Предварительная правовая защита (обеспечительные меры) как «новая» юридическая конструкция в административно-процессуальном праве России

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

М.Ю. Старилов

Старилов Максим Юрьевич — аспирант юридического факультета Воронежского государственного университета

Предварительная правовая защита (обеспечительные меры) как «новая» юридическая конструкция в административно-процессуальном праве России

Формирующийся в административном судопроизводстве1 институт предварительной правовой защиты (или обеспечительные меры по делам, возникающим из публичных правоотношений) является в широком смысле результатом многолетней дискуссии по формированию в России полноценной системы административной юстиции. В узком смысле предварительная правовая защита представляет собой итог проводимой в стране правовой политики2, направленной на разработку стратегии законопроектной деятельности, обеспечивающей создание административно-процессуальной формы как целостной системы процессуально-правовых отношений, одним из важнейших элементов которой являются обеспечительные меры в административном судопроизводстве. Появление анализируемого процессуально-правового института в проекте Кодекса административного судопроизводства — это и позитивный итог современной законодательной деятельности, осуществляемой как с целью реформирования судебной власти, так и модернизации законодательства, регламентирующего управленческие отношения (например, в области административных процедур, разработки, издания и действия административных правовых актов)3.

Применение в названии этой статьи к институту предварительной правовой защиты определения «новая» имеет по понятным причинам и в известном смысле второстепенное значение, ибо в теории гражданского и арбитражного процессуального права данная юридическая конструкция в полном объеме сформировалась и применялась в судебной практике как «обеспечительные меры» в судебном процессе (гражданском, арбитражном и административном)4. Следовательно, в современных условиях в науке публичного права административно-процессуальная форма, включающая институт предварительной правовой защиты, приобретает свою актуальность в связи с проводимой в России судебной реформой, модернизацией судоустройства5, реформированием процессуального законодательства и, и, конечно, с разработкой и обнародованием в марте 2013 года проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Впереди — сложная и масштабная работа как по научному осмыслению института предварительной правовой защиты в системе административного судопроиз-

1 В данном случае речь идет о модели административного судопроизводства, созданной в проекте Кодекса административного судопроизводства (март 2013 года), однако, конечно, в рамках модернизации административного судопроизводства построение многих административно-процессуальных норм, институтов и процедур будет осуществляться, непременно, с учетом сложившихся на протяжении многих лет в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве (ГПК РФ и АПК РФ) юридических конструкций.

2 См.: Правотворческая политика в современной России: курс лекций / под ред. А.В. Малько. Саратов, 2013; Правотворчество органов власти в Российской Федерации / кол. авт.; под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов, 2009; Правовая политика России (общетеоретические и отраслевые проблемы): учебное пособие / под науч. ред. А.В. Малько. М., 2014.

3 См., например: Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России: монография. М., 2013; Законотворчество в Российской Федерации: научно-практическое и учебное пособие / под ред. А.С. Пи-голкина. М., 2000; Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М., 2011; Уманская В.П. Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика: монография / под ред. Б.В. Российского. М., 2013.

4 См., например: Абушенко Д.Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М., 2006; Кузнецов С.А. Обеспечительные меры в гражданском и административном судопроизводстве. М., 2007; Львов Я.А. Особенности применения арбитражными судами обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005; Котлярова В.В. Об основаниях и условиях применения обеспечительных мер: правовое регулирование и судебная практика // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 5. С. 38—43; Штанкова Н.В. Обеспечительные меры в арбитражном процессе Российской Федерации: проблемы доказывания оснований применения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014; Юсупов Т.Б. Обеспечение иска в арбитражном и гражданском процессе. М., 2006.

5 См., например: Мещерякова А.Ф. Объединение Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как направление развития судебной реформы и процессуального законодательства // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 7. С. 45—54; Чупилкина А.Ф. Объединение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации: законодательные улучшения или новые проблемы? // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 8. С. 57—63.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

водства и разработки в деталях соответствующей юридической конструкции, так и по модернизации административно-процессуального законодательства, включающего институт обеспечительных мер.

