Общественная палата Российской Федерации и общественные советы как элементы системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти

О.С. Забралова

ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ СОВЕТЫ КАК ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ*

На протяжении последних лет Президент РФ Д.А. Медведев неуклонно ставит перед государственными органами задачу содействовать развитию институтов гражданского общества в Российской Федерации.

Так, в своих посланиях Федеральному Собранию в 20082010 гг. Президент указывал на то, что «ставя задачи нового этапа развития, мы должны обеспечить широкое участие граждан, политических партий и других общественных институтов в их решении»; «задачей государства считаю создание условий для развития гражданского общества»; «организация общественных слушаний (так, как это было по Закону «О полиции») должна иметь соответствующую процедуру»1.

В настоящей статье речь пойдет, в основном, о сформировавшихся правовых основах осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Так, появление Общественной палаты РФ как специального механизма, обеспечивающего «обратную связь» между государством и обществом, можно рассматривать как один из этапов реализации политической стратегии российской власти. Создание Общественной палаты стало закономерным шагом в развитии партнерских отношений между властью и обществом.

Обоснование создания Общественной палаты как новой политической идеи было сформулировано Президентом России

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Н.Ю. Хаманевой.

1 Российская газета. 2008. 6 нояб.; 2009. 13 нояб.; 2010. 1, 8 дек. 42

Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2011

В.В. Путиным в 2004 г.: «Считаю продуманной идею образования Общественной палаты как площадки для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и, прежде всего, законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение»2. Инициатива главы государства была поддержана парламентом и реализована путем принятия Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации»3 (далее - Федеральный закон).

Согласно ст. 1 Федерального закона Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие граждан РФ, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Кроме того, Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 78-ФЗ4 к компетенции Общественной палаты было добавлено и содействие реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Таким образом, можно констатировать, что само по себе учреждение Общественной палаты уже повлекло за собой возникновение нового канала взаимодействия граждан РФ и их объединений с органами публичной власти, в том числе сформированными самими гражданами, вследствие чего обществен-

2 См.: Выступление В.В. Путина на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г. // Российская газета. 2005. 14 сент.

3 СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

4 СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2791.

ный (гражданский) контроль за институтами политической власти и обратная связь между гражданами и государством в значительной мере усилились.

Это подтверждается и четко обозначенными в ст. 2 Федерального закона целями и задачами Общественной палаты, которая призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в России путем, в частности:

привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;

проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;

выработки рекомендаций органам государственной власти РФ при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан РФ, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;

привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопро-

сов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработки по данным вопросам рекомендаций.

Хотя Федеральным законом были предусмотрены и иные возможности, вышеприведенные нормы Федерального закона, по нашему мнению, безусловно, являются основополагающими для института общественного контроля.

Не меньшее значение также имеют и положения ст. 20 Федерального закона, регламентирующие участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, что подчеркивает предназначение Общественной палаты как связующего звена между гражданским обществом и властными структурами.

Указанное взаимодействие осуществляется посредством создания при федеральных органах исполнительной власти общественных советов. Процедура организации общественных советов выглядит следующим образом. Совет Общественной палаты направляет в адрес руководителя федерального органа исполнительной власти соответствующее предложение о создании при данном органе власти общественного совета. В нем указывается причина, побудившая Общественную палату обратиться в федеральный орган исполнительной власти, цели сотрудничества, планы работы, а также предполагаемые результаты и сроки их достижения. Руководитель федерального органа исполнительной власти в обязательном порядке рассматривает внесенное предложение и принимает соответствующее решение. Порядок создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти разграничивается по двум критериям в зависимости от того, в чьем ведении находится федеральный орган исполнительной власти - Президента РФ или Правительства РФ.

Как таковой порядок образования общественных советов определяется постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных

службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации»5 (далее - постановление № 481).

В среднем срок создания общественного совета составляет около трех-четырех месяцев. Общественный совет при федеральном органе исполнительной власти считается созданным с момента вынесения соответствующим органом власти постановления об образовании данного совета, что прямо следует из содержания п. 4 постановления № 481.

