Методологические подходы к реформированию межбюджетных отношений на региональном уровне

БЮДЖЕТ

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К РЕФОРМИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

О.Б. ИВАНОВА, кандидат экономических наук, докторант, доцент кафедры "Финансы" РГЭУ

Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом федеративном государстве, зависит от выбора наиболее оптимального сочетания различных форм и методов бюджетного регулирования, осуществляемого с помощью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. Основным элементом бюджетных взаимоотношений центра и регионов является система предоставления федеральной финансовой помощи, направленная на выравнивание возможностей субъектов Федерации в обеспечении единого уровня государственных услуг.

Произошедшие за последние годы существенные изменения в сфере межбюджетных отношений свидетельствуют о позитивных результатах, связанных прежде всего с устранением в определенной степени субъективизма в распределении средств финансовой помощи между регионами и повышением уровня научно обоснованных подходов к ее определению. Появление разнообразных каналов оказания финансовой помощи через различные фонды (ФФПР, фонд компенсации, фонд регионального развития, фонд софинанси-рования социальных расходов и др.) ставит своей задачей придать финансовой помощи целевой характер.

Вместе с тем следует констатировать, что на сегодняшний день устранены далеко не все противоречия в системе межбюджетных отношений как на федеральном, так и на субфедеральном уровне. Общая стратегия реформы межбюджетных отношений предполагает различные тактические варианты и подходы. Однако совершенно очевидно, что вне зависимости от выбранных вариантов первоначально должны быть устранены наиболее

острые противоречия, недостатки системы межбюджетных отношений.

Одним из основополагающих факторов, влияющих на состояние бюджетной сферы в целом и межбюджетных отношений в частности, следует считать превращение бюджета из чисто фискально-распределительной категории в базисный элемент экономического развития. При этом особо следует подчеркнуть, что цели комплексной реформы межбюджетных отношений должны быть адекватными общим целям государственной политики: обеспечению экономического роста, повышению качества жизни населения, формированию гражданского общества и демократических институтов, повышению эффективности и ответственности государственной власти.

Однако продекларированные цели и задачи в области бюджетных отношений между всеми уровнями власти не соответствуют реальному положению дел и наталкиваются на очевидное несовершенство системы межбюджетных отношений. Это связано прежде всего с отсутствием в полной мере обоснованных и закрепленных расходных полномочий для каждого уровня бюджетной системы; комплексных подходов к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ; учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов; чрезмерной централизацией бюджетных доходов на федеральном уровне, усугубляющей финансовое положение регионов и местных самообразований; ориентацией механизма предоставления финансовой помощи регионам лишь на текущее выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, а не на реальные потребности регионов и их населения;

ммншшнваяимнннани^н

ЖУРНАЛ ВЫХОДИТ 2 РАЗА В МЕСЯЦ

с наличием значительных перераспределительных процессов. Все выше отмеченные недостатки существенно дестабилизируют систему межбюджетных отношений и не стимулируют органы государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и собственных бюджетных доходов на основе научно обоснованной нормативной базы определения бюджетных расходов, создают трудности в сбалансированности бюджетов разных уровней, и особенно бюджетов органов местного самоуправления.

Обобщая недостатки действующей системы межбюджетных отношений, следует отметить, что усиление имеющихся противоречий связано с решением проблем эффективного использования бюджетных ресурсов и государственного субсидирования на всех уровнях власти, с созданием действенного стимулирующего механизма в отношении налоговых усилий и увеличения налогового потенциала регионов и муниципальных образований, с созданием предпосылок для устойчивого экономического роста и проведения структурных преобразований, условий равной конкуренции, с улучшением предпринимательского и инвестиционного климата.

На сегодняшний день применительно к межбюджетным отношениям просматривается ряд позитивных тенденций, нашедших отражение в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года. К ним следует отнести, во-первых, стремление к усилению ответственности всех уровней власти на основе повышения их бюджетной самостоятельности; во-вторых, приведение обязательств, возлагаемых вышестоящими органами власти на нижестоящие бюджетные уровни, в соответствии с предоставляемыми источниками финансирования; в-третьих, попытку унификации правил и методов формирования доходов для всех субъектов РФ, финансирования на их территориях расходов из федерального бюджета и (или) предоставления финансовой помощи; в-четвертых, стремление к сокращению числа и объемов "нефинансируемых мандатов" на базе разграничения полномочий уровней власти; в-пятых, обеспечение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей путем повышения роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и установления четких и понятных принципов разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; в-шестых, установление "жестких" бюджетных ограничений, ставящих региональные и местные власти в зависимость не от вышестоя-

щего бюджета, а от результатов собственной политики; в-седьмых, усиление прозрачности межбюджетных отношений и завершение перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение.

