МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ КАК КЛЮЧЕВОЙ ВОПРОС РАЗВИТИЯ ПРИМИРИТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР В ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ СПОРАХ

Публично-правовые (государственно-правовые) науки

Public Law (State Law) Sciences

Научная статья УДК 342.951

DOI: 10.37399/2686-9241.2022.3.90-106

Материально-правовые основания как ключевой вопрос развития примирительных процедур в публично-правовых спорах

Виктор Пантелеевич Очередько1, Олег Викторович Очередько2

2 Северо-Западный филиал, Российский государственный университет правосудия, Санкт-Петербург, Российская Федерация ' ocheredkovp@mail.ru 2 olegocher@gmail.com

Аннотация

Введение. Рассматриваются причины, препятствующие более эффективному использованию примирительных процедур при разрешении административных споров. Определены основные ограничения в развитии примирения в публично-правовой сфере, а именно отсутствие согласования материальных и процессуальных норм права в регулировании публично-правовых примирительных отношений. Намечены основные направления совершенствования материально-правовых оснований применения примирительных процедур в этой сфере.

Теоретические основы. Методы. Работа осуществлена на основе использования общенаучных методов, а также методов формально-юридического анализа и институционально-правового моделирования. Сравнительно-правовой метод использован при анализе нормативных актов и практики регулирования примирительных процедур в развитых странах. Поиск решения выявленных проблем потребовал применения комплексного метода экономико-правового анализа. Результаты исследования. Определена специфика использования института примирения в различных его формах в рамках административного процесса. Признано необходимым переосмысление понятия административного усмотрения в поиске достаточных материально-правовых условий для публичного субъекта в формулировании уступок в рамках урегулирования спора. Сделан вывод, что без расширения полномочий соответствующих административных органов при выработке компромиссных условий в рамках примирительных процедур добиться значительного расширения практики их применения невозможно. В основу деятельности органов должен быть заложен серьезный материально-правовой фундамент.

© Очередько В. П., Очередько О. В., 2022

Обсуждение и заключение. В публично-правовой сфере очевидно недостаточное согласование материальных и процессуальных норм права, регулирующих возникающие в связи с разрешением конфликта примирительные правоотношения. Правовая политика, связанная с регулированием институтов примирения в публично-правовой сфере, в настоящее время носит противоречивый характер. Внедрение институтов примирения в публично-правовой сфере сопровождается ограничением поля усмотрения административного органа в возможности выработки компромиссных условий, на которых оно может быть построено.

Развитие примирения в публично-правовой сфере обусловлено переосмыслением института административного усмотрения, расширением полномочий соответствующих административных органов при выработке компромиссных условий в рамках примирительных процедур. В основу определения границ административного усмотрения может быть положен нормативный экономический подход к праву и включение его элементов в качестве концептуального материально-правового основания.

Ключевые слова: публично-правовой спор, примирительные процедуры, процессуальные нормы, материально-правовые основания, административный орган, административное усмотрение

Для цитирования: Очередько В. П., Очередько О. В. Материально-правовые основания как ключевой вопрос развития примирительных процедур в публично-правовых спорах // Правосудие/Justice. 2022. Т. 4, № 3. С. 90-106. DOI: 10.37399/2686-9241.2022.3.90-106.

Original article

Substantive Legal Grounds as a Key Issue in the Development of Conciliation Procedures in Public Law Disputes

Victor P. Ocheredko1, Oleg V. Ocheredko2

12 North-West Branch, Russian State University of Justice, St. Petersburg, Russian Federation

For correspondence: ' ocheredkovp@mail.ru, 2 olegocher@gmail.com Abstract

Introduction. The authors set as their goal the determination of the main problems that impede the more efficient use of conciliation procedures in resolving administrative disputes. The paper identifies the main limitations in the development of reconciliation in the public law sphere, namely the lack of harmonisation of substantive and procedural rules of law in the regulation of public law reconciliation relations. The authors outline the main directions for improving the substantive and legal grounds for the use of conciliation procedures in this area.

Theoretical Basis. Methods. The work was based on the use of general scientific methods, as well as methods of formal legal analysis and institutional and legal modelling. The comparative legal method was used in the analysis of normative acts and practice of regulating conciliation procedures in developed countries. The search

for a solution to the identified problems required the use of a comprehensive method of economic and legal analysis.

Results. The specifics of using the institution of reconciliation in its various forms within the framework of the administrative process is determined. We found that in the search for sufficient substantive and legal conditions for a public entity in formulating concessions as part of the settlement of a dispute, it is necessary to rethink the concept of administrative discretion

It is concluded that without expanding the powers of the relevant administrative bodies when developing compromise conditions within the framework of conciliation procedures, it is impossible to achieve a significant expansion of the practice of the application of conciliation. In this case, a serious material and legal foundation should be laid in the basis of the activities of the bodies.

