От системы государственных закупок к федеральной контрактной системе: рыночные и административные механизмы

Мнения, комментарии, рекомендации специалистов

ОТ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК К ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ: РЫНОЧНЫЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ

МЕХАНИЗМЫ

И. В. ПЛОТНИКОВА, кандидат экономических наук, доцент Новосибирский государственный технический университет

Функционирование российской системы государственных закупок. Рынок государственных закупок, являясь инструментом государственного регулирования, играет важную роль в экономике государства.

Крупнейшим покупателем на этом товарном рынке является государство. Рынок государственных закупок - это совокупность экономических отношений и управляющих воздействий между субъектами рынка, основанных на взаимном согласии между этими субъектами по поводу перехода прав собственности на товары или возможность получения услуг, выполнения работ, которое происходит в форме эквивалентного обмена на деньги в условиях конкуренции.

В качестве субъектов рынка выступают: ^ государство; ^ заказчики; ^ поставщики.

Рынок государственных закупок является жестко регламентированным законодательными нормативными актами, лимитирован бюджетным обеспечением, находится под постоянным контролем государственных органов1 и определяется объемами государственного заказа.

1 Ковалев А. М. Рынок государственных закупок как действенный инструмент государственного регулирования экономики страны // Финансы и кредит. 2012. № 20 (500). С. 69-74.

Государственный заказ - это заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Государственный заказ обеспечивает:

- потребности РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий РФ, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств РФ, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ;

- потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ;

- потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов

РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков2.

Наиболее распространенной формой отбора предложений о закупке является тендер (торги).

Тендер (торги) - конкурентная форма отбора предложений на поставку товаров, оказание услуг или выполнение работ по заранее объявленным в документации условиям, в оговоренные сроки на принципах состязательности, справедливости и эффективности. Контракт заключается с победителем тендера - участником, подавшим предложение, соответствующее требованиям документации, в котором предложены наилучшие условия.

Торги проводятся в форме конкурса или аукциона. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое, по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия3.

В настоящее время происходит эволюционирование системы государственных закупок. Формирование в соответствии с рыночными требованиями системы государственных заказов в России началось с 1991 г. В настоящий момент в отношении эффективности к институтам государственных закупок предъявляются следующие требования:

> эффективное расходование государственных средств, выражающееся в экономии средств, выделяемых на размещение государственного заказа;

> полное, качественное и своевременное удовлетворение государственных нужд;

> повышение прозрачности государственных расходов4.

Таким образом, процесс направлен на формирование конкурентной системы государственного заказа в целях повышения эффективности расходования средств бюджета. Основной упор в законодательстве РФ делается на совершенствование механизмов отбора поставщиков, повышение его прозрачности и эффективности.

Виды процедур размещения заказа. В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для

2 Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

3 Гражданский кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ.

4 Вопьчик В. В. Эволюция институциональной структуры

размещения государственного заказа в России // Вопросы ре-

гулирования экономики. 2011. № 2. Т. 2. С. 56-67.

государственных и муниципальных нужд» (далее -Закон № 94-ФЗ) государственный заказ может быть размещен следующими способами: ^ открытым конкурсом;

^ открытым аукционом в электронной форме; ^ запросом котировок цен; ^ размещением заказа у единственного поставщика (подрядчика); ^ закрытым конкурсом; ^ закрытым аукционом.

Однако в процессе совершенствования механизмов отбора и повышения эффективности государственных расходов возникает ряд проблем, требующих решений.

Поскольку цели всех субъектов рынка государственных закупок определяются эффективностью, то рассмотрим, что такое эффективность применительно к каждому участнику рынка.

Для заказчика эффективные закупки - это закупки требуемых заказчику товаров (работ, услуг) за наиболее низкую цену в запланированный промежуток времени.

Для поставщика эффективные поставки - это поставки имеющихся у него товаров (работ, услуг) за наиболее высокую цену при минимальных издержках.

Для государства эффективное освоение бюджетных средств - это закупки требуемых заказчиком товаров (работ, услуг) в пределах бюджетного года при получении максимальной экономии денежных средств5.