Ключевой проблемой в сфере межбюджетного регулирования остается обеспечение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Важным в решении этой проблемы следует считать оценку результативности налогово-бюджетной политики субнациональных властей, которая позволила бы напрямую связать финансовое состояние региональных и местных бюджетов с ее результатами. Возможность самостоятельно управлять своими доходами и расходами, отвечать за соотношение "издержек" и "выгод" принимаемых решений, несомненно, позволит в рамках жестких бюджетных ограничений развивать конкурентную среду, усилить экономическую эффективность и бюджетную ответственность, социальную справедливость, политическую консолидацию и территориальную интеграцию.

В контексте проводимых реформ системы местного самоуправления особое значение приобретает решение проблем внутрирегионального межбюджетного регулирования. Ростовская область одной из первых начала отработку научно обоснованных и методологически выверенных подходов к формированию системы межбюджетного регулирования внутри муниципальных образований, характеризующихся последовательным эволюционным развитием и прогрессивными новациями. Проведя в 1998 году на уровне областного бюджета инвентаризацию и последующее сокращение бюджетных расходов, не обеспеченных источниками финансирования, министерство финансов Ростовской области приступило к расчету средств финансовой помощи, ориентированной на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. За основу формирования фонда финансовой поддержки регионов была принята методика расходно-доходного выравнивания. Однако ограниченность ресурсов областного бюджета для межбюджетного регулирования не позволила в полной мере и объеме передать местным органам власти необходимые ресурсы для финансирования совместно проинвентаризированных социально значимых расходов. Все это предопределило необходимость дальнейшего реформирования системы межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

Начиная с 2001 года межбюджетные отношения в Ростовской области базируются на следующих принципах:

- прогнозная сбалансированность местных бюджетов при полном выравнивании среднедушевого бюджетного дохода муниципальных образований области до среднего уровня для местных бюджетов;

- включение всех перераспределяемых доходов бюджета области в единый механизм бюд-. жетного регулирования;

- оценка налогового потенциала местных бюджетов при расчете валовых налоговых ресурсов путем их корректировки на прогнозируемый уровень собираемости доходов, а также на объемы вовлечения налоговой недоимки;

- нормативный подход к формированию расходов местных бюджетов, определению базовых нормативных расходов бюджетов в расчете на соответствующую условную единицу;

- расчет расходных потребностей муниципалитетов на основе использования показателя индекса бюджетных расходов, учитывающего численность потребителей бюджетных услуг (по категориям потребителей), удорожающие или удешевляющие факторы производства по социальным отраслям;

- расчет дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на основе единой для всех муниципальных образований формулы, исключающей субъективизм в распределении финансовой помощи;

- финансирование расходов местных бюджетов на исполнение федеральных нормативных правовых актов через субсидии и субвенции областного бюджета;

- законодательное утверждение методики определения межбюджетных отношений областным законом "Об областном бюджете" на очередной финансовый год;

- усиление предварительного и текущего контроля за расходованием средств местных бюджетов путем установления минимально необходимых суммарных (базовых) расходов муниципальных образований области.

Применяемая в Ростовской области методика расчета средств межбюджетного регулирования между местными бюджетами в 2000 - 2002 годах ставила своей целью достижение выравнивания среднедушевых бюджетных доходов муниципальных образований (с учетом использования в расчетах индекса бюджетных расходов) до среднего показателя по местным бюджетам. Суть методики заключалась в том, что проектируемые на плановый год базовые расходы местных бюджетов сопоставлялись с оценкой валовых налоговых ресурсов. При превышении расходов над доходами муниципалитету производились отчисления от

регулирующих доходов, а в случае их недостаточности предоставлялась соответствующая компенсирующая дотация. Расчет объема дотаций исходил из баланса валовых налоговых ресурсов и базовых нормативных расходов местных бюджетов.

