Организационно-правовые мероприятия по введению земских учреждений в Тамбовской губернии

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО ВВЕДЕНИЮ ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ В ТАМБОВСКОЙ ГУБЕРНИИ

Н.А. Иванова

Ivanova N.A. Organizational and legal measures introducing zemstvo institutions in the Tambov Province. The paper investigates the organizational and legal measures aimed at the foundation of zemstvo institutions in the Tambov Province. The specific features of zemstvo election system and its influence on the formation of zemstvo bodies in the Tambov Province are analyzed. The functioning of the legal norms in the concrete conditions and the problems of their actual implementation are revealed.

Вопросы организации управления территориями на местном уровне, совершенствование взаимодействия структур государственной власти и органов местного самоуправления, являвшиеся актуальными в России второй половины XIX в., не потеряли своей остроты и в настоящее время. До сих пор, как отмечают исследователи, в России не создана эффективная система местного самоуправления [1, 2]. В связи с этим особый интерес представляет исследование в дореволюционной России опыта введения земских учреждений, которым удалось добиться заметных успехов в различных отраслях хозяйственной и культурной жизни.

Необходимость введения местного самоуправления во второй половине XIX в. была вызвана потребностями в развитии местного хозяйства, промышленности, культуры. По мере разложения сословно-крепостнического строя выявлялась полная непригодность административного и хозяйственного устройства дореформенной эпохи. После отмены крепостного права требовались новые формы и принципы управления местными делами. Под давлением буржуазной общественности и угрозы революционного движения 1 января

1864 г. императором Александром II было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях [3]. Идеологической основой для введения Положения о губернских и уездных земских учреждениях

1864 г. явилась общественная теория самоуправления, которая получила развитие в работах В. Н. Лешкова [4, 5],

А. И. Васильчикова [6], обосновывавших право местных учреждений заниматься местными делами независимо от государства.

В Тамбовской губернии одной из первых была введена новая система земских учреждений. Являвшаяся типично сельскохозяйст-

венным краем, она представляла собой громоздкий территориально-административный конгломерат, состоящий из двенадцати уездов.

На земские учреждения возлагался целый ряд задач: заведование имуществом, капиталом и денежными суммами земства; обустройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения; забота о народном здравоохранении и образовании; обеспечение народа продовольствием; управление делами местного страхования имущества; попечение о развитии местной торговли, промышленности и др.

Основополагающими правовыми документами, определявшими процесс организации, систему органов земского самоуправления, а также порядок, формы и принципы их деятельности помимо Положения о губернских и уездных земских учреждениях, являлись Правила о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях, утвержденные 25 мая 1864 г. [3, № 40934], а также высочайше утвержденные мнения государственного совета, указы правительствующего сената, циркулярные предложения министерства внутренних дел, министерские распоряжения и указания губернским начальствам. Местные распоряжения по введению в действие Положения о земских учреждениях в пределах губернии возлагались под общим наблюдением министра внутренних дел на особые временные органы - губернский комитет и уездные комиссии.

В процессе возникновения земских учреждений в Тамбовской губернии можно выделить два этапа: организационно-подготовительный (сентябрь 1864 г. - июнь 1865 г.), создавший условия для проведения выборов в земские органы, и учредительный (июнь

1865 г. - январь 1866 г.), связанный с созданием распорядительных и исполнительных

земских органов. В сентябре - октябре 1864 г. по получении предписания министра внутренних дел в Тамбовской губернии были образованы временные органы - губернский комитет и уездные комиссии [7]. Задачей этих органов являлось введение в действие Земского Положения 1864 г. Согласно Положению 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями. Однако, как справедливо отмечают некоторые исследователи, всесословность земских учреждений являлась формальной [8, 9]. Все избиратели уезда делились на 3 курии: 1) уездных землевладельцев; 2) горожан-собственников недвижимого имущества в городе; 3) сельские, в которых могли принимать участие только представители сельских обществ. Формально в первых двух куриях могли принимать участие представители различных сословий. Однако в каждой избирательной курии преобладало одно из исторически сложившихся сословий.

