К вопросу об информационной открытости бюджетной системы: проблемы правового регулирования и практической реализации

УДК 347.73

К ВОПРОСУ ОБ ИНФОРМАЦИОННОЙ ОТКРЫТОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИЧЕСКОЙ РЕАЛИЗАЦИИ

INFORMATION TRANSPARENCY OF THE BUDGET SYSTEM: LEGAL FRAMEWORK AND IMPLEMENTATION

© Лёвина Ольга Андреевна

Olga A. Levina

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права, Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина - филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Cand.Sc. (Law), senior lecturer of the department of constitutional and international law, Stolypin Volga Region Institute, branch of Russian Academy of National Economy and Public Administration

e-mail: lew_olle@mail.ru

Статья посвящена исследованию проблем правового регулирования принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы на уровне федерального законодательства и муниципального нормотворчества. Автором рассматриваются сложности практической реализации названного принципа в рамках системы «Электронный бюджет». Отдельное внимание в статье уделено имеющим место нарушениям рассматриваемого принципа со стороны органов местного самоуправления.

Ключевые слова: бюджетный процесс, бюджетная система, принцип прозрачности (открытости).

The paper examines the problems of legal regulation of the principle of transparency (openness) of the budget system at federal and municipal legislative and law-making level. The author discusses the complexity of the practical implementation of that principle in the framework of "E-budgeting." Special attention is paid to the cases of violations of the principle by local authorities.

Keywords: budget process, budget system, principle of transparency (openness).

В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации отмечено, что современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений.

Одним из принципов государственной политики обеспечения информационной безопасности Российской Федерации является открытость в реализации функций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общественных объединений, пред-

усматривающая информирование общества об их деятельности с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации [1].

Конституционный Суд РФ указывает, что финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации [2]. В противном случае возникают проблемы коррупции, финансовых правонарушений, влекущие за собой в первую очередь потери бюджетных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 13.06.2013 г. «О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах» [3] В. В. Путиным было отмечено, что «граждане и бизнес должны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги. Это требует высокого уровня прозрачности бюджета и бюджетного процесса».

В связи с вышеизложенным особенно актуальным представляется изучение вопросов правового регулирования информационной открытости бюджетов и бюджетной деятельности государственных и муниципальных органов власти, а также аспектов практической реализации правовых норм в указанной сфере общественных отношений.

Принцип прозрачности (открытости) закреплен в ст. 36 Бюджетного кодекса РФ [4] (далее - БК РФ). Ранее он именовался «принцип гласности». Однако в результате изложения статьи БК РФ в новой редакции изменились как наименование, так и содержание принципа, что было дополнено требованиями стабильности и (или) преемственности бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечения сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Данное требование установлено в целях повышения эффективности бюджетного процесса. Как отмечает О.Б. Шемякина, если бюджетная классификация Российской Федерации, которая лежит в основе всего бюджетного процесса, не будет подвержена постоянным изменениям, что часто происходит на практике, то органы государственной власти и местного самоуправления смогут наиболее качественно выполнять свои функции. Обеспечение единства, стабильности и преемственности бюджетной классификации Российской Федерации позволит органам государственной власти и местного самоуправления получать более полную и в доступной форме информацию о ходе исполнения бюджетов [5].

В соответствии с абз. 3 ст. 36 БК РФ рассматриваемый принцип означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований.

Содержание данной нормы БК РФ оставляет неясным, какие именно сведения охватываются формулировкой «информация о ходе ис-

полнения бюджета», так как отсутствие регламентации данного понятия во многом свидетельствует о декларативности данного принципа. При этом правовые нормы, раскрывающие содержание данной информации, логично было бы закрепить в гл. 24 БК РФ «Основы исполнения бюджетов».

