Доклад как форма реализации отдельных полномочий омбудсмена в Российской Федерации

УДК 34

П. В. Сергеев

аспирант

Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация

ДОКЛАД КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОМБУДСМЕНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. Институт омбудсмена - относительно новый институт для Российской Федерации. Вопросы эффективности реализации полномочий данного института остро стоят на современном этапе защиты прав и свобод человека. В статье анализируется важнейшая форма реализации полномочий омбудсмена - доклад. Проводится всесторонний анализ данной формы реализации полномочий, рассматривается структура и содержание ежегодного доклада Уполномоченного. Особое внимание уделено функциям докладов Уполномоченного, среди которых отдельное место отведено обеспечительной функции. Автор приходит к выводу, что доклад как специальный инструментарий в руках Уполномоченного способствует защите прав и свобод человека.

Ключевые слова: омбудсмен, доклад, Уполномоченный по защите прав человека, полномочия.

P. V. Sergeev

Postgraduate student Penza State University, Penza, the Russian Federation

REPORT AS A FORM OF REALIZATION OF SEPARATE POWERS OF OMBUDSPERSON IN RUSSIAN FEDERATION

Abstract. The Ombudsman is a relatively new institution for the Russian Federation. Questions of the effectiveness of the implementation of the powers of this institution are acute at the present stage of protection of human rights and freedoms. The article analyses the most important form of realization of the Ombudsman's powers - the report. A comprehensive analysis of this form of realization of powers, the structure and content of the annual report of the Ombudsmen. The author concludes that the report as a special tool in the hands of the Ombudsmen contributes to the protection of human rights and freedoms.

Key words: ombudsman, report, Commissioner for the protection of human rights.

Последние годы Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации является предметом достаточно пристального изучения и анализа [12]. Он представляет собой некоторый обособленный элемент в структуре системы органов государственный власти, в силу своего самостоятельного значения призванный решать перечень конкретных задач. Оценка эффективности деятельности Уполномоченного находится в прямой зависимости от определенных законодательством полномочий и, одновременно, от результатов реализации таких полномочий. Соотнесение данных составляющих находит свое выражение в специальных «формах», предусмотренных Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ - докладах [9].

Положения названного закона устанавливают два вида докладов: ежегодный, подготовка и представление которого осуществляется по итогам календарного года и специальный, который в силу норм законодательства представляет собой в некотором роде законченное исследование по определенной теме. Ю.Г. Овчинников определяет доклад Уполномоченного как форму реагирования на выявляемые в ходе реализации полномочий омбудсмена фактов нарушения прав граждан [8]. Е.А. Коровникова определяет доклад как «...направляющий вектор в деятельности

всех органов государственной власти, указывающий на ошибки, нарушения, предлагающий решения, обозначающий пробелы в законодательстве» [5]. В ежегодном докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 г. сам по себе доклад характеризуется как «один из востребованных инструментов правового просвещения» [3]. При этом нормы, устанавливающие подобные формы реализации полномочий Уполномоченного, по своему правовому смыслу носят отличительный характер. Положения ч. 1, 3 ст. 33 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ в части ежегодных докладов носят императивный характер, что выражается в обязанности омбудсмена публиковать ежегодный доклад с последующим направлением его в конкретно определенный круг государственных органов. В то же время, ч. 2 и 3 ст. 33 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ устанавливается диспозитивное право Уполномоченного направлять и публиковать специальные доклады. При этом, стоит отметить, что указанной нормой предусмотрено направление специального доклада только в Государственную Думу. Такое разделение по органам государственной власти, участвующим в процессе реализации отдельных полномочий Уполномоченного, позволяет предположить, что ежегодные доклады по своему смыслу носят обобщающий характер, содержат в себе сведения о ситуации с соблюдением прав человека на территории Российской Федерации. Специальные доклады представляют собой некоторое исследование отдельно взятой проблемы. При этом проблема, как представляется, должна носить массовый характер, иметь повсеместное распространение на территории Российской Федерации, а также обладать особым общественным значением. Как замечает в ежегодном докладе за 2014 г. Э.М. Памфилова: «...Доклад направлен не только на информирование должностных лиц, но и на продвижение ценностей прав человека, на объединение вокруг этих ценностей органов власти и институтов гражданского общества и на разрешение конкретных проблем в реализации прав человека» [4].

