Российская Федерация: исторический опыт административно-территориального деления в XX веке

РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

О.В. Шульгина

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ В XX ВЕКЕ

Шульгина Ольга Владимировна - доктор исторических наук, профессор, зав. кафедрой экономической географии и социальной экологии Московского городского педагогического университета.

Прошедшее столетие было для России веком сильнейших политических потрясений и кардинальных социально-экономических преобразований, которые пока еще не получили глубокого осмысления в научных публикациях. Крушение империи; формирование нового союзного государства, в котором Россия формально выступала уже только как равноправный партнер с национальными республиками; создание независимого российского государства, правопреемника СССР - все эти перемены сопровождались крупными изменениями пространственных границ российского государства, трансформацией его геополитического положения и преобразованиями административнотерриториального деления.

Прежде всего, с последним столетием связаны значительные изменения внешних границ и внутреннего устройства территории России. И если в предшествовавшие века главной тенденцией было присоединение земель к Российскому государству, то в рассматриваемый период происходили в основном процессы противоположные. Важно подчеркнуть, что территориальные изменения явились следствием не только присоединения или выхода тех или иных регионов из состава России, они отразили и общую сущность изменений политической системы России, прежде всего перехода от имперской стратегии к формированию федерального государственного устройства.

В начале ХХ в. Российская империя имела самую большую территорию за всю историю Российского государства. Размер ее и очертания границ существенно отличались от современных аналогичных параметров. В состав Российского государства того периода, помимо большей части территории современной России входили: Великое княжество Финляндия, нынешние балтийские

145

государства, Белоруссия, часть Польши (Царство Польское), большая часть современной Украины, Молдавия (Бессарабия), Закавказье, Казахстан, Средняя Азия (за исключением Хивы и Бухары). К тому времени еще не были включены в состав России: архипелаг Северная Земля (он был открыт и присоединен к Российскому государству позднее - в 1914 г.); Тува (вошедшая в состав России в 1944 г.), Курильские острова (отошедшие к России в 1945 г.), Калининградская область (присоединенная к России в 1946 г.).

В тот период Россия являлась самым большим по площади государством мира. После длительного увеличения территории - конец XIX - начало XX в. оказались временем относительной стабильности и в определенной степени ознаменовали окончание процесса территориального собирания единой Российской империи. К этому времени она имела не только самую большую территорию, но и устоявшуюся систему территориального управления.

Тогда же в России сложилась трехзвенная система территориального управления, которую можно выразить следующей «формулой»: губерния -уезд - волость. Губернии со времен Петра I являлись наиболее крупными административно-территориальными единицами России. Кроме губерний, крупными административно-территориальными единицами того же уровня были области. Областями назывались территории, расположенные на окраине страны или на землях казачьих войск.

На европейской части России были образованы в основном губернии, за исключением южных территорий, где были выделены область Войска Донского, а также Карская, Кубанская, Терская и Дагестанская области. На территории Сибири помимо Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской губерний существовали Забайкальская, Амурская, Приморская и Якутская области. Средняя Азия имела только областное деление: в ней существовало девять областей: Акмолинская, Закаспийская, Самаркандская, Семипалатинская, Се-миреченская, Сыр-Дарьинская, Тургайская, Уральская, Ферганская.

Сложившаяся система административно-территориального деления чаще всего критиковалась за ее механистичность, несоответствие нуждам экономического и социального развития территории. Оно рассматривалось как производное фискального и полицейского порядка, а не как следствие соответствия объективным факторам зонирования, причем в этом соглашались критики, разделявшие различные политические взгляды. Острой, уничтожающей была критика существующего административно-территориального деления в работах В.И. Ленина. Он оценивал губернско-уездную систему России как средневековую, крепостническую, казенно-бюрократическую, отвечающую требованиям бюрократии, рутины, помещиков, попов.

Однако не только представители революционного крыла, но и специалисты по проблемам регионального управления высказывали подобные взгляды.*...

Количество крупных административно-территориальных единиц Российской империи к началу XX в. достигло 97, в том числе 78 губерний, 18 областей и 1 остров - Сахалин.