Кроме того, в рассматриваемой статье БК РФ закреплено требование о полноте и доступности представляемой информации о ходе исполнения бюджета. При этом не понятна адресная направленность данных сведений, за исключением указания в Определении Верховного Суда РФ [6] в качестве субъектов получения «иных сведений о бюджете» - законодательных (представительных) органов государственной власти. Для сравнения: в абз. 3 рассматриваемой статьи имеет место указание на открытость проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов «для общества и средств массовой информации».

Следует обратить внимание на указание в норме статьи на доступность «иных сведений о бюджете», учитывая то, что ранее речь шла о «полноте предоставления информации». В данном контексте возникает представление, что в рамках информации о бюджете и бюджетном процессе имеют место «иные сведения о бюджете», которые первоначально не включаются в общий объем представляемой информации и могут быть представлены только «по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований». В связи с этим согласимся с высказанной Е.В. Игнатюком точкой зрения о том, что «оценочные понятия дают правоприменительному органу возможность свободного усмотрения и открывают некоторый простор для субъективной оценки тех или иных явлений» [7, с. 47]. Думается, что названные пробелы правового регулирования следовало бы устранить путем внесения необходимых изменений и дополнений в нормативные правовые акты, которые бы исключили некорректные, неточные формулировки из ст. 36 БК РФ.

В качестве положительного момента необходимо отметить, что в содержание рассматриваемого принципа прозрачности (открытости) было включено положение об обеспечении доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной системы Российской Федерации.

Основной целью создания и развития системы «Электронный бюджет» явились обеспечение прозрачности, открытости и подот-

четности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также повышение качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами.

По итогам создания и развития системы «Электронный бюджет» предусматривается:

• формирование единого информационного пространства и осуществление интеграции информационных потоков организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами;

• обеспечение открытости и доступности для граждан и организаций информации о прошлой, текущей и планируемой финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований;

• обеспечение подотчетности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание инструментов для повышения ответственности публично-правовых образований за выполнение их функций, достижение индикаторов результативности деятельности и эффективности использования ресурсов;

• улучшение позиции Российской Федерации в международном рейтинге, формируемом в соответствии с Кодексом надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере Международного валютного фонда (Open Budget Index) на основе интегральных показателей прозрачности информации о государственных финансах [8].

Однако нельзя не заметить, что на сегодняшний момент портал функционирует в тестовом режиме и отражает реальную информацию о бюджетном процессе текущего финансового года только в отношении исполнения федерального бюджета. Остается надеяться, что сведения портала будут расширены, включать актуальную информацию о бюджетных доходах и расходах на уровне регионов и муниципальных образований.

Правовые положения, затрагивающие вопросы гласности в бюджетной деятельности, нашли свое развитие в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм. от 27.05.2014 г.) « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9]. Согласно ч. 6 ст. 52 закона проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения

местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.

Как показывает анализ судебной практики, несмотря на прямое указание в законе, муниципальные органы власти нередко допускают нарушения требований федерального законодательства в части официального опубликования указанных документов.

Например, как следует из материалов дела и было установлено Волгоградским областным судом апелляционной инстанцией, 19 апреля 2013 г. главой Садовского сельского поселения Быковского муниципального района Волгоградской области было издано постановление № 19 «Об исполнении бюджета Садовского сельского поселения за первый квартал 2013 года», которым утвержден отчет об исполнении бюджета сельского поселения за первый квартал 2013 года, расходы по муниципальным служащим администрации Садовского сельского поселения, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.

Ранее главой Садовского сельского поселения было принято решение № 31/88 от 4 марта 2011 года, которым утверждено Положение «О порядке официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов Администрации Садовского сельского поселения Быковского муниципального района Волгоградской области» [10].

В соответствии с п. 1 ст. 2 указанного Положения официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в официальном средстве массовой информации. Пунктом 3 ст. 2 Положения предусмотрено, что официальному опубликованию подлежит проект бюджета Садовского сельского поселения, решение о его утверждении, годовой отчет об исполнении бюджета, ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание. Однако в нарушение требований нормативных правовых актов сведения о ходе исполнения местного бюджета, о численности муниципальных служащих органов местного само-

управления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их содержание за первый квартал 2013 г. опубликованы не были.

