Институциональные препятствия эффективному использованию лесных ресурсов в России

Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности

М

УДК 338.4

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕПЯТСТВИЯ ЭФФЕКТИВНОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ЛЕСНЫХ РЕСУРСОВ В РОССИИ

Статья посвящена анализу институтов взаимодействия государства и частных компаний в лесной отрасли с точки зрения достижения двух задач — повышения эффективности лесопользования и развития глубокой перерботки лесных ресурсов. Анализ проводится на примере взаимодействия в начале 2000-х гг. Республики Башкортостан с частной компанией «Нарат» по поводу допущения ее к лесным ресурсам республики с целью развития глубокой переработки лесных ресурсов. Республика была заинтересована в крупных инвестициях в два МДФ-комбината и одного целлюлозно-бумажного комбината, о намерении строить которые заявил «Нарат». В обмен частная компания получила внеконкурсный доступ к лучшим участкам башкирских лесов на условиях льготной арендной платы. Однако ожидания республики не оправдались — комбинаты до сих пор не построены, а Министерство лесной промышленности республики постоянно предъявляет претензии даже по условиям использования лесов. В результате анализа, проведенного в статье, определены институты, которые необходимо изменить в отношениях государства и частных предпринимателей, чтобы обеспечить выполнение поставленных Республикой задач в области глубокой переработки лесных ресурсов. Первое — это необходимо обеспечить безусловное соблюдение правил конкурентной борьбы, исключить принятие государством внеконкурсных решений. Второе — все договоренности должны оформляться письменно, а не устно, как это имело место в данном случае. Третье — должны быть созданы эффективные институты принуждения выполнения договоров. Четвертое — договоры между государством и частными предпринимателями должны быть доступны общественному контролю. Пятое — необходимо отказаться от института аренды лесных ресурсов, лес на корню должен продаваться на качественно организованном аукционе.

Ключевые слова: лесные ресурсы, экономика лесной промышленности, глубокая переработка леса, институты, институциональные реформы.

INSTITUTIONAL OBSTACLES OF EFFECTIVE USING OF FOREST

RESOURCES IN RUSSIA

The article is aimed on analysis of institutions that determine contradictions between the state and private companies in forest industry from the point of getting two goals: increasing efficiency of forest using and development of deep processing of forest resources. Analysis is conducted on the example of contradiction in early 2000-th between the Republic of Bashkortostan and private company "Narat" about of letting them access to forest resources of the republic with the goal to develop deep processing in the forest industry. Bashkortostan was interested in big investments in two factories on producing Medium Density Fibreboard (MDF) and one Pulp and Paper Mill, and "Narat" declared an intention to construct them. As a result of this promise the private company had access to the best parts of the Bashkir forest resources, plus with 50 percent discount on rent payment. However, the government's expectations were not implemented and these mills still have not constructed. Plus, the Ministry of forest of the Republic of Bashkortostan develop claims to this company even on implementation of the lease of the forest. As a result analysis done in the article the author formulated the institutions that it is necessary to change in relations between the state and private companies to provide implementation tasks in the area of deep processing of forest resources that the republic sets. First, it is necessary to provide unconditional implementation of rules of competition, exclude taking out-of-competition decisions by the government. The second, it is necessary all agreements form in writing way, but not in oral way how it were in this case. The third thing is the necessity to have effective institutions of enforcing implementation of these agreements. The fourth thing is that the agreement between the government and private companies have to be a subject to be controlled by the public. The fifth thing is our suggestion that the state has to stop renting forest, instead of this the stumpage has to be sell on auction.

Key words: forest resources, forest economics, forest industry, deep processing of forest resources, institutions.

Зулькарнай И. У.

