Институт информирования общественности при принятии управленческих решений как гарантия обеспечения права на благоприятную окружающую среду

Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 11 (302). Право. Вып. 36. С. 5—11.

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

С. В. Брусницына

ИНСТИТУТ ИНФОРМИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ ПРИ ПРИНЯТИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ КАК ГАРАНТИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

Рассматривается правовое регулирование информирования общественности при принятии управленческих решений как одна из правовых мер, направленных на обеспечение реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Названная правовая мера рассмотрена в качестве одной из юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина, имеющая превентивный характер. Раскрывается понятие юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина и их значение для реализации правового статуса личности.

Ключевые слова: юридические гарантии, право на благоприятную окружающую среду, информирование общественности, реализация права на благоприятную окружающую среду, участие граждан и общественных объединений в принятии управленческих решений.

Одной из наиболее значимых идей на современном этапе развития нашего общества является обеспечение прав и свобод личности как естественного и неотъемлемого свойства каждого индивида. Обеспечение правовой защиты личности — это важнейшая черта демократического правового государства. Реальная ценность прав и свобод человека высока в том государстве, которое может гарантировать их соблюдение. Гарантия прав и свобод человека означает обязанность государства создавать такие правовые и фактические условия, которые будут способствовать их эффективной реализации.

В качестве одного из основных, естественных и неотъемлемых прав человека и гражданина, затрагивающих основы его жизнедеятельности, в ст. 42 Конституции РФ1 закреплено право на благоприятную окружающую среду. Конституционное закрепление названного права наделяет его определенными свойствами, присущими правам и свободам человека и гражданина, закрепленным в гл. 2 Конституции РФ. Во-первых, право на благоприятную окружающую среду лежит в основе взаимодействия личности и государства. Во-вторых, оно является юридически первичным для отраслевого регулирования, так как представляет собой норму-принцип. В-третьих, это право представляет собой неотъемлемый элемент конституционноправового статуса личности и, как иные естественные права человека, является неотчуждаемым и принадлежит каждому от рождения. В-четвертых, право на благоприятную окружа-

ющую среду может быть ограничено только в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом. В-пятых, реализация названного права пользуется повышенной государственно-правовой защитой, и для его изменения необходим пересмотр Конституции РФ.

Закрепление в Конституции РФ права человека на благоприятную окружающую среду имеет огромное политическое и юридическое значение, которое определяется ролью и значением прав человека в современном обществе.

Однако недостаточно признать в Конституции РФ права и свободы человека и гражданина — необходимо, чтобы граждане могли осуществлять эти права, в частности пользоваться предусмотренным законом социальным благом в виде окружающей среды, качество которой позволяет удовлетворять экологические, экономические, эстетические и иные потребности человека и не оказывает вредного воздействия на здоровье человека и других живых организмов.

В современной теории права реализацию права рассматривают как осуществление юридически закрепленных и гарантированных государством возможностей, проведение их в жизнь в деятельности людей и их организаций2. В связи с этим для реализации права на благоприятную окружающую среду большое значение приобретают гарантии. Права и свободы, закрепленные в Конституции РФ, будут действенными только тогда, когда их осуществление будет

материально и юридически гарантировано. Поэтому возможность реализации прав и свобод граждан можно оценивать по реальным гарантиям.

Понятие «гарантия» весьма объемное. Это социально-политическое и юридическое явление, которое характеризуют три момента: 1) познавательный (позволяет раскрыть предметные теоретические знания об объекте их воздействия, получить практические сведения о социальной и правовой политике государства); 2) идеологический (используется государством как средство пропаганды демократических идей); 3) практический (признается в качестве инструментария юриспруденции, предпосылки удовлетворения социальных благ личности)3.

В юридической науке много внимания уделяется классификации гарантий прав личности. Так, одной из них является деление гарантий прав человека и гражданина на три вида: общие, специальные (юридические) и организацион-ные4. Важное место в системе условий и способов охраны, обеспечения и защиты конституционных прав и свобод граждан принадлежит юридическим гарантиям.

По мнению Н. В. Витрука, юридические гарантии можно рассматривать как «закрепленные в законодательстве средства, которые непосредственно обеспечивают правомерную реализацию и охрану (защиту) прав, обязанностей и законных интересов личности»5.

