Виды деятельности, осуществляемые муниципальными контрольно-счетными органами России

В.В. Верещагина

ВИДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ КОНТРОЛЬНОСЧЕТНЫМИ ОРГАНАМИ РОССИИ

Большую роль в рациональном и эффективном использовании муниципальных финансовых и материальных ресурсов призваны сыграть новые органы муниципального финансового контроля -контрольно-счетные органы муниципальных образований Российской Федерации, на которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» возлагается осуществление внешнего муниципального финансового контроля [1; 2].

В данной статье уделено внимание вопросу регламентации в нормативных правовых актах муниципальных образований о муниципальных контрольно-счетных органах видов их деятельности. Нами были проанализированы все опубликованные, действующие в настоящее время нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований России (101 акт), регламентирующие деятельность муниципальных контрольно-счетных органов и включенные в систему «КонсультантПлюс. Регион» по состоянию на 20 октября 2008 года.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что муниципальные контрольно-счетные органы России в основном осуществляют три вида деятельности:

- контрольно-ревизионную (контрольную);

- экспертно-аналитическую;

- информационную.

Большинством муниципальных правовых актов предусмотрено право муниципальных контрольносчетных органов осуществлять иные виды деятельности.

В некоторых нормативных правовых актах муниципальных образований, регулирующих деятельность контрольных органов, осуществляющих финансовый контроль на местном уровне, отсутствуют вообще указания на то, какие виды деятельности выполняет контрольно-счетный орган. Однако те или иные виды деятельности находят свое отражение в нормах, закрепляющих полномочия или задачи муниципального контрольно-счетного органа. В ряде муниципальных правовых актов виды деятельности контрольносчетных органов названы или направлениями, или функциями (например, Положение о Контрольносчетной палате г. Благовещенска, Положение о Контрольно-счетной палате Михайловского муниципального района).

Отметим также тот факт, что в некоторых муниципальных правовых актах виды деятельности рассматриваются как полномочия или как функции контрольного органа.

Остановимся подробно на основных видах деятельности, осуществляемых контрольно-счетными органами муниципальных образований.

Согласно статье 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) создается в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности [2].

Следуя логике данной формулировки нормы вышеуказанного закона, можно сделать вывод, что осуществление контрольной деятельности в работе муниципальных контрольно-счетных органов должно быть приоритетным.

Подтверждением этому является тот факт, что во всех без исключения нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность контрольных органов муниципальных образований, ведущее место среди всех видов деятельности занимает именно контрольно-ревизионная деятельность. Более подробно в нормативных правовых актах муниципальных образований данный вид деятельности обычно фиксируется в статье, регламентирующей виды деятельности.

Проведенный анализ нормативных правовых актов муниципальных образований России, регламентирующих деятельность муниципальных контрольно-счетных органов, позволяет сделать вывод, что контрольная деятельность, осуществляемая муниципальными контрольно-счетными органами, в основном включает в себя:

- организацию и осуществление контроля за исполнением местного бюджета в отчетном году;

- организацию и осуществление контроля за законностью, рациональностью и эффективностью использования средств местного бюджета, муниципальной собственности;

- контроль за состоянием и обслуживанием муниципального долга;

- контроль за эффективностью использования муниципальных заимствований;

- проведение контрольных мероприятий (проверок) по отдельным разделам и статьям местного бюджета, по использованию средств целевых программ;

- контроль за поступлением в местный бюджет средств, полученных от управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- контроль за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов;

- контроль за своевременностью и полнотой денежных поступлений в доходную часть бюджета.

В ряде муниципальных правовых актов указываются иные аспекты контрольной деятельности.

Практически во всех без исключения нормативных правовых актах указано, что контрольный орган

муниципального образования осуществляет контроль за исполнением местного бюджета. Данная норма обычно находит свое отражение в отдельной статье.

Решение Тамбовской городской Думы от 30.05.2007 № 384 «О Положении “О Контрольно-счетной палате Тамбовской городской Думы”», решение Волгоградской городской Думы от 06.02.2008 № 57/1434 «О финансово-контрольном органе местного самоуправления городского округа город-герой Волгоград -контрольно-счетной палате Волгограда» и решения некоторых других представительных органов муниципальных образований содержат такие правовые нормы, в соответствии с которыми контрольносчетные палаты наделены правом осуществления аудита эффективности использования средств местных бюджетов.

В настоящее время этот вид осуществления финансового контроля за использованием бюджетных средств приобретает все большую актуальность, что связано с формированием условий, которые определяют необходимость трансформации бюджетных правоотношений в сфере использования муниципальных средств: повышается ответственность за эффективное, целевое использование

муниципальных бюджетных средств, эта ответственность становится все более реальной, так как требования исполнения нормативных правовых актов в финансово-бюджетной сфере становятся все более жесткими [3].

