Местное самоуправление в политической системе общества

4. Виханский О.С. Стратегическое управление: учебник. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Гардарики, 1998.

5. Акофф РЛ., Магидсон Д., Герберт Д.Э. Идеализированное проектирование. Создание будущего организации / пер. с англ., под ред. Ф.П. Тарасенко. - СПб.: Питер, 1999.

Осипова Гета Михайловна, доктор экономических наук, профессор кафедры экономики Бурятского государственного университета. Тел. 8924-754-77-59.

Osipova Geta Mikhailovna, doctor of economic sciences, professor, department of economics, Buryat State University. Тел. 8924-754-77-59.

УДК 323.22 © А.А. Дугарова

Местное самоуправление в политической системе общества

В статье рассматриваются роль и место института местного самоуправления в политической системе, выявляются особенности современных подходов к его изучению.

Ключевые слова: институт местного самоуправления, государственно-общественные отношения, гражданское общество.

A.A. Dugarova Local Self -Governance in the political system of society

The article deals with the role and place of the institution of local self-governance in the political system. The features of modern approaches for its study are identified.

Keywords: institution of local self-governance, state-p

Необходимость обращения к теме местного самоуправления вызвана перестройкой политического устройства в современной России. Структурные изменения в общественных отношениях, внедряемые «сверху», требуют научного анализа и оценки. Объективное распределение полномочий между центральной властью и местным управлением должно стать условием успешной трансформации политической системы. Становится очевидным, что система организации местной власти, в свою очередь, выступает критерием, по которому можно определить сущность политической системы государства.

Институт местного самоуправления занимает особое положение в политической системе Российского государства. С одной стороны, занимает нижний уровень в вертикали власти, с другой - представляет самостоятельную форму политической самоорганизации населения на определенной территории. Принято считать, что уровень развития местного самоуправления является значимым показателем демократичности социума, свидетельством активности граждан и их вовлеченности в процессы общественной самоорганизации, важным параметром реального распределения власти в обществе и степени централизации децентрализации государственного управления.

ic relations,civil society.

Особое внимание российских ученых и практиков к данной проблематике стало проявляться с середины XIX в., в период проведения земской реформы 1864 г., когда возникла потребность в изменении общественного уклада и стала очевидной необходимость поиска новых форм управления огромной территорией (Н.М. Корку-нов, Б.Н. Чичерин и др.). Именно в этот период выявились основные теоретические и практические проблемы, что потребовало концептуального осмысления: как выделить дела, присущие по своей природе муниципальному управлению, и дела, которые передаются государством органам местного самоуправления. Данные проблемы и стали ключевыми в научных дискуссиях представителей различных школ и идейно-политических направлений. При исследовании местного самоуправления было выделено два основных подхода: теория общины (В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков) и государственная теория (А.Д. Градовский, В.П. Безобразов). Институт местного самоуправления активно изучается и на современном этапе (В.Я. Гельман, А.Г. Барабашев, С.А. Авакьян и др.).

Споры о том, какую роль играет местное самоуправление в государственном устройстве современной России, продолжаются. Что представляет собой этот институт в условиях трансфор-

мации российского общества, какие перспективы ожидают его? Можно ли сегодня говорить о том, что институт местного самоуправления в нашей стране сложился как устойчивое образование, имеющее свои права, обязанности, полномочия? Является ли он действительно легитимным и по-настоящему самостоятельным? Ответы на эти вопросы, казалось бы, существуют. Так, в ст. 12 Конституции Российской Федерации «признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», 8 глава Основного закона страны посвящена местному самоуправлению.

В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, в которой оно определяется как «право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».

В соответствии с Конституцией РФ был принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, действовавший до 2009 г., а также ныне существующий закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3. В субъектах Федерации также приняты и нормативно-правовые акты. Так, в ст. 6 Конституции Республики Бурятия признается самостоятельность местного самоуправления, в п. 2 этой же статьи декларируется, что органы государственной власти Республики Бурятия содействуют работе органов местного самоуправления, оказывают им помощь и осуществляют координацию их деятельности. В республике принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия» от 5 сентября 1995 г. № 176-1, а также законы о муниципальной службе, о выборах в органы местного самоуправления, разработаны иные правовые акты муниципальных образований.

