"То, что происходит,— это латание дыр"

Проблемы российской экономики проистекают прежде всего от отсутствия грамотного и точного расчета мер, действий и их последствий

Несмотря на оптимизм в отношении прогноза экономического развития России (профицитный бюджет, небольшой, но все же рост ВВП), правительство не скрывает, что усиленно ищет деньги. Видимо, не все так безоблачно, если в Белом доме намерены нарушить данное Владимиром Путиным обещание не повышать налоги до 2018 года. Более того, Минфин торопится — решение надо принять до начала августа. Так что, миновав стадию "а надо ли это делать?", быстро перешли к обсуждению того, как обременять россиян: ввести ли налог с продаж или повысить ставку НДС? При этом никто не отменял курса на реформу налога на имущество... Словом, зимой россиянам придется затянуть пояса, не ясно только — как сильно?..

Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова против такой спешки: по ее мнению, сначала нужно все хорошенько рассчитать и навести порядок, соотнося обязательства и источники доходов в бюджетах всех уровней...

— Татьяна Алексеевна, в проблемах российской экономики часто видят внешний фактор — плохую конъюнктуру, действия санкций, кризис. По-вашему, бюджет выверен и просчитан, административных ошибок нет?

— Для начала насчет внешних причин: они имеют место. Коллеги из Минфина потому и сократили внутренние заимствования и де-факто отказались от внешних, превратив дефицит бюджета 2014 года в профицит. При этом они не изменили бюджеты последующих двух лет (трехлетнего бюджета). Обещали сделать это осенью. Но если основные параметры бюджета 2015-2016 годов будут другими, а в сентябре в Думу внесут новый трехлетний бюджет 2015-2017 годов, зачем ждать? Ведь все это время в обществе, среди экспертов и участников бюджетного процесса будут сохраняться ложные ожидания, хотя и сейчас очевидно, что таких перспектив на увеличение расходов, на какие традиционно рассчитывают все участники процесса, не предвидится. И зачем до конца октября сохранять эти ожидания?

— Чем плох дефицит?

— Правительство пообещало уходившим на каникулы депутатам, что дефицит в будущем году будет таким же, как нынешний профицит — 0,4 процента ВВП. Процент за год! По-моему, это много, но существенно меньше, чем прогнозировалось в сегодняшней трехлетке, где дефицит 2015 года составлял 1 процент ВВП. Добиться такого результата можно, в том числе путем серьезного увеличения доходов. Минфин предлагает налоговые новеллы. Но введение новых налогов вызывает справедливое, на мой взгляд, негодование в обществе хотя бы потому, что предложения на данный момент не выглядят "хорошо просчитанными". В обсужденных в июне основных параметрах прогноза социально-экономического развития, который является основой для разработки трехлетнего бюджета, эти новации не были учтены ни при расчете уровней потребления и инфляции, ни в прогнозах темпов экономического роста. А времени на то, чтобы все пересчитать, не так много: основные решения по бюджету будут приниматься уже сейчас, в августе — начале сентября.

— Минфин старается пополнить региональные бюджеты. Ведь там недостает...

— По оценкам Минфина в 2014 году — 857 млрд рублей, в 2013 году было более 640 млрд рублей, и половина сложившегося дефицита — это недопоступление налога на прибыль.

— Выходит, население будет возмещать то, что не может дать тающий на глазах бизнес? Ведь Минфин предлагает ввести налог с продаж и поменять исчисление налога на имущество, а их (в отличие от налога на прибыль) платит не бизнес...

— Их платит потребитель, граждане. Но у меня есть ощущение, базирующееся на результатах контрольных мероприятий, которые проводила Счетная палата, что мы не готовы к введению нового налога на недвижимость. Не то чтобы ФНС с этим не справится! Нет пока четкого представления об объекте налогообложения: возникают сомнения в достоверности кадастровой оценки; и ФНС, и Росреестру придется выверять данные, формируя единую базу. Иначе как начислять налог?