Discussion and Conclusion. In the public law sphere, there is an obvious lack of coordination of substantive and procedural norms of law governing conciliation relations arising in connection with the resolution of the conflict. The legal policy related to the regulation of reconciliation institutions in the public law sphere is currently controversial. Introducing reconciliation procedures s in the public law sphere is accompanied by every possible limitation of the discretion of the administrative body in the possibility of developing compromise conditions on which it can be built.

The reason for the development of conciliation in the public law sphere is due to the rethinking of the institution of administrative discretion. In particular, this involves the expansion of the powers of the relevant administrative bodies in developing compromise conditions within the framework of conciliation procedures. The definition of the boundaries of administrative discretion can be based on a normative economic approach to law and the inclusion of its elements as a conceptual substantive legal basis.

Keywords: public law dispute, conciliation procedures, procedural norms, substantive legal grounds, government, administrative discretion

For citation: Ocheredko, V. P. and Ocheredko, O. V., 2022. Substantive legal grounds as a key issue in the development of conciliation procedures in public law disputes. Pravosudie/Justice, 4(3), pp. 90-106. DOI: 10.37399/2686-9241.2022.3.90-106.

Введение

В современном мире, в том числе в России, конфликтность является одной из характеристик общественного развития, что обусловлено многообразием участников общественных отношений и их разнонаправленными интересами. Значительная конфликтность характеризует публично-правовую сферу.

В разрешении публично-правовых конфликтов используются различные способы. Важное значение традиционно имеет судебный способ. На это указывает все возрастающее количество дел, рассматриваемых судами за последние годы.

Число рассмотренных судами административных дел в 2020 г. (в том числе касающихся защиты или оспаривания прав, возникающих из административньж и иных правоотношений, взыскания обязательных платежей, иных дел с осуществлением судебного контроля) составило 6,85 млн, что

на 24,4% больше, чем в 2019 г.1 В 2021 году этот показатель снизился и составил 4,5 млн дел в судах общей юрисдикции.

Это объясняется мерами по либерализации законодательства в целях преодоления последствий эпидемии новой коронавирусной инфекции. Снижение приведенных цифр без существенных изменений в подходах к организации разрешений споров маловероятно. Становится все более очевидным, что существующие способы разрешения конфликтов во взаимодействии общества и государства должны быть дополнены примирительными правовыми процедурами, обеспечивающими взаимоприемлемый и наименее материально и морально затратный баланс интересов государства и прав и законных интересов граждан и их объединений, способствующими снижению социально-правовой напряженности, развитию и сохранению отношений, в которых заинтересованы как субъекты права, так и государство. Помимо этого базового, на наш взгляд, фактора развития институт примирения работает на развитие позитивной правовой активности субъектов права, выступая формой их самозащиты, развитие правового образования и правосознания граждан. В целом можно утверждать, что состояние института примирения в публично-правовых спорах в определенной мере отражает степень развития правового государства, выступая своеобразной формой правовых пределов проявлений государственной власти. Все это, безусловно, выступает серьезными стимулами развития примирительных процедур в публично-правовых спорах.

В научной литературе отмечалось, что низкая популярность примирительных процедур обусловлена рядом причин организационного, экономического и субъективного характера [Очередько, В. П. и Очередько, О. В., 2019, с. 89]. В области внедрения примирительных процедур перед государством стоит задача установления баланса интересов при использовании этого способа защиты прав: стимулирование сторон к использованию внесудебных способов разрешения споров должно сопровождаться контролем за законностью и обеспечением прав лиц в ходе применения таких процедур [Ocheredko, V. P. and Ocheredko, O. V., 2021, p. 1837].

На данный момент в нашей стране так и не выработана устойчивая практика применения примирения в спорах с участием публичных органов. Число споров, урегулирование которых было осуществлено путем проведения процедуры медиации, когда одной из сторон являлся публичный орган, в 2013-2018 гг. составило всего 72 [Латышева, Н. А., 2019, с. 143].

Предпринимаемые законодательные усилия направлены в целом на совершенствование процессуальной сферы: разрабатываются предло-

1 Итоги работы судов за 2020 год: статистика Судебного департамента. URL: https://pravo.ru/news/231097/ (дата обращения: 26.03.2022).

жения и вносятся изменения в процессуальные нормативные акты. Однако это не снимает ограничений, лежащих, на наш взгляд, за пределами собственно процессуальной сферы. Проблема состоит в том, что существование примирительных процедур в праве предполагает согласованность норм материальных и процессуальных отраслей права, регулирующих возникающие в связи с разрешением конфликта примирительные правоотношения. Примирение как процедура должно базироваться на материально-правовой основе в виде системы правовых норм. В сфере публично-правовых примирительных отношений такого согласования материальных и процессуальных норм права не существует.

