Осуществление муниципальных полномочий органами государственной власти: конституционные параметры и современная практика

УДК 342.5

М.А. Липчанская

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПАРАМЕТРЫ И СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА

Введение: статья посвящена анализу критериев конституционной допустимости делегирования и перераспределения полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. В настоящее время в условиях продолжающегося поиска гармонизации полномочий органов публичной власти в современном российском федеративном государстве до сих пор нет однозначно выработанных критериев и пределов передачи муниципальных полномочий органам государственной власти регионального уровня; отсутствует разработанная и утвержденная концепция делегирования полномочий в конституционной системе власти. Развивая конституционные положения, федеральное законодательство в данной сфере изменяется не всегда последовательно, вступая в противоречие с правовыми позициями Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Такая ситуация требует дальнейшего осмысления конституционных параметров и современной практики делегирования полномочий в системе органов публичной власти. Цель: выявить тенденции правового регулирования допустимости осуществления органами местного самоуправления полномочий государственных органов, проанализировать судебную практику по данному вопросу и оценить перспективы взаимного делегирования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Методы: исторической диалектики, исторический, сравнительно-правовой, системного анализа, формально-юридический. Результаты: проведен ретроспективный анализ правового регулирования допустимости осуществления органами государственной власти муниципальных полномочий, который показал сложность и незавершенность этого процесса до настоящего времени, а также свидетельствует о том, что внесенные в 2014, 2016 гг. изменения в действующее законодательство в этой части спровоцировали новый виток «обострения» отношений, повлекший за собой формирование неоднозначной судебной практики. Выводы: конституционность осуществления муниципальных полномочий органами государственной власти подтверждается доктринальными выводами, легализована федеральным законодательством и реальной современной практикой. Однако допустимость перераспределения полномочий без четко зафиксированных принципов добровольности, соразмерности и эффективности позволяет говорить о потенциальной угрозе размывания и утраты сути местного самоуправления.

Ключевые слова: конституция, полномочия, органы государственной власти, органы местного самоуправления, делегирование, перераспределение.

© Липчанская Мария Александровна, 2018

Доктор юридических наук, профессор, и.о. заведующего кафедрой конституционного права

M.A. Lipchanskaya

IMPLEMENTATION OF MUNICIPAL POWERS

BY PUBLIC AUTHORITIES: CONSTITUTIONAL PARAMETERS

AND MODERN PRACTICE

Background: the article is devoted to the analysis of the criteria for the constitutional admissibility of delegation and redistribution of powers of local self-government bodies to state authorities. Currently, in the context of the ongoing search for harmonization of the powers of public authorities in the modern Russian federal state, there are still no unequivocally developed criteria and limits for the transfer of municipal powers to state authorities at the regional level. Moreover, there is no developed and approved concept of delegation of powers in the constitutional system of power. Developing constitutional provisions, the federal legislation in this sphere does not always change consistently, contradicting the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation and the Supreme Court of the Russian Federation. Such a situation requires further comprehension of constitutional parameters and modern practice of delegation of powers in the system of public authorities. Objective: the author of the article intends to identify trends in the legal regulation of the admissibility of the implementation by local governments of the powers of state bodies, to analyze judicial practice on this issue and to assess the prospects for delegation of mutual powers of state authorities and local self-government. Methodology: in doing the research the following methods of study were used: historical dialectics, historical, comparative legal, system analysis, formal legal. Results: a retrospective analysis of the legal regulation of the permissibility of the implementation of municipal powers by the state authorities was done which showed the complexity and incompleteness of this process to date, and also indicates that the changes made in the current legislation in this part provoked a new round of "aggravation" of relations, which led to the formation of ambiguous judicial practice. Conclusions: the constitutionality of implementation of municipal powers by public authorities is confirmed by doctrinal conclusions, adopted by Federal legislation and legalized by real modern practice. However, the permissibility of redistribution of powers without clearly fixed principles of voluntariness, proportionality and efficiency suggests a potential threat of erosion and loss of the essence of local self-government.

Key-words: constitution, powers, state authorities, local self-government bodies, delegation, redistribution.

