Проблемы правового регулирования общественных отношений в сфере утилизации отходов автомобильной промышленности

Раздел 7. Проблемы юридической науки и правоохранительной практики:

взгляд молодых исследователей

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ УТИЛИЗАЦИИ ОТХОДОВ АВТОМОБИЛЬНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

С.Ф. Ярославцев

В статье затронуты проблемы утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств и их частей, обоснована необходимость эффективного правового регулирования возникающих в этой сфере общественных отношений. При этом приведены статистические данные, анализ текущего состояния обозначенной проблемы в Российской Федерации, опыт решения подобных проблем в некоторых развитых зарубежных странах.

Ключевые слова: экология, автотранспорт, окружающая среда, правовое регулирование, право, автомобильная промышленность, утилизация.

В связи с бурным техническим прогрессом, неизбежным побочным результатом которого становится крупномасштабное (глобальное) загрязнение окружающей среды, население всех экономически развитых стран все больше и больше беспокоят вопросы экологической безопасности, настоятельно требующие безотлагательного правового разрешения.

Одним из факторов, оказывающих мощное негативное воздействие на состояние окружающей среды, является бурно развивающаяся мировая автомобильная промышленность, ежегодно производящая миллионы автотранспортных средств.

По некоторым данным, только в России автомобильный парк, начиная с 2006 года, каждый год становится больше на 1,6-1,8 млн автомобилей. Как показывает опыт ведущих стран мира, ежегодно из эксплуатации выходит от 6 до 10 % парка автомобилей. Например, в Европе эта цифра составляет около 12 млн, а в России лишь в одной Москве число вышедших из эксплуатации в течение года автомобилей составляет более 130 тыс. [1].

Необходимо отметить, что развитие транспортной системы является не самоцелью, а определяется общественно необходимыми потребностями и возможностями их реализации. В то же время эксплуатируемый транспорт должен оказывать как

можно меньшее негативное влияние на окружающую среду и человека, в противном случае положительная сторона использования автотранспорта будет ничтожной по сравнению с тем вредом, который будет наноситься ненадежным, токсичным, аварийноопасным автомобилем.

Между тем увеличившийся в несколько раз за последнее десятилетие парк автомобилей во всем мире, в том числе в нашей стране, указывает на то, что автомобильный транспорт, особенно в крупных населенных пунктах, является самым необходимым и удобным средством передвижения, но в то же время - одним из наиболее масштабных источников загрязнения окружающей среды.

При этом немаловажное и неизбежное влияние на экологическую обстановку городов оказывают продукты автомобильной промышленности, не подлежащие дальнейшему использованию в силу различных причин, количество которых с каждым годом увеличивается в соответствии с бурным ростом автомобильного парка городов.

Автотранспортные средства и их части, вышедшие из эксплуатации, являются отходами и представляют собой значительную угрозу для окружающей среды из-за большого их количества, значительной

массы и наличия в них токсичных веществ различной степени опасности.

Исходя из этого и придавая большое значение вопросам сохранения благоприятной окружающей среды, многие развитые страны разрабатывают мероприятия экологической политики, направленные на решение проблем безопасной для окружающей среды утилизации отходов, и в частности снижение негативного влияния отходов автомобильной промышленности на экосистемы своих государств. В качестве одного из положительных примеров реализации экологической политики в данной сфере можно привести принятые Европейским Сообществом Директивы, направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с утилизацией старых автомобилей и моторного масла.

Так, в соответствии с положениями Директивы 75/439/ЕЭС [2] государства-члены обязаны отдавать приоритет очистке (повторному использованию) отработанного масла перед его сжиганием. Утилизация отходов в водоемах или в системах сточных вод запрещена [3, 4].

В связи с тем, что указанная Директива оказалась не в состоянии полностью урегулировать отношения по утилизации моторного масла, ЕС в 1996 году принял новую Директиву [5], которой предусмотрен сбор, обезвреживание и уничтожение всех продуктов, содержащих вредные компоненты моторного масла.