Значит, при оценке эффективности размещения государственного заказа в большинстве случаев в качестве основного показателя рассматривается именно размер экономии бюджетных средств, рассчитываемый как разница между начальной (максимальной) ценой контракта, предлагаемой заказчиком, и ценой, по которой была произведена закупка6.

Однако у такого подхода есть следующие недостатки:

♦♦♦ результат расчетов предусматривает только положительное значение эффекта, следовательно, систему государственного заказа можно назвать эффективной в силу того, что цена заключенного контракта всегда равна начальной (максимальной) цене или меньше нее;

5 Ковалев А. М. Рынок государственных закупок как действенный инструмент государственного регулирования экономики страны // Финансы и кредит. 2012. № 20 (500). С. 69-74.

6 Шахова Г. Я., Крадинов П. Г. Эффективность бюджетных расходов в сфере государственных закупок // Финансовый журнал. 2012. № 3. С. 15-28.

♦♦♦ игнорируется обоснованность начальной (максимальной) цены контракта; ♦♦ завышение и получение формальной экономии бюджетных расходов, в то время как цена закупаемой продукции по контракту превышает ее рыночную цену; ♦♦ не рассматриваются затраты заказчика на проведение процедур размещения заказа; ♦♦ не учитываются дополнительные бюджетные расходы, связанные с техническим обслуживанием и ремонтом закупленной продукции; ♦♦ не принимаются в расчет расходы на обеспечение функционирования системы государственных закупок в целом; ♦♦ не выявляется целесообразность проведения данной закупки вообще или в соответствующие сроки.

Представленные аргументы доказывают, что эффективность системы государственного заказа должна оцениваться с позиций результатов закупки, ее соответствия требованиям заказчика по цене, качеству, срокам исполнения контракта и другим критериям, а не с позиций оценки экономии.

Одним из главных недостатков Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ) является его ограниченность в смысле регламентирования лишь стадии размещения заказа. Он не регулирует процесса планирования закупок и фактически не встроен в бюджетный процесс.

В Законе № 94-ФЗ отсутствует системный подход ко всем этапам организации закупок - от прогнозирования и планирования до исполнения контрактов, анализа их эффективности, приемки и оценки контрактных результатов7.

Анализ особенностей использования бюджетных средств при размещении заказов показал, что до настоящего времени не сформирована эффективная система планирования и экономического обоснования объемов государственных закупок. При формировании бюджета учитываются не все факторы и критерии развития экономики страны.

На стадии бюджетного планирования не определяются потребности в финансовых ресурсах,

7 Воробьева А. И. Международный опыт построения системы госзакупок // Бюджет. Режим доступа: М1р://%г%гмг. Ьще1 ги/агйс1е/193855^р.; Котельников В.Ю., Гасанова Е.М. От Федерального закона № 94-ФЗ к федеральной контрактной системе: инновации конкурсных торгов // Вопросы регулирования экономики. 2012. № 1. Т. С. 5-14.

обеспечивающих прогнозный объем закупок, что ведет к необоснованным объемам запланированных бюджетных средств и влияет на эффективность функционирования всей системы. Негативно сказывается на эффективности государственных закупок непропорциональное и неравномерное исполнение федерального бюджета, которое приводит к образованию неисполненных остатков бюджетных средств и как следствие к организационным проблемам размещения заказов.

Наблюдается низкий уровень развития конкурентной среды, что указывает на присутствие и влияние нерыночных факторов, таких как информационные, бюрократические и коррупционные барьеры, которые ограничивают возможность участия тех или иных поставщиков в конкурсных торгах. Вместе с тем цены на закупаемые товары существенно завышаются, что приводит к значительным потерям государства.

К перечисленным проблемам можно добавить еще и то, что лица, занимающиеся государственными закупками, в большей мере являются просто бюджетниками (а не чиновниками - государственными служащими), которые исполняют свои обязанности членов комиссии по размещению заказа наряду с основными служебными обязанностями. Значит, необходимо учитывать, что бюджетники в отличие от чиновников не имеют ни льгот, ни высоких служебных окладов и надбавок. У них отсутствуют стимулы для должного выполнения подобных служебных обязанностей.