Работа в составе общественного совета не является дополнительно оплачиваемой, поскольку осуществляется она на общественных началах, что прямо следует из содержания п. 6 постановления № 481, однако финансирование деятельности самого общественного совета осуществляется из средств федерального бюджета, выделенных на финансирование соответствующего федерального органа исполнительной власти.

В свою очередь, образование общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а к таким органам власти также относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, в том числе подведомственные эти министерствам, регулируется Указом Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»6. Образование общественных советов при таких органах власти осуществляется в порядке, аналогичном рассмотренному выше.

В качестве примеров рассмотрим основные направления деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

5 СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3322.

6 СЗ РФ. 2006. № 32. Ст. 3539.

46

Так, согласно Положению об Общественном совете РФ приказом Минтранса России от 26 апреля 2007 г. № 54 Общественный совет Министерства транспорта РФ (далее - Общественный совет) обеспечивает взаимодействие граждан РФ с Министерством транспорта РФ в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в развитии транспортной инфраструктуры, качественного обслуживания населения и грузовладельцев, совершенствования вопросов геодезии и картографии и формируется на основе добровольного участия в его деятельности представителей неправительственных общественных организаций и объединений, а также работников транспорта, дорожного хозяйства, геодезии и картографии.

Общественный совет призван обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, неправительственных общественных организаций и объединений для решения наиболее важных целей и задач, обеспечивающих развитие транспорта, дорожного хозяйства, геодезии и картографии путем привлечения представителей неправительственных общественных организаций и объединений к выработке и реализации государственной политики в сфере гражданской авиации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного, городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, дорожного хозяйства, геодезии и картографии; своевременного выявления проблемных участков в транспортном комплексе и выработки рекомендаций по их ликвидации в интересах национальной экономики и граждан России; проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и Министерства транспорта РФ; обсуждения вопросов, касающихся реализации конституционных прав граждан на свободу передвижения и получение информации по всем аспектам функционирования транспортного комплекса.

Заседания Общественного совета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в полугодие.

По рассматриваемым вопросам Общественный совет принимает решения, которые носят рекомендательный характер.

Решения Общественного совета подписываются председателем и реализуются при необходимости путем издания соответствующих актов Министерства транспорта РФ.

Согласно Положению об Общественном совете при Министерстве промышленности и торговли РФ, утвержденному приказом министра промышленности и торговли РФ от 8 июля 2010 г. № 580, Совет является постоянно действующим консультативно-совещательным органом при Министерстве промышленности и торговли РФ. Он призван обеспечить взаимодействие граждан РФ, представителей институтов гражданского общества, деловых кругов, средств массовой информации и Министерства и образован в целях общественного обсуждения разрабатываемых и реализуемых проектов развития отраслей промышленности и торговли.

Основными задачами Совета являются рассмотрение и подготовка предложений по приоритетным направлениям развития и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленности и торговли; оказание содействия в подготовке предложений по совершенствованию осуществляемых Министерством функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, а также в области развития авиационной техники, технического регулирования и обеспечения единства измерений, науки и техники в интересах обороны и безопасности государства, внешней и внутренней торговли, народных художественных промыслов.

Кроме того, Совет подготавливает предложения по разработке концепций, стратегий и иных программных документов, определяющих перспективы и направления развития отраслей промышленности и торговли в РФ; проводит мониторинг и анализ эффективности применяемых и предлагаемых мер государственной поддержки отраслей промышленности и торговли в Российской Федерации; в установленном порядке рассматривает нормативные правовые акты, подготавливаемые Министерством; вырабатывает рекомендации по вопросам деятельности

Министерства, затрагивающим законные интересы граждан; взаимодействует с общественными советами федеральных органов исполнительной власти. Заседания Совета проводятся не реже одного раза в шесть месяцев.

На основе приведенных выше примеров можно констатировать, что нормативное оформление базовых институтов общественного контроля на федеральном уровне сформировано в достаточной степени.

Следует отметить, что в субъектах РФ институт общественного контроля за деятельностью органов власти также оформляется аналогично.