Буквально толкуя положения закона, возможно заключить, что данные доклады по замыслу законодателя представляет собой одну из форм взаимодействия Уполномоченного по правам человека с иными органами власти и выполняют в некотором роде обеспечительную функцию, поскольку позволяют наиболее эффективно реализовывать полномочия омбудсмена через обозначение действительных проблем правоприменения, совершенствование путей правовой регламентации таких проблем, что в конечном итоге должно способствовать соблюдению режима законности, восстановлению нарушенных прав граждан, информированию органов государственной власти и местного самоуправления о состоянии режима соблюдения и обеспечения установленных законом прав и свобод человека. Обеспечительная функция как ежегодного, так и специального докладов может быть выражена в превентивной роли самого факта освещения той или иной проблемы в докладе Уполномоченного, поскольку такое освещение, акцентируя особое внимание на выявленной проблеме, по смыслу должно стимулировать законодательный процесс. В литературе встречается мнение о необходимости закрепления отдельной нормы, устанавливающей обязательность рассмотрения поступающих в органы власти копий доклада Уполномоченного по правам человека за соответствующий отчетный период [11]. Данная точка зрения также может быть истолкована в пользу наличия у докладов обеспечительной функции.

Анализируя нормы закона, следует заметить, что доклады Уполномоченного по правам человека по своей форме и содержанию во многом схожи с годовыми формами отчетности иных системных органов государственной власти: Банка России, Генерального прокурора, Правительства РФ. Правовое значение подобных форм отчетности состоит, как представляется, в сборе, систематизации и анализе текущего состояния конкретной сферы деятельности, отрасли законодательства. Однако стоит отметить, что доклады Уполномоченного по правам человека носят несколько обособленный характер, поскольку включают в себя не только

количественные и качественные показатели деятельности данного института государственной власти, но и законодательные инициативы по изменению действующего законодательства. Правовое значение подобных инициатив в структуре доклада заключается в целенаправленном совершенствовании нормативно -правовой базы на основе обобщения практического опыта разрешения вопросов, находящихся в компетенции Уполномоченного. Так, ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека, представленный по итогам 2016 г., в своей структуре содержит анализ правозащитной ситуации в России в 2016 г., выявление и осмысление составляющих, которые могут оказывать влияние на состояние защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, приводится обобщенная статистика по обращениям, поступившим в адрес Уполномоченного. Доклад содержит в себе практические результаты мероприятий, осуществленных в пределах полномочий Уполномоченного, отдельные главы, посвященные вопросам совершенствования законодательства о правах человека, а также положения о правовом просвещении и международном сотрудничестве. Особое значение в докладе за 2016 г. придается выработанным в результате практической деятельности формам и результатам взаимодействия Уполномоченного с федеральными органами государственной власти. Отдельного внимания заслуживает структурная часть докладов, посвященная рекомендациям и предложениям, направляемым в органы государственной власти. Представляется, что именно наличием такой части в ежегодных докладах объясняется целесообразность установления в федеральном законодательстве императивной обязанности Уполномоченного направлять в органы государственной власти ежегодные доклады.