Первые избирательные съезды в Тамбовской губернии прошли в июне 1865 г. [7, л. 131 об.]. Выборы проходили раздельно по куриям. В соответствии со ст. 23 Положения о земских учреждениях право голоса на съезде уездных землевладельцев получили обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз, определенный в особом расписании для всех губерний, на которые распространялось Положение о земских учреждениях, зависел от состояния помещичьего землевладения и в Тамбовской губернии составлял 200 десятин [10]. Полным цензом считалось также владение в уезде недвижимым имуществом стоимостью не менее 15 тысяч рублей, а также промышленным или хозяйственным заведением «не ниже той же капитальной ценности» или с годовым оборотом не менее 6 тысяч рублей. В избирательном съезде уездных землевладельцев могли принимать участие также поверенные указанных категорий землевладельцев и уполномоченные от мелких землевладельцев, учреждений, обществ, компаний и товариществ, владеющих не менее одной двадцатой доли надела, дающего право голоса на съезде землевладельцев, а также от священнослужителей, владеющих в уезде церковной землей в размере, определенном в законе. В городских избирательных съездах

могли принимать участие: 1) лица, имеющие купеческие свидетельства; 2) владельцы торгово-промышленных заведений с общим годовым оборотом не менее шести тысяч рублей; 3) лица, владеющие в городе, население которого составляло не менее десяти тысяч жителей, имуществом стоимостью не ниже трех тысяч рублей; в городах с населением от двух до десяти тысяч - не менее тысячи рублей; во всех остальных городских поселениях - не менее пятисот рублей; 4) поверенные от частных владельцев, учреждений, обществ, компаний и товариществ, владеющих цензом, указанным во втором и третьем пунктах. В Тамбовской губернии к городам, население которых составляло более десяти тысяч жителей, относились Тамбов, Козлов, Моршанск и Липецк, численность жителей в остальных городах составляла от двух до десяти тысяч [11]. Имущественный ценз для третей курии отсутствовал. Однако выборы гласных от сельских обществ были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на котором избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали гласных уездного земского собрания (ст. 30 Положения о земских учреждениях).

Избирательного права по Положению о губернских и уездных земских учреждениях были лишены лица моложе двадцати пяти лет, находящиеся под уголовным следствием или судом, опороченные по суду или общественному приговору, отстраненные от должности в течение трех лет с момента отстранения, иностранцы, не присягнувшие на подданство России (ст. 17 Положения о губернских и уездных земских учреждениях).

Количество участников первых избирательных съездов в ряде уездов Тамбовской губернии не превышало числа гласных, которых необходимо было избрать в уездные земские собрания. В этих случаях, в соответствии со ст. 34 Положения о губернских и уездных земских учреждениях, все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без фактического проведения выборов. Основными причинами малочисленности избирательных съездов являлось игнорирование местным населением новых выборных органов, отсутствие информации у жителей наиболее отдаленных уездов Тамбовской губернии о сроках проведения пред-

варительных и избирательных съездов. Например, в процессе выборов земских гласных по Темниковскому уезду на первое трехлетие «ни на избирательный, ни на предварительный съезды, на которых в нарушение ст. 24 священнослужители не вызывались и потому уполномоченных по Темниковскому съезду не было, ...по газетам тоже нельзя было ничего знать, ибо они в Темниковском уезде присылаются поздно и неаккуратно, так, что по неволе на съезде число избирателей оказалось менее назначенного числа, тогда как при законном вызове лиц, имеющих право участвовать, прибыло бы на съезд вдвое больше» [12].

Представление о составе и имущественном цензе лиц, наделенных земским избирательным правом, дает анализ списков избирателей Кирсановского уезда. От первой курии в списки были внесены 224 уездных землевладельца, имевших полный имущественный ценз, и 228 человек, обладавших правом избирать уполномоченных на основании пунктов «г» и «д» ст. 23 Положения о земских учреждениях. Право голоса от городской курии имели 120 человек, от сельских обществ - 750 человек. Среди уездных землевладельцев, имевших полный имущественный ценз, подавляющее большинство составляли дворяне - 212 человек. Им принадлежала значительная доля частновладельческих земель в уезде - около 270 тысяч десятин из общего количества земельной собственности уезда, составляющей чуть более 583 тысяч десятин. Земельная собственность

32 уездных гласных, избранных от землевладельцев Кирсановского уезда, составляла более 64 тысяч десятин. При этом 14 человек обладали земельной собственностью от тысячи десятин до 23 тысяч с лишним десятин, девять уездных гласных - от 500 до 1000 десятин, шесть уездных гласных - от 200 до 500 десятин и трое - менее 200 десятин [13]. Таким образом, большинство уездных гласных, избранных от первой курии Кирса-новского уезда, было представлено крупными землевладельцами.

Второй элемент системы земских учреждений - губернские и уездные земские собрания, являвшиеся распорядительными органами, состояли из гласных, избираемых тайным голосованием сроком на три года. Уездные земские собрания формировались на из-

бирательных съездах, губернское - на уездных земских собраниях. Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Очередные сессии проходили ежегодно, чрезвычайные - по мере надобности. Первые уездные земские собрания в Тамбовской губернии с разрешения местного губернатора прошли в сентябре 1865 г. Министр внутренних дел утвердил срок открытия Тамбовского губернского земского собрания 7 декабря

1865 г. [7, л. 131 об.]. Председателем первого Тамбовского губернского земского собрания являлся губернский предводитель дворянства С. Д. Башмаков.

