Национальные меньшинства в Грузии: проблемы дефиниции и правового статуса

МЕЖЭТНИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ

НАЦИОНАЛЬНЫЕ МЕНЬШИНСТВА В ГРУЗИИ: ПРОБЛЕМЫ ДЕФИНИЦИИ И ПРАВОВОГО СТАТУСА

Гурам СВАНИДЗЕ

кандидат философских наук, сотрудник Комитета гражданской интеграции Парламента Грузии

Долгое время в Грузии не уделяли должного внимания разработке проблем национальных меньшинств. Неразвитость понятийного аппарата и отсутствие дефиниции национального меньшинства создавали препятствия для развития как академического, так и законодательного аспектов этой темы, которая всегда считалась политически рискованной и вызывала в обществе нездоровый ажиотаж.

Затягивание ратификации Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств властные структуры обосновывали (помимо прочего) отсутствием консенсуса относительно дефиниции. Постановление парламента о ратификации (13 сентября 2005, № 1938-11 с) конвенции стало первой попыткой внести ясность в этот вопрос на официальном уровне; в частности дано определение меньшинства, однако эксперты выразили неудовлетворенность предложенной формулировкой. Наиболее общим моментом в критике упомянутого документа было то, что он значительно ограничивает круг бенефициариев. Среди них оказались лишь компактно проживающие меньшинства. Фактически упор делался на азербайджанцев и армян, компактно населяющих Нижнюю Картли и Джавахетию, но (наряду с другими аспектами) не учтены параметры «компактного проживания». В результате было заявлено, что определение имеет прелиминарный характер, и работа над его совершенствованием продолжается.

Деликатность тематики отчасти можно объяснить тем, что наше общество долго пребывало в тенетах так называемого «этнонационального мышления». Сегодня приходится изживать понимание того ключевого термина «национальное меньшинство», кото-

рым «успешно» пользовалась советская идеология. Оно, в частности, предполагало, что указанное меньшинство рассматривается как часть этнонации, имеющая свою государственность, или как этнонация, проживающая в данной стране, представляющая собой в численном отношении малую группу и не располагающая своими формами государственности. Отождествление государственности и этнонациональной общности привело к терминологической путанице1.

Наш опыт общения с представителями групп меньшинств показал, что многие из них выражают неудовлетворенность термином «меньшинство». Существуют разные причины подобного отношения. Преобладает точка зрения, сводящаяся к тому, что отношение ко всем гражданам государства должно основываться на принципах равноправия. По мнению этой категории лиц, определение их как меньшинств оскорбляет гражданское достоинство. Подобная интерпретация — первый признак становления гражданского патриотизма. Наследием этнонационального мышления является подход, при котором даже теоретическое предположение, что абхазцы и осетины, проживающие в пределах автономий, считаются меньшинствами, вызывает их протест. Например, к меньшинствам принадлежат только те осетины, которые живут за пределами автономии. Без особого энтузиазма принимают термин и армяне Джавахетии, азербайджанцы из Нижней Картли и др. Выражения, подобные следующему: «Есть азербайджанская нация, и мы — ее часть», наиболее характерны для случаев, когда существует наиболее «искренняя» форма проявления этнонационального менталитета. Прослеживается некоторая закономерность: чем компактнее поселение меньшинства, чем теснее его географическая связь с исторической родиной (Нижняя Картли, Джавахетия) и чем больше политической атрибутики в регионах самоуправления (Абхазия и Южная Осетия), тем меньше представители общин выказывают желание, чтобы их рассматривали как меньшинства.

Сложность проблемы выработки дефиниции меньшинств обусловлена и «многоли-костью» самого феномена. Мы наблюдаем весь спектр атрибутов, характеризующих такое явление, как меньшинства. Последние отличаются по численности, типу проживания (компактному и дисперсному); к тому же разнится история их миграции в Грузию, где имеются этнические политические автономии. Имеет значение и то, что меньшинства исповедуют разные религии, а также насколько они внутренне гомогенны или гетерогенны. Трудно переоценить влияние фактора наличия исторической родины, особенно если она территориально примыкает к регионам компактного поселения того или иного меньшинства (или же отсутствия таковой). Симптоматично, что в некоторых регионах сами представители титульной нации оказались в положении меньшинства и сталкиваются с проблемами, характерными для данной категории лиц.

