9. 4. Полномочия прокурора по устранению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах: исторический и теоретический аспекты

9.4. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО УСТРАНЕНИЮ КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРОВ В НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ: ИСТОРИЧЕСКИЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ

Петров Альберт Иванович, помощник прокурора Чувашской Республики, e-mail: petrovalbert@mail.ru.

Аннотация. В статье автор рассматривает наиболее проблемные вопросы участия прокуратуры в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, в том числе в связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ. В качестве основной из проблем автором рассматривается возможность обращения прокурора в суд в случае неисполнения требования об изменении нормативного правового акта.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, прокуратура, требование об изменении нормативного правового акта.

PUBLIC PROSECUTOR’S POWERS TO ELIMINATE

CORRUPTION FACTORS IN REGULATORY LEGAL ACTS.

HISTORICAL AND THEORETICAL ASPECTS

Albert Ivanovich Petrov, Assistant Public Prosecutor of the Chuvash Republic, e-mail: petrovalbert@mail.ru.

Annotation. In the article the author consider the most problematic issues of the Prosecution Service participation in the anti-corruption examination of regulatory legal acts, including those connected with the amendments introduced into the Federal Law «On the Prosecution Service of the Russian Federation» by the Federal Law of July 17 2009 № 171-FZ. The main problem contemplated by the author is public prosecutor’s ability to take legal action in case of non-compliance with the requirement to change the regulatory legal act.

Key words: anti-corruption examination, corruption factors, Prosecution Service, requirement to change the regulatory legal act.

Постоянно совершенствующееся федеральное законодательство, активная нормотворческая деятельность органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, выявление новых потребностей правового регулирования диктуют необходимость повышения роли прокуратуры в правотворческой деятельности. При этом в настоящее время в задачи органов прокуратуры входит изучение нормативных правовых актов не только на предмет соответствия федеральному законодательству или нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, но и на предмет наличия в них коррупциогенных факторов, что, безусловно, способствует повышению их качества.

Термин «коррупциогенный фактор» появился в российском законодательстве относительно недавно. Одной их причин необходимости введения данного термина в законодательный оборот и последующего установления механизма борьбы с искоренением коррупциогенных факторов в нормативных правовых актов является ратификация Российской Федерацией в 2006 году Конвенции Организации Объединенных

Наций против коррупции и Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». В соответствии с ними Россия обязана проводить оценку национального законодательства и административных мер в целях предупреждения коррупции.

Понятие «коррупциогенный фактор» в настоящее время определено Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1. В частности, коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Перечень коррупциогенных факторов перечислен в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 (далее -Методика).

Следует отметить, что прокуратура с момента своего образования в определенной степени была наделена возможностями по устранению коррупциогенных факторов в правовых актах, несмотря на отсутствие данного термина в законодательстве. В основном это было связано с участием прокуратуры в правотворческой деятельности.

Так, в соответствии с вышеназванной Методикой некоторые из коррупциогенных факторов связаны с пробелами в правовом регулировании (например, отсутствие или неполнота административных процедур -отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций).

В тоже время практически на всех этапах своего развития у прокуратуры существовали определенные возможности по участию в правотворческой деятельности и, соответственно, устранению пробелов в правовом регулировании.

12 января 1722 г. Указом Петра I была образована прокуратура как надзорный орган центральной власти за исполнением законов, который призван был осуществлять на только за центральным органом управления, каким являлся в то время Сенат, но и за соблюдением законов на местах. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган - Сенат, - рассматривая все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентами и императорскими указами. Он наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать указы по вопросам, не урегулированным правом.

Из циркулярного ордера, подписанного Генерал-прокурором Г. Р. Державиным 22 сентября 1802 г. и направленного губернским прокурорам, следовало, что прокурорам предписывалось три раза в год пред-

1 «Российская газета». 2009. № 133.

4'2010

Пробелы в российском законодательстве

ставлять министру юстиции рапорты о трех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти данные служили исходным материалом для отчета министра юстиции, ежегодно представляемого им Сенату. То есть на основе сложившейся на местах практики применения законов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованию законодательства.2

В 1864 году прокуратура была преобразована и стала частью судебной системы. В результате сменился «тип» российской прокуратуры: из учреждения надзорного типа она была превращена в основном в орган уголовного преследования. Судебные уставы констатировали, что прокуроры «ограничивают свои занятия делами судебного ведомства». Государственное обвинение (или уголовное преследование) понималось в то время как вся обвинительная деятельность прокуратуры — от возбуждения уголовного дела до поддержания обвинения в суде. В гражданском судопроизводстве прокурор обязан был давать заключения: по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и «умалишенных» и др.3

Вызывает интерес то обстоятельство, что если при решении дела судом обнаруживалась неполнота закона и прокурор окружного суда признавал необходимость «возбудить законодательный процесс», то независимо от решения дела судом, на основании уставов уголовного и гражданского судопроизводства, он сообщал о замеченной неполноте закона прокурору судебной палаты, от которого зависело представить возбужденный вопрос на усмотрение Генерал-прокурора4.