Кроме того, 18 марта 1991 г. Евросоюзом в области регулирования деятельности по утилизации автоотходов была принята Директива 91/157/ЕЭС «Об аккумуляторах, содержащих опасные вещества», а 18 сентября 2000 г. - Директива 2000/53/ЕС «Об отработавших транспортных средствах» (окончательно вступила в действие в июле 2007 г.).

Проект Директивы 2000/53/ЕС был нацелен на то, чтобы ограничить использование четырех основных тяжелых металлов, особо опасных для здоровья человека

- кадмия, свинца, ртути и шестивалентного хрома в автомобилях. Особенно жесткие требования в документе предъявляют-

ся к содержанию шестивалентного хрома

- сильного канцерогена.

Кроме того, Директива 2000/53/ЕС предусматривает, что страны ЕС должны создать у себя необходимую систему и соответствующие структуры по сбору вышедших из эксплуатации автомобилей и использованных запчастей, а также процедуру выдачи сертификата об уничтожении автомобиля для снятия его с учета, и добиться того, чтобы производители (изготовители или непосредственные импортеры) покрывали всю или большую часть связанных с этим расходов.

Также Директива 2000/53/ЕС устанавливает требования к странам ЕС, чтобы утилизацией вышедших из эксплуатации автомобилей занимались только авторизованные (сертифицированные) организации; чтобы автопроизводители применяли стандартную кодировку деталей и материалов на автомобилях в целях удобства их распознавания и последующей утилизации и предоставляли информацию о таких материалах и порядке их демонтажа заинтересованным организациям не позднее, чем через 6 месяцев с момента появления этих автомобилей на рынке; чтобы коэффициент повторного использования и переработки компонентов и материалов, содержащихся в одном вышедшем из эксплуатации автомобиле, составлял 85 % от его массы, включая получение тепловой энергии за счет сжигания части остатков шредирования автомобилей (США), или 80 % от его массы без сжигания остатков шредирования автомобилей. Что касается автомобилей, выпущенных до 1 января 1980 г., то этот коэффициент должен быть не ниже 75 % со сжиганием и 70 % без такового. А по состоянию на 1 января 2015 г. этот коэффициент должен составлять 95 % с учетом сжигания и 85 % - без сжигания.

Обязательное требование Директивы 2000/53/ЕС заключается также в том, чтобы уменьшить загрязнение окружающей среды, страны ЕС с 1 июля 2003 г. не должны допускать к продаже автомобили, при изготовлении которых использованы свинец, ртуть, кадмий и шестивалентиый хром, и должны стимулировать произво-

Юридическая наука и правоохранительная практика дителей к изготовлению автомобилей из материалов, подлежащих рециклингу (переработке) [6].

В ведущих странах мира для сбора и утилизации отслуживших свой срок автомобилей и изношенных автомобильных частей имеется развитая инфраструктура предприятий по переработке автотранспорта. При этом различные аспекты проблемы утилизации автомобилей регламентируются законодательно-нормативными базами этих стран, которые создавалась в течение многих лет и до сих пор продолжают претерпевать изменения.

Так, законы об утилизации вышедших из эксплуатации машин сегодня приняты более чем в 50 странах мира. Индустрия ре-циклинга (переработки) автомобилей обеспечивает занятостью более 1 млн человек. В США ежегодно перерабатывается более 11 млн автомобилей, а авторециклинг с годовым оборотом свыше 5 млрд долларов занял 16-е место среди крупнейших отраслей американской промышленности.

В Европейском союзе главным руководящим документом, регламентирующим утилизацию вышедших из эксплуатации автомобилей и развитие сектора экономики по их переработке, является Директива 2000/53/ЕС. В соответствии с ней расходы по утилизации вышедшего из эксплуатации автомобиля или большую их часть несут автопроизводители и их официальные партнеры-импортеры. На 1 января 2015 г. поставлена задача обеспечить коэффициент переработки и повторного использования компонентов и материалов, содержащихся в одном вышедшем из эксплуатации автомобиле, на уровне 95 % с учетом сжигания и 85 % без сжигания остатков.