Административно-территориальными единицами более низкого ранга следующего за губерниями, являлись уезды и округа. Последние существовали в основном в областях. Из губерний на округа делились только Черноморская, Кутаисская и Сибирские губернии. В областях Кубанской, Терской и Сыр-Дарьинской некоторые округа назывались отделами. В Енисейской губернии две территории, соответствующие округам, назывались краями: Туруханский и Усинский. Кроме того, особые, соответствующие уездам и округам подразделения имелись в Астраханской губернии: Киргизская и Калмыцкая степи

Волости являлись единицами крестьянского управления и суда. Они охватывали лишь крестьянские земли, не покрывая всей площади уездов. Волостное управление составляли: волостной сход (из всех волостных и сельских должностных лиц и выборных, - по одному от каждых десяти дворов), волостной старшина, волостное правление (куда входили волостной старшина, сельские старосты и сборщики податей); волостной суд. Волость состояла обычно из нескольких сельских обществ (общин), органами управления которых являлись сельский сход из домохозяев всей общины и сельский староста. В ряде регионов волости были заменены следующими административнотерриториальными единицами: гминами (в губерниях Царства Польского), станицами (в местностях, заселенных казаками), улусами (среди, так называемого, инородческого населения). Всего административно-территориальных единиц данного уровня в России в 1897 г. было 18 012.

Административно-территориальное деление России начала ХХ в. сформировалось в результате жестко централизованного управления, что предполагало максимальное дробление территорий с целью приближения чиновничьего, полицейского и фискального аппарата к населению. Границы административно-территориальных единиц практически не корреспондировались с другими управленческими функциями (военной, судебной, образовательной, церковным

В частности, географ Корвин-Веледницкий в статье «Проект административного деления Европейской России» отмечал отсутствие учета национального фактора в проекте (ГАРФ. Р-5677, опись 1, дело 7, л.334).

управлением и пр.), они также не учитывали особенности национальной структуры и специфику национального расселения, экономико-географические особенности деления страны.

К октябрю 1917 г. после ряда последовательных преобразований в рамках политики, проводимой Российской империей и Временным правительством общее количество крупнейших административно-территориальных единиц выросло до 101.

После Октябрьской революции Россия пережила радикальную реформу административно-территориального деления, которая была связана как со значительными изменениями числа административно-территориальных единиц, так и с изменением их статуса. Уже к 1922 г. в административно-территориальном делении России был выделен ряд административно-территориальных образований по национальному признаку. Процесс преобразований осуществлялся в сложных условиях становления новой власти, и в нем отчетливо можно выделить два периода:

• Первый период - «власти на местах», когда местные органы производили перекройку самостоятельно без санкций центра. Этот период может быть назван периодом стихийных революционных преобразований.

• Второй период - «время образования Административной комиссии при Президиуме ВЦИК (февраль 1920 г.А), когда вся работа по административно -му районированию была сосредоточена в центре». Этот период может быть назван периодом начала централизованных преобразований административнотерриториального деления России.

Ко времени образования СССР (1922) в Российской Федерации еще сохранялась инерция прежней административно-территориальной структуры, даже усугубленная большим дроблением территорий по национальному признаку и выделения более мелких самостоятельных регионов (Рыбинская, Череповецкая, Иваново-Вознесенская губернии и пр.). Количество административно-территориальных единиц на этот период сократилось и составило 87. К этому году в рамках Российской Федерации было выделено 11 автономных областей: Адыгейская, Бурят-Монгольская на территории Иркутской губернии и Бурят-Монгольская на территории Читинской губернии, Вотская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карачаево-Черкесская, Коми (Зырянская), Марийская, Ойротская, Чувашская и десять автономных республик: Башкирская, Горская, Дагестанская, Карельская трудовая коммуна, Крымская, Татарская, трудовая коммуна Немцев Поволжья, Якутская, Киргизская, Туркестанская.

1.. Административная комиссия при Президиуме ВЦИК была создана во исполнение Постановления VII Всероссийского съезда Советов в декабре 1919 г. и ликвидирована Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР в декабре 1938 г. как выполнившая свои задачи.

В состав Киргизской АССР входили восемь губерний (практически территория современного Казахстана), в состав Туркестанской АССР - шесть областей.

В этот сложный для страны период и в политическом, и в экономическом отношении (Гражданская война и иностранная интервенция, экономика военного коммунизма) не удалось в полной мере реализовать все выработанные принципы районирования. Можно утверждать, что новые принципы были выработаны, но в фактически военных условиях преобладало стремление всемерно приблизить органы власти к населению. Отсюда измельчение территориальных единиц, иногда не оправданное объективными причинами.

