Совет министров в Российской империи. К 150-летию создания

Ä.H. Петеримов

СОВЕТ МИНИСТРОВ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ. К 150-ЛЕТИЮ СОЗДАНИЯ

Авторы многих учебников по1 истории дореволюционной России подходят к вопросам о системе государственных учреждений и местных органов власти упрощенно. Это мешает студентам понять тенденции в системе управления государством. Авторы обычно повествуют о правительствах, которые, якобы, были при великих князьях, первых царях, и являлись высшими органами исполнительной и распорядительной власти [8, с. 116, 124, 137, 139; 9, с. 70, 82,102; 10, с. 185,242].

Специальная литература нацеливает авторские коллективы учебных пособий, преподавателей вузов на правильное освещение изменений в системах управления в изучаемый период русской истории [См.: 4, с. 200—201, 273—276; 5, с. 198—202;

7, с. 242—243,298—301].

В связи со 150-летием создания в Российской империи Совета Министров обратимся к истории этого органа.

Еще император Александр I при учреждении 8 министерств (1802 г.) повелел образовать объединенный высший совещательный орган — Комитет министров. Его члены назначались монархом. Комитет министров под председательством императора разрешал вопросы, вызванные отсутствием соответствующих законов, многолетними тяжбами ведомств, жалобами помещиков или крестьян, необходимостью контроля над действиями чиновников государственного аппарата. Александр I часто утверждал законопроекты, рассмотренные на заседаниях Комитета министров, не ставя их на обсуждение Государственного совета.

Позднее, с 1872 г., Комитет министров выступал и как высшая цензурная инстанция. По его постановлениям (на основе представлений министерства внутренних дел) за 1872—1904 гг. было уничтожено около 200 различных изданий. Среди них были сочинения В.В. Берви-Флеровского, Л.Н. Толстого, Д.И. Писарева, К. Маркса [4, с. 199—200].

В начале XX в., судя по воспоминаниям председателя Комитета министров С.Ю. Витте, это высшее административное учреждение рассматривало «временные законы», ...различные полицейские меры о всевозможных охранах, всякие опеки различным лицам, протежируемым свыше... и тому подобные дела» [2, с. 259]. В апреле 1906 г. Комитет министров был упразднен как устаревшее учреждение.

В России вплоть до второй половины XIX в. не было «правительственного комитета». Монархи лично руководили министрами и высшими чиновниками государственного аппарата.

В связи с подготовкой в империи буржуазных преобразований, с октября 1857 г. неофициально стал действовать Совет министров под председательством Александра II. С ноября 1861 г. новый Совет стал высшим правительственным органом уже официально. В его состав входили министры, главноуправляющие ведомств, председатели Государственного совета, Комитета министров, другие лица, назначаемые императором. Государь активно использовал свое право вынесения на обсуждение Совета Министров актуальных вопросов.

Совет Министров обсуждал работу комиссий, комитетов, отдельных учреждений, проекты намечаемых реформ. В порядке дня Совета были разнообразные сводки, заключения о распоряжениях отдельных ведомств, требовавшие согласованных действий. Совет министров рассматривал годовые отчеты министерств, «всеподданнейшие доклады», различные проекты. Некоторые из документов император сразу утверждал. Они становились «высочайшими повелениями» — законами. Другие проекты из-за противоречивости оценок, разночтения в ведомствах отправлялись в специальные совещания или комитеты для доработок. Делопроизводством Совета Министров занимался до 1906 г. управляющий Комитета министров.

В 1870-х гг. император собирал Совет Министров все реже и реже. Хотя представители либеральной части общества и высшего чиновничества искали компромисс между самодержавием и обществом. Такой компромисс содержался в программе министра внутренних дел М.Х. Лорис-Меликова, включавшей создание законосовещательного, представительного органа, единого кабинета министров, который бы обсуждал и проводил в жизнь ряд назревших социально-политических преобразований.

