К вопросу об организации муниципальной власти в муниципальных образованиях (теоретико-правовой аспект)

Курдюк Петр Михайлович

доктор юридических наук, профессор, Кубанский государственный аграрный университет им. И.Т. Трубилина

К вопросу об организации муниципальной власти в муниципальных образованиях

В статье проведено теоретико-правовое исследование организации муниципальной власти в муниципальных образования. Исследована сущность местного самоуправления. Определены основные европейские модели организации муниципальной власти.

Ключевые слова: муниципальное образование, муниципальная власть, модели муниципальной власти.

P.M. Kurdyuk, Doctor of Law, Professor, Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; e-mail: mail@kubsau.ru

On the issue of the organization of municipal authority in municipalities

The article is devoted to the theoretical and legal research of the organization of municipal authorities in municipalities. The essence of local government is studied. The main European models of the organization of municipal authority are defined.

Key words: municipalities, municipal authority, models of municipal authority.

В условиях реформирования института муниципальной власти в Российской Федерации становятся все более актуальными вопросы осуществления власти на местах, поскольку от качества ее организации зависит эффективность решения вопросов местного значения.

Функционирование и развитие института местного самоуправления как одного из ключевых элементов социальной системы общества позволяет сделать вывод о том, что в отечественной правовой действительности особо обеспечиваются гарантии реализации местных интересов.

В российской юридической доктрине имеется значительное количество работ, посвященных исследованию сущности и правовой природы местного самоуправления. Синтезируя их многообразие, определим местное самоуправление как форму народовластия (особую разновидность публичной власти), которая позволяет местным сообществам (населению соответствующей территории) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов местного значе-

ния, которые являются общими для всех членов местного территориального коллектива.

Конституция РФ в ст. 130 устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами как путем использования различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Следует отметить, что, несмотря на то, что формы прямого волеизъявления названы здесь первыми, на практике в подавляющем большинстве случаев вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований решают именно органы местного самоуправления.

Важное значение при исследовании теоретико-правовых основ деятельности органов местного самоуправления играет и то, что зачастую местное самоуправление называют властью местной или муниципальной. При этом по своей сущностной характеристике в контексте вертикали власти местная власть является низовой ступенью власти, одновременно выступая основой, «фундаментом» для власти государственной, поскольку имеет максимальное приближение к народу, который, в свою очередь, претворяет в жизнь свои интересы и волю. В связи с этим в муниципально-правовой науке, кроме общественной теории местного самоуправления, обозначающей его самостоя-

164

тельность, имеется и государственная теория местного самоуправления. Согласно данной теории местное самоуправление - составная часть общей системы государственной власти, что вызвано тем, что органы местной власти наделяются правовым статусом органами государственной власти, таким образом, это обусловливает их государственно-правовую сущность [1, с. 20; 2, с. 35].

Следовательно, представляется интересным и опыт регламентации системы местного самоуправления как низового звена власти в государстве в европейских странах. Так, можно определить две основные европейские модели организации муниципальной власти, в основе которых лежат англосаксонская и континентальная правовые системы:

англосаксонская базируется на общественной теории местного самоуправления;

континентальная базируется на государственной теории местного самоуправления.

Учитывая вышеизложенное, отметим, что как муниципальная власть, так и государственная имеют схожую правовую природу. При этом муниципальная власть обладает целым рядом признаков,свойственных власти государственной. Однако однозначно говорить о государственно-правовой природе муниципальной власти, на наш взгляд, не следует в силу конституционных основ местного самоуправления, которые императивно устанавливают, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Как было отмечено ранее, муниципальная власть обладает рядом признаков, которые позволяют ее четко отделять от власти государственной. Рассмотрим их более подробно:

а) муниципальная власть имеет более ограниченную территориальную юрисдикцию;

б) для муниципальной власти характерно многообразие форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

в) государство регламентирует права и обязанности органов местного самоуправления;

г) реализуя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления подконтрольны государству;

д) в целях обеспечения функционирования и реализации функций муниципальной власти в государстве формируется обособленный от государственной власти аппарат (местная администрация, представительные органы, контрольно-счетные органы);

е) муниципальная власть осуществляется через специальных субъектов, которыми являются органы местного самоуправления, му-

ниципальные органы и их должностные лица и др.

