Разграничение понятий компетенция органов местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в Кыргызской Республике

Социально-экономическое и политическое развитие зарубежных

стран

УДК 352.07:34.07

Б.Д. Рысмендеев, Б.К. Айтахунов

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОНЯТИЙ КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

Кыргызская государственная юридическая академия при Правительстве КР

Аннотация: В данной статье автор рассмотрел понятия компетенция органов местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в Кыргызской Республике. Проводится разграничение этих понятий между собой, а также с другими общетеоретическими понятиями.

Ключевые слова: местное самоуправление, принципы местного самоуправления, органы местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления, вопросы местного значения, государственные полномочия.

UDC 352.07: 34.07

B.D. Rysmendeev, B.K. Aytakhunov

LIMITATION OF CONCEPTS COMPETENCE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES AND AUTHORITY OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES IN THE KYRGYZ REPUBLIC

Kyrgyz State Law Academy under the Government of the Kyrgyz Republic

Abstract: In this article, the author examined the concepts of competence of local self-government bodies and the powers of local government in the Kyrgyz Republic. A distinction is made between these concepts among themselves, as well as with other general theoretical concepts.

Keywords: local self-government, principles of local self-government, local self-government bodies, competence of local self-government bodies,

powers of local self-government bodies, issues of local significance, state powers.

Понятие «компетенция органов местного самоуправления» по своему содержанию и форме несущественно отличается от другого общетеоретического понятия «компетенция органов власти». Так, согласно ст. 1 Закона КР от 15 июля 2011 года №101 «О местном самоуправлении» к компетенции органов местного самоуправления относится «совокупность юридически установленных прав и обязанностей государственного органа или органа местного самоуправления». Разногласия возникают главным образом в связи с тем, что между понятием «компетенция органов местного самоуправления» и правоспособностью этих органов ставится знак тождества либо данное понятие смешивается с другими понятиями, категориями, к примеру, «полномочия», «функции» и пр. Так, в Законе КР «О местном самоуправлении» в ст. 2 «Основные понятия и термины»; в ст. 11 «О приостановлении полномочий органов местного самоуправления»; в ст. 16 «О принципах установления вопросов местного значения, иных функций и полномочий органов местного самоуправления»; в ст. 17 «О порядке установления и решения вопросов местного значения»; в ст. 19 «О порядке передачи вопросов местного значения органами местного самоуправления»; в ст. 31 «О компетенции городского и айылного кенешей»; в ст. 41 «О компетенции мэрии города»; в ст. 47 «О компетенции айыл окмоту» раскрывается содержание понятий «компетенция», «полномочия», «функции» и «вопросы местного значения».

Ю.А. Тихомиров отмечает: «Длительное использование всех названных понятий имеет историческое объяснение. Менялось и меняется их содержание и соотношение между собой. В то же время становится очевидной другая картина. Метод понятийных рядов, используемый в философии и теории права, позволяет, во-первых, найти правильное соотношение понятий по их "весу" и характеру отражения явлений, во-вторых, выделить базовое, ключевое понятие. Таковым для публичного права и является понятие "компетенция", остальные же служат видовыми понятиями, призванными отражать те или иные грани явлений в публично-правовой сфере общества и государства» [1, с. 55].

Если обратиться к этимологии, то понятие «компетенция» имеет латинское происхождение (competentia - соответствовать, добиваться, подходить). В различных энциклопедиях данное понятие трактуется чаще как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях [2, с. 205-206].

По мнению М.В. Баглая, компетенцией публичного органа является объем полномочий, реализация которых раскрывает основные функции данного публичного органа [3, с. 479].

B.C. Пронина включает в рассматриваемое нами понятие его задачи и функции органов управления, а также их права и обязанности [4, с. 89].

Существует мнение, что компетенцией местного самоуправления является «круг предметов его ведения, выделенных и удостоверенных законами, правовыми актами местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления» [5, с. 146-147].

Н.В. Постовой определяет компетенции местного самоуправления как установленную «нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления» [6, с. 254].

Компетенция государственного органа по своей сущности представляет собой «правовые средства (форму) общественного разделения труда по управлению государственными и общественными делами. Наделение органов государства компетенцией, отвечающей политическим, экономическим и социальным условиям жизни общества, а также требованиям научной организации управления, является одной из важных предпосылок эффективного использования всех возможностей государственности в руководстве экономическими и социальными процессами. Чем правильнее определена компетенция органов, тем слаженнее работает аппарат, эффективнее используются материально-финансовые, правовые, организационные и иные средства для решения задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства» [7, с. 68].