Не удалось избежать некоторой поспешности и элементов стихийности административно-территориальных преобразований, о чем свидетельствуют случаи перемещения границ, и возвращение их на прежнее место через короткий промежуток времени. Неблагоприятную роль сыграли элементы популизма в осуществлении политики районирования. Стремление максимально учесть мнение с мест, «волеизъявление населения», не искушенного в особенностях территориального управления столь огромным государством, не позволили создать эффективной системы административного деления.

Новое время поставило перед комиссиями по районированию и новые задачи: в условиях новой экономической политики, когда главнейшей задачей государства стало развитие хозяйства, экономические факторы объективно стали главной составляющей процесса районирования. Перед административными комиссиями ВЦИК и Госплана, прежде всего, стояла задача сокращения субъектов управления - непомерно разросшегося числа административнотерриториальных единиц. При этом главным критерием объединения губерний и областей был выбран именно экономический. Это был первый опыт в России объединения политико-административного и экономического районирования, где преобладающими были экономические факторы. Основным разработчиком проекта такого районирования стал Госплан, в работах которого были учтены труды Административной комиссии ВЦИК, Наркомзема, ЦСУ (Центральное статистическое управление), проекты районирования прошлых лет.

1923-1929 гг. в РСФСР - период кардинального преобразования административно-территориального деления, доставшегося России от бывшей империи. Специфика этого периода заключалась в сильном акценте на экономический фактор: он был положен в основу административно-территориального деления. Одним из главных направлений в построении новой административно-территориальной структуры стало создание областей. Область, в понимании разработчиков данной системы, - это «самостоятельная хозяйственная единица, отвечающая как надобностям производственного использования неисчерпаемых богатств СССР, так и стремлениям Советской власти осущест-

вить на деле принципы децентрализации хозяйственного управления»..2.. Ожидалось, что такое деление даст значительный экономический эффект в силах и средствах, и создаст продуктивный эффект от концентрации разбросанных на тот период материальных и интеллектуальных ресурсов.

Результатом этой постепенной реформы стало упразднение губерний, уездов, волостей и создание областей (краев), округов и районов. Новое районирование началось с выделения одного крупного промышленного района (Урал) и одного сельскохозяйственного (Северный Кавказ). В них сразу предполагалось ликвидировать губернии, уезды, волости и выделить вместо них округа и низовые административные районы. После того, как опыт Урала и Северного Кавказа был признан положительным, он был распространен на Сибирь и другие регионы.

Следующей по рангу административной единицей должны были стать округа. Задуманные по новой сетке административно-территориального районирования округа являлись территорией, меньшей, чем дореволюционная губерния, но более крупной, чем дореволюционный уезд. Фактически на средней по площади территории дореволюционной губернии формировалось три-пять новых округов.

Если выделяемые новые области фактически являлись крупными экономическими районами страны, то округа во многом выполняли роль местных опорных центров, являлись своеобразными центральными местами для организации социально-культурного обслуживания. Они не были настолько удалены от населения (как центры бывших губерний), и в то же время являлись крупными центрами, которые могли обеспечить достаточный уровень обслуживания населения и решения инфраструктурных проблем для развития местного хозяйства. Например, в рамках новой Уральской области (с центром в Свердловске) роль окружных центров была передана следующим городам: Перми, Кунгуру, Сарапулу, Шадринску, Златоусту, Челябинску, Троицку, Нижнему Тагилу, Ирбиту, Соликамску, Кудымкору (Кудымкару), Кургану, Тюмени, Ишиму и Тобольску.

Этот ранг, пожалуй, в полной мере отвечал насущным потребностям развития хозяйства и одновременного становления системы социальнокультурного обслуживания и укрепления территориального каркаса системы поселений. Можно привести пример других республик СССР (Украины, Белоруссии), где области даже не создавались, здесь были сформированы только округа. Округа должны были сыграть также целенаправленную роль в обеспечении процесса равномерного экономического развития территорий. Напри-

2.. ГАРФ. Фонд Р-5677, опись 9, дело 401: Доклад Административной комиссии при Президиуме ВЦИК об административном делении СССР на принципах экономического районирования, л. 6.

мер, в Центрально-Черноземной области такие окружные центры, как Рыльск, Елец, Борисоглебск, получили бы сравнительно одинаковое развитие с Орлом, Курском, Белгородом (когда впоследствии окружное деление было ликвидировано, эти небольшие города во многом лишились факторов хозяйственного и социального развития и данные функции перешли только к областным центрам, что сказалось на их гипертрофированном развитии в ущерб остальной территории).