После вступления на престол Александра III предложения Лорис-Меликова были отвергнуты. Заседания Совета Министров с 11 декабря 1882 г. прекратились вообще [5, с. 174—175],

Русская либеральная общественность и буржуазия в начале XX в. выступали за реформирование государственной системы управления, сознавая, что императорский двор не должен оставаться законодательной и исполнительной властью. Возникали идеи учреждения законосовещательного органа и единого коллегиального правительства. Но Николай II и «дворцовая камарилья» отвергали подобные идеи.

Революционные события начала 1905 г. заставили императора возобновить Совет Министров по образцу 1860-х гг. под председательством графа

А.Н. Пвтеримов

Д.М. Сольского, возглавлявшего Государственный совет. В июне-июле 1905 г. Совет Министров поддержал проект комиссии А,Г. Булыгина о создании законосовещательной Государственной думы.

В условиях развития революции появились проекты реформирования исполнительной власти. По одним — предлагалось реформировать Комитет министров и Совет Министров. По другим — сохранить один Комитет министров. Император, как всегда, колебался, но не хотел уступать оппозиции. Только 18 октября 1905 г. «Правительственный вестник» опубликовал Высочайшее повеление председателю Комитета министров Витте «принять меры к объединению деятельности министров вплоть до утверждения законопроекта о Совете Министров» [6, с. 240]. 19 октября Николай II подписал указ «О мерах к укреплению единства и деятельности министерств и Главных управлений», по которому Совет Министров был преобразован. В него вошли министры, главноуправляющие ведомств, государственный контролер, обер-прокурор Св. Синода, председатель Государственного совета, наместник на Кавказе. Председателем правительства был назначен С.Ю. Витте. Трудно ему было в то время. Император не доверял инициативным властным сановникам и поэтому он ограничил полномочия Витте. Николай II сохранил за собой права: назначения и смещения министров и самого председателя, изменения или отмены любого распоряжения Совета Министров, а также получения от министров «всеподданнейших» докладов. Император лично определял внешнеполитическую деятельность России, координировал работы военного, морского министров, государственного контролера, министра финансов. Министры могли ставить на рассмотрение правительства только важные вопросы. Характерно, что новое правительство было подотчетно только императору, но не Государственной думе.

Совет Министров России стал постоянно-действующим высшим правительственным органом. Он заседал два-три раза в неделю, отражая свою деятельность в специальных журналах собственной канцелярии. На правительство возлагалось «...направление и объединение действий Главных начальников ведомств по предметам, как законодательства, так и высшего государственного управления». Ему поручалось рассматривать предложения ведомств, совещаний, комиссий по вопросам законодательства перед внесением их в Государственную думу и Государственный совет; «всеподданнейшие» доклады министров, распоряжения начальников ведомств, их предложения по устройству министерств, замене главных должностных лиц; утверждать уставы акционерных обществ [12, с. 108].

В 1905—1907 гг. Совет Министров координировал меры различных ведомств по борьбе с революционным движением. С 1906 г., после упразднения Комитета министров, правительство исполняло его

функции, начиная от политических мероприятий, таких, как введение и продление на очередное трехлетие «исключительного положения», и кончая «попечительством» о нуждах предпринимателей в утверждении компании, заботами о пособиях и пенсиях чиновникам [4, с. 74].

Выполняя законосовещательные функции, Совет Министров обсуждал законопроекты независимо от Государственной думы и Государственного совета. Часть их проходила по статье 11 «Основных государственных законов» сразу же на утверждение императора как «акты верховного управления», другие — по статье 87 тех же законов как «чрезвычайные указы». Такая практика позволяла Николаю II принимать важнейшие законы без обсуждения в «законодательных палатах». Так, за период между роспуском Думы I созыва (июль 1906 г.) и созывом Думы II созыва (февраль 1907 г.) через Совет Министров было проведено 59 «чрезвычайных указов» по статье 87 «Основных государственных законов», главным образом карательных. По той же статье был проведен указ, внесенный П. А. Столыпиным о праве крестьян на свободный выход из общин (от 9 ноября 1906 г.). В период между разгоном Думы II созыва и началом работы Думы I созыва (2 июня — 1 ноября 1907 г.) было утверждено 56 таких актов [4, с. 74].