доктор экономических наук, доцент, заведующий лабораторией исследования социально-экономических проблем регионов,

ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», Россия, г. Уфа

ECONOMY AND MANAGEMENT iN BRANCHES AND FiELDS OF ACTiViTY

Вопросам эффективного лесопользования и развития глубокой переработки лесных ресурсов посвящен определенный объем научной литературы, в которой в основном уделяется внимание первому аспекту (эффективное лесопользование) [1-5] и значительно меньше внимания — второму (глубокая переработка лесных ресурсов) [6-10]. Нами в [6,7] было показано, что причиной отсутствия глубокой переработки леса в России являются экономические отношения, которые выстраивает государство как собственник леса с частными предпринимателями, занимающимися лосозаготовкой и даже теми, которые входят в лесную отрасль с декларацией намерений развивать глубокую переработку леса. Это было показано на примере Башкортостана, где в начале нулевых годов республиканские власти предприняли шаги, которые как они полагали, обеспечат развитие глубокой переработки лесных ресурсов.

Последнее является чрезвычайно актуальной для Башкортостана задачей, т.к. около 40 процентов ее территории покрывают леса. Данный факт создает еще одну проблему, которую республика пыталась решить в начале нулевых годов в комплексе с развитием глубокой переработки леса. Дело в том, что на тот момент 70-80 процентов лесов составляли мягколиственные породы (береза), которые не были востребованы в качестве строительного материала как хвойные породы дерева (сосна, ель) и твердоли-ственные (дуб). В советское время мягколиственные породы деревьев вырубались в целях обеспечения села дровами, и темпы вырубки были достаточно высокими, чтобы обеспечить баланс воспроизводства, т.к. потребность в дровах была высокая (40 процентов населения республики составляют сельские жители). Все это в полной мере относится и к другим регионам России. Однако в связи с газофи-кацией села, которая активно развивалась в 1990-е гг., потребность в дровах упала в десятки раз, и возникла проблема перестойных лесов т.е. лесов, достигших возраста зрелости и перешедших этот возраст, когда они начинают болеть, погибать, создавая сухостои. Эти причины существенно повышают пожароопасность лесов, и мы знаем, что в последние годы от лесных пожаров страдают многие регионы страны.

Все эти задачи правительство Башкортостана попыталось решить, передав государственную компанию республиканской собственности «Башлес-пром» в доверительное управление, а затем позволив приватизировать частной компании «Нарат», принадлежавшей предпринимателям из Саратовской области. Передача самой компании сопровождалась предоставлением тем же саратовским предпринимателям в аренду больших площадей башкирского леса для целей лесозаготовки. Условия договора аренды включали обязательство арендаторов заниматься лесовосстановлением и охраной лесов от

пожаров, а также обязательство по плановой вырубке перестойных лесов согласно проектным заданиям Министерства лесной промышленности Башкортостана. Кроме этого договора, «Нарат» обещал республиканским властям построить в республике два комбината по производству МДФ-плит и один целлюлозно-бумажный комбинат. Так, 14.12.2004 Президент компании «Нарат» К.Аблязов в интервью журналисту Ринату Файзрахманову заявил: «Запланировано строительство двух заводов по производству плит МДФ и одного — целлюлозно-бумажного, так как в республике очень много перестойной древесины и количество ее с каждым годом растет. Если не принять срочных мер, если промедлим, то такой лес будет экономически невыгодно перерабатывать» [11].

Важно отметить, что это обещание, бывшее ключевым при принятии решения властей о передаче «Башлеспрома» и лесов в аренду именно этому «инвестору», не было оформлено договором. Уже на этом этапе мы видим сбой механизма работы государства, который неминуемо создает как минимум неэффективное экономическое поведение агентов экономической деятельности. А как максимум, такое поведение, которое наносит обществу больше вреда, чем пользы.

