Целесообразность специальной правовой регламентации вопросов организации местного самоуправления на отдельных территориях

Вопросы конституционного права

УДК 342.55

ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ СПЕЦИАЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ВОПРОСОВ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОТДЕЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

© Банщиков С. А., 2013

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Статья представляет собой анализ законодательства РФ о местном самоуправлении в части, регламентирующей особенности организации и осуществления местного самоуправления на отдельных территориях, и ставит целью выявление общих закономерностей такого рода регламентации. Приводятся способы регулирования применительно к конкретным типам и видам территорий, где законодателем выявлена целесообразность существования особых правовых режимов функционирования местной власти.

Ключевые слова: местное самоуправление; особенности организации местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления; система органов местного самоуправления.

Местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое Конституцией Российской Федерации (ст. 3, 12) [1], выступает в современной политико-правовой действительности важнейшим инструментом власти народа, способом воздействия на процессы, самым непосредственным образом затрагивающие вопросы жизнедеятельности населения конкретной территории — муниципального образования.

Из содержания понятия местного самоуправления, данного в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении, Закон) [2], прямо вытекает, что решение вопросов местного значения, которое и обеспечивает местное самоуправление, должно осуществляться исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В связи с этим правовая регламентация механизмов организации и осуществления местного самоуправления должна строиться с учетом особенностей той или иной территории.

Таковыми особенностями выступают самые различные факторы, ключевыми из которых являются географическое положение той или иной территории, сопутствующие ему климатические условия местности,

факторы экономической направленности, в частности, наличие какой-либо производственной базы, иные особенности жизнедеятельности граждан по признаку их трудовой деятельности, особенности культуры местного сообщества и иное.

Следует отметить, что перечисленные условия могут выступать в качестве факторов, определяющих границы собственно муниципальных образований, обособления тех или иных территорий в публично-территориальные образования данного типа, а также, безусловно, являются критериями выбора муниципального образования конкретного типа.

Помимо этого, такого рода специфические условия местностей обуславливают необходимость существования соответствующего особого правового режима местной власти в муниципальных образованиях.

В целях гарантированности учета при осуществлении местного самоуправления особых условий, существующих на определенных территориях, единообразного подхода к подобного рода проблемам, возникает и необходимость включения соответствующих норм в федеральное законодательство, закрепляющее общие принципы местного самоуправления.

Действующий Закон о местном самоуправлении содержит отдельную Главу 11 «Особенности организации местного само-

управления», направленную на разрешение указанной выше проблемы.

В настоящее время Глава 11 Закона о местном самоуправлении содержит шесть статей, каждая из которых посвящена общим аспектам правовой регламентации механизмов организации и осуществления местного самоуправления на территориях, где целесообразно существование особых правовых режимов функционирования местной власти.

При этом необходимо сделать существенное уточнение: федеральный законодатель разграничивает категории «организация местного самоуправления» и «осуществление местного самоуправления». Осуществление, как видится, не охватывает вопросы институционального характера; аспекты территориальной организации местной власти, общие вопросы взаимодействия органов местного самоуправления, исходя из присущих конкретным органам полномочий, разрешаются при регламентации именно организации местного самоуправления.

Соответствующим образом и отражается это различие в нормах Главы 11 Закона о местном самоуправлении: собственно особенности организации местного самоуправления предусмотрены в субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Применительно же к остальным территориям с особым статусом, хотя соответствующие статьи (80—82.2) и посвящены, судя по их названиям, особенностям организации, но большей частью раскрывают (хоть и отсылочным способом) особенности осуществления местного самоуправления. Вопросы организации разрешаются непосредственно в тексте Закона о местном самоуправлении путем императивного определения вида муниципального образования: закрытые административнотерриториальные образования и наукограды являются городскими округами (ст. 80 и 81 Закона). Особенности осуществления устанавливаются законодательными актами.

Статья 82 Закона в своем тексте вообще не содержит указаний на особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях, однако указывает на детальную регламентацию федеральным законом особенностей осуществления местного самоуправления.

Вместе с тем следует сделать справедливое замечание, что ст. 82.2 Закона и в

названии, как отмечалось, и в тексте, отсылая к специальному федеральному закону, оперирует категорией «организация».

