К вопросу о начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях

Список литературы

1. Абалмазов Э.И. Концепция безопасности: тактика

высокоэффективной защиты // Системы безопасности связи и телекоммуникаций. М., 1995. № 2.

2. Баленко С.В. Модели и методы управления опе-

рациями специального назначения. М., 2002.

3. Бусленко Н.П. Моделирование сложных систем. М., 1968.

4. Венцель Е.С. Элементы теории игр. М., 1961.

5. Волхонский В.В. Системы охранной сигнализации. СПб., 2000.

6. Линев Н.В., Никитин А.А., Климов А.В. Раннее обнаружение несанкционированного проникновения: аспекты практической реализации // Системы безопасности связи и телекоммуникаций. М., 1999. № 27.

7. Никитин В.В., Цикулин А.К. Математическое моделирование систем физической защиты // БДИ: Безопасность, достоверность, информация. М., 2000. № 1.

8. Оленин Ю.А. Системы и средства управления физической защитой объектов: монография / Ю.А Оленин. Пенза, 2002.

9. Омельянчук А.М. Интегрированная техническая система безопасности — не самоцель // БДИ: Безопасность, достоверность, информация. М., 2001. № 1.

10. Омельянчук А.М. Интеграция систем безопасности и нелинейность матрицы угроз // Системы безопасности связи и телекоммуникаций. М., 2001. № 41.

11. Осипов М. Влияние численности сражающихся на их потери // Военный сборник. М.,1915. № 6.

12. Перегудов Ф.И., Тарасенко Ф.П. Введение в системный анализ. М., 1989.

13. Пинчук Т.Н. Анализ уязвимости — ключ к построению эффективной системы охраны объекта // Системы безопасности связи и телекоммуникаций. М., 1999. № 30.

14. Пинчук Т.Н., Петровский Н.П. Оценка функциональных показателей технических средств обнаружения системы охраны // Системы безопасности связи и телекоммуникаций. М., 2000. № 34.

15. Саати Т. Принятие решений — метод анализа иерархий. М., 2000.

16. Цыгичко В.Н. Модели в системе принятия военно-стратегических решений в СССР. М., 2005.

17. Lanchester F.W. Aircraft in Warfare: the Dawn of the Found Arm., Constable and Co. London, 1916.

E-mail: rioakmvd-1@yandex.ru

О.А. ШЕВЧЕНКО,

адъюнкт* кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка

К вопросу о начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях

В статье рассматриваются вопросы производства по делам об административных правонарушениях, в частности возбуждения дела об административном правонарушении и административного расследования. Особое значение придается содержанию таких категорий, как «административное производство», «стадия», «этап». По итогам проведенного анализа автор аргументирует вывод о начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях как стадии предварительной проверки до возбуждения дела об административном правонарушении.

производство по делам об административных правонарушениях, этапы и стадии производства по делам об административных правонарушениях, возбуждение дела об административном правонарушении, административное

* Заместитель начальника отдела ДПС, розыска и ИАЗ УГИБДД УВД по Астраханской области.

расследование, предварительная проверка до возбуждения дела об административном правонарушении.

0 беспечение защиты законных прав, свобод и охраняемых законом интересов личности, государства и общества, полного, всестороннего, объективного и своевременного установления обстоятельств совершения административных правонарушений во многом зависит от действий сотрудников юрис-дикционных органов на стадиях производства по делам об административных правонарушениях: их возбуждения и административного расследования.

Сущность возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях не может быть раскрыта без уяснения содержания и соотношения таких категорий, как «административный процесс», «административное производство», «стадия», «этап».

Одной из разновидностей юридического процесса является административный про-

117

118

цесс, который ученые рассматривают в узком и широком смыслах. По мнению Ю.М. Козлова, административный процесс понимается как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права, носящая исключительно юрисдикцион-ный характер и связанная только с рассмотрением административных дел (узкое понимание). В широком смысле административный процесс фактически включает совокупность действий, совершаемых названными субъектами для реализации своей компетенции. Сама государственно-управленческая деятельность во всех ее многообразных проявлениях трактуется как административный процесс. Оценивая эти два подхода к пониманию административного процесса, Ю.М. Козлов признает право на существование каждого из них [9].

Административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения рассматривает Н.Г. Сали-щева. Она считает, что, «если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются» [16].

Основываясь на высказываниях ученых, мы поддерживаем мнение С.Ю. Кошелкина, который определяет административный процесс как юридически-властную деятельность уполномоченных субъектов административного права по разрешению юридических дел, возникающих из публичных правоотношений, урегулированную административно-процессуальными нормами и осуществляемую в определенном порядке (последовательность действий, стадий и этапов) [11].

По поводу сущности административного процесса и административного производства в теории административного права существуют различные суждения. Процесс и производство зачастую рассматриваются как деятельность; в некоторых случаях они понимаются как порядок осуществления деятельности; иногда под процессом подразумевается деятельность, а под производством — порядок ее осуществления [21].

Так, например, Д.Н. Бахрах определяет административное производство как часть административного процесса, особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм [4].

Анализируя мнения ученых, мы согласны с точкой зрения В.Д. Сорокина, считающего, что

«процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство — часть процесса, процесс есть совокупность производств» [17].

Если более детально рассматривать производство по делам об административных правонарушениях, то оно представляет собой особый вид административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, имеющей стадийную, этапную структуру и заключающейся в предварительной проверке, возбуждении дела об административном правонарушении, применении мер обеспечения производства расследования, рассмотрения дел об административных правонарушениях, назначения наказания или прекращения производства, обжалования (опротестования) и при необходимости — пересмотра постановления по делу об административном правонарушении и его исполнения, осуществляемого уполномоченными должностными лицами компетентных государственных органов в рамках процессуальных сроков на основе общих и специальных административно-юрисдикционных норм.

В теоретическом аспекте понятие «стадия» означает период, определенную ступень развития [14]. В юридической литературе под процессуальной стадией понимаются относительно обособленные группы правоприменительных действий или операций [1].

Под стадией производства, считают Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов, следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая наряду с его общими задачами имеет задачи, свойственные только ей. Характерными чертами стадии, указывает Д.Н. Бахрах, являются следующие: а) часть производства как целого; б) сравнительная самостоятельность стадии; в) решение наряду с общими задач, свойственных только данной стадии; г) особый круг участников и специфичность их правового статуса; д) особенность совершаемых действий и порождаемых ими юридических последствий; е) наличие присущих каждой стадии других особенностей [3, 5].

Можно согласиться с мнением Ю.В. Пивчен-ко о том, что стадия производства по делам об административных правонарушениях представляет собой отдельную часть производства, имеющую индивидуальные, присущие только ей задачи, включающую совокупность определенных процессуальных действий, выполняемых в установленные законом сроки на основе принципов административного производства, имеющую самостоятельный круг субъектов, наделенных определенными правами и обязанностями, и завершающуюся принятием соответствующего процессуального документа [15].

Рассматривая вопрос о количестве стадий в административном производстве, определе-

нии исходной стадии и их последовательности, мы понимаем, что в теории административного права мнения об этом различны.

Производство по делам об административных правонарушениях принято условно разделять на четыре стадии: возбуждение дела об административном правонарушении, рассмотрение дела об административном правонарушении, пересмотр вынесенного постановления и (или) решения, исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Наиболее острые дискуссии среди ученых-административистов вызывает определение начальной стадии административного производства. Так, ряд авторов считает, что исходной стадией является возбуждение административного дела (возбуждение дела об административном правонарушении) [2, 16]. Другие рассматривают в качестве первой стадию административного расследования [4, 18, 20, 22].

Некоторые авторы рассматривают административное расследование как этап стадии возбуждения дела об административном правонарушении, другие — возбуждение дела об административном правонарушении в качестве этапа стадии административного расследования. Однако такой подход не является абсолютно верным, поскольку термину «этап» необходимо дать более точное определение.

Необходимо отметить позицию А.С. Дуге-неца и М.Я. Масленникова, которые утверждают, что возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование находятся в неразделимом процессуально-правовом единстве и, как начальный этап производства по делу об административном правонарушении, взаимно интегрируются в единый процессуально-правовой феномен в качестве стадии расследования по делу об административном правонарушении. Отмеченное процессуально-правовое единство возбуждения дела об административном правонарушении и расследования по такому делу А.С. Дугенец и М.Я. Масленников воспринимают как правовую данность и сложившийся терминологический ряд, выражающий средства, способы и формы достижения единой цели данного вида юридического процесса — подготовки к рассмотрению материалов дела об административном правонарушении [6].

