О необходимости трансформации современного определения государственной службы

Татьяна ИСТОМИНА

О НЕОБХОДИМОСТИ ТРАНСФОРМАЦИИ СОВРЕМЕННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

В работе рассматривается становление современных базовых понятий государственной службы в России. Анализируется их содержание, указываются достоинства и недостатки рассматриваемых определений. Автор предлагает также новое понятие государственной службы, которое, по его мнению, в полной мере соответствует ее задачам и функциям.

The establishing of public service modern definitions is being considered in the article. Their content is being analyzed; the merits and shortcomings of considered notions are indicated. A new definition of public service, which is more compliant to the aims and functions of this notion, is introduced.

Ключевые слова:

государственная служба; функции государства; права и интересы граждан; финансирование деятельности; эффективность государственной службы; public service; state functions; rights and interest of citizens; financing of activities; public service efficiency.

ИСТОМИНА Татьяна Алексеевна — старший преподаватель кафедры гражданского права Амурского государственного университета, г. Благовещенск Шотта ta@mail.ru

Одной из задач, которая должна быть решена государством в кратчайшие сроки, является повышение эффективности государственной службы как института, деятельность которого направлена на реализацию функций государства, а также на обеспечение реализации прав и интересов граждан. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденная указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 2611, закрепляет создание целостной системы государственной службы РФ посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

При этом указывается на важность формирования системы государственной службы как целостного государственно-правового института, создания системы управления государственной службой. В рамках реализации данной задачи признается необходимым принять ряд мер, как то: унифицировать основные принципы прохождения видов государственной службы; разработать рекомендации по развитию законодательства РФ, регулирующего государственную гражданскую службу; обеспечить проведение мониторинга практики применения законодательства РФ в сфере государственной службы; разработать организационную модель и единые принципы функционирования органов по управлению государственной службой; выработать оптимальную систему взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающую возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих; разработать и ввести антикоррупционные стандарты в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы обязанностей, запретов и ограничений; разработать общие принципы служебного поведения государственных служащих и механизм предотвращения конфликта интересов, в т.ч. после ухода государственного служащего с государственной службы; разработать и

1 СЗ РФ. - М., 2009, № 11, ст. 1277.

реализовать с помощью средств массовой информации программы, направленные на повышение престижа государственной службы и формирование позитивного отношения граждан к государственным служащим, а также ряд других мер.

Считаем, что в первую очередь необходима научная разработка базовых понятий государственной службы. Г.В. Атаманчук справедливо отмечает: «...недоработки на концептуальном уровне сказываются на содержании и потенциале законов и, в конечном счете, на состоянии и уровне общественного развития страны»1.

Действующий в настоящее время ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ» определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Современные исследования государственной службы как особого правового института ограничиваются изучением отдельных его аспектов, не оспаривая при этом постулатов, таких как понятие государственной службы.

Некоторые авторы предлагают вариации на тему легального определения государственной службы, которые не изменяют его сути. Предлагается рассматривать государственную службу в трех взаимоувязанных значениях: как государственно-правовой, организационный и социальный институт; как публично-правовое отношение между государственным органом и служащим его аппарата; как профессиональную деятельность по реализации полномочий органов государственной власти и управления2.

Д.Н. Бахрах определяет государственную службу как «вид трудовой деятельно-

1 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика : монография. — М.: Изд-во РаГс, 2002, с. 57.

2 Государственная служба: Энциклопедический словарь / под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барци-ца. — М. : Изд-во РаГс, 2008, с. 67.

сти, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства»3. Безусловным достоинством такого подхода является выделение задач и функций государства как одной из характеристик, отражающих сущность государственной службы. Однако жесткая привязка к месту выполнения исполнения государственным служащим своих обязанностей не совсем оправданна, в частности, происходит ограничение задач и целей государства только управлением.

Кроме того, государственная служба рассматривается и как вид общественно полезной деятельности людей, осуществляющейся во всех сферах жизнедеятельности государства и общества: управлении социально-культурной сферой (образование, здравоохранение, наука, социальная защита населения), экономикой, административно-политической сферой и др.

