Формирование финансового контроля как правового института

ный размер просроченной ссудной задолженности ставит вопрос о защите банков как кредиторов. Соблюдение банковского законодательства и законодательства о защите прав потребителей, несомненно, должно быть обеспечено в деятельности Банка России и Роспотребнадзора при реализации правоохранительной функции, в юрисдикционном процессе при реализации мер государственного принуждения в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, режим законности банковской деятельности как института финансового права представляет собой совокупность финансово-правовых установлений и мероприятий упорядочивающего воздействия в сфере денежно-кредитных отношений, определяющих порядок реализации субъектами финансовых (банковских) правоотношений своих прав и обязанностей, а также порядок деятельности Центрального банка РФ и Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в целях обеспечения управляемости банковской системой РФ, банковской безопасности, защиты прав вкладчиков и кредиторов, а также клиентов как в период функционирования кредитной организации, так и при ее ликвидации.

1 Матузов Н.И., МалькоА.В., Струсь К.А. Принципы права как объект научного исследования (вместо введения) // Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / под ред. Н.И. Ма-тузова и А.В. Малько. Саратов, 2010. С. 27.

2 Там же.

3 Там же.

4 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 47; Покачалова Е.В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права / под ред. Н.И. Химичевой. Саратов, 2007. С. 29-51; Она же. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты) / под ред. Н.И. Химичевой. Саратов, 2007. С. 357-381; Голубев С.А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ. М., 2004. С. 25-33.

5 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. С. 53.

6 См.: Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 414.

7 См.: Горбунова О.Н. Совершенствование финансового законодательства в условиях рынка // Российская юридическая доктрина в ХХ1 веке: проблемы и пути их решения: научно-практическая конференция (3-4 октября 2001 г.) / под ред. А.И. Демидова. Саратов, 2001. С. 160.

8 См.: Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 550.

9 См.: Матузов Н.И., Малько А.В., Струсь К.А. Указ. соч. С. 44-45.

10 См.: Химичева Н.И. Актуальность научного обоснования принципов современного российского финансового права и их законодательного закрепления // Актуальные проблемы современного финансового права России: сборник научных трудов, посвященный 80-летию доктора юридических наук, профессора, академика МАН ВШ Н.И. Химичевой / под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов, 2008. С. 10.

11 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. С. 47; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 45; Химичева Н.И. Указ. соч. С. 11, 17.

12 См.: Финансовое право: учебное пособие / отв. ред. И.В. Рукавишникова. М., 2007. С. 61-64.

З.М. Хайруллаева

ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ КАК ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА

Статья посвящена исследованию вопроса развития финансового контроля как правового института. Анализируется место финансового контроля в системе финансового права. Приводится его общая характеристика на основе анализа понятийно-категориального аппарата финансового контроля.

Ключевые слова: финансовый контроль, финансовое право, правовой институт.

© Хайруллаева Зарина Мухаматнуровна, 2013

Ассистент кафедры теории и истории государства и права (Самарский филиал Государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования города Москвы «Московский 158 городской педагогический университет»); e-mail.ru: zarsam005@mail.ru

Z.M. Hayrullaeva

FORMATION OF FINANCIAL CONTROL AS A LEGAL INSTITUTION

The article deals with the issue of financial control as a legal institution. Analyzes the place of financial control in financial law. Given its general characteristics based on analysis of the conceptual-categorical system of financial control.

Keywords: financial control, finance, legal institution.

Отрасль финансового права появилась не так давно, однако имеет свою историю развития. В этой связи уместно сослаться на С.В. Запольского, который считает, что «финансовое право — относительно молодая отрасль правоведения»1. Как и любая другая отрасль, финансовое право в своей системе содержит институты права, одним из которых является финансовый контроль. По мнению И.А. Цинделиани, недостаточно проработаны проблемы финансово-правовых институтов: какие из них являются собственно финансовыми, а какие уже давно носят характер комплексных, находящихся на границе соприкосновения с иными отраслями права2.

Одной из таких проблем является проблема определения и регулирования института финансового контроля в системе финансового права. Анализ научной литературы показал, что понятие «финансовый контроль» в дореволюционный период развития государства не упоминается, однако используется термин «государственный контроль»3. В научный оборот понятие «финансовый контроль» в конце 20-х гг. XX в. одним из первых ввел С.А. Котляревский4. И только в 50-х гг. XX в. контроль был причислен к институту финансового права5. С этого момента среди исследователей разворачивается дискуссия по поводу отнесения рассматриваемого института либо к Общей части финансового права, либо к Особенной.

