Методы экологизации землепользования в России

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2012. № 6

Т.Б. Лямина1,

соискатель Челябинского госуниверситета

МЕТОДЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

В РОССИИ

В статье представлен комплексный анализ эколого-экономической эффективности земельных ресурсов России.

Ключевые слова: система методов экологизации землепользования в России, государственное регулирование, градостроительное регулирование, экономические методы регулирования землепользования, земельные платежи.

Attempt of the complex analysis of ecologo-economic efficiency of ground resources of Russia is given.

Key words: system of methods of an ecologization of land use in Russia, state regulation, town-planning regulation, economic methods of regulation of land use, ground payments.

Среди факторов экономического развития России большое значения имеют земельные ресурсы. Их оценка, на наш взгляд, должна сопровождаться комплексным анализом эколого-эконо-мической эффективности.

Порядок использования земли восходит к истокам организованного общества. Во всех развитых странах существуют четкие системы регулирования землепользования, которые нацелены на то, чтобы обеспечить сбалансированное развитие территории в интересах всего населения, соблюсти конституционное право собственности и предоставить дополнительные гарантии лицам, чьи интересы затрагиваются в результате принимаемых градостроительных и иных решений в сфере использования земель (в первую очередь это касается застройки и размещения на территории промышленных объектов). Для соблюдения баланса интересов при использовании земли обществом в лице государства или местных общин устанавливаются определенные правила землепользования, которые закрепляются соответствующими правовыми нормами; осуществляется государственное и муниципальное регулирование землепользования. Краеугольным камнем рыночной экономики является право частной собственности на землю. Это право обеспечивается законодательством и выполняется неукоснительно2. Но при абсолютной законодательной защите права частных лиц на

1 Лямина Татьяна Борисовна, тел.: +7 (925) 502-66-77; e-mail: maktub7@yandex.ru

2 Оценка недвижимости / Под ред. И.Л. Артеменкова. М., 2003.

владение и использование земли для получения материальной выгоды также строго защищаются права всех людей на использование этой земли. Другими словами, закон признает возможность конфликта между частным владением и общественным использованием земли. Основная концепция частного владения предусматривает неограниченное использование до тех пор, пока такое использование не наносит необоснованного ущерба правам других людей. В прошлом критерий ущерба применялся в отношении прилегающих объектов недвижимости. Теперь концепция ущерба расширена и охватывает более широкие социальные аспекты, а также интересы в сфере экологии. Часто определение обоснованности использования земли становится предметом судебного спора, а ущерб оценивается исходя из экологического вреда, причиненного здоровью людей, их имуществу, природным ресурсам.

Аспекты экологического характера становятся определяющими в управлении землепользованием. Это связано с тем, что современное общество выражает все большую обеспокоенность относительно того, как используется земля и как происходит распределение имущественных прав на землю. Количество земли является величиной постоянной, поэтому рост спроса на землю приводит к увеличению интенсивности ее использования. Нередко возникают конфликты между группами, которые придерживаются различных взглядов в отношении правильного использования земли. Те, кто считают, что земля является ресурсом, принадлежащим всем людям, хотят сохранить ее ландшафтную красоту и важнейшие экологические функции. Другие рассматривают землю главным образом как ликвидный товар. Они считают, что общество больше выигрывает от частного, неограниченного владения. Поскольку земля является и ресурсом, и товаром, однозначного ответа на данном случае не существует3. Подобного рода конфликты разрешаются в рамках законодательного регулирования использования земли на государственном и муниципальном уровне. Общество передает права титульного собственника земли как основного природного ресурса и источника всех благ и богатства народа государству, которое в свою очередь наделяет всех собственников земли (частных владельцев) и землепользователей определенными правами и обязанностями по соблюдению установленных в интересах общества правил и вводит определенные экономические правила, направленные на достижение баланса интересов при землепользовании. Например, в США государство с 1876 г. имеет право регулировать «способы, которыми граждане владеют недвижимостью, когда такое регулирование становится необходимым для