На практике достаточно часто смешиваются понятия «компетенция органов местного самоуправления» и «предметы ведения органов местного самоуправления». Данное обстоятельство обусловлено главным образом тем, что предметы ведения, которые установлены для органов местного самоуправления, будучи тесно связанными с компетенцией этих органа, тем не менее, выступают в качестве самостоятельных правовых категорий, пусть и связанных между собой.

Следует непременно отметить, что между понятиями «компетенция органов местного самоуправления» и «предметы ведения органов местного самоуправления» существует определенная взаимосвязь и даже взаимозависимость, проявляющаяся в том, что компетенция органов местного самоуправления определяется исходя из предметов их ведения. Отдельные авторы справедливо, как нам представляется, определяют предметы ведения органов местного самоуправления в качестве элемента их компетенции.

Понятие «компетенция органов местного самоуправления», как мы считаем, является также отличным и от понятия «правоспособность».

Очевидно, что одной из причин, объясняющей наличие различных точек зрения на проблему компетенции органов местного самоуправления, являются существующие в настоящее время разногласия в определении элементов, составляющих понятие «компетенция», которые приводят к тому, что различные авторы, которые определяют одинаковым, на первый взгляд, образом компетенцию, при более внимательном взгляде вкладывают в нее разное содержание.

Согласно теории муниципального права, компетенция органов местного самоуправления является производной величиной. В первую очередь, она производна от компетенции местного самоуправления в целом, при этом компетенция органов местного самоуправления дополняет и конкретизирует ее. Однако органы местного самоуправления на практике имеют те полномочия, которые, не вытекая прямо из компетенции местного самоуправления, необходимы только как условие ее реализации.

Компетенция органов местного самоуправления зафиксирована и гарантируется законодательством Кыргызской Республики и не может быть ограничена органами государственной власти (гл. 3 Закона КР «О местном самоуправлении»).

Конституция Кыргызской Республики не оговаривает подробно компетенцию органов местного самоуправления, закрепляя в п. 1 ст. 110 Закона КР «О местном самоуправлении» понятие местного самоуправления как гарантированное Конституцией КР право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и решать под свою ответственность вопросы местного значения.

Указанный закон не дает развернутого перечня вопросов местного уровня. Это означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода выбора решения по всем вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону, решение не требует согласования, утверждения государственным органом и не может быть отменено ни в административном, ни в

судебном порядке.

В тех случаях, когда наделение компетенцией органов местного самоуправления происходит «сверху», существенное влияние на нее оказывают особенности политического режима государства, в котором происходит это наделение. Так, в тоталитарных государствах местные органы власти, как правило, существенно ограничены в свободе своих действий и деятельности вообще.

Для кыргызского права понятие «полномочия органов местного самоуправления» относительно ново. Первоначально оно было употреблено в Конституции КР 1993 года именно в связи с полномочиями органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией органы местного самоуправления обладают полномочиями самостоятельно решать вопросы местного значения и могут при этом наделяться некоторыми отдельными государственными полномочиями.

Закрепление за органами местного самоуправления определенных полномочий -один из важнейших способов правового регулирования общественных отношений, которые возникают в процессе их деятельности. Эффективность самостоятельной и осуществляемой под свою ответственность деятельности населения, направленную на решение вопросов местного значения, в ощутимой мере зависит от того, насколько полномочия органов местного самоуправления закрепляются в нормах права.

Полномочия органов местного самоуправления, четко определенные и закрепленные в законе, способствуют установлению пределов их деятельности, рамок ответственности, отчетности и подконтрольности, а также объективному анализу действий органов местного самоуправления, осуществляемого с точки зрения их соответствия нормам закона [14; 18].

В юридической науке термин «полномочия» использует главным образом для характеристики «совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно конституцией и др. законами...» [8, с. 146].

Таким образом, определение полномочий, с одной стороны, позволяет осуществлять государственно-правовое регулирование общественных отношений, с другой - само существование государственных органов или органов местного самоуправления невозможно без наделения их соответствующими властными полномочиями.

Полномочия органов местного самоуправления в силу особенностей этих органов обладают определенными специфическими чертами:

1. Полномочия органов местного самоуправления находятся в неразрывном единстве с их правами и обязанностями, закрепленными в законе [10; 15]. Неиспользование органами местного самоуправления прав, предоставленных им законом, на деле означает отказ от выполнения ими своих функций с переложением их на другие органы местного самоуправления, что следует трактовать как правонарушение [11; 17].

