Международные интеграционные организации и проблема формирования наднационального права

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО; ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО

***

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОБЛЕМА ФОРМИРОВАНИЯ НАДНАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА1

ДОРСКАЯ Александра Андреевна, ДОРСКИЙ Александр Андреевич

Аннотация. В статье рассматривается процесс формирования наднационального права в рамках международных интеграционных организаций. Особое внимание уделяется наднациональному праву Европейского союза и Евразийского экономического союза. Рассматривается соотношение международного, наднационального и внутригосударственного права.

Annotation. The article considers the process offormation of supranational law within international integration organizations. The author pays special attention to supranational law of the European Union and the Eurasian Economic Union. The article considers correlation between international, supranational, and national law.

Ключевые слова: международные интеграционные организации, Европейский союз, Евразийский экономический союз, международное право, наднациональное право, внутригосударственное право, правовая традиция.

Keywords: international integration organizations, the European Union, the Eurasian Economic Union, international law, supranational law, national law, legal tradition.

Начиная со второй половины XIX в. и на уровне теории, и в практической области поднимался вопрос о необходимости создания региональных интеграционных образований. Так, еще в 1889 г. был создан Панамериканский союз, на базе которого в 1948 г. была учреждена Организация американских государств. Различные исследователи поднимали вопрос о возможности создания общеевропейской федерации. В частности, в своей известной работе «О международном суде» Л.А. Камаровский говорил о возможности такого образования2. Однако реально объединение Европы в форме европейских сообществ стало возможным только после Второй мировой войны. Причины начала интеграционного процесса были, во-первых, экономическими (государствам нужно было быстрее выходить из послевоенного кризиса и придать развитию национальных экономик новый импульс), во-вторых, политическими (европейские сообщества должны были

1 Часть работы А.А. Дорской выполнена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научного проекта № 15-03-00255 «Правовые традиции России и развитие права международных организаций: проблемы взаимовлияния».

2 См.: Камаровский Л.А. О международном суде. М. : Тип.

Т. Малинского, 1881.

противодействовать борьбе двух мировых лидеров - СССР и США), в-третьих, социально-культурными: общность европейской культуры, европейской правовой традиции делали объединение вполне возможным. Идея региональной интеграции была подхвачена африканскими странами в период распада колониальной системы. В 1963 г. была учреждена Организация африканского единства (с 2002 г. -Африканский союз). В конце ХХ - начале XXI в. интеграционные объединения стали более сложными. В настоящее время в мире насчитывается около 20 международных объединений интеграционного типа, среди которых, в частности, Европейский союз (далее - ЕС) и Евразийский экономический союз (далее - ЕАЭС)3. В результате в последние годы в юридической литературе появилось деление международных межправительственных организаций на традиционные и нетрадиционные (интеграционные). В качестве отличительных черт последних стали выделяться объем экономического сотруд-

3 См.: Муратова О.В. Направления и пределы гармонизации частного права в условиях региональной экономической интеграции // Журнал российского права. 2015. № 12 (228). С. 140.

ничества; интенсивность правовой деятельности; степень унификации, достигнутая с помощью национальных законодательств и международных соглашений; влияние на внутригосударственные экономический и политический сектора, вовлечение в число субъектов интеграционной деятельности юридических и даже физических лиц4.

В рамках международных интеграционных организаций происходит становление новой системы правовых норм - наднационального права. Существуют две основные точки зрения на его природу. Согласно первой наднациональное право - это часть международного права. Так, Р.В. Шмаков отмечает, что «о наднациональности вполне уместно... говорить применительно лишь к Евросоюзу. По своему правовому статусу это международная организация, хотя и обладающая весьма широким кругом полномочий. Образовывался Европейский союз на базе учредительных международных договоров, и, следовательно, о первичном праве можно говорить исключительно как о международном. Более спорным является вопрос о вторичном праве Евросоюза - своеобразном продукте правотворческой деятельности этой организации. Исходя из положений общей теории права, нормы, содержащиеся в правовых актах международных организаций, носят соответственно международный характер, хотя при этом могут быть направлены на регулирование внутренних правоотношений государств-членов. При этом они, как правило, не имплементируются в национальные правовые системы в соответствии с принципом прямого действия, что еще раз служит подтверждением сохранения их международно-правового статуса»5.

