Городское самоуправление на среднем Урале в конце XIX века

Е.Ю. Апкаримова

ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НА СРЕДНЕМ УРАЛЕ В КОНЦЕ XIX ВЕКА

Реформы 1870 г. и 1892 г. привели к серьезным изменениям в области городского самоуправления. Причины, характер и результаты этих преобразований освещались и в дореволюционной, и в советской историографии. Крупным специалистом по этим вопросам в настоящее время является В. А. Нардова, которая на широком общероссийском материале рассмотрела практическую реализацию этих реформ, их последствия1. Однако материалы по Уралу ею привлечены мало. Отдельные аспекты истории самоуправления городов дореволюционного Урала рассматривались в статьях М.А. Горловского, М.И. Черныша, в книгах, посвяшенных истории отдельных городов, а также в обобщенных трудах о прошлом региона. При этом говорить о сколько-нибудь основательном изучении темы не приходится. Задача предлагаемой статьи—проанализировать порядок формирования органов городской власти, их структуры и состава на материалах Среднего Урала последней четверти XIX в.

Источниковую базу статьи составили законодательные источники, периодическая печать, а также выявленные в архивных фондах Перми и Екатеринбурга материалы текущего делопроизводства городских дум и управ, опубликованные источники статистического характера.

Говоря о выборных органах городского самоуправления, степени их демократизма, в первую очередь нужно рассмотреть процесс их формирования. Городо-вое положение 16 июня 1870 г., утвержденное Александром II, содержало целый раздел (32 статьи)—"О городских избирательных собраниях", в котором оговаривалась вся система выборов. Согласно закону, учреждениями городского общественного управления являлись: избирательные собрания, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган). Городские избирательные собрания созывались один раз в четыре года для избрания членов городской думы (гласных). Время созыва определялось думой.

Далеко не все горожане имели избирательное право. По статье 17 Положения 1870 г., непосредственно Избирать гласных могли только российские подданные не моложе 25 лет. Помимо возрастного закон устанавливал ценз оседлости (2 года в данном городе) и имущественный ценз. Право голоса имели владельцы недвижимой собственности, расположенной в пределах города. Эта собственность подвергалась оценке и облагалась налогом в городскую казну (городским оценочным сбором). Избирательное право также предоставлялось горожанам, содержавшим торгово-промышленные заведения по купеческим свидетельствам, и лицам, которые уплачивали в пользу города определенные торгово-промышленные сборы. Лично участвовать в выборах могли только мужчины. Женщины и лица мужского пола моложе 25 лет участвовали в выборах через доверенных лиц. Избирательным правом на тех же условиях могли пользоваться различные ведомства, учреждения,

Апкаримова Елена Юрьевна — аспирантка Уральского государственного

университета. ___

71

общества, товарищества, монастыри, церкви. Они участвовали в выборах через своих представителей. Таким образом, права голоса оказывались лишенными рабочие, в большинстве своем не имевшие недвижимой собственности, а также представители умственного труда — инженеры, преподаватели, врачи, часть чиновничества, которые, как правило, не были домовладельцами, а снимали для жилья квартиры.

Подготовка к выборам начиналась с составления списка избирателей. В начале списка шли городские богачи, выплачивавшие в доход города солидные суммы сбора, далее — менее состоятельные избиратели; завершали его малоимущие горожане, имеющие право голоса. В каждом городе все "обыватели", обладающие избирательным правом, делились на три разряда (избирательных собрания). Эта модель избирательной системы была заимствована из Пруссии. За основу деления избирателей на разряды была взята общая сумма городских сборов, выплачиваемых всеми избирателями. К первому разряду причислялись избиратели, стоящие в начале списка, которые вместе уплачивали 1/3 общей суммы сборов в городскую казну; ко второму — следующие за ними по списку избиратели, также уплачивающие 1/3 общей суммы сборов, к третьему — остальные. Этот принцип приводил к тому, что по численности разряды сильно различались: первый разряд включал небольшую горстку городской знати; второй — несколько большее количество людей, а третий—основную массу избирателей. Каждому избирательному собранию (разряду) предоставлялось право выбирать в думу 1 /3 всего числа гласных. Список избирателей утверждался городской думой.

