Особенности нормативного регулирования взаимодействия исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы и общественных наблюдательных комиссий

НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ

И. С. БАЖЕНОВ I. S. BAZHENOV

старший научный сотрудник НИЦ-1 ФКУ НИИ ФСИН России, кандидат юридических наук, подполковник внутренней службы

С. Н. ЛОСЕВА S. N. LOSEVA

заместитель начальника НИЦ-1 ФКУ НИИ ФСИН России, полковник внутренней службы

Особенности нормативного регулирования взаимодействия исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы и общественных наблюдательных комиссий

Aspects of standard regulation of interaction between correctional facilities of FPS and public monitoring committee

Аннотация. В статье представлены проблемные аспекты нормативно-правового регулирования и организационной деятельности исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы при взаимодействии с общественными наблюдательными комиссиями в процессе реализации Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

Ключевые слова: исправительные учреждения уголовно-исполнительной системы, общественные наблюдательные комиссии, нормативное регулирование и организационная деятельность, Общественная палата Российской Федерации.

Abstract. In this article the authors present the issues of standard regulation of interaction between correctional facilities of FPS and public monitoring committee at implementation of the FL from 10.06.2008 № 76-FZ «On public control over ensuring human rights in places of detention and on the assistance to the persons which are in places of detention».

Key words: correctional facilities of the penal system, public monitoring committee, standard regulation and organizational activity, Civic chamber of the Russian Federation.

Совершенствование сотрудничества с институтами гражданского общества и создание условий для осуществления общественного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы (УИС) определяются как одно из основных направлений Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года [1]. Бесспорно, важным элементом общественно-государственного партнерства в

сфере исполнения уголовных наказаний является создание такого общественного института, как общественные наблюдательные комиссии (ОНК), действующие в субъектах Российской Федерации.

В настоящее время основополагающим нормативным актом, регламентирующим совместную деятельность исправительных учреждений УИС и ОНК, является Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об обществен-

vedomosti.fsin@list.ru www.orfsin.ru

2

НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ

ном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее - федеральный закон) [2].

При проведении нормативно-правового анализа положений федерального закона в его содержании были выявлены некоторые пробелы и неточности, не позволяющие в полном объеме определить порядок деятельности ОНК.

Следует признать, что содержащиеся в федеральном законе нормы не содержат механизма осуществления совместной деятельности между учреждениями и органами УИС и ОНК, за исключением упоминания о работе «администрации места принудительного содержания» лишь в некоторых из них. Данный документ раскрывает содержание деятельности только самих ОНК, а роль УИС в целом и Федеральной службы исполнения наказаний в частности не рассматривается ни в одном из его нормативных правовых аспектов, поэтому нуждается в правовой корректировке.

В качестве основной задачи авторы данной статьи ставят цель тезисного обозначения проблемы, заложенной в содержании исследуемого нормативного правового акта.

Итак, в ст. 3 федерального закона закреплено, что правовое регулирование в области общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [3], Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» [4], федеральным законом, иными нормативными правовыми актами. При этом в самом федеральном законе не определено, что правовое регулирование в рассматриваемой сфере деятельности, помимо федеральных законов, также должно основываться и на подзаконных актах (указах Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актах). В данном конкретном случае сфера правового регулиро-

вания значительно ограничена и завершается действием лишь федеральных законов. Именно поэтому представляется целесообразным ст. 3 после слов «иными федеральными законами» дополнить словами «, а также подзаконными нормативными правовыми актами.».

В ч. 1 ст. 4 федерального закона при перечислении принципов приоритета прав человека, добровольности, равноправия, объективности и законности, на наш взгляд, не назван принцип демократизма - не менее важный и к тому же позволяющий устанавливать законность и обоснованность процедуры избрания членов ОНК. Кроме того, принципы, приведенные в перечне ст. 4 федерального закона, расположены в последовательности, не соответствующей логике - ни по общности (принцип законности), ни по значимости. Как представляется, такое ограничение законодателем перечня принципов не вполне логично, поэтому предлагается изменение: между словами «на основе принципов приоритета прав человека» и «добровольности» добавить слово «законности».

Между тем нормы ч. 1 ст. 6 федерального закона не полностью конкретизируют цели деятельности ОНК. Указано лишь, что ОНК действуют в целях содействия государственной политике в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Данную норму, с нашей точки зрения, необходимо после слов «в целях реализации государственной политики» дополнить словами «посредством общественного контроля».