В соответствии со второй позицией наднациональное право постепенно начинает приобретать черты особой правовой системы наравне с внутригосударственным и международным правом. Как отмечает В.Е. Чиркин, «в своем наиболее развитом виде наднациональное право — это не только часть международного права, как иногда считают. Оно содержит и нормы прямого действия, распространяющиеся на государства-члены. В конеч-

4 Султанов И.Р. К вопросу о юридической природе внутреннего права международных организаций // Наука и современность. 2011. № 8-3. С. 310.

5 Шмаков Р.В. Международная правовая система и надна-

циональное право // Современное право. 2013. № 8. С. 129-130.

ном счете такие нормы являются результатом согласования воль соответствующих государств, однако не всегда можно осуществлять согласование в каждом конкретном случае. В соответствии с договоренностями органы межгосударственных объединений могут принимать положения, обязательные для государств-членов, по определенным вопросам. В таком случае складывается особая система регионального наднационального права, в основе которой лежит международное соглаше-ние»6. Причем одним из отличий наднационального права от международного специалисты считают нарушение принципа равенства сторон. Так, В.А. Федосенко пишет: «Наднациональное право - это не международное право, не национальное право и не какие-либо локальные акты. Оно по своей природе является интернациональным правом, ограниченным рамками глобальной структуры, его создавшей. Причем, если государство, входя в какую-либо глобальную структуру, принимает участие в создании нормативного акта наднационального уровня, оно будет являться субъектом правотворчества. Если же государство присоединится к такой глобальной структуре, оно в таком случае уже будет принимать и исполнять существующие акты этой глобальной структуры. То есть, если международное право устанавливает принцип равноправия государств, то в наднациональном праве равенства нет, устанавливается соответствующая иерархия, где доминирующее положение занимают государства, создавшие глобальную структуру или, по крайней мере, ранее в нее вступившие» .

На примере ЕС структуру наднационального права можно представить так: 1) международное соглашение, на основе которого создается международное интеграционное образование и идут интеграционные процессы (для ЕС - Маастрихтский договор от 7 февраля 1992 г.); 2) регламенты - акты общего действия, обязательные в полном объеме для государств-членов и подлежащие непосредственному применению. Например, регламенты от 11 июля 2007 г. № 864/2007 «О праве, подле-

6 Чиркин В.Е. Международное, наднациональное и конституционное право: прямые и обратные связи // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. № 6. С. 36.

7 Федосенко В.А. О явлении наднационального права и правотворчества // Вестник Кемеровского государственного университета. 2010. № 1 (41). С. 162.

жащем применению к недоговорным обязательствам» и от 17 июня 2008 г. № 503/2008 «О праве, подлежащем применению в договорных обязательствах», которые кодифицируют крупные институты права; 3) директивы — акты, обязательные для государств-членов в отношении того результата, которого требуется достичь, но предоставляющие им возможность выбора форм и способов достижения этого результата; в таких документах содержатся нормы разных отраслей права, преимущественно частного, но иногда и публичного (например, административного)8.

В связи с выделением наднационального права, формирующегося в рамках международных интеграционных организаций, неизбежно встает вопрос о соотношение международного, наднационального и национального права. Как известно, соотношение международного и внутригосударственного права является классической проблемой юриспруденции, начиная со второй половины XIX в. Изначально выделялись монистическая, или доминантная, теория (теория примата национального права над международным и теория примата международного права над внутригосударственным) и дуалистическая теория, образное описание которой в самом конце XIX в. предложил в своей монографии, изданной в Лейпциге, Г. Трипель: «Международное и внутригосударственное право суть не только различные отрасли права, но и различные правопо-рядки. Это два круга, которые тесно соприкасаются, но никогда не пересекаются»9. Во второй половине ХХ в. стали выделять еще так называемую трансформационную теорию (теорию умеренного дуализма), согласно которой для придания норме международного права силы в национальной правовой системе в каждом конкретном случае должен быть издан специальный нормативно-правовой акт (трансформационный акт).

