Генезис бюрократии как социального института (по работе М. Вебера «Хозяйство и общество»)

УДК 35.07/08

ГЕНЕЗИС БЮРОКРАТИИ КАК СОЦИАЛЬНОГО ИНСТИТУТА

В.П. Кондратьев

Происхождение бюрократии рассмотрено в контексте теории М. Вебера о рациональной бюрократии как одной из наиболее эффективных форм построения отношений власти и подчинения в государстве и обществе. Дана оценка перспектив применения этой теории для анализа процессов государственного строительства в Российской Федерации.

Ключевые слова: бюрократия, государство, государственная служба, государственное управление

I. М. Вебер и К. Маркс

Макс Вебер, бесспорно, центральная фигура в науке о бюрократии новейшего времени. Влияние Вебера на социологическую мысль очень велико. Объем веберианской и антивеберианской литературы на сегодняшний день огромен. Можно говорить и о сложившихся школах интерпретации Вебера, имеющих характерные национальные и культурные акценты. В российской традиции принято излагать учение Вебера о бюрократии в контексте различий в понимании бюрократии у М. Вебера и у К. Маркса, и этой традиции следует уделить здесь некоторое внимание.

В советскую эпоху различия двух учений трактовались не в пользу Вебера, вследствие чего он имел весьма ограниченное «хождение» в официальной советской науке. По этой же причине перевод основных социологических трудов осуществляется только в наши дни (в 2016 году в издательстве «Высшей школы экономики» вышел первый том четырехтомного труда Макса Вебера «Хозяйство и общество: очерки понимающей социологии», который призван стать первым полным переводом главной книги немецкого социолога на русский язык). Сегодня, несмотря на снятие запретов, теория Вебера о бюрократии, как правило, излагается в духе позднесоветского канона и фамилии двух немецких мыслителей по-прежнему стоят рядом.

Между тем, сопоставление взглядов Вебера и Маркса на бюрократию в настоящее время представляется изжившим себя как теоретико-методологический прием. Принципиальные разногласия Вебера и Маркса о природе и сущности бюрократии, на наш взгляд, можно считать снятыми в силу ряда обстоятельств исторического и теоретического характера.

Изложим кратко суть этого хрестоматийного заочного спора, который имеет прямое отношение к вопросу о генезисе бюрократии. Маркс считает, что бюрократия сама по себе является пороком системы управления, при котором деятельность управленческого аппарата становится самоцелью. Одновременно сообщество чиновников из инструмента управления превращается в сравнительно замкнутый клан нахлебников, ничего не производящих, но при этом заявляющих и реализующих более или менее широкие притязания на ресурсы и

власть. Взгляды Маркса близки ко взглядам французских острословов, которые ввели в обиход неологизм «бюрократия». Это слово изначально отражало нелепую ситуацию, при которой власть в рутинном порядке и без широкой огласки присваивает себе «бюро», контора, административный орган, лишая этой власти ее законных обладателей, кем бы они ни были.

Но что, если справедливость восторжествует, и чиновники станут выполнять то, что им надлежит, отказавшись от любых необоснованных притязаний на власть и иные ресурсы? Если не станут намеренно усложнять и замыкать в бесконечные циклы элементарные управленческие процессы или транзакции между государством и его гражданами? Для этого состояния нет специального термина. Попытка синонимизации терминов «бюрократия» (в положительном смысле) и «государственная гражданская служба» едва ли может быть признана перспективной, так как институт госслужбы по определению регулируется системой государственных норм, в то время как термин «бюрократия» бюрократия позволяет рассуждать о ее внутренних, имманентных регулятивах. Поэтому бюрократия в положительном смысле, как политический, социальный и управленческий институт государственной гражданской службы тоже именуется бюрократией. Этот факт двоякой трактовки ключевого термина обуславливает неизбежную «червоточину» всех теорий бюрократии, независимо от того, трактуется она положительно или отрицательно.

В конечном счете, и по марксистской логике бюрократия, прежде чем стать пороком системы управления, должна была возникнуть как таковая, как способ реализации властных и управленческих функций. При этом способе между носителем власти и объектом властного воздействия появляется технический посредник, призванный транслировать властные сигналы и в то же время ограниченный в праве принятия собственных управленческих решений, следующий единым правилам и регламентам и контролирующий их выполнение другими. Вебер реализует именно эту семантическую версию термина «бюрократия», которая используется у него для описания реальности, альтернативной концепту Маркса, и в основном лишена негативных коннотаций. Такой взгляд, как показала социологическая теория XX века, имеет не меньше прав на существование, чем марксистский.