В 1929 г. были окончательно устранены остатки дореволюционного административно-территориального деления России. 14 января 1929 г. Постановлением ВЦИК «Об образовании на территории Российской Федерации административно-территориальных единиц краевого и областного деления» упразднено прежнее губернское деление, а вместо губерний созданы края и области, выделялись также национальные автономии.

Новая укрупненная сетка административно-территориального деления страны фактически стала первой реформой административно-территориального управления, построенной на научных принципах. Она в определенной степени отразила стремление изменить механистическую, централизованную и бюрократизированную систему территориального управления Россией и выстроить ее на новой объективной основе. Впервые задачи политического управления территорией сочетались с задачами ее экономического развития и объективного экономико-географического районирования.

В ней также была заложена возможность для самоуправления крупных регионов, для развития ростков внутренней демократической жизни. Такие перспективы не могли быть приемлемы партийно-советской системой, направившей развитие страны по пути тоталитаризма, жесткого планирования экономики с ускоренными темпами индустриализации и принудительной всеобщей коллективизацией на селе. Административно-командные методы управления экономикой, регламентация всех сторон жизни людей, нормированное распределение требовали постоянного контроля со стороны партийных и государственных органов, всемерного приближения их к населению.

Экономическая и политическая ситуация в СССР к 1930 г. коренным образом изменилась. Вот почему административно-хозяйственное районирование, формировавшееся почти десятилетие, просуществовало менее года. К 1930 г., только завершившись, оно уже перестало соответствовать решаемым партийно-государственными органами проблемам управления страной. Таким образом, лишь небольшой период в истории России главным критерием административно-территориального деления была экономически обусловленная целостность территориальных единиц. Почему эта фундаментально разработанная и очень рациональная идея совмещения экономических, политических и административных принципов деления России оказалась неприемлемой на данном этапе развития нашего государства? Во-первых, в условиях полного

отсутствия рыночной экономики экономический фактор уже не мог стать ведущим и в административно-территориальном делении. Во-вторых, обусловленное наличием объективных экономических связей укрупнение административных единиц не способствовало оперативному воплощению в жизнь партийно-правительственных решений. В-третьих, превалирующими в решении всех, в том числе экономических задач, являлись политические мотивы и методы принуждения. Ускоренные темпы индустриализации и задача сплошной коллективизации сельского хозяйства требовали приспособления системы административно-территориального деления к нуждам административнокомандной системы управления государством.

В последующем административно-территориальные изменения опять привели к большему дроблению территории России. На 1936 г. в составе РСФСР уже находилось 56 административных образований (при том, что из состава РСФСР вышли территории Казахстана и Средней Азии). В их числе 31 единица - это национальные республики, области или округа. В послевоенный период (1946) количество административно-территориальных единиц увеличилось до 79, из которых только 28 являлись национальными образованиями (на их уменьшение повлияли репрессивные меры по отношению ко многим народам).

Пик максимального размельчения административно-территориального деления Российской Федерации пришелся на 1953 г., когда количество крупных регионов достигло 92 единиц (с учетом Москвы и Ленинграда). В дальнейшем число областей в Российской Федерации было сокращено, одновременно с этим были восстановлены права и границы ряда национальных образований. К началу 60-х годов фактически сформировалась современная сетка административно-территориального деления. Она включала 88 образований (с учетом Москвы и Ленинграда), из которых 31 составляли автономные республики или области, а также национальные округа (практически треть). На их долю приходилось 53,2% территории и 15,3% населения Российской Федерации.

Сетка административно-территориального деления независимой России сохранила эту преемственность с одним дополнением - из состава Чечено-Ингушетии выделилась Ингушская Республика. Однако формально изменился статус большинства национальных формирований - они стали республиками в составе России, а автономные области и автономные округа являются самостоятельными субъектами Федерации, а не соподчиненными территориями краев или областей (какими они были весь период своего существования до 1991 г.). В 2000 г. на долю национальных образований приходилось 53,3% территории и 18,0% населения России.

XX век завершился новыми преобразованиями в системе административно-территориального управления Россией. Уже на рубеже XXI в. была предпринята попытка совершенствования структуры территориального управления.

Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 на территории России были учреждены семь Федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Последующим Указом от 21 июня 2000 г. № 1149 Северо-Кавказский федеральный округ был переименован в Южный. Это деление России, введенное в мае 2000 г., не затрагивая основное (конституционное) административно-территориальное деление, является формой укрепления вертикали государственной власти. За годы существования федеральных округов была выполнена очень важная задача: приведение в соответствие регионального и федерального законодательства.