Для широкого внедрения институтов, связанных с примирением сторон в публично-правовых отношениях, недостаточно простой процессуальной допустимости, необходимо формирование материально-правового базиса, который на данный момент фактически отсутствует в российском законодательстве. Законодатель ограничивается выводом отдельных видов отношений из сферы, где возможно примирение, а также общим указанием на то, что при заключении соглашения о примирении соответствующий орган не должен выходить за пределы своих полномочий.

Без разработки соответствующих материально-правовых аспектов проблемы - определения теоретических основ и пределов использования правовых процедур примирения в административных спорах - невозможно добиться реального и широкого внедрения института примирения в публично-правовой сфере. При этом осмысление института административного усмотрения является ключевым для эффективного применения примирения по публично-правовым спорам.

Теоретические основы. Методы

Работа осуществлена на основе использования общенаучных методов исследования, а также методов формально-юридического анализа и институционально-правового моделирования. Формально-юридический метод применялся при анализе правовых норм, связанных с новеллами института примирения в публично-правовых спорах. В ходе исследования применены системно-структурный, логический подходы к исследованию.

Сравнительно-правовой метод использован при анализе нормативных актов и практики регулирования примирительных процедур в развитых странах.

Поиск решения выявленных проблем потребовал применения комплексного метода экономико-правового анализа.

Использование обозначенных методов исследования позволило выявить основные проблемы развития примирительных процедур в публично-правовой сфере, а также обозначить перспективы их развития.

Результаты исследования

Современная тенденция возрастания роли и значения примирительных процедур обусловлена развитием законодательства в этой сфере. Однако масштабы проникновения институтов примирения в реальные практики общественной жизни все еще незначительны.

Так, по даннъм В. В. Момотова, с 2011 по 2020 г. медиация использовалась при рассмотрении менее 0,01% дел судами общей юрисдикции и при рассмотрении около 0,002% дел арбитражнъши судами2.

Конечно, нельзя сказать, что примирительные процедуры исчерпываются медиацией, тем не менее цифры красноречивые.

Как указывают некоторые исследователи, примирение сторон (reconciliation) с точки зрения материального права представляет собой форму правового консенсуса, отражающего работу принципа диспози-тивности. Его можно обнаружить в различных видах судопроизводства [Балашов, А. и Мергалиева, Г., 2007]. При этом если в гражданском судопроизводстве процедуры примирения укладываются в привычные представления о природе частноправовых споров, характеризующиеся такими параметрами, как равенство их участников, автономия воли и т. п., то в области административного судопроизводства применение примирительных процедур является знаковым событием. Оно явилось итогом длительного обсуждения и споров о самой возможности, формах и границах применения подобных соглашений, которые приводили бы к урегулированию конфликта в полном объеме или сближению позиций сторон по отдельным вопросам.

Проблема материально-правовых оснований примирения в публично-правовых спорах уходит своими корнями в дореволюционный период. Например, Е. В. Васьковский [1917, с. 363] полагал, что споры, касающиеся прав, в отношении которых частные лица не имеют свободного распоряжения, не могут быть урегулированы мировыми соглашениями. К. Н. Анненков [1887, с. 226-227] выделял два обстоятельства, при которых возможно заключение мировой сделки: если оспариваемое право не затрагивает публичный интерес и если в отношении права стороны могут им полно и свободно распоряжаться. Таким образом, дореволюционная доктрина в целом отрицала возможность примирения по делам, связанным с публичными интересами, исходя из отсутствия соответствующих материально-правовых оснований.

На современном этапе развития института примирения закон предусматривает возможность его применения при разрешении администра-

Выступление Председателя Совета судей Российской Федерации Момотова В. В. на пленарном заседании Совета судей Российской Федерации 25 мая 2021 г. URL: http://ssrf.ru/news/vystuplieniia-intierv-iu-publikatsii/42229 (дата обращения: 26.03.2022).

тивных споров. Наличие публичного элемента в отношениях и отсутствие равенства участников не стали препятствиями для включения в Кодекс административного судопроизводства норм о возможности заключения соглашения о примирении сторон (ст. 137).

При этом сегодня высказываются вполне определенные оценки, сводящиеся к категорическому отрицанию возможности применения примирения в административных спорах. Как отмечает А. Н. Мовчан, процедура медиации применима только к спорам, затрагивающим частные интересы, т. е. интересы, принадлежащие отдельным лицам, а не обществу и государству, а заключение мирового соглашения между субъектами публичных правоотношений противоречит самой их природе [Мовчан, А. Н., 2011, с. 44]. Ряд исследователей не проводят различий между правовой природой соглашения о примирении и мирового соглашения. Так, С. В. Лазарев отмечает, что «соглашение, предусмотренное ст. 190 АПК РФ, имеет ту же правовую природу, что и мировое соглашение, предусмотренное в главе 15 АПК РФ. Заключаться оно может, как и обычное мировое соглашение, лишь там, где допускается соглашение в нормах материального права, в частности, регулирующих административные и иные публичные отношения» [Лазарев, С. В., 2006, с. 19].