В 2008 г. на тот момент Уполномоченным по правам человека Лукиным в Российской газете был опубликован специальный доклад, посвященный проблемам защиты прав потерпевших от преступлений. Структура данного доклада включает в себя комплексное исследование вопросов правового положения потерпевших в уголовном процессе, во главу которого поставлен сравнительно-правовой метод соотнесения норм отечественного, международного и зарубежного законодательств. В основу определения проблематики, как и в ежегодных докладах, положены статистические данные (опросы, отчеты), правовой опыт зарубежных государств. В результате мониторинга ситуации с защитой прав потерпевших, Уполномоченным в специальном докладе сделан вывод: «Потерпевшие слабо верят в эффективность правосудия, в его способность защитить их права и изобличить преступников» [10]. Включая в себя недостатки современного законодательства, специальный доклад, так же, как и ежегодный, содержит в себе раздел по совершенствованию законодательства, в котором Уполномоченным приводится ряд предложений по внесению изменений в действующие нормативные акты. Часть из таких инициатив носит общий характер, как например: «дополнить Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» положениями о компенсации вреда жертвам от преступлений» [10], ряд инициатив носит конкретный характер: «внести изменения в ст. 44 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что жертва преступления, которой причинен имущественный вред, известная на момент возбуждения уголовного дела, одновременно с его возбуждением должна признаваться гражданским истцом, что позволит своевременно принять уголовно-правовые меры обеспечения иска» [10]. Вместе с тем, осуществив соотнесение содержащихся в докладе инициатив с действовавшим на тот момент законодательством с учетом вносимых в последующие годы изменений, необходимо констатировать нереализованность положений доклада Уполномоченного, что, в свою очередь, значительно повышает риск отсутствия положительной динамики в решении выявленных Уполномоченным проблем.

На данном этапе возникает вопрос о целесообразности в условиях действующего законодательства нормы о специальных докладах, поскольку с формальной

точки зрения Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ не содержит правил, устанавливающих обязательность не только направления специального доклада в адрес законодательных и правоприменительных органов, но и его опубликования. Само по себе опубликование доклада Уполномоченного имеет под собой целью не только статистическое обобщение вопросов, рассмотренных Уполномоченным, но указание органам исполнительной и законодательной власти на недостатки действующего законодательства. По своей сути институт Уполномоченного по правам человека в настоящее время носит в некотором роде посреднический характер. Уполномоченный согласно действующему законодательству не имеет распорядительных функций, которые могли бы заключаться в возможности предъявления императивного требования к органам государственной власти устранить выявленные нарушения права человека.

Отмечая постоянный контакт Уполномоченного с фактами нарушения прав и свобод человека и гражданина, в литературе достаточно распространена точка зрения, основу которой составляют предложения по изменению перечня полномочий Уполномоченного: добавления в такой перечень права законодательной инициативы [6]. Данная позиция представляет интерес и с точки зрения специальных Уполномоченных: детского Уполномоченного и Уполномоченного по правам предпринимателей [1]. Само по себе такое предложение с одной точки зрения имеет под собой практическую целесообразность, поскольку, как уже было сказано, Уполномоченный непосредственно сталкивается с фактами нарушения права, и, соответственно, должен не только отражать такие факты в своих докладах, но и иметь право вносить предложения по изменению законодательства для недопущения возникновения имеющихся проблем в будущем. Однако, представляется, что установленный ст. 104 Конституции РФ перечень органов государственной власти, обладающих правом законодательной инициативы, на данный момент является исчерпывающим. В основу данной точки зрения может быть положено то, что одним из основных критериев субъекта законотворчества является профессионализм, чему в полной мере соответствует наделение правом законодательной инициативы Федерального собрания РФ, Правительства РФ, Президента РФ как гаранта соблюдения законности, законодательных органов субъектов Федерации, поскольку для большинства из указанных органов законотворческая функция является профильной, соответствующей основным задачам. Наделение Верховного и Конституционного судов правом законодательной инициативы связано с их высшим статусом в судебной системе Российской Федерации в части правоприменения, тем более, что законодателем в отношении данных судебных органов сделана оговорка: «по вопросам их ведения». Положениями Конституции РФ за Конституционным Судом РФ закреплено право толкования положений Конституции, право признания актов законодательства неконституционными. Верховный Суд в качестве одной из задач, прямо предусмотренных законом, обеспечивает единообразное применение норм законодательства. В конечном итоге, как отмечают И.Ф. Вершина, А.В. Деменева, А.Е. Новикова и И.А. Дурнова: «...единственным доступным Уполномоченному средством участия в совершенствовании законодательства о правах человека на настоящий момент остается обращение к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства» [2].

