Формирование доходов региональных бюджетов: проблемы сбалансированности

Вестник Института экономики Российской академии наук

3/2013

РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА

М. КАЧУРИНА доктор экономических наук, профессор ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»

М. МЕРЗЛОВА доктор экономических наук, доцент НОУ ВПО «Московский институт государственного и корпоративного управления»

ФОРМИРОВАНИЕ ДОХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ: ПРОБЛЕМЫ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ

В статье представлен анализ состояния и современных тенденций в сфере формирования доходов региональных бюджетов РФ. Рассмотрены проблемы обеспечения бюджетной сбалансированности территорий, предложены меры по их преодолению.

Ключевые слова: органы государственной власти, регионы, межбюджетные отношения, налоги, доходы бюджетов, полномочия, трансферты.

Классификация Н 210, Н 230, Н 710.

Проблема укрепления доходной базы региональных бюджетов приобрела особую значимость в связи с объективной необходимостью реформирования федеральных отношений в России, связанной с процессами децентрализации государственного управления и переходом регионов к финансовой самостоятельности. Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации получили определенные права в области налогообложения и распоряжения региональной собственностью, следовательно, укрепилась зависимость финансовой базы региональных бюджетов от эффективности управления процессами формирования собственных доходов регионов. Однако в настоящее время доходные источники, закрепленные за региональными бюджетами, нельзя считать исчерпывающими, и это является одной из причин несбалансированности бюджетов субъектов РФ. В этой связи вопросы бюджетного федерализма в России остаются актуальными и требуют дальнейшего развития.

Процесс распределения и перераспределения публичных полномочий и финансов между центром, регионами, местным самоуправлением находится в постоянном развитии и диктует необходимость проведе-

ния определенных политических реформ, связанных в первую очередь с изменениями в межбюджетных отношениях, адекватными проводимой социально-экономической политике. Летом 2011 г. на Петербургском экономическом форуме глава государства Д.А. Медведев так определил вектор в развитии межбюджетных отношений: «В современном мире невозможно управлять страной из одной точки, особенно когда речь идет о такой стране, как Россия»1. При этом совершенно справедливо было заявлено, что «перераспределение полномочий должно быть направлено в пользу муниципального уровня, включая вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы и принципов межбюджетных отношений».

Анализ основных параметров Консолидированного бюджета РФ в сравнении с уровнем ВВП (табл. 1), а также структура доходов федерального бюджета (табл. 2) достаточно ясно демонстрируют как положительные тенденции, так и явные перекосы в современной системе налогообложения.

Таблица 1

Показатели консолидированного бюджета РФ (2010-2014 гг.)*

Доходы

Показатели 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.

ВВП млрд руб. 38824,3 44894,0 53472,0 64826,0 72638,4

Доходы бюджетной системы страны (всего), млрд руб. 13743,8 17553,5 20586,7 24828,4 27965,7

% к ВВП 35,4 39,1 38,5 38,3 38,5

В том числе:

Доходы федерального бюджета РФ, млрд руб. 8305,4 11068,6 11779,9 12705,9 14091,8

% к ВВП 18,5 20,7 20,1 19,6 19,4

Резервный фонд, млрд руб. 1830,5 775,2 1658,5 2220,0 2810,1

% к ВВП 4,71 1,72 3,1 3,42 3,87

Фонд национального благосостояния, млрд руб. 2769,0 2695,5 2604,3 2659,9 2668,7

% к ВВП 7,13 6,0 4,8 4,1 3,7

Доходы федерального бюджета РФ, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (поз. 3-5), млрд руб. 12904,9 14539,3 16042,7 17585,8 19570,6

% к ВВП 30,34 28,42 28,0 27,12 26,92

Источник: www.minfin.ru - официальный сайт Минфина РФ//Бюджетная система//Кон-солидированный бюджет//Доходы//Структура доходов.

1 Президент.рф - Официальный сайт Президента РФ.