Н.И. Химичева отмечает: «Современную систему финансового права пришлось создавать практически заново и не только второпях, без достаточного апробирования и обоснования, ссылаясь только на опыт Запада, но и под воздействием различных сил и факторов негативного характера. Не всегда положительное влияние на этот процесс оказывали перестройки в системе органов власти и перераспределение между ними полномочий или изменение содержания ранее закрепленных за ним функций, реформирование системы государственных и муниципальных доходов и т. п. В результате правовая основа финансовых отношений получилась не только недостаточно разработанной, но и нестабильной: в финансовое законодательство постоянно вносятся многочисленные изменения и дополнения, что затрудняет его применение, а также и изучение»6.

По мнению Т.А. Серебряковой, О.А. Таренковой, институт финансового контроля относится к Общей части финансового права7. Такого же мнения придерживаются ряд авторов8. В противовес становится позиция исследователей, считающих, что анализируемое понятие необходимо рассматривать в рамках системы финансового права, причисляя его к Особенной части9. Существует мнение, согласно которому отмечается «комплексный характер института финансового контроля, поскольку в него включаются нормы из Общей и Особенной частей финансового права»10.

Полагаем, институт финансового контроля следует относить к Общей части финансового права, поскольку он регулирует общественные отношения, касающиеся общих положений контроля, его видов, целей, функций, соотношения с другими схожими понятиями.

Имеются расхождения во взглядах авторов относительно того, считать ли финансовый контроль по отношению к системе финансового права подотраслью или институтом. О существующих противоречиях упоминает и Т.В. Конюхова, считая финансовый контроль все же правовым институтом11. А.И. Худяков, выделяя институты финансового права, относящиеся к оОбщей части, причислял к ним и финансовый контроль12. С.В. Запольский подотраслью финансового права среди прочих называет «финансово-контрольное право»13. Е.Ю. Грачева, делая вывод о финансовом контроле как подотрасли финансового права14, относит к рассматриваемой подотрасли права государственный и муниципальный финансовый контроль15. Е.М. Ашмарина, говоря об институтах, относящихся к Общей части финансового права, определяет в качестве таковых в т. ч. «общие положения о финансовом контроле»16. Е.В. Трегубова считает контроль наравне с банковской, валютной, бюджетной системами финансово-правовым институтом17. В.В. Шма-раев, называя финансовый контроль институтом, говорит о его «достаточно обстоятельной исследованности в науке финансового и административного права»18.

Думается, любой вопрос не может быть основательно изучен при отсутствии документа, регламентирующего его. В данном случае это касается неурегулированности правового положения финансового контроля в первую очередь из-за отсутствия соответствующего закона.

Для устранения сложившихся в научной литературе противоречий по вопросу отнесения финансового контроля к тому или иному элементу системы финансового права необходимо определить сущность понятий «отрасль права», «институт права».

Институт права — это совокупность юридических норм, составляющих самостоятельную часть системы права и регулирующих определенный вид общественных отношений19.

Отрасль права — совокупность норм и институтов права, составляющих самостоятельную часть системы права и регулирующих специфическим методом качественно однородную область общественных отношений20.

Таким образом, финансовый контроль не может предстать отраслью права, поскольку не состоит из институтов права, наоборот, в самостоятельном виде он представляет собой правовой институт.

Дефиниции контроля содержат толковые словари. Так, по определению С.И. Ожегова, «контроль — это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; лица, занимающиеся этим делом, контролеры»21. В.И. Даль рассматривает контроль как «учет, проверку счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой отчетов»22. Д.Н. Ушаков под анализируемым понятием понимает «наблюдение, надсмотр над чем-нибудь с целью проверки; учреждение, контролирующее чью-нибудь деятельность; (со-бир.) лица, занимающиеся контролем, контролеры»23.

Вышеперечисленные определения позволяют сделать вывод о том, что рассматриваемый термин имеет несколько значений. В одном значении контроль — это проверка чего или кого-либо, ревизия. В другом значении он выступает как наблюдение за правильным ходом (соответственно закону) деятельности с целью предотвращения нарушений.

Действительно, если обратиться к этимологии, становится понятным, что «контроль» происходит от французского слова «controle», что в переводе означает «проверка». Для того чтобы определить, являются ли указанные термины синонимами, рассмотрению подлежит соотношение понятий «контроль» и «провер-

ка». Проверка заключается в оценке деятельности, соответствии установленным требованиям. Контроль включает в себя и оценку, т. е. проверку и наблюдение. Таким образом, понятие «контроль» по содержанию шире понятия «проверка».

Существуют следующие источники правового регулирования финансового контроля: Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле» (с изм. на 6 декабря 2011 г.)24, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изм. на 25 июня 2012 г.)25 и др.