Сохраняющаяся неопределенность обусловлена недостаточной разработанностью понимания теоретических и материально-правовых основ примирения в судебном административном процессе.

В понимании правовой природы публично-правового спора ключевое значение, на наш взгляд, имеет анализ такого понятия, как «охранительное правоотношение». Данный вид правоотношений возникает, когда в определенный момент одна из сторон правоотношений приходит к выводу, что нормальное течение некоего правоотношения прекратилось. Исследователями данной проблематики используются различные термины для определения этого момента. Им может выступать категория «правовой аномалии» как обусловленное различными факторами объективного и субъективного порядка отклонение от общей закономерности, от нормального течения и развития общественных отношений [Лукьянова, Е. Г., 2003, с. 62], с которым связано прекращение регулятивных отношений и начало охранительных, когда одна из сторон правоотношения делает вывод о том, что ее право было нарушено другой стороной.

Как отмечает ряд авторов, в случае признания специфики спора в рамках охранительных отношений возникает ряд вопросов о порядке прекращения спора. Ведь здесь с позиции доктрины существует несколько проблем: определение цели прекращения спора, порядка и формы его реализации, возможности сочетания и перехода от одного порядка к другому [Кощеева, Е. С. и Петрунева, А. Н., 2021, с. 73]. Особенности данных обстоятельств определяют специфику использования института примирения в различных его формах в рамках административного процесса. Она обусловлена тем, что в отличие от гражданских правоотношений и присущих

им споров, где соответствующие процедуры согласования интересов являются естественными, для публично-правовых споров эти процедуры, при всей их неорганичности для этой сферы, становятся единственной юридически допустимой формой согласования публичных и частных интересов.

Также необходимо отметить, что целью прекращения спора в частных правоотношениях всегда выступает защита (или охрана) субъективных прав участника, обращающегося за ней. В публичной сфере цель имеет более комплексный характер: с одной стороны, ею также является защита прав (законных интересов и т. п.) частного субъекта, но при этом участие публичного субъекта связано с наличием некоего общественного или публичного интереса, который тоже нуждается в защите.

В теории права прекращение спора осуществляется двумя основными способами - через урегулирование или разрешение. При этом сущность урегулирования - это всегда уступки, которые предполагают наличие свободы в распоряжении правами сторон правоотношения на основе их воли. В отношении же публичного органа само наличие у него таких характеристик может быть поставлено под вопрос.

Установленный законом порядок правоприменительной деятельности публичного субъекта и пределы его полномочий не позволяют сделать вывод о наличии достаточных материально-правовых условий для публичного субъекта в формулировании уступок в рамках урегулирования спора. Для преодоления данной проблемы необходимо переосмысление такого понятия, как административное усмотрение.

Юридическая наука довольно давно исследует природу административного усмотрения. Обычно оно рассматривается, в первую очередь, как некая дискреция полномочий публичного органа, заключающаяся в некотором числе различных вариантов решения в конкретной правовой ситуации в установленных законом рамках.

При этом ряд авторов рассматривает административное усмотрение как результат недоработок законодателя в виде пробелов в правовом регулировании деятельности соответствующих публичных органов. Так, Ю. П. Соловей под административным усмотрением понимает «выбор публичной администрацией в пределах, установленных нормативными правовыми актами, оптимального, по ее мнению, варианта решения конкретного управленческого вопроса в ситуации, когда правовые нормы не определяют исчерпывающим образом основания, условия, содержание, форму, порядок (процедуру), сроки и (или) субъектов принятия такого решения» [Соловей, Ю. П., 2016, с. 153].

Другие же исследователи во главу угла ставят возможность органа принять наиболее оптимальное решения в установленных законом рамках. Например, по мнению А. А. Березина, правоприменительное усмотрение - «...осуществляемая на основе и в рамках закона деятельность уполномоченных субъектов права, предполагающая возможность выбора наиболее оптимального решения по юридическому делу» [Березин, А. А.,

2007, с. 43]. Административное усмотрение понимается и как «...мотивированный выбор принятия правомерных решений и совершения действий уполномоченным субъектом не в безграничных пределах свободы, а исключительно в рамках его компетенции» [Кузнецова, Н. В. и Лапшина, Л. П., 2020, с. 165].