Фактически в Грузии мы наблюдаем три типа проблем, связанных с меньшинствами.

Первый из них — меньшинства, проживающие дисперсно. Второй — региональный. В этом случае традиционная проблематика сохранения и развития самобытности меньшинства соотносится с вопросами административно-территориального устройства регионов, где меньшинства проживают компактно и представляют на данной территории большинство. Третий тип — политический, он связан с вопросами политической автономии.

К каждому из этих типов применимы разные стратегии защиты прав и гражданской интеграции меньшинств. Например, институты культурной автономии приемлемы для регулирования проблем первого типа; федерализация и вопросы регионального статуса рассматриваются применительно ко второму; оптимизация политических отношений, а также распределение полномочий между центром и автономиями охватывают третий тип.

1 Cm.: Eide A. Peaceful and Constructive Resolution of Situations Involving Minorities. Tokyo: United Nations University, 1995.

17G

В свое время сложность феномена меньшинств в Грузии стала одним из аргументов против принятия закона о меньшинствах, что являлось одним из обязательств нашей страны при ее вступлении в Совет Европы. Взамен было предложено создать пакет нормативно-правовых актов (их комплекс), чтобы охватить все многообразие проблематики. Естественно, что эта особенность феномена предполагает соответствующую ей комплексность конкретной политики в отношении меньшинств, в основе которой должна лежать система законов. Следовательно, необходима дефиниция, которая была бы настолько универсальной, чтобы стать отправной точкой для разработки упомянутого пакета нормативно-правовых актов.

Отметим, что не во многих государствах существует апробированное практикой определение вышеназванного феномена: удовлетворяющую всех дефиницию нельзя найти даже в международных документах. Отсутствие в международной практике единства мнений о том, что есть меньшинство, исходит от осознания невозможности учесть местную специфику, которая разнится от страны к стране, однако на этом направлении ведется интенсивная деятельность.

При выработке определения мы исходили из общих методологических подходов, из таких объективных и субъективных характеристик, как: относительная численность группы меньшинства; наличие выраженного членами группы стремления к сохранению и развитию своих существования и самобытности2.

Характерно, что количественный аспект представлен как важнейший, ибо внутренне он предполагает необходимость принять меры по защите меньшинства, обусловленные слабостью его позиции даже в контексте наиболее развитых демократий. Кроме того, акцент делался на принципе свободного выбора индивидом своей идентификации с группой национального меньшинства, на том, что такой выбор не влечет никаких нежелательных последствий для индивида (статья 3 Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств и др.). Индивидуальный аспект выбора дополняется правом лица «совместно с другими лицами» (т.е. коллективно) «сохранять и развивать свою идентичность...», что также следует из положений той же статьи Рамочной конвенции.

Существуют варианты дефиниций и рекомендации рабочих формирований экспертов ООН относительно того, какие группы целесообразно включать (или не включать) в определение «меньшинства»3.

При разработке нашего варианта дефиниции мы опирались на вышеуказанные рекомендации, в частности, особый интерес представлял вопрос, включать или не включать в понятие «меньшинства» те из них, которые стали народом и находятся на пути самоопределения.

Как следует из рекомендаций, признание такого самоопределения является предметом «всемирного консенсуса» в каждом конкретном случае. Если обратиться к грузинской реальности, то можно заключить, что, в связи с отсутствием «всемирного консенсуса», касающегося сепаратистских претензий абхазцев и осетин, эта рекомендация в данном случае неприменима.

Согласно рекомендациям, нецелесообразно включать в дефиницию «коренное население», для которого в международном праве предусмотрен особый режим защиты. (Речь идет о группах населения, которые ведут традиционный образ жизни, отстали в своем развитии, не вписываются в контекст современных государственных институтов и др.) Это положение не следует путать с автохтонностью той или иной группы населения. На-

2 См.: Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities by Francesco Capotorti. New York: UN, 1991.