Доводы администрации Садовского сельского поселения Быковского муниципального района Волгоградской области о том, что официальное опубликование данных является нецелесообразным, поскольку указанные сведения помещены на сайте и на стенде Садовского сельского поселения и администрации Быковского муниципального района, были признаны несостоятельными, поскольку законодательством прямо предусмотрено официальное опубликование за счет средств соответствующего бюджета.

Более грубое нарушение принципа прозрачности (открытости) было доказано в ходе рассмотрения судебного дела Оренбургским областным судом.

Так, было установлено, что решением Совета депутатов муниципального образования Родничнодольский сельсовет Переволоцкого района Оренбургской области от 23 декабря 2010 г. № 15 утвержден бюджет муниципального образования на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг., который, как и сам бюджет муниципального образования, не был официально опубликован в средствах массовой информации для всеобщего сведения. При этом никаких мер для опубликования бюджета муниципального образования ни в средствах массовой информации, ни в сети Интернет Администрацией Родничнодольского сельсовета не принималось.

Из пояснений главы муниципального образования в судебном заседании следовало, что для опубликования бюджета необходимо пять тысяч рублей, которые можно направить на другие, более острые проблемы. Однако с указанными доводами судебная коллегия не согласилась, так как в соответствии с нормами действующего законодательства нормативные правовые акты, непосредственно касающиеся интересов граждан, в том числе бюджеты муниципальных образований, должны быть официально опубликованы в средствах массовой информации. Возможность иным образом обнародовать указанные акты предусматривается только в исключительных случаях, когда не имеется возможность их опубликования. На этом основании бездействие администрации, выразившееся в неопубликовании бюджета муниципального образования, было признано незаконным [11].

В продолжение вопроса правового регулирования открытости бюджетного процесса следует указать, что принцип прозрачности

(открытости) местного бюджета находит регламентацию в нормативно-правовых актах соответствующих муниципальных образований. В частности, ст. 5 Устава муниципального образования «Город Саратов» [12] предусмотрено, что местное самоуправление в городе осуществляется на основе гласности. Согласно ст. 16 Устава для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей города городской думой, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания по инициативе населения, городской думы, главы муниципального образования. На публичные слушания выносятся в обязательном порядке проект бюджета города и отчет о его исполнении.

Как предусмотрено п. 1.1-1.5 Положения о публичных слушаниях в городе Саратове [13], публичные слушания - это одна из форм реализации населением муниципального образования «Город Саратов» своего конституционного права на местное самоуправление. Они являются прямой формой волеизъявления жителей города и представляют собой обсуждение проектов правовых актов органов местного самоуправления с участием жителей города. При этом не допускается принятие муниципального правового акта, проект которого выносится на публичные слушания, до получения результатов публичных слушаний. Решения публичных слушаний носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер.

Следовательно, в отношении бюджетного процесса города Саратова проведение публичных слушаний служит формой предварительного и последующего общественного контроля, имеющего рекомендательную направленность и не обладающего реальными рычагами предупреждения и пресечения бюджетных правонарушений. Кроме того, не установлено обязательное проведение публичных слушаний в ходе стадии исполнения бюджета в рамках текущего финансового года. Между тем подобные публичные слушания могли бы позволить общественности участвовать в решении проблем реального исполнения бюджета по доходам и расходам, оценивать актуальную финансовую ситуацию в городе и отслеживать возможные упущения и нарушения в деятельности муниципальных органов власти. Вместе с тем думается, что сам по себе рекомендательный характер публичных слушаний не оправдывает тех задач, для которых они были законодательно регламентированы и фактически организуются, и указывает в данном аспекте

на декларативность прозрачности бюджетной деятельности муниципального образования.

Таким образом, на основе вышеизложенного можно говорить, что на сегодняшний день заявленная государственными органами власти установка на повышение прозрачности, открытости бюджетной системы претерпевает

ряд недоработок как с позиции нормотворчества, так и с точки зрения соблюдения и реализации требований законодательства. Думается, что устранение подобных проблем позволило бы усилить контроль со стороны общественности за качеством принимаемых решений по вопросам бюджета и его исполнением.