Мировой опыт свидетельствует, что эффективность системы государственных закупок возрастает, если она встроена в единую институциональную среду. Таковой должна стать и федеральная контрактная система. Следует сформировать механизмы, гарантирующие надлежащее качество закупок с учетом всего жизненного цикла продукции, а также обоснованность цен контрактов и надежный мониторинг их исполнения.

Несмотря на то, что был накоплен большой практический опыт функционирования системы размещения заказов, до сих пор существуют проблемы, связанные с коррупционными аспектами работы данной системы. В целом проблемы целесообразно классифицировать следующим образом8: > правовые проблемы - несоответствие ряда

положений федеральных и региональных зако-

8 Гуцелюк Е. Ф. Лукьянчиков А. И. Факторы развития коррупционной составляющей сферы размещения государственного заказа // Вопросы регулирования экономики. 2012. № 1. Т. 3. С. 43-53.

нов, неэффективность правового обеспечения процедур размещения заказа;

> организационно-методические проблемы -отсутствие методологии определения потребностей заказчиков, недостаточное методическое обеспечение по определению начальных (максимальных) цен на товары, работы, услуги, отсутствие типовой документации по размещению заказа;

> финансово-экономические проблемы - недостаточная взаимосвязь процедур размещения заказа с особенностями бюджетирования, несвоевременность расчетов с поставщиками;

> результативные проблемы - отсутствие системы мониторинга и контроля за результатами размещения заказа и исполнения контракта, отсутствие методологического обеспечения по оценке эффективности процедуры размещения заказа;

> кадровые проблемы - недостаточность квалифицированного управленческого персонала; отсутствие мотивации и системы стимулирования кадров.

Международный опыт функционирования системы государственных закупок. Рассмотрим развитие процесса государственных закупок с точки зрения международного опыта: насколько совершенно законодательство, с какими сложностями сталкиваются поставщики и государственные заказчики и есть ли смысл перенимать такой опыт?9

1. Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг». Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» (далее - Закон ЮНИСТРАЛ) был принят в 1994 г. на 27-й сессии Комиссии Организации Объединенных Наций (ООН) по праву международной торговли. Закон ЮНИСТРАЛ был разработан ООН в качестве основного закона по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предназначался для стран Восточной Европы с переходным типом экономики, а также для развивающихся государств.

9 Храмкин А. А. Международный опыт построения системы госзакупок // Бюджет. Режим доступа - Й1р://%'%глг. Ьи|е! ги/аг11с1е/46008^р.; Анчишкина О. В. Планирование государственных закупок: опыт ФКС США для развития контрактных отношений в российском госзаказе // Этап: экономическая теории, анализ, практика. 2011. № 6. С. 66-94.; Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики // Управленческое консультирование. 2011. № 1. С. 145-160; Тульцова И. В. Особенности функционирования федеральной контрактной системы США // Вестник Академии. 2012. № 3. С. 31, 32.

Основными целями Закона ЮНСИТРАЛ являются:

^ максимальное развитие конкуренции; ^ обеспечение справедливого отношения к поставщикам;

^ повышение уровня открытости и объективности при проведении государственных закупок. Закон ЮНИСТРАЛ рекомендуется применять во всех случаях проведение государственных закупок, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности.

К числу базовых положений этого документа в части открытости и прозрачности относятся: ^ ведение отчетности о проведении закупок в письменной форме (отчетность должна отражать все существенные меры, принимаемые государственными заказчиками при проведении конкурсов и иных способов закупок); ^ публичное уведомление как о намерении государственных заказчиков заключить государственные контракты, так и о подписании этих контрактов.

В части квалификации базовыми положениями являются:

^ четкая регламентация возможных требований

к квалификации поставщиков; ^ порядок и процедуры изучения квалификации; ^ порядок проведения предварительного квалификационного отбора.