Так как термины «эффективность», «неэффективность» используются очень широко в научной литературе и публицистике и, к сожалению, часто применяются небрежно, я уточню понимание данных терминов в этой статье. Следуя экономической теории, под эффективным, с точки зрения общества, поведением экономического агента будем понимать достижение им максимума функции общественной полезности. Под неэффективным поведением агентов мы будем понимать в целом полезную для общества экономическую деятельность, превышение общественной пользы над общественными затратами, но приводящую к достижению общественной пользы ниже того уровня, который был бы достигнут, если бы взаимодействие агентов экономической деятельности было бы организовано государством правильно. Конечно, возникает вопрос, что является «правильным» взаимодействием? В каждой экономической ситуации ответ будет свой, в данном примере с «Башлеспромом» - «Наратом» правильной организацией отношений государства с «Наратом» было бы заключение юридического, письменного договора между государством и предпринимателями, где было бы зафиксировано обязательство «инвесторов» по строительству МДФ и целлюлозно-бумажного комбинатов. Кроме этого, должны быть институты принуждения к выполнению такого договора, создаваемые также государством и являющиеся частью его содержания, как организации, имеющей монополию на принуждение в обществе. Под вредным поведением агентов мы

Bulletin USUES. Science, education, economy. Series economy. 2016, (16), № 2

будем понимать такую деятельность, при которой общественные издержки превышают общественную пользу, даже если на уровне деятельности агента (частные издержки и частный доход) наблюдается прибыльное поведение (частная полезность положительная, а общественная полезность отрицательная).

Определив таким образом неэффективное и вредное поведение агентов, далее покажем, что построенные Правительством Республики Башкортостан отношения с саратовской частной компанией «Нарат» правильно квалифицировать как вредные для общества, а не просто неэффективные. Давайте разберем подробнее сущность заключенной сделки властей Башкортостана с «Наратом». Правительство РБ, как распорядитель государственного имущества, в данном случае лесов, предоставило «Нарату» без конкурса, без соблюдения правил конкуренции, да еще и на льготных условиях (пониженная ставка аренды), большие участки леса, да еще главным образом хвойные леса, пользующиеся наибольшим интересом с точки зрения заготовки. То, что мы называем государственное имущество в российской научной литературе, в целях нашего анализа правильнее назвать общественной собственностью народа, т.е. собственностью, которая принадлежит народу и которой он распоряжается через своих представителей — депутатов представительных органов власти, которые в свою очередь, нанимают исполнительную власть — Правительство.

С позиции такого понимания содержания собственности на лес как собственности народа, Правительство от имени нашего народа сделало два неверных шага, которые рачительный хозяин имущества не должен бы делать. Первое — это распоряжение собственностью было проведено вне конкурентной борьбы потенциальных желающих получить право аренды лесов экономических агентов. Как мы знаем из общей экономической теории, там, где отсутствует конкуренция, принимаются как минимум неоптимальные решения, т.е. ресурсы соединяются неоптимальным образом, в данном случае — из всех возможных претендентов на получение права аренды лесов получает это право не самый лучший, не самый эффективный претендент. Можно задать вопрос, а были ли другие претенденты? Да, были. До этой внеконкурсной передачи лесов в аренду «Нарату» в 2003 году и после него министерство лесного хозяйства РБ проводило аукционы на право аренды небольших участков леса, предназначенных для лесозаготовки, и в этих конкурсах участвовали десятки предпринимателей, в основном местных, из Зауралья Башкортостана, где как раз и сконцентрированы лесные ресурсы республики. Второй неверный шаг государства в данном примере — это то, что ключевые договоренности между государством и частной компанией, касающиеся обязательства частников инвестировать

Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности

в республику средства и построить два МДФ-комбината и один ЦБК, не были оформлены договорами, а так и остались устными договоренностями, которые были презентованы широкой общественности.