Для оценки сущности определения контроля следует рассмотреть различные подходы к его понятию. Так, изучение психологического аспекта свидетельствует о том, что если лицо знает, что его работа будет подвергнута проверке, оно заранее не будет допускать нарушений (ошибок) в своей деятельности. Действует метод страха наказания. Если лицо с успехом проходит контроль, без каких-либо замечаний, у него есть стимул к дальнейшему осуществлению своей деятельности. Такой же стимул имеют и не прошедшие контроль, поскольку лицо осознанно пытается доказать себе и окружающим, что оно может показать лучшие результаты. Экономический подход к понятию «контроль» предполагает проверку количественных показателей. В первую очередь это относится к проверке бухгалтерии, бухгалтерской отчетности.

Проведение контроля осуществляется с целью обеспечения соблюдения законности, предупреждения нарушений. В качестве задач, стоящих перед контрольной деятельностью, следует назвать обеспечение соблюдения действующего законодательства, устранение выявленных нарушений. Контроль проводится в различных формах: проверка, ревизия, мониторинг (наблюдение). При помощи осуществления контроля реализуется его основная цель — законность. Ему с подвергаются деятельность организации, ее документация. Субъектами кон- к троля могут выступать как государственный, так и негосударственный орган, р контролирующий и контролируемый (говоря о контроле, подразумевается вы- в шестоящий орган либо орган, имеющий соответствующие полномочия, напри- Ц мер, Правительственная комиссия по контролю за осуществлением иностранных у инвестиций в Российской Федерации)26. р

С понятием «контроль» неразрывно связано понятие «законность». Закон- | ность — это режим общественной и государственной жизни, состоящий в тре- ° бовании точного и неукоснительного соблюдения и исполнения законов и иных рр правовых актов всеми государственными органами, должностными лицами, 1 общественными организациями и гражданами27. Если осуществляется контроль, К

о

то, соответственно, будет проводиться деятельность по определению законно- К сти. Как правило, контроль ведется за законностью какой-либо деятельности. е Отсюда главная цель проведения контрольных мероприятий — не допустить и осуществления незаконных действий, операций. №

Наряду с государственным финансовым контролем существует и негосударствен- 0 ный, внебюджетный и частный финансовый контроль. Здесь важно упомянуть о ^ существовании такого вида финансового контроля, как аудиторский. Серьезная с проблема заключается в его отнесении исследователями либо к финансовому контролю, либо государственному, либо частному. С одной стороны, он может быть организован как частная структура, с другой стороны, его проведение законодатель определяет как обязательное. Аудитор не зависит от подконтрольной организации. Данный вид контроля проводится по инициативе организации, которая либо подлежит в будущем проверке (предварительный контроль), либо руководство которой 161

желает иметь информацию о финансовом состоянии предприятия. Руководитель организации, подлежащей проверке на основании гражданско-правового договора, заинтересован в том, чтобы контроль показал действительные результаты, поскольку на их основе он будет знать, в какой области необходимо устранить нарушения, в работе каких сотрудников были допущены ошибки.

Ошибочным представляется мнение М.В. Гаврилова о том, что «наиболее важным результатом контроля является не констатация наличия отклонений, а определение их величины, приемлемости этих отклонений с точки зрения достижимости заданных целей»28. Если цель контроля состоит в определении количественных показателей нарушений, то тогда умаляется его значение. Он осуществляется в т. ч. с целью предупреждения и пресечения незаконной деятельности. Именно «констатация наличия отклонений» и служит целью, которая позволяет предотвратить наступление нарушений.

Итак, существует проблема в расстановке «границ» дефиниций «контроль» и «проверка», которые, все же, не являются идентичными понятиями. Однако взаимозависимость прослеживается между «контролем» и «законностью», т. к. в ходе контроля проверяется законность.

Финансовый контроль представляет собой основной вид контроля, поскольку он отслеживает и обеспечивает правильность процесса формирования и расходования денежных средств государства, а если денежные ресурсы будут поступать не в полном объеме, образуется целое звено: дефицит бюджета, государственные займы, государственный долг, инфляция. Отсюда финансовый контроль следует определять как деятельность публичных образований, физических и юридических лиц по реализации мероприятий, заключающихся в применении тех или иных форм проверочных мероприятий объекта, нацеленных на выявление и устранение нарушений его финансовых показателей.