В целом можно констатировать, что в Российской Федерации в последнее двадцатилетие создана солидная нормативно-правовая база, регулирующая взаимоотношения в сфере местного самоуправления.

Однако следует отметить, что в российском обществе еще нет четкого понимания сущности института местного самоуправления в системе государственно-общественных отношений. В научных и общественных кругах до сих пор продолжаются дискуссии о статусе и месте его в госу-

дарстве.

В рамках статьи рассмотрим некоторые подходы к изучению сущности и роли местного самоуправления на современном этапе. В федеральном законе № 131 «местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Таким образом, можно сделать вывод, что местное самоуправление в России, по сути, не является ни институтом гражданского общества, ни органом государственной власти. Можно считать, что в определенной мере оно олицетворяет собой пограничное и связующее звено между государством и обществом. В то же время местное самоуправление отражает уровень связанности государства и общества, меру подключения граждан к ведению и решению государственных вопросов.

Местное самоуправление тесно сотрудничает с населением для решения насущных проблем жизнедеятельности. Также ему передано обширное поле юрисдикции: принимать решения, обязательные для местных жителей, составлять акты, имеющие общегосударственное значение и действие.

Кроме того, местное самоуправление - это одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина, например, «право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». По сути, государство признает определенную организационную обособленность органов местного самоуправления. Авторы отдельных публикаций считают, что в Конституции РФ содержится не имеющее аналогов в законодательстве даже стран с развитой демократией положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

С другой стороны, органы местного самоуправления являются одним из специфических уровней власти, учитывают и волю государства, и интересы населения. Они наделяются отдельными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству. Деятельность органов

местного самоуправления всецело осуществляется в рамках Конституции, федеральных законов, законов субъектов и т.д. В связи с этим для сохранения необходимого баланса важно развивать институты непосредственной демократии, т.е. формы участия населения в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения, контроль за реализацией принятых решений (собрания граждан, отчеты выборных лиц и др.).

Казалось бы, и Конституция, и федеральный закон о МСУ предоставляют перспективы свободного и ничем не ограниченного развития самоуправления. Как отмечает М.А. Шамхалов, одна из причин сложности адекватной оценки и изучения проблемы местного самоуправления на современном этапе заключается в том, что все еще не ясно, является ли местное самоуправление самостоятельным, независимым от государства институтом гражданского общества или же составляет органическую часть государственной власти, занимающую ее низшую ступень [1].

Вопрос о самостоятельности и независимости местного самоуправления обсуждается неоднократно. Причиной послужила вышеуказанная ст. 12 Конституции РФ. Также в п. 1 ст. 130 Конституции провозглашается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

На наш взгляд, именно буквальная трактовка этих статей Конституции, где местное самоуправление рассматривается как совершенно самостоятельный уровень власти, не входящий в систему органов государственной власти, вводит некоторых исследователей в заблуждение.

Как отмечает И.Н. Некрасова, абсолютизация данной нормы и рассмотрение ее в отрыве от иных конституционных положений искажают представление о роли местного самоуправления в нашей стране. Здесь уместно подчеркнуть, что эту роль надо оценивать в свете ст. 3 Конституции, где говорится, что в России действует единая система власти народа, элементами которой являются центральные, региональные и местные (муниципальные) органы власти. Конечно, они организационно обособлены друг от друга и самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинакова: они имеют собственную законодательно установленную компетенцию, а реализация их решений осуществляется через систему государственного принуж-

дения. Поэтому исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти «по вертикали» [2].

Еще более резкую оценку дает С.А. Авакьян: «Совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти... не надо создавать себе и населению иллюзию, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только» [3].