В рамках нашего институционального анализа покажем теперь, что данная сделка привела к чистым потерям для общества, т.е. ее дальше нельзя назвать неэффективной с точки зрения общества. Для этого надо дать оценку общественных доходов и общественных издержек. И то и другое будем оценивать, имея в виду что до сделки лесозаготовкой занимался государственный Башлеспром. Государство от передачи его частной компании «Нарат» могло бы получить следующие выгоды: во-первых, средства от продажи «Башлеспрома» по рыночной цене, которые поступили бы в бюджет республики. Во-вторых, улучшение выполнения лесохозяйственных мероприятий (лесозаготовка перестойных лесов). В-третьих, выгода от строительства двух обещанных МДФ-комбинатов и одного ЦБК, т.к. все эти стройки должны были быть произведены «инвестором», а не государством. Кроме того, выгода государства заключалась бы в появлении новых рабочих мест, увеличении налоговых поступлений от новых предприятий и роста фонда заработной платы в республике.

Ни первого, ни второго, ни третьего, ни четвертого республика не дождалась до сих пор. Так, отсутствие конкурса при приватизации «Башлес-прома» уже означает потери для государства: цена продажи будет ниже, чем могла бы быть при открытом допуске всех возможных претендентов к приватизации. Но на самом деле, государство вообще ничего не получило от этой приватизации, которая была проведена путем первоначальной передачи в доверительное управление и затем оформления частной собственности без компенсации рыночной цены компании в бюджет. Таким образом, первый вид возможной выгоды был утерян для государства.

Не сбылись надежды и на второй вид выгоды. Если государственный «Башлеспром» так или иначе выполнял планы вырубки перестойных лесов, производил посадку новых лесов, осуществлялась пожарная охрана лесов, то после приватизации новые хозяева перестали выполнять государственные планы по лесозаготовке в той части, которая была для них обузой, а именно — заготовка мягко-лиственных пород деревьев в связи с их перестоем. Технологий по их переработке и использованию у новоявленных хозяев «Башлеспрома» не было, и вырубка перестоя, который надо было вырубить и утилизовать (например, сжечь), соблюдая пожароох-ранные мероприятия, превращалась для них в чистые издержки. Процент выполнения государственных планов по лесозаготовке доходил всего до 2-5 процентов, что вызывало протесты

EcONOMY AND MANAGEMENT iN BRANCHES AND FiELDS OF ACTiViTY

Министерства лесной промышленности республики.

Самой большой потерей для республики стало невыполнение новыми хозяевами «Башлеспрома» обещания построить два МДФ комбината и ЦБК. Таким образом, приватизация «Башлеспрома» не принесла роста доходов в бюджет ни в краткосрочном (от продажи госсобственности), ни в долгосрочном аспекте (от улучшения лесохозяйственных мероприятий).

Теперь оценим сторону издержек. Возможно, приватизация привела к решительному уменьшению издержек государства по сравнению с теми, которые были пока «Башлеспром» был государственным? Увы, и здесь дела обстоят неважно. До приватизации государство несло следующие издержки: расходы на функционирование компании (управленческие, инвестиционные), которые компенсировались доходом компании от ее деятельности. Таким образом, в чистом виде издержки возникали при значительных и долгосрочных инвестициях (которых не было) и при отрицательной рентабельности деятельности (когда текущие издержки деятельности не полностью компенсировались текущими доходами). Рентабельность была близкой к нулю, иногда — отрицательной. Отрицательная рентабельность возникала не только в связи с неэффективной системой управления «Башлеспромом» со стороны государства, но и наличием большого объема так называемой «социалки». После приватизации новые хозяева избавились от содержания социальных объектов, переложив их на плечи государства и, очевидно, обеспечили рентабельность деятельности. Таким образом, за вычетом содержания социальных объектов деятельность «Башлеспрома» была рентабельной при любой форме собственности, и в чистом выражении приватизация компании не привела к уменьшению издержек государства (социальные объекты были переданы республиканским и местным властям). Кроме того, частью договора государства с предпринимателями была льгота по арендной плате. А что это означает? Это означает, что государство отказалось от части своего арендного дохода, что эквивалентно субсидиям государства предпринимателям. т.е. государство в этой части получило дополнительные издержки, связанные с условиями всего соглашения с «Наратом».