Таким образом, финансовый контроль как правовой институт финансового права на протяжении всего периода своего существования от становления до настоящего функционирования претерпевал различные изменения. Стабильности рассматриваемому институту препятствовали некоторые нерешенные вопросы, урегулированию которых были посвящены многочисленные дискуссии, в частности, проблема отнесения финансового контроля к Общей или Особенной части, к подотрасли или институту в системе финансового права. Вместе с тем важной задачей на первоначальном этапе модернизации института финансового контроля является в первую очередь его определение на законодательном уровне: то или иное лицо должно четко представлять сущность контроля, его легальную трактовку, в т. ч. для того, чтобы не нарушать законность своей деятельности в целом. Отсюда возникает необходимость в разработке и принятии федерального закона «О финансовом контроле». Его первоочередной задачей должно стать объединение в одном документе положений о контроле, которые рассредоточены в различных нормативно-правовых актах. Только с началом действия закона финансовый контроль обретет эффективность.

1 Запольский С.В. К вопросу о роли финансового права в правовой системе России // Финансовое право. 2010. № 8. С. 8-12.

2 См.: Цинделиани И.А. Актуальные проблемы системы финансового права // Финансовое право. 2008. № 4. С. 17-18.

3 См., например: Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Известия вузов. Правоведение. 2000. № 3. С. 84-91; Лагутин И.Б. Финансовый контроль: вопросы теории // Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. 2007. № 1-2. С. 149-151.

4 См.: Котляревский С.А. Финансовое право СССР. Л., 1926.

О.О. Буинцева • Особенности налогового декларирования по налогу на доходы физических лиц

5 См.: Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 182-213.

6 Химичева Н.И. Проблемы финансового права на новом этапе развития Российского государства // Финансовое право. 2006. № 4. С. 26-29.

7 См.: Серебрякова Т.А., Таренкова О.А. Финансовое право: учебное пособие. Самара, 2010. С. 36.

8 См., например: Халфина Р.О. Указ. соч. С. 182-213; Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С. 189.

9 См., например: Назаров В.Н. Финансовое право и финансовый кризис // Финансовое право. 2010. № 3. С. 24-28.

10 Саттарова Н.А. Банковский надзор в системе государственного финансового контроля // Банковское право. 2005. № 5. С. 42-45.

11 См.: Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 48-58.

12 См.: Худяков А.И. Указ. соч. С. 189.

13 Финансовое право: учебник / отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011. С. 12.

14 См.: Грачева Е.Ю. Финансовый контроль — подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2. С. 57-63.

15 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 111.

16 Ашмарина Е.М. Взаимообусловленность системы финансового права и финансовой системы в Российской Федерации // Финансовое право. 2008. № 7. С. 4-11.

17 См.: Трегубова Е.В. Административный запрет в сфере осуществления финансовой деятельности // Российская юстиция. 2008. № 10. С. 27-29.

18 Шмараев В.В. Субъект финансового контроля в системе МВД России // Административное и муниципальное право. 2008. № 6. С. 75-81.

19 См.: МалькоА.В, Пономаренков В.А Теория государства и права: учебное пособие. Самара, 2008. С. 142-143.

20 См.: Там же.

21 Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1987. С. 237.

22 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. М., 2006. Т. 2. С. 743.

23 Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д.Н. Ушакова. М., 2000. Т. 1. С. 296.

24 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 50, ст. 4859; 2011. № 50, ст. 7348.

25 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2012. № 26, ст. 3446.

26 См.: Постановление Правительства РФ от 6 июля 2008 г. № 510 «О правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 28, ст. 3382.

27 См.: Малько А.В., Пономаренков ВА. Указ. соч. С. 142-143.

28 См.: Гаврилов М.В. Контроль и анализ выполнения работ инвестиционного проекта. URL: www.ingn. ru/publishing/lekc3_4.php (дата обращения: 18.11.2011).

О.О. Буинцева

ОСОБЕННОСТИ НАЛОГОВОГО ДЕКЛАРИРОВАНИЯ ПО НАЛОГУ НА ДОХОДЫ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ

В статье анализируется специфика нормативно-правовых аспектов налогового декларирования по налогу на доходы физических лиц в современной России. Особое внимание уделяется изучению субъектов и объектов налогового декларирования по данному виду налогов.

Ключевые слова: налог, доход, налоговое декларирование, субъект, объект, физическое лицо, законодательство.

O.O. Buintseva

THE SPECIFIC OF DECLARATION FOR TAX ON PHYSICAL PERSONS INCOMES

The article is devoted to the study of special rates and laws in declaration for tax on physical persons incomes. The author analyses the subjects and objects of declaration on this kind of tax. Keywords: tax, income, tax declaration, subject, object, physical person, legislation.

© Буинцева Олеся Олеговна, 2013

Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: lya-lya666@yandex.ru