Полагаем, что отдельного внимания заслуживают последние два признака: наличие специального муниципального аппарата и специальных субъектов, которыми, собственно, являются органы местного самоуправления. Муниципаль-но-правовое законодательство зачастую, при регулировании правового положения органов местного самоуправления, использует понятие «структура», что означает строение и внутренняя форма организации системы [3].

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] в ст. 34 устанавливает, что в структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Относительно содержания ст. 34 В.И. Васильев справедливо отмечает, что Законом понятие «структура» идентифицировано с понятием «система» органов. Перечисляя виды органов местного самоуправления, законодатели закрепили их виды в порядке расположения самих органов [5, с. 308].

Думается, что, рассматривая теоретико-правовые основы организации муниципальной власти в муниципальных образованиях, следует обращать внимание и на аспект взаимодействия вышеуказанных органов. Категория «взаимодействие» активно используется как федеральным, так и региональными законодателями (см. например, постановление Законодательного собрания Краснодарского края от 25 февраля 2016 г. № 2226-П «О совершенствовании взаимодействия органов местного самоуправления в Краснодарском крае и органов исполнительной власти Краснодарского края по предотвращению и пресечению самовольного строительства на территории Краснодарского края»).

Также особое значение в вопросах организации власти на муниципальном уровне занимает выбор модели ее построения [6]:

1) Совет депутатов избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муници-

165

пальных выборах (выборный глава МО - выборный Совет МО);

2) Совет депутатов избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (выборный глава МО - контрактный глава администрации);

3) представительный орган избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах, при этом глава МО избирается из состава Совета депутатов (контрактный глава администрации - лояльные глава МО и Совет депутатов);

4) представительный орган избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах, его председатель избирается из его состава (глава муниципального образования = глава администрации - выборный совет) [7; 8].

Таким образом, теоретико-правовые вопросы организации муниципальной власти в муниципальных образованиях в настоящее время по-прежнему актуальны. Муниципальная власть имеет ряд общих черт с властью государственной, однако, в отличие от власти государственной, у муниципальной власти есть определенные особенности. Кроме этого, муниципальное законодательство определяет четыре модели построения системы органов муниципальных образований. В современных условиях, когда необходимы мобилизация и консолидация всех уровней власти, подобные модели способствуют объединению и интеграции интересов населения муниципальных образований, что в итоге будет обеспечивать эффективное решение вопросов местного значения.

1. Правдин Д. Г. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципального образования в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012.

2. Курилова О.Н. Сравнительный анализ термина «местное самоуправление», закрепленного в международном и российском законодательстве // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2.

3. Климовский Р.В. Подходы к определению понятия «система налогового права» и их практический аспект // Адвокат. 2009. № 4.

4. Рос. газ. 2003. 8 окт.

5. Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008.

6. Васильев В. И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности //Журн. рос. права. 2015. № 9. С. 149-161.

7. Шугрина Е. С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления // Актуальные вопросы российского права. 2015. № 12. С. 41-51.

8. Газизова Л. И. Модели организации муниципальной власти в современной России: правовые основы и региональная практика // Власть. 2016. № 9. С. 104-108.

1. Pravdin D.G. Legal regulation of interaction of representative and executive and administrative bodies of municipality in the Russian Federation: auth. abstr. ... Candidate of Law. Saratov, 2012.

2. Kurilova O.N. The comparative analysis of the term «local government» enshrined in the international and Russian legislation // Municipal service: legal questions. 2008. № 2.

3. Klimovsky R.V. Approaches to definition of the concept «system of the tax law» and their practical aspect // Lawyer. 2009. № 4.

4. Russian newsp. 2003. Oct. 8.

5. Vasilyev V.I. Municipal law of Russia. Moscow, 2008.

6. Vasilyev V.I. Local government on the way of centralization and reduction of selectivity // Journal of Russian law. 2015. № 9. P. 149-161.

7. Shugrina E.S. Whether independently the population in determination of structure of local governments // Topical issues of Russian law. 2015. № 12. P. 41-51.

8. Gazizova L.I. Models of the organization of municipal authority in modern Russia: legal bases and regional practice // Power. 2016. № 9. P. 104-108.

166