«Менять нужно все: подходы, методы, принципы»

8 декабря в Москве будут говорить о счастье. По крайней мере, такая тема заявлена как ведущая для Общероссийского гражданского форума (ОГФ), проводимого Комитетом гражданских инициатив (КГИ). «Огонек» решил поинтересоваться, о каком счастье пойдет речь и насколько такая тема актуальна в условиях экономического кризиса у бывшего главы КГИ, а ныне председателя Счетной палаты России Алексея Кудрина

— Алексей Леонидович, почему о счастье, а не о социальном неравенстве, которое растет, или о доходах населения, которые падают?

— Пока шла работа над стратегиями развития России (до 2024 и 2035 годов), я изучал принятые в разных странах критерии оценки деятельности правительства.

Я тогда не воспринимал всерьез такой критерий, как «счастье», предпочитал оперировать привычными экономическими показателями, например «ВВП», «ВВП на душу населения» и т.п. Пока шла работа над стратегией, я изучал принятые в разных странах подходы, и мне показалось интересным, что граждане некоторых стран с высоким ВВП на душу населения, по результатам опросов, оказывались не слишком счастливы и довольны своей жизнью. И напротив, иногда там, где ВВП на душу населения был низок, индекс счастья оказывался высок.

— Может, дело в климате?

— Разве только отчасти. Есть еще такие понятия, как «достоинство», «сопричастность», которые, как выяснилось, также имеют колоссальное значение для того, чтобы человек чувствовал себя счастливым. Это стало очевидным западным исследователям в последние годы, и развитый мир стремительно перестраивает свою систему оценки под показатель вовлеченности в самые различные гражданские, общественные и социальные процессы. Тут и показатели профессионального развития, и участие в решении проблем своей улицы, и вопросы экологии. Иными словами, человек доволен собой и миром — то есть как раз счастлив! — когда ощущает, что какое-то важное решение власть приняла не за него, а он видит результат своей деятельности.

— Большинство россиян и в выборы-то не верят...

— А я о чем?! Мы проводили опрос и выяснили, что наши граждане верят в то, что могут что-то изменить и повлиять на процессы разве что на уровне своего дома или двора, не выше. По крайней мере, в этом убеждены хотя бы 36 процентов опрошенных, а вот когда речь заходит о городском масштабе, то тут в результат своей деятельности верят меньше 10 процентов. И только 6 процентов россиян убеждены, что от них зависит, куда и с какой скоростью идет страна. Отсюда — негативные настроения, беспокойство за свое будущее и будущее своих детей.

Впрочем, наш мир не такой черный. В последнее время я лично сталкиваюсь с любопытной тенденцией среди своих сверстников — людей в возрасте 50–60 лет, которые стали занимать активную гражданскую и общественную позицию. Они хотят сделать хоть что-то, чтобы изменить мир вокруг: строят церкви, создают школы и детские сады, благотворительные фонды и т.д. Это активная позиция. И что самое важное — эти люди стали, по их собственному признанию, счастливее.

— Рецепт старинный — про дерево, сына и дом только с поправкой на век и технологии. Проблема в том, что в России одного желания для реализации всего это мало, нужно еще и разрешения...

— Согласен, что есть общества, которые создают максимум возможностей, чтобы человек мог реализоваться как общественный деятель с гражданской позицией, а есть такие, которые зажимают инициативу, ставят многочисленные преграды. Но уже хорошо, что у нас появились стимулы обсуждать этот вопрос — о счастье с позиции реализации себя в общественных сферах жизни.

— Вы теперь госчиновник и глава Счетной палаты, о каком активном участии в такого рода форумах может идти речь?

— Закон этого не запрещает. Помимо меня на форум собираются также глава Минздрава Вероника Скворцова, министр цифрового развития Константин Носков, замглавы Минюста Денис Новак и глава Фонда президентских грантов Илья Чукалин.

Но я не просто гость и бывший председатель КГИ, а глава Счетной палаты, которая в отличие от других ведомств по закону является инструментом общественного управления и контроля. Наши аудиторы избираются Госдумой и Советом Федерации, то есть представительными органами власти. Да и отчитываемся мы не перед правительством, а перед парламентом, то есть опосредованно и перед избирателями.

Так что мы на абсолютно законных основаниях расширяем взаимодействие с экспертным сообществом, с великим множеством общественных организаций.

— Социсследования показывают, что большинство населения (70 процентов) сегодня еле сводят концы с концами, экономя на всем, и их больше интересует тема повышения доходов и жизненного уровня. Не рано ли вы занялись счастьем?