По поводу налога с продаж... Давняя история! Он уже был, от него отказались в пользу НДС, потом спорили, не заменить ли им НДС, а теперь вроде как решили — пусть будет и то, и другое, а может быть, НДС с повышением ставки. Последствия его введения очевидны — удорожание всего и вся, удар по карманам россиян... Такие предложения требуют предварительного расчета возможных социальных последствий введения. А они могут быть, если весь этот "набор" принять в нынешней экономической ситуации. И хорошо бы потом не пришлось опережающими темпами индексировать социальные расходы, разгоняя при этом инфляцию. Успеет правительство сделать расчеты в оставшиеся недели? Должны, раз это предложение было сформулировано.

— А Минфин показал хоть какие-то расчеты, как новые налоги залатают дыры в региональных бюджетах?

— На этом этапе детальных расчетов не было. Могу лишь заметить, что все проблемы региональных бюджетов эти налоги не компенсируют. Достаточно вспомнить, что даже с учетом недавней помощи в размере 150 млрд рублей ситуация с дефицитами консолидированных бюджетов регионов в этом году не исправится полностью.

— Может, поручить Счетной палате просчитать последствия новых налогов?

— Это не сфера нашей компетенции, мы осуществляем оценку достоверности предложенных в бюджете показателей.

— Будет ли решением ситуации изменение самой системы централизации доходов? Из-за того, что деньги путешествуют — из регионов в федеральную казну, а потом из нее — в виде субсидий и дотаций — обратно — немало "теряется по дороге"...

— От централизации никуда не деться: страна большая, очень разный уровень бюджетной обеспеченности в регионах, и существующий механизм выравнивания полностью нивелировать это различие не может. Но в любом случае начинать следует с инвентаризации расходных обязательств регионов и федерального центра. В последний раз правительство этим занималось 10 лет назад. Пора бы повторить! За это время регионам серьезно добавили полномочий и обязательств и сократили доходные части бюджетов. А то, что происходит,— это латание дыр: зафиксировали, что госдолг регионов приблизился к опасной черте, дали денег. Это не решает проблемы в корне. А дальше? Сейчас обсуждают возможность введения новых налогов — опять несистемный ход, потому как все последствия экономически и социально не просчитаны... Надо учитывать, что экономическая ситуация сегодня такова, что не способствует тому, чтобы у регионов прирастали доходы.

— В смысле?

— Время введения такой новации, как консолидированная группа налогоплательщиков (КГН), было выбрано неудачно — экономические показатели снижались. В итоге два фактора совпали — введение КГН и общее снижение прибыли, что и удвоило негативные последствия от самой меры: часть регионов, чьи бюджеты раньше были в плюсе, оказались в минусе. Минфин предупреждали, что так будет, но даже те, кто предупреждал, не предполагали, что все будет так плохо. Налог на прибыль и по сей день — самый нестабильный источник доходов региональных бюджетов.

— Получается, принятое правительством решение снизило налоговые доходы регионов, а как быть с неналоговыми?

— Уточню: под неналоговыми доходами понимаются платы любого типа — за пользование водными объектами, за негативное воздействие на окружающую среду, а также штрафы (например, административные). Даже вневедомственная охрана МВД получает доход за охрану, например административных зданий. И все эти поступления идут в бюджет. Вот только они плохо прогнозируются и администрируются. И все потому, что этим никто не хочет заниматься. Минфин по закону не является администратором таких доходов, но вместе с тем он уполномочен формировать бюджет и отвечает за полноту и достоверность представленных в нем показателей. Сейчас Минфин готовит предложения по индексации ставок некоторых неналоговых доходов, но их методологией он заниматься не будет, это полномочия других федеральных органов. Но сегодня нет ни одного ведомства, для которого было бы важно увеличение доходов, а не расходов. Никто ни разу за все время моей работы в Минфине и в правительстве не встал и не сказал: "Я предлагаю увеличить доходы, которые мы администрируем!" Все говорят только о расходах. И при обсуждении бюджета на 2015-2017 годы никто в правительстве не предложил изменений неналоговых доходов, чтобы пополнить казну. Накануне окончания весенней сессии группой депутатов были предложены поправки в Бюджетный кодекс, включающие необходимость унификации порядка администрирования неналоговых доходов. Сегодня эти платежи взимаются на основании различных постановлений, приказов ведомств, некоторые из таких актов серьезно устарели. Если эти поправки будут осенью приняты, то, думаю, к 2016 году удастся навести с этим порядок, чтобы не терять возможности получения дополнительных доходов в бюджет.