В первые годы «работы» Российской Конституции среди большинства ученых-конституционалистов, практиков и, т.н. муниципалов превалировала установка, согласно которой местное самоуправления «отделено от государства» и как следствие недопустимо какое бы то ни было вмешательство в деятельность муниципальной власти. Нормативным фундаментом таких умозаключений послужила ст. 12 Конституции РФ. Накануне 25-летнего юбилея Конституции России инициированный В.Т. Кабышевым конституционный диалог вновь актуализировал размышления о целесообразности и пределах допустимости взаимного делегирования полномочий в конституционной системе публичной власти, в частности, между органами государственной власти и местного самоуправления [1]. Интересно насколько глубокая трансформация нормативного регулирования и концептуального восприятия конституционной системы власти произошла в Российском федеративном государстве с течением времени? Чтобы ответить на данный вопрос, проанализируем ретроспективную динамику правового регули-

рования взаимного делегирования полномочии между органами государственной власти и местного самоуправления.

Принятый в 1995 г. и интерпретированный в духе «периода становления местного самоуправления» первый в Российской Федерации Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривал каких-либо положений о возможности осуществления полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения органами государственной власти1. Тем не менее, уже в то время такая практика существовала в некоторых субъектах страны. Учитывая объективные реальности, член Совета Федерации К.А. Титов предлагал внести соответствующие дополнения в указанный Закон, но его идея была отвергнута рабочей группой на том основании, что органы государственной власти субъектов Федерации могут искусственно создавать органам местного самоуправления условия, при которых последние будут вынуждены передавать часть своих полномочий в ведение органов государственной власти, лишая себя, таким образом, установленной федеральным законом компетенции [2, с. 177].

Конституционный Суд РФ в период действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ также неоднократно выражал правовую позицию, суть которой заключается в том, что вопросы местного значения могут и должны решать органы местного самоуправления или население непосредственно, но не органы государственной власти2! Например, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П Конституционный Суд РФ высказался о недопустимости закрепления в федеральном законодательстве какого бы то ни было указания на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения.

Такой подход был подвергнут критике некоторыми специалистами. Например, С.Е. Чаннов указывал, что «доводы, которые приводит Конституционный Суд Российской Федерации в обоснование данного решения вызывают серьезные сомнения...». Он аргументированно возражал и доказывал, что «население или органы местного самоуправления могут самостоятельно избрать наиболее эффективный способ реализации вопросов местного значения», подразумевая, что это вполне может быть делегирование вопросов местного значения на вышестоящий уровень власти [3, с. 5].

Собственно, и сами судьи Конституционного Суда РФ не были единодушны при принятии решений. В частности, по итогам рассмотрения вопроса о конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» при том, что Конституционный Суд обосновал полный запрет передачи органами местного самоуправления каких-либо собственных полномочий органам государственной власти в любом объеме, были высказаны два особых мнения: судей Н.В. Витрука и Г.А. Гаджиева, в которых указанный вывод был подвергнут серьезной критике.

Однако со временем в законодательстве РФ все больше стали проявляться тенденции к ревизии указанных положений. Так, новый Федеральный закон от

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 35, ст. 3506 (утратил силу).

2 См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П, от 15 января 1998 г. № 3-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П. Справ.-

40 правовая система «КонсультантПлюс: универсальный профиль».

6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уже содержал отдельную статью (ст. 75), допускающую в строго определенных случаях временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления3.

Разумеется, указанные положения подверглись серьезной критике в научной литературе с точки зрения их соответствия Конституции РФ с учетом вышеприведенных позиций Конституционного Суда РФ [4, с. 289; 5, с. 11]. В частности, С.Е. Чаннов писал: «Представляется, что из признания Конституционным Судом Российской Федерации неконституционности добровольной передачи органами местного самоуправления отдельных своих полномочий органам государственной власти тем более вытекает недопустимость их принудительного изъятия... Таким образом, определенное противоречие ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституции РФ, с нашей точки зрения, на сегодняшний момент не вызывает сомнений» [5, с. 12].

Однако острота проблемы конституционности положений ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» несколько снижалась тем фактом, что на практике ее положения применялись крайне редко. Так, например, осенью 2008 г. депутаты парламента Северной Осетии одобрили проект постановления, в котором главе Республики предложено принять решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти Северной Осетии отдельных полномочий органов местного самоуправления г. Владикавказа. Это стало результатом обсуждения ситуации, сложившейся в столице Республики в связи в с убийством мэра и сложением полномочий 15 депутатов Собрания представи- и телей г. Владикавказа. Временное государственное управление было введено на а несколько месяцев до марта 2009 г. [6, с. 156]. о

Ситуация принципиально изменилась с принятием Федерального закона от о 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального о

