Политика земств Поволжья в области модернизации местных бюджетов

Сергей АНДРЕЕВ

ПОЛИТИКА ЗЕМСТВ ПОВОЛЖЬЯ В ОБЛАСТИ МОДЕРНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

На основе ранее неизвестных источников автор проанализировал финансовую политику земств Самарской, Саратовской и Симбирской губерний по перераспределению величины местных налогов с недвижимого имущества.

On the base of previously unknown sources, the author analyzed the financial policy of district councils of Samara, Saratov and Simbirsk provinces in relation of redistributing the value of local taxes on real estate.

Ключевые слова:

земство, бюджетная политика, местные финансы, недвижимое имущество; district council, budgetary policy, local finance, real estate.

АНДРЕЕВ

Сергей

Алексеевич — к.и.н., старший преподаватель кафедры истории УлГПУ им. И.Н. Ульянова eco asa@mail.ru

Основная проблема администрации органов самоуправления в Российской Федерации — наполняемость местного бюд -жета, а следовательно, и исполнение возложенных на нее функций. С подобной проблемой сталкивались и земские органы дореволюционной России, ценный опыт которых в настоящее время может быть применен при выстраивании бюджетных отно шений на местном уровне.

Губернии Поволжья были преимущественно земледельческими, и именно земли составляли главный источник местных доходов. Земствам было предоставлено право самостоятельно определять величину поземельного земского сбора, которая зависела от доход ности земли.

Первоначально с 1867 по 1879 гг. в Симбирской губернии все земли были поделены на 4 разряда по приносимому доходу. И позе -мельный земский налог колебался в уездах в зависимости от разряда земельного участка от 20 коп. до 4 руб. за десятину1. Данная система налогообложения была весьма сложной. Часто происходила пута -ница с отнесением того или иного участка определенному разряду. К тому же некоторые землевладельцы сознательно приписывали своим землям более низкий разряд, чтобы сэкономить на налогах. В этих условиях постоянно росли недоимки. Был поставлен вопрос о более точном учете платежных сил. Но данных мер было явно недостаточно для улучшения наполняемости земского бюджета. Необходимо было менять саму систему начисления поземельного земского сбора.

7 декабря 1879 г. в губернии были приняты новые основания рас -кладки земского сбора. Деление земель на разряды было отменено и введено простое распределение на земли и леса. Налоги взима -лись в соответствии с их доходностью. Подобная система была уста -новлена и в других губерниях Поволжья2.

Одновременно с этим продолжался сбор материалов по доходно -сти земель и лесов. Источниками информации становились анке -тирование землевладельцев, описание имений, сведения волостных правлений о сдаточных ценах, сведения членов земских комиссий.

Это позволило накопить статистические сведения о плодородии земель по отдельным уездам. В 1906 г. оценочно - статистическое отделение Симбирской губернской земской управы приступило к составлению подробных карт распределения пахотных земель уез

1 Систематический сборник постановлений Симбирского губернского земства 1866-1882. - Симбирск, 1901, с. 18-20.

2 Журнал Симбирского губернского земского собрания сессии 1888. — Симбирск, 1889, с. 19.

дов по оценочным разрядам, что отражало «справедливость земского обложения»1. В результате данной работы все пахотные земли Симбирского уезда Симбирской губернии были разделены на XIII разря -дов2.

Саратовское земство для определения плодородия, а следовательно и доходно сти земли в уездах губернии обратилось в Императорское вольное экономическое общество с просьбой произвести обсле дование уездов губернии, на что управа выделяла по 1 600 руб. на каждые 3 уезда3. Представители экономического общества произвели оценку почв и выдали при близительную ценность одной десятины земли по уездам, она колебалась от 65 коп. в Царицынском уезде до 2 руб. 40 коп. — в Сердобском4.

С самого момента своего возникнове -ния рост земского бюджета был ограничен законодательно. Львиную долю земского бюджета составляли земельные сборы. К 80 - м гг. XIX в. налогообложение земли достигло критической точки. Пахота облагалась государственным, земским, мирским, страховыми сборами. Доход, приносимый ею, после всех выплат либо был ничтожным, либо отсутствовал вовсе. В этих условиях в поволжских земствах поднимается вопрос о необходимости переложения тяжести местного бюджета с земли на другие предметы обложения.

К другим предметам обложения отно сились сборы с патентов, гильдейских свидетельств и мелочного торга, а также недвижимое имущество в городах. Сборы с патентов, гильдейских свидетельств, мелочного торга строго регламентиро вались государством, поэтому оставался

1 Отчет Симбирской губернской земской управы о начале работы оценочно-статистического отделения по составлению карт Симбирской губернии, свидетельствующих о распределе -нии пахотных земель на оценочные разряды. — Симбирск, 1906, с. 3-9.

2 Карта Симбирского уезда Симбирской губернии: распределение пахотных земель на оценочные разряды по проекту Оцен-стат. Отделения Симбирской губернской земской управы, сост. Оценочным отделением Симбирской уездной земской управы. — Симбирск : Типо -литография А.Т. Токарева, 1906.

3 Саратовская земская неделя, 1897, № 14, с. 176.

4 Систематический сборник постановлений

Саратовского губернского земского собрания

1866—1882. — Саратов : Типография губернского земства, 1884, с. 389—390.

единственный источник увеличения бюд -жета — недвижимое имущество в городах.

Чтобы провести подобное перераспре -деление налогов, необходимо было, чтобы государство подготовило для этого зако -нодательную базу. Так на свет появился закон от 8 июня 1893 г., который призна -вал необходимым произвести однооб -разную оценку имущества, подлежащего земскому обложению. По Временным правилам 1864 г. земская оценка имуще ства производилась по ценности и доход ности. Статья 11 закона 1893 г. вводила новый принцип: производить обложение недвижимого имущества «по средней чистой ...доходности», выводимой для земель и лесов за последние 9 лет, а для городского имущества — за 6 лет5. Таким образом, земствам предстояло произвести комплексную оценку всего недвижимого имущества в городах.