Согласно 30 статье Городового положения 1870 г., в избирательных собраниях председательствовал городской голова (он же являлся председателем и думы, и управы). В подсчете голосов участвовали представители, назначенные избирательными собраниями — от двух до шести человек. Голосование было закрытым. Оно осуществлялось посредством баллотировки шарами2. Шары опускались в специальные баллотировочные ящики, разделенные на две части. Д ля баллотировки каждого кандидата предназначался отдельный ящик. Избиратель опускал шар в отверстие вверху ящика, оставляя его либо в правой части (за кандидата), либо в левой (против). Любой избиратель мог быть избран в гласные. Избиратели, получившие на выборах наибольшее число голосов ( и притом более 1/2) становились гласными.

Как же реализовалось Городовое положение 1870 г. на пракгике? В выборах 1876 г. из 32 тысяч жителей Екатеринбурга могло участвовать всего 3005 человек, что составляло менее 10% от общего числа. Первый разряд насчитывал 69 избирателей, второй—200 и 3-й—2736; каждому из них полагалось избрать по 24 гласных (общее число гласных, по закону, должно было составлять 72 человека)3. Численность городской думы регламентировалась ст. 48 Городового положения: в городах, где число избирателей не превышало 300 — 30 гласных; в остальных—на каждые дополнительные 150 человек прибавлялось по 6 гласных (общее число, однако, не должно было превышать 72).

По закону 1870 г. избиратели могаи подавать городскому голове жалобы на возможные нарушения. Он в течение семи дней обязан был передать их губернатору, а тот, в свою очередь — на рассмотрение особого органа — губернского по городским делам присутствия. В это присутствие (под председательством губернатора) входили: вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окруж-

72

ного суда, председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и городской голова губернского города (в данном случае—Перми)4. Если жалоба подтверждалась, то проводились новые выборы. На страницах местной газеты "Екатеринбургская неделя" за 9 января 1880 г. встречается любопытная информация о подобных жалобах избирателей во время выборов гласных в городскую думу на четырехлетие с 1880 г. Указывалось в частности, на то, что между утверждением думой списка избирателей и самими выборами прошло меньше месяца, что не соответствовало закону. В результате многие избиратели, жившие за пределами Екатеринбурга, не успели получить извещение о дне выборов.

Из 2718 избирателей всех разрядов по г. Екатеринбургу в 1879 г. к избирательным ящикам пришло около 400 человек (примерно 15% от общего числа избирателей): в частности, из 64 избирателей первого разряда проголосовало только 28. Ситуация объяснялась, главным образом, равнодушием горожан к "общему делу". Абсентеизм был характерен и для жителей других городов. Несмотря на это, выборы оказались действительными, так как по Городовому положению собрание считалось законным, если количество участвующих избирателей превышало число подлежащих избранию гласных. Интересно описывает выборы гласных очевидец. По его словам, "ежедневное назначение собраний по Еечерам и продление их далеко за полночь (а во втором и третьем разрядах до утра) не могло не утомить и вынуждало управлявших собраниями торопить сам ход занятий, вследствие чего допущен был целый ряд неправильностей"5.

Городовым положением 1870 г. механизм выдвижения кандидатов в гласные особо не оговаривался. В Екатеринбурге сложился обычай составления кандидатского списка, хотя законом это не предусматривалось. В этот список вносились кандидаты, фамилии которых фигурировали в записках, подаваемых накануне выборов председателю собрания. Кандидаты, внесенные в этот список, и баллотировались в гласные. После составления и прочтения на собрании кандидатского списка выдвижение новых кандидатур не допускалось. Такой порядок не всех устраивал, о чем можно судить по газетным публикациям. Гласными городской думы становились наиболее уважаемые в городе люди, пользующиеся известностью. Так, например/от избирателей третьего разряда в гласные Екатеринбургской городской думы на пятое четырехлетие (1888—1891 гг.) был избран знаменитый писатель, знаток и "певец Урала" Дмитрий Наркисович Мамин, потомственный почетный гражданин6.