Расчеты министерства финансов Ростовской области показывают, что если доходы до передачи на местный уровень дотаций, субвенция и отчисления от регулирующих налогов собственно областного бюджета в консолидированном бюджете Ростовской области составляли в 1999 году - 79% , в 2000 году - 76%, в 2001 году - 83%, в 2002 году - 87%, в 2003 году (план) - 85%, а в местные бюджеты, соответственно, в 1999 году - 21%, в 2000 году - 24%, в 2001 году - 17%, в 2002 году - 13%, в 2003 году (план) - 15%, то после отчислений от регулирующих налогов, передаваемых местным бюджетам, а также с учетом оказания финансовой помощи в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидий и субвенций это соотношение (в процентном выражении) изменилось в пользу бюджетов муниципальных образований и составило: в 1999 г. - 30:70%, в 2000 году - 29:71%, в 2001 году - 38:62%, в 2002 году - 37:63%, в 2003 году (план) - 37:63%.

Реформирование системы межбюджетных отношений в Ростовской области и принятие мер по увеличению собственных финансовых ресурсов, сокращению бюджетного дефицита позволили достигнуть позитивных результатов в социально-экономическом развитии и усилить роль бюджета как важнейшего инструмента государственной экономической политики. Экономический рост, стабилизация и совершенствование бюджетного процесса обеспечили увеличение доли бюджета в ВРП с 12,5% в 1999 году до 15,8% в 2002 году. Собственные доходы бюджета возросли в 1,4 раза, плановый дефицит бюджета был сокращен до уровня значительно ниже установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации, - менее 4%, своевременно обеспечивалось финансирование основных социально значимых расходов, в том числе заработной платы работникам бюджетной сферы. В проектировках межбюджетного регулирования на 2003 год достигнуто устранение первоначального разрыва в 8,3 раза по среднедушевым доходам территорий (диапазон от 344 до 2847 рублей на одного жителя). В целом, за последние три года среднедушевой расход на одного жителя Ростовской области вырос в 2,4 раза.

Этапным моментом в реформировании межбюджетных отношений на региональном уровне следует считать принятие "Закона о межбюджет-

ных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления Ростовской области на 2003 год", законодательным собранием Ростовской области 29 августа 2002 года, в корне меняющего ранее сложившиеся финансовые взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления. По сути дела, устанавливаются качественно новые формы оказания финансовой помощи муниципальным образованиям с учетом накопленного областью опыта и необходимости создания условий для благоприятного экономического развития, наращивания налогового потенциала и повышения бюджетной ответственности.

Основным звеном реформирования межбюджетных отношений становятся органы местного самоуправления, которым предоставляются дополнительные бюджетно-налоговые полномочия.

Расширение бюджетных полномочий органов местного самоуправления осуществляется путем принятия следующих мер:

- законодательного разграничения расходных полномочий между областным и местными бюджетами по функциональному содержанию;

- ухода от утверждения областным законом в абсолютных суммах так называемых контрольных цифр по расходам бюджетов муниципальных образований, в том числе в отраслевом разрезе;

- установления законодательных норм по расходованию бюджетных средств муниципалитетами по резко ограниченному числу показателей, одним из которых является выплата заработной платы бюджетникам;

- перехода к финансированию ранее делегированных муниципальным образованиям полномочий (согласно областным нормативным правовым актам) через субвенции из областного бюджета.

В целях расширения налоговых полномочий органов местного самоуправления в проекте областного закона "Об областном бюджете на 2003 год" поступления от ряда федеральных и региональных налогов начиная с 2003 года будут распределены между областным и местными бюджетами на основе базовых нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований на долговременной основе на три года. Долговременные нормативы установлены по налогу на доходы физических лиц и по налогу на иму-ще-ство предприятий (областной доле). По всем дотационным бюджетам муниципальных образований долгосрочный норматив по налогу на доходы физических лиц составляет 50%, по налогу на имущество предприятий (областной доле) - 50%. По всем бюджетам муниципальных образований, не получающих дотацию на выравнивание бюд-

жетной обеспеченности (доноров), долгосрочный норматив по налогу на доходы физических лиц составляет 15%, по налогу на имущество предприятий (областной доле) - 12,5%. Реализация данных подходов напрямую сопряжена с положениями Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года.

В рамках мер по совершенствованию механизма предоставления помощи местным бюджетам ее структура подразделяется на две составляющие: текущую и инвестиционную. В соответствии с этим начиная с 2003 года в составе областного бюджета формируются три фонда: фонд финансовой поддержки муниципальных образований, фонд компенсаций, фонд муниципального развития.

Финансовая помощь на текущие расходы местных бюджетов предоставляется через областной фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

Средства бюджетного регулирования для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований включают в себя:

- отчисления бюджетам муниципальных образований от регулирующих доходов на долговременной основе;

- дополнительные ежегодные отчисления бюджетам муниципальных образований от регулирующих доходов сверх переданных им отчислений на долговременной основе;

- дотации бюджетам муниципальных образований на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности.