В качестве публично-правового института государственная служба реализуется через ряд юридических институтов, в т.ч. через конституционный институт государственной службы, административнопроцессуальный институт государственной службы, уголовно-законодательный институт ответственности должностных лиц — государственных служащих, бюджетный институт государственной службы, а также институты государственной службы социального и трудового законодатель-ства4. Относительно данного подхода следует отметить, что речь здесь идет не об институте государственной службы, а об институте государственного служащего, что представляется не совсем верным. Таким образом, все предлагаемые авторами понятия государственной службы являются некой вариацией на тему легального понятия, выделяются его различные аспекты, при этом не изменяя его сути.

Несмотря на то, что предлагаемые вариации понятия государственной службы указывают на присущие ей функции, функциональный аспект не является основным их содержанием. Определяющим остается рассмотрение государственной службы как вида трудовой деятельности, к основным особенностям которого отнесены

3 Бахрах Д.Н. Административное право : учебник. — М.: БЕК, 1993, с. 97.

4 Барциц И.Н., Борошно С.В. Источники служебного права. — М. : Изд-во РАГС, 2007, с. 54.

место ее выполнения (государственные органы) и особый правовой статус работников этих органов.

По нашему мнению, современное понятие государственной службы требует не просто уточнения, а кардинального изменения — его пределы должны быть расширены.

Как справедливо отмечает Д.С. Измайлов, из самого термина «государственная служба» следует, что речь здесь идет о реализации целей, задач и функций государства. Последние весьма многообразны, пределы их проявления весьма условны и зависят от исторических традиций, специфики политикогосударственного устройства той или иной страны, степени разграничения гражданского общества и государства и других обстоятельств1. Исходя из этого, понятие государственной службы должно рассматриваться в двух взаимосвязанных аспектах. Первым из них является функциональный, характеризующийся объемом функций государства во всех сферах его деятельности, а вторым — финансовый, связанный с источником финансирования труда лиц, выполняющих функции государства.

Современное государство выполняет большое число функций, и это не только управление социальными, политическими, экономическими и иными процессами. Государственные органы сами по себе не могут обеспечить дееспособность государства в полной мере, если только это не тоталитарное или не авторитарное государство. Поэтому необходимо институциональное расширение понятия государственной службы. Представляется целесообразным отнести к государственным служащим не только лиц, занимающих государственные должности в государственных органах, но и лиц, обеспечивающих реализацию прав граждан, гарантированных государством, а также реализацию приоритетных направлений развития науки и техники, которые финансируются за счет средств бюджета.

Исходя из этого, государственная служба должна осуществляться не только в государственных органах, реализующих

1 Измайлов Д.С. Понятие и содержание режима государственной службы // «Черные дыры» в российском законодательстве, 2005, № 1, с. 380.

властные полномочия в той или иной сфере общественной жизни, но и в организациях, созданных с целью обеспечения реализации прав граждан, гарантированных Конституцией РФ. Кроме того, к государственной службе должно быть отнесено исполнение обязанностей в организациях и структурах, деятельность которых направлена на развитие технологий и общественных процессов с целью обеспечения достойного уровня жизни граждан.

Финансовый аспект, заключающийся в финансировании государственной службы за счет средств государственного бюджета, позволяет охватить понятием «государственная служба» не только работы по управлению различными процессами жизнедеятельности общества. Финансирование за счет средств бюджета различных коммерческих и некоммерческих организаций показывает заинтересованность государства в реализации выполняемых ими функций. Такая заинтересованность может быть обусловлена тем, что выполняемые ими функции являются частью функций государства либо их деятельность направлена на реализацию прав граждан, гарантируемых государством. Кроме того, основанием финансирования деятельности организации за счет средств бюджета может быть заинтересованность государства в развитии технологий, производственных процессов, разработкой которых такая организация занимается.

Исходя из этого, государственную службу следует рассматривать как осуществление властных, имущественных, социальных или иных функций государства специально уполномоченными субъектами, деятельность которых финансируется за счет средств государственного бюджета.

По-нашему мнению, данное понятие сможет стать основой для дальнейшего совершенствования законодательства о государственной службе. Оно будет способствовать решению задач, которые обозначены в Концепции реформирования государственной службы на 2009—2013 годы, и станет основой для дальнейшей работы по формированию целостной системы государственной службы в Российской Федерации.