Административно-процессуальный правовой аспект применения обеспечительных мер по делам, возникающим из публичных правоотношений (мер предварительной правовой защиты) — одно из приоритетных направлений теоретического анализа системы эффективной правовой защиты субъективных публичных прав граждан, организаций и их законных интересов. В теоретическом плане еще предстоит в полной мере раскрыть все элементы данной юридической конструкции, являющейся важнейшим элементом системы защиты прав и свобод человека и гражданина, права и интересы которых могут пострадать от незаконных действий (бездействия) и решений органов публичной администрации, ее должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Институт предварительной судебной защиты и принцип «отлагательного действия» применяемых судом мер обеспечения административного иска установлен в законодательстве ряда стран, в которых на протяжении десятилетий действуют законы об административном судопроизводстве. Как правило, предварительная судебная защита идентифицируется с институтом мер обеспечения (обеспечительными мерами) в системе административного судопроизводства. Предварительная судебная защита в различных национальных моделях административной юстиции имеет своей целью устранение пробелов в системе юридического обеспечения полноты действия будущих (т.е. принимаемых судом после рассмотрения спора) окончательных судебных решений по делам, возникающим из публичных правоотношений. Таким образом, этот обеспечивающий процессуально-правовой институт представляет собой детализацию, конкретизацию и одновременно реализацию права лица (гражданина, юридического лица) на эффективную правовую защиту.

Важнейшими задачами формирования юридической конструкции предварительной правовой защиты являются: достижение быстроты, оперативности, эффективности правовой защиты лиц, обратившихся в суд за защитой своих прав, свобод и интересов от незаконной деятельности органов публичной власти и их должностных лиц; недопустимость наступления для указанных субъектов права вредных последствий и предотвращение наступления для них возможного вреда (убытков); обеспечение реального исполнения решений судов, рассмотревших и разрешивших по существу административные дела (административно- правовые споры).

Возникает вопрос: способна ли данная юридическая конструкция (предварительная правовая защита) реально воздействовать на процесс создания эффективной модели судебной защиты прав и интересов гражданина и организаций, на упрощение административного судопроизводства, на оптимизацию порядка принятия решений по административным делам, наконец, на повышение эффективности самого административного судопроизводства? Ведь вопрос об «адекватной, истинной, эффективной юридической конструкции»1 абсолютно точно и своевременно поставлен, а поиск ответов на него может привести как к модернизации процессуального правового регулирования применительно к разрешению специальных правовых споров (дел), так и к адаптации традиционных (и уже давно сложившихся) правовых конструкций и соответствующих им нормативных правовых моделей в формирующихся новых процессуальных сферах.

Современный этап развития административного судопроизводства и создания (построения) необходимых для полноценного функционирования этого вида правосудия институтов, порядков, процедур в самом общем виде способствуют гармонизации российского процессуального законодательства2. Более того, «предварительная правовая защита» в административном судопроизводстве как нормативная юридическая конструкция появляется в новом административно-процессуальном праве России не в результате так называемого «стихийного формирования в рамках юридической практики»3, а как процессуальный институт, применявшийся в практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов весьма продолжительное время, а сегодня включаемый в административнопроцессуальную форму.

Следует полностью поддержать мнение о том, что создание нового процессуального законодательства (например, административного судопроизводства) или «изменения качества ГПК... за счет развития его содержательной структуры, использования современной законодательной техники является важным фактором, обеспечивающим качество процессуального законодательства»4. При этом

1 Открытие конференции, вступительное слово профессора В.М. Баранова // Юридическая техника: в 2 ч. 2013. № 7, Ч. 2. С. 9.

2 См.: Баранов В.М., Пшеничнов М.А. Гармонизация законодательства как базовая юридическая конструкция инновационного правового развития государства // Юридическая техника: в 2 ч. 2013. № 7, Ч. 2. С. 71 —77.

3 Тарасов Н.Н. Юридические конструкции: теоретическое представление и методологические основания исследования // Юридическая техника: в 2 ч. 2013. № 7, ч. 2. С. 22.

4 Цихоцкий А.В. Приемы законодательной техники при построении Гражданского процессуального кодекса // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сборник статей: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 2. С. 465; Его же. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, 1997. С. 279—287.

Старилов М.Ю. Предварительная правовая защита (обеспечительные меры)...

737

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

происходит изменение самих понятий и институтов, которые уже длительное время применялись в судебной практике; вырабатывается новая терминология и при этом используется зарубежный опыт правовой регламентации соответствующих отношений. И в этом смысле термин «предварительная правовая защита в административном судопроизводстве» представляет собой юридическую конструкцию, традиционно используемую в системе обеспечения судебной защиты прав и интересов лица в странах романо- германской правовой системы.

Российская модель административной юстиции связывает предварительную правовую защиту в административном судопроизводстве с производством по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. На протяжении нескольких лет в специальной литературе идет дискуссия о формировании в российском процессуальном праве особой процессуальной формы — административно-процессуальной формы, обеспечивающей порядок разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений1. Производство в судах (арбитражных судах и судах общей юрисдикции) по делам, возникающим из публичных отношений, осуществляется в рамках арбитражного и гражданского судопроизводства. Нормативной процессуальной основой такой судебной процедуры является подраздел III раздела II Гражданского процессуального кодекса РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» и раздел III Арбитражного процессуального кодекса РФ. При этом данный вид правовых споров (административные дела) в соответствии с частью 1 статьи 246 ГПК РФ и частью 1 статьи 189 АПК РФ разрешаются судами в соответствии с общими правилами искового производства; вместе с тем предусмотрены и некоторые особенности разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. 23-26.2 ГПК РФ и раздел III АПК РФ «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений»).

Вряд ли обсуждение новых юридических конструкций и институтов в административном процессуальном праве России нужно начинать хотя бы без самого фрагментарного учета точек зрения на развитие самой административно-процессуальной формы. Учеными отстаиваются различные представления относительно нововведений в системе административного процессуального законодательства: одни разрабатывают новые юридические конструкции применительно к процессуальной форме разрешения административных дел и призывают «сформировать единые принципы, нормы и правила при рассмотрении всех дел, вытекающих из публичных правоотношений, и освободить ГПК РФ и АПК РФ от несвойственных им функций регулирования административного судопроизводства»2; другие видят главную проблему не в новом процессуальном кодексе (Кодексе административного судопроизводства) или в автономии административных судов, а в понимании «сущностных аспектов административной юстиции»3. Отдельные ученые — представители науки гражданского процесса также не против принятия кодекса административного судопроизводства, «который отразил бы особенности процессуального регламента по данной категории дел и унифицировал соответствующие правила»4. Правда, встречаются точки зрения об «абсолютной непродуктивности» и даже «вредности» предложения о создании административного процесса, который регламентировался бы администра-тивно-процессуапьным кодексом5.

Учеными обосновывается также идея о необходимости унификации норм ГПК РФ и АПК РФ в части регламентации порядка судебного разбирательства дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений6. Наконец, в дискуссиях, посвященных «цивилистическому процессу»7 (как обобщенного понятия для арбитражного и гражданского процессов), подвергается критике само отнесение дел по спорам, возникающим из публичных правоотношений, к гражданским (циви-листическим); при этом предлагается изъятие всех дел такого рода из ГПК РФ и АПК РФ и их включение в Кодекс административного судопроизводства8. Высказывается мнение, что единственным по-

1 См., например: Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // ЗАКОН. 2013. № 4. С. 119—129; Жилин Г.А. К вопросу о целях административного судопроизводства в свете законодательных новаций // ЗАКОН. 2013. № 6. С. 104—111.

2 Будущее административной юстиции // ЗАКОН. 2013. № 1. С. 26 (мнение Н.Г. Салищевой); С. 33—24 (мнение М. Краснова).

3 Там же. С. 30 (мнениеЛ. Головко).

4 Там же. С. 27—28 (мнение В.В. Яркова); С. 31 (мнение Г. Жилина).

5 См. там же. С. 32 (мнение А. Боннера).

6 См.: Клейн Н.И. Сравнительный анализ норм ГПК РФ и АПК РФ о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений // Вестник гражданского процесса. 2013. № 3. С. 8—18.

7 Под цивилистическим процессом понимается урегулированная нормами гражданского и арбитражного процессуального права «деятельность судов общей юрисдикции и арбитражной юрисдикции по рассмотрению материальных споров частноправового характера, возникающих между равными лицам, и иных дел, отнесенных законом к подведомственности этих судов. Поляков И.Н. О цивилистическом процессе и реформе российской судебной системы (вопросы гармонизации) // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 8. С. 53.

8 См.: Поляков И.Н. О цивилистическом процессе и реформе российской судебной системы (вопросы гармонизации) // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 8. С. 53.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

ложительным итогом принятия Кодекса административного судопроизводства может стать лишь создание единой и унифицированной процедуры рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судам дел, возникающих из публичных правоотношений1. Многие авторы придерживаются позиции, что будущее административной юстиции должно определяться в большей мере совершенствованием уже существующих сегодня институтов и процедур, не создавая при этом новых правовых образований2 (это пожелание относится и к Кодексу административного судопроизводства). Обосновывается взгляд, в соответствии с которым развитие судебной системы страны предпочтительнее осуществлять посредством формирования единой системы судов, включающей в себя специализированные суды (например, суды по разрешению экономических споров)3. Известна и такая точка зрения, что принятие Кодекса административного судопроизводства может поставить вопрос «о реализации в той или иной форме идеи об обособлении судей, судебных составов или судов, рассматривающих дела, возникающие из публичных правоотношений»4. Рассматривая вопросы будущего судоустройства и реорганизации судебной системы в России, авторы придерживаются мнения о необходимости формирования единого процессуального законодательства в виде ГПК РФ, которое содержало бы и специальные правила разрешения экономических споров5.

Среди факторов, определяющих эффективность правосудия по различным правовым спорам (делам), центральное место отводится всегда процессуальной форме. Такое мнение высказал еще в 2001 году А.В. Цихоцкий применительно к необходимости поиска «научно обоснованных моделей ГПК»6. Но данная идея, конечно, актуальна и сегодня, когда рассматривается вопрос о формировании нии административно-процессуальной формы, вытекающей из проекта Кодекса административного судопроизводства.

Когда речь заходит о развитии крупнейших сфер процессуального законодательства, то необходимы новые конструкции и новые обоснования модернизации соответствующей области правовой теории: «отзывчивость законодателя на запросы жизни должна строго и проницательно отделять запросы случайные, временные, от потребностей общих и коренных»7. Так писал В.С. Малченко в начале ле XX века о развитии гражданского процесса после 1864 года. Им же было написано: «Судебные уставы 1864 года зиждутся на столь прочном и ценном фундаменте, а общая архитектоника их столь гармонична и целесообразна, что достаточно ремонтировать и обновлять те части и службы, которые уступили давлению времени»8.

Таким образом, если учитывать советы В.С. Малченко, то можно констатировать, что формирование института предварительной правовой защиты в административном судопроизводстве происходит под «давлением времени», когда создается общее законодательство об административном судопроизводстве, вырабатываются контуры самой административно-процессуальной формы и определяются основные элементы, ее составляющие.