Так, в Санкт-Петербурге принята Концепция взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями «Общественно-государственное партнерство» на 2008-2011 гг. и создан Координационный совет по взаимодействию с некоммерческими ор-ганизациями7. Совет является коллегиальным консультативным органом при Правительстве Санкт-Петербурга и образован в целях создания механизмов эффективного участия некоммерческих организаций в решении социальных, культурных и экономических проблем Санкт-Петербурга и координации действий исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и некоммерческих организаций в данной области.

Вместе с тем функции этого Совета уже, чем могли бы быть. Не предусмотрены проведение общественной экспертизы, присутствие членов общественности на заседаниях комитетов и комиссий Правительства, подготовка заключений о нарушениях законодательства.

При исполнительных органах государственной власти города и их структурных подразделениях создаются аналогичные общественные коллегиальные структуры: советы, рабочие и экспертные группы и др. Общественные структуры осуществляют функцию взаимодействия при принятии нормативных и

7 См.: Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2008. № 3.

социально значимых актов, консультационную, координационную и другие функции.

Такие структуры формируются из представителей общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, действуют на общественных началах. Создаются они по решению государственного органа. Инициаторами их создания могут быть сами общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. Однако решения, принятые Общественным советом, рабочей или экспертной группой, подлежат обязательному рассмотрению создавшим органом или лицом, замещающим государственную должность Санкт-Петербурга, и носят рекомендательный характер.

Аналогичный пример можно найти и в Московской области, где в соответствии с Концепцией развития взаимодействия исполнительных органов государственной власти Московской области с негосударственными некоммерческими организациями в Московской области, утвержденной постановлением Правительства Московской области от 25 декабря 2008 г. № 1191/508 действует Общественная палата Московской области, при которой образованы комиссии, Совет по взаимодействию власти, общества и бизнеса, а также экспертная группа по рассмотрению вопросов социально-экономического развития Московской области, межнациональных отношений, общественно-политической стабильности.

Подводя итог краткому анализу правовых основ деятельности системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, представляется важным указать и на необходимость дальнейшего развития этой системы. По нашему мнению, пройден лишь первый, хотя и значительный этап сближения государства и общества, сформированы только правовые основы их взаимодействия. Предстоит еще урегулировать вопрос проведения общественных слушаний проектов наиболее важных нормативных правовых актов РФ, более четко регламентировать последствия выдачи органам исполнительной вла-

8 Информационный вестник Правительства Московской области. 2009. № 1 (дополнение). Ч. II.

сти рекомендаций общественными советами и их влияние на правовую политику исполнительной вертикали, укреплять и совершенствовать взаимодействие Общественной палаты РФ с государственными органами.

С.Н. Мореева К ВОПРОСУ О ПЕРИОДИЗАЦИИ ИСТОРИИ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА*

В ходе научного исследования одним из эффективных методов познания исторического процесса является такой вид систематизации, как периодизация, т.е. условное деление на хронологические периоды по тому или иному критерию - основанию периодизации. При этом любая хронология, хотя и претендует на полноту и наибольшую среди прочих ценность, является схематическим, искусственным изображением исторической материи, поэтому нельзя говорить о существовании единственно верной периодизации.

Существуют различные варианты хронологического деления истории Советского государства, многие из них связаны с теми или иными событиями внутренней и внешней политики страны, а также с именами политических деятелей, стоявших во главе государства. Некоторые из вариантов периодизации истории Советского государства представлены ниже.

До 1950-х гг. периодизация истории советского общества и государства осуществлялась в соответствии с периодизацией истории партии, изложенной в «Кратком курсе истории ВКП(б)»1. В ходе дискуссий, разгоревшихся в период «оттепе-

Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором В.Г. Графским.

1 История Всесоюзной коммунистической партии (большевиков) Краткий курс. М., 1938 («История ВКП(б)», одобренная в 1938 г. ЦК ВКП(б), разделена на 12 глав, из наименования которых следует, что партия большевиков (а значит, и общество, государство) прошли следующие этапы: 1) период подготовки и проведения Октябрьской социалистической революции (апрель 1917-1918 гг.); 2) период иностран-