Нерефлективное восприятие марксистской точки зрения ведет к весьма распространенному мнению, согласно которому бюрократия рождается вместе с государством. Это мнение до некоторых пор могло рассматриваться как логическая посылка теоретиков марксизма к призыву о коренном социальном переустройстве, которое избавит общество от многих пороков, включая бюрократию. XX век показал, что ни один из масштабных социальных экспериментов в виде революций, насильственных и ненасильственных государственных переворотов не привел к изживанию бюрократии ни в положительном, ни в отрицательном смыслах слова.

Итак, Маркс обрушивается с критикой на бюрократию как «отклоняющуюся» от нормы траекторию общественной жизни, Вебер же изображает «идеальную» траекторию, не имеющую воплощения во всей полноте или во-

площенную лишь частично. У каждого мыслителя своя дистанция между теорией и практикой, но эти расстояния отмерены в разных плоскостях, так что их сопоставление теряет смысл.

II. Понятийные основания теории бюрократии Вебера: бюрократия

и господство

После этих предварительных рассуждений обратимся непосредственно к теории Вебера.

Как возникает бюрократия? Важно, что она возникает не стихийно в процессе эволюции общества и государства, а лишь при определенных условиях; вместе с тем она обладает универсальным набором черт, позволяющих идентифицировать ее как целостное явление, независимо от того, в какой стране и в какую историческую эпоху мы открываем ее как неотъемлемый элемент данного конкретного государственного устройства.

Так как понятие государства, как и все категории (наиболее общие понятия), не поддается тому, чтобы быть зафиксированным в одном принимаемым всеми определении, скорректируем вопрос, воспользовавшись методологической «хитростью» Вебера, примененной им в его главном социологическом труде «Хозяйство и общество», а именно, он использует понятие «господство», чтобы избежать социолого-методологической неопределенности термина «государство». Кроме того, Вебер избегает использовать понятие «власть» на том основании, что оно отражает «любую вероятность реализации своей воли... даже вопреки сопротивлению» [1, с. 109], а значит, отражает только одну, субъективную сторону социальной реальности.

Итак, по Веберу, «господство - это вероятность того, что определенные люди повинуются приказу определенного содержания» [1, с. 109]. Имеется в виду не только властвование, но и обратная его сторона - добровольная или принудительная лояльность общины, общества по отношению к носителю власти. Такой подход позволяет сконцентрироваться на определенном сегменте «государственной реальности», характеризующем отношения в системе «правители - управляемые», теоретически абстрагировавшись, в частности, от экономической стороны жизни государства, а также от социальной (сословной и классовой) структуры, которым Вебер посвящает отдельные разделы «Хозяйства и общества».

Здесь же необходимо сделать принципиальную оговорку о том, что Ве-бер в ходе глубокого и проницательного анализа механизмов социального управления указывает на исторические прецеденты управления без господства. К их числу может быть отнесена аттическая гражданская демократия, по замечанию Вебера, «далеко перешагнувшая границы возможностей прямого демократического управления» [1, с. 324]. Этот пример и сегодня будоражит умы, как состоявшийся чистый образец государственного управления без господства и без бюрократии. К сожалению, аттическая демократия оказалась по историческим меркам сравнительно недолговечной, как и ее «клоны» позднейших эпох.

III. Эволюционные ступени техник господства

Господство как проявление естественной социальной асимметрии является наиболее распространенной формой и основой социальной организации. Вебер целенаправленно движется к обоснованию и представлению рациональной бюрократии как венца эволюции техники господства. Но по ходу рассуждений он выполняет и другую важную задачу - скрупулезно анализирует формы господства, реализуемые без бюрократии. Тем самым он убедительно доказывает, что господство и государство не влекут за собой возникновения бюрократии неизбежно и автоматически.

Более того, допущение о происхождении бюрократии (протобюрокра-тии) по той причине, что у властителя начинает «не хватать рук» для присмотра за своими территориями и людьми и возникшей в связи с этим потребностью в технических исполнителях, в свете рассуждений Вебера, становится чересчур упрощенным взглядом на проблему. Так, например, современный российско-американский социолог Г. Дерлугьян высказывает следующее мнение: «Первые протобюрократии древности возникали там, где размер территории и подчиненное население в какой-то момент превысили возможности прямого личного управления, т.е. вождество переросло в раннее государство» [2; с. 218]. Действительно, характерные для средневековых европейских государств, включая и русские княжества, военные аристократии обладали способностью управлять территориями и их населением, не имея при этом никакого бюрократического аппарата. С другой стороны, протобюрократические образования обнаруживаются там, где авторитарная напряженность (принуждение к подчинению, включая любые силовые методы) между носителем власти и ее объектами отсутствует, - вопросы управления решены по взаимному согласию выборных правителей (в современном понимании - государственных менеджеров) и населения (отдельные эпохи истории государств Египта, Месопотамии).