Предварительная правовая защита в системе административного судопроизводства представляет собой важнейший элемент обеспечения права на судебную защиту. Здесь следует согласиться с мнением В.В. Яркова, утверждающего, что «право на судебную защиту является абсолютным правом лица, его реализация не должна зависеть от той конкретной судебной инстанции, которая существует в нашей стране, а также от текущего состояния разграничения компетенции между различными судами»9. При этом автор приводит пример, что статья 29 АПК РФ относительно подведомственности в сфере нормоконтроля и оспаривания ненормативных правовых актов менялась в течение последних пяти лет несколько раз. Таким образом, новые юридические конструкции в общей системе обеспечения права на судебную защиту будут позитивно воздействовать на реализацию права лица на судебную защиту. Специализированные правовые механизмы, входящие в систему административного процессуального права и направленные на обеспечение интересов истца в принимаемых су-

1 См.: Громошина Н.А. Кодекс административного судопроизводства: оценка перспектив // Вестник гражданского процесса. 2013. № 3. С. 47—57; Ее же. К вопросу об объединении высших судов и кодексе административного судопроизводства // Российская юстиция. 2014. № 1. С. 42—44; Грось Л.А. О проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Исполнительное право. 2013. № 2. С. 17—19.

2 См.: Будущее административной юстиции // ЗАКОН. 2013. № 1. С. 35 (мнение Г. Чернышова).

3 См., например: ШерстюкВ.М. Реорганизация судебной системы: а дальше что? // ЗАКОН. 2014. № 3. С. 91 —93.

4Ярков В.В. Объединение высших судов: ожидания и последствия // ЗАКОН. 2014. № 3. С. 100.

5 См., например: Борисова Е.А. Оптимизация устройства судебных инстанций в свете реорганизации судебной системы Российской Федерации // ЗАКОН. 2014. № 3. С. 108; Борисова Е.А. К вопросу о реорганизации судебной системы Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 3. С. 12—18.

6 Цихоцкий А.В. Приемы законодательной техники при построении Гражданского процессуального кодекса // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сборник статей: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 2. С. 454.

7 Малченко В.С. Общий очерк движения гражданско-процессуального законодательства после 1864 года // Суд и права личности: сборник статей / под ред. Н.В. Давыдова, Н.Н. Полянского. М., 2005. С. 109.

8 Там же.

9 Ярков В.В. Объединение высших судов: ожидания и последствия // ЗАКОН. 2014. № 3. С. 105.

Старилов М.Ю. Предварительная правовая защита (обеспечительные меры)...

739

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

дебных решениях по административным делам, несомненно, преследуют достижение основных целей правосудия по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Процессуальные правовые нормы, устанавливающие порядок применения обеспечительных мер при разрешении административно-правовых споров, действуют в Российской Федерации в течение продолжительного времени, однако если говорить о новых подходах к формированию модели административного судопроизводства1, то приходится констатировать отсутствие в этом сегменте реализации судебной власти ясных судебных процедур, специальных принципов установления и применения данных мер, надлежащего административно-процессуального правового регулирования. Весьма важен детальный анализ сложившейся в России судебной практики (как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах) использования предварительной судебной защиты при разрешении административно- правовых споров.

16 ноября 2006 года Пленум Верховного Суда Российской Федерации своим постановлением № 55 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» «открыл новую страницу» в истории создания российской системы административного судопроизводства. Правила предварительной судебной защиты в данном проекте КоАС были включены в главу 11 «Предварительная защита заявленных требований»2 и относились к мерам предварительной защиты заявленных требований: а) приостановление действия обжалуемого решения; б) запрещение организациям, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему совершать определенные действия, касающиеся предмета обжалования; в) наложение ареста на имущество в пределах указанной в заявлении (жалобе) сумме требований. Следует отметить, что проект КоАС 2006 года так и не был рассмотрен на заседании Государственной Думы и летом 2013 года был вообще искпючен из плана законотворческой деятельности3. Это стало следствием направления в Государственную Думу в марте 2013 года нового проекта федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации».

Рассмотренный Государственной Думой в мае 2013 года в первом чтении4 проект КоАС5 содержал в главе 7 «Применение мер предварительной защиты по административному исковому заявлению» (ст. 87—93) процессуальное правовое регулирование применения мер предварительной защиты по административному исковому заявлению. В данном законопроекте определялось, что по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению в случаях, если: а) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление; б) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер. В качестве главной правовой нормы, содержащей главное функциональное назначение института предварительной правовой защиты, предлагалась следующая: суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному исковому заявлению в вышеуказанных случаях, если рассматриваемым проектом Кодекса административного судопроизводства не предусмотрен запрет на применение мер предварительной защиты по определенным категориям административных исковых заявлений.