И. А. Алжеев под юридическими гарантиями понимает «закрепленные в Конституции РФ и других нормативных актах способы и средства претворения указанных прав в жизнь, а также защиту их от нарушений, от кого бы эти нарушения не исходили»6.

Стоит согласиться с Д. С. Велиевой, которая предлагает под юридическими гарантиями понимать закрепленные в Конституции РФ и конкретизированные в отраслевом законодательстве способы и средства, обеспечивающие претворение в жизнь прав и свобод личности, а также охрану и защиту в случае их нарушения7.

Основной функцией юридических гарантий является обеспечение реализации правового статуса личности в результате которой: 1) создается практическая возможность пользования субъективным правом и выполнения юридической обязанности субъектов; 2) исключается отступление от целей правовых норм в процессе пользования субъективным правом; 3) стимулируется право-

вая активность граждан; 4) реализуется общая и частная превенция нарушений субъективных прав, невыполнения обязанностей; 5) осуществляется защита субъективного права в ситуациях, препятствующих его нормальной реализации; 6) обеспечиваются восстановление нарушенного субъективного права и необходимое поведение обязанного лица8.

Юридические гарантии конституционных прав и свобод граждан носят многообразный характер, но все они закреплены в законодательстве, в первую очередь в Конституции РФ.

Так, прежде всего Конституцией РФ предусмотрена система общих юридических гарантий экологических прав человека и гражданина, в том числе права на благоприятную окружающую среду, среди которых можно выделить следующие:

1) судебная защита прав и свобод;

2) право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц;

3) право на получение квалифицированной юридической помощи;

4) право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами;

5) право обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Как гарантию права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды можно рассматривать положение п. 3 ст. 41 Конституции РФ об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

Юридические гарантии находят свое нормативное закрепление не только в Конституции РФ, но и в отраслевом законодательстве. Если названные конституционные юридические гарантии права граждан на благоприятную окружающую среду в основном связаны с необходимостью защиты и восстановления уже нарушенного права, то гарантии, предусмотренные отраслевым законодательством, могут носить и превентивный характер. Средства, направленные именно на предупреждение нарушения прав человека и гражданина, в системе юридических гарантий имеют немаловажное значение. Так,

в сфере природопользования и охраны окружающей среды нередко в качестве одного из условий принятия управленческого решения предусмотрено информирование общественности, которое можно рассматривать как одну из юридических гарантий, обеспечивающих право на благоприятную окружающую среду.

Например, в приказе Госкомэкологии РФ «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации»9 в качестве одного из этапов проведения оценки воздействия на окружающую среду предусмотрено информирование общественности (п. 3.1.1). При этом информирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду.

Обязанность информировать общественность

о проведении оценки воздействия на окружающую среду лежит на заказчике (п. 4.3 приказа). Информация в кратком виде должна быть опубликована в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы либо намечаемая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействие. В процессе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности (в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения общественных слушаний), по материалам оценки воздействия на окружающую среду, исходя из степени заинтересованности общественности.

Общественные обсуждения — комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия на окружающую среду и направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия (п. 1.1 приказа Гскомэкологии РФ).

Сами материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, входят в состав иной обосновывающей документации, представляе-

мой на экологическую экспертизу. Кроме того, в ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе»10 устанавливается требование о том, что в документации, представленной на государственную экологическую экспертизу, должны содержаться материалы обсуждения объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованные органами местного самоуправления.

В соответствии со ст. 6 названного закона в качестве одного из полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области экологической экспертизы также предусмотрено информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах. Хотя сама процедура данным законом не устанавливается.

Приказом Ростехнадзора от 10 октября 2007 г. № 688 (не был опубликован) «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов обоснования лицензии на осуществление деятельности в области использования атомной энергии»11 в рекомендуемой структуре обоснования лицензии указанных видов деятельности в области использования атомной энергии предусмотрен раздел «Сведения об участии общественности при принятии решений, касающихся лицензируемого вида деятельности в области использования атомной энергии». Предписано приводить следующую информацию: способ информирования общественности; способы обеспечения информирования населения о радиационной обстановке в зоне наблюдения и санитарно-защитной зоне объекта использования атомной энергии; дата и место проведения общественных обсуждений; сведения об участниках общественных обсуждений; замечания и предложения, прозвучавшие в процессе обсуждения, с указанием авторства.