Переход нашей страны к бюджетированию, ориентированному на конечный результат, предполагает изменение характера ответственности главных распорядителей бюджетных средств за эффективность использования финансовых и материальных ресурсов. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение с помощью этих ресурсов конечных результатов, соответствующих поставленным целям и задачам.

В связи с этим Счетной палатой Российской Федерации с 2004 года было начато внедрение в практику работы аудита эффективности использования бюджетных средств, в соответствии с которым каждое контрольное мероприятие должно включать в себя экспертизу результативности расходования средств федерального бюджета. Данный вид осуществления финансового контроля широко распространен в развитых зарубежных странах и является одним из важных видов финансового контроля за исполнением государственного бюджета. Являясь преобладающим видом контроля за исполнением государственного бюджета в зарубежных странах, его доля в общем объеме проводимых проверок в 2004 году составляла около 60 % [3].

Основным принципом осуществляемой в России бюджетной реформы является переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, что, несомненно, требует перестройки всей системы государственного и муниципального финансового контроля.

На сегодняшний день в практической деятельности муниципальных контрольно-счетных органов преобладают традиционные методы осуществления финансового контроля, в которых практически не уделяется внимание оценке использования финансовых и материальных ресурсов муниципальных образований, оценке функционирования органов местного самоуправления муниципальных образований.

Внедрение в практику работы муниципальных контрольно-счетных органов аудита эффективности позволит оценивать не только законность расходования бюджетных средств муниципальными образованиями, но и результативность использования муниципальных финансовых и материальных ресурсов для достижения целей социально-экономического развития.

В связи с этим необходимо и крайне важно законодательное закрепление аудита эффективности использования бюджетных средств как вида государственного и муниципального финансового контроля, а также разработанной в соответствии с общепринятыми в развитых зарубежных странах принципами и методами методологической базы.

Первым шагом на этом пути явилось то, что решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол 40(416) от 03.12.2004) были утверждены Концептуальные и методические основы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности [5]. В данном документе, одобренном научно-методическим советом Ассоциации контрольно-счетных органов России 21.10.2004, была дана формулировка понятия «аудит эффективности» в системе государственного финансового контроля, обозначены цели и задачи, предмет, объекты и основные этапы внедрения аудита эффективности, определено место аудита эффективности в системе государственного финансового контроля.

Согласно вышеуказанному документу под дефиницией «аудит эффективности» понимается форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов и разработку предложений по повышению эффективности их деятельности [5].

Аудит эффективности является достаточно сложным и многоаспектным инструментом финансового контроля. С помощью проведения аудита эффективности может быть обеспечен контроль за принятием государственными органами и органами местного самоуправления муниципальных образований экономических решений по различным вопросам в бюджетной сфере, по отдельным аспектам финансовой политики с точки зрения их эффективности, целесообразности, результативности.

Таким образом, проверки муниципальных контрольно-счетных органов, направленные на проведение аудита эффективности, вполне способны оказывать значительное влияние на результативность деятельности органов местного самоуправления, на расходование ими бюджетных средств.

В некоторых муниципальных правовых актах уже закреплен такой вид осуществления финансового контроля на муниципальном уровне как аудит эффективности. Этот факт можно рассматривать как первый шаг на пути становления действенного муниципального финансового контроля, как переход системы государственного и муниципального финансового контроля на качественно новый уровень.

К сожалению, в настоящее время методика проведения аудита эффективности на муниципальном уровне законодательно не установлена. Более того, она законодательно не закреплена даже на федеральном уровне. По нашему мнению, правовая база, регламентирующая аудит эффективности, должна включать в себя нормы, устанавливающие порядок его проведения с учетом специально разработанных для этого стандартов и методик, за основу которых вполне можно взять стандарты ИНТОСАИ и примеры передовой отечественной практики использования аудита эффективности (например, опыт осуществления аудита эффективности Счетной палатой Российской Федерации. Особую роль в данном вопросе сыграл российско-канадский пилотный проект «Переход от финансового аудита к аудиту эффективности расходования средств федерального бюджета», осуществленный на примере федеральных целевых программ «Дети Севера» и «Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы»), а также опыт использования аудита эффективности в развитых зарубежных странах, естественно, учитывавший особенности бюджетного законодательства нашей страны [5].

Сегодня внедрение в практику деятельности муниципальных контрольно-счетных органов России аудита эффективности как нового инструмента контроля за использованием муниципальных финансовых и материальных ресурсов, является весьма актуальным и позволяет по-новому взглянуть на основные задачи финансового контроля, способствует повышению ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за использование муниципальных бюджетных средств, а также способствует совершенствованию системы государственного и муниципального финансового контроля в целом.

Экспертно-аналитическая деятельность, как и контрольная деятельность, является также одним из основных видов деятельности муниципальных контрольно-счетных органов России и играет в работе этих органов далеко не последнюю роль.