Взаимодействие международного и национального права, которое значительно усилилось во второй половине XX в., породило наднациональное право. Безусловно, наднациональное право бросает определенный вызов внутригосударственному праву. Глобализация в целом и создание международных интегра-

8 Чиркин В.Е. Международное, наднациональное и конституционное право: прямые и обратные связи. С. 39.

9 Цит. по: Левин Д.Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С. 196.

ционных организаций как одна из форм ее проявления в частности могут рассматриваться как враг правовой традиции, поскольку цель глобализации - уничтожение национальных традиций, в том числе правовых, стирание граней и различий, формирование и внедрение единых общих стандартов10.

Если рассмотреть этот процесс на примере ЕС, то видно, что наднациональное право формируется постепенно. Как правило, оно связано с экономической интеграцией, которая затем перерастает в политический союз. Так произошло с трансформацией Европейского экономического сообщества в ЕС. Присоединившись к Маастрихтскому договору 1992 г., государства стали вносить в свои конституции существенные изменения, связанные с передачей ЕС части их суверенных прав. Причем новеллы в конституции, связанные с образованием ЕС, вносились в соответствии с нормами конституционного права. Однако даже на сегодняшнем этапе исследователи считают, что право ЕС все еще переживает процесс трансформации из международного в наднациональное11.

В рамках Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС) наднациональное право находится в стадии становления. «Если правовая жизнь ЕАЭС - уже объективная реальность, - пишет В.В. Елистратова, - то его правовая система еще не сложилась, она находится в стадии формирования»12. Однако существует мнение, что ЕАЭС необходимо избежать опыта ЕС. Так, Н.Г. Доронина выступает за другой, альтернативный метод унификации права государств-участников - гармонизацию законодательства (права)13.

Нельзя не отметить некоторую искусственность формирования наднационального права. «Сегодня очевидно, - отмечает Д.А. Пашенцев, -что все попытки представить глобализацию как исключительно объективный и закономерный процесс являются несостоятельными. Глобализация - процесс во многом искус-

10 Пашенцев Д.А. Российская правовая традиция перед вызовом глобализации // Юридическая наука. 2016. № 1. С. 30.

11 Домбровски Е.В. Переходные периоды в наднациональном праве на примере Европейского союза // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 4 (41). С. 83.

12 Елистратова В.В. Проблемы формирования правовой системы Евразийского экономического союза // Юридическая наука. 2016. № 2. С. 15.

13 Доронина Н.Г. Гармонизация права как альтернатива наднациональности в правовом регулировании экономических отношений // Журнал российского права. 2013. № 10 (202). С. 134.

ственный, направляемый и конструируемый. Не отрицая наличия и роли объективных факторов в динамике глобализирующегося мира, отметим, что современная модель глобализации выглядит как вестернизация, реализуемая при помощи многочисленных рычагов и спо-собов»14. Таким образом, и наднациональное право пока формируется в рамках европейской правовой традиции.

В связи с развитием наднационального права одним из важнейших становится вопрос контроля, так как существуют серьезные опасения относительно возможностей злоупотреблений на наднациональном уровне и нарушения государственного суверенитета. Так, В.В. Лунеев отмечает, что «глобализация и локализация - два противоречивых требования, которые по правилам двойных стандартов сильными мира сего и зависимыми от них наднациональными образованиями могут толковаться, исходя из их собственных интере-сов»15. Например, в последние три года специалисты пристально следят за переговорами между США и ЕС о Трансатлантическом торговом

и инвестиционном партнерстве, которые начались в феврале 2013 г. и продолжаются в рамках 24 рабочих групп до сих пор в обстановке секретности. В международно-правовом регулировании торговли услугами планируется усилить роль метода наднационального регулирования; государства теряют право принимать акты, ухудшающие правовые режимы торговли услугами, а новые правила будут формулироваться на уровне наднациональных структур; внутренние рынки услуг полностью открываются для иностранных поставщиков16.

Одной из важнейших тем, требующих постоянного контроля за соответствием актов органов интеграционных объединений наднациональному и национальному праву, стала защита прав человека. Как отмечает Н.В. Варламова, «верховенство и прямое действие права ЕС исключает возможность его проверки национальными конституционными судами на

14 Пашенцев Д.А. Влияние международных финансовых организаций на динамику правовой традиции России // Вестник Академии права и управления. 2016. № 42. С. 15.