Итак, Вебер говорит о трех чистых типах легитимного господства: рациональном, традиционном и харизматическом, делая при этом важную оговорку о том, что ни один из этих идеальных типов в исторической действительности обычно не выступает в чистом виде [1, с. 255].

Именно рациональное господство «поддерживает» бюрократический тип управления. Два оставшихся типа не благоприятствуют построению бюрократических аппаратов, за исключением их «рутинизированных» версий, о чем будет сказано ниже. Построенный Вебером реестр типов господства сохраняет большую научную и практическую ценность, поскольку комбинации типов позволяют сравнительно полно описать актуальные версии господства и даже вариации их состояний в конкретной стране и в конкретную эпоху.

Отметим, что Вебер в «Хозяйстве и обществе» излагает анализ видов господства в обратной последовательности - от наиболее развитых и эффективных к примитивным, стоящим на низших ступенях эволюции, мотивируя это тем, что понимание развитых моделей заведомо упрощает исследование простых. При этом теоретическая эволюция типов господства у Вебера носит

не хронологический, а логический характер и отражает движение от простых к более сложным и эффективным в некоторых отношениях формам, что совершенно не значит, что ранние формы были худшими (в этой связи может быть вновь упомянута аттическая демократия). Мы позволим себе отступить от ве-беровской последовательности изложения и использовать прямой порядок, который для наших целей - осмысления генезиса бюрократии - представляется более выгодным.

Итак, «ранними» типами господства Вебер считает харизматическое и традиционное господство.

«Харизма - это некое качество индивида, в силу которого он слывет одаренным сверхъестественными, сверхчеловеческими или, по крайней мере, особо исключительными, никому больше не доступными силами и способностями или считается посланцем богов, совершенством и поэтому вождем» [1, с. 279]. Харизматическое господство, согласно Веберу, носит магический характер, при этом оно прямо зависит от успешности регулярного подтверждения магических способностей вождя. Вождь, лишившийся таких способностей, вскоре будет свергнут.

Харизматическое господство, согласно Веберу, резко противостоит совершенной бюрократии, поскольку такая бюрократия по определению рациональна, а харизматическое господство - иррационально в смысле чуждости всяким правилам [1, с. 282]. Действительно, подтверждение «прав» на харизму со стороны ее носителя часто осуществляется неожиданным поступком, действием или явлением, которое не укладывается в обычную, рациональную человеческую логику. А значит, и установление каких-либо правил, кроме требования безусловного преклонения перед вождем (шаманом, героем и т.д.), противоречило бы самой сути харизматического господства.

Этот образ господства особенно контрастно проступает на примере русских православных монастырей в эпоху расцвета (XVII в.) и последующего ренессанса института старчества (XIX в.) (вспомним роман Ф.М. Достоевского «Братья Карамазовы»): многие монастыри страдали двоевластием, при котором «харизматическое господство» над монастырем и приходом принадлежало старцу, монаху, обладающему исключительными духовными дарованиями, а административная власть - настоятелю.

Вебер отмечает, что изначально неповседневное, исключительное, мистическое харизматическое господство может переходить в стабильные формы, которые он представляет как продукт «рутинизации харизмы». Заинтересованность в сохранении сложившегося порядка (например, когда речь заходит о преемнике или о дальнейшей судьбе штаба приближенных вождя) нередко переводит этот тип господства в формы, близкие к традиционному и даже рациональному (бюрократическому) господству. В настоящее время все религиозные организации, за исключением новых сект с ограниченным количеством членов, представляют собой образцы такой «глубоко рутинизированной» харизмы с развитыми бюрократическими аппаратами.

Более совершенным по своим механизмам и ориентированным на решение более широкого круга социальных задач типом господства является традиционное господство. «Господство называется традиционным, если его легитимность опирается на веру в святость пришедших из прошлых времен порядков и господских прав» [1, с. 264]. При таком типе господства управление осуществляется не чиновниками, а личными слугами, подчиненные в этом случае не члены союза, а либо товарищи (в архаическом значении слова - помощник, заместитель), либо подданные, которые руководствуются не служебным долгом, а личной привязанностью к господину.

