О совершенствовании возбуждения уголовного дела

О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Г.П. ХИМИЧЕВА,

профессор кафедры права Московского педагогического государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Аннотация. Анализируются проблемы уголовно-процессуальной деятельности на стадии возбуждения уголовного дела. Отсутствие четкой регламентации в уголовно-процессуальном законе приводит к тому, что деятельность по возбуждению уголовного дела часто сопровождается нарушениями.

Ключевые слова: уголовно-процессуальный закон, возбуждение уголовного дела, прокурор, дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа.

ON IMPROVEMENT OF THE CRIMINAL CASE

G.P. KHIMICHEVA,

professor of law of the Moscow Pedagogical State University, doctor of juridical science,

professor, honored lawyer of Russian Federation

Annotation. The author discusses the problems at the stage of a criminal case in the Russian Federation. It is concluded that the lack of clear regulation in the Criminal Procedure law leads to the fact that the activities of criminal charges is often accompanied by disturbances.

Keywords: criminal procedure law, criminal proceedings, prosecutor, investigator, inquiry agency, investigator, head of the investigative body.

В ходе судебно-правовой реформы, осуществление которой активизировалось в последние годы, правовые нормы, регулирующие первоначальную стадию уголовного судопроизводства — возбуждение уголовного дела, — не единожды подвергались коррективам. Так, за 10-летний период применения УПК в ст. 140— 149 и другие нормы, составляющие этот институт, внесено более 30 изменений. В частности, в ст. 140 появился новый повод для возбуждения уголовного дела, в ст. 144 расширены способы проверки сообщения о преступлении, неоднократно изменялись полномочия участников уголовного судопроизводства, прежде всего прокурора, на данном этапе. Очевидно, что реформа не закончена, поскольку Президент РФ Д.А. Медведев поставил задачу совершенствования уголовно-процессуального закона в части «уточнения процедуры доследственной проверки материалов».

К сожалению, часто законодатель вместо уточнения, совершенствования правовых предписаний вносит дисбаланс в имеющиеся нормы. Именно к такому результату привело появление в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ нового повода для возбуждения уголовного дела — постановления прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК).

Этот повод для возбуждения уголовного дела устраняет пробел в уголовно-процессуальном законе, образовавшийся в результате перераспределения процессуальных полномочий прокурора в связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ. Согласно этому закону прокурор был лишен права возбудить уголовное дело, утратил полномочия по рассмотрению (принятию, проверке, разрешению) сообщений о преступлениях. Тем не менее за прокурором сохранены процессуальные функции по осуществлению уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК), а также надзорные функции, предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», выполнять которые ввиду отсутствия соответствующих полномочий оказалось непросто.

Как поступить прокурору, если им обнаружены признаки преступления в результате разрешения предложений, заявлений, жалоб граждан в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»? Как должен действовать прокурор, выявивший признаки преступления при проведении общенадзорных проверок либо при проверке по жалобе заявителя законности рассмотрения сообщения о преступлении органами дознания или органами предварительного

следствия? Складывается парадоксальная ситуация: прокурор, проверяя исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК) и обнаружив укрытое преступление даже при наличии достаточных данных не вправе возбудить уголовное дело.

Единственный путь, предусмотренный УПК для реализации прокурором возможности отреагировать на подобные факты, — использовать полномочие, закрепленное в п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК: вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного закона. Иными словами, прокурор во всех случаях, даже очевидных при необходимости производства неотложных следственных действий, например осмотра места происшествия, должен передать решение вопроса о возбуждении уголовного дела другим участникам уголовного судопроизводства — следственному органу или органу дознания. Именно в отношении этих органов прокурор осуществляет надзорную функцию. Подобный опосредованный путь реагирования прокурора на обнаружение признаков преступления нелогичен и неэффективен.

Представляется неудачной и формулировка п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК. Во-первых, не понятно, что означает словосочетание выявленное прокурором «нарушение уголовного закона». Если речь идет о преступлении, то п. 2 ч. 2 ст. 37 не согласуется с понятием «преступление», предусмотренным уголовным законом: ст. 14 УК преступлением признает виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК под угрозой наказания. В то же время выявить преступление (все его обстоятельства) возможно лишь в ходе уголовного судопроизводства, а на данном этапе следует утверждать только о признаках преступления.

Во-вторых, из п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК нельзя определить, в каком порядке выявляются прокурором факты «нарушений уголовного закона». Поскольку прокурор лишен полномочий по рассмотрению сообщения о преступлении в порядке, установленном ст. 144, эти факты обнаруживаются в результате непроцессуальной деятельности.