Деятельность контрольного органа муниципального образования по осуществлению экспертноаналитических мероприятий включает в себя экспертизу проектов местного бюджета, отчета о его исполнении, целевых программ, финансирование которых предусмотрено из местного бюджета, муниципальных правовых актов, затрагивающих бюджетно-финансовые вопросы, анализ отклонений и нарушений при осуществлении бюджетного процесса участниками бюджетных правоотношений, подготовку предложений для представительного органа местного самоуправления по совершенствованию бюджетного процесса и по совершенствованию муниципальных правовых актов, регулирующих сферу бюджетных правоотношений.

Наделение муниципальных контрольно-счетных органов правом осуществления экспертноаналитических мероприятий способствует принятию органами местного самоуправления грамотных решений, позволяющих им выполнять поставленные перед ними задачи, повышает эффективность принимаемых муниципальной властью решений.

Высказывая свое мнение по тому или иному проекту муниципального правового акта, контрольносчетные органы на муниципальном уровне имеют возможность еще на раннем этапе (до принятия этого акта) указать на возможные финансовые последствия, которые могут возникнуть в дальнейшем уже после его принятия [4].

Помимо выполнения вышеуказанных мероприятий в рамках осуществления экспертно-аналитической деятельности, муниципальные контрольно-счетные органы могут быть наделены муниципальными правовыми актами полномочиями по подготовке заключений, различных письменных ответов на основании запросов главы местной администрации, поручений депутатского корпуса, запросов комитетов, комиссий представительного органа местного самоуправления.

Заслуживает внимания рассмотрение вопроса о том, кто должен быть инициатором проведения экспертно-аналитических мероприятий, так как при осуществлении своих непосредственных функций многие контрольные органы муниципальных образований сталкиваются с этой проблемой.

Практически ни в одном муниципальном правом акте (Положении о контрольном органе) нет четкого указания на этот счет, что предполагает право контрольно-счетного органа осуществлять эту функцию по собственной инициативе. Исключение составляют экспертизы проектов решений о бюджете и об исполнении бюджета за соответствующий год, так как это прямо указано в пункте 1 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1]. По нашему мнению, отсутствие в муниципальных

правовых актах указания инициаторов проведения экспертно-аналитических мероприятий является большим пробелом при осуществлении своих полномочий муниципальными контрольно-счетными органами, существенно снижает эффективность их работы и работы органов местного самоуправления муниципальных образований в целом. Представляется, что вполне возможно данный недостаток устранить путем закрепления соответствующей нормы в Положениях о муниципальных контрольно-счетных органах.

Основным видом деятельности контрольных органов, осуществляющих финансовый контроль на местном уровне, помимо контрольной и экспертно-аналитической, является также информационная деятельность.

Этот вид деятельности в муниципальных правовых актах о муниципальных контрольно-счетных органах обычно отражен кратко и заключается в обязанности муниципального контрольно-счетного органа представлять главе и представительному органу муниципального образования информацию о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, в рассмотрении обращений граждан по вопросам, входящим в компетенцию муниципальных контрольно-счетных органов, в предоставлении ответов на запросы органов местного самоуправления, депутатов представительного органа муниципального образования, предоставлении консультационной, информационной помощи по вопросам бюджетной политики при участии должностных лиц контрольных органов в заседаниях комиссий, комитетов представительного органа муниципального образования, в подготовке материалов для средств массовой информации.

В ходе проведения контрольных мероприятий, осуществления экспертно-аналитической и информационной деятельности муниципальными контрольными органами накапливается неоценимый опыт, использование которого может позволить органам местного самоуправления принимать более грамотные решения по вопросам расходования муниципальных финансовых ресурсов, управления и распоряжения муниципальным имуществом, муниципальной собственностью.

В связи с этим, по нашему мнению, будет целесообразно:

- включить в муниципальные правовые акты, где отсутствует такое положение, отдельную статью «Виды деятельности», в которой найдут свое отражение виды деятельности того или иного контрольносчетного органа;

- наделить контрольные органы муниципальных образований правом законодательной инициативы при условии, что эти контрольно-счетные органы являются органами местного самоуправления со статусом юридического лица. Это позволит им более активно участвовать в совершенствовании бюджетного процесса, в устранении недостатков и совершенствовании бюджетного законодательства, в том числе и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения;

- контрольным органам муниципальных образований России внедрять в практику деятельности осуществление аудита эффективности. Данный вид финансового контроля позволит обеспечить контроль за принятием органами местного самоуправления решений в бюджетной сфере с точки зрения их эффективности, целесообразности и результативности.

Реализация данных предложений позволит обеспечить независимость муниципальных контрольносчетных органов, будет способствовать наделению их реальными полномочиями, совершенствованию и повышению эффективности осуществляемого этими органами муниципального финансового контроля.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3. Степашин С.В. Моделируя будущее // Бизнес обозрение. 2004. № 3/4.

4. Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных ресурсов - современная форма финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 11(83).

5. Сайт Счетной палаты Российской Федерации www.ach.gov.ru