В части процедур базовым положением является открытый конкурс в качестве основного способа закупок.

Кроме открытого конкурса предусматриваются:

• закрытый конкурс;

• запрос котировок;

• закупка у единственного источника для простой продукции;

• двухэтапные конкурсы;

• конкурентные переговоры;

• запрос предложений для закупки сложной продукции и консультационных услуг. Процедура открытого конкурса предусматривает:

^ публикацию извещения;

^ направление потенциальным поставщикам условий конкурса (конкурсная документация); ^ подготовку конкурсных заявок, включая изменения и разъяснения; ^ подачу конкурсных заявок; ^ публичную процедуру вскрытия конкурсных заявок;

^ оценку заявок;

^ акцепт заявок и вступление договора о поставках в законную силу.

Закон также описывает процедуры иных способов закупок. Достаточно детальное определение дано процедурам закупок услуг (двухэтапные конкурсы, запрос предложений и конкурентные переговоры).

В части разрешения разногласий сторон Законом ЮНИСТРАЛ предусмотрено право поставщика (подрядчика) на обжалование размещения государственного заказа в закупающей организации, а также в административном или судебном порядке.

2. Соглашение по правительственным закупкам Всемирной торговой организации. Данное соглашение должно способствовать открытию национальных рынков государственных закупок и предоставлению поставщикам из стран, подписавших данный документ, равных с национальными поставщиками условий участия.

Целями данного документа являются: ^ развитие международной торговли; ^ запрет на дискриминацию иностранных поставщиков;

^ обеспечение прозрачности законодательства; ^ обеспечение применяемых процедур закупок.

Таким образом, государственные заказчики не должны предоставлять каким-либо отдельным поставщикам или группам поставщиков льготных условий получения государственных заказов.

Запрещается установление к закупаемой продукции технических требований, ограничивающих международную торговлю. Технические требования к закупаемым товарам, работам или услугам должны базироваться на международных стандартах.

Соглашением о правительственных закупках определены три вида процедур размещения государственного заказа: ^ открытые процедуры; ^ селективные процедуры; ^ ограниченные процедуры.

Открытыми являются процедуры, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики товаров или услуг.

Селективными считаются процедуры, при которых заявку вправе подать только поставщики, получившие от закупающего ведомства соответствующее предложение.

К ограниченным процедурам относятся действия, при которых закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг инди-

видуально, строго на установленных соглашением условиях.

Процедуры торгов и иных способов закупки должны соответствовать определенным правилам. В частности:

- запрещается предоставлять каким-либо поставщикам или группам поставщиков информацию о проведении государственных закупок на льготных условиях;

- публикация информации о проведении торгов должна осуществляться в том числе в международных изданиях на одном из официальных языков Всемирной торговой организации;

- квалификационные требования должны быть едиными для всех поставщиков - участников процедур закупок;

- при проведении торгов срок подготовки конкурсных заявок не должен быть менее 40 дней, в остальных случаях - не менее 25 дней;

- устанавливаются требования к содержанию документации по торгам (конкурсной документации);

- определены условия подачи и вскрытия конкурсных заявок, обеспечивающие соблюдение гласности и сохранности предложений;

- принят ряд других условий, направленных на обеспечение конкуренции и прозрачности процесса государственных закупок.

3. Опыт США. Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR), разработанным в 1984 г. и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения).

Декларируемая цель FAR - соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем государственным заказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с учетом ограниченного времени на проведение закупок.

В соответствии с FAR при размещении государственного заказа применяются следующие процедуры: S открытые торги; S двухэтапные торги; S проведение переговоров; S упрощенные способы закупок.

4. Опыт Европейского союза. Значительность доли, приходящейся на государственные закупки, и большое количество стран-членов, определяемое различным уровнем развития и емкости государственного сектора, потребовали специфического законодательного подхода к регулированию размещения государственного заказа в странах Европейского союза (ЕС).

Размещение государственных заказов в ЕС регламентируется в зависимости от объемов и других условий тремя уровнями законодательного регулирования: ^ международным; ^ законодательством ЕС; ^ национальным.