Выборы в органы городского самоуправления в других городах Пермской губернии (в состав которой входил и Екатеринбург) проходили примерно так же. В Перми сразу же после введения Городового положения 1870 г. из 22712 жителей избирательное право получили лишь 622 человека (2,7%), в выборах реально участвовало 168 (27% от общего числа избирателей). В 1882 г. из 32909 жителей Перми избирательное право получили 1941 человек (5,9%), реально же участвовало 113 человек (5,8% от общего числа избирателей)7. В 1886 г. при выборах на 1887—1890 гг., в первый разряд вошло 3 7 человек, ьо второй—204, в третий — 1569 человек (было избрано 72 гласных)8.

Городовое положение 1892 г. внесло серьезные изменения в систему выборов. Вводился высокий имущественный ценз: для столичных городов — не менее 3000 руб. (стоимость недвижимого имущества по оценке, определенной для сбора

73

налога в городскую казну), для губернских с населением более 100 тыс. и в Одессе —1500, для остальных губернских, областных и наиболее значительных уездных— 1 ООО, для прочих—не менее 300 руб. Избирательное право на этих условиях предоставлялось также правительственным, благотворительным, учебным и научным учреждениям. Помимо владельцев недвижимых имуществ избирательное право получали лица, общества, товарищества и компании, содержащие по свидетельствам в городе торгово-промышленные предприятия: в столицах — 1 -й гильдии, в остальных городах— 1-й и2-й гильдий (ст. 24). Ценз оседлости понизился до 1 года, сохранился прежний возрастной ценз9.

В Екатеринбурге в выборах гласных на 1894—1897 гг. могло участвовать 263 избирателя (по сравнению с 1876 г. численность избирателей сократилась примерно в 11 раз). Реально к баллотировочным ящикам 2 мая 1894 г. явились 167 человек, имеющих право на 177 голосов (некоторые избиратели голосовали за себя и по доверенности)10. Уменьшилась также численность городских дум—до 44 человек в Екатеринбурге и Перми11. Статья 56 Городового положения 1892 г. регламентировала состав городской думы. В городах, имеющих менее 100 избирателей, в думу должно было избираться 20 гласных. Там, где число избирателей превышало 100 человек—на каждые 50 избирателей прибавлялось дополнительно по 3 гласных. Однако в губернских, областных, в более значительных уездных городах оно не должно было превышать 60, а в остальных—4012.

Реформа 1892 г. ликвидировала трехразрядную систему выборов, отныне избиратели составляли единое избирательское собрание. Это благотворно повлияло на выборы в менее 1фупных уральских городах: Ирбите, Шадринске и Чердыни, где выборы в период действия Городового положения 1870 г. сопровождались серьезными трудностями. Их органы городского самоуправления неоднократно ходатайствовали о разделении избирателей не на три, а на два разряда по причине малочисленности избирателей первого разряда в соответствии со ст. 25 Городового положения 1870г.13

Например, в "Екатеринбургской неделе" за 12 мая 1882 г,, рассказывалось о выборах гласных в Ирбитскую городскую думу на 1878—1881 гг. По словам современника, городское общество в Ирбите перед выборами делилось на "партии". Население Ирбита, как и других городов, состояло "из разных классов общества, именно: чиновников, купцов, мещан и др.". При этом "каждый класс" имел "среди себя вожаков", готовых возглавить городское самоуправление и "составить управу из лиц, сплоченных семейными связями или тяготением к местным тузам-богачам". Численность этих классов была неодинаковой, "а потому, на чьей стороне более голосов, та и верх берет, например: больше чиновников—они гласные, больше купцов, тогда купцы становятся гласными". Чтобы приобрести большее число голосов, каждая партия, по словам очевидцев, стремилась скупить заранее доверенности лиц, имеющих право участвовать в выборах. Чаще всего плата выражалась в "разных мерах спиртных напитков".