При этом отмечается, что при существующем подходе законодателя к административному усмотрению можно обнаружить тенденцию к сокращению области его применения (например, исключено усмотрение избирательных комиссий при решении вопроса об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов в связи с неполнотой сведений или документов) [Казамиров, А. И. и Усманова, Д. Р., 2014, р. 258]. На необходимость минимизации пределов административного усмотрения указывает А. В. Калмыкова, подчеркивая необходимость сохранения определенной доли дискреционных полномочий при условии подробной административной регламентации процедур их осуществления органами государственной власти [Калмыкова, А. В., 2012, с. 94]. Большие надежды возлагаются на антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов и иные превентивные меры. Также указывается, что усмотрение - это не абсолютное полномочие (правообязанность) административного органа. Обязательным условием его применения является связанность дискреции с нормативными актами, что должно исключать существование «свободного усмотрения», или усмотрения вне закона (права) [Мельник, Р. С., 2021, с. 43].

В свете проведенного анализа становится очевидным, что определение правовых пределов административного усмотрения должно быть сведено к определению перечня правовых норм, обусловливающих применение одной из моделей правоприменительного поведения. Исходя из нее должно приниматься решение по конкретному виду и содержанию административного акта, который подлежит изданию, или административного действия, которое должно быть совершено. Данные нормы должны составлять материально-правовое основание, определяющее юридические и фактические критерии выбора публичным органом (его должностными лицами) допустимых вариантов поведения. Рассматриваемый подход к определению материально-правовых основ административной правоприменительной деятельности в отношении использования института административного усмотрения мог бы обеспечить целесообразное и в то же время свободное от произвола и основанное на законе применение института примирения в сфере публично-правовых споров.

Соответственно, закономерен вывод, что доктрина дискреции в России практически не разработана и может быть сведена к констатации факта ее существования и общим положениям о том, что необходимо установление соответствующих ограничений ее применения на законодательном уровне. Отдельные специалисты, анализируя антикоррупционное законодательство, отмечают, что усмотрение рассматривается

законодателем скорее в негативном плане [Кузнецова, Н. В. и Лапшина, Л. П., 2020, с. 166]. Так, в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, к числу коррупциогенных факторов отнесены «широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле "вправе" и выборочное изменение объема прав»3. Этим обусловливается современная тенденция правового регулирования, а именно - детальная регламентация оснований и условий принятия решений органами исполнительной власти.

Таким образом, законодатель, с одной стороны, предпринимает меры к внедрению примирительных процедур в административных спорах, с другой стороны, прямо противодействует проявлению административного усмотрения со стороны публичных субъектов, которое является необходимым условием примирения как некоего компромиссного и кон-сенсусного решения спора.

При недостатках нашего понимания материально-правовых оснований решения публично-правовых споров посредством примирения целесообразно рассмотреть опыт других правопорядков. В западных странах существует обязательный досудебный порядок урегулирования публично-правовых споров, в том числе с использованием медиации. В частности, меры альтернативного урегулирования административных споров довольно широко применяются в США. Действующий Закон об административных процедурах устанавливает, что «"альтернативные средства разрешения споров" означают любую процедуру, которая используется для разрешения спорных вопросов, включая, помимо прочего, примирение, содействие, посредничество, установление фактов, мини-судебные разбирательства, арбитраж и использование омбудсменов или любую их комбинацию»4. Альтернативные средства разрешения споров применяются, в частности, при разрешении налоговых споров. Между налогоплательщиком и Службой внутренних доходов США мировое соглашение может быть заключено в рамках административной процедуры на любой ее стадии. Его заключение регулируется главой 74 Кодекса внутренних доходов (Internal Revenue Code)5 и может включать в себя такие обсто-

Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (последняя редакция) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

Administrative Dispute Resolution Act of 1996 - Pub. Law 101-552 and Pub. Law 102-354 as amended by Pub. Law 104-320. URL: https://www.adr.gov/pdf/adra. pdf (дата обращения: 20.02.2022).

URL: https://www.irs.gov/privacy-disclosure/tax-code-regulations-and-official-guidance (дата обращения: 20.02.2022).

3

4

ятельства, как изменение налогооблагаемой базы, установление определенных фактов и обстоятельств.

Некоторыми учеными предлагается расширить применение примирительных процедур в России. Так, В. В. Момотов [2019, с. 22] отмечает, что наблюдается экспансия мирового соглашения в административное судопроизводство, и в качестве основания приводит необходимость прагматичного подхода к этому институту: если мировое соглашение не нарушает чьих-либо прав и публичных интересов, то отсутствует рациональное основание для запрета его нормативного включения. Однако при этом необходимо учитывать уже упомянутые риски того, что юридическое лицо публичного права может манипулировать своими полномочиями при определении условий, на которых примиряются стороны.