15 Лунеев В.В. Глобализация мира и наднациональное право // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 2 (3). С. 23.

16 Шумилов В.М. Международный экономический право-

порядок // Российский внешнеэкономический вестник. 2016.

№ 3. С. 97-98.

соответствие конституционным гарантиям прав человека, что вызывало озабоченность ряда государств. И Суд ЕС реципировал в право ЕС Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и практику Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Сначала Суд ЕС признал их положения в качестве "общих принципов права Сообщества, защищаемых Судом". При обеспечении этих принципов, указал Суд, он должен исходить из общих для государств-членов конституционных традиций и международных договоров, предусматривающих защиту прав человека, в которых они участвуют или которые они подписали»17.

Контроль в международных интеграционных организациях не выделяется в отдельную сферу полномочий. Так, например, в ЕС одна из форм контроля была закреплена в Протоколе № 1 о роли национальных парламентов в Европейском союзе к Лиссабонскому договору от 13 декабря 2007 г. В нем закреплено, что «способ осуществления национальными парламентами контроля за своими правительствами по вопросам, связанным с деятельностью ЕС, определяется в рамках собственной конституционной организации и практики каждого гос-ударства-члена»18, однако при этом предусмотрены различные процедуры взаимодействия национальных парламентов с органами ЕС.

Еще одной формой контроля является учреждение судебных органов международных интеграционных образований. В ЕС это Суд ЕС, являющийся преемником Суда Европейского объединения угля и стали, созданного еще в 1952 г., в ЕАЭС - Суд ЕАЭС, созданию которого предшествовала работа Суда ЕврАзЭС. По мнению Т.Н. Нешатаевой, являющейся одним из судей от России в Суде ЕАЭС, «наднациональные суды формируются для единообразного толкования общих норм права и решают поставленную задачу нормот-ворчески, прецедентно, точечным образом создавая нормы права, которые скрепляют все три вида правового регулирования интеграционных отношений: международный договор,

17 Варламова Н.В. Проблемы институционализации наднационального уровня осуществления публично-властных полномочий // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. № 6. С. 17-18.

18 Протокол № 1 к Лиссабонскому договору от 13 декабря 2007 г. о роли национальных парламентов в Европейском союзе // Право Европейского союза. URL : http://eulaw.ru/treaties/protoc/1 (дата обращения: 20.07.2016).

норму, изданную международной бюрократией, и норму, принятую национальными властями, в том числе национальными судами. Задача Суда - применять эти акты таким образом, чтобы цели и задачи Союза не были нарушены и выхолощены»19. При этом, например, юрисдикция Суда ЕАЭС включает две группы полномочий: прямую (разрешение споров) и косвенную (нормоконтроль) юрисдикции20. Согласно ст. 39 Статута Суда ЕАЭС среди прочего Суд рассматривает споры, возникающие по вопросам реализации Договора, международных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза: 1) по заявлению государства-члена о соответствии решения Комиссии (имеется в виду Евразийская экономическая комиссия, которая согласно ст. 18 Договора о ЕАЭС является постоянно действующим регулирующим органом Союза21) или его отдельных положений Договору, международным договорам в рамках Союза и (или) решениям органов Союза; об оспаривании действия (бездействия) Комиссии; 2) по заявлению хозяйствующего субъекта: о соответствии решения Комиссии или его отдельных по-

ложений, непосредственно затрагивающих права и законные интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Договору и (или) международным договорам в рамках Союза22.

Таким образом, наднациональное право -новая система правовых норм, которая стала складываться в рамках ЕС наравне с международным и национальным правом, а сейчас формируется в других региональных организациях, в том числе в ЕАЭС. Пока можно говорить о наднациональном праве только в рамках европейской правовой традиции. Акты наднационального права после присоединения государства к учредительному договору имеют прямое действие в национальной правовой системе (одни непосредственно применяются, другие исполняются в форме, выбранной государством), что отличает их от источников международного права. Механизм контроля в международных интеграционных организациях пока разработан недостаточно.

