Органы исполнительной власти российской Федерации в системе субъектов правотворчества

I

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кугафина

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Аннотация. Статья посвящена выявлению субъектов правотворчества в Российской Федерации, среди которых значительная роль отведена органам исполнительной власти и иным органам государственной власти, осуществляющим правотворчество в виде издания административных нормативных правовых актов, имеющих подзаконный характер. Проведенный анализ субъектов правотворчества в Российской Федерации позволил выявить существенные недостатки в правовом регулировании порядка разработки, принятия, изменения и отмены административных нормативных правовых актов, который на данный момент лишь частично установлен федеральным законодательством и не регламентирует правотворческую деятельность субъектов, не входящих в систему органов исполнительной власти. Отсутствие единых, четких правил осуществления подзаконного правотворчества ведет к изданию необоснованных и неапробирован-ных актов. Для повышения качества подзаконного правотворчества необходимо устранить существующую правовую неопределенность путем разработки единых правил подготовки, принятия, изменения и отмены подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность всех субъектов этой деятельности. Ключевые слова: субъекты правотворчества, подзаконное правотворчество, административный нормативный правовой акт, органы государственной власти, органы исполнительной власти.

DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.186-193

Анастасия Дмитриевна КАДЕТОВА,

соискатель ученой степени кандидата юридических наук Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) anastasiya_kadetova_@.

rambler.ru

125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

© А. Д. Кадетова, 2019

A. D. KADETOVA, Candidate for a degree of candidate of legal sciences, the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) anastasiya_kadetova_@rambler.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE SYSTEM OF LAWMAKING SUBJECTS Abstract. The article deals with an identification of subjects of rule-making in Russian Federation among which outlook executive authorities and other public authorities that realize lawmaking by issue administrative regulatory legal acts. The analysis revealed significant failings in the regulation of the procedure for the development, adoption, amendment and cancellation of administrative regulatory legal acts, which are currently only partially estab-

Кадетова А. Д.

УНИВЕРСИТЕТА Органы исполнительной власти Российской Федерации |Q/

L_имени o.e. кугафина(мгюА) в системе субъектов правотворчества

lished by the federal legislation and do not regulate the law-making activities of many of its subjects that are not included in the system of executive authorities. The absence of uniform, clear rules for the provision of sub-legal law-making leads to the issuance of unreasonable and unproven acts. In order to improve the quality of regulatory law-making, it is necessary to eliminate the existing legal uncertainty by developing uniform rules governing the activities of all subjects of rule-making. Keywords: Subjects of rule-making, subordinate lawmaking, administrative regulatory legal act, public authorities, executive authorities.

Правотворчество является правовой формой осуществления всех ключевых функций, возложенных на органы государственной власти. Наиболее широкими полномочиями на осуществление правотворческой деятельности в системе разделения властей наделена законодательная ветвь государственной власти, поскольку только ее органы имеют право принимать законодательные акты, обладающие верховенством на территории России. В целях организации упорядоченной правоприменительной деятельности иными органами государственной власти издаются подзаконные нормативные правовые акты, которые должны в полной мере соответствовать требованиям, установленным законодательством.

Вместе с тем превышения полномочий на издание нормативных правовых актов и другие злоупотребления, имеющие место в системе исполнительной власти, привели к возникновению в юридическом сообществе дискуссии о допустимости осуществления правотворчества «незаконодательными» органами государственной власти в контексте обсуждения проблем соблюдения принципа разделения властей. О такой дискуссии, обусловленной наличием существенных проблем в системе подзаконного правотворчества, в частности, свидетельствовал доктор юридических наук, профессор Ю. Г. Арзамасов в своем труде, посвященном ведомственному нормотворчеству1.

На наш взгляд, современную российскую правовую систему невозможно представить без подзаконных нормативных правовых актов, которые в теории государственного управления принято называть административными нормативными правовыми актами или нормативными правовыми актами управления2. Ценность таких актов состоит в предоставлении органам государственной власти необходимых рычагов реализации возложенных на них функций. Лишившись полномочий

Т

И

1 Арзамасов Ю. Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России : моно- Б графия. М., 2013. С. 37. Н

2 См., например: Старилов Ю. Н. Административное право : в 2 ч. — Воронеж : Изда- > тельство Воронежского государственного университета, 2001. — Ч. 2 : Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Л Административная юстиция ; Уманская В. П. Правовые акты органов исполнительной Д власти: системный подход. М., 2015 ; Студеникина М. С. Нормативные правовые акты О управления как форма реализации исполнительной власти // Административное право 0

и процесс. 2014. № 2. УЧЕНОГО

>

Я- ^ 1

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кугафина

на издание административных нормативных правовых актов (далее — нормативный акт), органы государственной власти не смогут гарантировать надлежащего уровня выполнения возложенных на них функций.