2. Полномочия органов местного самоуправления закреплены в соответствующих нормативных правовых актах [16; 19]. Ст. 18 Закона КР «О местном самоуправлении» содержит перечень вопросов, имеющих местное значение и для решения которых органы местного самоуправления, собственно говоря, и наделяются соответствующими полномочиями.

Любое полномочие органов местного самоуправления, в отличие от прав граждан, реализуется ими посредством совершения властных действий, имеющих нормоустановительный или распорядительный характер [13; 20]. Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам, подлежащим их ведению, принимают соответствующие правовые акты [9; 12].

Органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения имеют собственные полномочия. В ст. 18 Закона КР «О местном самоуправлении»

определен перечень вопросов местного значения. Соответственно, компетенцию органов местного самоуправления составляют права и обязанности, направленные на решение вопросов местного значения, но не сами вопросы, при этом права и обязанности являются средством, с помощью которых осуществляются функции.

Список литературы

1. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: Издание г-на Тихомирова ЮА., 2001. - 355 с.

2. Юридическая энциклопедия. - М.: Изд. г-на Тихомирова М.Ю., 1997. - 526 с.

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА, 1998. - М, 1998. - 752 с.

4. Пронина B.C. Соотношение компетенции государственных комитетов и министерств // Труды. Вып. 7. - М., 1977. - С. 81-98.

5. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. - М.: ИНФРА-М, 2000. - 208 с.

6. Постовой, Н.В. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Юриспруденция, 2000. - 352 с.

7. Основы государства и права Республики Казахстан: учебное пособие / Отв. ред. Г.С. Сапаргалиев. - Алматы: Жет жаргы, 1999. - 254 с.

8. Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. - 418 с.

9. Баранов П.П., Шпак В.Ю. Политическое право в многообразии своих определенностей: философский анализ // Философия права. 2007. № 1. С. 7-15.

10. Бойко Н.Н. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений // Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. -Москва, 2008. - 196 с.

11. Вилачева М.Н., Зорин А.И. Противодействие коррупции в органах власти: исторический и правовой аспект // Диалектика противодействия коррупции Материалы III Всероссийской научно-практической конференции. Министерство образования и науки Республики Татарстан. Казань, 2013. С. 38-40.

12. Нехайчик В.К.Практическое использование правовых конструкций "субъекты права", "правовой статус", "юридическое лицо" в современных условиях российской государственности // Гармонизация частных и публичных интересов сборник научных статей. Сер. "Право России: новые подходы" Межрегиональная общественная организация "Центр содействия правовой реформе". Саратов, 2005. С. 236-258.

13. Мустафина С.А. К вопросу об административной ответственности должностного лица за нарушение таможенных правил // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 4. С. 252-254.

14. Парфенов К.В. Инвестиционные ресурсы местного самоуправления: социально-политический аспект // Инновации и инвестиции. 2013. № 3. С. 97-101.

15. Пучкова В.В. Деятельность органов государственной власти россии по реализации конституционного права граждан на охрану здоровья // Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Москва, 2005. - 214 с.

16. Пьянов А.Е. Становление системы городского самоуправления в кемеровской области в 1990-е гг // Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - Кемерово, 2005. - 237 с.

17. Усманова Р.М. Системность в местном самоуправлении. - Уфа, 2003. - 140 с.

18. Черепанов В.А. Реформа государственной власти в субъектах российской федерации // Закон и право. 2005. № 4. С. 9-13.

19. Шашкова А.В. Понятие механизма государственного управления. высшие и центральные органы публичной администрации в Испании // Юрист. 1999. № 4. С. 6-12.

20. Ширшов К.А.Актуальные проблемы доступности судебных гарантий местного самоуправления в России // Правовые проблемы укрепления российской государственности Сборник статей. Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Национальный Исследовательский Томский Государственный Университет. 2015. С. 117-118.

Информация об авторах:

Information about authors:

Рысмендеев Бактыбек Дженишбекович,

Доктор юридических наук, и.о. профессора, Кыргызская государственная юридическая академия при Правительстве Кыргызской Республики, г.Бишкек, Кыргызская Республика

Rysmendeev Baktybek Jenishbekovich,

Doctor of Law, acting. Professor, Kyrgyz State Academy of Law under the Government of the Kyrgyz Republic, Bishkek, Kyrgyz Republic

Айтахунов Бакытбек Курманбекович,

Кандидат юридических наук, Кыргызская государственная юридическая академия при Правительстве Кыргызской Республики, г. Бишкек, Кыргызская Республика

Aytakhunov Bakytbek Kurmanbekovich,

Candidate of Legal Sciences, Kyrgyz State Academy of Law under the Government of the Kyrgyz Republic, Bishkek, Kyrgyz Republic

i

о