Роль местного самоуправления в системе народного представительства и разделения властей

В.Б. Романенко

РОЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА И РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

Статья посвящена теоретическим проблемам местного самоуправления как форме непосредственного народовластия, механизму реализации ее многочисленных форм.

Ключевые слова: местное самоуправление, референдум, выборы, сход граждан.

Местное самоуправление как деятельность населения муниципального образования по осуществлению власти на определенной территории является составной частью конституционного механизма народовластия в системе разделения властей Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] под местным самоуправлением понимается самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. По существу, речь идет о сочетании форм непосредственной и представительной демократии при реализации права граждан на осуществление местного самоуправления.

Вместе с тем юридической природе самоуправления вообще и местного самоуправления в частности больше отвечают формы непосредственного народовластия, т.к. публичные качества индивида заключаются в осознании им не только собственных интересов, но и потребностей коллектива, в который он включен в силу своего проживания в пределах соответствующего территориального сообщества [2, с. 34].

При этом Федеральный закон о местном самоуправлении [1] непосредственные формы демократии классифицирует на два вида:

а) формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением;

б) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Некоторая схожесть данных способов осуществления народовластия на местном уровне предполагает и определенные различия. Так, реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (такое решение может быть принято на референдуме, на выборах в представительные органы муниципальной власти и т.д.). Но, помимо населения, в решении вопросов местного значения участвуют органы и должностные лица местного самоуправления, которые могут выявлять мнение людей, проживающих в муниципальных образованиях по конкретным вопросам, находящимся в их компетенции. Особо следует отметить, что именно органы местного самоуправления в лице своих должностных лиц правомочны претворять волю населения в жизнь.

Отличие вышеперечисленных форм непосредственного народовластия состоит в том, что формы первой группы являются обязательными. Например, выборы с определенной периодичностью должны проводиться в муниципальном образовании, для того чтобы сформировать представительный орган или выбрать должностное лицо.

Меньшая степень обязательности присутствует в отношении форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Здесь лишь публичные слушания являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов. Остальные же формы (например, опрос граждан) носят субсидиарный, необязательный характер.

Главной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления является местный референдум.

При этом Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. расширил перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение местного референдума. В отличие от правила, закрепленного в ч. 2 ст. 22 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], согласно которому инициатива о проведении местного референдума могла исходить только от населения и представительного органа, теперь инициативу могут выдвинуть граждане и раличные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, а также представительный орган и глава местной администрации совместно.

Появилась новая форма решения населением вопросов местного значения - голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24) [1]. Определяя общий порядок проведения такого голосования, законодатель обязывает муниципальные образования устанавливать в своих уставах основания для отзыва депутата и иного выборного должностного лица муниципального образования, однако при этом предусматривает, что причинами для отзыва могут служить только конкретные противоположные решения или действия (бездействие) названных лиц в случае их подтверждения в судебном порядке. В ч. 5 ст. 18 Федерального закона 1995 г. [3] была закреплена диспозитивная норма, согласно которой уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могла быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, что давало возможность игнорировать этот действенный механизм прямого народовластия.

Особой формой народовластия, закрепленной новым Федеральным законом о местном самоуправлении, является сход граждан. В отличие от модели местного самоуправления, в которой сход и собрание как формы осуществления местного самоуправления закреплялись в одной ст. 24 [3], в Федеральном законе 2003 г. под сходом граждан понимается самостоятельная форма непосредственной демократии.

Более того, законодатель прямо установил, в каком случае должна применяться данная форма. В поселении, где численность жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, сход осуществляет полномочия представительного органа. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения, а органы и другие лица муниципального образования обеспечивают их исполнение.

Такие формы народовластия, как референдум, выборы, голосование по досрочному отзыву выборного должностного лица, сход граждан, являются формами непосредственного решения населением вопросов местного значения.

В главе 5 Федерального закона 2003 г. определены иные формы участия населения в решении вопросов местного значения. Первой из них является правотворческая инициатива граждан (в модели 1995 г. - народная правотворческая инициатива) [3]. В отличие от прежнего закона, в котором закреплялось только право граждан на правотворческую инициативу, установлены общие правила ее реализации. Так, законодатель установил, что минимальная численность инициативной группы не должна превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Определен срок (3 месяца со дня внесения), в течение которого проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органами местного самоуправления. В Федеральном законе 2003 г. указывается, что правотворческая инициатива может быть реализована путем внесения именно проекта муниципального правового акта, а не предложения о принятии акта по тому или иному вопросу.