Для подтверждения этого тезиса стоит обратиться к основам конституционного строя и теории государства и права как фундаменту всех правовых институтов и категорий.

Так, согласно ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства3. Органы государственной власти реализуют свои полномочия в целях обеспечения выполнения государством этой высшей обязанности перед народом.

Взятые на себя обязательства государство реализует путем осуществления государственной власти, разделенной на законодательную, исполнительную и судебную. Эти фундаментальные конституционные нормы, отражающие сущность и назначение Российского государства, являются основой для построения всех современных правовых институтов.

Как известно из теории государства и права, государство выполняет взятые на себя обязательства в определенных правовых формах. К правовым формам осуществления функций государства относятся: правотворческая, правоприменительная, контрольно-надзорная, оперативно-исполнительная, правоохранительная4. Только использование всех правовых форм в комплексе дает возможность государству реализовать возложенные на него функции, исполнить свое назначение в обществе.

При этом под правотворчеством понимается правовая форма реализации государственных функций, состоящая в установлении, изменении или отмене правовых норм и находящая внешнее выражение в источниках права5. Именно в такой правовой форме субъекты публичного управления реализуют долгосрочные управленческие решения, распространяющие свое действие на неопределенный круг лиц.

Высшим проявлением правотворчества является принятие по результатам референдума новой конституции, поскольку в таком случае народ выражает свою волю в отношении всех важнейших институтов жизни общества непосредственно. В свою очередь, среди органов государственной власти Федеральное Собрание РФ обладает исключительными полномочиями на принятие федеральных законов, которые, развивая положения Конституции РФ, формируют правовую систему России и являются опорой всего правового регулирования.

Вместе с тем Конституцией РФ предусмотрена возможность осуществления правотворчества в форме не только федеральных законов, но и иных правовых актов. В то же время иные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 4 Конституции РФ).

3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г № 11-ФКЗ).

4 Радько Т. Н. Проблемы теории государства и права : учебник. М., 2015. С. 252.

5 Гревцов Ю.И., Козлихин И. Ю. Энциклопедия права : учебное пособие. СПб., 2008. С. 478.

в

•МШН1Ж Кадетова А. Д.

УНИВЕРСИТЕТА Органы исполнительной власти Российской Федерации имени o.e. кугафина(мгюА) в системе субъектов правотворчества

В отношении обозначенной дискуссии с представителями научного сообщества, полагающими, что подзаконное правотворчество нарушает принцип разделения властей, хотелось бы отметить, что подзаконные акты не нарушают данного принципа при условии их соответствия вышестоящим источникам права. Такие акты носят уточняющий характер по отношению к законам и способствуют эффективной реализации функций, возложенных на органы государственной власти.

Все органы государственной власти выполняют функции государства в пределах предоставленных им полномочий. Для выполнения возложенных функций каждому органу государственной власти необходимо использовать все правовые формы в достаточном для этого объеме, поскольку без такой возможности они не смогут реализовать обязанность государства перед народом. Из этого следует, что в пределах предоставленных полномочий все органы государственной власти могут осуществлять правотворчество в целях выполнения возложенных на них функций, если это напрямую не запрещено федеральным законом.

Среди субъектов, наделенных правом осуществлять подзаконное правотворчество, т.е. своими формализованными действиями устанавливать общеобязательные для исполнения нормы права, особая роль отводится Президенту РФ. Его нормативные акты, принимаемые в форме указов, обладают исключительным значением среди правовых источников благодаря статусу Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

Президент РФ, не относящийся ни к одной из ветвей государственной власти, наделен особыми полномочиями, которые позволяют поддерживать баланс всей системы государственного управления. В этой связи нормативные акты, издаваемые Президентом РФ, обладают специфическим статусом. С другими подзаконными актами их объединяет требование об обязательном соответствии Конституции РФ и федеральным законам. В то же время указы Президента РФ могут быть направлены не на уточнение законодательных положений, а на создание абсолютно нового регулирования (т.е. быть направлены не только на исполнение закона, но и на восполнение пробела в законодательстве).