— О какой сумме идет речь?

— Сейчас в федеральный бюджет поступает чуть более триллиона рублей.

— Для сравнения: сколько составляют налоговые доходы бюджета?

— В 2013 году — 7 трлн рублей.

— Самое время поговорить о расходах. Счетная палата насчитала триллионы рублей неиспользованных бюджетных средств...

— 2,3 трлн рублей — это размер дебиторской задолженности по заключенным и неисполненным контрактам. В эту сумму входят и проавансированные долгосрочные контракты (в том числе Минобороны)...

— И к ним надо прибавить еще 722 млрд рублей неэффективно использованных денег?..

— Прибавлять не надо: неэффективное использование — это нарушение не только бюджетного, но и, например, законодательства о госзакупках. Эффективность в соответствии с бюджетным законодательством — это необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и достижением наилучшего результата с использованием определенных бюджетных средств.

— По данным МВФ, 37 процентов бюджетных средств России уходят на социальные нужды. Не многовато?..

— Не уверена в правильности этой цифры: такой процент мог получиться, если причислять к социальным расходам зарплату бюджетников, тогда как официально она к ним не относится. Конечно, зарплаты — самая емкая часть расходов бюджетов здравоохранения, образования, культуры, науки и так далее. Если же мы говорим о классических социальных расходах — пенсиях, пособиях, материнском капитале с привязкой к тому бюджету, из которого они платятся, то процент бюджетных трат иной, в федеральном бюджете ниже, в бюджете Пенсионного фонда — почти 100 процентов. Я считаю, что федеральный бюджет не перегружен социальными выплатами. И хорошо, что государство может их себе позволить (сейчас они обязательны и гарантированы законом о бюджете). В начале 90-х мы не то что социальных расходов, мы не могли себе позволить формировать бюджет на год — только на квартал. После дефолта 1998 года правительство вновь оказалось в ситуации, когда в бюджете была прописана лишь зарплата, на большее не оставалось средств. И только в начале 2000-го появился шанс на плановые соцвыплаты. С того времени бюджет был профицитным до 2008 года. Ничего плохого нет и в дефицитном бюджете, если дефицит — разумный, а бюджет сбалансированный. Проблема не в дефиците как таковом, а в значительной сумме выделенных, но непотраченных денег, которые уходят на годы в неотработанные авансы или платежи и "крутятся" в банках и не используются на заявленные цели.

— И все же о соцтратах... В отчете СП говорится, что "ни государство, ни НПФ не исполнили обязательств по сохранению пенсий с учетом инфляции". Насколько ситуация критична? Уже пошли слухи, что пенсии и вовсе упразднят или отдадут на развитие Крыма...

— Цивилизованное право получать пенсии было выстрадано обществом в XVIII-XIX веках, никто от этого "завоевания" не откажется, уже учитывая тот факт, что пенсии — это часть утраченного заработка. Они не могут быть ликвидированы, но систему постепенно необходимо было менять с учетом "старения" населения.

СП проверила НПФ на предмет сохранности накопительной части пенсий: да, в прошлом году средняя доходность от размещения пенсионных накоплений оказалась ниже инфляции, но проблема не только в неэффективном управлении, но и в наличии проблем в функционировании финансового рынка в России.

Инвестиционный доход ниже инфляции должен, безусловно, вызывать общественную обеспокоенность, но только за период времени, когда формирование пенсионных накоплений носило обязательный характер. Для решения этой проблемы с 1 января 2015 года вводится система гарантирования пенсионных средств, которая предусматривает при соблюдении определенных условий компенсацию неполученной доходности на уровне инфляции. Кроме того, с 2014 года накопительный компонент пенсионной системы стал добровольным, и теперь каждый застрахованный сам вправе решать, стоит ли доверять его пенсионные средства финансовому рынку, а это, в свою очередь, позволяет использовать для инвестирования пенсионных накоплений более доходные инструменты.

С другой стороны, не надо забывать, что пенсионные деньги — "длинные", инвестируемые на 30-40 лет. У негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний есть реальная возможность "отыграть" неудачное инвестирование, допущенное в том числе и по причине кризисных явлений в мировой экономике, на длительном инвестиционном цикле.

