Усмотрение законодателя и его значение в случае принятия неэффективного закона

УДК 340.1

А. А. Никитин

Усмотрение законодателя и его значение в случае принятия неэффективного закона

В статье определяется роль усмотрения законодателя в формировании эффективно действующего законодательства. В частности, рассматривается вопрос распределения ответственности за принятие неэффективного законодательного акта между субъектами, участвовавшими в процессе его разработки, согласования и принятия.

The article is devoted to defining the role of discretion of legislator in the formation of an effective law. In particular, discusses the allocation of responsibility for making inefficient legislation between the actors involved in the process of its development, approval and adoption.

Ключевые слова: усмотрение законодателя, эффективность закона, участники правотворческого процесса, ответственность.

Key words: discretion of legislator, the effectiveness of law, participants of the law-making process, responsibility.

Нормальное функционирование социальных процессов в значительной степени зависит от качества нормативно-правовых актов, которые должны направлять течение общественных отношений в нужное всему обществу и государству русло. Растущая потребность в нормативноправовом регулировании определенных общественных отношений привела к резкому увеличению количества принятых законов и подзаконных актов, что, в свою очередь, негативно сказалось на качестве законодательства.

У каждого юриста, да и просто у каждого гражданина, которым встречается неэффективное законодательство, создающее проблемы в реализации прав и свобод, исполнении обязанностей, возникает вопрос: «Кто ответственен за принятие данного акта?». Поскольку когда принимается и вступает в законную силу «некачественный» закон, нуждающийся в поправках и дополнениях уже с момента принятия, недовольство вызывают действия «законодателя» как коллективного субъекта, включающего инициатора принятия, разработчика закона и собственно законодательный ор-

© Никитин А. А., 2014

110

ган. Определить же наличие и степень ответственности каждого, принимавшего участие в инициировании, разработке и принятии несовершенного закона, и призвано рассмотрение законотворческого процесса в широком понимании.

Можно выделить три различных варианта распределения ответственности за принятие неэффективного, коллизионного или обладающего другими недостатками закона.

Первый - исключительная, или преимущественная, ответственность законодательного органа. Она характерна для случаев, когда идея принятия закона и первоначальный законопроект зародились в самом законодательном органе, либо законопроект, поступивший от иных инициаторов, подвергся в законодательном органе глубокой переработке, изменившей основную концепцию принимаемого нормативно-правового акта. Подобным примером можно считать реформу предварительного расследования, проведенную в 2007 г. и связанную с внесением изменений относительно полномочий прокурора в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации1. В уголовно-процессуальной науке дискуссия об объеме полномочий прокурора и о проблеме соединения в его руках функций руководства предварительным расследованием и прокурорского надзора за законностью на досудебных стадиях уголовного процесса имеет очень длительную историю. Подобные споры велись еще до принятия Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации1 2 и продолжились после его принятия и введения в действие. Наиболее оптимальным вариантом разрешения затянувшегося спора представляется компромиссное решение, при котором возможная реформа предварительного расследования и прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия сохранила бы за прокурором существовавшие у него полномочия, но сняла бы с него излишнюю ответственность за количественные результаты работы следователей прокуратуры (отказ от так называемой «палочной» системы, предполагавшей в качестве одного из критериев оценки работы возглавляемого прокурором органа определенное количество расследованных и переданных в суд уголовных дел в течение

1 См.: О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

2 См. например: Воробьев С. А. К вопросу о месте прокуратуры в системе государственных органов // Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества: материалы Всесоюзной науч.-практ. конф. М., 1990. С. 109-111; Клочков В. В. О перестройке деятельности прокуратуры (концептуально-правовые положения) // Там же. С. 99-101; Лазарева В. А. Об уголовно-процессуальной функции прокурора в свете независимости судебной власти // Вестн. СГАП. 2001. № 3. С. 21-25; и др.

111

месяца). Это обусловлено тем, что на качество прокурорского надзора влияло не само руководство предварительным расследованием, возложенное на прокурора, а довлеющие сроки и нормативы. В частности, В. А. Лазарева писала: «все, что ни делает прокурор на предварительном следствии, и есть надзор за его законностью. Одновременно это является и уголовным преследованием, направлением расследования в нужное русло, а именно в сторону изобличения виновных в совершении преступления. Вот почему не может быть признан обоснованным и взгляд на процессуальное руководство расследованием как на нечто, чуждое прокурору, противоречащее его назначению, препятствующее осуществлению прокурорского надзора и несовместимое с ним»3.