Следует отметить, что доклады специализированных Уполномоченных также носят весьма важный характер. Так, к примеру, в Российской Федерации действует множество структур, которые в той или иной степени занимаются защитой прав детей, вся их деятельность должна способствовать повышению уровня защиты прав несовершеннолетних [13]. Доклад Уполномоченного по правам ребенка необходим в том числе и для консолидации усилий по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, а также для обобщения практики государственных органов в данном направлении.

Институт Уполномоченного, как отмечают некоторые исследователи, в странах с развитой демократии предполагает узкий подход к определению возможного и должного поведения лица, замещающего такую должность. В частности, как отмечает Малышев [7]: «Главная функция омбудсмена в странах развитой демократии, как правило, сводится к проверке чистоты и корректности административных процедур, а также правовых норм, примененных государственным органом в отношении конкретного частного лица». Данная точка зрения вполне может быть соотнесена с принципом «профессионализма», поскольку законодательная деятельность не является для Уполномоченного основной, да и сам Уполномоченный в единственном числе, как представляется, не может обладать абсолютным познанием во всех сферах законодательства, проблемы применения которого он уполномочен рассматривать. В данном случае предписанная действующим законодательством посредническая функция Уполномоченного видится, с практической точки зрения, оправданной, тем более, что для реализации такой функции у омбудсмена имеется специальный инструмент в виде ежегодных и специальных докладов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Актуальные вопросы частного и публичного права в современных условиях: монография / Г.В. Синцов, А.В. Сабаева, С.С. Бабаян и др.; под ред. Г.В. Синцова. — Пенза: ПГУ, 2015. — 162 с.

2. Вершинина И.Ф. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (постатейный) / И.Ф. Вершинина, А.В. Деменева, А.Е. Новикова, И.А Дурнова / Правовой Сервер КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: // www.consultant.ru/ (дата обращения 20.01.2018).

3. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год / Российская газета — 2017. — №7270

4. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год / Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://ombudsmanrf.org/www/ upload /files/docs/ appeals/doklad2 014.pdf (дата обращения 22.01.2018).

5. Коровникова Е.А. Деятельность Уполномоченного по правам человека в контексте осуществления парламентского контроля в Российской Федерации / Е.А. Коровникова // Юридический мир. — 2007. — № 8. — С. 32-41.

6. Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: смена вех (конституционные основы жилищного законодательства) / В.Н. Литовкин. — М. : Юриспруденция, 2008. — 271 с.

7. Малышев Е. Проблемы развития института Уполномоченного по правам человека в РФ/ Е. Малышев // Власть. — 2013. — № 12. — C. 51-53.

8. Овчинников Ю.Г. Влияние деятельности омбудсмена в Российской Федерации на отдельные институты досудебного производства в уголовном процессе / Ю.Г. Овчинников // Российская юстиция. — 2016. — № 8. — С. 52-55.

9. Омарова У.А. Реализация положений докладов регионального Уполномоченного: формы и уровни взаимодействия с органами власти // Омбудсмен. — 2013. — № 2. — C. 36-40.

10. Проблемы защиты прав потерпевших от преступлений (Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации) / / Российская газета — 2008. — № 4676 (0) — 4 июня [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://rg.ru/ 2008/06/04/doklad-dok.html (дата обращения: 29.01.2018).

11. Синцов Г.В. Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации как инструмент защиты прав и свобод неопределенного круга лиц / Г.В. Синцов // Юридический мир. — 2014. — № 5. — C. 8-10.

12. Синцов Г.В. Институт Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации: теория и практика, тенденции и противоречия развития: монография / Г.В. Синцов, П.Л. Лихтер. — М. : Юрлитинформ, 2018. — 216 с.

13. Теоретические и практические аспекты современного частного права: монография / А.В. Агутин, Г. В. Синцов, Ю.А. Гартина и др.; под общ. ред. Г.В. Синцова. — Пенза: ПГУ, 2017. — 150 с.