Библиографический список

1. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ 09.09.2000 г. № Пр-1895) // Российская газета. 2000. 28 сент.

2. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2803.

3. Солидарность. 2013. № 23.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (с изм. от 28.06.2014 № 183-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo. gov.ru, 30.06.2014.

5. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Арзу-манова Л.Л., Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. и др. авт. гл. О.Б. Шемякина; под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009. // СПС «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 15.06.2014).

6. Определение Верховного Суда РФ от 11 ноября 2009 № 47-Г09-50 об отмене решения Оренбургского областного суда от 6 августа 2009 г. и признании противоречащей законодательству и недействующей статьи 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 г.

1. Doktrina informatsionnoy bezopasnosti Ros-siyskoy Federatsii (utv. Prezidentom RF 09.09.2000 g. № Pr-1895) (2000)[Informatk>n Security Doctrine of the Russian Federation (approved by the President of the Russian Federation on 09.09.2000 № Pr-1895)] // Rossiyskaya gazeta. 28 Sept.

2. Postanovleniye Konstitutsionnogo Suda RF ot 17 iyunya 2004 g. № 12-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti punkta 2 stat'i 155, punktov 2 i 3 stat'i 156 i abzatsa dvadtsat' vtorogo stat'i 283 Byudzhetnogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii v svyazi s zaprosami Administratsii Sankt-Peter-burga, Zakonodatel'nogo Sobraniya Krasnoyarsk-ogo kraya, Krasnoyarskogo krayevogo suda i Arbi-trazhnogo suda Respubliki Khakasiya» (2004) [The decision of the Constitutional Court of the Russian Federation dated June 17, 2004 № 12-P "On the constitutionality of Paragraph 2 of Article 155, Paragraphs 2 and 3 of Article 156, and Paragraph 22 of Article 283 of the Budget Code of the Russian Federation in response to the request of the Administration of St. Petersburg, Legislative Assembly of Krasnoyarsk region, Krasnoyarsk Regional Court and the Court of Arbitration of the Republic of Khakassia"] // Sobraniye zakono-datel'stva Rossiyskoy Federatsii. № 27. St. 2803.

3. Solidarnost (2013) [Solidarity]. № 23.

4. Byudzhetnyy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 31.07.1998 g. № 145-FZ (s izm. ot 28.06.2014 N 183-FZ) (1998) [Budget Code of the Russian Federation dated 31.07.1998 № 145-Federal Law (as amended on 28.06.2014 N 183-FZ)] // Sobra-niye zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii. № 31. St. 3823; Ofitsial'nyy internet-portal pravo-voy informatsii. Available at: http://www.pravo. gov.ru, 30.06.2014.

5. Kommentariy k Byudzhetnomu kodeksu Rossiyskoy Federatsii (postateynyy) (2009) [Comments to the Budget Code of the Russian Federation (itemized)] / Arzumanova L.L., Arte-mov N.M., Ashmarina Ye.M. i dr.; pod red. Ye.YU. Grachevoy. M.: Prospekt // SPS « Konsul'tantPlyus » (date of access: 15.06.2014).

6. Opredeleniye Verkhovnogo Suda RF ot 11 noy-abrya 2009 № 47-G09-50 ob otmene resheniya Orenburgskogo oblastnogo suda ot 6 avgusta 2009 g. i priznanii protivorechashchey zakonodatel'stvu i nedeystvuyushchey stat'i 28.1 Zakona Orenburgs-koy oblasti ot 24 dekabrya 2008 g. № 2730-591-IV-

№ 2730-591-1^-03 «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.06.2014).

7. Игнатюк Е.В. Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса // Журнал российского права. 2009. № 10.

8. Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 г. № 1275-р (ред. от 22.11.2013 г.) «О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 31. Ст. 4773; 2013. № 48. Ст. 6259.

9. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; 2014. № 22. Ст. 2770.

10. Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 10.10.2013 по делу № 33-10967/2013 // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 20.06.2014).

11. Кассационное определение Оренбургского областного суда от 20.07.2011 по делу № 33-4511/2011 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.06.2014).

12. Решение Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. № 67-649 «Об Уставе муниципального образования "Город Саратов"» (с изм. от 29.03.2012 г.) // Информационно-справочная система «Кодекс».

13. Решение Саратовской городской Думы от 16 ноября 2005 г. «О Положении о публичных слушаниях в городе Саратове» (с изм. от 28.05.2009) // Информационно-справочная система «Кодекс».

OZ «Ob oblastnom byudzhete na 2009 god i na pla-novyy period 2010 i 2011 godov» [Decision of the Supreme Court of the Russian Federation dated November 11, 2009 № 47-G09-50 on annulment of the ruling of the Orenburg Regional Court dated August 6, 2009 and declaring ineffective Article 28.1 of the Law of the Orenburg region dated December 24, 2008 № 2730-591- IV-OZ "On the Regional Budget for 2009 and Planning Period of 2010 and 2011"] // SPS «Konsul'tantPlyus» (date of access: 15.06.2014).

7. Ignatyuk Ye.V. (2009) Pravovoye regu-lirovaniye prozrachnosti byudzhetnogo protsessa [Legal regulation of the transparency of the budget process] // Zhurnal rossiyskogo prava. № 10.

8. Rasporyazheniye Pravitel'stva RF ot 20.07.2011 g. № 1275-r (red. ot 22.11.2013 g.) «O Kontseptsii sozdaniya i razvitiya gosudarst-vennoy integrirovannoy informatsionnoy sistemy upravleniya obshchestvennymi finansami "Elek-tronnyy byudzhet"» (2011) [Order of the Government of the Russian Federation from 20.07.2011 № 1275-r (amended on 11.22.2013) "On the concept of creation and development of integrated information system of state management of public funds "Electronic budget ""] // Sobraniye za-kono-datel'stva Rossiyskoy Federatsii. 2011. № 31. St. 4773; 2013. № 48. St. 6259.

9. Sobraniye zakonodatel'stva Rossiyskoy Fed-eratsii. 2003. № 40. St. 3822; 2014. № 22. St. 2770. [Laws of the Russian Federation dated 2003. № 40. Art. 3822; dated 2014. № 22. Art. 2770].

10. Apellyatsionnoye opredeleniye Volgograd-skogo oblastnogo suda ot 10.10.2013 po delu № 33-10967 [Appeal ruling of the Volgograd Regional Court dated 10.10.2013 in the case № 3310967] /2013 // SPS «Konsul'tantPlyus» (date of access: 20.06.2014).

11. Kassatsionnoye opredeleniye Orenburgskogo oblastnogo suda ot 20.07.2011 po delu № 33-4511 [Appeal ruling of the Orenburg Regional Court dated 20.07.2011 in the case № 33-4511] /2011 // SPS «Konsul'tantPlyus» (date of access: 20.06.2014 g.).

12. Resheniye Saratovskoy gorodskoy Dumy ot 18 dekabrya 2005 g. № 67-649 «Ob Ustave munitsipal'nogo obrazovaniya "Gorod Saratov"» (s izm. ot 29.03.2012 g.) [Decision of the Saratov City Duma dated December 18, 2005 № 67-649 «On the Charter of the municipality "City of Saratov"»(amended on 29.03.2012 )] // Infor-matsionno-spravochnaya sistema «Kodeks».

13. Resheniye Saratovskoy gorodskoy Dumy ot 16 noyabrya 2005 g. «O Polozhenii o publichnykh slushaniyakh v gorode Saratove» (s izm. ot 28.05.2009 g.) [Decision of the Saratov City Duma dated November 16, 2005 "On the Regulation of public hearings in the city of Saratov" (amended on 28.05.2009)] // Informatsionno-spravochnaya sistema «Kodeks».