Конституционный Суд РФ признал не противоречащим Конституции РФ «издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов»6. Таким образом, Президент РФ вправе осуществлять так называемое опережающее правотворчество в целях регулирования вопросов, не р регламентированных законодательством. Б

У I А

бря 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октя- Л

Е

в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области,

города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской

Федерации, утвержденного названным Указом». УЧЕНОГО

>

6

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кугафина

Важная роль среди субъектов правотворчества отведена органам исполнительной власти во главе с Правительством РФ, поскольку издаваемые ими нормативные акты составляют основной массив подзаконного регулирования в силу возложенных на указанные органы функций и полномочий.

Совокупность таких актов составляет основное звено системы подзаконных актов, поскольку наибольший массив административно-правового регулирования в России осуществляют федеральные органы исполнительной власти.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность7 путем издания нормативных актов, а также в иных правовых формах. В связи с этим акты Правительства РФ занимают более высокую ступень в иерархичной системе нормативных актов органов исполнительной власти.

Издание Правительством РФ нормативных актов в форме постановлений направлено на выполнение нескольких задач, состоящих:

— в административно-правовом регулировании общественных отношений на основании и во исполнение требований законодательства;

— организации деятельности системы органов исполнительной власти;

— налаживании межведомственного взаимодействия в системе исполнительной власти.

При этом в форме нормативных актов Правительство РФ осуществляет и опосредованное регулирование, принимая акты с указаниями в адрес органов исполнительной власти о необходимости принятия нормативных актов, направленных на регламентацию тех или иных общественных отношений.

В соответствии с требованиями, установленными Президентом РФ, осуществлять нормативно-правовое регулирование среди федеральных органов исполнительной власти могут только федеральные министерства. При этом федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ8.

Таким образом, федеральные министерства относятся к субъектам правотворчества, в то время как федеральные службы и федеральные агентства относятся к субъектам правотворчества только в исключительных случаях.

Это подтверждается и сведениями регистра полномочий федеральных органов исполнительной власти, по данным которого самым меньшим количеством полномочий по разработке и принятию нормативных актов обладают федеральные службы и агентства: Ростуризм — 1, Россотрудничество — 1, Россвязь — 1, Росреестр — 1, Рособороннадзор — 1 и т.д. Для сравнения: у Минздравсоцраз-вития России — 219, Минэкономразвития России — 109, Минтранса России — 106, Минобрнауки России — 87 полномочий и т.д.9

7 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2016 г.). Ст. 12 // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

8 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 29 сентября 2017 г). Пп. «в» п. 4, пп. «г» п. 5 // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

9 Уманская В. П. Указ. соч. С. 15.

^^Р'Щ^ШШ Кадетов. А. Д. ЛОЛ

УНИВЕРСИТЕТА Органы исполнительной власти Российской Федерации 1

L_имени o.e. кугафина(мгюА) в системе субъектов правотворчества

Порядок подготовки, официального опубликования и вступления в законную силу нормативных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, определяется:

— Конституцией РФ10;

— Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;

— Порядком опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, установленным Президентом РФ11;

— Регламентом Правительства Российской Федерации и Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации12;

— Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ13, а также Разъяснениями о применении указанных правил, утвержденными Министерством юстиции РФ14. Вместе с тем органами исполнительной власти, осуществляющими правотворчество, могут утверждаться собственные правила подготовки, принятия, изменения и отмены актов. Такие внутриведомственные правила не должны противоречить порядку, установленному законодательством, и призваны более детально регламентировать осуществление данной процедуры в рамках деятельности отдельного органа государственной власти.

Как видим, порядок подготовки, утверждения, внесения изменений и отмены нормативных актов органов исполнительной власти закреплен в различных источниках, что требует комплексного подхода при его применении. Конечно, у подобного разрозненного закрепления существует ряд очевидных недостатков, о которых неоднократно говорили сторонники разработки и принятия федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», однако в контексте рассмотрения субъектов правотворчества хотелось бы обратить вни-

10 Конституция РФ. Ст. 115.

11 Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 29 мая 2017 г) // СЗ РФ. 1996. № 22 Ст. 2663.

12 Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Фе- р дерации» (в ред. от 2 февраля 2019 г.) // СЗ РФ. 2004. Ст. 2313. Б

13 Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Пра- I вил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной > власти и их государственной регистрации» (в ред. от 2 февраля 2019 г.) // СЗ РФ. 1997.

Ст. 3895. Л

14 Приказ Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г № 88 «Об утверждении Разъяснений Д о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов  исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 25 мая 2009 г.) //

Российская газета. № 108. 24 мая 2007 г УЧЕНОГО

>

В- ^ 1

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кугафина

мание на другой аспект. Дело в том, что перечисленные акты регламентируют не все подзаконное правотворчество на федеральном уровне. Ими не регулируется нормотворческая деятельность органов государственной власти, не относящихся к исполнительной власти.

