Исследование основных моделей и механизмов финансирования высшего профессионального образования России

амбиций, ориентацию этих элитных вузов на наиболее оплачиваемую часть населения и усиления дискриминации в отношении беднейшей части общества.

Некоторые новации в связи с глобализацией могут вызывать возражения. Например, чтение лекций на иностранном языке. Если это получает широкое распространение, то в ходе учебного процесса учащиеся теряют навык русского языка. Культура общения на русском языке падает, и не надо делать дополнительных усилий для того, чтобы ускорить этот процесс. В то же время выборочно чтение лекций на иностранных языках вполне допустимо. Вообще влияние глобализа-

ции на высшую школу - процесс чрезвычайно многообразный, мы просто ограничиваемся рядом принципиальных суждений.

Цель этой статьи заключалась в том, чтобы узкопроизводственному взгляду на высшее образование, когда во главу угла ставятся исключительно интересы бизнеса и игнорируются задачи развития личности студента с учетом интересов общества, государства, домохозяйства, противопоставить взгляд достаточно широкий, в рамках которого высшее образование - не личное дело студента, а общегосударственная ценность, стратегический фактор социально-экономического развития страны.

Babaev B. D., Tchekmarev V. V.

THE CHALLENGES OF THE MODERN WORLD AND THE PROBLEMS OF HIGHER EDUCATION

The basic challenges of the modern world, turned to high school, are pointed out in the article different options how higher education can meet these challenges are shown.

Keywords: challenges of the modern, world economy, society, household, processes of globalization, higher professional education, higher education development trends, refraction of the modern world challenges by universities.

УДК 378

Ипполитова К. М. ИССЛЕДОВАНИЕ ОСНОВНЫХ МОДЕЛЕЙ И МЕХАНИЗМОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИИ

В стратегическом развитии экономической системы важная роль отводится фундаментальной вузовской отраслевой науке и образованию, в частности, высшему профессиональному образованию. Оно должно обеспечивать хозяйственный комплекс страны специалистами, отвечающими требованиям инновационной экономики. Развитие науки и высшего образования зависит от государственной политики в этих областях и уровня финансирования.

Ключевые слова: финансовое обеспечение, модель финансирования, механизм финансирования, высшее профессиональное образование, бюджетирование.

Систему финансового обеспечения образова- ниях развития важную роль отводится высшему ния нельзя рассматривать в отрыве от развития профессиональному образованию, поскольку оно финансовой системы страны, которая должна должно обеспечивать народнохозяйственный быть направлена на совершенствование бюджет- комплекс страны специалистами, отвечающими ного и налогового законодательства, способству- требованиям инновационной экономики.

ющего развитию бюджетного процесса с целью Развитие высшего профессионального обра-

наиболее полного обеспечения финансовыми зования нельзя рассматривать в отрыве от обра-

ресурсами стратегических направлений развития зовательной системы страны, так как оно явля-

инновационной экономики. В данных направле- ется частью этой системы. В свою очередь,

62

© Ипполитова К. М., 2011

образовательная система, ее развитие зависит от государственной политики в этой области, от уровня его государственного и муниципального финансирования, инструментов и механизмов, стимулирующих деятельность образовательных учреждений. Разработку механизма государственного и муниципального финансового обеспечения учреждений образования следует рассматривать в тесной связи с моделями оценки образовательных услуг. Другими словами, величина выделяемых бюджетных средств, их эффективность должна быть увязана с итоговыми показателями деятельности образовательного учреждения. Доминирующая в обществе модель оценки образовательных услуг определяет наиболее общие принципы построения системы финансового обеспечения образовательной деятельности. В зависимости от оценки распределения выгод от образования между обучаемыми, отдельными общественными структурами и обществом в целом формируется механизм перераспределения средств в системе образования через созданный организационно-экономический механизм.