Законодатель разрешил указанную дискуссию по-другому и существенно ограничил полномочия прокурора в рамках досудебного производства по уголовным делам. До вступления соответствующих поправок в законную силу и в переходный период предложенная в законе модель была встречена научным сообществом достаточно положительно. Ученые полагали, что в результате освобождения от руководства расследованием прокуроры получат возможность более эффективно осуществлять надзор за соблюдением закона при осуществлении процессуальной деятельности органами дознания и органами предварительного следствия4. Однако складывающаяся практика продемонстрировала, скорее, падение эффективности прокурорского надзора, чем ее рост. На основе анализа правоприменительной практики ученые также пришли к выводу, что сокращение полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия в какой-то мере ослабило правозащитный механизм надзорной деятельности5. За данными теоретическими выводами скрываются права и свободы реальных участников судопроизводства по конкретным уголовным делам, которые не были защищены или восстановлены прокурорами в период законодательно регламентированного «бессилия» прокуратуры.

Указанные недостатки отчасти были устранены в начале 2011 г. после принятия и вступления в силу поправок в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми прокурору

3 Лазарева В. А. Указ. соч. С. 22.

4 См.: Лиходаев Е. Г. Реализация прокурором принципа охраны прав личности на стадии возбуждения уголовного дела: автореф. дис. .. .канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 18.

5 См.: Соколов А. Ф. Организация расследования преступлений в России: учеб. пособие. Саратов: Изд-во Саратовск. гос. юрид. акад., 2012. С. 58.

112

в уголовном процессе были возращены некоторые полномочия, которыми он обладал до июня 2007 г.6

Приведенный пример наглядно демонстрирует, какие негативные последствия может иметь усмотрение законодательного органа государства, реализованное под внешним или внутренним воздействием без соблюдения соответствующих ограничений.

Вторая возможная ситуация - это принятие закона в результате тесного взаимодействия законодательного органа и сторонних инициатора и (или) разработчиков первоначального проекта. В этом случае ответственность за качество принятого закона должна быть пропорциональна «вкладу» каждого участника законотворческого процесса. Здесь уместно привести в качестве примера изменения, внесенные в Трудовой кодекс Российской Федерации, затрагивающие особенности регулирования труда педагогических работников и работников, занятых в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних.

В соответствии с ч. 2 ст. 331 и ст. 351.1 Трудового кодекса РФ к педагогической и иной, связанной с воспитанием, образованием несовершеннолетних, трудовой деятельности не допускаются лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, основ конституционного строя и безопасности государства, а также против общественной безопасности7. Названная норма была внесена в трудовое законодательство в начале 2011 г. на пике кампании по борьбе с педофилией и другими преступлениями, совершаемыми в отношении несовершеннолетних, по инициативе Президента Российской Федерации. Резонансные преступления, совершенные в отношении несовершеннолетних, выявили существенные недостатки дей-

6 См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия: федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 404-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 16.

7 См.: Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. (в ред. от 28 июня 2014 г.) № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3405.

113

ствовавшего законодательства и необходимость их скорейшего устранения. Представляется бесспорным, что процесс совершенствования нормативно-правового регулирования такого важного вопроса должен быть оперативным, но при этом тщательно продуманным. Не следует, устраняя одни недостатки, привносить в закон новые. В проекте федерального закона, направленном главой государства в Государственную думу, содержались положения, в соответствии с которыми к педагогической деятельности не допускаются лица, имеющие (имевшие) судимость, подвергающиеся (подвергавшиеся) уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности, а также за конкретные преступления, совершенные в отношении несовершеннолетних (убийство, причинение тяжкого вреда здоровья и др.)8 9. Иными словами, в президентском законопроекте преимущественно содержались указания на определенные составы преступлений, сам факт осуждения за которые лишают лицо права заниматься педагогической деятельностью. Данный законопроект можно было совершенствовать, в частности дополняя перечень составов преступления.

Однако Г осударственная дума РФ пошла по другому пути, достаточно сильно изменив внесенный законопроект, и приняла закон , в котором определялись уже не конкретные составы преступлений, закрепленные в соответствующих статьях Уголовного кодекса РФ, а целые группы объединенных родовым объектом преступлений, предусмотренных 16, 17, 18, 20, 24, 25 и 29 главами Уголовного кодекса России10.