3 Andrews R.N.L. Land in America. Lexington (Mass.), 1979.

общественного блага»4. В соответствии с этим правом считается, что все законы и действия правительства должны служить народу. Общество в интересах народа может наложить ограничения на возведение зданий, регламентировать вопросы зонирования и строительства, принимать нормы в отношении разработки земли, а также использовать другие методы контроля землепользования. Такое регулирование устанавливает порядок разработки земли, местоположение разработки, а также виды деятельности, разрешенные после разработки земельного участка. В связи с тем, что вопросы охраны природы становятся все более значимыми в глазах общественности и выходят на первый план при принятии решений, направленных на государственное регулирование хозяйственных процессов, в последние десятилетия правительство США выпустило ряд нормативных актов, регулирующих технологические выбросы предприятиями в окружающую среду, чтобы уменьшить загрязнение среды стоками, химикатами и шумом. Данные нормы также стали оказывать влияние на способы землепользования, так как устанавливали такие меры экономической ответственности за загрязнение природной среды, которые приводили к свертыванию загрязняющих производств и даже предотвращению строительства подобных объектов. Защитные нормы в отношении землепользования распространяются на заболоченную местность, пляжи и судоходные воды, а также на сохранение редких видов животных. По мере изменения характера и пределов правового и экономического регламентирования землепользования изменяются характер и пределы частного владения землей. Такие изменения оказывают влияние на рынки и в конечном счете — на стоимость недвижимости, зачастую приводя к ее снижению. Владельцы недвижимости в судебном порядке обжалуют действия административных органов исходя из своих представлений о том, что их права нарушены, и требуют компенсировать снижение стоимости недвижимости.

В странах со свободной рыночной экономикой использование земли регулируется в рамках закона рыночными методами, основанными на применении различных экономических стимулов и санкций, позволяющих воздействовать на землепользователей, в требуемом обществом направлении.

В странах, где отсутствуют собственность на землю и ее рыночный оборот, государство диктует правовой порядок использования земли и регламентирует процессы землепользования жесткими административными нормами и правилами. Именно такой механизм регулирования землепользования был сформирован в России и применяется до настоящего времени практически в неизменном

4 Ibid.

виде. Экономические методы только декларировались, но не применялись в силу объективных причин: нет института частной собственности и потребности в подобных методах при директивном принятии решений во всех сферах, в том числе и в сфере землепользования.

В советское время не было частной собственности и рыночных цен на землю, в строительстве использовались государственные средства. В связи с этим отсутствовала потребность в правовом и экономическом регулировании деятельности по застройке городов.

До 1917 г. в России действовал Устав строительный5, сопоставимый по охвату проблем и уровню проработки с европейскими законодательными актами. В последующие годы, после революции, система регулирования градостроительной деятельности была переориентирована на нормативный или, по выражению академика архитектуры В.Ф. Назарова6, проектный метод градостроительного регулирования. Он заключался в том, что процессы обоснования решений строительства, основанные на оценке всех затрат и выгод, а также их соответствия социальным приоритетам и историческим традициям, сводились к выполнению неких градостроительных руководств, утвержденных проектных решений и нормативов. В отношении межселитебных территорий — в основном сельскохозяйственных земель — действовал тот же принцип, но вместо градостроительных руководств применялись руководства по внутрихозяйственному и межхозяйственному землеустройству.

Следует сказать, что механизм нормативной регламентации землепользования позволял реализовывать прописанные в нем функции регулирования землепользования, только до определенной степени соответствующей пониманию целей и задач регулирования землепользования, органами, принимающими решения. То есть критерии были крайне субъективны, определялись конъюнктурой политических решений и не всегда соответствовали обеспечению интересов общества, что приводило к нежелательным последствиям в структуре землепользования, состоянии окружающей среды и природных ресурсов. Ликвидация этих последствий потребовала значительных усилий.

Сейчас идет «слом» старого законодательства, ориентированного на плановую экономику и директивные методы управления, и переход к законодательству, устанавливающему рыночные правила во всех сферах, в том числе и сфере землепользования. Однако

5 См.: Березин М.П. Градостроительство и градостроительное регулирование в России в 90-е гг. // Проблемы становления и регулирования рынков городской недвижимости / Под ред. Л.Э. Лимонова. СПб., 1997.