С 1995 года в Голландии действует оригинальная схема финансирования утилизации старых автомобилей, разработанная некоммерческой организацией «Автомобильный рециклинг Нидерландов». При продаже каждого нового автомобиля организация-продавец осуществляет платеж в фонд утилизации автотранспорта. Средства из фонда идут на частичное покрытие расходов, связанных с бесплатной приемкой и переработкой автомобилей.

Всего за несколько лет Голландии удалось создать мощную индустрию ав-торециклинга. В настоящее время в этой небольшой стране работает около 700 аккредитованных пунктов приема старых автомобилей и более 260 предприятий по их разборке, эксплуатируется 11 установок по утилизации. Все участвующие в процессе утилизации компании имеют лицензии и соблюдают требования законодательства в области охраны окружающей среды [7].

Объективная реальность такова, что на сегодняшний день вышедшие из строя автомобили в России повсеместно не утилизируются. Хотя только в одной Московской области ежегодно выходит из строя свыше 100 тыс. автомашин. Это 12 тыс. тонн свинца, 4,5 тыс. тонн электролита из аккумуляторов и 83 тыс. тонн изношенной резины [8].

Нормативных документов, регламентирующих в полном объеме процессы утилизации продукции автопрома, в настоящее время в Российской Федерации не существует.

Власти тех регионов, где проблема с автоотходами стоит наиболее остро (наиболее показательны в этом аспекте Москва и область, Санкт-Петербург и область, Екатеринбург и область) пытаются принимать отдельные решения, но опыта комплексного решения таких проблем пока в России не имеется даже на региональном и местном уровне.

Так, правительством Московской области в начале 2009 года было принято Постановление о программе переработки транспортных отходов на 20092012 гг. [9]. В регионе уже существует сеть организаций, которые занимаются сбором и утилизацией отходов транспорта, и, по информации первого заместителя министра транспорта Московской области, они готовы вложить в создание системы около 1,8 млрд рублей [10]. Аналогичная программа сегодня разрабатывается Комитетом по экологии и природопользованию администрации г. Екатеринбурга.

В г. Санкт-Петербурге инфраструктура для утилизации автомобилей уже начала формироваться. На протяжении уже

нескольких лет в г. Горелово утилизацией автомобильных кузовов занимается завод «Хетек», производительность которого около 300 тыс. тонн в год. ЗАО «Эласт» перерабатывает автопокрышки, «Пласт-полимер» - пластмассы. Действует Санкт-Петербургская ассоциация рециклинга, которая занимается в том числе проблемами утилизации автомобилей. Однако к разработке региональной системы авторе-циклинга Санкт-Петербург пока не приступил.

В г. Тюмени к настоящему моменту не создано ни одного предприятия по переработке и утилизации отходов автопрома, о разработке региональной системы утилизации и авторециклинга тоже пока ничего не известно, хотя, по данным ГИБДД Тюменской области, в области (с автономными округами) ежегодно выбрасывается или сжигается только автомобильных шин 110-120 тыс. тонн, в том числе в г. Тюмени

- 12 тыс. тонн.

Такая ситуация, на наш взгляд, не является характерной только для г. Тюмени. Учитывая, что Тюменская область является одним из наиболее обеспеченных регионов страны, можно предположить, что подобное положение существует в большинстве крупных и средних городов РФ и требует незамедлительного реагирования со стороны органов власти.

В связи с этим оптимистичным является обещание Минпромторга России в 2010 году открыть первые четыре площадки, на которых будет производиться утилизация автомобилей, в рамках реализации разработанной правительством России «Программы утилизации автомобилей старше 10 лет».

Пилотный проект этой Программы должен быть запущен с начала 2010 года. Площадки запланировано построить в Москве, Санкт-Петербурге, Самаре и Нижнем Новгороде. В дальнейшем планируется создание площадок по утилизации автомобилей и в других российских городах.