При чистом типе традиционного господства важнейшие государственные позиции, как правило, занимают члены рода или лица, облекаемые высшим доверием, из числа домашних слуг и рабов. При традиционном господстве возможно появление «прослойки» свободных чиновников, которые, тем не менее, рассматриваются прежде всего как личные слуги господина.

Кадровая структура такого типа господства характеризуется отсутствием:

- устойчивых компетенций;

- устойчивой иерархии;

- профессионального обучения (как нормы);

- стабильного денежного содержания (чиновников, слуг, порученцев) [1, с. 267].

Заметим, что российский император Петр Великий, сделавший более чем кто бы то ни было для формирования нормативных основ российской бюрократии, на практике в организации высшей политической власти опирался именно на такую, традиционную патерналистскую модель господства во всей полноте ее проявлений.

Наконец, высший тип господства - рациональное господство. У Вебера оно синонимично легальному господству, что означает наличие признаваемого данным сообществом формально установленного свода правил или права. Этому праву подчиняются или сообразуют с ним свои действия все социальные акторы, в том числе и легальный господин, начальник.

Легальному господству соответствует хрестоматийный веберовский идеальный тип бюрократии, которому свойственны следующие принципы жизнедеятельности чиновников и, с другой стороны, - принципы организации государственной гражданской службы, в которой чиновники:

- лично свободны и подчиняются только в пределах служебных обязанностей;

- состоят в жесткой служебной иерархии;

- обладают четкими служебными компетенциями;

- служат по контракту, т.е., в принципе, на основе свободного выбора;

- не избираются, а назначаются в соответствии с набором квалификационных требований;

- имеют постоянное денежное содержание;

- считают свою службу единственной или главной профессией;

- имеют карьерные перспективы в зависимости от срока службы и успехов в работе;

- не имеют каких-либо «прав собственности» на занимаемую должность;

- подчиняются строгой единообразной служебной дисциплине [1, с. 259].

Вебер утверждает, что чисто бюрократическое управление представляет

собой наиболее рациональную форму господства [1, с. 261]. Причем эта рациональность и эффективность дают себя знать везде, где такое управление реализовано: в государственных институтах, коммерческих структурах, общественных организациях, включая религиозные организации. Ключевой параметр рациональной бюрократии - высокая компетентность чиновников, с тенденцией к дальнейшему росту и «сакрализации» знания, ограничению доступа к нему с формулировкой «служебная тайна».

Совершенная рациональная бюрократия, согласно Веберу, имеет обратную сторону - она ведет к господству формалистской безличности и нивелированию работников наряду с повышающимися требованиями к их профессиональной компетентности [1, с. 263]. Согласимся с тем, что эти особенности совершенной бюрократии делают ее своеобразной «угрозой человечности» в прямом и переносном смыслах (вспомним, например, образцовую организацию промышленности и армии нацистской Германии; идеи евгеники хорошо вписывались в эту организационную логику, которая требовала «другого» человека).

IV. От принципа бюрократии к проблеме ее генезиса

Какое новое качество придает государственному управлению совершенная бюрократия? Если воспользоваться аналогией из области теории информации, то можно сказать, что она, как средство управления позволяет «транслировать» политическую волю на неограниченное количество «потребителей» с наименьшими искажениями. Ключевым понятием Вебера, объясняющим это новое качество, является целерационалъностъ.

«Целерационально действует тот, кто ориентирует свои действия на цель, средства и побочные следствия и при этом рационально взвешивает как средства относительно целей, так и цели относительно побочных эффектов и, наконец, различные возможные цели друг относительно друга, т.е. действует, во всяком случае, не аффективно (в частности, эмоционально) и не традиционно» [1, с. 85]. Рациональное (целерациональное) господство у Вебера синонимично легальному господству, и всё это вместе в рамках «чистого типа» господства устойчиво ассоциируется с бюрократической моделью управления.

Как можно заметить из описания, приведенного выше, совершенная бюрократия представляет собой весьма сложный механизм, чувствительный к настройкам, определяющим его КПД. И если говорить о генезисе бюрократии, то возникновение такого тонкого механизма определенно не может быть результатом стихийной эволюции или цепи исторических случайностей.

Сам же Вебер считает движение к бюрократии в ее «идеальнотипиче-ском» проявлении закономерным. Наделение истории рациональным смыслом - характерная черта классической немецкой философии, и было бы удивитель-

ным, если бы Вебер, студент Гейдельбергского, а затем Берлинского университетов, не испытал ее влияния.