Следует сказать, что Совет Министров занимался и государственным бюджетом, контролируя составление смет, открывая кредиты министерствам и ассигнования ведомствам.

Добившись спада революционного движения в стране, император избавился от несговорчивого, склонного к диктатуре, председателя Совета Министров С.Ю. Витте [3, с. 341].

Совет Министров возглавил новый министр внутренних дел П.А. Столыпин (в июле 1906 — сентябре 1911 гг.). Столь быстрое выдвижение на ключевую должность объясняли тем, что Николаю II понравилось, как энергично губернатор Столыпин подавлял аграрные волнения в Саратовской губернии [1, с. 17]. По мнению С.Ю. Витте, Столыпин был «без всякого государственного опыта и человек средних умственных качеств и среднего таланта...» [3, с. 351].

С деятельностью Столыпина, как председателя правительства, связан целый период в истории внутренней политики России, называемый «столыпинской реакцией». За 1907—1909 гг. по приговорам военных судов в России было казнено около 3,5 тысяч человек. Власти запретили работу 356 профессиональных союзов. Правительство лавировало между требованиями помещиков и богатыми крестьянами при проведении нового землеустройства. Но добиться своих экономических целей, не затрагивая правящий режим и его основу — помещичье землевладение и централизованную бюрократическую систему, правительство не могло. Правитель-

История

ство с большим трудом справлялось со своими функциями.

В 1909 г. по инициативе Столыпина, был учрежден Совет Министров сокращенного состава, предназначенный для предварительного рассмотрения текущих вопросов до вынесения их в правительство. Столыпин, используя свою власть, направлял в малый Совет Министров любые дела без последующего рассмотрения их на заседаниях правительства. Такая практика принижала роль Совета Министров в России.

Столыпин, по словам С.Ю. Витте, «внес во все отправления государственной жизни полнейший произвол и полицейское усмотрение» [3, с. 369]. Император и его ближайшее окружение, консервативно настроенные помещики, представители буржуазии все более и более понимали, что П.А. Столыпин не сможет предотвратить новую революцию. Как вспоминал В.Н. Коковцев, Столыпина почти игнорировали при дворе [11, с. 37]. Ему даже подыскивали другую должность.

После кончины П.А. Столыпина председателем Совета Министров стал министр финансов В.Н. Коковцев (с сентября 1911 по январь 1914 гг.). Он сразу получил указания от императрицы Александры Федоровны: «...Вы не должны слепо продолжать то, что делал Ваш предшественник, ...не ищите поддержки у политических партий, они у нас незначительны. Опирайтесь на доверие государя—Бог Вам поможет» [11, с. 66].

Позднее в своих мемуарах Коковцев рассказал о трудностях в работе премьера: ограниченности прав главы кабинета, например, невозможности подбора министров по своему выбору, об интригах со стороны двора. «Номинально я считался главой правительства, руководителем всей его деятельности, а на самом деле одна часть министров была глубоко безразлична ко всему, что происходило кругом, а другая вела явно враждебную мне политику... Эта часть министров имела на своей стороне... государя ...ему нравилось повышенное настроение министров националистического пошиба». В.Н. Коковцев вспоминал: «моя осторожная политика признавалась одними за мою личную трусость, а другими и самим государем — просто профессиональной тактикой министра финансов, опасавшегося расстроить финансовое благополучие страны» [11, с. 188—189].

В первое время служебной деятельности Коковцева император заверял его о своем полном доверии, указывал, что председатель правительства служит государю, а не Государственной думе. В предвоенные годы Николая II стала раздражать негативная оценка премьером состояния русской армии и роли военного министра В.А. Сухомлинова.

Осенью 1913 г. группа высших чиновников стала добиваться ухода В.Н, Коковцева с поста главы правительства. Рупор консерваторов — еженедель-

ник «Гражданин» В.П. Мещерского — критиковал министров и главу правительства В.Н. Коковцева за умаление престижа государя, отстаивал идею упразднения кабинета, как «западноевропейского новшества» и настаивал на возврате к прежнему Комитету министров во главе с преданными императору сановниками И.Л. Горемыкиным или A.C. Танеевым [11, с. 126—127,259, 371—372].