На основании приведенных сопоставлений можно сделать вывод, что «организация» и «осуществление» по смыслу, придаваемому этим категориям законодателем, не диаметрально противоположны по содержанию, как на первый взгляд видится. Скорее всего, организация местного самоуправления включает в себя осуществление местного самоуправления, а особенности организации — особенности осуществления, т. е. первая категория шире по объему, чем вторая. И применительно к рассуждениям, изложенным выше, организационные особенности включают в себя (а не исключают, отдавая на откуп механизмам осуществления), помимо институциональных аспектов, еще и функциональные, связанные с детализацией полномочий органов местного самоуправления.

Тем не менее, привлекают внимание различия между наименованиями и содержанием ст. 82 и 82.2: если во втором случае законодатель в тексте статьи указывает на федеральный закон, регламентирующий организацию местного самоуправления, то в первом — на акт, регламентирующий его осуществление. Представляется, что этот вопрос, хотя принципиального практического результата его разрешение не повлечет, вполне может быть подвергнут научно-практической дискуссии с целью установления воли законодателя при избрании такового пути и разработки предложений по совершенствованию приемов юридической техники.

Переходя к особенностям организации (и осуществления) местного самоуправления на конкретных видах территорий, можно выделить следующие общие и специальные подходы в правовой регламентации.

Так, определенные особенности организации местного самоуправления предусмотрены в ст. 79 Закона о местном самоуправлении применительно к городам федерального значения — Москве и Санкт-Петербургу. Это вызвано тем, что местное самоуправление в этих городах осуществляется в границах муниципальных образований особого рода — внутригородских территориях городов федерального значения (внутригородских муниципальных образованиях).

Примечательно, что перечень вопросов местного значения внутригородского муниципального образования, в отличие от

вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа, устанавливается законом субъекта РФ — города федерального значения. А поскольку города Москва и Санкт-Петербург являются, с одной стороны, субъектами РФ, с другой стороны, остаются едиными населенными пунктами — городами, то при установлении перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований должно сохраняться единство городского хозяйства, как указывает федеральный законодатель.

Помимо этого, вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований г. Москвы, как представляется, складываются исходя, в том числе, и из статуса этого города как столицы государства.

При анализе Закона г. Москвы от

6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» [3] можно выделить такие особые вопросы местного значения, как внесение в уполномоченные органы исполнительной власти г. Москвы предложений по проектам городских целевых программ; внесение в Комиссию по монументальному искусству предложений по возведению на территории муниципального образования произведений монументально-декоративного искусства.

Перечень вопросов местного значения рассматриваемых муниципальных образований формируется, в том числе, и с учетом особенностей системы органов власти г. Москвы — наличия таких органов, как управа и префектура.

Нормативно-правовая система г. Санкт-Петербурга также включает в себя собственный законодательный акт — Закон Санкт-Петербурга от 23 августа 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» [4], ст. 10 которого детальным образом регламентирует вопросы местного значения.

Следует отметить, что помимо общего перечня вопросов местного значения всех муниципальных образований Санкт-Петербурга указанная статья содержит и те вопросы, которые относятся к муниципальным образованиям отдельных муниципальных округов, например Адмиралтейского, Посадского и пр.

Вопросы местного значения других муниципальных образований, на территориях которых согласно гл. 11 Закона о местном самоуправлении предусматривают-

ся особенности организации местного самоуправления, не устанавливаются отдельными актами, а закреплены собственно в Законе о местном самоуправлении. Так, поскольку закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и наукограды имеют статус городского округа, то и вопросы местного значения данных муниципальных образований определяются в соответствии со ст. 16 и 16.1 Закона о местном самоуправлении.

Применительно к особенностям организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях Закон о местном самоуправлении устанавливает, что такого рода особенности определяются отдельными федеральными законами.

В настоящее время действует Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» [5], ст. 4 которого посвящена особенностям организации местного самоуправления в ЗАТО.

Главным образом, положения указанной статьи содержат особым образом определенные полномочия органов местного самоуправления, вытекающие из специфики условий деятельности, осуществляемой на такого рода территориях.

Следует отметить, что применительно к ЗАТО глава муниципального образования не может возглавлять местную администрацию; указанные полномочия осуществляет только лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом ЗАТО.

