Охрана конфиденциального сотрудничества: проблемы систематизации норм права

Раздел 5. Совершенствование деятельности правоохранительных органов по раскрытию и расследованию преступлений

ОХРАНА КОНФИДЕНЦИАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА: ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИзАЦИИ НОРМ ПРАВА

Н.В. Павличенко

В статье рассматриваются проблемы согласования норм различных отраслей права, регламентирующих вопросы охраны лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Особое внимание уделяется анализу отношений, которые подвергаются правовому воздействию при осуществлении охраны конфиден-

циального содействия.

Состояние преступности в Российской Федерации на современном этапе определяется негативными тенденциями, которые вызваны мировым финансовым кризисом, продолжающимися реформами в социальной, экономической и политической сфере. Более трех миллионов преступлений, зарегистрированных в 2008 году, подтверждают выводы криминологов о том, что криминальность общества из криминологической и правоприменительной проблемы в ближайшие годы может превратиться в острую политическую проблему, граничащую с катастрофой [1, с. 466]. В связи с этим роль оперативно-розыскной науки должна сводиться к комплексному исследованию и научному познанию закономерностей, в силу которых происходит указанный негативный процесс, а также поиску путей скорейшего изменения сложившейся объективной ситуации.

В оперативно-розыскной деятельности особое место занимает вопрос совершенствования работы с лицами, оказывающими содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и особенно оперативно-розыскное обеспечение их безопасности при решении задач оперативно-розыскной деятельности. Вместе с тем объективно можно говорить о наличии проблем в практической реализации мер охраны конфиденциального сотрудничества. Одной из причин сложив-

шейся ситуации является тот факт, что для полной реализации права на безопасное содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, должны применяться правовые нормы, регулирующие взаимосвязанные родственные правоотношения, содержащиеся в оперативнорозыскной, трудовой, административной, уголовной, уголовно-процессуальной и гражданско-правовой отраслях права. Несмотря на то, что эти нормы должны представлять собой диалектическое единство, в настоящее время они являются лишь механической совокупностью, опосредующей разнородные общественные отношения. Необходимо признать, что отсутствие связи между отраслями законодательства, регламентирующего охрану конфиденциального сотрудничества, несогласованность содержащихся в них предписаний порождает негативные правовые ситуации, в которых содействующее лицо выступает в качестве «мишени» при криминальном воздействии со стороны заинтересованных лиц.

Контент-анализ правовых предписаний, регламентирующих оперативно-розыскные отношения, позволил нам выделить нормы права, которые регулируют взаимоотношения личности (лиц, сотрудничающих с органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность) и государства (его представителей) по вопросам охраны конфиденциального сотрудничества.

58

При этом мы учитывали специфику и своеобразие изучаемого нами института, которые заключаются в том, что нормы, регламентирующие правоотношения, возникающие в сфере охраны конфиденциального сотрудничества, содержатся в законодательных и ведомственных нормативных актах, большинство из которых носят закрытый характер и не доступны для всех сторон, вступающих в обозначенные правоотношения. Именно специфика возникающих правоотношений определила группировку большинства декларативных и дефинитивных норм, регламентирующих вопросы охраны конфиденциального сотрудничества, на уровне федерального законодательства, а регулятивных норм (представительно-обязывающих) - на ведомственном уровне правовой регламентации. В этой связи нами выделены две группы норм, регламентирующих правоотношения в рассматриваемой сфере: нормы, содержащиеся в федеральном законодательстве, включая федеральный закон от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности» (далее - Закон об ОРД); нормы, содержащиеся в ведомственных нормативных актах. Рассмотрим их более подробно.

Нам представляется, что первая группа норм содержится в ст. 3 Закона об ОРД [2], в части, касающейся декларирования принципа конспирации как основного специального принципа оперативно-розыскной деятельности; в ч. 2 ст. 7 Закона об ОРД, в части, касающейся наделения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, полномочиями собирать данные, необходимые для принятия решения об установлении или поддержании с лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий; в ч. 3 ст. 9 Закона об ОРД представлена запретительная норма, оговаривающая процедуру получения судьей информации о лицах, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; в ч. 1. ст. 12 Закона об ОРД, в части, касающейся отнесения сведений о лицах, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную

деятельность, к государственной тайне, а также в ч. 2 ст. 12 Закона об ОРД, в части, касающейся регламентации процедуры предания гласности сведений об обозначенных категориях граждан; в пп. 5, 6 ст. 14 Закона об ОРД, в части, касающейся обя-зывания органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, соблюдать принцип конспирации, а также содействовать обеспечению безопасности и имущества лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; в п. 4 ст. 15 Закона об ОРД, в части, касающейся использования в целях конспирации документов, зашифровывающих личность конфидентов; в ч. 2 ст. 17 Закона об ОРД, где оговаривается возможность заключения контракта с лицами, изъявившими желание оказывать содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; в ст. 18 Закона об ОРД предусмотрена социальная и правовая защита лиц, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