Приказом Ростехнадзора от 2 июля 2012 г. № 377 «Об утверждении формы декларации безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических со-оружений)»12 установлено, что в декларации должны быть отражены сведения о лицах, ответственных за информирование и взаимодействие с общественностью.

Градостроительный кодекс РФ13 (ст. 28) предусматривает проведение публичных слушаний

по проектам генеральных планов поселений, городских округов (в том числе по внесению в них изменений). Публичные слушания с участием жителей поселений, городских округов осуществляются в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства и являются обязательными. Публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. В случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и/или объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

Земельный кодекс РФ14 (ст. 23) применительно к установлению публичного сервитута указывает, что он устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, ее субъекта или органа местного самоуправления с учетом результатов общественных слушаний. Подпункт

4 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ устанавливает принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, установленных законодательством. Как норму, обеспечивающую реализацию этого принципа, можно рассматривать п. 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ, где установлена обязанность органов местного самоуправления городских или сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагиваю-

щих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. При предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их традиционной деятельностью и традиционными промыслами, могут быть проведены сход, референдум граждан по поводу изъятия (выкупа) земельных участков. Согласно п. 4 ст. 31 Земельного кодекса РФ орган местного самоуправления информирует собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов о возможном изъятии их земельных участков и т. д.

С данным принципом согласуется и ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающая проведение публичных слушаний в качестве обязательного условия разработки и принятия правил землепользования и застройки. Как отмечает А. В. Чередников, публичные слушания следует считать средством согласования публичных и частных интересов при разработке правил землепользования и застройки (ч. 12 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ)15.

Своего рода исключением является положение ст. 11 Лесного кодекса РФ16, которым по существу устанавливается публичный лесной сервитут, а проведение публичных слушаний не требуется. Это связано с тем, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, и предусматривается свободный доступ граждан не на определенную часть, а именно на все земли лесного фонда (если только для них не установлен специальный режим доступа, связанный, например, с обеспечением правового режима земель особо охраняемых природных территорий, земель обороны и безопасности).

В ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды»17 закреплено право общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан.

Решением Челябинской городской Думы18 (гл. 5) регулируется проведение публичных

слушаний по вопросам землепользования и застройки. Целью проведения публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки является соблюдение прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на территории, относительно которой проводятся публичные слушания (ст. 15). Статьей 16 определены вопросы землепользования и застройки, градостроительные вопросы, подлежащие обсуждению на публичных слушаниях.

Общественные (публичные) слушания активно развиваются на уровне местного самоуправления. В правотворческой практике целого ряда муниципальных образований устанавливаются так называемые общественные (публичные) слушания. Предметом обсуждения на общественных слушаниях могут быть практически любые вопросы, касающиеся осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, в том числе касающиеся вопросов природопользования и охраны окружающей среды.

Базовым источником, устанавливающим порядок организации и проведения публичных слушаний на уровне муниципальных образований, стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19. В нем определяются признаки слушаний, перечень обязательно выносимых на обсуждение вопросов и устанавливаются общие требования к процедуре их проведения. Выявленные замечания и предложения должны учитываться при принятии управленческого решения. Если публичные (общественные) слушания не были проведены, это может стать основанием для обжалования и дальнейшей отмены принятого решения. В соответствии со ст. 28 названного закона публичные слушания могут проводиться представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования. С инициативой может выступать, помимо указанных органов, и население. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и/или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муници-

пального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений. Результаты обсуждений оформляются протоколом.

Решением Челябинской городской Думы «Об утверждении Положения о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске»20 определено, в частности, что целью публичных слушаний является реализация прав жителей на благоприятные условия жизнедеятельности. Публичные (общественные) слушания — форма реализации прав граждан, место жительство которых расположено в границах территории Челябинского городского округа, на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов правовых актов муниципального образования и других общественно значимых вопросов. Решения публичных слушаний носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления. Определяются требования к правовому акту о назначении слушаний, составу оргкомитета, срокам проведения, порядку оповещения об их проведении, непосредственно к порядку проведения и оформлению принятого решения.

Процедура информирования общественности, которую можно рассматривать положительно с точки зрения обеспечения принципа участия граждан и общественных объединений в принятии управленческих решений (как одного из элементов содержания права на благоприятную окружающую среду), имеет и негативные моменты.