Указанная особенность закона ограничивает местное население, представительный орган ЗАТО в выборе тех моделей организации аппарата муниципальной власти, которые предусмотрены Законом о местном самоуправлении [6].

Тем не менее, усматривать в этом нарушение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления не представляется оправданным, на что указал, в частности, Конституционный Суд РФ в определении от 5 марта 2009 г. [7], отказывая в принятии к рассмотрению жалобы главы муниципального образования ЗАТО «Мирный» Архангельской области на нарушение конституционных прав и свобод абзацами 1, 3 пункта 3 статьи 4 Закона о ЗАТО.

Орган конституционного контроля пояснил, что избрание такого приема правового регулирования законодателем мотивировано необходимостью создания дополнительных гарантий обеспечения баланса общегосударственных и местных интересов при организации и осуществлении публичной власти в пределах соответствующих границ, а также признал, что такая законодательная конструкция соотносится с законодательными характеристиками ЗАТО.

При этом учет местных интересов обеспечивается путем наделения представительного органа ЗАТО (который избирается непосредственно населением ЗАТО) определенными полномочиями по участию в процедуре назначения главы администрации ЗАТО, ключевым из которых является утверждение условий контракта для главы местной администрации в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

В самом деле, избежать изъятий из общих принципов формирования местной власти при регламентации организационных аспектов власти в такого рода муниципальных образованиях невозможно. Обусловлено это специальными режимами безопасности промышленных предприятий, расположенных в границах ЗАТО, которые включают специальные условия проживания граждан (формулировка, содержащаяся в Законе о ЗАТО).

Наличие на территории муниципального образования особых объектов инфраструктуры явилось критерием и для специальной правовой регламентации вопросов организации и осуществления местного самоуправления в наукоградах.

В соответствии с определением, приведенным в ст. 1 Федерального закона от

7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (далее — Закон о статусе наукограда) [8] наукоград Российской Федерации — муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом.

Имеются и требования к научно-производственному комплексу, при соблюдении которых муниципальное образование может претендовать на присвоение статуса наукограда.

Однако если нахождение на территории ЗАТО промышленных предприятий специа-

лизированного типа диктует и необходимость особого подхода к регламентации условий проживания граждан, то применительно к наукоградам это выражено в меньшей степени.

Наиболее характерной особенностью правового регулирования скорее является особая государственная поддержка наукограда, предусмотренная ст. 8 Закона о статусе наукограда. Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. В настоящее время такой порядок регламентирован соответствующими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства от 22 декабря 2007 г. № 917 [9].

Интересным представляется подход законодателя к правовой регламентации особенностей организации местного самоуправления на приграничных территориях (ст. 82 Закона о местном самоуправлении). Такого рода особенности устанавливаются федеральным законом, определяющим статус приграничной территории, которым в настоящее время является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (далее — Закон о Государственной границе) [10].

Касаемо норм о местном самоуправлении, Закон о Государственной границе содержит два направления: дополнительные полномочия органов местного самоуправления и возможность, опять же дополнительного характера, существования должностных лиц местного самоуправления с особыми функциями.

Что касается полномочий, то органы местного самоуправления:

1) предоставляют в соответствии с законодательством РФ земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей среды;

2) оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-морскому флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды

контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

3) создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

Вид муниципального образования, естественно, не оговаривается; указанные полномочия возлагаются на органы местного самоуправления тех муниципальных образований, которые, во-первых, имеют территориальную принадлежность к приграничным территориям, во-вторых, располагают соответствующими возможностями, исходя из закона, а также местных условий.

Что касается институциональных особенностей, то Закон о Государственной границе предусматривает возможность включения в уставы муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, норм о должностных лицах местного самоуправления по пограничным вопросам.

Статья 82.1 Закона о местном самоуправлении посвящена особенностям организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции).

Отдаленность указанных муниципальных образований от крупных административных центров, особые климатические условия и вытекающие из этого трудности с поставками в муниципальные образования товаров, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения, ставят перед законодателем необходимость принятия норм о дополнительных гарантиях в соответствующей части.

Так, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложены полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения указанных муниципальных образований.