— Но повышение жизненного уровня — это не только рост доходов, это лучшее образование, более доступная и качественная медицина, увеличение продолжительности жизни и т.д. И такие наццели президент поставил в своем майском указе.

И, например, чтобы увеличить продолжительность жизни, надо не только повышать доход, но и как можно раньше выявлять и начинать профилактику заболеваний, особенно хронических.

И для этого надо перестроить все здравоохранение, создать разветвленную сеть спортивных и фитнесс-клубов, а главное — привить обществу культуру регулярного занятия спортом и посещения врача. Искоренить алкоголизм, от которого гибнут сотни тысяч россиян.

О чем мы говорим, когда в России смертность мужчин трудоспособного возраста находится на уровне африканских стран! И не только потому, что мужчины 35–50 лет много работают и мало отдыхают. Еще они, как правило, крайне редко появляются у врача и, снова как правило, даже не знают о своих проблемах со здоровьем. То есть надо добиться, чтобы они с юности привыкали появляться в поликлинике пару раз в год. В противном случае есть риск не дожить до 60...

— А власть при таком раскладе взяла и повысила пенсионный возраст...

— Повышение пенсионного возраста — это для тех, кто доживет до 60 лет. Многие просто не доживают. Но те, кто дожил, как правило, активны и продолжают трудиться по собственной инициативе. Я знаю немало людей, кому перевалило за 60, и они полны жизненной энергии. То есть вопрос обязан звучать так: активен ли россиянин в свои 60 и может ли он трудиться? Ответ: да.

В последние 30 лет ситуация кардинально изменилась не только в России, но и в мире в целом благодаря иному образу жизни, развитию медицинских технологий и созданию новых лекарств. Проблемы со здоровьем, которые наступали раньше в 40–50 лет, теперь приходят даже не после 60, а после 70 и старше. Продолжительность жизни растет...

— Не все исследования дают столь оптимистичную картину. Есть и такие, по которым хронические заболевания делают людей де-факто инвалидами уже к 50–55 годам. И таковых — чуть ли не каждый второй. Так что россияне живы, но работать могут не везде и не всегда...

— С медицинскими показателями следует разобраться, но опираясь не на социсследования, а на медицинские проверки. Впрочем, проблема не только в здоровье, но и в компетенциях.

Бывает так, что в уже в 50 лет человек не обладает знаниями и навыками, необходимыми для данной работы. Проблема сегодня не в трудоустройстве 60-летних, а в сохранении работы для 45–50-летних! Они лишаются работы из-за низкой квалификации: мир вокруг стремительно меняется, от сотрудников постоянно требуются все новые компетенции, так что выход один — непрерывное образование. Это значит, что вы каждый год должны чему-то учиться. Это уже стало велением времени.

В России такой необходимости еще не осознали. На Западе, как я наблюдал лично, это массовое явление: люди берут неделю от отпуска, чтобы походить на какие-нибудь курсы и поучиться. Наиболее передовые фирмы выделяют специальное время для своих сотрудников, чтобы они получали такие навыки, а какие-то даже оплачивают обучение. На прошлой коллегии Счетной палаты я объявил, что в среднем каждый будет обучаться в следующем году три недели в рамках рабочего времени.

— Чему будете учить?

— Современным методам анализа, потому что аудитор — это в первую очередь аналитик. Нужно осваивать методы стратегического планирования. Нужно, чтобы главы подразделений могли бы по-новому управлять персоналом, повышая производительность труда. Счетная палата должна иначе готовить акты и отчеты.

— При вашей предшественнице Счетная палата великолепно справлялась с актами и отчетами...

— А можно, оказывается, еще лучше. Все зависит от того, как вы спланировали список вопросов, насколько современными методами собирали информацию.

Мы планируем рано или поздно сформировать группы больших данных. И в итоге прийти к тому, чтобы заранее предоставлять подразделению, проводящему ту или иную проверку, всю необходимую информацию. Наши аудиторы должны идти не с пустыми руками, а полностью подготовленными — с цифрами, аналитическими материалами и только что-то уточнять на месте, собирать дополнительные доказательства, проверять готовые гипотезы.

— Вам потребуется центр, рассчитанный на хранение гигантских объемов информации BigData...

— Мы думаем над этим: то ли создавать самим такой центр, то ли воспользоваться имеющимися. Мы уже запустили проект под названием «Разработка Концепции цифровизации Счетной палаты».

— А какие еще реформы Палаты планируете?

— Всего будет четыре кейса изменений.