REFERENSES

1. Sintsov G.V. (ed.), Sabaeva A.V., Babaian S.S., Aktual'nye voprosy chastnogo i publichnogo prava v sovremennykh usloviiakh: monogr. [Topical issues of private and public law in modern conditions: monograph]. Penza PGU Publ., 2015, 162 p.

2. Vershinina I.F., Demeneva A.V., Novikova A.E., Durnova I.A. Kommentarii k Feder-al'nomu konstitutsionnomu zakonu ot 26.02.1997 № 1-FKZ «Ob Upolnomochennom po pravam cheloveka v Rossiiskoi Federatsii»

3. The report on the activities of the Commissioner for human rights in the Russian Federation for 2016. Rossiiskaia gazeta = The Russian newspaper, 2017, no.7270

4. Doklad o deiatel'nosti Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiiskoi Federatsii za 2014 god. (The report on the activities of the Commissioner for human rights in the Russian Federation for 2014) Available at: http://ombudsmanrf.org/www/upload/files/docs/appeals/ doklad2014.pdf (accessed 22.01.2018).

5. Korovnikova E.A. The Commissioner for human rights in the context of the implementation of parliamentary control in the Russian Federation. Iuridicheskii mir = Juridical World, 2007, no. 8, pp. 32-41 (in Russian).

6. Litovkin V.N. Zhilishchnoe zakonodatel'stvo: smena vekh (konstitutsionnye osnovy zhilishchnogo zakonodatel'stva). [Housing legislation: change of milestones (constitutional basis of housing legislation)]. Moscow, Iurisprudentsiia Publ., 2008, 271 p.

7. Malyshev E. Problems of development of the institution of the Commissioner for human rights in Russia. Vlast' = The Power, 2013, no. 12, pp. 51-53 (in Russian).

8. Ovchinnikov Iu.G. The impact of the activities of the Ombudsman in the Russian Federation for institutions of pre-trial proceedings in criminal proceeding. Rossiiskaia iustitsiia = Russian Justice, 2016, no. 8, pp. 52-55 (in Russian).

9. Omarova U.A. The implementation of the provisions of the reports of the regional ombudsman: forms and levels of interaction with the authorities. Ombudsmen = Ombudsman, 2013, no. 2, pp. 36-40 (in Russian).

10. Problems of protection of the rights of the victims against crimes (The special report of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation) Rossiiskaia gazeta = The Russian newspaper, 2008, no. 4676 (0), June 4 (in Russian). Available at: https://rg.ru/ 2008/06/04/doklad-dok.html (accessed: 29.01.2018).

11. Sintsov G.V. Annual report of the human rights ombudsman in the subject of the Russian Federation as an instrument of protection of rights and freedoms of the indefinite range of persons. Iuridicheskii mir = Judicial World, 2014, no. 5, pp. 8-10 (in Russian).

12. Sintsov G.V., Likhter P.L. Institut Upolnomochennogo po pravam rebenka v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii: teoriia i praktika, tendentsii i protivorechiia razvitiia [Institution of the Ombudsman for the rights of the child in the Russian Federation: theory and practice, trends and contradictions of development]. Moscow, Iurlitinform Publ., 2018, 216 p.

13. Sintsov G.V. (ed.) Agutin A.V., Gartina Iu.A.,. Teoreticheskie i prakticheskie aspekty sovremennogo chastnogo prava: monografiia [Theoretical and practical aspects of modern private law: monograph].Penza, PGU Publ., 2017,150 p.

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ

Сергеев Павел Вячеславович — аспирант, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: krimslol@gmail.com.

AUTHOR

Sergeev Pavel Vyacheslavovich — Postgraduate student, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: krimslol@gmail.com.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ

Сергеев П.В. Доклад как форма реализации отдельных полномочий омбудсмена в Российской Федерации / П.В. Сергеев // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2018. — Т. 6, № 1 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //esj.pnzgu.ru.

BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION

Sergeev P. V. Report as a form of realization of separate powers of ombudsperson in russian federation. Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2018, vol. 6, no. 1, available at: http://esj.pnzgu.ru (In Russian).