Совершенно по-новому, более широко, регламентируется в Федеральном законе 2003 г. реализация такой формы народовластия, как территориальное общественное самоуправление. В Федеральном законе 2003 г., в отличие от Федерального закона 1995 г., не только сформулировано определение понятия территориального общественного самоуправления (далее - ТОС), но и устанавлены правила создания, регистрации территориального общественного самоуправления, иные положения. В этом плане российский законодатель разрешил многие вопросы, которые не были решены на местах либо решались по-разному. Так, в Федеральном законе 2003 г. определены территории, где может быть создано территориальное общественное самоуправление, порядок установления границ этих территорий, формы осуществления ТОС, порядок их регистрации как юридического лица. Однако, по мнению Н.А. Антоновой, «в правовой регламентации территориального общественного самоуправления есть ряд спорных моментов» [4, с. 39].

Во-первых, в ч. 5 ст. 27 Федерального закона 2003 г. установлено, что территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом. Но по сложившемуся в юридической литературе определению юридического лица им может быть созданная в предусмотренной законом форме организация, которая обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать гражданские права и нести обязанности, вправе выступать в качестве истца и ответчика в суде, арбитраже и третейском суде [4, с. 39]. Под территориальным общественным самоуправлением согласно ст. 27 Федерального закона 2003 г. понимается самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. По существу, самоорганизация - это деятельность, а не определенная организация как общественное формирование. Поэтому юридическим лицом может быть орган ТОС, но не само территориальное общественное самоуправление.

Во-вторых, спорным является и вопрос о том, могут ли быть закреплены в законодательстве исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление. Ведь ТОС - это самоорганизация, как определил законодатель. Самоорганизуясь, граждане указывают перечень вопросов, решение которых берут на себя.

В-третьих, в Федеральном законе 2003 г. не указаны формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов. Полагаем, данное положение может быть дополнено возможностью органов местного самоуправления передавать отдельные полномочия органам ТОС, согласовывать с ними свои решения и т.д.

Совершенно новыми формами участия населения в решении вопросов местного значения являются публичные слушания и опрос граждан.

Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, а опрос граждан - для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

При этом федеральный законодатель обязывает органы и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления (ч. 6 ст. 3) [1].

Таким образом, гласность выступает не только одним из основных принципов деятельности органов местного самоуправления, но и условием осуществления народовластия, развития социальной и политической активности граждан. С помощью

гласности обеспечиваются демократизм управления и решения вопросов местного значения, их подконтрольность населению, а также возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих интересы, права и свободы членов местного сообщества.

Важным фактором привлечения населения к участию в общественной жизни, к осуществлению местного самоуправления являются гласность и открытость в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления при активном участии населения. «Ведь народовластие, - пишет В.В. Комарова, - это осуществление власти не только в интересах народа, но и при активном непосредственном участии самого народа. Только в обстановке гласности можно обеспечить возможность для населения быть в курсе дел органов местного самоуправления. Степень информированности населения прямо влияет на уровень активности граждан, их сознательное участие в делах местного сообщества и поддержку деятельности органов местного самоуправления» [5, с. 18].

Вести работу гласно, открыто - это не просто объективная потребность, вытекающая из природы местного самоуправления, это и юридическая обязанность муниципальных органов.

Законодатель установил основные принципы подготовки и проведения публичных слушаний как формы непосредственного народовластия, указав, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Федеральным законом предусмотрены такие основы института публичных слушаний, как:

1. Предмет публичных слушаний - проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения; при этом указывается, что на публичные слушания должны выноситься:

а) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в него;

б) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

в) проекты планов и программ развития муниципального образования;

г) вопросы о преобразовании муниципального образования.

2. Субъекты инициирования публичных слушаний - население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования.

3. Субъект назначения публичных слушаний - публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, публичные слушания, проводимые по инициативе главы муниципального образования, - главой муниципального образования.

4. Основа процедуры подготовки - заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний и ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов этих слушаний.

Более детально в Федеральном законе 2003 г. прописано положение такой формы народовластия, как собрание граждан, которое согласно ст. 29 может проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. Собрания граждан в отличие от схода граждан проводятся лишь на части территории муниципального образования. Таким образом, собрание является формой осуществления как местного самоуправления, так и территориального. Оно может принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и другими лицами местного самоуправления.

Итоги собрания подлежат официальному опубликованию. В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания могут осуществляться конференцией (ст. 30) [1].

Законодатель сохранил и такую форму народовластия, как обращения граждан в органы местного самоуправления. Причем в Федеральном законе 2003 г. прописана возможность использования иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. на основе принципов законности и добровольности.

Все государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления.

Детальный порядок реализации многих названных форм должен определяться согласно Федеральному закону 2003 г. в уставе муниципального образования и (или) нормативном акте представительного органа местного самоуправления. Задача органов местного самоуправления - создать достаточную правовую базу, для того чтобы население могло воспользоваться правом участвовать в решении вопросов местного значения. Механизм реализации всех форм народовластия должен быть действенным, чтобы не сложилась ситуация, когда формально порядок закреплен, а реализовать его на практике невозможно.

Литература

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2. Синцов В.Н. Конституционно-правовые аспекты местного самоуправления как формы осуществления народовластия // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13.

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

4. Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

5. Комарова В.В. Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9.