В связи с тем, что Закон об ОРД предусматривает заключение контракта (трудового договора), а также связывает с его заключением наложение определенных обязанностей и соблюдение прав двух сторон, его подписавших, полагаем, что в рассматриваемый институт должны входить нормы из других отраслей права, т.к. представленные общественные отношения составляют предмет регулирования нескольких отраслей. В частности, речь идет

о трудовом праве, в котором оговариваются обязанности и права как работника, так и работодателя, а также обстоятельства, с которыми законодатель связывает возникновение и прекращение трудовых отношений (гл. 2 Трудового кодекса Российской Федерации) [3]. В пенсионном законодательстве регламентирована процедура предоставления пенсии лицам, работающим по трудовому договору [4], что также позволяет причислить нормы пенсионного законодательства к институту охраны конфиденциального сотрудничества.

В ряде случаев конфиденциальный сотрудник может выполнять возмездные

Юридическая наука и правоохранительная практика услуги, которые должны компенсироваться государством, что свидетельствует о необходимости включения в рассматриваемый правовой институт норм гражданского права (ст.ст. 420-453 Гражданского кодекса Российской Федерации) [5].

Кроме того, в связи с тем, что лица, оказывающие конфиденциальное содействие, могут с их согласия участвовать в уголовном процессе, к ним должны применяться положения (нормы) Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), регламентирующие безопасность участников уголовного процесса, в частности, ч. 3 ст. 11 УПК РФ, свидетельствующая, что при наличии достаточных данных о том, что потерпевшему, свидетелю или иным участникам уголовного судопроизводства, а также их близким родственникам, родственникам или близким лицам угрожают убийством, применением насилия, уничтожением или повреждением их имущества либо иными опасными противоправными деяниями, должны применяться меры безопасности, предусмотренные ч. 9 ст. 166, ч. 2 ст. 186,

ч. 8 ст. 193, п. 4 ч. 2 ст. 241 и ч. 5 ст. 278 УПК РФ [6].

К нормам отдельных отраслей права, устанавливающим необходимость и возможность осуществления практических мер по охране конфиденциального сотрудничества, необходимо отнести положения Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1«О милиции», в п. 24 ст. 10 которого определена обязанность милиции принимать меры по охране потерпевших, свидетелей и других участников уголовного процесса, а также членов их семей и близких, если здоровье, жизнь или имущество данных лиц находятся в опасности [7].

В развитие данного направления охраны конфиденциального сотрудничества, полагаем, что нормы, предусматривающие практические меры обеспечения безопасности лиц, содействующих правосудию, содержащиеся в федеральном законе «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» [8], также должны войти в рассматриваемый институт права, так как

он своими предписаниями установил систему мер государственной защиты: меры безопасности и меры социальной поддержки лиц, содействующих уголовному процессу. Кроме того, данный закон установил основания и порядок их применения, а также субъектов, подлежащих защите.

Институт охраны конфиденциального сотрудничества находит свое проявление и в отдельных нормах Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) [9]. Этот вывод мы делаем на основании анализа декларативной нормы Закона об ОРД (ч. 4 ст. 18) в которой говорится, что лицо из числа членов преступных групп при соблюдении определенных условий освобождается от уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Именно УК РФ является тем законодательным актом, в котором рассматриваются основания и процедура смягчения наказания либо освобождения от уголовной ответственности, т.к. в ч. 1 ст.

1 УК РФ четко закреплено, что уголовное законодательство состоит только из Уголовного кодекса РФ, в связи с чем нормы, затрагивающие отдельные стороны уголовного права, содержащиеся в иных юридических актах, не подлежат применению.

К нормам, содержащим положения, имеющие отношение к охране конфиденциального сотрудничества, следует отнести нормы ведомственных приказов, регламентирующие организацию и тактику охраны конфиденциального сотрудничества, а также особый порядок работы с ними, требующий соблюдения конспирации и режима секретности.