3 Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities by Francesco Capotorti; E/CN.4/Sub.2/AC.5/1996/WP.1/14.02.1996 (Ж. Дешен, Ф. Капоторти, А. Эйде); E/CN.4/Sub.2/AC5/1997/WP.1 (С. Черниченко). Далее по тексту будут делаться ссылки на документ, представленный С. Черниченко.

пример, абхазцы рассматриваются как автохтонное, а не как коренное население; следовательно, они вполне могут быть включены в дефиницию.

Другая рекомендация заключается в том, что если группа доминирует в обществе (несмотря на ее малочисленность), то она не нуждается в режиме защиты меньшинств и поэтому к ним не относится. Однако, как правило, не указывается, связано ли это с положением группы в обществе в целом или в том или ином регионе, или же какие формы «господства» имеются в виду: демографическое, политическое, экономическое, культурное. Так, абхазцы, будучи меньшинством даже на территории автономии, занимают доминирующее положение, следовательно в ее пределах не могут быть причислены к меньшинствам. Тем не менее в масштабах всего государства они являются меньшинством.

Предпосылкой для создания формулировки национального меньшинства является принятие следующего тезиса: интегрирующая роль принадлежит языку, культуре и историческому опыту титульного этноса, являющегося большинством. В совокупности это дает нам содержание понятий «доминантная группа» и «группа, не являющаяся доминантной». В этой связи неприемлемо сравнение положения меньшинств (например, абхазцев и осетин) с положением франкофонов в Бельгии, что делают некоторые иностранные эксперты. Известно, что, несмотря на свою относительную малочисленность, они не считаются меньшинствами. Апеллировать к столь уникальному опыту не совсем практично и, как показывает история, чревато тяжелыми конфликтами.

Большая определенность (в смысле включения в дефиницию) имеет место в отношении азербайджанцев, компактно проживающих в Квемо Картли, и армян — в Джавахе-тии. Их можно отнести к так называемым «региональным меньшинствам» (по аналогии с «региональными языками»). Гипотетический же статус субъекта федерации или факт численного доминирования в регионе не являются аргументами для невключения представителей этих общин в разряд меньшинств.

При формулировке дефиниции было необходимо учитывать и другие местные особенности. Так, один из важнейших критериев статуса меньшинства — его гражданская принадлежность. В последнее время данный фактор стал менее актуальным для Грузии, так как тысячи людей поменяли свое гражданство (в основном — русские), хотя и продолжают проживать в стране. Кстати, в определении, данном группой экспертов ООН, гражданский ценз отсутствует. Принято во внимание то, что меньшинства в принципе состоят из лиц, постоянно проживающих на территории.

В законодательстве некоторых стран в дефиниции меньшинства используется временной ценз (в Венгрии он составляет 100 лет). Насколько он может быть действенным, показывает опыт государств Балтии, где статус меньшинств получили только группы, проживавшие в этих странах до оккупации 1940 года. Остальных лиц, прибывших после этого периода, лишили гражданства. В Грузии, где существует иная интерпретация истории и нет критических дат отсчета (не брать же за точку отсчета 1801 год, когда Грузия была включена в состав России), целесообразнее использовать в дефиниции понятие «традиционного проживания». Оно предполагает то или иное участие этноса в жизни государства, продолжительность проживания на его территории и др.

Примечательна точка зрения, согласно которой к наиболее «чистым» типам национальных меньшинств относятся ассирийцы и курды-езиды; у них нет своих государственных образований на исторических землях. Однако это мнение не предполагало рассматривать факт наличия национальных государственных образований (тем более примыкающих к территории Грузии) как аргумент против включения некоторых групп меньшинств в дефиницию.