Библиографический список

1. Договор о Евразийском экономическом союзе [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийского экономического союза. - Режим доступа : https://docs.eaeunion.org/ru-ru/Pages/ DisplayDocument.aspx?s=bef9c798-3978-42f3-9ef2-d0fЬ3d53b75f&w= 632с7868-4ее2-4Ь21-Ьс64-199 53 28e6ef3&l=540294ae-c3c9-4511-9bf8-aaf5d6e0d169&EntityID=3610 (дата обращения: 24.07.2016).

2. Статут Суда Евразийского экономического союза [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийского экономического союза. - Режим доступа : https://docs.eaeunion.org/ru-ru/Pages/ DisplayDocument.aspx?s=be©c798-3978-42f3-9ef2-d0fЬ3d53b75f&w= 632c7868-4ee2-4b21-bc64-1995 328 e6ef3&l=540294ae-c3c9-4511-9bf8-aaf5d6e0d169&EntityID=3610 (дата обращения: 24.07.2016).

3. Протокол № 1 к Лиссабонскому договору от 13 декабря 2007 г. о роли национальных парламентов в Европейском союзе [Электронный ресурс] // Право Европейского союза. - Режим доступа : http://eulaw.ru/treaties/protoc/1 (дата обращения: 20.07.2016).

4. Варламова, Н.В. Проблемы институционализации наднационального уровня осуществления публично-властных полномочий // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2014. - № 6.

5. Домбровски, Е.В. Переходные периоды в наднациональном праве на примере Европейского союза // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2014. - № 4 (41).

6. Доронина, Н.Г. Гармонизация права как альтернатива наднациональности в правовом регулировании экономиче ских отношений // Журнал российского права. - 2013. - № 10 (202).

текущий момент // Российское правосудие. 2015. № 4. С. 12.

20 Малько А.В., Елистратова В.В. Судебная система Евразийского экономического союза: проблемы формирования // Вопросы российского и международного права. 2016. № 1. С. 104.

21 Договор о Евразийском экономическом союзе // Официальный сайт Евразийского экономического союза. URL : https:// docs.eaeunion.org/ru-ru/Pages/ DisplayDocument.aspx?s=bef9c798-3978-42f3-9ef2-d0fb3d53b75f&w= 632c7868-4ee2-4b21-bc64-199 5328e6ef3& l=540294ae-c3c9-4511-9bf8-aaf5d6e0d169&EntityID= 3610 (дата обращения: 24.07.2016).

22 Статут Суда Евразийского экономического союза // Официальный сайт Евразийского экономического союза (дата обращения: 24.07.2016).

7. Елистратова, В.В. Проблемы формирования правовой системы Евразийского экономического союза // Юридическая наука. - 2016. - № 2.

8. Камаровский, Л.А. О международном суде. -М. : Тип. Т. Малинского, 1881.

9. Левин, Д.Б. Актуальные проблемы теории международного права. - М., 1974.

10. Лунеев, В.В. Глобализация мира и наднациональное право // Российский журнал правовых исследований. - 2015. - № 2 (3).

11. Малько, А.В. Судебная система Евразийского экономического союза: проблемы формирования / А.В. Малько, В.В. Елистратова // Вопросы российского и международного права. - 2016. - № 1.

12. Муратова, О.В. Направления и пределы гармонизации частного права в условиях региональной экономической интеграции // Журнал российского права. - 2015. - № 12 (228).

13. Нешатаева, Т.Н. Роль суда в евразийской интеграции: текущий момент // Российское правосудие. - 2015. - № 4.

14. Пашенцев, Д.А. Влияние международных финансовых организаций на динамику правовой традиции России // Вестник Академии права и управления. - 2016. - № 42.

15. Пашенцев, Д.А. Российская правовая традиция перед вызовом глобализации // Юридическая наука. - 2016. - № 1.

16. Султанов, И.Р. К вопросу о юридической природе внутреннего права международных организаций // Наука и современность. - 2011. - № 8-3.

17. Федосенко, В.А. О явлении наднационального права и правотворчества // Вестник Кемеровского государственного университета. - 2010. - № 1 (41).

18. Чиркин, В.Е. Международное, наднациональное и конституционное право: прямые и обратные связи // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2014. - № 6.

19. Шмаков, Р.В. Международная правовая система и наднациональное право // Современное право. - 2013. - № 8.

20. Шумилов, В.М. Международный экономический правопорядок // Российский внешнеэкономический вестник. - 2016. - № 3.