Принцип выборности органов местного самоуправления нарушался порядком определения кандидатуры председателя земского собрания. Закон предусматривал, что в заседаниях уездных и губернских собраний председательствовали соответственно уездные и губернские предводители дворянства (ст. 43, 53 Положения о губернских и уездных земских учреждениях). При этом губернский предводитель дворянства председательствовал лишь в том случае, если «Государю Императору не угодно будет назначить для председательствования в оном особое лицо» [10, с. 15]. Это положение в период действия Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. в Тамбовской губернии не практиковалось.

Земское положение 1864 г. не предоставляло председателям земских собраний особых полномочий. Председатель наблюдал за порядком занятий и давал распоряжения о ходе дел в собрании. Закон «О порядке производства дел в земских, дворянских и городских, общественных и сословных собраниях» от 13 июня 1867 г. предоставил председателям земских собраний право принимать чрезвычайные меры в виде лишения гласных слова, прекращения прений, снятия с обсуждения предложений и устранять из зала заседания посторонних лиц [14]. Таким образом, полномочия, предоставленные вышеуказанным законом, позволяли предводителям дворянства направлять и контролировать ход обсуждения вопросов в земских собраниях. Учитывая, что часто предводители дворянства оставались в своей должности в течение многих лет, они приобретали устойчивое влияние на ход земской деятельности. Отсутствие возможности выбирать председа-

теля земского собрания из среды земских гласных оказывало неблагоприятное влияние на функционирование земских собраний. Давая характеристику тамбовскому губернскому предводителю дворянства Г. В. Кондоиди, Б. Н. Чичерин в своих воспоминаниях писал, что «его неумение руководить прениями в значительной степени способствовало беспорядочному ходу дел» [15]. Мордвинов, ревизовавший в 1881 г. Тамбовскую губернию, отмечал, что «...в предводители дворянства не всегда избираются люди, способные быть председателями собрания, а лица, обладающие другими качествами, необходимыми для деятельности предводителя, и поэтому прения часто ведутся весьма бессвязно» [16].

Министерство внутренних дел циркуляром от 1 декабря 1864 г. допускало совмещение должностей председателя земского собрания и председателя земской управы [14, с. 109]. Если в Тамбовском губернском земстве в первое трехлетие такого совмещения должностей не наблюдалось, то во всех уездных земских управах, за исключением Усман-ской, Темниковской и Кирсановской, председательствовали уездные предводители дворянства. В таких случаях их власть усиливалась, а также нарушался принцип разделения исполнительной и распорядительной властей.

В состав губернского земского собрания кроме предводителей дворянства входили председатели уездных управ, а также управляющие местной палатой государственных имуществ и местной удельной конторой, которые пользовались такими же правами, как и остальные члены губернского земского собрания (ст. 53 Положения о губернских и уездных земских учреждениях). Таким образом, формирование губернского земского собрания как более высокого звена системы земского самоуправления осуществлялось на основе непрямых выборов и представительства чинов.

Приложение к ст. 33 Положения о земских учреждениях 1864 г. определило общее число уездных гласных по Тамбовской губернии в 620 человек, губернских -100 человек. Количество уездных гласных между уездами Тамбовской губернии колебалось от 24 до 87 человек.

Третий элемент системы земских учреждений - губернские и уездные земские управы - формировался на губернских и уездных

земских собраниях. Земское законодательство ограничивало круг лиц, подлежащих избранию в земские управы. Чиновники местных казенных и контрольных палат, губернских и уездных казначейств, лица духовного звания, а также члены судебных мест за исключением почетных мировых судей не имели права избираться и быть избранными в члены земских управ. Прочие служащие могли занимать должности членов земских управ только при наличии разрешения начальства.

Положение о земских учреждениях 1864 г. определило состав губернской земской управы в количестве семи человек: председателя и шести членов. Число членов уездной земской управы могло составлять от двух до шести человек. В уездных управах Тамбовской губернии, как правило, состояло помимо председателя 2-3 члена. Свою работу уездные земские управы начали: Тамбовская и Козловская - 15 октября, Моршанская -18 октября, Кирсановская - 21 октября, Липецкая и Шацкая - 22 октября, Борисоглебская - 20 октября, Лебедянская - 24 октября, Темниковская - 25 октября, Спасская - 39 октября, Елатомская - 3 ноября, Усманская -9 ноября 1865 г. 11 января 1866 г. начала работу Тамбовская губернская земская управа, председателем которой был избран Н.И. Ен-галычев [7, л. 131 об.]. Избрание земских управ означало, что процесс создания земских учреждений в Тамбовской губернии завершен.