Наряду с рассматриваемым дополнением в ч. 2 ст. 331 Трудового кодекса РФ сохранилось и положение о том, что к осуществлению педагоги-

8 См.: О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 221 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»: проект № 408064-5 федер. закона // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/mam.nsl7(ViewDoc)?C)penAgent&arhiv/a_dz_5.nsl7Byro&84AA60867B AE3613C3257765002C3D97 (дата обр.: 01.09.2014 г.).

9 См.: О внесении изменений в статью 22.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и Трудовой кодекс Российской Федерации»: федер. закон от 23 дек. 2010 г. № 387-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7002; О внесении изменений в статью 22.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и статьи 331 и 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации: федер. закон от 1 апр. 2012 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 14. Ст. 1553.

10 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4278.

114

ческой деятельности не допускаются лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления.

В результате совместного присутствия в кодексе старого и нового положений сложилась парадоксальная ситуация, при которой лицо, совершившее тяжкое или особо тяжкое преступление, не относящееся к перечисленным в Трудовом кодексе группам, может заниматься педагогической деятельностью после снятия или погашения судимости (например, разбой, грабеж и вымогательство, при наличии квалифицирующих признаков и др.), а лицо, совершившее преступление небольшой или средней тяжести, но относящееся к указанным в законе группам (например, причинение смерти по неосторожности, убийство либо причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью, совершенные при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление), заниматься педагогической деятельностью даже после снятия или погашения судимости не сможет.

Кроме того, рассматриваемые пункты, входящие в одну часть ст. 331 Трудового кодекса, говоря о судимости, оперируют разными понятиями: в одном случае судимость рассматривается в привязке к группам однородных преступлений, объединенных в главы Уголовного кодекса РФ (определяющим здесь является объект преступления); в другом - судимость соотносится с категориями преступлений (характер и степень общественной опасности деяния). Полагаем, что подобное расхождение недопустимо с точки зрения юридической техники.

Дефектность названых положений подтвердил и Конституционный суд РФ, признавший указанные нормы частично несоответствующими Конституции РФ11.

И третий вариант - полная ответственность инициатора принятия закона, не являющегося членом законодательного органа, в случаях, когда предложенный законопроект не подвергается глубокому анализу законодательным органом, а сам процесс принятия закона превращается в чисто техническую процедуру. Примером является внесение изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, предусматривающих сначала декриминализацию клеветы и отнесение ее к числу административных

11 См.: По делу о проверке конституционности пункта 13 части первой статьи 83, абзаца третьего части второй статьи 331 и статьи 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.К. Барабаш, А.Н. Бекасова и других и запросом Мурманской областной Думы: постановление Конституционного суда РФ от 18 июля 2013 г. № 19-П // СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. II). Ст. 4189.

115

проступков12 (декабрь 2011 г.), а потом повторное включение клеветы в число уголовно-наказуемых деяний13 (июль 2012 г.). Таким образом, уже в течение полугода обществу, правоохранительным органам и законодателю стало ясно, что предупредить соответствующее противоправное поведение мерами административной ответственности невозможно.

Инициатором принятия первых поправок в Уголовный кодекс РФ, предусматривающих, помимо большого объема достаточно глубоких изменений уголовного, уголовно-процессуального и уголовноисполнительного законодательства, и декриминализацию клеветы, являлся действующий на тот момент президент Д. А. Медведев. Законопроект поступил в Государственную думу РФ 7 июня 2011 г., а принят был 17 ноября того же года. При этом законопроект находился на рассмотрении в профильном, ответственном комитете Государственной думы РФ первоначально с 14 июня по 30 августа 2011 г. С учетом парламентских «каникул» между весенней и осенней сессиями срок для рассмотрения ответственным комитетом поступившего законопроекта и поправок к нему составил около одного месяца14. Учитывая большой объем информации, содержащейся в законопроекте, за столь короткое время полно и глубоко проанализировать все нормы будущего закона не представляется возможным. Следовательно, ответственность за разработку соответствующих недостаточно взвешенных поправок лежит на исполнителях, представивших этот законопроект президенту для внесения в порядке законодательной инициативы.