Таблица 2

Структура доходов федерального бюджета РФ (2012-2014 гг.) 2

Виды поступлений денежных средств 2012 2013 2014

Общий объем запланированных доходов федерального бюджета, млрд руб. 11 779, 855 12 705, 860 14 091, 831

Из них:

Налог на прибыль, подлежащий зачислению в федеральный бюджет 351,7 392,4 416,5

Поступления налогов на добавленную стоимость на товары (работы и услуги) 1870,1 1818,5 2106,4 2077,6 2361,7 2383,2

реализуемые на территории РФ (числи-

тель), и на товары ввозимые на территорию РФ

Поступление акцизов по подакцизным 348,3 552,9 690,0

товарам (продукции) как производимым на территории РФ (числитель), так и ввозимым на территорию РФ (знаменатель) 55,5 68,6 82,5

Поступления на добычу полезных иско- 2087,0 2205,5 2424,8

паемых

Поступления ввозимых (числитель) и вывозимых (знаменатель) таможенных 803,8 3569,4 911,8 3533,4 1033,4 3811,6

пошлин

Всего поступлений от уплаты налога на прибыль, НДС, акцизов, НДПИ, таможенных 10 904, 3 11 848,6 13 203,7

пошлин

Доля поступлений от уплаты налогов, акцизов и таможенных пошлин в общем объеме 92,6 93,25 93,7

запланированных доходов, в %

Так, доходы государственного бюджета, составлявшие в 2010 г. 30,34% в общем объеме ВВП, в 2014 г. прогнозируются в размере около 27% ВВП, что свидетельствует о снижении налоговой нагрузки на российскую экономику и сохраняющейся позитивной тенденции в перспективе.

Вместе с тем структура доходов федерального бюджета свидетельствует об определенных перекосах в действующей системе налогообложения (табл. 2).

Данные таблицы 2 свидетельствуют о том, что основная доля платежей в федеральный бюджет Российской Федерации поступает из пяти основных источников (Бюджетным законодательством предусмотрены

2 Федеральный Закон от 30.11.2011 №3 71-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 г. и плановый период 2013-2014 гг.».

21 позиции по доходам3) и составляет более 90% в общих доходах федерального бюджета. Сложившаяся ситуация показывает ряд противоречий налоговой политики. Так, в структуре доходов федерального бюджета заметен устойчивый рост акцизов и НДС. Взимание данных налогов с продукции, наиболее востребованной широкими слоями населения, повышает налоговое бремя последних. Таким образом, налоговая нагрузка смещена в сторону низкодоходных слоев населения и может привести к негативным социальным последствиям.

В целом можно отметить, что налоговая система в основном реализует фискально-распределительные функции и недостаточно эффективна в стимулировании производства, в соблюдении социальной справедливости. Частое изменение форм и содержания отчетности, бесконечный рост их количества и модификаций, несправедливое распределение доходов между бюджетами различных уровней и, как следствие, рост неофициальных поборов на различные нужды всех ветвей власти приводит к низкой эффективности работы органов, администрирующих сбор налогов. Такое состояние налоговой системы убеждает в необходимости ее совершенствования.

В 2011 г. доходы (налоговые и неналоговые) федерального бюджета составили немногим более 11,35 трлн руб.4 Собственные доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ сложились на уровне 5,2 трлн руб. Соотношение уровня доходов составляет 69% на 31% в пользу федерального бюджета5. Для сравнения - в 2010 г. оно составило 63 на 37%, в 2009 г. -64 на 36%, в 2008 г. - 65 на 35%, в 2005 г. - 55 на 45%. Все более ощутимая тенденция роста доходов в пользу федерального бюджета в последние пять лет объясняется рядом причин, в том числе значительными нефтегазовыми доходами, налогами на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, природный газ, газовый конденсат), вывозными таможенными пошлинами на нефть и нефтепродукты. Все они централизуются в федеральном бюджете и составляют значительную его часть: в 2011 г. нефтегазовые доходы федерального бюджета России равнялись 5,6 трлн руб., или 49,7% всех его поступлений. Однако существенная часть этих доходов идет на трансферты в регионы (1,3 трлн руб. в 2011 г.) и покрытие дефицита Пенсионного фонда (около 1 трлн руб.)6.