Анализ перечисленных норм, регламентирующих правоотношения в рассматриваемой сфере, позволяет сделать промежуточный вывод о том, что институт охраны конфиденциального сотрудничества является межотраслевым (сложным) институтом права, включающим нормы, регулирующие взаимосвязанные родственные правоотношения, содержащиеся в оперативно-розыскной, трудовой, административной, уголовной, уголовно-процессуальной и гражданско-правовой отраслях права. Эти нормы не являются механичес-

60

кой совокупностью норм, опосредующих разнородные общественные отношения, а гармоничный сплав однородных отношений составляет неразрывный предмет регулирования данного института [10, с. 28]. Вызвано это тем, что в сфере охраны конфиденциального сотрудничества нельзя выделить «идеально чистые» [11, с. 354] правоотношения, которые регламентировались бы только оперативно-розыскной отраслью права. Объяснением этому является взаимопроникновение предмета правового регулирования обозначенных отраслей права при возникновении правоотношений, связанных с охраной конфиденциального сотрудничества. Несмотря на широкую палитру взглядов по данному вопросу, необходимо констатировать, что большинство современных ученых признают присутствие элементов иных отраслей права в институтах оперативно-розыскного права [12, с. 10-12; 13].

Приведенная выше группировка норм различных отраслей права произведена нами не случайно, основным критерием выборки служили специфика предмета и метода правового регулирования.

Опираясь на идеи системного подхода, рассмотрим предмет правового регулирования института охраны конфиденциального сотрудничества, так как он имеет «объективное содержание, предопределен самим характером общественных отношений и не зависит в принципе от воли законодателя» [14, с. 311]. В теории права традиционно под предметом правового регулирования понимают отношения, которые подвергаются правовому воздействию. В свою очередь, основными элементами общественных отношений, которые позволяют судить об их однородности, по мнению С.С. Алексеева, являются: субъекты общественных отношений; объекты общественных отношений; содержание общественных отношений; внешние условия возникновения и движения общественных отношений [15, с. 38-41].

Нам представляется, что анализ правоотношений, возникающих в рассматриваемой сфере, сквозь призму указанных элементов позволит аргументировать по-

зицию автора по выборке норм права, составляющих основу изучаемого правового института.

Субъекты общественных отношений, возникающих в сфере охраны конфиденциального сотрудничества. В рассматриваемых нами отношениях носителями прав и обязанностей выступают, с одной стороны, определенная группа людей - конфидентов, а с другой - государственные органы (их представители), которым государство делегировало право и вменило в обязанность осуществлять практические меры по охране конфиденциального сотрудничества.

Таким образом, в обозначенных нами правоотношениях, с одной стороны, выступают лица, оказывающие содействие при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий, в процессе которого эти лица требуют (либо требуется) сохранения в тайне личного участия в данных мероприятиях и не желают стать в последующем участниками уголовного процесса с расшифровкой своей личности. Эти лица должны заключить контракт, быть совершеннолетними и дееспособными, при этом они могут иметь любое гражданство, национальность, пол, имущественное, социальное и должностное положение, образование, принадлежность к общественным объединениям, отношение к религии и политические убеждения (ст. 17 Закона об ОРД).

Вместе с тем органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещено использовать конфиденциальное содействие по контракту депутатов, судей, прокуроров, адвокатов, священнослужителей и полномочных представителей официально зарегистрированных религиозных объединений. Иными словами, запрет распространяется на выборных представителей законодательной и судебной властей, а также лиц, в силу своей профессии обладающих определенной информацией «профессионального характера» [16, с. 165].

Кроме того, к обозначенным субъектам правоотношений могут предъявляться дополнительные требования, связанные с необходимостью соблюдения конспирации, определенным уровнем профессиональной

Юридическая наука и правоохранительная практика подготовки, специальных (разведывательных) способностей, деловых качеств.

Как известно, наличие отношений всегда свидетельствует, что в нем есть две стороны, которые относятся друг к другу [17, с. 9]. В этой связи необходимо представить вторую сторону правоотношений, которые возникают по поводу охраны конфиденциального сотрудничества. Как мы обозначили выше, этой стороной являются государственные органы (их представители), которым государство делегировало право и вменило в обязанность осуществлять практические меры по охране конфидентов. Эти органы осуществляют практические меры по охране данного вида содействия, в частности, выполняют обязанности, предусмотренные в контракте (ст.ст. 17-18 Закона об ОРД), осуществляют социальную и правовую помощь конфидентам, обеспечивают безопасность в случае наступления любых неблагоприятных последствий. В связи с этим второй стороной правоотношений, возникающих в рассматриваемой сфере, выступают органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, органы социальной защиты населения, специальные подразделения, обеспечивающие безопасность участников уголовного процесса.