В настоящее время модели и механизмы финансового обеспечения образовательных учреждений характеризуются высокой степенью сложности. Это обусловлено двумя факторами. Во-первых, функционирование начального и среднего образования, как правило, крайне жестко регулируется государственными, региональными и муниципальными органами. Финансирование учреждений довузовского образования может осуществляться из нескольких источников. Однако принципы и механизмы финансирования этих учреждений до сих пор, почти не оказывали позитивного влияния на уровень и качество образования. Во-вторых, именно на систему высшего образования в России приходится наибольший объем средств федерального бюджета. Согласно федеральному бюджету 2011 г. свыше 50% общего объема ассигнований на образование приходится на финансовое обеспечение учреждений высшего профессионального образования. Оптимальна ли эта величина средств выделяемых на систему финансового обеспечения высшей школы теоретически и практически не доказано, поэтому нам представляется целесообразным исследовать международную практику системы финансирования вузовского образования с целью использования этого опыта при разработке российской модели финансирования учреждений образовательной системы.

Наиболее распространенными моделями финансового обеспечения образования высших учебных заведений являются: французская, немецкая и американская. Поэтому остановимся на анализе функционирования этих моделей.

Французская модель основана на жестком контроле образования федеральными органами, т. к. основным источником финансирования образования является федеральный бюджет. Немецкая модель финансирования образования осуществляется на основе принципов финансового федерализма. Следует отметить, что несмотря на централизованный контроль со стороны федеральных органов, образовательные учреждения сохраняют достаточную степень автономии. Американская модель - образовательные учреждения юридически и финансово автономны.

Французская модель финансирования основывается на приоритете социальной ценности образования. В рамках стратегического планирования развития образовательной системы в ней используется комплексная модель востребованности, учитывающая социальные и макроэкономические компоненты ценности образования. При бюджетном финансировании используются различные модификации затратной модели. Американская модель основана на безусловном приоритете индивидуальной ценности образования. Как при долгосрочном планировании, так и при формировании текущей ценовой политики в ней используются модели, основанные на востребованности образовательных услуг. Немецкая модель объединяет черты французской и американской, ей в наибольшей степени свойственно использование различных сводных моделей.

Несмотря на существенные различия в механизмах финансирования образования, государственное регулирование является ключевым фактором развития рассматриваемых образовательных систем.

Названные модели финансового обеспечения учреждений были апробированы на практике в течение длительного периода времени и формировались десятилетиями. Их эффективное функционирование в зарубежных странах обусловлено существованием многолетних традиций и отлаженных алгоритмов функционирования. В то же время российская высшая школа в XX веке пережила, по меньшей мере, две радикальные реформы, связанные с изменением не только системы финансирования образования, но и принципов,

и механизмов связанных с системой подготовки специалистов. Французская модель в советский период сменила использовавшуюся в дореволюционный период немецкую модель. После распада СССР на территории России были сформированы две параллельные системы высшего образования, а именно, система государственных ВУЗов, модель финансирования которой основана на затратных принципах, в ее основу положена система сметного финансирования, но в условиях рыночных преобразований находится на стадии модификационных изменений. Система негосударственных ВУЗов должна была функционировать на принципах, в основу которых предполагалось положить американскую модель подготовки кадров. К сожалению, российская практика функционирования негосударственных ВУЗов не вобрала в себя все положительное, что характерно американской модели финансирования образования, а поэтому неэффективна. Модель функционирования негосударственных вузов в России не увязана с приоритетом индивидуальных ценностей образования и не нацелена на предоставления качественных образовательных услуг населению страны. Причина в целом неэффективного функционирования системы высшей школы, на наш взгляд, кроется не только в несовершенстве инструментов управления её на всех иерархических уровнях, но и в стратегических просчетах управления экономикой страны. Мировая практика системы управления национальными экономиками, как правило, имеет комплексный системный характер. Все составляющие данной системы включая сферу образования, управляется и финансируется по четко разработанным схемам. Однако в России в пос-лереформенный период система финансирования образования и механизмы контроля за финансовыми потоками и рациональным соотношением подготовки кадров в разрезе специальностей со стороны государства отсутствовали. В период 1993-1998 гг. происходило систематическое недофинансирование образовательных учреждений, неравномерность распределения средств между высшими профессиональными учебными заведениями, систематически задерживались платежи. Резко снизилась престижность труда ученых и профессорско-преподавательского состава. Образовался вакуум высококвалифицированных специалистов в сфере образования и науки. В последние годы государ-