В последние годы в консолидированных бюджетах субъектов РФ собственные доходы составляют 30-33%, а средства бюджетного регулирова-

3 Бюджетный Кодекс РФ/Классификация доходов бюджетов

4 Федеральный закон от 2 октября 2012 г. № 151-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2011 г.».

5 http://www.roskazna.ru.

6 Федеральный закон от 2 октября 2012 г. №151-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2011 г.».

ния - 67-70%. При таком соотношении о действительной самостоятельности региональных бюджетов говорить не приходится. В большинстве регионов России бюджеты формируются с дефицитом, в этом случае разницу расходов над доходами покрывают межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Основной формой финансовой поддержки регионов являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, которая направлена на сглаживание противоречий между обязательствами региональных органов государственной власти по обеспечению установленного качества бюджетных услуг и значительным неравенством их возможностей.

Степень неравенства в бюджетной обеспеченности субъектов РФ характеризуют следующие показатели. В 2011 г. собственные доходы на душу населения в Москве составляли 114,73 тыс. руб., а в беднейших регионах значительно меньше, например в: Республике Дагестан -6,24 тыс. руб., Республике Ингушетия - 6,93 тыс. руб., в Чеченской Республике - 8,16 тыс. руб.

Таким образом, разрыв в доходах по сравнению с г. Москвой составляет в Республике Дагестан 18,4 раза, в Республике Ингушетия - 16,6 раза, в Чеченской Республике - 14,1 раза. После распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности разрыв значительно сокращается - более чем в 4,7 раза7.

Финансовая помощь регионам предоставляется в соответствии с понятной для общественности методикой, которая включает такие факторы, как численность населения, бюджетные доходы и расходы региона, душевые доходы в среднем по России. Однако сама эта методика «убивает» стимулы большинства регионов к экономическому развитию. Так, объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, который субъект может получить в финансовом году, зависит от индекса налогового потенциала. И чем выше этот индекс, тем выше его уровень бюджетной обеспеченности, а значит, в процессе выравнивания он получит меньший объем финансовой помощи. В результате от развития собственной экономики и расширения налоговой базы регион может не только не выиграть, но и проиграть.

При применении такой системы выравнивания бюджетной обеспеченности потери наиболее заметны для тех регионов, темп экономического роста в которых выше среднероссийского. Для этих регионов с 2011 г. введен новый стимулирующий инструмент, так называемый Фонд развития налогового потенциала. В предыдущем финансовом году этот фонд составлял 10 млрд руб. и распределялся между 20 регионами, достигшими лучших результатов по росту инвестиций, налоговых дохо-

7 Федеральный Закон от 30.11.2011 №371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 гг.».

дов, промышленного производства. В табл. 3 представлено распределение средств фонда развития налогового потенциала по регионам, достигшим лучших результатов в 2011 г.

Таблица 3

Распределение средств Фонда развития налогового потенциала в 2011 г.,

тыс. руб.

Субъекты РФ Распределение средств Фонда Наименование субъектов Распределение средств Фонда

Калужская область 2 000 000 Омская область 283 413

Тюменская область 1 913 041 Ямало-Ненецкий АО 263 868

Ленинградская область 956 520 Московская область 259 395

Республика Татарстан 588 628 Тверская область 246 844

Новгородская обл. 588 628 Воронежская обл. 225 064

Рязанская область 382 608 Липецкая область 221 802

Тульская область 340 096 Ульяновская область 218 634

г. Санкт-Петербург 318 840 Ярославская область 206 815

Ставропольский край 288 761 Приморский край 206 815

Приморский край 283 413 Ростовская область 206 825

Цель создания Фонда развития налогового потенциала - финансовое стимулирование регионов, обеспечивающих развитие предпринимательской деятельности на своей территории и снижающих финансовую зависимость от федерального бюджета. Несмотря на стимулирующий инструмент, сокращение дотаций при расширении налогового потенциала отмечается среди прочих проблем межбюджетных отношений.

Современная методика распределения финансовой помощи регионам имеет определенные недостатки: она не учитывает резкой дифференциации территориальных бюджетов в обеспечении финансовыми ресурсами из-за специфики природно-географических условий, демографической ситуации, транспортно-географического положения, социально-экономического развития и т. д. Учитывая различные условия развития регионов РФ, наиболее эффективным было бы применение комбинированного подхода в выборе методов бюджетного регулирования.