Таким образом, уже во времена существования Российской империи работники прокуратуры не только имели право на участие в законотворческой деятельности, но и обязаны были в случае обнаружения каких-то пробелов или противоречий в действующем законодательстве сообщать об этом вышестоящему прокурору для последующего направления их Генерал-прокурору для принятия окончательного решения.5

Федеральными законами от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и от 17 июля 2009 г. №171 -ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»6 впервые на законодательном уровне закреплены полномочия прокурора по участию в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов. Согласно названным законодательным актам прокурор проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа

2 Полное собрание законодательства Российской империи. Т. XXVII. № 20553.

3 Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. М.: Изд-во НИИ Прокуратуры, 1999. - С. 30-31.

4 Российское законодательство Х-ХХ в. М., 1991. С. 45-46.

5 Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М.: ИД «Камерон», 2006. С. 94.

6 «Российская газета». 2009. № 132.

устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, законодательно определена форма прокурорского реагирования в случае выявления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах - требование об изменении нормативного правового акта.

Вместе с тем правовые возможности органов прокуратуры по устранению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах вызывают определенные вопросы ввиду недостаточной урегулированности полномочий прокурора в указанной сфере действующим законодательством.

Возможны ситуации, когда соответствующее должностное лицо либо орган не согласны с требованием прокурора об изменении нормативного правового акта и, соответственно, не принимают мер по внесению изменений в нормативный правовой акт. Согласно положениям закона в данном случае прокурор вправе обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Статьей 251 Гражданско-процессуального кодекса РФ предусмотрена возможность обращения прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. Исходя их смысла положений ст. 253 ГПК РФ суд оценивает оспариваемый нормативный правовой акт на предмет противоречия федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Вместе с тем наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов далеко не всегда свидетельствует о его противоречии нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Например, коррупциоген-ные факторы, выражающиеся в широте дискреционных полномочий; определении компетенции по формуле «вправе»; завышенных требованиях к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; правовые пробелы; нормативные коллизии и т. п. могут иметь место и при отсутствии каких-либо противоречий законодательству. При указанных обстоятельствах обращение прокурора в порядке оспаривания нормативного правового акта невозможно.

Главой 25 ГПК РФ предусмотрена процедура оспаривания бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. В силу ч. 3 ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции ФЗ от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ) требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

Таким образом, из смысла данных положений следует обязанность соответствующих органов и должностных лиц только рассмотреть требование и сообщить о результатах их рассмотрения прокурору. Обязанности же органа, организации или должностного лица по внесению изменений в нормативный правовой акт ста-

тья 9. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит.

В соответствии с п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служа-щих»7 к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Вместе с тем, в силу ч. 1 ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции ФЗ от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Кроме того, в силу ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» требование прокурора об изменении нормативного правового акта учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией.

Следует также отметить, что в соответствии с абз. 3

ч. 3 ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции ФЗ от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ) требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

Возникает вопрос, является ли требование прокурора об изменении нормативного правового акта обязательным для исполнения путем внесения соответствующего изменения в нормативный правовой акт, либо обязательным только для рассмотрения и дачи ответа.

Анализируя вышеназванные положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» можно придти к выводу, что требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному исполнению и, в случае несогласия с ним, соответствующее должностное лицо или орган лишь вправе обжаловать его в том числе в судебном порядке, предварительно исполнив его посредством внесения изменений в нормативный правовой акт.

Если исходить из того, что данное требование является обязательным для исполнения, что, в свою очередь, влечет обязанность по внесению изменений в нормативный правовой акт, можно сделать вывод о возможности обращения прокурора в суд с заявлением о признании бездействия органа или должностного лица незаконным.

Вместе с тем, как указано выше, и смысла положений ГПК РФ следует, что бездействие должно выражаться в неисполнении обязанности, возложенной на орган или должностное лицо нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами), а не требования прокурора. Прямых норм, предусматривающих обязанность орга-

7 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. № 4.

нов и должностных лиц по устранению коррупциоген-ных факторов в принятых ими нормативных правовых актах, федеральные законы от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», и другие законодательные акты не содержат.

При изложенных обстоятельствах вопрос о возможности обращения прокурора в суд в порядке оспаривания бездействия органов и должностных лиц при неисполнении требования об изменении нормативного правового акта остается открытым.

В заключение необходимо отметить, что решение вопроса о возможности обращения прокурора в суд в случае выявления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах возможно путем внесения изменений в процессуальное законодательство либо принятия высшими судебными инстанциями соответствующих актов разъяснения. При этом должно быть точное определение процедуры обращения прокурора в суд: (в порядке оспаривания нормативного правового акта или в порядке оспаривания бездействия органа или должностного лица). Не исключена возможность установления и иных новых форм судебного рассмотрения подобных споров.

Список литературы:

1. Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. М.: Изд-во нИи Прокуратуры, 1999. - С. 30-31.

2. Бессарабов В. Г., Хуторецкий Р. Б. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. М.: ИД «Камерон», 2006. 320 с.

3. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. № 4.

4. «Российская газета». 2009. № 131.

5. «Российская газета». 2009. № 132.

6. Российское законодательство Х-ХХ в. М., 1991.

7. Полное собрание законодательства Российской империи. Т. XXVII. СПБ., 1859.