Социальный состав первых уездных земских собраний Тамбовской губернии распределялся следующим образом: от дворян -249 человек, что составило 40,29%, от купцов - 87 человек (14,08%), от крестьян -249 человек (40,29%), от духовенства -

33 человека (5,34%) [17]. Такое процентное соотношение представителей различных сословий, избранных в уездные земские собрания, незначительно отличается от общероссийских показателей. По данным Б.Б. Веселовского, среди уездных гласных в целом по России дворяне и чиновники составляли 41,68%, купцы - 10,43%, крестьяне - 38,41%, духовенство - 6,5% [16, т. 4, с. 45]. Приблизительно равное количество дворян и крестьян среди членов уездных земских собраний не характерно для уездных земских управ и губернского земского собрания и управы, в

которых явно преобладает дворянство. Во всех уездных земских управах Тамбовской губернии количество дворян составляло 32 человека

[7, л. 133]. Социальный состав председателей и членов уездных управ по всем губерниям, где были введены земские учреждения, распределялся следующим образом: дворяне и чиновники составляли 65,68%, купцы -14,78%, крестьяне - 18,80%, мещане - 0,74% [16, т. 4, с. 45]. Как следует из сравнения, представительство дворян в уездных земских управах Тамбовской губернии несколько ниже, чем в целом по России, а купечества -значительно выше. Абсолютное преобладание дворян наблюдается при формировании Тамбовского губернского земского собрания, состоявшего из 100 гласных, где количество дворян составляло 79 человек, крестьян -6 человек, купцов - 12 человек, от духовенства - 3 человека. Тамбовская губернская управа состояла из 5 дворян и 2 крестьян [7, л. 133]. Таким образом, социальную основу земских учреждений Тамбовской губернии составляли дворяне. Невозможно не согласиться с Б. Б. Веселовским, утверждавшим, что преобладание дворян в земствах обеспечивалось «благодаря более высокому уровню своего общественного развития» [16, т. 3, с. 203].

В материалах к годовому отчету Тамбовского губернатора за 1865 г. отмечалось, что выборы земских гласных в собрания и управы «совершены были правильно и благополучно» [7, л. 133]. Однако новизна земского дела приводила к затруднениям в толковании правовых норм. Например, при избрании первой губернской земской управы гласные столкнулись с трудностями в понимании ст. 56 Положения о губернских и уездных земских учреждениях, а именно, члены губернской земской управы должны были избираться «из своей среды». Одни под этой формулировкой понимали всех губернских гласных, в том числе и отсутствующих. Другие считали возможным баллотировать только прибывших на собрание. Небольшим большинством голосов Тамбовское губернское земское собрание решило не баллотировать в управу отсутствующих губернских гласных за исключением приславших в собрание письменные заявления о том, что они согласны подвергнуть себя баллотировке [18].

Исследование опыта самоуправленче-ской деятельности на различных этапах развития России способствует обогащению теории местного самоуправления, а также позволяет сделать практические выводы. При этом необходимо помнить о невозможности в современной России механического копирования опыта земского самоуправления, точно так же, как и слепого перенесения на российскую почву зарубежных моделей организации муниципальной власти.

1. Васильев В.И. // Журн. рос. права. 2001. № 8. С. 6-13.

2. Мокрый В.С. // Журн. рос. права. 2002. № 10. С. 3-10.

3. ПСЗ. Собр. 2. Т. 39. Отд. 1. № 40457.

4. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. М., 1865.

5. Лешков В.Н. О праве самостоятельности, как основе самоуправления. М., 1872.

6. ВасильчиковА.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. 3-е изд. Т. 1-2. СПб., 1869-1871.

7. ГАТО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 1781. Л. 131.

8. Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала XIX века. М., 1977. С. 18.

9. Русов А А. Краткая энциклопедия земского дела в его историческом развитии. Киев, 1914. С. 2.

10. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Тамбов, 1864. С. 37.

11. Воейков М. Сборник материалов для описания Тамбовской губернии. СПб., 1872. С. 56.

12. Постановления Тамбовского Губернского Земского Собрания. Декабрь 1865 года. Тамбов, 1866. С. 60.

13. ТопорнинД. // Современная летопись. 1865. № 34. С. 9.

14. Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящимся. СПб., 1872. Т. 1. С. 62-66.

15. Чичерин Б.Н. Воспоминания Б. Н. Чичерина. Земство и Московская Дума. М., 1934. С. 24.

16. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 215.

17. Ведомость о числе гласных по сословиям, избранных в уездные земские собрания, уездные управы и в губернскую управу // Тамбовские губернские ведомости. 1865. № 45. С. 3.

18. Сборник постановлений Тамбовского Губернского Земского Собрания. Тамбов, 1902. Т. 1. С. 148.

Поступила в редакцию 17.03 2006 г.