Эволюция нефтяного законодательства в России

Галина ПОПЛЕТЕЕВА

ЭВОЛЮЦИЯ НЕФТЯНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ

Статья посвящена анализу законодательной деятельности государства в сфере регулирования условий пользования нефтеносными землями в Российской империи в конце XIX- начале XXвв. Исследуемая проблема рассматривается в контексте регулирующей роли государства в его взаимодействии с нефтяным бизнесом в указанный период. The article is devoted to the analysis of the state’s legislative activity in adjusting terms of regulation of renting public oil lands in the Russian Empire at the end of 19th - beginning of 20th centuries. The problem under consideration is studied in the context of regulative role of the state in its cooperation with oil business in stated period.

Ключевые слова:

нефтяная промышленность, нефтяное законодательство, государственное регулирование, нефтеносные земли, бакинские нефепромышленники; oil industry, oil law, government regulation, state oil land, Baku oilman.

ПОПЛЕТЕЕВА Галина Анатольевна — научный сотрудник лаборатории по изучению истории развития нефтегазовых отраслей России РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина

Законодательное регулирование условий сдачи нефтеносных земель империи в разработку прошло определённый эволюционный период. До 1872 г. в отечественном законодательстве не существовало общеимперского закона, определявшего их правовое положение. Лишь отдельные статьи Горного устава 1842 г. и 1857 г. регламентировали условия добычи нефти на землях Черноморского казачьего войска, а также в районе бакинских и ширван-ских промыслов. До отмены откупной системы в 1872 г. добыча нефти осуществлялась на этих землях либо казной (соответственно, войсковым правлением), либо они в разные годы отдавались в откупное содержание. К середине XIX в. негативное влияние существовавшей откупной системы как на технический прогресс в отрасли, так и на уровень доходов казны при росте потребления на нефтепродукты стало очевидным.

При разработке нового законодательства о нефтяном промысле правительству предстояло закрепить баланс интересов двух сторон — государства и частного предпринимательства. 1 февраля 1872 г. император Александр II подписал «Правила о нефтяном промысле и акцизе с фотогенного производства», а 17 февраля того же года он утвердил «Правила об отдаче в частные руки казённых нефтяных источников, находящихся в Кавказском и Закавказском крае в откупном содержании». Оба закона заложили основу нового этапа в развитии законодательства о государственных нефтеносных землях.

Правилами от 1 февраля 1872 г. на «свободных казённых» землях, к которым относились те территории империи, где наличие нефти ещё не было доказано, право поиска и добычи нефти предоставлялось «лицам всех состояний, пользующихся гражданской правоспособностью», как подданным Российской империи, так и иностранцам. После поверхностного обзора местности закон предписывал нефтепромышленнику поставить столб с указанием имени и фамилии и подать заявку на отвод территории для проведения разведочных работ местному горному управлению (так называемое заявочное право). Получив разрешение, он мог добывать нефть и распоряжаться ею по своему усмотрению, выплачивая государству арендную плату, размер которой для Кавказского и Закавказского края составлял 10 руб. с десятины.

Правилами от 17 февраля 1872 г. была отменена откупная система в нефтяной отрасли, и определялось правовое положение государственных нефтеносных земель, на которых в период откупной системы велась колодезная добыча нефти. Эти земли, сосредото-

ченные в тот период в Бакинском нефтяном районе, делились на группы участков размером не более 10 десятин и отдавались с торгов частным лицам для добычи нефти. Предметом торгов была единовременная плата, то есть участок доставался тому, кто предложил за него наивысшую цену.

Спустя двадцать лет, обобщив опыт развития нефтяной промышленности Бакинского района на основе Правил от 1 и 17 февраля 1872 г., государство под влиянием ряда негативных явлений в нефтяной отрасли принимает решение пересмотреть законодательство о нефтяном промысле.

Первым шагом правительства по реформированию нефтяного законодательства стало введение в 1884 г. так называемого моратория на заявочное право, то есть запрета на отвод частным лицам казённых нефтяных участков под разведку нефти на территории Апшеронского полуострова. Следующим шагом стала разработка Горным департаментом новых «Правил о нефтяном промысле», которые после обсуждения в Государственном совете были подписаны императором и вступили в силу 3 июня 1892 г. В новом нефтяном законе, помимо «свободных казённых» земель, на которые по-прежнему распространялся принцип горной свободы и разрешалась разведка нефти на основе заявочного права, впервые была выделена категория «заведомо нефтеносных» казённых земель, где разведка нефти запрещалась. Они сдавались частным лицам с торгов. Право определять, какие именно земли войдут в эту категорию, принадлежало министру государственных имуществ.