Вышеуказанными нормативными правовыми актами определяется, что при принятии управленческих решений в отношении предоставления земельных участков, изменения видов разрешенного использования, осуществления оценки воздействия на окружающую среду и других мер проведение общественных слушаний обеспечивает заказчик. То есть финансирование также осуществляется заказчиком. Как отмечает А. Черноуцан, расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний

по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, несет физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении такого разрешения. Таким образом, законодателем предусмотрена затратная процедура по предоставлению условно разрешенного вида использования, и далеко не каждый, даже очень заинтересованный в этом правообладатель на это согласится, так как понесенные финансовые и временные затраты абсолютно не гарантируют положительного 21

результата21.

Еще одним недостатком можно считать то, что наряду с закреплением информирования общественности и обязанности проведения общественных (публичных) слушаний не всегда предусмотрено информирование заинтересованных лиц. Данное положение требует более четкого и последовательного закрепления в законодательстве.

Как отмечает Е. Л. Минина, результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер22. И действительно, нормативно, как правило, закрепляется именно обязательность проведения слушаний, информирования общественности, но применительно к принимаемому решению используются формулировки «с учетом», «на основании», «принимаются рекомендации». Такие положения не позволяют населению надлежащим образом отстаивать свои интересы при отсутствии прямого противоречия планируемой деятельности положениям законодательства. Например, наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы вовсе не означает, что планируемая деятельность будет соответствовать интересам населения.

Еще одним немаловажным условием эффективности рассматриваемых мер является инициативность граждан, основанная на высоком уровне правовой культуры, знании своих прав, четком представлении о своих интересах и желании их отстаивать.

Таким образом, институт информирования населения при принятии управленческих решений можно рассматривать как гарантию обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду. Он имеет и положительные моменты, и недостатки, требующие законодательного устранения.

Примечания

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Рос. газ. 1993. 25 дек.

2 См.: Теория государства и права : учеб. для вузов / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. 2-е изд., с изм. и доп. М., 2002. С. 392.

3 См.: Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2001. М., 2001. С. 311; Мордовец, А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина / под ред. Н. И. Матузова. Саратов, 1996. С. 168.

4 См.: Мордовец, А. С. Указ. соч. С. 171-173.

5 Витрук, Н. В. Основы теории правового положения личности в социальном обществе. М., 1979. С. 199-200.

6 Алжеев, И. А. Защита конституционных прав граждан Российской Федерации: теория и практика : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993. С. 15.

7 См.: Велиева, Д. С. Конституционно-правовые вопросы реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 154.

8 См.: Синюкова, Т. В. Юридические гарантии реализации прав и обязанности советских граждан (вопросы теории) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1986. С. 9.

9 См.: Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» // Бюл. норматив. актов федер. органов исполнит. власти. 2000. № 31.

10 См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // Собр. законодательства РФ. 1995. 27 нояб. № 48. Ст. 4556.

11 См.: Приказ от 10 октября 2007 г. № 688 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов обоснования лицензии на осуществление деятельности в области использования атомной энергии» [Электронный ресурс] / Федер. служба по эколог., технолог. и атом. надзору // КонсультантПлюс : справоч.-правовая система : сайт. иЯЬ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=72779

12 См.: Приказ Ростехнадзора от 2 июля 2012 г. № 377 «Об утверждении формы декларации безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений)» // Рос. газ. 2012. 3 авг.

13 См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. 3 янв. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

14 См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЭ // Собр. законодательства РФ. 2001. 29 окт. № 44. Ст. 4147.

15 См.: Чередников, А. В. Градостроительное зонирование как способ определения правового режима земель // Эколог. право. 2011. № 6. С. 35-39.

16 См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. 11 дек. № 50. Ст. 5278.

17 См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собр. законодательства РФ. 2002. 14 янв. № 2. Ст. 133.

18 См.: Решение Челябинской городской Думы от 9 октябя 2012 г. № 37/13 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования “Челябинский городской округ” и о признании утратившими силу отдельных решений Челябинской городской Думы» // Вечер. Челябинск. 2012. 12 окт.

19 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. 2003. 8 окт.

20 См.: Решение Челябинской городской Думы от 11 апреля 2006 г. № 12/1 «Об утверждении Положения о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске» // Вечер. Челябинск. 2006. 13 апр.

21 См.: Черноуцан, А. Разрешенное использование по-уральски // ЭЖ-Юрист. 2010. № 48. С. 12-13.

22 См.: Минина, Е. Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журн. рос. права. 2012. № 1. С. 62-67.