Кроме того, в п. 3 ч. 3 ст. 6 федерального закона, к сожалению, не определены формы содействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта Российской Федерации полномочия по обеспечению законных прав и свобод, общественным объединениям, социально ориентированным некоммерческим организациям, представителям администрации мест принудительного содержания. Поэтому считаем целесообразным дополнить данный пункт положением о том, что такие формы содействия определяются самими ОНК по согласованию с соответствующими территориальными органами ФСИН России. В связи с этим предлагается п. 3 ч. 3 ст. 6 после слов «находящихся в местах принудительного содержания» дополнить словами

Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2016

3

НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ

«, что определяется общественными наблюдательными комиссиями по согласованию с соответствующими территориальными органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы».

При внесении изменений и дополнений в ч. 3 ст. 6 федерального закона также необходимо учесть следующие формы содействия сотрудничеству общественных объединений с представителями администрации мест принудительного содержания, органами государственной власти и местного самоуправления:

- размещение на предприятиях учреждений УИС производственных заказов;

- привлечение общественных объединений к оказанию материальной помощи лицам, нуждающимся в особой социальной защите;

- помощь в заключении различных договоров о сотрудничестве между ОНК и представителями администрации мест предварительного содержания;

- организация совместных обучающих семинаров, круглых столов, дискуссионных площадок и иных мероприятий, направленных на защиту прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных;

- обеспечение социального и психологического сопровождения освобождающихся и освобожденных из мест принудительного содержания и др.

В то же время в ст. 7 федерального закона отсутствует оценочный критерий, позволяющий определить, на каких основаниях совет Общественной палаты Российской Федерации устанавливает численность ОНК для каждого субъекта Российской Федерации. По мнению авторов, в качестве такого критерия может выступать расчетный показатель, характеризующий установление общей численности ОНК в зависимости от количества обслуживаемых ими мест принудительного содержания.

Между тем в ч. 11 ст. 9 федерального закона определено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе оказывать финансовую, имущественную, консультативную и иную поддержку ОНК.

Нередко в практической деятельности встречаются случаи, когда членам ОНК оказывается поддержка, по содержанию и направленности не соответствующая предусмотренной федеральным законом. Поэтому данную

норму предлагаем дополнить положением о том, что названные органы вправе оказывать поддержку ОНК в пределах своей компетенции только в тех случаях и формах, которые не противоречат действующему законодательству. Следовательно, ч. 11 ст. 9 после слов «и иную поддержку общественным наблюдательным комиссиям» необходимо дополнить словами «в случаях, не противоречащих действующему законодательству.».

В ч. 2 ст. 10 федерального закона указано, что правом на выдвижение кандидатур в состав ОНК обладает межрегиональное или региональное общественное объединение, имеющее государственную регистрацию, осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет со дня ее создания, уставной целью или направлением деятельности которого является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина. При этом нельзя не учитывать, что правом на выдвижение кандидатур в состав ОНК такое общественное объединение может обладать при условии, что защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина является его уставной целью.

Таким образом, предлагается изложить данное положение ч. 2 ст. 10 федерального закона в более корректной редакции, а именно: «Правом на выдвижение кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии обладает межрегиональное или региональное общественное объединение, имеющее государственную регистрацию, осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет со дня ее создания, если защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина является его уставной целью.».

При этом в ч. 3 ст. 10 федерального закона желательно внести дополнение о том, что к выдвижению кандидатур в состав ОНК, наряду с уже определенным перечнем, не могут быть допущены лица, имеющие иностранное гражданство или без гражданства.

Согласно ч. 2 ст. 11 федерального закона в случае неоднократных нарушений ОНК Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и федерального закона либо систематического осуществления ОНК деятельности, противоречащей ее целям, совет Общественной палаты Российской Федерации по представлению прокурора соответствующего субъекта Россий-

vedomosti.fsin@list.ru www.orfsin.ru

4

НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ

ской Федерации вправе принять решение о прекращении деятельности состава ОНК.

В данном случае у законодателя отсутствует конкретика содержания указанных понятий. На наш взгляд, усматривается необходимость конкретизации терминов «неоднократные нарушения» и «систематическое осуществление», поскольку из текста статьи не вполне ясно, что следует понимать под такими расплывчатыми понятиями, как «неоднократность» и «систематичность». Кроме того, не разъяснен организационно-управленческий механизм, по которому в случаях неоднократных нарушений со стороны ОНК совет Общественной палаты Российской Федерации по представлению прокурора вправе принять решение о прекращении деятельности комиссии. Достаточно очевидно, что норму ч. 2 ст. 11 необходимо дополнить следующим положением: «совет Общественной палаты по представлению прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации принимает решение о прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии, а в случае несогласия с указанным представлением обращается в суд». Соответственно, слово «вправе» из ч. 2 следует исключить.