Теперь о Крыме... Пенсионные деньги на развитие Крыма не идут. Средства на оба региона выделяются из бюджета, не препятствуя исполнению других соцобязательств государства.

— Откуда же в сверстанном бюджете в конце первого квартала миллиарды на два новых субъекта Федерации?

— Во-первых, это полученные допдоходы, а потом не надо забывать, что в Крыму заработала налоговая служба и местные доходы там мобилизуют сами крымчане. Иждивенцами они не являются. Сейчас формируется соответствующая федеральная целевая программа, и в ней будут выделены средства на более серьезные инфраструктурные объекты.

— У СП немало нареканий к госпрограммам. Прежде всего по части их непросчитанности...

— Проблема не в самих подсчетах, а в умении соединить деньги с теми целями, которые должны быть достигнуты посредством этих денег. Тем более что половина расходов бюджета уже идет в рамках госпрограмм. К 1 сентября мы подведем итоги проверки госпрограмм на предмет их соответствия стратегическим целям развития государства. Единственное ведомство, сделавшее шаг в этом направлении,— Минфин, больше никто. С объединением расходов в госпрограммы должны расти полномочия и ответственность тех, кто эти госпрограммы администрирует. Например, Минздрава — в сфере здравоохранения, Минобра — в образовании.

— К 1 сентября такие полномочия появятся?

— Нет, к этому времени мы разве что подведем итоги нашей проверки и скажем, что и где, на взгляд СП, пока не так. Уверена, правительство услышит и отреагирует...

— Почему же раньше не реагировало? СП предупреждала, например, о снижении показателей практически по всем отраслям экономики. Падение в какой сфере, на ваш взгляд, наиболее критично?

— За первое полугодие тревожно выглядит показатель снижения инвестиций в основной капитал — 97,2 процента к аналогичному периоду прошлого года. К этой проблеме я бы добавила еще одну — недостаточный уровень кредитования нефинансового сектора со стороны банковской системы. Средневзвешенная ставка по рублевым кредитам нефинансовым организациям (сроком до 1 года, включая "до востребования") возросла за рассматриваемый период с 9,7 до 10 процентов. Плохо и то, что бюджетные инвестиции так и не стали катализатором развития экономики. Я говорила о цифре в 2,3 трлн рублей дебиторской задолженности — это ведь инвестиционные деньги! Деньги, которые из бюджета были выделены, но государство не приняло работы, выполненные за них: не введены объекты, не построены дороги...

Вот конкретные примеры. На софинансирование строительства автомобильных дорог Московской области из федерального бюджета предоставлялись субсидии, которые в результате не были использованы: из перечисленных в 2011-2013 годах 40 млрд рублей по состоянию на 1 января 2014 года не использовано 27,6 млрд рублей — 69 процентов.

Другой случай — в нарушение распоряжений Росимущества Объединенная зерновая компания (ОЗК) не направляла часть полученной чистой прибыли на строительство 19 новых инфраструктурных объектов агропродовольственного рынка. В то же время средства федерального бюджета в 3 млрд рублей, внесенные в уставный капитал ОЗК в декабре 2010 года для реализации инфраструктурных проектов, были размещены компанией на депозитном счете в коммерческом банке (по состоянию на 31 декабря 2012 года доходы ОЗК от их размещения составили 265,8 млн рублей).

Наконец, компанией "ФСК ЕЭС" инвестиционная программа в 2011-2013 годах фактически выполнена только на 72 процента от запланированного ввода мощностей. При этом общий объем финансирования инвестиционных программ компании в 2010-2013 годах составил 514,3 млрд рублей, или 95 процентов от плановой суммы. А объем незавершенного строительства компании на 31 декабря 2013 года составил 500 млрд рублей, что практически соответствует общему объему финансирования инвестпрограммы за три последних года.

— Получается, государство — неэффективный инвестор?