Расчет средств бюджетного регулирования для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований производится на основе сопоставления их бюджетной обеспеченности.

Бюджетная обеспеченность муниципальных образований измеряется величиной удельных (в расчете на душу населения) налоговых и неналоговых ресурсов муниципальных образований в объеме, направляемом на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Эти налоговые и неналоговые ресурсы муниципальных образований приводятся к сопоставимым условиям.

Для приведения среднедушевых бюджетных доходов муниципальных образований к сопоставимому виду их значения корректируются (делятся) на индекс бюджетных расходов (ИБР). Индекс бюджетных расходов показывает, насколько потребность в бюджетных расходах в расчете на душу населения данного муниципального образования больше или меньше потребности в бюджетных расходах в расчете на душу населения в

среднем по всем муниципальным образованиям области.

Среднедушевые налоговые и неналоговые ресурсы муниципальных образований рассчитываются по формуле:

ДохдушЛ = До*/Ч,

где Дохдуш; - налоговый и неналоговый ресурс ¡-го муниципального образования в объеме, направляемом на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

Ч| - численность постоянного населения ¡-го муниципального образования на 01.01.2002.

Приведение среднедушевых налогов и неналоговых ресурсов муниципальных образований к сопоставимому виду производится по формуле: Дох . = Дох ./ИБР.,

^ душ.пр.1 ^ душ.1 ' I ' х '

где Дохдуш пр. - приведенный среднедушевой налоговый и неналоговый ресурс ¡-го муниципального образования, направляемый на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

ИБР. - индекс бюджетных расходов ¡-го муниципального образования.

Индекс бюджетных расходов рассчитывается по формуле:

ИБР! = (Р. / Ч;) / (Робл / Чо6л) , (1.3) где Р1 - суммарные расходы бюджета ¡-го муниципального образования;

Ч. - численность постоянного населения ¡-го муниципального образования на 01.01.2002;

Р(1бл - суммарные расходы бюджетов муниципальных образований;

Ч . - численность постоянного населения

обл.

области на 01.01.2002.

Распределение средств бюджетного регулирования по муниципальным образованиям осуществляется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду среднедушевые налоговые и неналоговые ресурсы муниципальных образований до среднеобластного уровня.

Расчет производится по формуле:

V. =

1 макс. " душ. I пр. ' ] 1 ' 4 '

где У - объем средств, необходимых бюджету ¡-го муниципального образования для выравнивания уровня его бюджетной обеспеченности до среднеобластного уровня; Дохмакс - среднеобластной уровень выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, исходя из объема средств бюджетного регулирования для

выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, определенного законом о бюджете на 2003 год.

Распределение средств бюджетного регулирования по муниципальным образованиям происходит в три этапа в такой последовательности:

а) передача из областного бюджета бюджетам муниципальных образований отчислений от регулирующих доходов на долговременной основе;

б) дополнительная передача из областного бюджета бюджетам муниципальных образований ежегодных отчислений от регулирующих доходов сверх переданных им отчислений на долговременной основе;

в) передача из областного бюджета бюджетам муниципальных образований дотаций на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности (см. рисунок).

Исходными данными для расчетов являются: численность постоянно проживающего населения в муниципальных образованиях на 01.01.2002; суммарные расходы бюджетов муниципальных образований для их учета при распределении средств бюджетного регулирования на 2003 год; индексы бюджетных расходов бюджетов муниципальных образований области, показывающие, насколько потребность в бюджетных расходах на одного жителя ¡-го муниципального образования больше или меньше потребности в бюджетных расходах на одного жителя в среднем по муниципальным образованиям; прогнозный объем налогового и неналогового потенциала бюджетов муниципальных образований на 2003 год по собственным доходам, то есть доходам, закрепленным за муниципальными образованиями согласно действующему законодательству на постоянной основе; среднеобластной уровень выравнивания бюджетной обеспеченности бюджетов муниципальных образований, исходя из общего объема средств межбюджетного регулирования.

Передача бюджету муниципального образования ежегодных отчислений от регулирующих доходов, дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности производится в тех случаях, если переданных на предыдущих этапах средств бюджетного регулирования недостаточно для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования до среднеобластного уровня.

Объем финансовой поддержки муниципальных образований Ростовской области (ФФПМО) определяется по формуле:

ФФПМО=Щ,

где Д1 - дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности социальной сферы ¡-го муниципального образования.