Интересна позиция Ю.Н. Калюжного, который рассматривает административное расследование как стадию производства по делам об административных правонарушениях и форму производства по делам об административных правонарушениях [7].

Неординарностью отличаются точки зрения С.И. Котюргина [10], В.А. Лория [12], которые выделяли пять стадий, несмотря на то, что

в качестве самостоятельных традиционно рассматриваются стадии возбуждения дела и административного расследования. Однако С.И. Ко-тюргин считал, что стадия административного расследования предшествует стадии возбуждения дела об административном правонарушении. В.А. Лория, наоборот, отмечает, что только после возбуждения дела об административном правонарушении может проводиться административное расследование.

Термин «административное расследование», как считает И.О. Филоненко, можно рассматривать в двух аспектах: в узком смысле — как факультативную стадию, регламентированную ст. 28.7 КоАП РФ, и в широком — как стадию, характерную для всех дел об административных правонарушениях, связанную с установлением обстоятельств, необходимых для разрешения дела по существу [19]. Аналогичные утверждения можно встретить в работах Ю.В. Пивченко [15], Е.А. Клокова [8].

Проанализировав мнения уважаемых ученых, считаем целесообразным уточнить признаки стадий административного производства с целью формулировки на их основе определения «возбуждение дела об административном правонарушении и административном расследовании».

1. Наличие общих для всего производства и специальных, свойственных для данных стадий задач.

2. Совершение действий, направленных на решение конкретных задач, в совокупности образующих специфическое направление деятельности (функцию).

3. Свой круг субъектов, реализующих эту деятельность.

4. Специфичные процессуальные правоотношения.

5. Специфика проявления процессуальных принципов.

6. Типичное документальное оформление принимаемых решений и наступление процессуальных последствий.

7. Обособленность нормативной регламентации.

По нашему мнению, возбуждение дела об административном правонарушении — это самостоятельная стадия производства по делу, представляющая собой совокупность процессуальных действий должностных лиц органов государственной власти, направленных на принятие решения о наличии признаков состава административного правонарушения, включающая процессуальную деятельность по фиксации информации по делу об административном правонарушении, установлению круга участников, обработки материалов по делу, надлежащее их оформление и регистрация. Администра-

119

120

тивное расследование — это также самостоятельная стадия производства по делу, представляющая собой совокупность процессуальных действий должностных лиц государственных органов, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении, направленных на установление всех обстоятельств правонарушения, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление, осуществление которых необходимо для получения дополнительных сведений и материалов, в целях объективного рассмотрения дела об административном правонарушении.

Рассматривая отличия стадии возбуждения дела от стадии административного расследования, мы учитываем, что административное расследование не является обязательной стадией производства по делу; имеет свои процессуальные сроки; мероприятия и иные процессуальные действия, проводимые в рамках расследования, требуют значительных временных затрат; административное расследование проводится при соответствующей необходимости и только после возбуждения дела об административном правонарушении.

Кроме того, мы придерживаемся позиции, что возбуждение дела об административном правонарушении — это не первоначальная стадия производства по делу. Исходной стадией, по нашему мнению, является предварительная проверка до возбуждения дела об административном правонарушении, которая заключается в получении информации об административном правонарушении, ее проверке и анализе, установлении поводов к возбуждению дела или принятие решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а также — процессуальное оформление.

Каждая стадия административного производства состоит из определенных этапов — группы взаимосвязанных действий. Под этапом следует понимать элемент стадии производства по делам об административных правонарушениях (несколько этапов образуют стадию).

В теории административного права также не существует единой точки зрения по поводу этапов стадии возбуждения дела об административном правонарушении или административного расследования. Ряд ученых выделяют несколько этапов возбуждения дела: установление факта административного правонарушения, закрепление его в официальном документе, определение подведомственности рассмотрения дела [13]. Первоначальную стадию производства по делам об административных правонарушениях Д.Н. Бахрах подразделяет на четыре этапа, как то: 1) возбуждение дела; 2) установление фактических обстоятельств; 3) процессуальное оформление полученных результатов; 4) направление мате-

риалов для рассмотрения по подведомственности [4]. Данное деление основано на признании административного расследования первоначальной стадией производства по делам об административных правонарушениях, а возбуждение дела — ее этапом. Считаем, что с учетом позиции правоприменительной практики данная точка зрения не может быть принята за основу.