После долгого перерыва в рассмотрении проекта Кодекса административного судопроизводства РФ в Государственной Думе 18 декабря 2014 года ее профильный комитет по конституционному законодательству и государственному строительству одобрил внесенные в законопроект поправки и рекомендовал депутатам Государственной Думы рассмотреть данный законопроект во втором чте-

1 См., например: Серков П.П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Адм. право и процесс. 2013. № 9. С. 9—21; Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административно-правовые отношения: теоретические проблемы // Административные правоотношения: вопросы теории и практики / отв. ред. Н.Ю. Хаманева // Труды Института государства и права РАН. 2009. № 1. С. 41—50; Хахалева Е.В. Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Майкоп, 2011.

2 URL: http://www.aasp.rU/info/articles/12/1112.html

3 См.: Шмалий О.В. Становление административного судопроизводства в России: история и современность // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 11(54). С. 23—25; Ее же. Современные тенденции развития административного судопроизводства // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. № 11(42). С. 36—40.

4 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=246960-6&02

5 Анализ данного законопроекта с точки зрения наличия в нем ошибок юридической техники уже проводился в специальной литературе. См.: Васильева С.В. Каким быть Кодексу об административном судопроизводстве Российской Федерации? // Российская юстиция. 2013. № 7. С. 38—40; Скобликов П.А. Кодекс административного судопроизводства: пробелы и коллизии официального проекта // Законодательство. 2014. № 3. С. 46—50.

Юридическая техника. 2015. М 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

нии. При этом предполагается придать Кодексу административного судопроизводства силу федерального закона с июля 2015 года1. Редакция главы 7 проекта Кодекса административного судопроизводства РФ «Применение мер предварительной защиты по административному исковому заявлению» немного изменилась по сравнению с первоначальной (март 2013 г.) и включает теперь статьи 85—91 (применение мер предварительной защиты по административному исковому заявлению; заявление о применении мер предварительной защиты по административному исковому заявлению; рассмотрение заявления о применении мер предварительной защиты; исполнение определения суда о применении мер предварительной защиты; отмена мер предварительной защиты; обжалование определений суда о применении или об отмене применения мер предварительной защиты; замена мер предварительной защиты по административному исковому заявлению).

Краткое рассмотрение вопроса о правовой процессуальной регламентации мер предварительной судебной защиты, содержащихся в проекте Кодекса административного судопроизводства РФ, необходимо лишь для того, чтобы констатировать наметившиеся тенденции развития института предварительной судебной защиты в административном судопроизводстве, которые привнесут соответствующие изменения и в российское административное процессуальное право.

Несомненно, разработчики законопроекта «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» использовали опыт административно-процессуального регулирования отношений, возникающих при рассмотрении административных исков в судах европейских стран, где данный институт имеет прочное закрепление и многолетнюю практику его надлежащего применения. Следовательно, опыт европейских стран, судебная система которых включает институт предварительной судебной защиты в административном судопроизводстве, имеет важное значение и для законотворческой деятельности в Российской Федерации. Здесь можно говорить об опыте применения института предварительной судебной защиты в административном судопроизводстве как минимум двух групп государств: во-первых, стран, где этот институт сложился более 50 лет назад (Германия, Франция и др.), и, во-вторых, стран, законодательство об административном судопроизводстве которых развивалось при непременном учете законодательных моделей института предварительной судебной защиты в странах 1-й группы. В последнем случае речь идет о государствах, которые были созданы после распада Советского Союза; там были приняты специальные законы (или кодексы), в которых устанавливались процедуры в сфере административного судопроизводства2. В некоторых из этих стран действуют следующие законы: Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики (2010), Кодекс административного судопроизводства Республики Армения (2008 г.), Административно-процессуальный кодекс Грузии (2000 г.), Административно-процессуальный закон Латвии (2001 г.), Закон Литовской Республики «О производстве по административным делам» (1999 г.), Кодекс административного судопроизводства Украины (2005 г.), Административнопроцессуальный кодекс Эстонской Республики (1999 г.).