Подводя итог этому, практически бухгалтерскому, анализу соотношения доходов и издержек от сделки государства с «Наратом» по госкомпании «Башлеспром», мы приходим к выводу, что эта сделка привела к чистым общественным потерям, т.е. потерям для общества, для нас с вами. Не вдаваясь в детальное обоснование в рамках этой статьи, отметим также, что и для «Нарата» эта сделка в стратегическом плане сослужила медвежью услугу. Получив от государства такие экслюзивные условия

по присвоению природной ренты (стоимость леса на корню), «Нарат» потерял стимулы для инновационного развития, для развития производств глубокой переработки леса, о которых заявлял вначале.

Сделав эти выводы, перечислим институты, присущие российской системе институтов, регулирующих экономическую деятельность вообще и деятельность в лесной отрасли, в частности, которые привели к общественным потерям в проанализированном примере с «Башлеспромом» - «Наратом».

Первое — это игнорирование законов конкуренции, ингорирование экономической теории, попытка подменить конкурентный механизм действия агентов экономической деятельности внерыночным, являющимся рудиментом командно-административной экономики времен СССР. Действительно, вместо того чтобы создавать и укреплять институты конкурентной борьбы, государство само приняло решение, кто должен заниматься глубокой переработкой лесных ресурсов, полагая, что делает это лучше, чем сделал бы конкурентный отбор.

Вторая проблема — отсутствие института безусловного заключения письменных договоров, что в данном случае выразилось в том, что обе стороны провозгласили устную договоренность [11] — строительство «Наратом» МДФ комбинатов и ЦБК в обмен на допущение «Нарата» в лесную отрасль Башкортостана, но не закрепили это договором.

Третье — это отсутствие эффективных институтов принуждения выполнения даже письменных и подписанных договоренностей. Так, при том, что «Башлеспром» из года в год не выполнял планы вырубки перестойных лесов, предусмотренные договором об аренде лесов, этот договор не расторгался государством. Вместо принятия жестких мер государство занималось и занимается уговорами частных владельцев этой компании выполнять обязательства.

Четвертое — отсутствие институтов общественного контроля над сделками, совершаемыми государством. Попытки общественности запросить арендные договора, инвестиционные проекты, заключенные частными компаниями с государством, натыкаются на отказ под предлогом «коммерческой тайны». Понятно, что этим частным компаниям есть что скрывать от общественности, но экономическое содержание таких договоров не имеет отношения к концепции «коммерческой тайны». Коммерческая тайна уместна при сделках двух частных агентов экономики, когда они в ходе сделки достигли определенного эффекта, который может пострадать, если его содержание станет известно другим частным экономическим агентам. Право на коммерческую тайну этих частных компаний вытекает из священного права частной собственности, согласно которому полученное ими конкурентное преимущество также является их частной собственностью.

ВШИт USUES. Science, education, economy. Series economy. 2016, (16), № 2

В случае сделки государства с частной компанией, одной стороной сделки является общество в лице государства. Общество является собственником некоторого ресурса (лес, бюджетные ресурсы и др.) и не только имеет право, но и обязано знать, как оно используется в сделке с частной компанией. Безусловно, в данном случае должны быть внедрены институты, обязывающие предоставлять общественности полную информацию по сделкам, совершаемым государством.

Пятый институт, который не был обсужден в этой статье, но обсужден нами в [6], касается института аренды лесов. Мы полагаем, что этот институт,

Литература

1. Бондарев А. И., Онучин А. А., Читоркин В. В., Соколов В. А. О концептуальных положениях интенсификации использования и воспроизводства лесов в Сибири // Известия высших учебных заведений. Лесной журнал. 2015. № 6. С. 25-34

2. Харлов И. Ю., Постовалов Е. В. Организация использования лесов в Тюменской области // Известия высших учебных заведений. Лесной журнал. 2014. № 5. С. 25-34