В современной России, как отмечает В.А. Головин, «большое распространение получила «либеральная» концепция, которая во многом следует общественной теории. В соответствии с этой концепцией местное самоуправление должно быть полностью самостоятельной властной структурой, формирование которой одновременно будет означать формирование в России гражданского общества».

При этом автор отмечает некоторые особенности, что для России с ее огромным и разнородным пространством, отличающимся низкой плотностью и слабыми коммуникационными связями, характерна локализация политических интересов. Местные сообщества здесь довольно компактны, но разбросаны в огромном количестве по обширной территории.

Другой особенностью России является повышенный интерес центральной власти к контролю над политическим пространством. Он обусловлен стремлением сохранить единство и территориальную целостность государства, части которого слабо связаны друг с другом по горизонтали. Отсюда явное преобладание вертикальных отношений «центр - периферия» над горизонтальными «от региона к региону, от местного сообщества к местному сообществу». В этих условиях трудно представить ситуацию, когда государство будет следовать идеалам общественной теории и признает политическое отделение местного самоуправления от государственной власти [4].

В Конституции РФ, в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ разграничиваются предметы ведения государственных органов, субъектов Федерации и местного самоуправления. К вопросам, которые население территории решает под

свою ответственность, относятся: охрана здоровья, общественный порядок, обеспечение водо-, электро- и газоснабжением и др. Однако эти и многие вопросы не могут быть сугубо только местными. И зачастую возникают проблемы, которые необходимо решать как на местном, так и на государственном уровне. Речь идет о здравоохранении, образовании, экологии, социальной защите и др. Государство, субъекты Федерации решают эти проблемы на общегосударственном, региональном уровне, тогда как органы местного самоуправления - с учетом своих территориальных особенностей. Кроме того, в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ указано, что «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».

Многие практики считают, что основная проблема муниципалитетов - финансовая. Имея большие полномочия и неся ответственность за широкий блок социально-экономических вопросов, многие муниципальные образования не могут решить свои проблемы, т.к., не имеют достаточных финансовых средств и иных рычагов управления. В этой ситуации можно согласиться с образным сравнением местного самоуправления с «подростком», который имеет «родителей» в лице органов государственной и региональной власти, однако «родители» ограничивают его самостоятельность постоянным контролем и ограничением финансовых расходов.

Из-за уровня развития общества в целом, сложности и противоречивости государственного устройства нельзя отделять и противопоставлять систему местного самоуправления и государственного управления. Следовательно, необходимо признать, что местное самоуправление входит в единую систему публичной власти, при этом обладает собственной компетенцией и полномочиями для решения местных вопросов.

И второй немаловажный аспект, на который обращает внимание М.А. Шамхалов, - нет единства мнений по вопросу о том, чем органы местного самоуправления отличаются от органов государственной власти, ведающих вопросами местного управления, где именно проходит линия разграничения между ними. Этим во многом объясняется тот факт, что остается неясным вопрос о характере соотношения трех уровней политического и социального управления - федерального, регионального и местного, о характере их

взаимоотношений, разграничении между ними полномочий и функций и т.д. [1].

По мнению Х. Ибрагимова, «основная проблема становления местной власти состоит в том, что она порождается на данном историческом этапе реформирования нашей страны государством, в то время как по своей природе является властью гражданской, т.е. властью, порождаемой гражданским обществом. Автор считает, что именно это принципиальное противоречие приводит к тому, что реальное становление муниципальной власти происходит в условиях борьбы двух взаимоисключающих тенденций, а именно:

• конституирования муниципальной власти как местного звена государственной власти, наделенной собственной компетенцией и, следовательно, обладающей относительной самостоятельностью;

• становления муниципальной власти как выражения того, что местное гражданское сообщество стало субъектом властных отношений и отныне находится с государством в отношениях диалога.