На недопустимость подобного манипулирования в настоящее время направлен весь доступный инструментарий. Прямо установлено, что в рамках примирительных процедур публичный орган не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных ему нормативными правовыми актами, регулирующими его деятельность, а вправе действовать только в пределах собственной компетенции. Кроме того, указано, что в рамках действующего права при урегулировании налоговых споров или в случаях производств об административных правонарушениях не могут быть изменены последствия, определяемые законом.

Представляется, что без расширения полномочий соответствующих административных органов при выработке компромиссных условий в рамках примирительных процедур добиться значительного расширения практики их применения невозможно. Очевидно, что при этом в основу деятельности органов должен быть заложен серьезный материально-правовой фундамент. Одно из направлений разработки такого фундамента может быть связано с переосмыслением роли нормативного экономического подхода к праву и включением его элементов в качестве материально-правового основания. Нормативный экономический подход к праву означает, что одной из важнейших целей закона является минимизация общественных издержек, связанных с осуществлением какой-либо деятельности, через создание действенных стимулов ограничения ущерба, который может быть причинен в процессе ее осуществления [Карапетов, А. Г., 2016, с. 122]. При таком подходе административный орган будет иметь возможность совершать действия, направленные на минимизацию таких издержек, в том числе путем заключения соответствующего соглашения о примирении. Масштабы административного примирения должны определяться масштабом его экономической целесообразности, и право должно способствовать максимизации общественной выгоды от функционирования данного института.

Данный подход довольно длительный период времени применяется в США, где принцип анализа выгод и затрат (Benefit-cost analysis) хотя, как правило, и не включается в качестве явного требования в уставы,

делегирующие регулятивные полномочия, тем не менее стал стандартным инструментом, с помощью которого направляются дискреционные решения регулирующих органов [Brian, F., 2016, p. 155].

Рассмотрение примирения в публично-правовых спорах предполагает углубленный анализ соотношения права и интереса в рамках разработки материально-правовых основ данного института. Центральное место в судебном урегулировании публично-правового спора принадлежит праву. Однако примирение сторон в рамках этого спора исключительно с позиций права достигнуто быть не может. Мотивацией для примирения сторон служит их интерес. Объективное присутствие и предельная выраженность в публично-правовом споре разнородных интересов - частных и публичных - придает спору специфические черты, накладывающие существенный отпечаток на примирение сторон в этом споре. Неразработанность данных вопросов с точки зрения материального права не позволит достичь целей, поставленных законодателем, даже при формальном включении в процессуальные нормы соответствующих положений.

Обсуждение и заключение

Примирительные процедуры в публично-правовой сфере занимают особое место в общественном устройстве. Безусловно, их развитие отражает общую тенденцию нарастания юридизации всех сфер общественной жизни. Более того, развитие примирительных процедур в публично-правовой сфере, в значительной мере характеризующейся отношениями иерархической соподчиненности (властеотношениями), выявляет новые черты правового государства, где права и обязанности реализуются не только органами государства, но также и субъекты права в лице граждан и организаций предпринимают юридически значимые усилия по поддержанию правопорядка.

Распространение примирительных институтов в определенных сферах административного регулирования является положительной тенденцией ввиду необходимости гибкого правового регулирования в разрешении административных споров, позволяющего учесть интересы как публичные, так и частные. Его эффективное внедрение невозможно без надлежащей разработки материальных правовых основ деятельности публичных органов в рамках примирения. При этом данные нововведения, будучи приняты, могут существенно повлиять на функционирование публичных субъектов не только в данной сфере, но и далеко за ее пределами.

Примирение в публично-правовой сфере характеризуется вполне определенной спецификой, заложенной уже в особой природе публично-правового спора, определяемой природой публично-правовых отношений. Уяснение этой специфики должно лежать в основе предпринимаемых усилий по развитию примирительных процедур в этой сфере.

Правовая политика, связанная с регулированием институтов примирения в публично-правовой сфере, носит противоречивый характер. При продвижении идеи внедрения данных институтов и закреплении процессуальных аспектов урегулирования споров поле усмотрения административного органа в рамках примирения по возникшему спору ограничивается. Нерешенность вопроса о принципиальных подходах к допустимости дискреционных полномочий такого органа является основным ограничением. Без этого сложно идти дальше и рассуждать о допустимой широте дискреции, применяемых мерах для защиты от произвола и манипуляции последними. Осмысление института административного усмотрения является ключевым для эффективного применения примирения по публично-правовым спорам.

Без расширения полномочий соответствующих административных органов при выработке компромиссных условий в рамках примирительных процедур добиться значительного расширения практики их применения невозможно. Материально-правовой фундамент примирительных усилий административного органа должны составлять нормы, определяющие юридические и фактические критерии выбора публичным органом (его должностными лицами) допустимых вариантов поведения. Одно из направлений разработки такого фундамента может быть связано с переосмыслением роли нормативного экономического подхода к праву и включением его элементов в качестве материально-правового основания.