Для достижения этой цели все регионы можно было бы сгруппировать по паритетам территорий. В настоящее время они объединены по отраслевой специализации: финансово-экономические центры; аграрно-промышленные регионы; экспортно-ориентированные регионы; промышленные регионы. Однако такое объединение регионов, кроме отраслевой направленности, не учитывает другие специфические условия.

По нашему мнению, целесообразно выделение приоритетных территорий исходя из их социально-экономического потенциала, экологиче-

ской ситуации, природно-климатических условий, а именно следующие территории:

- имеющие благоприятные природно-географические и экономические предпосылки для превращения их в зоны ускоренного развития экономики;

- значительно отстающие в экономическом развитии и уровне жизни от общероссийских показателей;

- имеющие возможности для реализации экономических и социальных программ общегосударственного значения;

- с высокими рисками экологических бедствий.

Поддержка приоритетных территорий может оказываться на долевых условиях: из федерального бюджета, из фондов регионального развития, из специальных фондов, создаваемых за счет средств заинтересованных субъектов Федерации.

Для регионов с низким уровнем собственных доходов и налогового потенциала необходимо определять пути поэтапного их повышения с учетом помощи со стороны федерального центра, создания специальных условий налогообложения на временной основе.

Для увеличения собственных доходов регионов со стороны экспертов и представителей властей имеются предложения по перераспределению налоговых доходов. Например, губернаторы Астраханской и Белгородской областей выступили за введение некогда отмененного налога с продаж, параллельно с НДС. Однако во избежание общего роста налоговой нагрузки на экономику страны пришлось бы снизить ставку НДС, а это потери для федерального бюджета. По расчетам Минфина, чтобы ввести пять процентов налога с продаж, понадобилось бы снизить НДС на один процент8.

Из вышесказанного следует, что повышение финансовой автономии регионов и муниципалитетов потребует либо перераспределения существующих налоговых доходов, либо роста налоговой нагрузки на экономику страны. Отметим, что к неизбежному росту налоговой нагрузки приведет и предлагаемая некоторыми чиновниками отмена устанавливаемых на федеральном уровне верхних границ ставок по региональным и местным налогам и наделение региональных органов государственной власти полномочиями по введению новых местных налогов и сборов.

По нашему мнению, более приемлемым является увеличение консолидированного бюджета региона за счет пересмотра льгот в отношении отдельных категорий налогоплательщиков по земельному налогу и налогу на имущество, а также по налогу на имущество организаций в инфраструктуре государственных монополий. В перспективе введение налога на недвижимость взамен земельного налога и налога на имуще-

8 Стенограмма заседания Президиума Госсовета 11.11.2011 г.

ство будет способствовать увеличению собственных региональных доходов. Введение данного налога будет осуществляться поэтапно, так как процесс рыночной оценки и формирования кадастра объектов недвижимости слишком продолжительный.

Сложившаяся в России на современном этапе модель межбюджетных отношений имеет ярко выраженную централизацию, в первую очередь налоговых доходов. Значительные объемы средств перераспределяются через федеральный бюджет, и это привело к тому, что государственная политика России может осуществляться в регионах только при наличии мощной системы трансфертов. В результате такого подхода, с одной стороны, замедляются темпы роста экономики благополучных регионов, с другой - осуществляется консервирование экономической отсталости ряда «слабых» регионов, дополняемое оказанием социальных услуг за счет средств федерального бюджета на минимально установленном уровне.

Основным направлением развития межбюджетных отношений должен стать постепенный переход от дотационного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов к созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов РФ, к повышению заинтересованности региональных и местных властей в укреплении собственных источников доходов. Реформирование межбюджетных отношений требует последовательного совершенствования законодательной базы как на федеральном, так и региональном уровнях. В свою очередь финансовая поддержка регионов должна осуществляться путем постепенного перехода от уравнительных методов определения ее размеров к гибкому применению комбинированного подхода в выборе методов бюджетного регулирования на основе использования широкого разнообразия форм и способов такой поддержки.