Распределение позитивной или негативной ответственности (в первую очередь политико-правовой) за принятый эффективный или неэффективный закон между конкретными участниками коллективного субъекта «законодатель» по трем основным категориям позволит отдельным гражданам и всему обществу более корректно и объективно оценивать правотворческую работу соответствующих институтов государственной власти. Потребность в распределении ответственности между субъектами законотворческого процесса возрастает с увеличением количества прини-

12 См.: О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 7 дек. 2011 г. № 420-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7362.

13 См.: О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 28 июля 2012 г. № 141-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4330.

14 См.: Информация по законопроекту № 559740-5 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный сайт Г осударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN= 559740-5&02

116

маемых «дефектных» законов, поправки к которым необходимо принимать уже в первые месяцы их действия.

Так, в широко обсуждавшийся закон «О полиции», принятый 7 февраля 2011 г., первые поправки были внесены уже в июле 2011 г.15.

Необходимо наряду с опубликованием самого закона более подробно освещать информацию о процедуре его разработки и принятия. В частности, публиковать краткую справку по принятому закону, в которой предлагается указывать: инициатора принятия закона, автора внесенного

законопроекта (ответственный государственный орган, общественное объединение, научное учреждение и т. п.), авторов учтенных в принятом законе поправок, поступивших в процессе принятия закона в Государствен-Государственной думе РФ.

Список литературы

1. Воробьев С. А. К вопросу о месте прокуратуры в системе государственных органов // Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества: материалы Всесоюзной науч.-практ. конф. - М., 1990. - С. 109-111.

2. Информация по законопроекту № 559740-5 «О внесении изменений в

Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. - URL: http://asozd2.duma.gov.ru/

main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=559740-5&02 (дата обр.: 01.09.2014 г.).

3. Клочков В. В. О перестройке деятельности прокуратуры (концептуальноправовые положения) // Прокуратура в системе политических и правовых институтов общества: материалы Всесоюзной науч.-практ. конф. - М., 1990. - С. 99-101.

4. Лазарева В. А. Об уголовно-процессуальной функции прокурора в свете независимости судебной власти // Вестн. СГАП. - 2001. - № 3. - С. 21-25.

5. Лиходаев Е. Г. Реализация прокурором принципа охраны прав личности на стадии возбуждения уголовного дела: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. - Саратов, 2007. - С. 18.

6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия: федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 404-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 1. -Ст. 16.

15 См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 1 июля 2011 г. (в ред. от 6 дек. 2011 г.) № 169-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3880; О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 1 июля 2011 г. (в ред. от 28 июля 2012 г.) № 170-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3881.

117

7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 1 июля 2011 г. (в ред. от 6 дек. 2011 г.) № 169-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 27. - Ст. 3880.

8. О внесении изменений в статью 22.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и Трудовой кодекс Российской Федерации»: федер. закон от 23 дек. 2010 г. № 387-ФЗ // СЗ РФ. - 2010. - № 52 (ч. 1). - Ст. 7002.

9. О внесении изменений в статью 22.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и статьи 331 и 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации: федер. закон от 1 апреля 2012 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ. - 2012. - № 14. - Ст. 1553.

10. О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью

221 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»: проект № 408064-5 федер. закона // Официальный сайт Г осударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. -URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&arhiv/a_dz_5.nsf/

ByID&84AA60867BAE3613C3257765002C3D97 (дата обр.: 01.09.2014 г.).

11. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

12. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 7 дек.

2011 г. № 420-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 50. - Ст. 7362.

13. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 28 июля

2012 г. № 141-ФЗ // СЗ РФ. - 2012. - № 31. - Ст. 4330.

14. О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 1 июля 2011 г. (в ред. от 28 июля 2012 г.) № 170-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 27. - Ст. 3881.

15. По делу о проверке конституционности пункта 13 части первой статьи 83, абзаца третьего части второй статьи 331 и статьи 351.1 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.К. Барабаш, А.Н. Бекасова и других и запросом Мурманской областной думы: постановление Конституционного суда РФ от 18 июля 2013 г. № 19-П // СЗ РФ. - 2013. - № 30 (ч. II). - Ст. 4189.

16. Соколов А. Ф. Организация расследования преступлений в России: учеб. пособие. - Саратов: Изд-во Саратовск. гос. юрид. акад., 2012. - С. 58.

17. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. (в ред. от 28 июня 2014 г.) № 197-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 3; 2014. - № 26 (ч. I). - Ст. 3405.

18. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) № 63-ФЗ // СЗ РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954; 2014. - № 30 (ч. I). -Ст. 4278.

118