В соответствии с условиями указанной программы за каждую утилизованную машину старше 10 лет ее владельцу будет выдана компенсация в размере 50 ты-

сяч рублей, которые автовладелец может потратить только на приобретение нового автомобиля отечественного производства (сборки).

В рамках проекта планируется утилизировать 200 тысяч подержанных машин, на что должны быть предусмотрены бюджетные средства в размере 10 миллиардов рублей. Программа утилизации только начинается, и необходимо проработать механизмы, чтобы они создали непротиворечивые друг другу условия.

Под условия программы утилизации подпадают автомобили старше 10 лет, принадлежавшие одному владельцу не менее года и в полной комплектации. Кроме того, обязательным условием реализации данной программы является требование к «национальной» принадлежности автомобиля - это должна быть либо отечественная марка автомобиля, либо иномарка, собираемая на территории России на условиях промсборки.

В российском правительстве полагают, что данная программа может стать действенным стимулом для приобретения новых автомобилей, поскольку компенсация в 50 тысяч рублей может быть использована при «первом взносе на покупку автомобиля, собираемого на территории Российской Федерации» [11].

Однако специалисты в этой области отмечают, что в реализации данной Программы существуют серьезные проблемы, одна из которых - недостаток финансирования, то есть выделение из бюджета порядка 10 миллиардов рублей.

Проблемой остается и сам процесс утилизации. По мнению экспертов в данной области, на сегодняшний день в нашей стране практически нет производств, которые могли бы обеспечить полный цикл утилизации подержанных автомобилей [12].

Кроме того, остается открытым вопрос, касающийся механизма утилизации отслуживших свой срок автомобилей зарубежного производства, доля которых в автопарке России очень велика.

Возможно, решению данной проблемы могло бы способствовать введение

Юридическая наука и правоохранительная практика дополнительного сбора на утилизацию с каждого автомобиля иностранного производства, ввозимых в Российскую Федерацию из-за рубежа.

Также существуют проблемы, которые невозможно решить без принятия соответствующих нормативных правовых актов на федеральном уровне - например, связанные с взаимоотношениями предприятий по утилизации автоотходов с автовладельцами относительно возможности снятия с регистрации отслуживших свой срок автомобилей.

Например, в странах Балтии, с недавнего времени вошедших в ЕС и в соответствии с Директивой 2000/53/ЕС создающих свою систему авторециклинга, автовладелец может снять машину с государственного учета, оставив необходимое заявление и документы в лицензированной организации при сдаче автомобиля на утилизацию.

Таким образом, необходимость изменения государственного подхода к решению проблем утилизации отходов автомобильной промышленности, автосервиса, отходов, возникающих при эксплуатации автомобильного транспорта, обусловливает проработку отдельного и самостоятельного направления эколого-правовой политики государства, поскольку при решении данных задач основой являются именно правовые механизмы.

При этом немаловажным является экономический эффект от реализации данного направления эколого-правовой политики. Необходимо учитывать, что утилизация автотранспортных средств, вышедших из эксплуатации, - это не только уменьшение загрязнения окружающей среды, но и снижение потребления природных ресурсов и энергии.

Эколого-экономический эффект от утилизации автомобилей складывается из экономической составляющей, включающей уменьшение затрат при вторичном использовании материалов и связанным с этим уменьшением производства материалов из ископаемых природных ресурсов, уменьшение потребления энергии, и экологической составляющей, включающей уменьшение загрязнения почвы,

водных ресурсов, атмосферного воздуха от воздействия брошенных и не утилизированных АТС, уменьшение загрязнения окружающей среды при использовании в производстве рециклированных материалов.

По расчетным оценкам специалистов, эколого-экономический эффект при утилизации среднестатистического легкового автомобиля в Российской Федерации массой 1050 кг на 85 % за полный жизненный цикл составляет 7400 руб./автомобиль, что включает уменьшение расхода ископаемых природных ресурсов на 3300 кг/автомобиль, снижение расхода энергии на 56000 МДж/автомобиль, уменьшение выбросов вредных веществ на 1960 кг/автомобиль, уменьшение ущерба окружающей среде на 1000 руб./автомобиль. При этом затраты на утилизацию одного автомобиля составляют 3000 руб. [13].