Другой не менее яркий пример — выборы гласных в городскую думу Чердыни на второе четырехлетие, состоявшиеся 29 декабря 1881 г. На этих выборах избиратели были разделены на два разряда. Выборы по первому разряду прошли в полном порядке, тон на этих выборах задавал "торговый класс". Из двух мировых судей, почти единственных представителей интеллигентского класса среди городс-

74

ких избирателей, один прошел в гласные большинством лишь в один голос, а для другого потребовалась перебаллотировка. Во время выборов можно было услышать: "не нужно-де нам чужих: они будут нам помехой—рассуждали наши Колу-паевы, Разуваевы, Деруновы". Некоторые чердынские барыни по этому поводу разглагольствовали: "Так им (судьям, шокированным, с их точки зрения) и нужно; пусть не суют носа, куда их не просят; ведь торговые люди не лезут же в мировые судьи". Подобное мнение, по утверждению современников, высказывали и некоторые образованные люди, громко одобряя городских избирателей за их "кастовое отношение" к выборам14.

Упоминания о подобных "партиях" встречаются при обращении к истории городского самоуправления Екатеринбурга. Так, в день выбора городского головы (избиравшегося городской думой), которым был выбран В.В. Кривцов, большинство гласных горячо и усердно поздравляли своего избранника, ликовала "старокупеческая партия".

Таким образом, можно видеть, что избирательная система по закону 1870 г. была далеко не совершенной, отсюда и попытка ее реорганизации в 1892 г. Большая часть горожан могла активно участвовать в формировании органов самоуправления. Но даже имеющие право голоса не всегда это право реализовали. Объяснение, видимо, надо искать и в ограниченности функций городского самоуправления, и в недостатке гражданского самосознания у горожан.

Городовое положение 1870 г., а затем и Городовое положение 1892 г. сохраняли отдельные элементы дореформенной структуры городских органов власти, в частности институт городского головы15. Городской голова по новому статусу одновременно являлся председателем городской думы (распорядительного, контролирующего органа) и председателем городской управы (исполнительного органа власти).

На должность городского головы, по закону, думой мог избираться не только гласный (член думы), но и любой избиратель (кроме лиц иудейского вероисповедания, а также духовных лиц, председателей и членов судебных мест, прокуроров и их товарищей, чиновников казначейств). Избранные на должность городского головы утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в остальных—губернатором. Законом определялся срок службы городского головы (4 года).

Сфера компетенции городского головы была довольно широкой. Он мог по своему усмотрению назначать заседания городской думы, отдавать распоряжения об их созыве (с указанием при этом вопросов, подлежащих обсуждению), уведомляя губернатора о времени заседаний и их программах. В основном дела в думе решались простым большинством голосов, при равенстве — голос председателя являлся решающим. Кроме того, городской голова имел право принимать единоличные решения по отдельным вопросам, которые подлежали коллегиальному обсуждению городской управы. Все связи городского общественного управления с 1убернаторским начальством осуществлялись через посредство городского головы.

Городовое положение 1892 г. значительно уменьшило самостоятельность органов городского общественного управления, усилив их зависимость от административных властей. Отныне официально городские головы считались людьми, "состоящими на государственной службе". Кроме того, в определенных случаях гу-

75

бернатор имел с этого времени право назначения городских голов. Сфера компетенции городского головы в целом не претерпела изменений, ужесточился лишь контроль над ней16.

Подробные представления о сословно-социальном составе глав городской администрации дает таблица 1

Таблица 1

Социальный состав городских голов Пермской губернии в конце XIX—начале XX в.

Сословно-социальная 1880-е гг.* 1890-е гг. 1900— 1905 гг.

принадлежность абс. % абс. % аба %

Купцы 74 85 68 57,1 15 22,7

в том числе:

купеческие сыновья 5 5,7 4 3,3 — —

временные купцы 1 1,1 — — — —

Почетные граждане 4 4,5 8 6,7 19 28,7

Лица, имеющие

гражданские чины 7 8 13 10,9 21 31,8

Лица, окончившие

высшие учебные заведе-

ния без дополнительных

о них сведений —_ — 5 4,2 — —

Мещане 2 2,2 25 21 11 16,6

ИТОГО: 87 100 119 100 66 100

* Данные за 1881, 1882 и 1886 гг. отсутствуют.