6 См.: Назаров В. Развитие путем реконструкции и реформа градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге. Санкт-Петербург: взгляд в будущее. СПб., 1997.

простой отказ от выработанных в старой системе правил и приемов регулирования землепользования и предоставление ничем не ограниченной свободы действия частным собственникам земельных участков без одномоментного принятия новых правил, ограждающих интересы общества и населения определенной территории, может привести к крайне негативным результатам, оценить которые в настоящем вряд ли удастся. Поэтому необходимо при создании отечественной системы регулирования землепользования сохранить те ее элементы, которые были наиболее полезны, и дополнить имеющийся правовой механизм экономическими методами, позволяющими гибко использовать новые возможности рыночного характера экономики.

Анализ отечественной практики охраны природы показывает, что до начала экономических реформ в стране сформировался довольно развитый механизм учета экологических факторов при регулировании процессов землепользования. В советской системе существовало три основных типа нормативного регулирования землепользования, направленного преимущественно на охрану природы, сельскохозяйственных угодий, лесов и других ценных природных объектов: нормы земельного права, нормы градостроительного права и нормы природоохранного, санитарно-эпидемиологического и природно-ресурсного (лесного, водного) права.

В основном земельное регулирование реализовывалось методами нормативно-административного воздействия на землепользователей и иных хозяйственных субъектов, вытекающими из общих принципов управления экономикой и планового развития народного хозяйства.

Данный механизм был отработан для территорий с особым социально-экономическим статусом, для территорий, имеющих важное рекреационно-курортное значение, и частично для территорий, выполняющих различные природоохранные и экологические функции, такие, как сохранение редких видов животных и растений, типичных или уникальных в природном отношении ландшафтов, памятников природы, охрана источников питьевого водоснабжения, минеральных вод и месторождений лечебных грязей, лесных массивов в зонах отдыха, крупных промышленных и курортных центрах и т.п.

Система методов экологизации землепользования в России

Современная система методов экологизации землепользования в России практически не претерпела существенных изменений. По-прежнему используются административные методы управления землепользованием на основе норм земельного, градостроительного, природоохранного и природно-ресурсного права.

Следует отметить, что постепенно начинают формироваться экономические методы регулирования землепользования. В основном они реализуются в крупных городах — промышленных и деловых центрах, областных центрах и тех регионах, где земля приобретает реальную рыночную стоимость и имеется высокая инвестиционная активность. Эти процессы взаимосвязаны. Некоторые нормы для их регулирования заложены в Земельном кодексе, но в усеченном виде, без механизмов, позволяющих их осуществить на практике без дополнительных проработок.

Однако, как показывает анализ регионального законодательства крупных городов (Москва, Санкт-Петербург, Волгоград и др.), такая деятельность может быть развита на уровне регионов, так как не запрещена федеральным законодательством.

Государственное регулирование

В основе общего государственного регулирования земель нормами земельного права лежит их деление на категории, отвечающие целевому назначению. Это деление служит определению специфических правовых режимов охраны и использования земель каждой категории. Всего выделяют 7 основных категорий земель (сельскохозяйственного назначения; поселений; промышленности, транспорта и связи; особо охраняемых территорий; лесного фонда, водного фонда; запаса). Для каждой категории определены правовые особенности их использования. Они изложены в соответствующих статьях Земельного кодекса. В рамках каждой отдельной категории могут устанавливаться виды разрешенного использования земель (в основном это касается земель поселений).

Для особо ценных для общества категорий, которыми признаются земли лесного фонда и сельскохозяйственного назначения, устанавливается специальная процедура их перевода из одной категории в другую, т.е. процедура изменения целевого назначения земли или вида ее разрешенного использования. За такой перевод установлена плата, которая призвана компенсировать потери общества в связи с невозможностью дальнейшего использования земли по установленному ранее назначению.

Например, если для строительства дачи или промышленного объекта отводится участок земель лесного фонда или участок сельскохозяйственных угодий, то за изменение целевого назначения (перевод из лесных земель в нелесные, из земель сельскохозяйственного назначения — в земли поселений) должна быть внесена плата по действующим жестко установленным ставкам.