Субъекты правоотношений, обладая субъективными правами и юридическими обязанностями в рассматриваемых нами отношениях, вступают во взаимные отношения по удовлетворению своих многообразных потребностей, которые и следует признать «качеством объектов общественных отношений» [18, с. 13]. Специфика объектов рассматриваемых нами общественных отношений заключается в своеобразии предметов объективного мира, с которыми связано поведение субъектов, составляющее содержание правоотношений [15, с. 40]. Так, выполняя специальные задания оперативного сотрудника, лицо, оказывающее содействие на возмездной основе, вступает в имущественные отношения, где объектом выступают материальные блага, проявляющиеся в различной форме, а субъекты, в свою очередь, удовлетворяют свои жизненные потребности. Материальные блага выступают в качестве

объекта рассматриваемых отношений и в случае назначения пенсии и иных социальных выплат, сохранения от повреждения имущества, принадлежащего конфиденту. В свою очередь, объектом отношений выступают и личные блага субъекта, в частности, жизнь и здоровье лиц, сотрудничающих с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Действия (бездействие) названных субъектов при обеспечении конспирации, режима секретности, негласности проводимых оперативно-розыскных мероприятий позволяют соблюсти основополагающие гарантии Конституции Российской Федерации [19] на личную неприкосновенность.

Побудительным мотивом возникновения отношений в сфере охраны конфиденциального сотрудничества должны выступать «внутренние» (поведение субъектов) и внешние факторы объективной действительности. Внутренние факторы одновременно являются и содержанием отношений, так как «по своему содержанию общественные отношения состоят из действий (волевого поведения) людей» [15, с. 39], что не вступает в противоречие с общетеоретическим пониманием категории «содержание» [20, с. 63]. Рассматривая внутренние побудительные факторы возникновения отношений в сфере охраны конфиденциального содействия, необходимо сказать, что для их возникновения лица, его оказывающие, должны выполнять (выполняли) действия, направленные на решение задач оперативно-розыскной деятельности, предусмотренные в контракте. В свою очередь, государство, в лице своих компетентных органов должно обеспечивать их социальную, правовую, физическую безопасность путем проведения оперативно-розыскных мероприятий, обеспечения конспирации, режима секретности, предоставления соответствующих документов в органы социальной защиты и т.д.

Внешним условием возникновения и движения рассматриваемых общественных отношений выступает группа юридических фактов, которые нормативно закреплены как в федеральном законодательстве, так и в ведомственных норматив-

62

ных предписаниях. В частности, условием возникновения изучаемых правоотношений выступает: факт заключения контракта, в котором оговариваются права и обязанности субъектов; выполнение задания сотрудника оперативного подразделения; прекращение контракта и уход на пенсию по его условиям; возникновение угрозы жизни, здоровью, повреждению собственности лиц, сотрудничающих с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; гибель лица, сотрудничающего с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; получение лицом, сотрудничающим по контракту с органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, травмы, ранения, контузии, увечья, наступивших в связи с участием в проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Таким образом, сгруппированные автором нормы, регулирующие отношения в сфере охраны конфиденциального сотрудничества, содержащиеся в оперативно-розыскной, трудовой, административной, уголовной, уголовно-процессуальной и гражданско-правовой отраслях права, представляют собой межотраслевой институт права, так как он обеспечивает самостоятельное регулятивное воздействие на обособленную часть правоотношений.

1. Лунеев В.В. Преступность ХХ века. Мировые, региональные и российские тенденции: монография. М.: Норма, 1999.

2. Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 авг. 1995 г. № 144-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349.

3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ: ред. от

28.02.2008 г. // Российская газета. 2001. № 256. 31 дек.

4. О трудовых пенсиях в Российской Федерации: федер. закон от 17 дек. 2001 г. № 173-ФЗ: ред. от 01.12.2007 г., с изм. от

30.04.2008 г. // Российская газета. 2001. № 247. 20 дек.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 и 2. М.: Юристъ, 1998.

6. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ст. 4921.

7. О милиции: закон Российской Федерации от 18 апр. 1991 г. № 1026-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503.

8. О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства: федер. закон от 20 авг. 2004 г. № 119-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 4. Ст. 3534.

9. Уголовный кодекс Российской Федерации. Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2003.

10. Керимова Е.А. Правовой институт: понятие и виды: учеб. пособие / под ред. И.Н. Сенякина. Саратов: Саратовская гос. акад. права, 2000.

11. Червонюк В.И. Теория государства и права: учебник. М.: Инфра-М, 2006.

12. Демин А. Контракты в сфере оперативно-розыскной деятельности // Российская юстиция. 1997. № 6.

13. Шумилов А.Ю. Начала уголовно-розыскного права: монография. М.: Издатель Шумилова И.И., 1998.

14. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юрист, 2004.

15. Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.: Госюриздат, 1961.

16. Федеральный закон «Об оперативнорозыскной деятельности»: науч.-практ.

коммент. / под ред. В.В. Николюка. М.: Спарк, 1999.

17. Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. Л.: Наука, 1981.

18. Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений: монография. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1974.

19. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1995.

20. Минасян А.М. Категории «содержание» и «форма» и их взаимопереход // Вопросы философии. 1962. № 6.