Интерес представляет определение общего и различающегося в терминах «национальные меньшинства» и «этнические меньшинства». Существование в этих понятиях общего предопределило возможность ситуации, когда значение дифференцирования дан-

ных терминов не считается актуальным. В силу этого их используют или как равнозначные в одном и том же тексте, или прибегают лишь к одному из них. С другой стороны, можно предположить, что между ними имеются и различия.

В международном праве нет «рецептов» использования указанных терминов. В названии Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам, фигурируют оба понятия. Включение термина «национальное меньшинство» объяснялось необходимостью зафиксировать группы «nationals», то есть граждан государства, на которых распространяются провозглашаемые Декларацией права. Напомним, что права и обязанности лиц без гражданства и иностранцев (например, рабочих мигрантов) регулируются специальным законодательством, однако оно не определяет отличие понятия «этническое меньшинство» от понятия «национальное меньшинство».

В названии Рамочной конвенции фигурируют только национальные меньшинства.

В Акте о защите меньшинств Центрально-европейской инициативы (18 ноября 1994 г.), а также в Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к меньшинствам СНГ (21 октября 1994 г.), в статье 1 этих документов «национальное меньшинство» интерпретируется в широком смысле, охватывая этнические, языковые и религиозные меньшинства. Здесь понятия «этническое» и «национальное» меньшинства дифференцированы, причем первое является атрибутивным по отношению ко второму, как языковые и религиозные особенности.

«Легкое» отношение к данным терминам характерно для стран с развитыми институтами гражданства, где взаимосвязь между категориями «гражданская принадлежность» и «этническая принадлежность» давно определена и существует согласие о приоритете первой. Граждан с особым этническим происхождением, пребывающих в меньшинстве, можно беспроблемно называть как национальными, так и этническими меньшинствами. Имеются случаи, когда вместо этих двух понятий используют определение «языковое меньшинство» и вся проблематика сводится к регулированию отношений между лингвистическими группами. Такой подход следует считать более широким, так как языковая группа может объединять в себе представителей различных этносов.

Там же, где приходится иметь дело с пережитками этнонационального сознания, положение сложнее, что выражается в «коллизиях» между этими терминами. Этнизация политических институтов или же тенденции этнократизации, политизации этнических моментов — варианты диалектических трансформаций и взаимных переходов понятий. Гипертрофированное этническое самосознание противопоставляет себя гражданскому самосознанию. На «изломе коллизий» этих терминов возникают до боли знакомые явления: сепаратизм, ирредентизм, изоляционизм и др.

Венцом таких феноменов стали этнократические режимы в Абхазии и Южной Осетии, где произошло «огосударствление» этносов, что в результате содействовало возникновению на данных территориях режимов апартеида как единственно возможного шанса для сохранения доминантного положения этих малых этносов.

Подобные аберрации возникают потому, что не существует глубокой традиции государственности. Представители как титульного, так и нетитульных этносов должны осознавать, что гражданские интересы, интересы гражданского общества универсальны, а интересы принадлежности к этнической группе — партикулярны.

Об актуальности этнического фактора в Грузии свидетельствует стереотип, в соответствии с которым языковое и лингвистическое происхождение — это одно и то же. В последнее время данная тенденция усилилась в связи с ростом этнической самоидентификации населения. Так, по материалам всеобщей переписи населения, 98% респондентов-грузин указали, что их родным языком является грузинский. В группе меньшинств этот показатель несколько ниже — 89,5%. В регионах была зафиксирована невысокая вариативность этих индексов.

Фактически различия делаются не между «родным» и «неродным» языками, а между так называемыми «первым» и «вторым». К сожалению, указанный феномен малоизучен, что не позволяет с известной долей статистической вероятности вычислить возможность ошибки. Ведь естественно предположить, что за столь короткое время прослойка русскоязычного населения не могла быть нивелирована до такой степени. Она включает в себя не только этнических русских, но и представителей других групп, тем более что из материалов переписи следует, что представители этнических меньшинств более склонны считать своим родным языком не грузинский, а русский (как это отмечено среди тбилисских армян — 6,8% заявили, что для них родным языком является русский, а 3,8% — грузинский). Исключение составляют лишь проживающие в Тбилиси осетины, из которых 12% назвали родным языком грузинский.

