Административно-правовой и финансовый аспекты взаимодействия государственной власти и кредитной кооперации в дореволюционной России (на примере Среднего Поволжья)

Отечественный опыт

Ирина ЦЕЛОВАЛЬНИКОВА

административно-правовой и финансовый аспекты взаимодействия государственной власти и кредитной кооперации в дореволюционной РОССИИ

В статье на основе нормативных актов, архивных документов и материалов региональной печати исследуется проблема государственного вмешательства в экономику дореволюционной России. Данная тема рассматривается на примере административно-правового и финансового регулирования деятельности кредитной кооперации в Среднем Поволжье в конце XIX - начале XX вв. Особое внимание уделяется развитию кооперативного законодательства как важнейшего рычага государственного регулирования экономики. Отдельно анализируется влияние местных органов власти и государственных финансовых организаций на развитие кооперации. В заключение делается вывод о формировании в России в начале XX в. оптимальной модели взаимодействия государственной власти и экономических организаций, выделяется тенденция перехода от жесткой государственной опеки кооперации к взаимовыгодному сотрудничеству. Кооперативные товарищества в начале XX в. становятся связующим звеном между властью и обществом.

The problem of state intervention in the economy of pre-revolutionary Russia is studied on the basis of normative acts, archive documents and materials of the regional press. This topic is discussed on the example of the administrative-legal and financial regulation of activity of credit cooperatives in the Middle Volga region in the late 19th - early 20th centuries. Special attention is paid to the development of cooperative law as a primary tool of state regulation of economy. The influence of local authorities and government financial institutions on the development of cooperation is analyzed separately. The conclusion about forming the optimal model of interaction between the state and economic organizations in Russia at the beginning of the 20th century is made; the tendency of transition from rigid state regulation of cooperation to the mutually beneficial cooperation is revealed. Cooperative associations have become a link between government and society at the beginning of the 20th century.

Ключевые слова:

сельскохозяйственная кооперация, Государственный банк, местные органы власти, кооперативное законодательство; agricultural cooperation, the State Bank, local authorities, cooperative legislation.

Механизмы взаимодействия государства и рынка, рычаги государственного регулирования экономики, допустимые пределы государственного вмешательства в экономиче -ские процессы — данные вопросы являются наиболее актуальными не только для современной России, но и для других стран мира. В этой связи особый интерес представляет опыт взаимодействия го -сударственной власти и кредитной кооперации в России на этапе становления рыночных отношений в конце XIX — начале XX в.

Создание необходимой правовой базы являлось важнейшим направлением взаимодействия государства и кооперативных орга -низаций. Одним из первых законодательных актов, регулировав -ших деятельность данного вида кооперативов, было Положение об учреждениях мелкого кредита от 1 июля 1895 г.1 Оно предполагало создание кредитных учреждений двух типов: кредитных и ссудо -сберегательных товариществ. Капитал первых образовывался из ссуды Государственного банка, вторые открывались за счет паевых взносов. Положением определялись виды ссуд, условия их предо ставления, ведение залоговых операций и посредническая деятель -ность. Новое Положение о мелком кредите, принятое 7 июня 1904 г., предусматривало создание земских касс мелкого кредита, кото -

1 Положение об учреждениях мелкого кредита от 1 июля 1895 года // Полное собрание законов Российской империи, собр. III (ПСЗ- 3), т. 15, отд. I, № 11756, с. 356.

ЦЕЛОВАЛЬНИКОВА Ирина Ивановна — к.и.н., доцент кафедры истории УлГПУ им. И.Н. Ульянова celo-iri@yandex.ru

рые могли на основе нормального устава открывать кредитные товарищества, а также заниматься их кредитованием. Таким образом, упрощалась процедура открытия товарищеских организаций, создавались дополнительные возмож ности для их финансирования не только из средств Госбанка, но и органами мест -ного самоуправления. Сохранявшаяся в Положении жесткая регламентация опера -ционной деятельности кредитных коопе -ративов в определенной степени сдержи -вала развитие товариществ, однако была продиктована стремлением государства не допустить разорения и массового закры -тия кредитных кооперативов, наблюдав -шихся в 80 -х гг. XIX в.1 Принятие данных нормативных актов во многом обеспечило быстрый рост товариществ, укрепление их финансовой независимости от государ -ства.

Максимально благоприятные условия кредитным товариществам были предо -ставлены Временным правительством с принятием закона о кооперативных това риществах и их союзах от 20 марта 1917 г., вводившего явочный порядок учрежде ния кооперативов. Закон провозглашал лишь основные начала их организации и деятельности, вся специфика отдельных видов товариществ определялась при -мерными уставами, вырабатываемыми самими кооперативами2. Однако осла -бление регулирующих функций государ ства создавало опасность регистрации различных торговых предприятий как кооперативных с целью получения пре дусмотренных для них законом льгот3. Уже современники, несмотря на в целом восторженное отношение к закону, под черкивали необходимость сохранения некоторого государственного присутствия в данной области.

Важнейшим каналом государственного регулирования деятельности кредитной кооперации, помимо законодательства, являлось финансирование товариществ

1 Положение об учреждениях мелкого кредита от 7 июня 1904 года // ПСЗ - 3, т. 24, отд. I, № 24737, с. 673.