Однако органы государственной власти, не относящиеся к исполнительной власти, также осуществляют возложенные на них функции в форме нормативных актов и относятся к субъектам правотворчества в пределах предоставленных им полномочий.

Как уже было отмечено, наибольший объем подзаконных нормативных правовых актов издается органами исполнительной власти. Однако это не исключает возможности издания подзаконных актов иными субъектами публичного управления. Это вполне логично, поскольку издание нормативных актов представляет собой отдельную правовую форму реализации функций государства. Поэтому было бы ошибкой полагать, что какая-то из ветвей государственной власти, даже по ограниченному кругу вопросов и в пределах своей компетенции, целиком и полностью лишена полномочий на осуществление нормативного правового регулирования общественных отношений.

Их правотворчество связано с объективной необходимостью в подзаконном регулировании большинства сфер общественной жизни. Так, регулирование организационно-распорядительной деятельности в судебной системе может регламентироваться на подзаконном уровне в целях уточнения положений законодательных актов. Между тем органы исполнительной власти не могут решать данные вопросы, поскольку это не входит в их компетенцию. В этой связи возникает вопрос: может ли целая ветвь государственной власти обойтись без полномочий на осуществление подзаконного правотворчества? Безусловно, с учетом реалий современной правовой системы, без таких полномочий система органов государственной власти обойтись не может, о чем свидетельствуют и содержащиеся в законодательстве отсылки к нормативным актам Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ15.

Кроме того, органы государственной власти, не относящиеся ни к одной из ветвей государственной власти (такие как Счетная палата РФ и Прокуратура РФ) также наделены полномочием на издание нормативных актов по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Таким образом, задача определения точного перечня субъектов публичного управления, наделенных правом на издание нормативных актов, имеет практический характер, поскольку после его установления становится очевиден значительный пробел в существующем регулировании порядка подготовки, принятия, внесения изменений и отмены нормативных актов.

Пробельность правового регулирования правотворческой деятельности приводит к противоречивой практике органов государственной власти. Так, например, нормативные акты органов государственной власти, не входящих в систему органов исполнительной власти, не проходят процедуры регистрации в Мини-

15 См., например: ч. 2 ст. 8.1, ч. 2 ст. 19 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. от 12 ноября 2018 г.) // Российская газета. № 170. 29 июля 1992 г

в

•МШН1Ж Кадетов. А. Д.

УНИВЕРСИТЕТА Органы исполнительной власти Российской Федерации имени o.e. кугафина(мгюА) в системе субъектов правотворчества

стерстве юстиции РФ, хотя затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Существующие проблемы свидетельствуют о необходимости разработки единого правового регулирования правотворческой деятельности всех ее субъектов. Вместе с тем такое регулирование не может быть установлено Правительством РФ, поскольку руководство деятельностью органов государственной власти, не относящихся к исполнительной власти, не входит в компетенцию Правительства РФ. Временной альтернативой, до принятия соответствующего федерального закона, может стать утверждение Президентом РФ указа, регламентирующего все стадии подзаконного правотворчества.

Издание нормативных актов органами государственной власти и должностными лицами является эффективной правовой формой реализации функций государства. Важность этой деятельности, осуществляемой субъектами правотворчества, обусловлена не только практической значимостью, но и теоретическими и конституционными основами. В целях повышения качества нормативных актов и для решения существующих практических проблем представляется необходимым упорядочить реализацию правотворческих полномочий всех субъектов правотворческой деятельности.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Арзамасов Ю. Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России : монография. — М. : Юрлитинформ, 2013. — 480 с.

2. Гоевцов Ю. И., Козлихин И. Ю. Энциклопедия права : учебное пособие. — СПб. : Изд-во юрид. факультета Санкт-Петербургского университета, 2008. — 772 с.

3. Радько Т. Н. Проблемы теории государства и права : учебник. — М. : Проспект, 2015. — 603 с.

4. Старилов Ю. Н. Административное право : в 2 ч. — Воронеж : Издательство Воронежского государственного университета, 2001. — Ч. 2 : Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. — 432 с.

5. Студеникина М. С. Нормативные правовые акты управления как форма реализации исполнительной власти // Административное право и процесс. — 2014. — № 2.

6. Уманская В. П. Правовые акты органов исполнительной власти: системный р

подход. — М. : Норма, 2015. — 288 с. Б

У

I >

Л

Е

УЧЕНОГО

>