В конце января 1914 г. Коковцев был уволен с поста министра финансов и главы Совета Министров [11, с. 337—338]. Его преемником император назначил И.Л. Горемыкина, угодного сановника, отличавшегося покорностью, пассивностью и безразличием к делам правительства [10, с. 384]. Возглавляя Совет Министров в 1914 — январе 1916 гг. Горемыкин показал себя противником уступок буржуазии, Государственной думе, «прогрессивному» блоку, образованному членами Думы в августе 1915 г. Понимая неизбежность новой революции, прогрессисты, октябристы, кадеты, входившие в блок, безуспешно настаивали перед Николаем II на необходимости создания правительства, ответственного перед Думой.

В годы мировой войны Россия потеряла часть своих земель, значительных материальных ценностей, свыше 1,2 млн убитых солдат и других военнослужащих. Свыше 3,5 млн человек оказались в плену. В бедственном положении были сотни тысяч инвалидов, сирот, людей, отравленных германскими газами. Свои поселения вынуждены были покинуть более 3-х миллионов беженцев. В России резко возросли цены, стал падать курс рубля. Нарастал внешний долг страны. В столь сложной обстановке сам император возглавил верховное командование русской армии, пытался укрепить исполнительную власть путем смены министров и глав Совета Министров. В 1916 — начале 1917 гг. премьерами служили Б.В. Штюрмер, А.Ф. Трепов,

Н.Д. Голицин. Между тем политическая, экономическая, социальная ситуация в России стремительно ухудшалась. Правивший режим оказался неспособен изменить ход войны в свою пользу, а также облегчить жизнь многонационального населения. В России складывалась революционная обстановка.

Итак, в России накануне и в период думской монархии, были проведены преобразования высшей исполнительной власти. Их целью было объединение и совместное противостояние посягательствам оппозиционных сил на государственные устои. Образование и деятельность Совета Министров способствовала укреплению исполнительной власти. Опыт её деятельности в мирное время достаточно известен и описан. В период первой мировой войны система управления в России оказалась недееспособной. Императорская власть в Петрограде прекратила свое существование 27 февраля 1917 г. Министры, другие сановники были арестованы и заключены в Петропавловскую крепость [7, с. 304].

А.Н. Петеримов

Литература

1. Аврех, А.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России/А.Я. Аврех. — М. : Политиздат, 1991.— 286 с.

2. Витте, С.Ю. Воспоминания / С.Ю. Витте. В 3-х т. — М.: Изд-во социально-экономической литературы, 1960. — Т. 2. — 639 с.

3. Витте, С.Ю. Указ. соч. /С.Ю. Витте.—-Т. 3. — 723 с.

4. Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Н.П. Ерошкин. —М.: Высш. шк„ 1983, —352 с.

5. История государственного управления в России: учебник / под общей ред. Р.Г. Пихои. — М. : Изд-во РАГС, 2002. — 382 с.

6. История государственного управления в России (X—XXI вв.): хрестоматия / Под общей ред. Р.Г. Пихои. — М. : Изд-во РАГС, 2003. — 591 с.

7. История государственного управления России: учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. — Ростов н/Д : Феникс, 2002. — 608 с.

8. История России:«учебник / под общей ред. Ю.И. Казанцева, В.Г. Деева, — М. : Инфра-М; Новосибирск : Сибирское соглашение, 2000. — 472 с.

9. История России: учебник для вузов / A.A. Чернобаев, И.Е. Горелов, М.Н. Зуев и др.; под ред. М.Н. Зуева, A.A. Чернобаева. — М. : Высш. шк., 2001, —479 с.

10. История России: учебное пособие для вузов / под ред. А.Ф. Васильева, В. А. Потатурова. — 3-е изд., доп. и исправл. — М. : Академический проект, 2005. — 752 с.

11. Коковцев, В,Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1911—1919/В. Н. Коковцев; Сост., авт. вст. ст., коммент., имен. указ. С.С. Волк. —-М.: Современник, 1991.—590 с.

12. Советская историческая энциклопедия. — М. • Сов. энциклопедия, 1971. — Т. 13. — 1024 с.