2 Исаев А.А. Новый кооперативный закон. — Пг., 1918, с. 7; Собрание узаконений и распоряже -ний Правительства, 31 марта, 1917, № 72.

3 Арапов В. Учреждение кооперативов по ново -му закону // Кооперативное дело Самарского края, 1918, № 1, с. 14; Генкин Д.М. О кооперативном законе // Вестник мелкого кредита, 1917, № 28-29, с. 973.

через Госбанк. Предусматривалось два вида кредитования: долгосрочное (в основной капитал товарищества) и краткосрочное (под залог сельскохозяйственной продукции или по личному доверию)4. Условия предоставления Госбанком ссуды в основ -ной капитал были максимально благо приятны для кооперативов. Процентная ставка на ссуды составляла 6% годовых, выдавалась сроком на 13 лет и предусма -тривала начало погашения только с 5 - го года после образования товарищества, с тем чтобы кооператив успел утвердиться в своей деятельности. Еще более выгод -ными являлись условия предоставления краткосрочного кредита под залог про дукции, процентная ставка по которому постоянно снижалась и достигла 4,5%. Таким образом, государство стимулиро -вало кредитные кооперативы на осущест вление залоговых операций, обеспечивав ших наиболее выгодные условия реализа ции сельскохозяйственной продукции для мелких сельскохозяйственных произво дителей.

Государственное кредитование коопе ративов при этом не являлось благотво -рительностью. Госбанком была разрабо тана четкая поэтапная схема погашения ссуды, ограничивались размеры выдавае -мых кооперативами кредитов, вводилась материальная ответственность членов товарищества за полученный заем. Кроме того, Госбанк оставлял за собой право в любое время потребовать возврата ссуды, если деятельность товарищества не полу чала развития или противоречила закону5. Условия кредитования не в полной мере устраивали кооператоров. Члены това -риществ Самарской губернии требовали разработки Госбанком более четких кри -териев при взятии залога, предоставление такого же льготного кредита, как и соло -вексельный, предусмотренный для поме щиков6. Симбирские товарищества на съезде представителей учреждений мел -кого кредита, проходившем 8—10 января 1914 г., высказали пожелание о более

4 Государственный банк, его современное устройство и коммерческие операции // Банковая энциклопедия. — Киев, 1914, т. 1, с. 350.

5 Государственный архив Ульяновской области (ГАУО), ф. 193, оп. 1, д. 60, л. 7, 7(об).

6 Мелкий кредит по делам съездов. — СПб., 1912, с. 21, 23, 24.

широком кредитовании1. Тем не менее, несмотря на имевшиеся недостатки, необ ходимость кредитования в Госбанке никем не оспаривалась. Льготный государствен -ный кредит явился тем толчком, который обеспечил более выгодные условия раз вития для кредитной кооперации в общем кооперативном движении и обеспечил быстрые темпы ее роста. Свыше 90% кре -дитных товариществ страны начинали свою деятельность с помощью Госбанка2.

Основа успешного развития кредитной кооперации в начале XX в. была связана не только с созданием необходимой зако нодательной и финансовой базы, но также во многом с поддержкой местных органов власти. Если прежде кредитные коопера -тивы находились в ведении Министерства финансов, то с середины 90 -х гг. XIX в. с утверждением «нормальных» уставов право открытия кооперативов передава -лось губернаторам.

Позиция местной администрации по отношению к развитию кооперации в раз личных губерниях Среднего Поволжья была различной. В Самарской губернии инициативу по организации кредит ных кооперативов взяло на себя местное отделение Госбанка, губернатор поддер жал данную инициативу, что обеспечило устойчивый рост кредитной кооперации в данной губернии. В Симбирской же губернии местная администрация основ ное внимание сосредоточила на борьбе с революционным движением и террориз -мом. Положение об усиленной охране продолжало действовать в Симбирской губернии до весны 1910 г. — значительно дольше, чем в соседних губерниях3. В губернии проводились массовые аресты, обыски; за период с декабря 1907 по август 1909 г. было приведено в исполнение 14 смертных приговоров4. Жесткая репрес -сивная политика симбирского губерна тора в период, когда по всей стране отме чался небывалый подъем кооперативного движения, не способствовала проведению

1 Микульшин А. К съезду представителей учреждений мелкого кредита район Сызранского Отделения Государственного Банка 8—10 января 1914 г. // Симбирский хозяин, 1914, № 2, с. 41.

2 Корелин А.П. Сельскохозяйственный кредит в России в конце XIX — начале XX в. — М., 1988, с. 134.

3 ГАУО, ф. 76, оп. 1, д. 962, л. 3.

4 Горбунов К.Е., Сивопляс И.Э., Шабалкин А.Ю.

Симбирские гражданские губернаторы. —

Ульяновск, 2003, с. 165.

в жизнь какого -либо нового начинания ни в общественной жизни, ни в экономике. В целом, она также оказывала сдерживаю -щее воздействие на развитие кредитной кооперации.