Из таблицы видно, что пост городского головы в 80-х гг. обычно занимался представителями купечества (85% от всего числа городских голов Пермской губернии). Однако уже в 90-х гг. удельный вес купцов в общем составе уменьшился до 57,1 %, число мещан же, наоборот, резко увеличилось (с 2,2% в 80-х гг. до 21 % в 90-х гг.). Что касается городских голов—выходцев из других сословий, то здесь в 80—90-е гг. не произошло каких-либо резких изменений. Другая ситуация сложилась в начале XX в.: численность купцов в общем составе городских голов Пермской губернии сократилась до 22,7% (что, возможно, связано с уменьшением численности купечества к тому времени и ослаблением его позиций в обществе), увеличилось число почетных граждан (до 28,7%), а также лиц, имеющих гражданские чины (до 31,8%).

По Городовому положению 1870 г. число членов городской управы зависело от думы, которая их выбирала. Реформа городского управления 1892 г. лишала городскую думу этого права. В состав управы отныне должно было входить два члена

76

управы, однако в губернских и более значительных уездных городах оно могло увеличиваться до трех, в городах с населением свыше ста тысяч человек—до четырех, в столицах—до шести. До реформы 1892 г. в состав Пермской и Екатеринбургской городских дум входило по три — четыре члена, после реформы, в соответствии с законом, — три. В некоторых уездных городах Пермской губернии до реализации Городового положения 1892 г. на практике численность членов городских управ могла быть более двух (так было в Кунгурской, Камышловской, Щадринской и Ир-битской городских управах). В других же городах, таких как Красноуфимск, Оса, Чердынь, Соликамск, численный состав городских управ и до преобразований 1892 г. не превышал двух человек.

На страницах периодической печати не раз отмечалось, что эффективность работы городского самоуправления зависела в первую очередь от состава городской управы, которая должна была проводить в жизнь решения городской думы. Таблица 2 позволяет проанализировать сословно-социальный состав городских управ Пермской губернии в конце XIX — начале XX в.17

Таблица2

Сословно-социальный состав городских управ Пермской губернии в конце XIX—начале XX в.

Сословно-социальная 1880-е гт.* 1890-е гг. 1900-1905 гг.

принадлежность абс. % аба % абс. %

Купцы 38 213 72 29,1 36 27,8

в том числе:

купеческие сыновья 2 1,1 I 0,4 I 0,7

купеческие братья 1 0,5 - — — —

временные купцы — — 6 2,4 1 0,7

Почетные граждане — — 6 2,4 И 8,5

Лица, имеющие 5,4

гражданские чины 25 14 28 11,3 7

Потомственные дворяне — — 2 0,8 1 0,7

Лица, окончившие

высшие учебные заведе-

ния без дополнительных 0,8

о них сведений — —— 2

Мещане 112 62? 136 55 74 57,3

Крестьяне 3 1,1 1 0,4 — —

ИТОГО: 178 100 247 100 123 100

* Данные за 1881, 1882 и 1886 гг. отсутствуют.

Из таблицы видно, что исполнительная власть в городах Пермской губернии в конце XIX—начале XX в. была сконцентрирована, главным образом, в руках ме-щанства(1/2 от общего состава), а также купечества (в среднем 1/4). Заметную роль

77

играли также почетные граждане и чиновники.

Что касается состава городских дум, то здесь были свои особенности, обусловленные, в частности, спецификой социальной стратификации, историческими традициями того или иного города, в результате чего последствия городских реформ были неодинаковыми в разных городах Среднего Урала.

После городской реформы 1870 г. в составе Пермской городской думы (данные на 1887 г.) из общего числа гласных (72) купечество составляло 37,5% (8 купцов 1-й гильдии и 19 — 2-й гильдии), чиновники — 23,6% (18 человек), мещане — 15,2% ( 11 гласных), остальные (потомственные почетные граждане, духовенство, военные, учителя и т. д.) — 23,7% ,8. Большинство гласных Екатеринбургской городской думы также принадлежали к купечеству и чиновничеству города. Например, из 72 гласных Екатеринбургской городской думы, избранных на 1872—1876 гг., было 26 чиновников и 31 купец, подобная ситуация наблюдалась и в'последующее время.

