История становления и развития отечественного законодательства о государственных корпорациях

Албегова Диана Михайловна

соискатель кафедры гражданского и предпринимательского права Северо-Осетинского государственного университета им. К. Хетагурова

История становления и развития отечественного законодательства о государственных корпорациях

Аннотация

В статье рассматривают государственную корпорацию исключительно в качестве одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

Annotation

In article consider the state corporation exclusively as one of organizational-legal forms of the noncommercial organizations.

Ключевые слова: корпорация , некоммерческие организации, дефиниция, государственный, субъект.

Keywords: corporation, the noncommercial organizations, a definition, state, the subject

В рамках настоящего исследо-Щ вания мы рассматриваем государственную корпорацию исключительно в качестве одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций, определенных Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" [1], не смешивая данное понятие с определением "корпорация", использующимся как экономистами, так и правоведами [2]. Современные исследователи отмечают, что классическое понимание корпорации как формы юридического лица, при которой двое или несколько лиц объединяются для достижения имущественными и личными усилиями известной цели, не соответствует исключительно "унитарной" модели государственной корпорации [3]. Как подчеркивает Н.Н. Пахомова [4], законодатель создал дефиницию государственной корпорации как раз для того, чтобы заложить презумпцию тождественного функционирования этого субъекта в экономическом обороте наряду с другими субъектами гражданского права, хотя, безусловно, с точки зрения внутренних отношений государственная корпорация не может быть отнесена к "классическим" корпорациям. Иными словами, российский законодатель презюмировал корпорацией со специальной правоспособностью ту организационную форму отношений, которая "стоит" за государственной корпорацией. "Особой формой некоммерческой

организации названа государственная корпорация, которая, в сущности, представляет собой разновидность государственного учреждения" [5].

Следует отметить, что термин "государственная корпорация" встречается не только в федеральных законах, принятых в период с 1999 по 2007 гг., но и в более ранних по времени принятия нормативно-правовых актах различной юридической силы, датируемых первой половиной 1990-х годов.

В соответствии с п. 4 Постановления Верховного Совета СССР от 1 апреля 1991 г. № 2074-1 "О введении в действие Закона СССР "О перечне министерств и других центральных органов государственного управления СССР" [6], Кабинету Министров СССР предписывалось "провести в течение 1991-1992 гг. работу по организации государственных корпораций ..., других структур рыночного типа на базе действующих государственных органов и организаций". В 1992-1993 гг. подобная практика была признана незаконной, и образование таких субъектов было прекращено.

В соответствии с пп. 1 и 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. № 1737-1 "Об упорядочении создания и деятельности ассоциаций, концернов, корпораций и других объединений предприятий на территории РСФСР" [7] под корпорацией понималось объединение юридических лиц. В ст. 4, 6, 7 Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. №1531-1 "О приватизации государственных и

муниципальных предприятий в Российской Федерации" [8] о корпорации говорится как о хозяйствующем субъекте. Кроме того, в соответствии с Указом Президента РФ от 2 февраля 1993 г. № 184 "О создании государственной инвестиционной корпорации" [9] была образована одноименная организация, являвшаяся по своей организационно-правовой форме государственным предприятием (впоследствии данная корпорация была ликвидирована в соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 2003 г. №135 "О Государственной инвестиционной корпорации" [10] и распоряжением Правительства РФ от 10 февраля 2003 г. №187-р [11], а Министерству имущественных отношений РФ было передано все недвижимое и движимое имущество, переданное Корпорации по любым основаниям, а также находящееся у Корпорации на момент ее ликвидации). Наряду с этим корпорация отождествлялась с государственным учреждением. Например, в ст. 4 Федерального закона от 2 декабря 1994 г. №53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" [12] предусматривалась возможность создания продовольственных корпораций [13], которые и с точки организационно-правовой формы юридических лиц, и по своей сущности являлись государственными учреждениями.

В условиях постсоветской России первой государственной корпорацией, созданной в связи с принятием нормативно-правового акта в форме федерального закона, стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (далее - АРКО), возникшее в 1999 году на основании Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" [14]. Как отмечают отдельные исследователи, "с созданием Агентства по реструктуризации кредитных организаций фактически появилась и такая организационно-правовая форма юридических лиц, как государственная корпорация" [15].

Таким образом, именно в 1999 году в отечественной правовой системе возникла новая организационно-правовая форма юридических лиц, не предусмотренная частью первой Гражданского кодекса РФ 1994 года [16]. В соответствии с ч. 1 ст. 50 ГК РФ, некоммерческие организации представляют собой юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Согласно ч. 3 ст. 50 ГК РФ, "некоммерческие организации могут осуществлять

предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям". Гражданский кодекс РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций (потребительские кооперативы, общественные или религиозные организации (объединения), учреждения, благотворительные и иные фонды, причем перечень видов является открытым), но в статье 50 не упоминает государственные корпорации (кроме того, ГК РФ не содержит упоминаний о ряде других организационно-правовых форм юридических лиц, появившихся после вступления в силу части первой Кодекса).

Упоминание о госкорпорациях содержится в действующей редакции (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" [17]) в ч. 4 ст. 61 ГК РФ, в соответствии с которой "государственная корпорация может быть ликвидирована вследствие признания ее несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание", и в ч. 1 ст. 65 ГК РФ, согласно которой "государственная корпорация может быть признана несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание".

В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", "государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона". Как видно из содержания приведенной статьи, в ней не содержится каких-либо принципиальных ограничений, касающихся целей и функций госкорпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ [18] и федеральными конституционными законами. Так, например, на государственную корпорацию не могут быть возложены функции исполнительной власти, поскольку это противоречит прямому указанию ст. 110 Конституции РФ, однако госкорпорация может принимать на себя функции по регулированию, надзору и контролю в различных сферах деятельности.