Гипотетически можно предположить, что аналогичная ситуация сложилась в «отношениях» между этнической и религиозной принадлежностями. Количество грузин и представителей других этнических групп, традиционно исповедующих православие (русские), почти совпадает с их долей в общем составе населения (36 611 грузин и русских в общем составе 3 666 233 лиц). Характерно, что в обществе, еще недавно считавшемся атеистическим, при последней переписи только 28 тыс. человек заявили, что они неверующие. Среди населения агностиков совсем не оказалось. О некоторой взаимосвязи между этнической и религиозной принадлежностями свидетельствуют лозунги борьбы за чистоту веры, легко трансформирующиеся в шовинистическую риторику.

Безусловно, мы не можем рассматривать этничность как нечто негативное, тем более что защита прав национальных меньшинств предполагает именно ее развитие и сохранение. Как уже отмечалось, в Рамочной конвенции акцент делается на свободное самоопределение индивида и на его выбор: иметь или не иметь этническую идентичность. Свое право он осуществляет коллективно (в группе лиц), свободно и без «нажима» со стороны группы определяющихся в своей этнической идентификации. Однако на этом цепь переходов не прекращается. Далее мы можем наблюдать уже самостоятельный субъект — группу (или группу лиц, ее представляющих)4. Принципиально неприемлемым является противопоставление прав индивида и прав группы (коллективные права). Индивидуальные права связаны с независимостью того или иного лица. Но тем не менее никто не лишил группу права определять тип членства. Этнические меньшинства или этнические группы могут также претендовать на режим защиты своих прав. Другое дело, каков характер взаимных переходов понятий — антагонистический или неантагонистический.

Антагонистическим он бывает, когда лояльность к этнической группе (общине) безальтернативна, а неантагонистическим, когда коллективистские отношения в общине не препятствуют свободе индивида в выборе иных социальных связей. Тоталитарность этнической группы определяет строгие ролевые предписания и связанный с ней статус. В таком случае мы имеем дело не с индивидом (в его личном качестве), а с «типичным» армянином, грузином, русским и др. Участие в подобных группах рассматривается как самоценное, а его ценность не подвергается анализу («этническое самохвальство» есть проявление такой установки) и др.

Итак, мы имеем два типа субъектов. Условно, это индивид, свободно делающий выбор для участия в группе его этнического происхождения, и группа или ее представители, также предпочитающие ценность солидарности группы, а не иные ценности. Если речь идет о меньшинствах, то в первом случае мы имеем дело с национальным, а во втором — с этническим.

4 Индивид в личном качестве — индивид в личном качестве совместно с другими индивидами в личном качестве — группа (индивиды как представители группы).

Такое дифференцирование вполне условно, но следует признать, что от него исходит осознание различий форм защиты их прав и стратегий интеграции.

В пользу существования термина «этническое меньшинство» свидетельствует то, что в Грузии еще далеко не изжит этнонационализм, его апофеозом стало правление З. Гамсахурдиа. У недоминирующих этносов возникает подозрение, что государство «обслуживает» интересы доминантной группы, а не всех граждан страны. С другой стороны, представители доминантной этнической группы подозревают представителей меньшинств в их этническом эгоизме и пр.

Обладая правами, этнические меньшинства в то же самое время имеют и обязанности, назначение которых — не допускать таких явлений, как изоляционизм, сепаратизм, ирредентизм. Однако и индивид не может быть бесконечно «суверенным» — кроме прав, у него есть и обязанности. Индивид, разрывающий социальные связи, маргинализирующийся, не может рассматриваться как приемлемый для общества.

В реальности невозможно встретить индивида, который представал бы только в одной ипостаси. Чаще всего он внутренне ощущает перекрестное давление двух начал — гражданского и этнического. Чем толерантнее по своим установкам эти начала, тем слабее это перекрестное давление. Превышение лимита напряжения приводит к разрыву, и индивид должен делать выбор между двумя своими ипостасями — уйти в этническую группу или идентифицироваться со своей гражданской принадлежностью, что не следует путать с ассимиляцией с доминантным этносом, которая не исключается в случае превышения напряжения в перекрестном давлении и др.