Не предусмотрены ни в УПК, ни в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» основания вынесения такого постановления прокурором. Кроме того, из п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК следует, что «решение вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного

закона» отнесено к компетенции следственного органа или органа дознания, в которые прокурором направляются соответствующие материалы. Однако УПК не определял, в качестве какого повода для возбуждения уголовного дела следует рассматривать постановление прокурора о направлении материалов, как заявление о преступлении (п. 1 ч. 1 ст. 140) либо как сообщение о преступлении, полученное из иных источников (п. 3 ч. 1 ст. 140); какие правила оформления должны к нему применяться.

Постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании как повод для возбуждения уголовного дела, предусмотренный п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК, корреспондирует полномочию прокурора, закрепленному в п. 2 ч. 2 ст. 37. Тем не менее уголовно-процессуальная регламентация этого повода для возбуждения уголовного дела не безупречна.

Постановление прокурора в отличие от других поводов для возбуждения уголовного дела не отнесено к сообщениям о преступлении (заявление о преступлении, явка с повинной, рапорт об обнаружении преступления — п. 43 ст. 5 УПК), в отношении которых уголовно-процессуальный закон предусматривает процедуру принятия, проверки и разрешения (ст. 144—148). Иными словами, положения ст. 144— 148, предусматривающие рассмотрение именно сообщения о преступлении, на постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании не распространяются, а дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа лишены возможности произвести какие-либо проверочные действия.

Но каковы порядок, сроки и процессуальные средства установления основания для возбуждения уголовного дела или его отсутствия, необходимое для принятия решения о возбуждении уголовного дела или об отказе в этом, при наличии такого повода для возбуждения уголовного дела, как постановление прокурора? Возможно, законодатель предусматривает единственно возможное решение дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа по постановлению прокурора, которым выявлены нарушения уголовного закона, — о возбуждении уголовного дела? Значит, проверку по постановлению прокурора проводить нет необходимости, и уголовное дело возбуждается автоматически?

Но согласно ч. 1 ст. 146 УПК уголовное дело возбуждается при наличии не только повода, но и основа-

ния для возбуждения уголовного дела. Кроме того, в ч. 1.1 ст. 148 указано, что решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного закона, вынесенное на основании п. 2 ч. 2 ст. 37, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа (кстати, в отношении решения дознавателя подобное требование не предусмотрено). Об этом же говорит и редакция п. 4 ч. 1 ст. 140: постановление направляется прокурором «для решения вопроса об уголовном преследовании».

Следовательно, дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа могут принять по постановлению прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании как решение о возбуждении уголовного дела, так и отказать в этом. С точки зрения эффективности реализации прокурором функций по осуществлению уголовного преследования и надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия отсутствие полномочия возбуждать уголовное дело — один из самых существенных недостатков уголовно-процессуального закона.

Постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании так же, как и другие поводы для возбуждения уголовного дела, должны подлежать рассмотрению в порядке, установленном ст. 144 УПК, а значит, говоря о содержании стадии возбуждения уголовного дела, правильнее утверждать о рассмотрении не сообщения о преступлении, а сообщения и иной информации о преступлении. Но соответствующие положения в УПК отсутствуют.

Еще одной новеллой является ч. 1.1, введенная в ст. 140 УПК Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ: поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных ст. 198—199.2 УК, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Поскольку материалы налоговых органов не предусмотрены в ч. 1 ст. 140 УПК, где содержится исчерпывающий перечень поводов для возбуждения уголовного дела, они не имеют статуса самостоятельного повода для возбуждения любого уголовного дела.

Но значение этой нормы состоит в том, что по преступлениям, предусмотренным ст. 198 УК (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица), ст. 199 (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации), ст. 199.1 (неисполнение обязанностей налогового агента), ст. 199.2 (сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов), это единственный повод для возбуждения уголовного дела. Иными словами, ни заявления граждан, ни явка с повинной, ни постановление прокурора не влекут за собой обязанности осуществления уголовно-процессуальной деятельности по таким преступлениям.

Законодатель фактически создал наряду с общим порядком особое производство, применяемое по ст. 198—199.2 УК. Это особое производство предусматривает особенности возбуждения уголовного дела и прекращения уголовного преследования (наличие специального повода для возбуждения уголовного дела и специального основания прекращения уголовного преследования — ст. 28.1, ч. 1.1 ст. 140 УПК); применения мер пресечения (заключение под стражу в качестве меры пресечения не может быть применено в отношении подозреваемого или обвиняемого при отсутствии обстоятельств, указанных в п. 1—4 ч. 1 ст. 108 — ч. 1.1 ст. 108 УПК) и др. (см. ч. 4 ст. 213, ч. 7 ст. 271 УПК).