Масштабы административного примирения должны определяться масштабом его экономической целесообразности, а право должно способствовать максимизации общественной выгоды от функционирования данного института.

Список источников

Абсалямов А. В., Абушенко Д. Б., Арсенов И. Г. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. В. Яркова. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Инфотропик Медиа, 2011. ISBN: 978-5-9998-0025-1. Анненков К. Н. Опыт комментария к Уставу гражданского судопроизводства : в 6 т. Т. 2. СПб. : Тип. М. М. Стасюлевича, 1887. 307 с. Балашов А., Мергалиева Г. Правовая природа примирения по делам частного обвинения // Мировой судья. 2007. № 8. С. 5-8.

Березин А. А. Пределы правоприменительного усмотрения : дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. 200 с.

Васьковский Е. В. Учебник гражданского процесса. М. : Бр. Баш-маковы, 1917. 464 с.

Казамиров А. И., Усманова Д. Р. О соотношении административного усмотрения и административного регламента // Austrian Journal of Humanities and Social Sciences. 2014. No. 5-6. P. 258-261. Калмыкова А. В. Законодательство о государственном контроле // Правовое регулирование государственного контроля : моногр. / под ред. А. Ф. Ноздрачева. М., 2012. С. 93-94. ISBN: 978-5-86476-357-5. Карапетов А. Г. Экономический анализ права. М. : Статут, 2016. 528 с. ISBN: 978-5-8354-1238-9 (в пер.).

Кощеева Е. С., Петрунева А. Н. К вопросу об альтернативных формах прекращения публичного спора // Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16, № 12. С. 69-78. DOI: 10.17803/19941471.2021.133.12.069-078.

Кузнецова Н. В., Лапшина Л. П. Дискуссионные вопросы правоприменительного усмотрения // Вестник Удмуртского университета. Экономика и право. 2020. Т. 30, вып. 1. С. 165-169. Лазарев С. В. Мировое соглашение в гражданском судопроизводстве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. 24 с. Латышева Н. А. Объективно и достоверно о применении процедуры медиации в судах общей юрисдикции Российской Федерации (на основе анализа официальных статистических показателей) // Сборник материалов Международной научно-практической конференции, 26-27 апреля 2019 г., Санкт-Петербург. Ч. 1 / под общ. ред. В. П. Очередько, А. Н. Кузбагарова, С. Ю. Катуковой ; Северо-Западный филиал ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия». СПб. : Астерион, 2019. С. 139-146. ISBN: 978-5-00045-723-8.

Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М. :Норма, 2003. 240 с. ISBN: 5-89123-695-8.

Мельник Р. С. Административное усмотрение: понятие, виды и условия правомерности применения // Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан. 2021. №1. С. 35-47.

Мовчан А. Н. Альтернативная процедура урегулирования споров с участием посредника (процедура медиации). Процедура медиации в военном суде // Право в Вооруженных Силах. 2011. № 7. С. 43-46. Момотов В. В. Экономическая и правовая ценность договора в судебном процессе // Журнал российского права. 2019. № 1. С. 1925. DOI: 10.12737/art_2019_1_2.

Очередько В. П., Очередько О. В. Стимулы и ограничения развития примирительных процедур в России // Правосудие/Justice. 2019. Т. 1, № 1. С. 85-97. DOI: 10.17238/issn2686-9241.2019.1.85-97.

Brian F. Mannix Benefit-Cost Analysis as a Check on Administrative Discretion / / Supreme Court Economic Review. 2016. Vol. 24. P. 155168. https://doi.org/10.1086/696841.

Ocheredko V. P., Ocheredko O. V. Execution of a Mediation Agreement: Russian and European Approaches // European Proceedings of Social and Behavioural Sciences (EpSBS). European Publisher. 2021. Vol. 108 (MSC 2020). P. 1836-1843. DOI: 10.15405/epsbs.2021.05.02.229.

Reference

Absalyamov, A. V., Abushenko, D. B. and Arsenov, I. G., 2011. Kom-mentarij k Arbitrazhnomu processual'nomu kodeksu Rossijskoj Feder-acii

Balashov, A. and Mergalieva, G., 2007. [Legal nature of reconciliation in cases of private prosecution]. Mirovoj sud'ja = [Magistrate], 8, pp. 5-8.

Berezin, A. A., 2007. Predelypravoprimenitel'nogo usmotreniya = [Limits of Enforcement Discretion]. Cand. Sci.

Brian, F., 2016. Mannix Benefit-Cost Analysis as a Check on Administrative Discretion. Supreme Court Economic Review, 24, pp. 155-168. https://doi.org/10.1086/696841.