Первый касается определения рисков и трендов развития. Говоря проще, у руководителей любого уровня благодаря материалам Счетной палаты должно серьезно улучшиться видение ситуации.

Второй кейс — работа с открытыми данными. Именно они позволяют выполнить задачу общественного контроля за деятельностью властей, с одной стороны, а с другой, проводить более глубокий и точный анализ. Еще будучи главой Минфина, я добился открытости бюджетных данных. Тогда же мы открыли сведения по всем госконтрактам — от федеральных до муниципальных. До меня это была закрытая информация. Я хочу, чтобы не только финансовые контракты, но и сама деятельность всех министерств и ведомств была в открытом доступе. Как только это удастся, мы поймем причины, почему сегодня не получается перезапустить экономику, кто виноват и что делать.

Третья задача для Счетной палаты — борьба с коррупцией. Тут мы планируем небольшую революцию. Конечно, реализация этих замыслов займет не год и не два, а от 5 до 10, а может, и больше. Я не обманываюсь, полностью от этого порока мы не избавимся в силу многих причин, например культуры. В России высокая терпимость к самым разным проявлениям коррупции — от теневой экономики до списывания на экзаменах. На Западе за такое выгоняют из института, потому что считают — и обоснованно — интеллектуальным воровством. Прививать новую культуру — долго. Но для того, чтобы воспитывать население, власть должна сначала добиться большего доверия к себе. Значит, надо доказать свою прозрачность и эффективность.

Отсюда и четвертый кейс — увязка денег с результатом. Я начал этот процесс еще будучи в руководстве Минфина России. Тогда мы запустили «программный бюджет», то есть строили бюджет по программным принципам, чтобы выделяемые средства были жестко закреплены за определенными задачами. Сегодня таких программ порядка 40, но полноценной увязки с результатом так и нет. То есть за 7–8 лет механизм в полной мере так и не заработал. Я вижу миссию Счетной палаты в том, чтобы всех научить, как это делать. И уверяю вас: это будет настоящая революция!

— Для этого надо тратить деньги, инвестируя в экономику, а не в резервы. Пока же мы только копим, опасаясь коллапса. Резервы нужны и зачем?

— Конечно, нужны. Но только в прошлый раз мы их собирали не как буфер от кризиса, а чтобы противостоять быстрому укреплению нацвалюты. Последняя тяжелела под действием высоких цен на нефть. Крепкий рубль стимулировал развивать импорт, но не собственное производство. В те годы Резервный фонд позволял ослаблять рубль, и, если бы не такая тактика, курс был бы совсем иным и последствия для экономики куда более тяжелыми.

Вспомните, когда в 2008 году цена на нефть упала за полгода со 140 до 36 долларов за баррель, курс снизился всего лишь с 23 до 29 рублей за доллар. Мы смогли сделать это падение более плавным, чего не получилось в 2014-м, когда цена на нефть упала со 110 до 53 долларов, а нацвалюта — с 36 до 60 рублей за доллар. И все потому, что тогда уже не копили, а тратили все, что получали от нефти. И привыкли тратить много.

Как только нефть упала в цене, бюджет сбалансировать сразу не получилось. А высокая зависимость курса нацвалюты от цены на нефть — это сигнал инвесторам, что рынок рискованный и при любых скачках цены на нефть будет самым серьезным образом меняться эффективность экспортно-импортных операций. Для инвестклимата это нехорошо.

Вот почему резервы в таком случае — страховка в первую очередь от такого рода зависимости, а во вторую — от провалов доходов бюджетной системы.

— Похоже, зависимости больше нет: нефть дешевеет, а рубль не реагирует. С весны он перестал реагировать на рост нефтяных котировок, а недавно — на их падение...

— Да, рубль стал менее чувствителен к росту цен на нефть. На мой взгляд, это до поры до времени. Как только будет достигнут определенный порог по цене, взаимосвязь с курсом рубля восстановится. Пока же нефть не так уж сильно просела: до 60–62, а не до 30–36 долларов за баррель.

— Вернемся к бюджету как в точке приложения усилий СП... Как думаете, можно было обойтись без повышения НДС, чтобы свести бюджетные концы с концами?

— Разумеется. Цена на нефть это позволяла и позволяет сделать легко. Я говорил, что цена отсечения в 40 долларов — низкая, что нужно установить 45 долларов за баррель и не трогать налоги. Уверен, что вскоре выяснится, что я окажусь даже более прав, чем сам предполагал. Особенно когда будет подсчитано, какой вред нанесло это повышение НДС бизнесу и экономике.