В соответствии с новым нефтяным законодательством в 1896—1900 гг. прошла серия торгов на «заведомо нефтеносные» казённые земли. Предметом торгов была выбрана попудная плата. Их итоги оказались весьма противоречивыми. С одной стороны, благодаря торгам увеличилась площадь эксплуатируемых промыслов в районе Баку. Тем самым правительство в определённой степени удовлетворило многолетние ходатайства бакинских нефтепромышленников о необходимости расширения районов нефтедобычи. С другой стороны, на торгах чётко обозначилась тенденция роста попудной платы, что было чрезвычайно выгодно для государства с фискальной точки зрения. Но этот рост участники торгов должны были компенсировать впоследствии, что выразилось в

росте цен на нефть и нефтепродукты внутри страны. Казна, являясь крупнейшим потребителем топлива, несла существенные расходы при покупке подорожавшего топлива.

В процессе разработки нового законопроекта правительство пошло на диалог с Советом съездов бакинских нефтепромышленников, в ходе которого выявились разногласия по целому ряду проблем. Во-первых, они коснулись предмета торга. Советом было предложено внести в новый законопроект положение об ограничении оплаты обязательной нормы годовой добычи её двенадцатикратным размером, после чего промышленнику предоставлялось бы право вносить попуд-ную плату с учётом действительно отпущенной нефти. Министерство же настаивало на изменении предмета торга. Вместо попудной платы вновь прорабатывалась идея долевого отчисления нефти в казну как принципа торгов. Однако нефтепромышленники высказались против замены попудного сбора долевым отчислением, считая, что она не достигнет цели, выдвигаемой правительством, а именно снижения цены на нефть. Напротив, убеждали правительство предприниматели, цена на нефть возрастёт, если государство не выставит на торги в ближайшее время новые земли. Во-вторых, нефтепромышленники вполне обоснованно критиковали правительство за то, что последнее, введя запрет на свободную разведку на землях Апше-ронского полуострова, не провело затем детальных и научных изысканий для подтверждения их действительной нефтеносности. Приобретённые на торгах, такие земли не подтверждали своего статуса. Поэтому предприниматели предложили восстановить принцип горной свободы в отношении нефтеразведок на Апшерон-ском полуострове. Правительство со своей стороны убеждало нефтепромышленников, что введенный им мораторий на заявки есть не что иное, как средство противостоять спекулянтам — «столбопромышлен-никам». При этом производство разведок за счёт казны категорически отвергалось министерством, поскольку требовало огромных средств, которыми она не располагала. Выход был найден в процессе разработки Горным департаментом нового законопроекта. Было предложено оставить в новом законе категорию «заведомо нефтеносных земель». При этом министру

земледелия и государственных имуществ было предоставлено исключительное право решать, какие из них не являются «действительно нефтеносными», и сдавать их под разведку без торгов. Кроме того, производство разведок было решено вновь возложить на плечи нефтепромышленников.

Вышеназванные положения легли в основу «Временных правил для отдачи без торгов некоторых участков заведомо нефтеносных земель под разведку и добычу нефти», подписанных императором 14 мая 1900 г., согласно которым нефтепромышленнику, желавшему получить участок для разведки, достаточно было подать заявление в Горный департамент, внести залог в размере 10 тыс. руб., а затем ему без торгов предоставлялся участок размером в 37,5 десятин. После благополучного исхода разведочных работ предприниматель получал право на отвод в пределах разведанного участка 10 десятин земли сроком на 24 года за установленную законом поземельную плату. Соответственно, оставшиеся 27,5 десятин разведанной земли, в случае доказанной её нефтеносности, оставались за казной и сдавались с торгов.

Изменения были внесены и в отношении тех государственных земель, «заведомая нефтеносность» которых не вызывала сомнения, и они по-прежнему сдавались в аренду с торгов. 12 июня 1900 г. император одобрил мнение Государственного совета «Об изменении условий сдачи с торгов заведомо нефтеносных земель». Новый закон действовал в качестве «временной меры» до 1 июля 1903 г., поэтому в исследованиях часто именовался как Временные правила от 12 июня 1900 г. Они представляли собой своеобразный компромисс между го-

сударством и нефтепромышленниками. Отстаивая свои интересы, государство предоставило министру земледелия и государственных имуществ право проводить торги на основе долевого отчисления натурой (нефтью) или деньгами с установлением обязательной наименьшей годовой добычи нефти. Вместе с тем «по уплате предпринимателем, снявшим участок, двенадцатикратной наименьшей годовой за него платы» последующие платежи рассчитывались по количеству действительно отпущенной с участка нефти. Наличие в новом законе подобной статьи означало, что правительство пошло навстречу требованиям бакинских нефтепромышленников.

Правительство дважды вносило в Государственный совет предложение о продлении Временных правил от 12 июня 1900 г. и получало согласие. 29 декабря 1907 г. оно в очередной раз внесло законопроект о продлении срока их действия в III Государственную думу, которая большинством голосов отклонила представленный документ и высказала пожелание, чтобы правительство в возможно короткий срок внесло в Государственную думу новый законопроект об отдаче казённых нефтеносных земель в разработку на условиях, которые обеспечивали бы нормальную добычу нефти и доступность цен на нефтяные продукты.

Правительству потребовалось более трёх лет, чтобы выполнить пожелание Государственной думы и представить пятой сессии третьего созыва пакет законопроектов, радикально пересматривавших условия сдачи государственных нефтеносных земель частному предпринимательству.