Градостроительное регулирование

Градостроительное регулирование землепользования заключается в установлении различных градостроительных требований к землепользованию в городах. Эта процедура имеет общие черты с регулированием застройки методом зонирования в США. Градостроительное регулирование закреплено в нормах Земельного и Градостроительного кодексов РФ. Оно сводится к проведению зонирования территории поселений и установлению для земельных участков, находящихся в границах той или иной зоны, определенных требований по их использованию и застройке. Данные ограничения и требования влияют на выбор наиболее эффективного использования земельного участка, так как оно может быть определено только в рамках, установленных градостроительным регулированием.

Таким образом, основными правовыми методами регулирования землепользования являются: деление земель на категории и установление для них видов разрешенного использования, включая все ограничения и режимы, вытекающие из природоохранного, санитарно-эпидемиологического и иного законодательства.

Однако данные правовые методы регулирования пока остаются чисто декларативными, так как требуют создания механизмов их реализации. Наиболее действенными в рыночных условиях должны стать экономические механизмы: а) воздействия на землепользователей, обеспечивающих сформулированные цели; б) принятия управленческих и хозяйственных решений, обеспечивающих достижение природоохранных целей, включая не только охрану природы, но и рациональное (устойчивое) природопользование.

Как показывает анализ современного земельного законодательства, практически никаких препятствий правового характера для разработки таких механизмов не существует и даже, наоборот, имеется прямая потребность в активном формировании земельного рынка.

Экономические методы регулирования землепользования

В настоящее время делается попытка перейти к экономическим методам регулирования землепользования, основанным на использовании показателей кадастровой и рыночной стоимости земли, а также экологического ущерба. Для этих целей в стране проводится кадастровая оценка земель перечисленных выше категорий по утвержденным методикам. Разрабатываются и утверждаются стандарты и методические рекомендации оценки рыночной стоимости земельных участков.

Предполагается, что в самое ближайшее время земельные платежи будут устанавливаться в процентах от кадастровой стоимости земли, которая в свою очередь должна определяться на основе рыночной. Вводится механизм выкупа незастроенных земельных участков и права их аренды по рыночной стоимости

Рыночная стоимость земли и ее улучшений в конкретном районе входит в функцию годового дохода на капитал (подсчитанного с учетом стоимости денег во времени), который мог бы быть получен в случае выбора лучшей альтернативы землепользования, т.е. такой, которая сочетала бы наиболее эффективный вариант землепользования с возможностью получить от него максимальную отдачу. Отсюда следует, что основными методами оптимизации землепользования на основе рыночной стоимости земли является установление земельных платежей — земельного налога и арендной платы в размерах пропорциональных этому показателю, т.е. в процентах на капитал, представленный землей и посчитанный через ее рыночную стоимость.

Оценка экологического ущерба и установление компенсационных платежей для его возмещения также является важнейшей мерой экономического воздействия на землепользователей, препятствующей нежелательным методам развития территории.

Земельные платежи

Как указывалось выше, переход к экономическим мерам воздействия на землепользователей невозможен в рамках существующего правового поля. В федеральных законах прописаны имеющиеся механизмы воздействия в общей форме без организационных принципов их реализации. Так как наши законы не являются законами прямого действия, то для выполнения продекларированных в них статей требуется разработка и утверждение подзаконных актов. Это в полной мере относится и к земельному законодательству. Разберем данное положение на примере статей из Земельного кодекса, направленных на установление земельных платежей в размере земельной ренты, которая может быть определена в виде процента от рыночной стоимости. Для перехода к методам определения налогооблагаемой базы для земли используется кадастровая стоимость земельного участка, которая в случаях определения рыночной стоимости земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости, что зафиксировано в статьях 65 и 66 Земельного кодекса7. Предполагается, что базой налогообложе-

7 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3: принят Гос. думой 28.09.2001: одобр. Советом Федерации 10.10.2001 // КонсультантПлюс [электронный ресурс]. М., 1992—2012. Режим доступа: локальный. Дата обновления: 11.12.2012.