Сравнительный анализ исторического опыта трансформации административно-территориального деления в России свидетельствует о следующем: чем выше давление политических, бюрократических факторов, тем более дробным является районирование. Если в процессе территориального деления политический аспект уступает первенство учету естественных объективных социально-экономических факторов, ресурсных связей, рыночным тенденциям развития экономики, то районирование становится менее дробным.

Иллюстрацией этому может служить изменение средней площади административно-территориальной единицы в России на протяжении XХ в. Так, в начале столетия средняя площадь административно-территориального образования составляла 223 тыс. км2.. В результате преобразований в первом десятилетии советского периода она увеличилась до 418 тыс. км2, или в 1,9 раза (еще более разительное увеличение произошло в азиатской части России - в среднем с 885 тыс. км2. до 2,4 млн. км2, или в 2,7 раза). При этом выделение системы окружного деления компенсировало данное увеличение: средняя площадь округа составляла для европейской части России - 57 тыс. км2, а для азиатской - 290,5 тыс. км2, что делало данные образования управляемыми с точки зрения социальной и управленческой инфраструктуры.

Однако с 30-х годов начался обратный процесс дробления российских регионов. В конце десятилетия (1939) средняя площадь административно -территориального образования Российской Федерации фактически вернулась к дореволюционному значению на начало века (229 тыс. км2.), а в дальнейшем продолжала только сокращаться, достигнув к 2000 г. 196,3 тыс. км.2. К концу века средняя площадь одного региона европейской части практически была равна показателю на начало века (соответственно 72,7 и 72,8 тыс. км2.), а средняя площадь региона в азиатской части Российской Федерации сократилась более чем вдвое (с 885 тыс. км.2 в 1900 г. до 409 тыс. км2 в 2000 г.).

Историко-географический анализ изменения системы административнотерриториального деления России позволяет сделать следующие выводы:

1. Административно-территориальная структура России пережила три радикальные реформы: 1708 г., 1775 г. и второй половины 1920-х годов. Послед-

няя заложила основы современной политико-территориальной организации России, построенной по национально-территориальному и экономикотерриториальному принципам.

2. Четко проявляется зависимость административно-территориального деления от политических факторов: чем сильнее влияние административного, бюрократического или партийного аппарата, тем сетка административнотерриториального деления становится более дробной.

3. Учет в территориальном делении объективных факторов: природных условий, ресурсных связей, социально-экономического тяготения способствует укрупнению сетки административно-территориального деления.

4. Отмечается определенная цикличность в изменении системы административно-территориального деления России: приблизительно раз в столетие появлялась идея укрупнения административно-территориальных единиц, иногда такая идея претворялась в жизнь (хотя и на короткое время), а затем снова происходило дробление.

Таким образом, в настоящее время Россия находится в начале цикла укрупнения системы административно-территориального деления. Эта система в значительной мере соответствует экономическому районированию и межрегиональным ассоциациям экономического взаимодействия, она близка и к сложившимся военным округам.

Политическая карта России еще находится в стадии формирования. Изменения происходят на наших глазах. Уже несколько лет существуют введен -ные в 2000 г. семь федеральных округов, призванных стать важным элементом в механизме взаимодействия федерального центра и субъектов федерации. Систему федеральных округов, по-видимому, стоит рассматривать как попытку возродить на новом этапе положительный опыт предыдущих административно-территориальных реформ, учесть неосуществленные замыслы и неудав-шиеся попытки создать в России укрупненное административно-хозяйственное территориальное деление. Введение федеральных округов является шагом к совершенствованию территориального управления и возможному преобразованию сложившейся административно-территориальной структуры России.

Литература

1. ГАРФ. Р-5677, опись 1, дело 7: Дело о разработке принципов районирования республики и образовании отдельных административно-хозяйственных единиц с приложением материалов административной комиссии, 1920-1925, л. 334.

2. ГАРФ. Фонд Р-5677, опись 9, дело 401: Доклад Административной Комиссии при президиуме ВЦИК об административном делении СССР на принципах экономического районирования, л. 6.

3. КПСС в резолюциях. Ч.11. - М.: Госполитиздат, 1930. - С. 601.

4. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Сборник законодательства РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.

5. Шульгина О.В. Историческая география России XX века: Социальнополитические аспекты. - М.: МГПУ, 2003. - 252 с.