с

закона „Об общих принципах организации законодательных (представитель- а ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской в

е

Федерации и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного о самоуправления в Российской Федерации"»4! Данным актом ст. 17 Федерального ю

Т5

закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- |

ской Федерации» была дополнена ч. 1.2, согласно которой законами субъекта к

РФ в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться а

перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и |

органами государственной власти субъекта РФ. Таким образом, у регионов по- ии

явилась возможность своими законами осуществлять перераспределение полно- №

о о 3

мочий между органами местного самоуправления и органами государственной 1 власти субъекта РФ. Перераспределение, если рассматривать содержание данного ) понятия, в русском языке означает распределение, осуществленное заново, по- 8 иному5. Применительно к полномочиям в системе публичной власти это должно означать их новое распределение, разграничение, т.е. передачу полномочий как

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2018. № 17, ст. 2432.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 22, ст. 2770.

5 См.: Энциклопедия «Викисловарь». URL: http://ru.wiktionary.org. (дата обращения: 10.05.2018). 41

от органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления («сверху вниз»), так и наоборот — от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ («снизу вверх») [7, с. 71].

Необходимо отметить, что субъекты РФ практически сразу стали активно пользоваться предоставленным им правом изымать отдельные полномочия по решению вопросов местного значения у муниципальных образований. Так, уже в 2014 г. было принято более 30 законов субъектов РФ о перераспределении полномочий6, к настоящему же времени число подобных актов перевалила за сотню. Наиболее часто перераспределялись полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Из полномочий по решению вопросов местного значения наиболее часто перераспределялись полномочия в сферах территориального планирования, землепользования и застройки, несколько реже — в сфере энерго-, тепло- и водоснабжения, а также полномочия в области здравоохранения, культуры и спорта7

Также сформировалась достаточно объемная судебная практика относительно оспаривания законности передачи полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения органам государственной власти. В большинстве случаев суды оставляли подобные законы действующими. При этом некоторыми из них, в т.ч. Верховным Судом РФ, были сформулированы достаточно спорные позиции по некоторым вопросам. Примечательно, что определение Верховного Суда РФ было вынесено еще до принятия Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ, которым предусматривается возможность перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в целом ряде сфер общественной жизни8! Кроме того, Верховный Суд РФ посчитал правильным распространить требования, предусмотренные Федеральным законом № 494-ФЗ и на законы субъектов РФ, принятые до его вступления в силу9! Таким образом, по сути в данном случае требованиям, предусмотренным Федеральным законом № 494-ФЗ в отношении законов субъектов РФ, была придана обратная сила.

¥ 6 См., например: Закон Московской области от 24 июля 2014 г. № 106/2014-03 «О пере-

¡1 распределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных об-| разований Московской области и органами государственной власти Московской области» (в J3: ред. от 25 декабря 2017 г.); Областной закон Ленинградской области от 7 июля 2014 г. № 45-оз § «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами

1 государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленин-

градской области» (в ред. от 20 марта 2018 г.); Закон Удмуртской Республики от 28 ноября ä 2014 г. № 69-РЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления 8 муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и орга-

>g нами государственной власти Удмуртской Республики» (в ред. от 26 декабря 2017 г.); Закон

Ъ Орловской области от 10 ноября 2014 г. № 1686-О3 «О перераспределении полномочий между ° органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской области и органа-

§ ми государственной власти Орловской области» (в ред. от 22 декабря 2016 г.); Закон Ненецкого ^ автономного округа от 19 сентября 2014 г. № 95-ОЗ «О перераспределении полномочий между

1 органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного

S округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа» (в ред. от 23 апреля

m 2018 г.) и др. Справ.-правовая система «КонсультантПлюсРегион: универсальный профиль».

7 См.: Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2015 г. - начало 2016 г.). Мониторинг Минюста России. URL: http://miniust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 10.05.2018).

8 См.: Определение Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. № 63-АПГ15-1. Справ.-правовая система «КонсультантПлюс: универсальный профиль».

9 См., например: Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 17 января 2018 г. 42 № 56-АПГ17-22. Справ.-правовая система «КонсультантПлюс: универсальный профиль».

Принципиальная позиция относительно природы полномочий, передаваемых от органов местного самоуправления органам государственной власти, была также сформулирована Верховным Судом РФ в апелляционном определении от 30 августа 2016 г. № 46-АПГ16-10.