ПЕРВЫЙ ЭТАП ВЫРАВНИВАНИЯ

' г 1 г

Передача регулирующих доходов на долговременной основе — Приведенные среднедушевые налоговые и неналоговые ресурсы бюджетов муниципальных образований по собственным и переданным на временной основе регулирующим доходам

второй этап выравнивания

Передача регулирующих доходов по ежегодным дополнительным нормативам в пределах объема средств бюджетного регулирования, предусмотренного на эти цели

Приведенные среднедушевые налоговые и неналоговые ресурсы бюджетов муниципальных образований по собственным доходам, переданным на долговременной основе регулирующим доходам, регулирующим доходам по ежегодным нормативам

третии этап выравнивания

Предоставление дотации из ФФПМО на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований

Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания

Схема этапов межбюджетного регулирования бюджетов муниципальных образований

Финансирование органами социальной защиты населения расходов на реализацию федеральных нормативных правовых актов будет обеспечено путем выделения бюджетам муниципальных образований средств из областного фонда компенсаций.

Фонд компенсаций определяется путем суммирования финансовой помощи бюджетам муниципальных образований в виде субсидий и субвенций на реализацию федеральных и областных нормативных правовых актов по перечню и в объемах согласно областному закону об областном бюджете.

Общий объем средств фонда компенсаций определяется по формуле:

ФК = £С.,

где ФК - фонд компенсация;

2 С - объем субсидий и субвенций на реализацию федеральных и областных нормативных правовых актов ¡-го муниципального образования по установленному областным законом перечню об областном бюджете на 2003 год.

Инвестиционная финансовая помощь будет предоставляться через вновь создаваемый в областном бюджете областной фонд муниципального развития (субвенции на капитальное строитель-

ство, капитальный ремонт и иные капитальные программно-целевые расходы). В областной титульный список будет включено строительство всех крупных программных объектов муниципальной собственности и объектов областной собственности.

Общий объем средств фонда муниципального развития определяется по формуле:

ФМР = ХС ,

^ кап.1' 4 '

где ФМР - фонд муниципального развития;

Скап. - объем финансовой помощи ¡-му муниципальному образованию на капитальные расходы согласно областному закону об областном бюджете.

Таким образом, основные задачи, которые поставлены в рамках системы межбюджетных отношений в Ростовской области, сводятся к следующему:

- обеспечение равных условий доступа населения области к основным нормативно установленным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из бюджетов муниципальных образований Ростовской области;

- максимально возможная на текущем этапе развития межбюджетных отношений в Российской Федерации ликвидация диспропорций в бюджетах муниципальных образований между их доходными источниками и расходными полномочиями;

- расширение бюджетно-налоговых полномочий местного самоуправления при необходимом и достаточном контроле органами государственной власти для проведения на муниципальном уровне рациональной и ответственной бюджетной политики, а также развития и эффективного использования налогового потенциала муниципальных образований.

При этом следует подчеркнуть, что реформирование межбюджетных отношений в Ростовской области основано на основных положениях Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года, а также результатах работы комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Вместе с тем при всех позитивных изменениях в системе межбюджетного регулирования в

Ростовской области остается целый ряд нерешенных проблем, обусловленных необходимостью дальнейших теоретических разработок и практического апробирования в сфере функционирования бюджетной системы и отношений между органами власти различного уровня и муниципальными органами власти. В области управления бюджетными расходами необходимо переориентировать систему финансирования на рациональное использование имеющихся финансовых ресурсов с точки зрения финансирования количества и качества предоставляемых потребителям услуг. В настоящее время практически не применяются современные методы бюджетного менеджмента, такие как планирование и анализ бюджетных затрат в соответствии с объемами и качеством предоставляемых общественных услуг, анализ эффективности органов управления социальной сферой с позиции реализации целей социальной политики, сравнительный анализ эффективности расходования средств различными бюджетополуча-

телями на основе сопоставимых финансовых индикаторов. В области основных ориентиров управления доходами на региональном уровне следует признать приоритетными создание правового поля для реализации мероприятий по содействию развитию налоговой базы региона; прогнозирование налоговых доходов бюджета и разработку соответствующего инструментария, позволяющего оценить налоговый потенциал региона; разработку концепций налоговой политики; проведение мониторинга финансового состояния бюджетообразующих предприятий в области и др. В целом же, в системе межбюджетных отношений ключевыми остаются проблемы законодательного утверждения государственных минимальных социальных стандартов, распределения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями власти по всем звеньям бюджетной системы, построения прозрачных моделей распределения финансовой помощи как на федеральном, так и на региональном уровнях.