На примере законодательной регламентации предварительной правовой защиты в административном судопроизводстве Украины можно показать главные черты анализируемого института. Законодательство об административном судопроизводстве в Украине основывалось на соответствующих теоретических концепциях, разработанных в этой стране в начале 2000-х годов3. Можно предположить, что на создание украинской системы института предварительной судебной защиты (применения обеспечительных мер) большое влияние оказала германская модель отменяющего (или отлагательного) действия примененных судом обеспечительных мер (Aufschiebende Wirkung des Widerspruchs; Vorlдufiger Rechtsschutz4). С 2005 года вступил в силу Кодекс административного судо-

1 URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/2014/12/19

2 См., например: Сборник законодательных актов отдельных государств по административной юстиции. Алматы, 2013; Административное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Н.В. Румянцев [и др.]; под ред. Н.В. Румянцева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2015. С. 52—60; 88—101; 132—162; 186—192; 220—226; 246—250; Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административных судах; Закон об административных расходах; Закон о доставке административных решений; Закон об исполнении административных решений: пер. с нем. / введ., сост. В. Бергманн. 2-е изд., перераб. М., 2013; Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Серия: Юбилеи, конференции, форумы / отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7.

3 См., например: Административная юстиция: европейский опыт и предложения для Украины / авторы-составители И.Б. Колиушко, Р.А. Куйбида. Киев: Факт, 2013; Стефанюк В.С. Судовий адмшютративний процес: монографiя. Харюв, 2003; Кузьменко О.В. Теоретичш засади адмшютративногого процесу: монографiя. К., 2005; Миколенко А.И. Административный процесс и административная ответственность в Украине: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. Х., 2007.

4 См., например: BullH.P., Mehde V. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre. Heidelberg: C.F. M^ler, 2009. С. 441 —445; Reitemeier Ch. Vorgaben des Verfassungsrechts und des internationalen Rechts fer die Ausgestaltung des gerichtlichen Verwaltungsrechtsschutzes // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. С. 831.

Старилов М.Ю. Предварительная правовая защита (обеспечительные меры)...

741

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

производства Украины1. По мнению украинских ученых, рассмотрение судом вопроса о применении обеспечительных мер (или мер по обеспечению иска) имеет достаточное законодательное регулирование2. В соответствии со статьей 117 Кодекса административного судопроизводства Украины «суд по ходатайству истца или по собственной инициативе может постановить определение о принятии мер обеспечения административного иска, если существует очевидная опасность причинения вреда правам, свободам и интересам истца до принятия решения по административному делу, или защита этих прав, свобод и интересов станет невозможной без принятия таких мер, или для их восстановления необходимо будет приложить значительные усилия и расходы, а также если очевидны признаки противоправности решения, действия или бездействия субъекта властных отношений»3. Определение суда о приостановлении действия решения субъекта властных полномочий либо его отдельных положений, которые обжалуются, немедленно должно направляться субъекту властных полномочий, который принял соответствующее решение; данное решение является обязательным для исполнения.

Как видно, обеспечение административного иска (или установление мер временной защиты) в системе административного судопроизводства Украины может применяться как по собственной инициативе суда, так и по ходатайству истца. Причем суд может решать вопрос о применении обеспечительных мер (мер временной защиты) и без участия ответчика по административному делу. Однако меры обеспечения отменяются судом в случае, если ответчик аргументирует необоснованность их установления в административном процессе. К обеспечительным мерам относятся: приостановление действия обжалованного административного акта; запрет совершения определенных действий. В качестве оснований для применения указанных мер могут служить следующие: а) явная опасность причинения вреда правам истца до принятия окончательного решения по административному делу; б) отсутствие в будущем вследствие непринятия судом обеспечительных мер возможности реальной защиты прав истца даже в результате удовлетворения его исковых требований; в) реальность появления ситуации, когда в случае удовлетворения иска становится необходимым применение весьма значительных усилий или специальных действий с целью восстановления прав истца; сюда же относится устранение возникших существенных издержек для достижения указанной цели; г) очевидная неправомерность (незаконность) принятого решения или совершенного действия (бездействия) соответствующего органа публичной администрации. При этом необходимо учитывать явные признаки неправомерности административного акта.