— Неужели власть не боятся потерять средний бизнес?

— Потери в этом сегменте происходят не из-за двух дополнительных процентов НДС, хотя они стали, конечно, последней каплей. Многие мои друзья заправляют бизнесом «средней руки» и давно жалуются, что кризис лишает их заказов и клиентов. Крупные компании в первую очередь сокращают все условно лишнее — услуги, поставки, заказы, а это сфера деятельности средних компаний. Средний бизнес вообще крайне чувствителен к фазе роста или падения в экономике. Как только тренд изменится, число таких компаний вырастет даже при 20-процентном НДС.

И раз уж власти решились на повышение налога, они должны компенсировать удар шагами, способными повысить, например, конкуренцию. А когда вы точно знаете, что административный ресурс вас не подпустит к госзаказу, руки опускаются. Так что сегодня проблема не в НДС, а в конкурентном доступе к ресурсам, прежде всего к госзаказам. Ну и чтобы проверки бизнес не кошмарили.

— По-вашему, где сегодня самое тонкое место в отечественной экономике?

— Качество госуправления. Я не устану повторять это. С традиционными и откровенно инерционными моделями управления невозможно ни запустить проекты, ни решить важные вопросы.

И если чиновники будут и дальше действовать как сейчас, то можно забыть про реализацию национальных целей. Заявленные задачи требуют иного госуправления.

Менять нужно все: подходы, методы, параметры, принципы взаимодействия госорганов между собой, количество функций министерств и ведомств. Нужно вести диалог по целям, чтобы чиновник, получив ряд заданий, ежемесячно, а то и раз в неделю сверял, что и как исполнено и со структурами, проводящими мониторинг внутри ведомства, и с самим собой. После чего должен идти к руководству и докладывать о ходе выполнения задания, отмечая, что не получается и почему. Если многое не удается, значит, пора менять исполнителей.

Предложенная же правительством система управления нацпроектами не учитывает современных подходов, явно будет громоздкой и инерционной. ЦСР уже исследовал сам вопрос (доклад «Государство как платформа».— «О»), единственное, что мы не сделали, не нарисовали новую структуру управления в деталях, понимая, что это должна делать сама власть. Наши рецепты, конечно, сильно замешаны на цифровизации процесса, потому как ликвидация бюрократических барьеров в современном мире не возможна. Цифра, интернет позволяют ускорить процесс принятия решений, отказаться от проверочно-контрольных мероприятий, главное — легко наводит госаппарат на результат, то есть выполнение наццелей.

Правда, если проверить сегодня, понимает ли бюрократия цели, которые поставил президент, выяснится, что нет.

— Вы, кстати, обещали ежемесячно докладывать обществу о реализации нового майского указа...

— Есть проблема, от СП не зависящая: федеральные проекты — собственно планы реализации нацпроектов — по этому указу еще не утверждены, это должно произойти до 31 декабря. А к 1 апреля будут изменены бюджетные госпрограммы, через которые нацпроекты будут осуществляться. В утвержденном бюджете-2019 еще не выверены все показатели, на которые наццели будут опираться.

Но даже после того, как это будет сделано, еще предстоит разобраться с методиками измерения этих самых показателей. Думаю, что часть из них будет утверждена только к концу будущего года. Пока же 75 процентов показателей майского указа статистически ненаблюдаемы.

— То есть понятно, что хотим, но не знаем, как добиться?

— Да, цели поставлены, но как проверять их исполнение? Счетная палата будет отслеживать, что происходит, имеющимися средствами и методами, а там, где нет новых методик и измерений,— честно объявим об их отсутствии. Еще мы можем предложить альтернативный метод измерения, можно оценить происходящее через другие показатели. Это ноу-хау Счетной палаты, о котором я говорю впервые.

Главное — отслеживать выполнение майского указа, не меняя методик на полдороги, потому что с прошлыми майскими указами так делали, и все время получали более высокие цифры.

— На ОГФ в прошлом году вы заявили, что Россия не готова к будущему. Но, выходит, готова к счастью?

— Под будущим подразумевалась реализация майских указов — наццелей. Без денег их не осуществить, а еще месяц назад я доложил на Совете по стратегическому развитию при президенте России, что в бюджете на триллион рублей меньше, чем задекларировано в нацпроектах. Президент потребовал привести цифры в соответствие. За месяц удалось это сделать только частично — все еще не хватает 380 млрд. Большую же часть нашли, просто переструктурировав другие проекты. Подошли формально, не факт, что действительно решили проблему.