Принципиальные изменения в регламентации государственных закупок ЕС направлены на совершенствование нормативно-правовой базы и предполагают:

- исключение из сферы действия общего законодательства по государственным закупкам отдельных секторов экономики, традиционно являющихся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и сфера почтовых услуг);

- введение в практику закупок более гибких процедур, в частности процедуры конкурентных переговоров, а также заключение рамочных соглашений;

- учет новых форм организации и ведения бизнеса: концессии и другие формы партнерства между частным и общественным секторами;

- внедрение электронных закупок. Европейский союз рассматривает государственные закупки в качестве инструмента не только для удовлетворения текущей деятельности органов государственного управления, но и для реализации социальной политики.

5. Опыт международных финансовых институтов. Значительный интерес представляет опыт закупок за счет общественных средств так называемыми международными финансовыми институтами (МФИ) - крупными международными некоммерческими организациями, целью деятельности которых является развитие определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира.

Международные финансовые институты аккумулируют значительные объемы денежных средств, полученных за счет взносов участников, а также за счет коммерческой деятельности (как правило, предоставление ресурсов осуществляется на при-

нципах кредитования, т. е. на возвратной платной основе), и реализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.

Поскольку проекты финансируются за счет средств МФИ, правила расходования этих средств, в том числе и правила проведения закупок, устанавливают они сами. В соглашениях с МФИ о предоставлении кредитных ресурсов принято ставить ссылку на эти правила. Поскольку такие соглашения имеют статус международных, применяются правила закупок МФИ, а не национальные правила и процедуры закупок продукции для государственных нужд.

Среди наиболее известных МФИ можно назвать:

❖ Всемирный банк (World Bank Group), который включает в себя Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development), Международную ассоциацию развития (International Development Association) и ряд других структур;

❖ Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development);

❖ Азиатский банк реконструкции и развития (Asian Bank for Reconstruction and Development) - для поставщиков, зарегистрированных в Азии;

❖ различного рода фонды (Soros Foundation, Know-How Foundation, USAID и т. п.) и ряд других организаций.

Перспективы функционирования федеральной контрактной системы. Основной целью создания и функционирования федеральной контрактной системы (далее - ФКС) должно стать повышение целенаправленности, эффективности, прозрачности закупок для государственных и муниципальных нужд и использования государственных ресурсов на основе внедрения проектно-ориентированной организации всех процессов закупочного цикла и обеспечения планируемых целевых эффектов социально-экономического развития.

При этом ФКС призвана способствовать обоснованности выбора государственными заказчиками целей и способов закупок, достоверному прогнозированию, адекватному планированию, эффективному размещению заказов и реализации конечных целей контрактов10.

10 Пискунов А. А. Федеральная контрактная система как инструмент развития // Этап: экономическая теории, анализ, практика. 2011. № 6. С. 48-57.

От внедрения федеральной контрактной системы в России в сфере государственных закупок ожидаются существенные изменения11.

Отличие ФКС от действующей системы закупок заключается в том, что сферой нормативного регулирования закона о ФКС является весь цикл закупок: планирование, размещение, исполнение. Появляется также институт контроля за соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов о ФКС.

Во-первых, планы-графики, разрабатываемые в настоящее время, не имеют привязки к целевым мероприятиям, поэтому обосновать целесообразность указанных в них закупок представляется крайне затруднительным. На этом этапе и возникают ситуации с закупкой товаров по завышенным ценам, а также предметов роскоши.

Во-вторых, законодательно не регламентирована процедура внесения изменений в план-график. Поэтому хаотичность осуществления закупок может привести к необходимости регулярной корректировки лимитов и в конечном итоге к большему расходу бюджетных средств на удовлетворение государственных нужд.

В-третьих, невнесение закупок в план-график фактически не несет правовых последствий, поскольку санкции за такое правонарушение в законодательстве отсутствуют. Данный факт зачастую приводит к злоупотреблениям должностных лиц заказчика. Так, не аффилированные с заказчиком поставщики фактически не имеют возможности провести подготовку к участию в крупных торгах (например, взять кредит, собрать необходимые документы), в том случае если сведения о таких торгах не были своевременно внесены в план-график. Предполагается, что большинство проблем в планировании будет решено с помощью ФКС.