Принятая нами последовательность описания эволюции типов господства обнаруживает родство теории Вебера с философией истории Гегеля, в свете высказывания последнего о том, что «Разум правит миром» [3, с. 66]. Эти параллели заслуживают отдельного обсуждения, мы же здесь воспользуемся теоретическим положением, которое сближает историософские построения Ве-бера и Гегеля: проявления разумности, рациональности, встречающиеся в истории государств различных стран и народов, служат метафизическим намеком на перспективы полного торжества Абсолютного Разума. Гегель находит такие проявления, выраженные более или менее явно, в истории большинства мировых цивилизаций. Вебер пользуется аналогичным историческим материалом (если допустимо пренебречь прогрессом исторической науки за те полвека, что разделяют двух немецких ученых).

У Вебера отдельные проявления целерациональности, встречающиеся практически на всем протяжении зафиксированной в памятниках и документальных свидетельствах истории человечества, служат предвестием ее полного воплощения в развитых формах рационального легального господства с бюрократической моделью управления, которые воплотились в жизнь только в некоторых европейских государствах Новейшего времени.

Другими словами, согласно логике Вебера, возникновение бюрократий или протобюрократий следует ожидать там, где господство опирается на принципы целерациональности: признается наличие некой значимой цели для государства и общества и предпринимаются усилия для достижения этой цели способом оптимальным с точки зрения организации деятельности больших групп подданных этого государства.

Действительно, сохранившиеся исторические артефакты - пирамиды Египта и Мезоамерики, зиккураты и оросительные системы междуречья Евфрата и Тигра, Великая китайская стена и т.д. - служат косвенными признаками наличия протобюрократий в соответствующих древних государствах, что подтверждается историческими документами. Хорошо организованные армии чиновников служили, выполняя обычные чиновничьи действия (мобилизация, учет и распределение значительных объемов ресурсов, поддержание системы писаных и неписаных социальных норм) достижению государственных целей.

Следует подчеркнуть, что такая версия генезиса бюрократии действует только совместно с веберовской трактовкой самой бюрократии. Понятие «бюрократизация», например, хотя и может рассматриваться в определенном смысле как синоним «генезиса бюрократии», говорит о социальном и управленческом явлении совершенно иного плана и исходно имеет негативный смысл развивающегося порока управления.

V. Выводы

В контексте веберовской теоретической модели генезис бюрократии -это локальное явление на широком поле государственно-властных отношений,

при котором управление достаточно крупными государственными и социальными общностями, исключающими возможность прямого непосредственного руководства или властвования, строится на основе принципов целерациональ-ности.

Повторяемость бюрократических организационных моделей в истории и в современности открывает перспективы дальнейшего теоретического обоснования наличия универсального, «чистого» типа бюрократии, принципов его внутреннего функционирования и взаимодействия с внешним миром.

В то же время, поскольку в чистом виде совершенная бюрократия практически не встречается ни в прошлом, ни в настоящем, актуальные модели господства могут быть представлены как соединенные в различных пропорциях элементы рационального (опирающегося на «правильную» бюрократию), а также традиционного и харизматического господства.

Список литературы

1. Вебер М. Хозяйство и общество: очерки понимающей социологии: в 4 т. / Макс Вебер; [пер. с нем.]; сост., общ. ред. и предисл. Л.Г. Ионина; Нац. ис-след. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2016. Т. 1. Социология. 445 с.

2. Дерлугьян Г. Как устроен этот мир. Наброски на макросоциологиче-ские темы. Изд. второе, испр. М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. 384 с.

3. Гегель Г.В.Ф. Лекции по философии истории. СПб.: «Наука». 1993.

415 с.

Кондратьев Владислав Павлович, канд. филос. наук, доц. кафедры социологии и информационных технологий, who25@yandex.ru, Россия, Орел, Среднерусский институт управления - филиал РАНХиГС

THE GENESIS OF THE BUREAUCRACY AS A SOCIAL INSTITUTION

V.P. Kondratyev

The origin of bureaucracy is considered in the context of the theory of Weber's rational bureaucracy as one of the most effective forms of building relations of power and authority in state and society. The estimation of prospects of application of this theory for the analysis of processes of state-building in the Russian Federation.

Key words: bureaucracy, state, civil service, public administration.

Kondratyev Vladislav Pavlovich, сandidate of philosophycal sciences, who25@yandex.ru, Russia, Orel, Central Russian Institute of management - a branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration