Анализ ранних и современных подходов к изучению института бюрократии

Байдуллаев В. В.

АНАЛИЗ РАННИХ И СОВРЕМЕННЫХ ПОДХОДОВ К ИЗУЧЕНИЮ ИНСТИТУТА БЮРОКРАТИИ

Аннотация. Данная статья посвящена анализу ранних и современных подходов к изучению института бюрократии. Рассматриваются основные теории, посвященные изучению бюрократии, история появления этого термина и подходы к его толкованию. Указаны причины широкого распространения институт бюрократии и причины негативного отношения со стороны общества к данному феномену. Акцентируется внимание на том, что все предшествующие теории не решают острых вопросов, связанных с бюрократическим аппаратом.

Ключевые слова. Бюрократия, трансакционные издержки, провалы рынка, общественный выбор, популизм.

Baidullaev V.V.

ANALYSIS OF EARLY AND MODERN APPROACHES TO THE STUDY OF THE INSTITUTE OF BUREAUCRACY

Abstract. This article is devoted to the analysis of early and modern approaches to the study of the institution of bureaucracy. The main theories devoted to the study of bureaucracy, the history of the appearance of this term and the different approaches to its interpretation are considered. The reasons ^ for the wide spread of the institution of bureaucracy, and the reasons ^ for the negative attitude of society towards this phenomenon are indicated. Attention is focused on the fact that all the preceding theories do not solve the acute problems connected with the bureaucratic apparatus.

Keywords. Bureaucracy, transaction costs, market failures, public choice, populism.

Вследствие расширений функций государства такая система, как бюрократия, получила всемирное признание. Однако отношение к ней со стороны общества далеко не однозначное. Казалось бы, всё, что распространяется повсеместно, увеличиваясь количественно, должно иметь положительные отзывы от потребителей и успех на рынке. Несмотря на это, бюрократия, являясь важнейшим и самым распространенным инструментом управления любой современной экономической системы, повсеместно критикуется. Об этом парадоксе упоминал американский экономист М. Олсон. В своей статье «The new institutional economics: The collective choice approach to economic development» [6] автор утверждает, что бюрократия - товар, который, вопреки всем экономическим законам, стал популярным повсюду и на всех уровнях от государства до самой мелкой фирмы, но почему-то не был достойно оценен публикой.

ГРНТИ 06.03.07 © Байдуллаев В.В., 2018

Владимир Владимирович Байдуллаев - аспирант кафедры национальной экономики Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 911 799-77-23. Е-mail: pitch1black2@gmail.com. Статья поступила в редакцию 05.03.2018.

Кроме того, М. Олсон писал о том, что в двадцатом столетии произошел не только количественный рост самих бюрократий, но и увеличение полномочий таких систем, и роли этого института в государстве. «В настоящее время очень значительная доля совокупных ресурсов общества находится под контролем государственных и «частных» бюрократических структур» [2, с. 33]. Также он упоминал, что крупные бюрократические структуры существовали еще в доиндустриальные времена, например, иерархия католической церкви и система государственных служащих в различных китайских империях.

М. Олсон пытается найти ответ на вопрос: почему нет энтузиазма при широком распространении бюрократических систем, а, наоборот, наблюдается презрение и неприязнь со стороны общества? Конкретного ответа мы не получаем, однако автор предполагает, что частично в этом виновата «red tape» (пер. с англ. «красная лента»). В нашем языке есть адаптированное определение данного феномена: чиновничья волокита. М. Олсон также раскрывает историю этого термина, объясняя, что родиной этого понятия является Великобритания, и связано оно с красными лентами, которыми в своё время перевязывались деловые документы в правительстве этой страны. Не давая четкого ответа на поставленный самим собой вопрос, экономист делает очень любопытный вывод. «Большинство работ, содержащих восхищенные отзывы о бюрократии, трудно согласовать с ее отрицательным общественным имиджем, в то время как большинство работ критической направленности страдают от недостатка аргументов, объясняющих, почему практически все общества неизменно используют инструмент, который, как утверждается, столь порочен» [2, с. 34].

Попробуем пойти от обратного и разобраться: почему же российское общество, столь критично воспринимающее институт бюрократии, делает выбор в пользу увеличения уровня бюрократизации? Стоит отметить, что на современном этапе развития мировой экономики можно наблюдать не только «разбухание» государственного аппарата, но и рост бюрократических структур в частном секторе.

Для начала обратимся к вопросу о том, почему происходит бюрократизация фирм. Экономическая теория утверждает, что при определенных условиях рынки могут сами эффективно распределять ресурсы. Тогда почему индивиды, которые находятся в этой рыночной системе, не используют рыночные сигналы для оптимизации их повседневной деятельности? Американский экономист Р. Коуз в своей работе «The Nature of the Firm» [4, с. 394] указывал, что существование фирм, опирающихся на долгосрочные контракты с иерархически организованными наемными работниками и собственниками капитала, можно объяснить несостоятельностью рынка или «провалом».

Эта несостоятельность связана с существованием трансакционных издержек. Во многих случаях, с целью оптимизации и снижения издержек ежедневного заключения контрактов для выполнения большого количества определенных задач в рамках производственного процесса, предпочтительнее заключить долгосрочный контракт с работником, который будет каждый день выполнять задачи, поставленные вышестоящим руководством, нежели воспользоваться услугами рынка. В связи с этим можно сделать вывод, что трансакционные издержки - это затраты, возникающие одновременно с заключением контрактов. Рассмотрев бюрократическую структуру бизнеса, мы получаем объяснение феномена государственной бюрократии. Государственная бюрократия также существует благодаря тому, что в некоторых случаях рынок оказывается несостоятельным.

Определив причину распространения бюрократических структур, мы не получаем однозначного ответа на вопрос: почему к бюрократии относятся с презрением? Такое отношение к государственным служащим может быть объяснено тем, что продукт труда чиновников - общественное благо. Его нельзя померить килограммами, оно достается всем и каждому. Вознаграждение государственных служащих не отражает истинный результат труда каждого из них. Возьмем, к примеру, типичного государственного служащего, работающего в Министерстве иностранных дел. Если исходить из того, что задачей данного министерства было бы сохранение независимости страны, то трудно было бы определить оплату труда чиновника. Всё потому, что невозможно определить результат его работы.

Более того, вознаграждение государственного служащего зависит не от прямых показателей его деятельности, а от косвенных факторов: занимаемая чиновником должность, образование, приверженность идеалам руководства, лояльность структуре. И нельзя не отметить, что источником данных доходов являются принудительно собираемые с граждан налоги. Это и является «лакмусовой бумажкой» общественного мнения.

Если окунуться в историю, то впервые с термином «бюрократия» мы сталкиваемся в середине восемнадцатого века. Французский философ В. де Гурне вводит данное определение для описания ситуации, когда чиновник отбирает власть у монарха или народа. Саму бюрократию автор противопоставлял трём режимам: демократии, аристократии и монархии. Однако первым, кто подошел к изучению института бюрократии с научной точки зрения, был М. Вебер. Он первым точно описал социальную роль бюрократии. Немецкий ученый считал бюрократию наиболее рациональным типом управления государством. М. Вебер предлагал идеализированную модель бюрократии, в которой каждый профессионально исполняет свой долг. Саму бюрократию он понимал, как совокупность жестко субординированных по отношению друг к другу институтов и людей, которые осуществляют управление в обществе. Ученый отождествлял бюрократию с технически совершенным аппаратом, сравнивал бюрократию и другие режимы с автоматизированным производством и ручным трудом.

Следующими, кто обратил свой взор на институт бюрократии, были американские социологи -Р.К. Мертон и А.У. Гоулднер. В своих работах они нещадно критиковали идеи М. Вебера, утверждая, что бюрократия иррациональна и препятствует оптимизации любых процессов. Например, Р.К. Мер-тон считал, что вследствие неукоснительного соблюдения правил и предписаний бюрократ, в конечном итоге, становится безвольной марионеткой и перестает действовать самостоятельно. Кроме того, формальные руководства к действию, абстрактные правила меняют саму идею бюрократии, основной целью которой становится соблюдение данных правил, а не распределение общественных благ и оптимизация управления государством. В связи с этим сам институт бюрократии, как и любая система, наделенная свойствами стабильности и адаптивности, утрачивает возможность действовать гибко, что называется «по ситуации».

Помимо ранних моделей, в которых камнем преткновения являлись социологические аспекты функционирования института бюрократии, стоит рассмотреть и концепции бюрократии в современных экономических теориях, в частности, в рамках теории общественного выбора. Разобрав модели бюрократии М. Вебера и его критиков А. Гоулднера и Р. Мертона, было бы справедливо обратиться к мнению других ученых, которые достигли определенного прогресса в данном вопросе. Причиной служит тот факт, что вышеперечисленные авторы были социологами и не применяли экономического подхода к анализу поведения бюрократии. М. Вебер и вовсе идеализировал её. «Получилось, что на рынке действовали одни люди, а в государственном управлении - другие, больше похожие на ангелов, чем на людей» [1, с. 133].

Обратимся к трудам американского экономиста У. Нисканена, так как его модель является более свежей, а значит, учтены все ошибки прошлых лет. Предшественники У. Нисканена - Г. Таллок, Э. Даунс концентрировали свое внимание на поведение внутри бюро, напрочь игнорируя внешнюю среду, в которой и протекает деятельность бюрократа. У. Нисканен же задавал бюро совсем иные вопросы: «Какое поведение в отношении бюджета и выпуска следует ожидать от бюро при различных условиях?» [1, с. 134].

Данный экономист разработал концепцию максимизирующего бюджет бюро. Он предположил, что бюрократы заинтересованы в вознаграждении, власти и престиже. Таким образом, максимизируя бюджеты своих агентств, они максимизируют одновременно и эти три составляющие. Ядром этой концепции является доминирующий эгоистический интерес бюрократов. Бюро по Нисканену - организация, владельцы и работники которой не получают никакого личного дохода из разности между выручкой и затратами, и некоторая часть доходов которой проистекает из источников, отличных от продажи.

Сама теория поведения бюро У. Нисканена основана на взаимоотношении бюрократов и политиков. Особое место в своей теории автор уделяет агентской проблеме. Нисканен утверждает, что поведение бюрократии соответствует её стимулам, а не интересам политиков. В основу теории поведения бюро легли следующие составляющие:

1. Поведение бюрократов зависит от специфических стимулов и ограничений, во всем остальном они похожи на других должностных лиц в любой организации.

2. В основном бюро является монопольным поставщиком своих услуг; кроме того, зачастую, бюрократия имеет дело с монопольным покупателем своих услуг, чаще всего - с группой политических лиц. Деятельность такой двусторонней монополии заключается в обмене бюджета на обещанную продукцию. В первоначальной модели У. Нисканена это выражено в функции «бюджет-выпуск».

3. Существует некоторая неопределенность в вопросе равновесия «бюджет-выпуск» между бюро и спонсором. У каждой стороны есть свои преимущества: у бюро - осведомленность о реальной стоимости предоставляемой услуги (продукта), а у спонсора - контроль над бюро. В то же время, есть существенные различия в полноте информации, которой обладают обе стороны. Бюро не составит труда спрогнозировать функцию «бюджет-выпуск» спонсора благодаря предыдущим рассмотрениям бюджета или влияния избирателей. В то же время, предыдущие предложения по функции «бюджет-выпуск» абсолютно ничего не скажут спонсору - он не сможет по ним определить минимальный бюджет, который был заложен для заданного выпуска. К тому же бюро имеет больше стимулов для работы, так как помимо контроля бюро у спонсоров есть и более важные заботы, которые обеспечат им переизбрание. Таким образом, информация и стимулы превращают эти отношения из двусторонней монополии в монопольную власть бюрократии. В связи с этим У. Нисканен приходит к выводу, что развиваемая им теория изначально предполагает пассивного спонсора, который знает бюджет, но не имеет стимула или возможности получить информацию о минимальном бюджете, требующемся для оказания услуг.

Помимо модели «максимизирующего бюро» стоит обратить внимание на совместную работу наших современников - Дарона Эйсемоглу, Георгия Егорова и Константина Сонина, которые в своей статье «A political theory of populism» [3, с. 771] предлагают читателю обратить внимание на такое понятие как «популизм». Актуальность проблемы, поставленной авторами в данной работе, не вызывает сомнений: в ней отражено оппортунистическое поведение бюрократии на самом высоком уровне -уровне политиков и глав государств при избрании, а также во время нахождения у власти. Популизм -политическая философия, поддерживающая права и власть людей в их борьбе против привилегированной элиты [3, с. 771]. В статье описывается ситуация, когда избиратели предполагают, что политики либо коррумпированы, либо находятся под влиянием состоятельной элиты.

При таких условиях политики умеренного толка, борясь за свое переизбрание, выбирают левостороннюю программу. Под левосторонней в данном случае подразумевается политика в интересах большинства населения. Тем самым они ясно дают понять медианному избирателю, что не придерживаются правой идеологии и не подвластны элите. В то же время, представители явной правой идеологии, которая соответствует интересам состоятельной элиты, также выбирают умеренную или левостороннюю политическую программу. Уровень данного левостороннего пристрастия настолько больше, насколько выше выгода от переизбрания или насколько острее поляризация между политическим выбором медианного избирателя и правостороннего политика.

Наиболее яркое проявление популистских режимов можно было наблюдать в странах Латинской Америки: Уго Чавес в Венесуэле, Кришнер в Аргентине, Эво Моралес в Боливии, Алан Гарсия в Перу и Рафаэль Корреа в Эквадоре. Если учитывать высокий уровень социального и экономического неравенства в этих странах, то политика, построенная на перераспределении, не удивительна. Однако применение популистской риторики и проведение более «левой» политики могут навредить. Популистские режимы исторически пытались разрешить проблему неравенства доходов, используя чрезмерную экспансионистскую макроэкономическую политику. Эта политика, опиравшаяся на финансирование дефицита, обобщенные средства управления и пренебрежение основным макроэкономическим равновесием, почти неизбежно приводила к кризисам, которые больно ударили по беднейшим слоям населения [5, с. 12].