Учитывая теоретические аспекты производства по делам об административных правонарушениях и правоприменительную практику органов внутренних дел в области дорожного движения, полагаем, что такая стадия административного производства как предварительная проверка до возбуждения дела об административном правонарушении состоит из следующих этапов:

1) получение информации об административном правонарушении (непосредственное обнаружение должностным лицом; поступление заявлений или сообщений об административном правонарушении; составление рапортов соответствующих должностных лиц; получение материалов от приборов фото- и видеофиксации, работающих в автоматическом режиме, данных об административных правонарушениях;

2) проверка и анализ данной информации;

3) установление поводов и оснований к возбуждению дела или принятие решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (наличие или отсутствие состава, события административного правонарушения);

4) процессуальное оформление (рапорт должностного лица, получение объяснения участников, при необходимости — составление схемы места правонарушения, выяснение решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении).

Возбуждение дела об административном правонарушении состоит из таких этапов, как принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении; процессуальное оформление принятого решения (определение о возбуждении дела об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении, постановление по делу об административном правонарушении без составления протокола); прекращение производства по делу до передачи его на рассмотрение; направление дела для рассмотрения по подведомственности.

Содержание стадии административного расследования состоит в истребовании и сборе доказательств по делу, выяснении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, а также принятии объективного и обоснованного решения. В результате административное расследование заключается в следующих этапах:

1) принятие решения о проведении расследования;

2) установление обстоятельств дела и проведение необходимых мероприятий (опросов, экспертиз и т. д.);

3) анализ собранных материалов и принятие решения о наличии или отсутствии в действиях соответствующего лица состава административного правонарушения;

4) составление протокола об административном правонарушении или вынесение постановления о прекращении производства по делу;

5) направление материалов на рассмотрение по подведомственности.

Исследовав данный вопрос, представляется возможным предложить следующую систему стадий производства по делам об административных правонарушениях:

1) предварительная процессуальная проверка до возбуждения дела об административном правонарушении;

2) возбуждение дела об административном правонарушении;

3) административное расследование (факультативная стадия);

4) рассмотрение дела об административном правонарушении;

5) пересмотр (обжалование) постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (факультативная стадия);

6) исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Думается, множественность позиций в науке административного права, касающихся возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях, требуют точного регламентирования процессуальных действий субъектов административной юрисдикции в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Общая теория права. М.,1982.

2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Ад-

министративное право Российской Федерации. М., 1997.

3. Бахрах Д.Н. Административная ответственность

граждан в СССР. Свердловск, 1989.

4. Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. М., 2001.

5. Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1989.

6. Дугенец А.С., Масленников М.Я. Административ-

ное расследование по делам об административ-

ных правонарушениях, проводимое сотрудниками милиции // Научный портал МВД России. М., 2010. № 3.

7. Калюжный Ю.Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

8. Клоков Е.А. Административное расследование в

органах внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005.

9. Козлов Ю.М. Сущность и виды административно-

го процесса // Административное право: учеб. / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000.

10. Котюргин С.И. Административный процесс в деятельности советской милиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968.

11. Кошелкин С.Ю. Производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

12. Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси, 1986.

13. Манохин В.М., Адушкин Ю.С, Багишаев З.А. Российское административное право: учеб. М., 1996.

14. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1996.

15. Пивченко Ю.В. Возбуждение дела об административном правонарушении: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005.

16. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

17. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.

18. Телегин А.С. Административное расследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1983.

19. Филоненко И.О. Возбуждение и административное расследование милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2003.

20. Финочко Д.Н. Процессуальные гарантии в производстве дел об административных нарушениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1968.

21. Якимов А.Ю. Административно-юрисдикцион-ный процесс и административно-юрисдик-ционное производство // Государство и право, 1999. № 3.

22. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1996.

E-mail: rioakmvd-1@yandex.ru

121