Принципиальное различие сущности и последствий этих двух вариантов развития зачастую не осознается, между тем практически все задачи, возлагаемые на институт местного самоуправления, а именно: стабилизация системы властных структур, возрождение гражданского общества и традиций непосредственной демократии и общественного самоуправления, становление института гражданина и т.д., возможно решить лишь при реализации второго варианта - становления местного самоуправления как негосударственной власти [5].

По мнению О С. Юхименко, становление местного самоуправления есть, по существу, гражданское самоопределение местного сообщества, в результате чего возникает новый субъект власти, в известном смысле противостоящий государственной власти, являющийся ее антитезисом и выполняющий функцию сдерживания и компенсации государственной власти [6].

Как отмечает В.А. Головин, один из экспертов «Стратегии 2020», «главной спецификой политического института местного самоуправления выступает приближенность этого уровня местной власти к своему источнику, т.е. к народу, воля которого и определяет характер и особенности функционирования всей системы политической власти в государстве» [7].

Таким образом, рассмотрев различные трак-

товки понимания местного самоуправления, можно отметить, что важнейшим подходом к пониманию сущности института местного самоуправления следует признать подход общественногосударственного дуализма, который предполагает баланс властных и общественных начал. Безусловно, значительна роль местного самоуправления как политического института власти, обладающего при этом общественно-гражданскими началами, в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и общественная жизнь людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу, ядро гражданского общества.

Исследователи проблем местного самоуправления приходят к выводу, что состояние и перспективы этого института в нашей стране зависят от того, какая концепция берется за основу. Исходя из этого, будет определяться статус местных

органов по отношению к органам государственной власти, взаимоотношение центра и территории, участие населения.

Непременным условием для самоидентификации политической системы местного самоуправления является наличие собственной политической сферы проявления. Как известно, сфера государственного политического проявления выражается в правовых нормах. Это значит, что местное самоуправление должно иметь в рамках правовых норм, установленных государством, свою политическую нишу, заполняемую в режиме саморегулирования. При такой постановке вопроса теоретические споры об отношении политической системы местного самоуправления к государственной власти потеряют всякий смысл, поскольку гораздо важнее создание сбалансированных отношений между центром и периферией с целью оживления местной общественной жизни.

Литература

1. Шамхалов М.А. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления // Власть. - 2009. -№4. - С.46-50.

2. Некрасова И.Н. Роль местного самоуправления в российской политической системе // Гуманитарные и социально-экономические науки. - 2004. - №3. - С.188-192.

3. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М.: Юриспруденция, 2005. - 256 с. (Проблемы законодательства в области местного самоуправления: материалы парламентских слушаний в Государственной думе 19 января 2001 г.). - М., 2001. - С. 18-19.

4. Головин В.А. Политический статус института местного самоуправления в России. Развитие политический конкуренции на муниципальном уровне [Электронный ресурс]. URL: http://strategy2020.rian.ru/g12_docs/ (дата обращения: 10.11.2011).

5. Ибрагимов Х. Критерии становления и условия спонтанного развития субъекта местного самоуправления [Электронный ресурс]. URL: http// emsu.ru /view.asp?c=275$p=1(дата обращения: 16.12.2011).

6. Юхименко О.С. К вопросу о сущности местного самоуправления в России // Социология власти. - 2008. - №2 . - С.169 - 177.

Дугарова Альбина Аюшеевна, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Бурятского государственного университета. Тел. 8(301-2) 21-35-06.

Dugarova Albina Ayusheevna, senior teacher department of state and municipal management, Buryat State University. Tel. 8(301-2) 21-35-06.

УДК 323.1 (571.54) © А.А. Дугарова, А.С. Баинов

Политические партии в муниципальных выборах

В статье рассматриваются проблемы участия партий в местных выборах, подводятся итоги муниципальных выборов, состоявшихся в декабре 2011 г.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные выборы, политические партии, праймериз.

A.A. Dugarova, A.S. Bainov Political parties in municipal elections

In this article the problems ofparticipation ofparties in local elections are considered. The results of municipal elec-