64

Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 348

"О представлении государственной корпорацией "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" интересов Российской Федерации при заключении мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями" [19] на госкорпорацию АРКО были возложены функции по представлению интересов Российской Федерации в части обязательных платежей, а также как кредитора -в части денежных обязательств при заключении мировых соглашений с реструктурируемыми кредитными организациями, находящимися под управлением этой госкорпорации. Этим же постановлением были утверждены Правила представления госкорпорацией АРКО интересов РФ при заключении указанной категории мировых соглашений.

После выполнения своей основной задачи -санации банковской системы после кризиса 1998 года - госкорпорация АРКО была ликвидирована Федеральным законом от 28 июля 2004 г. №87-ФЗ "О признании утратившими силу Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" [20]. В соответствии со ст. 6 указанного Закона, денежные средства ликвидируемой АРКО были переданы государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов". В связи с необходимостью внесения изменений в ряд законодательных актов после ликвидации АРКО, был принят Федеральный закон от 28 июля 2004 г. №84-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О признании утратившими силу Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" [21].

С 2004 по 2006 годы в Российской Федерации не было создано ни одной государственной корпорации. Фактически, в этот период времени осуществляла свою деятельность только госкорпорация "Агентство по страхованию вкладов". До 2007 года государство только дважды использовало возможность создания некоммерческих организаций в организационно-правовой форме государственных корпораций. В

указанный период времени госкорпорации создавались в исключительных случаях, в финансовой сфере на стыке полномочий Правительства РФ и Центрального банка РФ. В соответствующих специальных ("именных") законах создание этих госкорпораций встраивалось в более широкий контекст регулирования в соответствующих областях, а само создание госкорпораций четко позиционировалось в качестве инструмента для достижения поставленных целей и решения соответствующих задач, а в качестве не самостоятельной "сверхзадачи" [22]. "Создание госкорпораций напрямую связано как с усилением роли государства в экономических отношениях, так и с созданием так называемых "прорывных технологий" и новых отраслей производства" [23]. При этом в законах о двух первых госкорпорациях подробно определялись принципы и порядок деятельности данных корпораций, а также регулирование в соответствующих областях, что в известной мере компенсировало чрезмерную рамочность базовых норм, содержащихся в Федеральном законе "О некоммерческих организациях".

Ситуация в исследуемой сфере общественных отношений принципиально изменилась в 2007 году, когда были приняты федеральные законы о создании следующих шести крупных государственных корпораций с весьма значимыми задачами экономического, социального и политического характера:

"Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (далее - "Банк развития"), в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. №82-ФЗ "О банке развития" [24];

"Российская корпорация нанотехнологий (Роснанотех)", в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" [25];

"Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - "Фонд ЖКХ"), в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" [26];

"Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии", в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" [27];

"Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", в соответствии с ^^

65

Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" [28];

"Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" (далее -"Олимпстрой"), в соответствии с Федеральным законом от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" [29].

В настоящее время обсуждается возможность создания государственных корпораций и в других областях экономики [30].

1. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

2. См.: Нарышкина Р.Л. Акционерное право в США (правовое положение предпринимательских корпораций США). М., 1978. С. 24-25; Соколова

A.А. Правовое положение предпринимательских объединений (корпораций) по законодательству США // Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности / Отв. ред. В.С. Белых. - Екатеринбург, 2002; Петухов

B. Некоторые вопросы административно-правового регулирования организации и деятельности корпораций в России // Право и экономика. 2000. № 4; Бушуева С.Г. Орган юридического лица: правовой статус и соотношение со смежными институтами // Законодательство. 2005. № 2. С. 55-65.

3. Суязов Е.Е. Юридическая природа корпораций в России // Юрист. 2002. № 2.

4. См.: Пахомова Н.Н. Основы теории корпоративных отношений (правовой аспект). М., 2004.

5. Гоажданское право: В 4-х т. / Том I. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 325.

6. Ведомости ВС СССР 1991. №15. Ст. 419.

7. Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 43. Ст.

1373.

8. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927.

9. Российская газета. 10 февраля 1993 г.

10. СЗ РФ. 2003. №6. Ст. 512.

11. СЗ РФ. 2003. №7. Ст. 695.

12. СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3303.

13. См.: Постановление Правительства РФ от 3 октября 1994 г. № 1121 "О создании Федеральной продовольственной корпорации и системы оптовых продовольственных рынков" // СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2643.

14. СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.

15. Рудов Д.Н. Страхование банковских вкладов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. С. 15.

16. Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301.

17. СЗ РФ. 2007. №49. Ст. 6079.

18. Конституция Российской Федерации : принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) //Российская газета. 25 декабря 1993г.

19. СЗ РФ. 2000. №17. Ст. 1878.

20. СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3223.

21. СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3220.

22. См.: Симачев Ю., Кузык М. Государственные корпорации: особенности, риски, перспективы // Российская экономика: тенденции и перспективы: ежемес. обзор /Инт экономики переход. периода. 2008. №4. С. 44-49.

23. Герасименко Н. В. Обратная связь // Законодательство и экономика. 2007. №10.

24. СЗ РФ. 2003. № 52. Ст. 5029.

25. СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.

26. СЗ РФ. 2007. №30. Ст. 3799.

27. СЗ РФ. 2007. №48 (часть II). Ст. 5814.

28. СЗ РФ. 2007. №49. Ст. 6078.

29. СЗ РФ. 2007. №45. Ст. 5415.

30. Валявина Е.Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях //Журнал российского права. 2009. №1.