Общемировые тенденции таковы, что с каждым годом увеличивается концентрация автотранспортных средств в населенных пунктах. Решать экологические проблемы, ежегодно усугубляющиеся в связи с увеличением количества автотранспорта, необходимо. И решать их на данном этапе возможно только повышая качество выпускаемых автотранспортных средств, ужесточая требования к наличию в них вредных компонентов и системам безопасности, а также проводить своевременную и безопасную для окружающей среды утилизацию автомобилей, не годных к дальнейшей эксплуатации.

Кроме того, повышение качества продукции автомобилестроения, предусмотренное в федеральной программе развития автомобильной промышленности, должно осуществляться в соответствии с требованиями международных стандартов ИСО серий 9000 и 1400, а также Директивой 2000/53/ЕС «Транспортные средства, вышедшие из эксплуатации» [14]. Указанные стандарты должны заставить изменить подход к проектированию, производству, эксплуатации и утилизации отечественных автомобилей, а также подходы к формированию российских требований стандартизации и сертификации.

Таким образом, можно сделать вывод о необходимости разработки конкретных правовых механизмов, позволяющих более эффективно и комплексно решать вопросы, связанные с загрязнением окружающей среды старыми автомобилями, их отработавшими частями и жидкостями, являющимися особо опасными и токсичными компонентами.

При этом данные вопросы должны быть включены в число приоритетных государственных задач, связанных с охраной окружающей среды. Это будет способствовать разработке соответствующих экономических и технических решений, приводящих в конечном итоге к недопущению ухудшения состояния окружающей природной среды и здоровья человека под влиянием данного фактора.

1. Утилизация автомобильной техники: концепция специального технического регламента / В. Звонов [и др.] [Электронный ресурс]. URL: http://www.stg. ru/stg/adetail.php?ID=5532 (дата обращения: 15.12.2009).

2. Директива 75/439/ЕЭС // АВІ. 1975. L 194. S. 23.

3. Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / пер. с нем. О. Алексеенко [и др.]; отв. ред. проф. О.Л. Дубовик. М.: Городец, 2007. С. 114.

4. Versteyl. Zum europarechtswidrigen Vollzug des Altolrechts in Deutschland (K противоречащему европейскому праву исполнения отработанного масла в Германии) // AbfallR. 2003. S. 210 ff.

5. Директива 96/59/ЕЭС // АВІ. 1996. L 243. S. 31.

6. URL:http://ru.wikipedia.org/wiki (дата обращения: 11.10.2009).

7. URL: http://www.newsru.com/ finance/03sep2009/autoutil.html (дата обращения: 15.12.2009).

8. URL: http://www.mosreg.ru/ news/3 1064.html (дата обращения:

15.01.2010).

9. О разработке проекта целевой программы «Создание экономически эффективной, экологически безопасной системы обращения с отходами транспортного комплекса на территории Московской области на 2009-2012 годы [Электронный ресурс]: постановление Правительства Московской области от 17 апреля 2008 г. № 292/12. URL: http://www.moscow-portal.info/law2/ mix_qw/d_pmgaj.htm (дата обращения:

15.01.2010).

10. URL: http://www.mosreg.

ru/news/31064.html. (дата обращения:

15.01.2010).

11. Христенко В. 50 тысяч рублей за старую машину начнут выдавать с 2010 года [Электронный ресурс]. URL: http:// www.vesti.ru/doc.html?id=322417 (дата обращения: 30.12.2009).

12. Фомченков Т. Программа утилизации старых машин в России заработает через год // Российская газета. 2009. 28 сент.

13. URL:http://ru.wikipedia.org/wiki (дата обращения: 11.10.2009).

14. Сотникова А.А. Обеспечение безопасности эксплуатации автотранспортных средств [Электронный ресурс]. URL: http://conf.bstu.ru/conf/docs/0037/1066.doc (дата обращения: 12.11.2009).