Почему именно по этим преступлениям закон предписывает особенный порядок возбуждения уголовного дела и прекращения уголовного преследования, отличные от общих основания избрания меры пресечения в виде заключения под стражу? Ведь прочие преступления, в том числе совершаемые в сфере экономической деятельности, таких особенностей производства не предполагают. Очевидной причиной является предотвращение возбуждения «заказных» уголовных дел по преступлениям, предусмотренным ст. 198—199.2 УК, недопущение оказания давления на арестованных подозреваемых, обвиняемых, а также возможность освобождения от уголовной ответственности лиц при возвращении ими в бюджет недополученных сумм налогов и др.1.

Таким образом, материалы, направленные налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, не являются поводом для возбуждения уголовного дела о любом преступлении, кроме

1 См., например: СИЗО лишатся бизнесменов // РГ. 2010. 12 февр.; Удар по бюджету // Рос. бизнес-газета. 2009. 22 дек.

предусмотренных ст. 198—199.2 УК. Но по преступлениям, указанным в этих статьях, это единственный повод для возбуждения уголовного дела, хотя уголовно-процессуальный закон не устанавливает никаких правил для его оформления. Это не соответствует пониманию повода для возбуждения уголовного дела как предусмотренного уголовно-процессуальным законом юридического акта.

Материалы налоговых органов так же, как и постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, не относятся к сообщениям о преступлении, следовательно, возникает вопрос о правомерности рассмотрения таких материалов в порядке, установлен-

ном ст. 144 УПК. Но в каком порядке получать достаточные данные, указывающие на признаки преступления, предусмотренного ст. 198—199.2 УК, — основание для возбуждения уголовного дела?

Отсутствие четкой регламентации в уголовно-процессуальном законе приводит к тому, что деятельность по возбуждению уголовного дела часто сопровождается нарушениями. Несвоевременное принятие решения по сообщению и иной информации о преступлении не только ущемляет права и законные интересы заявителя, других граждан, общества, государства, но и вредит дальнейшему производству по уголовному делу, влечет за собой утрату темпов работы по раскрытию преступления, закреплению его следов и производству следственных действий.

НАЗРЕЛА НЕОБХОДИМОСТЬ В РАЗРАБОТКЕ НОВОЙ РЕДАКЦИИ УПК РФ

В.Н. ГРИГОРЬЕВ,

заведующий кафедрой уголовного права, уголовного процесса и криминалистики Московского психолого-социального института, доктор юридических наук, профессор

Аннотация. Приведена классификация способов изменения уголовно-процессуального закона. Есть объективные и субъективные предпосылки, свидетельствующие о том, что необходимо разработать новую редакцию УПК. Ключевые слова: уголовно-процессуальный закон, легальные формы, совершенствование УПК.

THERE IS A NEED TO DEVELOP A NEW VERSION OF THE CRIMINAL PROCEDURE CODE

V.N. GRIGOREV,

head ofdep art amen t of criminal law, criminal procedure and criminalistics of the Moscow Institute

of Psychology and Sociology, doctor of juridical science, professor

Annotation. The author gives a classification of methods to change the law. The article concludes that there are objective and subjective conditions that indicate that there is a need to develop a new version of the Criminal Procedure Code of Russia. Keywords: criminal procedure law, legal form, development of Criminal Procedure Code.

Изменение законодательства, его совершенствование — нормальная форма его существования, в полной мере присущая и УПК. На практике сложилось несколько форм совершенствования этого законодательного акта. Упомянем прежде всего неприемлемые, на наш взгляд, которые можно условно обозначить «контр абандные».

«Контрабандные» формы совершенствования законодательства представляют собой принятие альтернативных продолжающим формально действовать нормативных актов по тому же предмету регулирования либо, чаще всего, разного объема вкрапления норм, регулирующих уголовно-процессуальные отношения, в

структуру законодательных актов, предназначенных для регулирования иного рода общественных отношений. Классическим примером такого приема является ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», в которой многократно (последний раз — 21 ноября 2011 г.; см. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции») предпринималась безуспешная попытка определить альтернативный установленному в ст. 183 УПК порядок доступа органов предварительного расследования к сведениям о вкладах и счетах граждан в