В составе городских дум других уездных городов Среднего Урала чиновники были представлены незначительно, преобладали представители других сословий. Так, в Кунгурскую городскую думу на четырехлетие с 1892 г. (еще по городовому положению 1870 г.) было избрано 60 гласных. В том числе купцов и почетных граждан из купеческого сословия — 29; мещан, ремесленников, крестьян, "отставных и бессрочно отпускных нижних чинов" — 28; дворян, лиц духовного звания и других, не относящихся к двум названным категориям — 3 19.

В результате городской реформы 1892 г. несколько изменился состав органов городского самоуправления более крупных городов Среднего Урала. В Пермскую городскую думу, избранную на четырехлетний срок с 1 января 1893 г. вошли 44 гласных: чиновников —17, купцов 1-й гильдии — 6, 2-й гильдии — 9, потомственных почетных граждан — 3, действительных студентов — 2, купеческий сын — 1, инженер-механик — 1, мещан — 4. Таким образом, в результате реформы произошло определенное усиление позиций чиновничества в составе городской думы, существенно было представлено купечество, незначительно—• мещанство (самый многочисленный слой городского общества). В Екатеринбурге после реформы 1892 г. произошло увеличение численности дворянства (из числа 44 гласных 9 являлись дворянами, 20 — купцами, 6 — почетными гражданами). Социальный состав других городов Среднего Урала после реализации Городового положения 1892 г. фактически не изменился. Например, в гласные Ирбитской городской думы на четырехлетие с 1894 г. было избрано 12 купцов 2-й гильдии, 10 мещан, 2 чиновника, 1 потомственный дворянин, 2 крестьянина, 1 почетный гражданин, 1 сын чиновника, всего 29 гласных20.

Таким образом, на примере городов Среднего Урала можно видеть, что особенности социально-экономического и демографического облика городов непосредственно отражались на процедуре выборов, социальном составе органов городского самоуправления.

Примечания

1 См.: Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX—начале XX века. СПб., 1994.

2ПСЗ-П. СПб., 1874. Т. 14, № 48498. С. 824—826.

3 Горловский М.А. Из истории городского управления Екатеринбурга начала 70-х гг. XIX века // Вопр. истории Урала. Свердловск, 1958. С. 74. 4ПСЗ-И. Т. 14, № 48498. С. 824, 827, 828.

5 Екатеринбургская неделя. 1880. № 2. 9 янв., С. 22,23.

6 ГАСО, ф. 62, оп. 1, № 35, л. 12.

7 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х— начале 90-х годов XIX века. Л., 1984. С. 61.

8 ГАПО, ф. 512, оп. 1, № 452, л. 56 об.

9 Свод законов Российской империи. СПб., 1892. Т. 2. С. 6—7.

10 ГАСО, ф. 62, оп. 1, № 118, л. 115, 611.

11 Там же, д. 130, л. 9— 18; ГАПО, ф. 65, оп. 2, № 66, л. 25—26 об.

12 ПСЗ-Н. Т. 14, № 48498. С. 12.

13 См.: Екатеринбургская неделя. 1881. № 5.4 февр. С. 127; ГАПО, ф. 65, оп. 2. № 56а, л. 1—18; ГАСО, ф. 644, оп. 1, № 263, л. 389 об., 401—401об.

14 Екатеринбургская неделя. 1881. № 5. 4 февр. С. 127.

15 См.: Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984.

16 ПСЗ-П. Т.14, № 48498. С. 831; Свод законов Российской империи'. Т. 2. С. 27—29.

17 См. .-Календарь Пермской губернии на 1880, 1883—1885,1887 гг. Пермь, 1880-г-1886; Памятная книжка и адрес-календарь Пермской губернии на 1888—1905 гг. Пермь, 1887—1905.

18 Отчет о деятельности Пермской городской управы за 1887 г. Пермь, 1888. С. 5—10.

19ГАПО, ф. 65, оп. 2, № 65, л. 53—53 об; № 66, л. 25—26 об. •,..

20 ГАСО, ф. 62, оп. 1, № 130, л. 9—18; ф. 658, оп. 1, № 269, л. 403 об.—412 об.