В любом случае при формулировке дефиниции за исходный пункт берется приоритетность прав и свобод человека. Индивид свободно идентифицирует себя со своей гражданской принадлежностью и связанными с ней правами и обязанностями; он наделен правом свободно развивать свои те или иные идентичности — этнические, языковые, религиозные (1).

Вместе с тем,

— принимая во внимание объективные характеристики группы меньшинства:

количественный аспект (2),

время и характер проживания субъекта (3),

отличительные этнические (4),

языковые

и религиозные характеристики (6),

недоминантное положение (7);

— не упуская из виду следующие факторы:

наличие статуса территории проживания (автономия) (8),

характер проживания (дисперсное и компактное) (9),

наличие традиционных связей со страной проживания (10),

наличие или отсутствие на исторической родине государственного образования (11);

— учитывая субъективные факторы:

наличие у индивида стремления

в сообществе с другими лицами (13) сохранить характерные для группы особенности,

предлагается следующее определение национального меньшинства:

Национальными меньшинствами являются лица, постоянно проживающие на территории государства, движимые стремлением индивидуально или в сообществе с другими лицами развивать и поддерживать свою идентичность, обусловленную их принадлежностью к группе, которая является в численном значении малой по отношению к остальному населению (вне зависимости от типа проживания и статуса территории проживания группы, наличия или отсутствия исторической родины) государства, которая обладает отличительными этническими, языковыми и религиозными характеристиками, которая не является доминантной на территории всей страны и у которой сформировались глубокие традиционные связи с государством проживания.

Главной целью формулировки дефиниции «национальное меньшинство» является не определение формального статуса групп, а обеспечение гарантий равноправия малых групп населения.

При составлении определения национального меньшинства мы исходили из двух возможностей — сделать его более общим или же более конкретным, «адресным», то есть инклюзивным или эксклюзивным. При случае можно ограничиться составлением официального списка меньшинств или, наоборот, не предусматривать ограничения, которые обусловила бы практическая целесообразность.

В рекомендациях экспертов предлагается не рассматривать в качестве меньшинств очень малочисленные группы — это делается из соображений практической целесообразности. Однако в стране, где всеобщей переписью населения зафиксированы представители около 90 этнических групп, наверное, более приемлем инклюзивный вариант. Любой список будет носить здесь дискриминационный характер по отношению к тем меньшинствам, которые не входят в данный перечень. Как показывает практика, малый размер группы нередко предполагает ее весьма выраженное стремление к сохранению своей идентичности. В Грузии существуют группы, по численности не превышающие 100—150 человек (латыши, литовцы и чехи), но выказывающие сильную потребность в сохранении своей идентичности, к тому же активно участвующие в общественной жизни.

Приемлемо предложение не рассматривать в качестве меньшинств «сообщества» лиц, которые не выражают стремления сохранить свою самобытность. Однако и в этом случае должна действовать презумпция того, что они стремятся к ее сохранению5.

С другой стороны, является ли такая инклюзивность дефиниции национального меньшинства «дискриминационной» в отношении этнонациональных общностей, возражающих против того, чтобы их рассматривали как меньшинства? Как уже отмечалось, следуя логике рекомендаций и исходя из реальности, они таковыми являются.

Отсутствие ограничительных положений, целесообразности и разумных пределов является предметом конкретной политики, конкретного закона.

Что же касается «разведения» понятий «национальное» и «этническое» меньшинство, то их сосуществование обязательно для наиболее полного самоопределения индивида, которое включает в себя взаимодействие институтов гражданства и этнического начала (взаимодействие общего и частного), их взаимное обогащение. Вместе с тем существует опасность нарушения этого равновесия, и тогда мы будем иметь или сепаратиза-цию группы, или ассимиляцию ее представителей.

5 См.: Е/С^4«иЬ.2/АС5/1997^РЛ/, статья 7.