В конце XIX — начале XX в. в России создавалась сложная система контроля за кредитными кооперативами. В центре на базе Госбанка создавалось Управление по делам мелкого кредита, на местах — губерн -ские комитеты по делам мелкого кредита, в состав которых входили представители местных органов власти, земства, финан -совых учреждений во главе с губернато -ром. Так, в Симбирский губернский коми тет по делам мелкого кредита входили, кроме губернатора, вице губернатор, председатель губернской земской управы, член губернского присутствия, инспектор сельского хозяйства, управляющий отде лением Государственного банка и инспек тор мелкого кредита. На заседания коми -тета также приглашались зачастую разного рода чиновники из центральных ведомств, представители губернской землеустрои -тельной комиссии и другие специалисты в области мелкого кредита. Состав коми тетов по делам мелкого кредита в других губерниях Среднего Поволжья был анало гичным5.

Полномочия губернских комитетов были обширными. Если Управление по делам мелкого кредита в центре осущест вляло общий надзор, то местным коми тетам передавалось право рассмотрения ходатайств об открытии кооперативов, решение вопроса об эффективности их деятельности, о возможности выдачи ссуд из средств Госбанка. Непосредственно контроль и практическое руководство дея тельностью кредитных товариществ осу ществляли инспекторы мелкого кредита, которые проводили ревизии, инструктаж действовавших учреждений, разрешали конфликтные ситуации. Полномочия их были весьма обширными — вплоть до временной приостановки деятельности учреждений6.

Кооперативы были вынуждены мириться с пристальным надзором со сто роны государства ввиду зависимости их от государственных займов, позволявших товариществу быстро наращивать обо

5 ГАУО, ф. 535, оп. 1, д. 6, л. 53.

6 Корелин А.П. Кооперативное законодатель -ство в России и западный опыт // Отечественная история, 1996, № 2, с. 185.

132

ВлАстЬ

2014'01

ротный капитал и осуществлять кредито вание населения на выгодных условиях. Кроме того, государство воспринималось крестьянством как гарант стабильности и надежности такого нового для россий -ской деревни начинания, как коопера -ция; поддержка Государственного банка и губернской администрации укрепляли доверие крестьян к кредитному товарище -ству. Поэтому даже с ростом финансовой независимости кредитных товариществ от Государственного банка роль послед него в развитии кооперации оставалась значительной. Кооперативы по прежнему обращались в инспекцию по делам мел кого кредита с различными проблемами, жалобами, а также за консультационной поддержкой.

Большое влияние на развитие кредит -ной кооперации оказывали также зем -ские участковые начальники. Отношение земских участковых начальников к ко операции было неоднозначным. Довольно часто возникали конфликты между ними и волостной администрацией, с одной стороны, и управлением кредитных това риществ — с другой. Причины столкно вений были различными, но чаще всего они были связаны с незнанием земскими начальниками Положения 1904 г. Зачастую они не понимали разницу между коопера -тивами и подведомственными им учреждениями мелкого кредита. Как следствие — попытки вмешательства волостной администрации и земских начальников во внутренние дела кредитных товариществ, оказание давления на товарищеское прав ление1.

Так, большую известность в 1909 г. полу чил конфликт между земским начальни -ком и действовавшими на территории его участка Больше Малышевским и Утевским кредитными товариществами в Самарской губернии. Усмотрев в деятель ности кооперативов «ненормальные явле -ния», он потребовал увольнения неугод -ного члена правления кооператива и пере

1 ГАУО, ф. 535, оп. 1, д. 6, л. 53(об).

дачи дел волостному старшине2. В других случаях противодействие земских началь ников кредитной кооперации носило скрытый характер. Так, в Симбирской губернии один из земских начальников оказывал давление на волостные кре -стьянские сходы, побуждая их вкладывать деньги не в кредитное товарищество, а в подведомственную ему волостную ссудо сберегательную кассу3.

С другой стороны, многие земские начальники осознавали преимущества всесословных учреждений мелкого кре -дита и содействовали развитию коопера ции на территории своего участка. Более того, отмечались случаи, когда именно земские начальники пытались вернуть к жизни уже не функционировавшие това рищества, что свидетельствовало о нали -чии среди представителей местных орга нов власти людей, твердо убежденных в необходимости развития кредитной ко операции в деревне4.

Либеральные принципы, на которых основывалась деятельность кооперати -вов в России в конце XIX — начале XX в. (независимость, самоуправляемость, все -сословность), требовали от государства пересмотра прежних способов регулиро вания экономики, поиска новых меха низмов взаимодействия с рыночными институтами, к чему государственная власть не всегда была готова. Тем не менее именно государственная законодательная и финансовая поддержка сделали возмож ным бурное развитие кредитной коопера ции в России в начале XX в.

Статья опубликована на средства внутри-вузовского гранта ФГБОУ ВПО «Ульяновский государственный педагогический университет имени И.Н. Ульянова».

2 Государственный архив Самарской области, ф. 158, оп. 1, д. 9, л. 15, 16.

3 ГАУО, ф. 193, оп. 1, д. 53, л. 38, 38(об), 39.

4 ГАУО, ф. 535, оп. 1, д. 3, л. 16, 16 (об), 70, 76.