ство уделяет больше внимания развитию системы образования. Несмотря на мировой финансовый кризис, финансирование системы высшего профессионального образования, как на федеральном, так и региональных уровнях осуществляется достаточно стабильно. Вносятся изменения в законодательные акты функционирования и финансирования системы образования, включая высшее профессиональное образование. Так, 23 августа 2010 года Государственная дума приняла Федеральный закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений.

Финансовое обеспечение образовательной деятельности федеральных государственных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями будет осуществляться на основе федеральных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении министерств (ведомств) Российской Федерации. Финансовое обеспечение образовательных учреждений регионального и муниципального уровня будет осуществляться на основе региональных нормативов финансирования образовательной деятельности. В данном Федеральном законе в общем объеме выделяемых бюджетных средств образовательному учреждению не предусмотрено выделение средств на финансирование науки. На наш взгляд, не следовало разрывать тесную взаимосвязь в вопросах финансового обеспечения образовательного и научного процессов в ВУЗе, так как высшее учебное заведение является единым научно-образовательным комплексом.

В современной российской практике до последнего времени использовался смешанный механизм финансирования образовательных учреждений, базирующийся на сочетании моделей оценки образовательных услуг, основанных на экономической востребованности и нормативной себестоимости образовательных услуг. Валовой объем финансового обеспечения образовательной системы в целом формируется на основании прогнозируемого уровня доходов бюджета и доли расходов на финансовое обеспечение в расходах государственного бюджета,

определяемой в соответствии с приоритетами бюджетной политики.

Подобная схема была достаточно эффективна в краткосрочной перспективе. Она позволяет осуществлять гибкое и оперативное управление объемом ассигнований на развитие образования, отражая, как текущую структуру бюджетных приоритетов, так и доступность финансовых ресурсов для государства. Однако в долгосрочной перспективе подобный механизм обладает существенными недостатками. Жесткая связь между доходами бюджета и объемом финансирования снижает степень стабильности финансового обеспечения образования, а в ряде случаев приводит к нарушениям в функционировании отлаженных механизмов его финансирования.

Совершенствование механизма бюджетного финансирования системы высшего профессионального образования предполагает исследование не только проблем связанных со структурой бюджетных расходов, их целевым расходованием, но и объективной оценкой качества образовательных услуг. Неразработанность системы оценки деятельности образовательных учреждений во многом связаны с тем, что их финансирование, как показали исследования, осуществляется на основе сметы затрат.

Во многих странах мирового сообщества широко внедряется система бюджетирования ориентированная на конечный результат. Так, в Австрии, Великобритании, Новой Зеландии, этот процесс происходил в ходе реализации комплексных реформ государственного сектора и был связан с развитием системы среднесрочного финансового планирования. В Дании, Канаде, США, Финляндии, Франции, Швеции внедрение бюджетирования с элементами ориентированности на конечный результат происходило в рамках частичной модернизации системы управления государственными финансами в связи с реформированием процедур разработки, реализации, мониторинга и оценки социально-экономических программ. Бюджетирование, ориентированное на конечный результат - это система управления бюджетными ресурсами, потенциально позволяющих оптимизировать бюджетный процесс по средствам целевых программ и связывающих в единое целое все стадии бюджетного процесса социально-экономическими результатами. Приведем сравнительные характеристики затратного метода планирования расходов и бюджетирования ориентированы на конечный результат. Выявим преимущества и недостатки этих методов (табл. 1).