Одна из глав законопроекта о ФКС посвящена прогнозированию и планированию закупок, которые будут осуществляться посредством разработки и реализации сводных прогнозов, прогнозов, планов и планов-графиков закупок12.

11 Воробьева А. И. Международный опыт построения системы госзакупок // Бюджет. Режим доступа - М1р://%'%гмг. Ьи|е! ги/а11Ме/193855^р.; О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг. Обзор предполагаемых изменений системы государственных закупок // Консультант-Плюс: Правовые новости. Специальный выпуск. 2012.

12 Воробьева А. И. Международный опыт построения системы госзакупок // Бюджет. Режим доступа - М1р://%'%гмг. Ьи|е! ги/а11Ме/193855^р.; Проект Федерального закона № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в ред., внесенной в ГД ФС РФ).

Сводный прогноз закупок будет являться частью прогноза социально-экономического развития РФ (прогноза субъекта РФ), который составляется на основании прогнозов закупок, необходимых для реализации государственных программ РФ (программ субъектов РФ).

Планы закупок будут формироваться заказчиками на основании вышеназванных прогнозов, исходя из мероприятий государственных программ РФ, целевых программ, планов и программ развития субъектов РФ, и составляться сроком на три года. Планы-графики должны будут разрабатываться заказчиками ежегодно сроком на один год и утверждаться после принятия закона (решения) о бюджете, но до начала очередного финансового года.

Таким образом, система планирования в ФКС имеет четкую взаимосвязанную структуру, позволяющую повысить прозрачность процедуры закупок, а также ограничить возможные злоупотребления со стороны заказчиков.

Еще одной проблемой государственного заказа согласно Закону № 94-ФЗ является демпинг, приводящий к поставке товаров, работ и услуг низкого качества. Связано это с двумя факторами.

Во-первых, во всех предусмотренных Законом № 94-ФЗ способах закупки существенным фактором при определении победителя является цена контракта. Так, весовое значение критерия «цена контракта» в конкурсе среди прочих составляет более 50 %, поэтому на них зачастую побеждают те участники, которые предлагают наиболее низкую цену.

В электронном аукционе отбор победителя происходит только по предложенной цене контракта, оценка квалификации участников не производится. Поэтому предложенные способы закупки подходят скорее под закупку типовых товаров и не являются эффективными при определении победителя для выполнения определенного вида работ, оказания определенных видов услуг (научно-исследовательские работы (НИР), строительство, создание произведений литературы или искусства и др.).

Во-вторых, законодательно отсутствует порог снижения начальной (максимальной) цены контракта. Участник вправе понизить цену своего предложения вплоть до нуля. Заигравшись на электронном аукционе или максимально сбросив цену на конкурсе, для того чтобы получить контракт, поставщик, не желая работать себе в убыток, скорее всего, предоставит низкокачественный продукт, а эффект от такой экономии для заказчика будет сомнительным.

Возможно, ФКС не решит всех проблем, связанных с качеством поставляемого товара, однако существенно ограничит возможность демпинга. Во-первых, потому что кардинальным нововведением становится расширение способов закупок.

Наряду с существующими способами появляются:

^ конкурс с ограниченным участием; ^ двухэтапный конкурс; ^ запрос предложений.

Прежде всего, это сделано для того, чтобы оптимальным способом выбрать поставщика для отдельных товаров, работ и услуг. Так, конкурс с ограниченным участием может быть проведен, когда объект закупки по причине его специализированного характера способно поставить ограниченное число поставщиков.

Двухэтапный конкурс применим в целях проведения научных исследований, проектных работ, создания произведения литературы и др. Запрос предложений будет применяться при срочной потребности в объекте закупок или когда ранее проведенные процедуры закупок признаны несостоявшимися. При этом для отдельных товаров, работ и услуг Правительством РФ могут быть установлены дополнительные квалификационные требования к участникам закупки:

- наличие финансовых и трудовых ресурсов;

- наличие опыта работы и деловой репутации.

