это основной правовой акт муниципального образования, имеющий учредительный характер. Муниципальные правовые акты регламентируют муниципальные общественные отношения с учетом интересов населения, исторических и иных местных традиций.

Компетенция местного самоуправления определена в ФЗ № 131. В рамках нее муниципальное образование осуществляет правовое регулирование. Однако пределы нормотворческой компетенции законодательно четко не определены, что порождает сложности в правотворческой деятельности муниципальных образований.

Так, в соответствии с ФЗ № 131 к вопросам местного значения относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» закрепляет положение о том, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции (ст. 4) [3]. В целях противодействия экстремистской деятельности федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности (ст. 5).

Анализ федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что отсутствует четкое определение полномочий местного самоуправления по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения. Неопределенность в правовом регулировании приводит к непониманию того, что всё-таки требуется от органов местного самоуправления, какие правовые акты на своем уровне они могут принять по регламентации полномочий в этой сфере. Субъекты РФ также не разъясняют полномочия органов местного самоуправления, зачастую просто дублируя положения федеральных законов [4].

Другой пример. К вопросам местного значения всех типов муниципальных образо-

ваний отнесено «осуществление мер по противодействию коррупции». Законодатель в общем виде определил данный вопрос местного значения, не разграничивая компетенцию муниципальных образований разных уровней. В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (ст. 1) [5].

Формулировки вопросов местного значения позволяют наделить органы местного самоуправления разнообразным кругом полномочий по профилактике экстремизма, коррупции и пр. Отсутствие четкого определения вопросов местного значения и разграничения их с предметами ведения Российской Федерации и субъектов РФ может привести к ограничению конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, расширению неоправданного вмешательства в их деятельность органов государственной власти. Упоминание о компетенции местного самоуправления содержится и в иных федеральных законах. Такая ситуация усложняет возможность местного самоуправления функционировать в рамках правового поля.

Отсутствие единого подхода государства к определению пределов компетенции местного самоуправления в регулировании правоотношений в полной мере сказывается на правотворческом процессе в муниципальных образованиях.

Проблемы правотворческой деятельности вытекают, в частности, из проблем, стоящих перед местным самоуправлением в целом. Несмотря на проводимую реформу местного самоуправления, которая затронула и

компетенционные основы местного самоуправления, наблюдается отсутствие четкой законодательной регламентации полномочий по реализации вопросов местного значения, и как следствие, ответственности за их не осуществление или ненадлежащее осуществление. Кроме того, федеральное и региональное законодательство не всегда определенно, поэтому муниципальные образования предпринимают попытки конкретизировать его, выходя при этом за пределы предоставленной нормотворческой компетенции [6].

В условиях постоянно меняющегося законодательства о местном самоуправлении увеличивается нагрузка органов местного самоуправления, возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов, а также соблюдения юридической техники при подготовке их проектов. Перераспределение компетенции между муниципальными образованиями повлекло существенную переработку муниципальных правовых актов.

Исследователями отмечается низкое качество муниципальных правовых актов, особенно в сельских поселениях [7]. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами прокуратуры, заключение соглашений способствует принятию более качественных муниципальных правовых актов. Соблюдение процедуры обязательного направления проектов муниципальных нормативных правовых актов в органы прокуратуры для проведения правовой экспертизы и выявления в них коррупциогенных норм направлено на предупреждение принятия незаконных нормативных правовых актов. Органы прокуратуры проводят постоянный правовой мониторинг, который позволяет своевременно информировать муниципальные образования о необходимости приведения муниципальных правовых актов в соответствие с законодательством. Кроме того, органам местного самоуправления необходимо повышать уровень знаний собственных юристов с целью надлежащего правового обеспечения деятельности муниципальных образований.

Одним из способов решения проблем является содействие органам местного самоуправления при осуществлении нормотворческой деятельности со стороны органов юстиции.

Муниципальные образования должны взаимодействовать с органами государственной власти субъектов РФ по вопросам правотворческой деятельности, получать консультации, необходимую методическую и информационную поддержку в вопросах создания системы нормативных правовых актов муниципальных образований, учитывать типовые правовые акты, разработанные органами го -сударственной власти субъектов РФ [8]. Однако на сегодняшний день развитию отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ препятствует законодательная неопределенность в формах их взаимодействия и сотрудничества. Причиной сложившейся ситуации является отсутствие четкого представления о модели отношений между этими уровнями публичной власти. В этой связи предлагается законодательно урегулировать формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ посредством включения в ФЗ № 131 самостоятельной главы «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», в кото -рой закрепить понятие и цель взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, принципы и субъекты такого взаимодействия, а также формы.

В этой связи целесообразным является рассмотрение вопроса о систематическом проведении совместных совещаний представителей федеральных и региональных органов государственной власти, в том числе органов прокуратуры, юстиции, и глав муниципальных образований по проблемам нормотворческой деятельности муниципальных образований. Назрела необходимость сориентировать органы местного самоуправления в вопросах их нормотворческой деятельности, разъяснить им имеющиеся у них возможности по принятию муниципальных правовых актов.

Предусмотренная ФЗ № 131 возможность для муниципальных образований сотрудничать и взаимодействовать между собой, осуществлять обмен опытом в сфере нормотворчества тоже является положительной тенденций.

В процесс муниципального нормотворчества следует активно включать население через процедуру референдума и публичных слушаний, необходимо информировать о возможности проведения общественной экспертизы, народной правотворческой инициативы и пр. У населения, участвующего в принятии правовых актов, появляется заинтересованность в их исполнении. В этом случае органы местного самоуправления рассматриваются как союзники, что повышает их авторитет.

Дальнейшему совершенствованию правотворческого процесса муниципальных образований послужил бы уже накопленный положительный опыт на уровне муниципальных образований, а также на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Представляется, что недостаточно учтен международный опыт организации местного самоуправления и его непосредственного контакта с государством.

Подводя итоги, следует сказать, что муниципальные правовые акты являются не только результатом нормотворческой деятельности муниципального образования, но и правовой основой для нее. Эффективность нормотворческой работы муниципальных образований во многом зависит от форм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением, которые в целом положительно влияют на выполнение целей и задач в сфере муниципального нормотворчества.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.

3. О противодействии экстремистской деятельности : Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. - 2002. -№ 30. - Ст. 3031.

4. Казанцева О. Л. Роль органов местного самоуправления в противодействии экстремизму // Юридическая наука и образование в России и Азии. Методика преподавания права : мате-

риалы I Российско-Азиатского Правового Конгресса. Барнаул. 2-3 октября 2014 г. / под ред. В. В. Сорокина и А. А. Васильева. - Барнаул : Си-пресс, 2014. - С. 424-427.

5. О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). -Ст. 6228.

6. Казанцева О. Л. Проблемы правотверческой деятельности муниципальных образований в Российской Федерации // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия «Право». - 2013. - Т 9. - № 2. - С. 69-74.

7. Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика : науч.-практ. посо-

бие. - М., 2012. - С. 82 ; Шункевич Е. С. Практика участия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. - 2013. - № 4. - С. 45.

8. Казанцева О. Л. Взаимодействие органов го -сударственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях государственно-правовой централизации : монография. - Барнаул, 2012. -С. 79-80.