— Государство — не слишком эффективный инвестор, к сожалению, кто бы что ни говорил. Система такая! Допустим, государству приоритетен какой-то объект, его надо построить. Понятно, что за бюджетные деньги. Но на тот момент, как правило, нет ничего: ни землеотвода, ни проектно-сметной документации, ни рабочих чертежей,— ничего. Но объект надо включить в бюджет, потому что иначе о нем могут забыть или позднее не найтись деньги. Потом начинается процесс, в значительном количестве случаев заканчивающийся тем, что проектно-сметная документация проходит экспертизу (это все не быстро), и выясняется, что цены выросли, сроки сдвинулись и итоговая стоимость объекта уже не та, что называлась изначально. Где-то такое удорожание оправданно, а где-то — речь о недобросовестном исполнении полномочий.

— Из рассказа о том, как формируется бюджет, прямо вытекает, что непродуманных административных решений хоть отбавляй. Не это ли причины экономических проблем? Значит, можно говорить и о неэффективности работы правительства...

— Не в компетенции Счетной палаты оценивать эффективность работы правительства.

— Вы вспомнили о прошлом... На ваш взгляд, правы те, кто не считает нефть благом для России? Не будь миллиардов долларов нефтедоходов, может, пришлось бы развивать бизнес, уменьшать коррупцию, воровство, точнее считать доходы и расходы, инвестировать в основные фонды?

— Уверена, что и нам этого не избежать, вопрос лишь в том, когда мы уверенно пойдем по этому пути. Счетная палата обращала серьезное внимание на устойчивый крен в пользу нефтегазовых доходов. Минфин, несмотря на внесенные в бюджет-2014 поправки, до конца не просчитал, насколько нефтегазовые доходы превысят остальные источники доходов. Уже по первому полугодию они составляют 52 процента, и это не предел. Нужна диверсификация. Майские указы президента, как это ни странно прозвучит, этому способствуют, они — как всеобъемлющая программа социально-экономического развития страны. Да и госпрограммы задуманы для этого же! Другое дело, что они должным образом не заработали. Эффективность от новых, замечу, хороших институтов пока незначительна. Радует хотя бы то, что нужные мероприятия запланированы, показатели сформированы, дело за малым — запустить всю эту махину.

— Есть ли опасение, что огромный госсектор, ставка на ВПК и нефтегазовые доходы могут завести в советскую экономику начала 1980-х?

— Жесткая оценка. Думаю, все не так плохо, но чтобы такой прогноз не оправдался, нужно предметно работать в каждой сфере, заниматься бюджетом — расходами и доходами, которые мы администрируем не только на федеральном, но и на региональном и местном уровне. Это тяжелейшая и кропотливая работа, но ее надо провести.

Есть ли у вас план?

Контекст

Как пополнить оскудевшие региональные бюджеты: взгляд Минфина

Повышение доходов. Под этим понимается введения новых налогов.

В июле глава Минфина Антон Силуанов предлагал повысить в 1,5 раза ставку налога на дивиденды с физических лиц, ввести налог с продаж, а взносы в медстрахование брать со всего фонда оплаты труда полностью, а не с установленной базы.

На прошлой неделе концепцию скорректировали. Вместо введения налога с продаж (3 процента) обсуждается возможность поднять ставку НДС с 18 до 20 процентов.

В этом году доходы от НДС запланированы в сумме 3,7 трлн, в 2015-м — 4,2 трлн рублей. Повышение этого налога даст бюджету дополнительно около 0,5 трлн, тогда как введение налога с продаж — только 200 млрд рублей.

Больше всего от повышения НДС пострадают отрасли, работающие на внутренний рынок,— ритейл, коммунальная сфера, производство услуг, внутренняя энергетика. Практически не затронет эта мера нефтяников и добывающие компании, ориентированные на экспорт.

Оптимизация расходов. Речь — об изменении параметров индексации зарплат, что де-факто является корректировкой майских указов президента. Согласно предложению Минфина, после индексации зарплата может отклоняться (не более чем на 5 процентов) от средней по региону. Такое послабление высвободит для региональных бюджетов свыше 90 млрд рублей в 2015 году, а в 2016-2017 годах — аж 241,5 млрд рублей. Кроме того, можно сэкономить, не повышая зарплату вспомогательному и административно-хозяйственному персоналу в учреждениях культуры (40 процентам работников) — 26 млрд рублей в будущем году.

Еще Минфин предлагает установить мораторий на принятие новых расходных обязательств для регионов. Но в отличие от введения новых налогов это предложение пока не получило развития даже на уровне слухов.