В статье авторы представили простую модель популизма, рассматривая поведение честных и коррумпированных политиков и избирателей в двух периодах: периоде выборов и периоде переизбрания. Проанализировав модель политического пространства, авторы пришли к выводу, что реализация популистской политики, получающей поддержку со стороны значительной части населения, в конечном счете, вредит экономическим интересам этого большинства. В модели наглядно продемонстрировано, что, поддерживая левосторонние политические программы, политик выступает к избирателям с тем обращением, что он не является сторонником состоятельной элиты, таким образом, его оптимум становится левее оптимума медианного избирателя. Но уклон данного политика в сторону «левой» политики в ходе предвыборной кампании на должность президента может привести к принятию левосторонней программы и его противниками, так как ключом к победе служит применение популистской программы.

Поэтому даже те политики, которые действительно связаны с элитой или транснациональными корпорациями, представляют левостороннюю политическую программу. Боясь переизбрания коррумпированного политика, избиратели будут поддерживать того, кто слева от их предпочтений, что может интерпретироваться как политика, фактически не находящаяся в их интересах. Это еще раз подчеркивает тот факт, что основная проблема, приводящая к популистской политике - слабость демократических институтов.

На основе представленной модели сделан ряд любопытных статистических выводов. Во-первых, политика вероятнее всего будет популистской (или иметь большой левый уклон), когда ценность переизбрания для политика высока - в этом случае все типы политиков будут стараться сигнализировать избирателям об их независимости и, тем самым, примыкать к «левым». Во-вторых, популистская политика более вероятна, когда подкуп является менее дорогостоящим и его трудно обнаружить, и, когда состоятельная элита имеет больший стимул, чтобы повлиять на коррумпированных политиков. В-третьих, низкая выгода от переизбрания, а также большая поляризация в обществе, означающая большую пропасть между оптимумом медианного избирателя и богатого лобби, заставляют политиков более охотно отодвигаться от их точки оптимума для получения избирательного преимущества.

Популизм относится к тем политикам, которые не удовлетворяют интересам элиты и не увеличивают благосостояния бедных слоев населения. Движущая сила популистской политики - слабость демократических институтов, которая заставляет избирателей полагать, что политики, несмотря на их риторику, могли бы иметь правую наклонность или могут быть подкуплены состоятельным лобби. Популистская политика, таким образом, появляется в качестве способа для политиков сигнализировать, что они выберут будущую политику в соответствии с интересами медианного избирателя.

В статье было продемонстрировано, что такого рода популистская политика использовалась и в современной российской истории, хотя достоверных доказательств тому нет. Таким образом, авторы подошли к рассмотрению института бюрократии с точки зрения общественного выбора: получение политиками определенных выгод в период избрания и переизбрания и их поведение по отношению к медианному избирателю.

Анализ различных подходов к изучению института бюрократии показал: несмотря на разнообразие теорий и концепций все предыдущие исследования, посвященные институту бюрократии, страдают одной «болезнью» - ни одно из исследований не отвечает на вопросы: как бороться против закоренелости и коррупции в бюрократии, какую систему можно предложить взамен? Особенно остро эти вопросы стоят в нашей стране, так как основными чертами, характеризующими бюрократический институт в Российской Федерации, по мнению автора, являются рост бюрократического аппарата с одновременным падением эффективности его работы и коррумпированность, причем не только «на местах», но и в органах высшей государственной власти.

ЛИТЕРАТУРА

1. Заостровцев А.П. Теория общественного выбора: экономический анализ поиска ренты, бюрократии и диктатур. СПб.: Изд. СПбГУЭФ, 2009.

2. Итуэлл Дж., Милгейт М., Ньюмен П. Экономическая теория. М.: ИНФРА-М, 2004.

3. Acemoglu D., Egorov G., Sonin K. A political theory of populism // The Quarterly Journal of Economies. 2013. P. 771-805.

4. Coase R.H. The Nature of the Firm // Economica. 1937. Vol. 4. № 16.

5. Dornbusch R., Edwards S. The Macroeconomics of Populism in Latin America. Chicago: University of Chicago Press, 1991.

6. Olson M. The new institutional economics: The collective choice approach to economic development // Institutions and Economic Development: Growth and governance in less-developed and post-socialist countries. Baltimore: John Hopkins University Press, 1997. P. 37-66.