Помимо этих изменений, ст. 12 федерального закона следует дополнить положениями, расширяющими требования, предъявляемые к кандидатам в члены ОНК. Необходимо исключить возможность деятельности в составе ОНК для граждан, состоящих на учете в наркологических или психоневрологических диспансерах в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, психических расстройств, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, а также имеющих двойное гражданство. Кроме того, содержащееся в ч. 1 этой статьи понятие «опыт работы в области защиты прав граждан» нуждается в конкретизации, так как законодателем не уточнено, что именно имеется в виду, какие критерии и оценочные показатели должны быть использованы. Данная неточность может быть устранена путем дополнения первого предложения ч. 2 ст. 12 словами «, а также лицо, имеющее иностранное гражданство, и лицо без гражданства».

Часть 1 ст. 14 федерального закона перечисляет основания прекращения полномочий члена ОНК. Мы рекомендуем норму ч. 1 ука-

занной статьи дополнить новым пунктом следующего содержания: «постановка на учет в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических психических расстройств».

В п. 10 ч. 1 ст. 14 федерального закона указано, что основанием прекращения таких полномочий является ликвидация, а также реорганизация в форме разделения общественного объединения, выдвинувшего кандидатуру члена ОНК. Предлагается после слов «реорганизация в форме разделения общественного объединения» добавить слова «либо в форме присоединения.», так как понятие «реорганизация» предусматривает содержание обоих указанных терминов.

В п. 6 ч. 1 ст. 15 федерального закона в качестве одной из форм деятельности ОНК определено участие в работе комиссий исправительных учреждений при решении вопросов о переводе в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации осужденных из одних условий отбывания наказания в другие. Еще одной из форм деятельности ОНК могло бы стать участие в решении вопросов, связанных с условно-досрочным освобождением осужденных, конкретный характер которого должен быть установлен Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации. В этой связи предлагается п. 6 ч. 1 ст. 15 федерального закона дополнить словами «, а также вопросов, связанных с их условно-досрочным освобождением от отбывания наказания.».

В п. 4 ч. 1 ст. 16 «Полномочия членов общественной наблюдательной комиссии» федерального закона изложено, что члены ОНК вправе в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать и рассматривать предложения, заявления и жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Между тем законодательство Российской Федерации в сфере, связанной с обращениями граждан (в данном случае Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [5] и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации [6]), не регулирует вопросы

Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2016

5

НАУЧНЫЙ РАЗДЕЛ

приема и рассмотрения членами ОНК обращений лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Поэтому в данном контексте норма ст. 16 требует соответствующего уточнения и конкретизации (на усмотрение законодателя).

В ч. 2 ст. 16 федерального закона оговорено, что проведение общественного контроля не должно создавать препятствий осуществлению процессуальных действий. Представляется целесообразным дополнить данный абзац словами «в порядке, предусмотренном действующим законодательством.».

В ч. 1 ст. 17 «Ограничения деятельности члена общественной наблюдательной комиссии» перечислены случаи, при которых член ОНК не вправе осуществлять общественный контроль в месте принудительного содержания. Фактически это запрет для члена ОНК, который, по нашему мнению, должен корреспондировать не праву, а обязанности начальника места принудительного содержания при наличии указанных обстоятельств не допустить члена ОНК в места принудительного содержания. Соответствующее изменение следует внести в ч. 2 указанной нормы закона.

В ч. 1 ст. 24 установлено, что нарушение членом ОНК требований уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов по вопросам исполнения наказаний, а также неисполнение законных требований администрации места принудительного содержания влекут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации, при этом не детализированы основания, принципы и процедура

разделения ответственности между ОНК и администрацией мест принудительного содержания, что является обязательным условием при практическом применении данной части нормы федерального закона.

Уточнение нормативных конструкций подлежащего рассмотрению федерального закона, а также последующая разработка проекта отдельного нормативного правового акта, четко регламентирующего процедуру и особенности взаимодействия органов и учреждений УИС и ОНК (например, регламента), послужит инструментом решения рассматриваемой правозащитной проблемы. ^

1. О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года : распор. Правительства Рос. Федерации от 14.10.2010 № 1772-р (ред. от 23.09.2015) // СЗ РФ. 2010. № 43, ст. 5544 ; 2012. № 24, ст. 3213.

2. Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания : федер. закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ. Доступ из СПС «Гарант».

3. Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации : федер. конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010). Доступ из СПС «Гарант».

4. Об Общественной палате Российской Федерации : федер. закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ. Доступ из СПС «Гарант».

5. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федер. закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ. Доступ из СПС «Гарант».

6. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (с изм. и доп. от 28.11.2015). Доступ из СПС «Гарант».

vedomosti.fsin@list.ru www.orfsin.ru

6