В статье 118 Кодекса административного судопроизводства Украины определен порядок обеспечения административного иска. Примечательно, что в случае отказа в удовлетворении требований истца принятые меры обеспечения административного иска должны сохранять свое действие до вступления постановления суда в законную силу. Вместе с этим суд вправе одновременно с принятием постановления или после этого вынести определение об отмене мер обеспечения административного иска или о замене одного способа обеспечения административного иска другим. Таким образом, законодатель предусмотрел появление необходимости замены одного обеспечительного мероприятия по отношению к административному иску другим, а также действие мер временной защиты вплоть до момента вступления в силу окончательного судебного решения по административному делу. Логичным выглядит в системе административного судопроизводства и правило, в соответствии с которым определение суда об установлении мер обеспечения административного иска может быть заинтересованными лицами обжаловано; само обжалование вынесенного определения не приостанавливает его исполнения и не может создавать каких-либо препятствий для окончательного разрешения административного дела.

Сложившиеся в законодательстве многих стран концепции института предварительной защиты включают в себя следующие основные элементы: 1) возможность применения мер предварительной правовой защиты на любой стадии (этапе) судопроизводства до момента принятия окончательного решения по административному делу по мотивированному ходатайству заявителя или по собственной инициативе суда; 2) установление порядка обеспечения административного иска; 3) основной

1 См.: Кодекс адм!н!стративного судочинства Укра1ны: наук.-практ. комент. Центр пол1тико-прав. реформ; за заг. ред. Р.О. Куйб!ди. 3 вид., допов. К.: Юст1н1ан, 2009; Кодекс адм!н!стративного судочинства Укра1ны: Науково-практичний коментар / за ред. С.В. К1валова, О.И. Харитоново!. X., 2005; Кодекс административного судопроизводства Украины. X., 2005. См. также: Пиунова В.И. Административная юстиция в Украине // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 5; Брежнев О.В. Организация и компетенция административных судов: опыт Украины // Российская юстиция. 2011. № 12; Нижник Н.Р., Муза О.В. Конституционное и административное судопроизводство в Украине // Журнал российского права. 2011. № 12; Тимченко Г.П. Административное судопроизводство в Украине (краткий обзор) // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. С. 831—845.

2 См.: Куйбида Р.А. Становление и особенности административной юстиции в Украине // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. С. 808.

3 См.: Сборник законодательных актов отдельных государств по административной юстиции. Алматы, 2013. С. 629.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

предпосылкой применения мер предварительной правовой защиты является невозможность или существенное усложнение (затруднение) исполнения окончательного решения административного суда по делу в случае непринятия судом обеспечительных мер; 4) возможность обжалования участниками процесса (административного судопроизводства) вынесенного судом определения об установлении мер предварительной правовой защиты; 5) перечисление самих мер предварительной правовой защиты; 6) обязательность исполнения соответствующим органом публичной администрации, должностным лицом, государственным и муниципальным служащим определения суда о применении мер предварительной правовой защиты; 7) установление административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение определения суда об установлении мер обеспечения административного иска.

Таким образом, в настоящее время в России происходит формирование нормативной юридической конструкции «предварительная правовая защита» в административном судопроизводстве при непременном учете как имеющегося опыта правовой регламентации в АПК РФ и ГПК РФ обеспечительных мер при разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, так и соответствующих судебных процедур, содержащихся в законодательстве европейских стран, в которых практика применения данного института позволяет говорить о его большой значимости в деле обеспечения эффективной правовой защиты прав и интересов граждан и организаций.

Старилов М.Ю. Предварительная правовая защита (обеспечительные меры)...

743