Порядок оценки заявок, как в случае с Законом

№ 94-ФЗ, будет дополнительно определен Правительством РФ.

Во-вторых, теме демпинга в проекте Федерального закона № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (далее - Проект закона № 68702-6) посвящена ст. 35 «Отклонение заявок с демпинговой ценой». Теперь, в том случае если предложение участника содержит цену на 25 % и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, в составе своей заявки такой участник должен представить соответствующее обоснование предложенной цены, которым может быть: > расчет цены;

^ гарантийное письмо от производителя; ^ заключение саморегулируемой организации.

При отсутствии такого обоснования участник закупки должен быть отклонен конкурсной комиссией, а при проведении закупок на выполнение НИР, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ или технологических работ

такие заявки отклоняются независимо от наличия обоснования.

В качестве отдельного и самостоятельного процедурного блока ФКС стоит рассмотреть контрольную деятельность в отношении закупок, осуществляемую посредством аудита, надзора и двух видов контроля со стороны федеральных органов власти и общественности.

В последнее время с повышением политической активности граждан институт государственных закупок все чаще стал привлекать внимание общественности. Поэтому перевод взаимодействия с общественностью в урегулированные законодательством рамки является весьма актуальным для государства.

В соответствии со ст. 4 Проекта закона № 68702-6 общественные объединения и объединения юридических лиц вправе:

- осуществлять независимый общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок;

- оценивать процедуры закупки и итоги исполнения контрактов;

- обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчиков признаков состава преступления;

- подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ о ФКС. Данная норма усиливает ощущение публичности и общественной подотчетности деятельности заказчиков, однако механизм и порядок осуществления такого контроля остаются неясными.

Список литературы

1. Анчишкина О. В. Планирование государственных закупок: опыт ФКС США для развития контрактных отношений в российском госзаказе // Этап: экономическая теория, анализ, практика. 2011. № 6. С. 66-94.

2. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

3. Вол ьчик В. В. Эволюция институциональной структуры размещения государственного заказа в России // Вопросы регулирования экономики. 2011. № 2. Т. 2. С. 56-67.

4. Воробьева А. И. Международный опыт построения системы госзакупок // Бюджет. Режим доступа - http://www. Ь^й. гц/а1!Ме/193855.рЬр.

5. Гражданский кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ.

6. Гуцелюк Е. Ф., Лукьянчиков А. И. Факторы развития коррупционной составляющей сферы размещения государственного заказа // Вопросы регулирования экономики. 2012. № 1. Т. 3. С. 43-53.

7. Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики // Управленческое консультирование. 2011. № 1. С. 145-160.

8. Ковалев А.М. Рынок государственных закупок как действенный инструмент государственного регулирования экономики страны // Финансы и кредит. 2012. № 20 (500). С. 69-74.

9. Котельников В. Ю., Гасанова Е. М. От Федерального закона № 94-ФЗ к федеральной контрактной системе: инновации конкурсных торгов // Вопросы регулирования экономики. 2012. № 1. Т. 3. С. 5-14.

10. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государствен-

ных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.

11. О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг. Обзор предполагаемых изменений системы государственных закупок. // КонсультантПлюс: Правовые новости. Специальный выпуск. 2012.

12. Пискунов А. А. Федеральная контрактная система как инструмент развития // Этап: экономическая теория, анализ, практика. 2011. № 6. С. 48-57.

13. Тульцова И. В. Особенности функционирования федеральной контрактной системы США // Вестник Академии. 2012. № 3. С. 31 - 32.

14. Храмкин А. А. Международный опыт построения системы госзакупок // Бюджет. Режим доступа - http://www. Ь^й. гц/агйс1е/46008.рЬр.

15. Шахова Г. Я. Крадинов П. Г. Эффективность бюджетных расходов в сфере государственных закупок // Финансовый журнал. 2012. № 3. С. 15-28.