3. Брюханов А., Мороз С. Примеры ответственного лесопользования в Сибири // ЛесПромИнформ. 2015. №8 (114). С. 74-77

4. Чубинский А., Тростинский Д. Состояние лесного сектора РФ и направление его развития // ЛесПромИнформ. 2011. №1(75). С. 16-18

5. Ульянова А. Танталовы муки сибирских лесников // Лесной комплекс Сибири. 2013. №4 (04). С. 12-15

6. Барлыбаев А. А., Зулькарнай И. У Глубокая переработка лесных ресурсов: нужны ли арендные отношения в этой области? // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2013. № 5 (115). С. 24-29.

7. Зулькарнай И. У Причины отсутствия глубокой переработки леса в Республике Башкортостан // Вестник Башкирского института социальных технологий. 2012. № 2 (14). С. 64-73.

8. Зулькарнай И. У Проблемы развития лесного хозяйства в Республике Башкортостан в контексте общероссийских проблем отрасли // Вестник Башкирского института социальных технологий. 2015. № 4 (29). С. 59-64

9. Жигунов А. В. Применение биотехнологий в лесном хозяйстве России// Известия высших учебных заведений. Лесной журнал. 2013. № 2. С. 27-35

10. Турушев В. Г., Дерягин Р. В., Гельфанд Е. Д. Проблемы производства товарных пиломатериалов // Известия высших учебных заведений. Лесной журнал. 2012. № 1. С. 47-54

11. Файзрахманов Р. Уехать в Германию // Вечерняя Уфа. — 2004. — 15 дек. — № 240.

Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности

бывший уместным при лесозаготовках, производимых государственными организациями, абсолютно противоречит всем экономическим законам при лесозаготовках, производимых частными компаниями.

Также требует отдельного обсуждения институт налоговых льгот и льгот по арендной плате, который применяется без понимания экономических целей, которые государство хочет достигнуть, применяя эти инструменты.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научного проекта № 15-02-00590а.

Literature

1. Bondarev A. I., Onuchin A. A., Chitorkin V. V., Sokolov V. A. On the conceptual provisions of the intensification of the use and reproduction of forests in Siberia // News of higher educational institutions. Forest magazine. 2015. № 6. C. 25-34

2. Harlov I. Y., Postovalov E.V. The organization of forest use in the Tyumen region // Proceedings of the higher educational institutions. Forest magazine. 2014. № 5. C. 25-34

3. Bruchanov A. Frost S. Examples of responsible forest management in Siberia // LesPromInform. 2015. №8 (114). C. 74-77

4. Chubinsky A. D. Trostinsky condition of the forest sector of the Russian Federation and the direction of its development // LesPromInform. 2011. №1 (75). C. 16-18

5. Ulyanova A. tantalizing Siberian foresters // Forestry Siberia. 2013. №4 (04). S. 12-15

6. Barlybaev A.A. Zulkarnaev IU Deep processing of forest resources: Does the rental relations are needed in this area? // Economy and Management: Scientific and practical journal. 2013. number 5 (115). S. 24-29.

7. Zulkarnay I. U. The reasons for the lack of deep processing of timber in the Republic of Bashkortostan // Bulletin of the Bashkir Institute of Social Technologies. 2012. № 2 (14). S. 64-73.

8. Zulkarnay I. U. Problems of Forestry Development in the Republic of Bashkortostan in the context of nationwide industry problems // Bulletin of the Bashkir Institute of Social Technologies. Number 2015. 4 (29). S. 59-64

9. Zhigunov A. V. Application of biotechnology in forestry Russia // Proceedings of the higher educational institutions. Forest magazine. 2013. № 2. C. 27-35

10. Turushev V. G.,Deriagin R. V., Gelfand E. D. commodity lumber production problems // Proceedings of the higher educational institutions. Forest magazine. 2012. № 1. C. 47-54

11. Fayzrahmanov R. Went to Germany // Evening Ufa. — 2004 — 15 December. — № 240.