До середины 90 -х гг. XIX в. такие ком -плексные оценочные работы не прово -дились. Это стало причиной всякого рода казусов. Например, один из самых боль ших домов в Саратове, расположенный в лучшем месте города (пересечение улиц Московской и Александровской), при -надлежавший купцу Н.В. Скворцову был оценен всего в 5 тыс. руб., в то время как его настоящая стоимость превышала более 100 тыс. руб.6

В Симбирской губернии оценочные работы городского имущества начались еще в 1890 г. В этом году были произве -дены оценка недвижимого имущества в Симбирске и Сызрани, начата оценка в других городах губернии. Основаниями для оценочных работ были выбраны сле дующие позиции: величина помещения (наличие окон, печи, объем помещения), местоположение здания, материал, из которого оно выстроено. Параллельно с этим шла перепись имущества и составле ние подробного плана городов.

Для определения доходности помеще ний по отдалению от центра Симбирская губернская земская управа разделила все помещения на разряды и группы, при этом определялась доходность не каждого

5 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. — СПб., 1909, т. 1, с. 86.

6 Как увеличить доходы Саратовского губерн ского земства, не прибегая к дальнейшему обре -менению земли // Саратовская земская неделя, 1897, № 39, II.

помещения, а одного, типичного для дан ной группы.

Симбирские земцы учли при оценке недвижимого имущества и потерю цен ности зданий от времени. Она колебалась от 28,5% в Сызранской слободе до 52% в г. Курмыше. Скидки на потерю стоимо -сти зданий от времени производились из расчета 2,5% на каждый год службы построек1.

Итогом данных оценочных работ стало выявление числа жилых зданий в городах Симбирской губернии. Данная работа была продолжена в 1896 г., когда был учрежден оценочно - статистический комитет. Ему ассигновали 13 тыс. руб. для произведения оценки всего недвижимого имущества в Буинском и Симбирском уездах. В 1897 г. было ассигновано 18 тыс. руб. для обсле дования Алатырского, Ардатовского, Курмушского и Сенгилеевского уездов. В 1898 г. предстояло закончить работы и опи -сать Карсунский и Сызранский уезды2.

В Саратовской губернии подобные работы начались во второй половине 90 - х гг. XIX в. Здесь была проделана огром -ная работа по выявлению источников, способных разъяснить ситуацию вокруг городского недвижимого имущества. Такими документами стали нотариальные акты, межевые городские карты, бланки недвижимого городского имущества, заполненные собственниками в статисти ческом комитете, планы местных отделе ний Дворянского и Крестьянского банков относительно городского имущества, дела кадастровой комиссии3. Одновременно с этим Саратовское губернское земство про водило комплексное исследование «О воз можности перераспределения источников земского бюджета». В центре внимания оказалось «городское имущество». В ходе теоретических изысканий статистиками было определено, что городская недвижи мость — один из главных источников воз можного увеличения земских бюджетов без дальнейшего обременения земли.

Первыми в Саратовской губернии во прос о переоценке городского имущества

1 О городских недвижимых имуществах // Вестник Симбирского земства, 1890, № 3, с. 346— 360.

2 Доклады Симбирского губернского земского собрания о ходе оценочных работ // Саратовская земская неделя, 1897, № 1—2, II.

3 Сведения о ходе подготовительных к оцен ке работ // Саратовская земская неделя, 1897, № 1—2, II.

подняли Балашовское и Царицынское уездные земства, которые за свой счет произвели его переоценку.

Самарские же земцы отмечали: «. оценочные работы в губернии встретили серьезный препон — в местном бюджете просто нет средств для осуществления подобного мероприятия»4.

Финансовое положение Саратовского губернского земства в 90 гг. XIX в. нахо -дилось в плачевном состоянии. В цен тральной периодической печати появи лись заметки о его банкротстве. Главной причиной данного положения дел стало непомерное обложение земли5. В этих условиях гласные обратили свое внима ние на торговые и промышленные заве дения. По их подсчетам доходность тор говых и промышленных предприятий (торгово промышленных предприятий, компанейских, паевых, акционерных бан -ков, имеющих устав) Саратовской губер -нии в 1896 г. составила 5 156 147 руб. Если эту доходность сравнить с доходностью, полученной с земель, которая в 1896 г. составила 14 037 735 руб., то окажется, что она составляет 36,7%. Иными словами, с земли как источника земского дохода могло быть снято 465 084 руб. Таким обра зом, налогоплательщик смог бы платить с одной десятины пашни вместо 25,69 коп. лишь 18,08 коп.6 Но при этом необходимо было ходатайствовать перед правитель ством о разрешении облагать земским налогом как само промышленно торговое здание, так и доходы, приносимые им. Ходатайство было оформлено в 1897 г. и озвучено в 1898 г., но осталось без внима -ния со стороны Министерства внутренних дел.

Финансовые возможности земств всецело зависели от социальноэкономического состояния уездов. Доходные части местных бюджетов поволжских губерний ориентировались на прямые сборы с земли (как основного источника налогообложения), тем не менее земства предпринимали попытки снизить «земельное» налоговое бремя, изменить существующее законодатель ство в области местных финансов.

4 Саратовская земская неделя, 1897, № 46—47, с. 516.

5 Доклад председателя губернской земской управы В.В. Кубера // Саратовская земская неде ля, 1897, № 1—2, с. 1.

6 Там же, с. 6.