25 декабря 2014 г. Самарской Губернской Думой принят и 29 декабря 2014 г. губернатором Самарской области подписан Закон Самарской области № 134-ГД «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области „О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области"».

Частями 1,2 и 3 статьи 3 указанного Закона Самарской области некоторые полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области были отнесены к полномочиям органов государственной власти Самарской области. Этим же законом часть из этих полномочий была передана органам местного самоуправления в качестве отдельных государственных.

Прокурор Самарской области обратился в суд с административным иском о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 1 ст. 6 оспариваемого Закона Самарской области, которым органы мест,ного е самоуправления городских округов и муниципальных районов в Самарской об- и ласти наделены рядом полномочий органов государственной власти Самарской а области, предусмотренных ч. 1 ст. 3 данного Закона. о

Решением Самарского областного суда от 21 марта 2016 г. в удовлетворении к административного иска отказано. При этом суд полагал, что в результате о

с

перераспределения полномочий между органами государственной власти и а

органами местного самоуправления законом субъекта РФ может быть осу- е

ществлена последующая передача уже перераспределенных полномочий от о

одного уровня публичной власти другому, и федеральное законодательство не р

содержит запрета на последовательное применение положений ч. 1.2 ст. 17 Фе- и

дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления к

в Российской Федерации», а затем ч. 1 ст. 19 данного Федерального закона в от- а

ношении перераспределенных полномочий. По мнению суда первой инстанции, |

перераспределенные полномочия между органами местного самоуправления и ии

органами государственной власти субъекта РФ становятся государственными №

полномочиями. 2

Верховный Суд РФ, однако, не согласился с данным выводом, указав, что )

перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению 8 вопросов местного значения в пользу органов государственной власти не прекращает их статус полномочий по решению вопросов местного значения. Они по-прежнему остаются полномочиями, осуществление которых направлено на решение вопросов местного значения. Государственными они, с позиции публичной власти, не становятся. Государственными становятся лишь органы,

которые после перераспределения должны их осуществлять. 43

На этой основе Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ определила решение Самарского областного суда от 21 марта 2016 г. отменить и принять по административному делу новое решение, которым административный иск прокурора Самарской области удовлетворить10.

Таким образом, Верховным Судом РФ в рамках данного дела сделан важный в теоретическом и практическом плане вывод, заключающийся в том, что передача полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти не меняет их правовую природу. Представляется, с этим выводом необходимо согласиться. Так же как и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, не теряют свой статус государственных (что позволяет государству контролировать их осуществление), так же и делегирование полномочий органов местного самоуправления на государственный уровень не прекращает в отношении них действия ч. 1 ст. 130 Конституции РФ.

Тем не менее, несмотря на то, что практика достаточно быстро восприняла введенный в 2014 г. институт перераспределения полномочий, этот институт практически сразу после его введения подвергся жесткой критике со стороны ученых [8, с. 59; 9, с. 70; 10; 11, с. 14; 12, с. 24]. Главная претензия к нему со стороны теоретиков конституционного и муниципального права заключалась и заключается в том, что по сути он дает возможность субъектам РФ полностью выхолостить саму идею местного самоуправления как независимого уровня власти, забрав у муниципальных образований все наиболее значимые полномочия. В частности, по мнению, Т.М. Бялкиной, в результате подобного перераспределения органы государственной власти напрямую начинают решать вопросы местного значения, что по сути прямо противоречит конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения [7, с. 71]. С.Г. Соловьев также указывает: данный институт несет потенциальную угрозу ущемления прав муниципалитетов на внутреннее территориальное устройство и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления [13, с. 18; 14, с. 14]. Другие специалисты подчеркивают противоречие рассматриваемого института конституционным нормам, опираясь на уже упомянутые акты Конституционного Суда РФ [15, с. 24; 16, с. 69].

Представляется, что проблема гораздо серьезнее. Встает вопрос о возникшей у субъектов РФ возможности осуществлять изъятие полномочий у органов местного самоуправления без какой-либо объективной необходимости, руководствуясь, например, чисто политическими соображениями. Как справедливо отмечает Е.С. Шугрина, «в Федеральном законе № 131-Ф3 отсутствуют требования о необходимости определения законами Российской Федерации каких-либо обстоятельств или критериев (например, уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований) для перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи органам государственной власти субъектов РФ. Анализ законов субъектов РФ свидетельствует, что они не особо стремятся как-то обосновать свою деятельность по изъятию полномочий органов местного самоуправления» [17, с. 76]. По мнению О.А. Кожевникова, «отсутствие нормативного закрепле-

10 См.: Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 30 августа 2016 г. № 46-АПГ16-10. Справ.-правовая система «КонсультантПлюс: универсальный профиль».