Примечательно, что согласно ч. 3 ст. 82.1 Закона о местном самоуправлении полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки иных товаров и оказа-

ние иных услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения указанных муниципальных образований, но не включенных в перечень, осуществляются органами местного самоуправления указанных муниципальных образований.

Представляется, что критерий ограниченности сроков завоза продукции (грузов) не является единственным при избрании особых режимов организации и функционирования местной власти в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Именно специфичные климатические условия играют не менее важную роль, в частности, при решении вопросов местного значения. Определенные вопросы местного значения, которые отнесены законом к вопросам местного значения соответствующего муниципального образования, расположенного в районе Крайнего Севера, должны решаться в объемах, превышающих другие вопросы.

Например, организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (п. 4 ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении) должно уделяться повышенное внимание в силу преобладания в пределах рассматриваемых территорий особо низких температур окружающего воздуха в течение календарного года.

Наконец, имеет и свои особенности организация местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково» (ст. 82.2 Закона о местном самоуправлении), определяемые Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 243-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”» [11].

Наиболее примечательно в рассматриваемом случае то обстоятельство, что действия, которые уполномочена совершать управляющая компания (юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, возложена реализация проекта — основной цели деятельности «Сколково»), по сути, направлены на решение вопросов местного значения муниципального образования.

Таким образом, значительная часть вопросов местного значения на территории «Сколково» решается не органами местного самоуправления, а управляющей компанией.

Строго говоря, местного самоуправления, предусмотренного Законом о местном

самоуправлении, на территории инновационного центра «Сколково» нет; функции органов местного самоуправления, которые являются целесообразными для их реализации на территории центра, возложены на собственную систему органов.

Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что различие в правовой регламентации вопросов организации и осуществления местного самоуправления с очевидной необходимостью обусловлено различием социально-экономических, географических, климатических и иных параметров территорий.

Закономерностью является то обстоятельство, что более детальное регулирование указанных вопросов зачастую осуществляется нормами не самого Закона о местном самоуправлении, а иными федеральными законами, законами субъектов РФ (как это имеет место в городах федерального значения), а иногда и подзаконными актами (постановлениями Правительства, хотя и в меньшей степени).

Несмотря на то, что особенности организации и осуществления местного самоуправления подразумевают под собой, в первую очередь, специфику полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, наблюдается также влияние на систему органов местного самоуправления, т. е. сугубо на институциональные аспекты организации местной власти. Указанное подразумевается целесообразным: регламентация функциональных особенностей организации местного самоуправления должна производиться, по возможности, синхронно с регламентацией институциональных особенностей в целях формирования эффективного режима.

С учетом подвижности муниципальной власти, в том числе с точки зрения ее правового регулирования, фактического многообразия моделей организации и условий функционирования местной власти, мно-гонациональности Российского государст-

ва, демографически и территориально развитого, можно сделать обоснованное предположение о возможности изменения Закона о местном самоуправлении, в частности его Главы 11, по пути выделения иных территорий, где должна осуществляться специальная правовая регламентация вопросов организации и осуществления местной власти.

1. Собр. законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

2. Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3. Ведомости Моск. гор. Думы. 2002. № 12. Ст. 276.

4. Вестн. Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2009. № 22.

5. Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верхов. Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.

6. Новиков А. А. О некоторых особенностях организации местного самоуправления в ЗАТО / / Рос. юрид. журн. 2010. № 6. С. 86.

7. Вестн. Конституц. Суда РФ. 2009. № 5.

8. Собр. законодательства РФ. 1999. № 15. Ст. 1750.

9. Собр. законодательства РФ. 2007. № 53. Ст. 6614.

10. Рос. газ. 1993. № 84.

11. Собр. законодательства РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.

The Expediency of a Special Legal Regulation of Issues of the Organization of Local Self-Government on Certain Territories

© Banshchikov S., 2013

The article presents an analysis of the Russian legislation on local self-government in the part that regulates the peculiarities of organization and implementation of the local self-government in the individual areas, and aims to identify General patterns of such kind of regulation. Presents methods of regulation in relation to specific types and kinds of territories, where the legislator identified the expediency of the existence of special legal regimes of functioning of local authorities.

Key words: local self-government; the peculiarities of organisation of local self-government; the powers of local self-government bodies; the system of organs of local self-government.