Kalmykova, A. V., 2012. [Legislation on state control]. In: A. F. Nozdrachev, ed. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennogo kon-trolja = [Legal regulation of state control]. Monograph. Pp. 93-94. (In Russ.) ISBN: 978-5-86476-357-5.

Karapetov, A. G., 2016. Ekonomicheskij analizprava = [Economic analysis of law]. Moscow: Statut. 528 p. (In Russ.) ISBN: 978-5-8354-12389 (in transl.).

Kazamirov, A. I. and Usmanova, D. R., 2014. The ratio of administrative discretion and administrative regulations. Austrian Journal of Humanities and Social Sciences, 5-6, pp. 258-261. (In Russ.) Koshcheeva, E. S. and Petruneva, A. N., 2021. An Issue of Alternative Forms of Termination of a Public Dispute. Aktual'nyye problemy rossi-yskogo prava = [Actual Problems of Russian Law], 16(12), pp. 69-78. (In Russ.) https://doi.org/10.17803/1994-1471.2021.133.12.069-078.

Kuznetsova, N. V. and Lapshina, L. P., 2020. [Debating issues of law enforcement discretion]. Vestnik Udmurtskogo universiteta. Ekonomika i pravo = [Bulletin of the Udmurt University. Economics and Law], 30

Latysheva, N. A., 2019. Objectively and reliably on the application of the mediation procedure in the courts of general jurisdiction of the Russian Federation (based on the analysis of official statistical indicators). Sbornik materialov Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii, 26-27 aprelya 2019 g., Sankt-Peterburg = [Collection of materials of the International scientific and practical conference, April 26-27, 2019, St. Petersburg]. North-West Branch, Russian State University of Justice. St. Petersburg: Asterion. Pp. 139-146. (In Russ.) ISBN: 978-5-00045-723-8.

Lazarev, S. V., 2006. Mirovoye soglasheniye v grazhdanskom sudo-proizvodstve = [Settlement agreement in civil proceedings]. Abstract of Cand. Sci.

Luk'yanova, E. G., 2003. Teorija processual'nogo prava = [Theory of procedural law]. Moscow: Norma. 240 p. (In Russ.) ISBN: 5-89123-6958.

Mel'nik, R. S. 2021. [Administrative discretion: concept, types and conditions of application eligibility]. Vestnik Instituta zakonodatel'stva i pravovoj informacii Respubliki Kazahstan = [Bulletin of the Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan], 1, pp. 35-47.

Momotov, V. V., 2019. [Economic and legal value of the contract in litigation]. Zhurnal rossijskogo prava = [Journal of Russian Law], 1, pp. 19-25.

Ocheredko, V. P. and Ocheredko, O. V., 2019. Incentives and Restrictions of the Conciliation Procedures Development in Russia. Pravosudie/ Justice, 1(1), pp. 85-97. DOI: 10.17238/issn2686-9241.2019.1.85-97.

Ocheredko, V. and Ocheredko, O., 2021. Execution of a Mediation Agreement: Russian And European Approaches. European Proceedings of Social and Behavioural Sciences (EpSBS), European Publisher, 108 (MSC 2020), pp. 1836-1843. (In Russ.) DOI: 10.15405/ epsbs.2021.05.02.229.

Vas'kovskij, E. V., 1917. Uchebnik grazhdanskogo processa = [Civil procedure textbook]. Moscow: Printing House of Br. Bashmakov. 464 p.

Информация об авторах / Information about the authors

Очередько Виктор Пантелеевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия (Российская Федерация, 197046, Санкт-Петербург, Александровский парк, д. 5), заслуженный работник высшей школы Российской Федерации.

Viktor P. Ocheredko, Dr. Sci. (Law), Professor, Professor of the State and Legal Disciplines Department, North-West Branch, Russian State University of Justice (5 Aleksandrovsky Park, St. Petersburg, 197046, Russian Federation), Honored Worker of the Higher School of the Russian Federation.

Очередько Олег Викторович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия (Российская Федерация, 197046, Санкт-Петербург, Александровский парк, д. 5). Oleg V. Ocheredko, Cand. Sci. (Law), Associate Professor of the Civil Law Department, North-West Branch, Russian State University of Justice (5 Alek-sandrovsky Park, St. Petersburg, 197046, Russian Federation).

Заявленный вклад авторов/Contribution of the authors

Авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. The authors contributed equally to this article.

Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов. The authors declare no conflict of interest.

Дата поступления рукописи в редакцию издания: 25.04.2022; дата одобрения после рецензирования: 31.05.2022; дата принятия статьи к опубликованию: 06.07.2022.

Submitted: 25.04.2022; reviewed: 31.05.2022; revised: 06.07.2022.