ния критериев и обстоятельств, позволяющих субъекту РФ принимать закон о перераспределении полномочий, само по себе не только нарушает право граждан (населения) и органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст. 12, 32, 131 Конституции РФ), но и способно дать субъекту РФ чрезмерную самостоятельность в использовании делегированного федеральным законодателем права по перераспределению полномочий органов местного самоуправления в свою пользу» [18, с. 74].

Необходимо подчеркнуть, что автор не является принципиальным противником делегирования собственных полномочий органов местного самоуправления на уровень государственной власти. Думается, что при передаче полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти следует руководствоваться принципами разумной достаточности и приоритета интересов населения конкретного муниципального образования.

Таким образом, делегирование полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти представляется нам вполне допустимой практикой при одновременном соблюдении двух условий: 1) проведения анализа эффективности такого делегирования; 2) добровольности делегирования полномочий. Последнее условие позволяет снять и вопрос о соответствии рассматриваемого института Конституции РФ.

Библиографический список

1. Кабышев В.Т. Конституционный диалог // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 5(118). С. 12-21.

2. Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Феде- е рализм. 1998. № 3. С. 174-179. |

3. Чаннов С.Е. К вопросу о конституционности временного исполнения органами С государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления // Право и Т экономика. 2008. № 6. С. 4-7. С

к

4. Сивицкий ВА. Регулирование ответственности в сфере местного самоуправления Г / Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / под ред. д А.В. Иванченко. М.: Юриспруденция, 2004. С. 286-290. Т

5. Чаннов С.Е. К вопросу о конституционности временного исполнения органами Н государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления // Админи- о стративное и муниципальное право. 2009. № 9. С. 11-13. р

и

6. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местно- Ч го самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. И.В. Бабичева, О Е.С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2015. 672 с. а

к

7. Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного са- е моуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муници- | пальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 69-73. №

8. Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 31 2014. № 4. С. 58-63. )

9. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование 1 контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 68-71. ю

10. Маркварт Э. Чтоб боялись, или Зачем понадобилась очередная «реформа реформы» местного самоуправления // Новый компаньон. 2014. 10 июня.

11. Бабун Р.В. 2014 год в истории местного самоуправления России: вперед или назад // Местное право. 2015. № 1. С. 13-20.

12. Соловьев С.Г. Институт перераспределения полномочий — конец российского самоуправленческого фундаментализма // Современное право. 2016. № 3. С. 22-28. 45

13. Соловьев С.Г. Цели российского местного самоуправления и правовой институт перераспределения муниципальных полномочий // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 4. С. 16-21.

14. Соловьев С.Г. Правовой механизм перераспределения муниципальных полномочий — конец российских самоуправленческих иллюзий // Вестник Омской юридической академии. 2016. № 3. С. 10-16.

15. Уваров А..А.. Перераспределение полномочий органов местного самоуправления (анализ законодательных новаций) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 2. С. 23-27.

16. Благов Ю.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы конституционности // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 69-71.

17. Шугрина Е.С. Кто осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, или Опять о перераспределении полномочий // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 11. С. 71-75.

18. Кожевников ОА.. Дискуссионные вопросы права субъекта РФ перераспределять полномочия органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъектов РФ через призму конституционно-правовой и экономической основы местного самоуправления // Муниципальное имущество: право, экономика, управление. 2016. № 1. С. 49-56.

References

I. Kabyshev V.T. Constitutional Dialogue // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2017. № 5(118). P. 12-21.

2 2. Machulskaya I. State Powers of Local Self-government // Federalism. 1998. № 3.

£ P. 174-179.

a 3. Channov S.E. On the Question of the Constitutionality of Temporary Execution of

S Individual Powers by State Authorities of Local Self-government // Law and Economics. 1 2008. № 6. pp. 4-7.

I 4. Sivitsky V.A. Regulation of Responsibility in the Sphere of Local Self-government

I / Constitutional and Legislative Bases of Local Self-government / Ed. A.V. Ivanchenko.