ния будет некая адвалорная величина, определенная как процент от рыночной стоимости (для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земельного участка, которая в свою очередь должна быть определена в виде процента от рыночной стоимости). Однако на практике этого не происходит, так как ведомством, ответственным за проведение кадастровой оценки земель (Росземкадастр), для исполнение принятого ранее постановления Правительства РФ8 разработана серия методик оценки кадастровой стоимости земель различных категорий, практически никак не связанных с рыночной стоимостью и даже нарушающих основные принципы ее установления. Механизма установления кадастровой стоимости в процентах от рыночной стоимости нет. Также нет механизма и порядка определения рыночных цен для целей налогообложения. В настоящее время земельные платежи не связаны ни с рыночной стоимостью земли, ни с величиной земельной ренты. Они устанавливаются по фиксированным ставкам, приведенным в Законе о плате за землю9.

Кадастровая стоимость представляет собой расчетный показатель, определяемый по утвержденным методикам. Она не формируется сама в результате поведения участников рынка, ее устанавливают по расчетным моделям или регламентированным правилам. Применение кадастровой стоимости для целей повышения эффективности использования земли не решает проблему, так как данный показатель по своему содержанию является нормативным, т.е. назначенным для определенных целей и на определенный срок, и совпадает с реальными ценовыми пропорциями, складывающимися на различных рынках. В лучшем случае, это даст лишь сравнительную оценку ценности разных по качеству земель и иных природных ресурсов.

Методики государственной кадастровой оценки земли являются нормативными документами, обязательными к применению при проведении государственной кадастровой оценки земли и определении показателя кадастровой стоимости земельного участка. Часть методик (методика оценки сельскохозяйственных угодий, методика оценки земель лесного фонда) предполагает проведение кадастровой оценки земли по трехуровневой системе: первый уро-

8 Правила проведения государственной кадастровой оценки земель (в ред. постановлений Правительства РФ от 11.04.2006 № 206; 14.12.2006 № 767; 17.09.2007 № 590; 30.06.2010 № 478): утв. Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 № 316 // КонсультантПлюс [электронный ресурс]. М., 1992—2012. Режим доступа: локальный. Дата обновления: 11.12.2012.

9 Закон РФ «О плате за землю» от 11.10.91 № 1738-1 // КонсультантПлюс [электронный ресурс]. М., 1992—2012. Режим доступа: локальный. Дата обновления: 11.12.2012.

вень — оценка территории всей страны с дифференциацией средних показателей по субъектам Российской Федерации; второй уровень — оценка территории в субъекте Российской Федерации с дифференциацией показателей кадастровой стоимости по районам и оценочным зонам; третий уровень — оценка территории районов или оценочных зон с дифференциацией показателей кадастровой стоимости по хозяйствам или отдельным участкам.

Список литературы

Березин М.П. Градостроительство и градостроительное регулирование в России в 90-е гг. // Проблемы становления и регулирования рынков городской недвижимости / Под ред. Л.Э. Лимонова. СПб., 1997.

Закон РФ «О плате за землю» от 11.10.91 № 1738-1 // Консультант Плюс [электронный ресурс]. М., 1992—2012. Режим доступа: локальный. Дата обновления: 11.12.2012.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3: принят Гос. думой 28.09.2001: одобр. Советом Федерации 10.10.2001 // КонсультантПлюс [электронный ресурс]. М., 1992—2012. Режим доступа: локальный. Дата обновления: 11.12.2012.

Назаров В. Развитие путем реконструкции и реформа градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге. Санкт-Петербург: взгляд в будущее. СПб., 1997.

Оценка недвижимости / Под ред. И.Л. Артеменкова. М., 2003.

Правила проведения государственной кадастровой оценки земель (в ред. постановлений Правительства РФ от 11.04.2006 № 206; 14.12.2006 № 767; 17.09.2007 № 590; 30.06.2010 № 478): утв. постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 № 316 // КонсультантПлюс [электронный ресурс]. М., 1992—2012. Режим доступа: локальный. Дата обновления: 11.12.2012.

Andrews R.N.L. Land in America. Lexington (Mass.), 1979.