Moscow: Jurisprudence, 2004. 304 p. ¥ 5. Channov S.E. On the Question of the Constitutionality of Temporary Execution by

I State Authorities of Individual Powers of Local Self-government // Administrative and | municipal law. 2009. № 9. P. 11-13.

| 6. Commentary to the Federal Law «On General Principles of the Organization of Local

i Self-Government in the Russian Federation» (itemized) / Ed. I.V. Babicheva, E.S. Shugri-I noy. 2 nd ed., Revised. and ammended. M.: NORMA, INFRA-M, 2015. 672 p. | 7. Byalkina T.M. The Constitutional Principle of Independence of Local Self-government

0 in Solving Issues of Local Importance at the Present Stage of Municipal Reform // Con-

1 stitutional and Municipal Law. 2016. № 5. P. 69-73.

§ 8. Kostyukov A.N. Reform to Nowhere ... // Constitutional and Municipal Law. 2014.

I № 4. P. 58-63.

| 9. Shugrina E.S. A New Stage of Municipal Reform or Counter-reforming of Counter-

m reforms? // Constitutional and Municipal Law. 2015. № 4. P. 68-71.

10. Markvart E. To Fear or Why Do I Need Another «Rreform of Reform» of Local Government // New Companion. 2014. 10 June.

II. Babun R.V. 2014 in the History of Local Self-government of Russia: Forward or Backward // Local law. 2015. № 1. P. 13-20.

12. Soloviev S.G. Institute for Redistribution of PoweSrs — the End of Russian Self-46 government Fundamentalism // Modern law. 2016. № 3. P. 22-28.

13. Soloviev S.G. Aims of the Russian Local Self-government and the Legal Institution of Redistribution of Municipal Powers // State power and Local self-government. 2016. № 4. P. 16-21.

14. Soloviev S.G. The Legal Mechanism for the Redistribution of Municipal Powers is the End of Russian Self-management Illusions // Bulletin of the Omsk Law Academy. 2016. № 3. P. 10-16.

15. Uvarov A.A. Redistribution of Powers of Local Self-government Bodies (analysis of legislative innovations) // Municipal Service: legal issues. 2016. № 2. P. 23-27.

16. Blagov Yu.V. Redistribution of Powers between Bodies of Local Self-government and Public Authorities of the Constituent Entities of the Russian Federation: the Problems of Constitutionality // Constitutional and Municipal Law. 2016. № 12. P. 69-71.

17. Shugrina E.S. Who Exercises Authority to Solve Issues of Local Importance or Again on the Redistribution of Powers // Constitutional and Municipal Law. 2016. No. 11. P. 71-75.

18. Kozhevnikov O.A. Discussion Questions of the Right of the Subject of the Russian Federation to Redistribute the Powers of Local Self-government Bodies in Favor of Public Authorities of the Constituent Entities of the Russian Federation through the Prism of the Constitutional, Legal and Economic Basis of Local Self-government // Municipal Property: Law, Economics, Management. 2016. No. 1. P. 49-56.

УДК 342.4

В.Д. Мазаев

КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ — НЕОДНОЗНАЧНОСТЬ МАТРИЦЫ РАЗВИТИЯ

Введение: статья посвящена характеристике результатов действия Конституции РФ как правового акта и как прогностического документа. Сегодня многие проблемы реализации Конституции РФ обусловлены переоценкой либерально-демократических ценностей образца 1993 года. Конституционная матрица общественно-политического строя в современных условиях требует дальнейшего осмысления, превращения в более действенный инструмент развития страны с учетом особенностей собственного национального государства и общемировых трендов. Цель: выявить соотношение конституционной модели и достигнутых результатов, оценить верность конституционной модели как матрицы построения современной российской государственности. Методы: исторической диалектики, исторический, сравнительно-правовой, герменевтики, формально-логический. Результаты: установлено, что в конституционной модели имеются системные противоречия и проблемы, например, неоднозначное восприятие либерально-демократической конституционной модели, персонификация политической системы, недооценка институтов представительной демократии, искажение рыночной модели экономики. Обосновывается ошибочность ряда прогностических аспектов Российской Конституции. Выводы: программно-целевой потенциал Конституции России в полной мере не соответ-

© Мазаев Владимир Дмитриевич, 2018

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права факультета права (Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики») © Mazaev Vladimir Dmitrievich, 2018

Doctor of law, Professor, Professor of Constitutional and Administrative law department (National Research University «Higher School of Economics») 47