Таблица 1

Сравнительные характеристики бюджетирования, ориентированного на конечный результат

и затратного метода финансирования

№ п/п Виды деятельности и уровень ответственности бюджетополучателей Затратный метод Бюджетирование ориентированное на конечный результат

1 Финансовое планирование Распределить выделенные средства между бюджетополучателями Увязка объема бюджетных средств их структуры с приоритетным направлением государственной политики в сфере образования с учетом ожидаемых результатов ее реализации

2 Уровень финансового планирования и экономическое обоснование выделяемых средств В разрезе ведомств, на основании заявленной потребности в бюджетных средствах (по установленной форме) Исходя из приоритетов развития отрасли (сферы образования); отраслевых программ и ожидаемых результатов их реализации

3 Структура расходов бюджета Приоритет экономической и ведомственной классификации бюджетных расходов Приоритет программной (усовершенствованной функциональной) классификации

4 Ответственность Министерства (ведомства) За целевое использование средств За достижение запланированных результатов с рациональными затратами

5 Уровень принятия решений Высокая степень централизации Делегирование полномочий бюджетополучателям с целью эффективного использования средств

Окончание табл. 1

№ п/п Виды деятельности и уровень ответственности бюджетополучателей Затратный метод Бюджетирование ориентированное на конечный результат

6 Контроль за исполнением бюджета Основной вид контроля -внешний, осуществляемый вышестоящими или специализированными ведомствами Доминирует внутренний контроль министерства. Нижний уровень управления наделяется большей ответственностью за принятие решений. Ведется мониторинг деятельности и последующий аудит эффективности

7 Объекты контроля Статьи затрат в соответствии с бюджетной классификацией Общий объем расходов, и полученные результаты по программам; качество системы внутреннего контроля, его результативность

8 Отчет об исполнении бюджета Обоснование фактических расходов и объяснение причин их отклонений от плановых величин Обоснование фактических расходов и их взаимосвязь с полученными результатами по программам. Отчеты по мониторингу в оценке полученных результатов по программам

Анализ сравнительных характеристик методов финансирования систем высшего образования свидетельствует о повышении ответственности министерств (ведомств) за расходованием выделяемых бюджетных средств. Ответственность органов власти смещается с целевого использования бюджетных средств в соответствии с установленными процедурами на достижение запланированных результатов деятельности. Особая роль отводится внутреннему финансовому контролю. Особое значение приобретает мониторинг и оценка целевых программ. Мониторинг как метод финансового контроля позволяет администраторам бюджетных средств иметь в своем арсенале оперативную информацию для принятия эффективных управленческих решений. Однако, на наш взгляд, наличие внешнего контроля, наряду с самоконтролем министерств (ведомств) является необходимым условием эффективного использования выделяемых бюджетных средств. Внешний контроль должны выполнять контрольно-ревизионные органы, представляющие собой разветвленную систему с хорошо организованным аппаратом, укомплектованным из высококомпетен-

тных сотрудников. К таким органам в частности относятся контрольно-ревизионные службы аппарата президента РФ, Министерства финансов РФ, Счетная палата РФ. Работа этих органов должна базироваться на общих принципах, которые изложены в Лимской декларации. В данной декларации прописано, что целью государственного финансового контроля является проверка соблюдения принципов законности, эффективности и экономии в использовании материальных и финансовых ресурсов, выявление отклонений от этих принципов и определение корректирующих и профилактических мер по предотвращению нарушений в будущем. Следует отметить, что внедрение системы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, является сложной задачей и требует: а) увязки программ по целям и конечным результатам; б) разработку объективной, через систему показателей оценки конечных результатов. Выбор оценочных показателей деятельности образовательных учреждений каждого уровня требует глубокого содержательного изучения и самостоятельного рассмотрения образовательного учреждения.

Ippolitova K. M. RESEARCH OF THE BASIC MODELS AND MECHANISMS OF FINANCING OF THE HIGHER VOCATIONAL EDUCATION OF RUSSIA.

In strategic development of an economic system the important role is allocated to fundamental high school branch science and education, in particular, to the higher vocational education. The higher vocational education should provide an economic complex of the country with the experts who are meeting the requirements of innovative economy. Development of science and the higher education depends on a state policy in these areas and a level of financing.

Keywords: financial provision, model of financing, mechanism of financing, higher vocational education, budgeting.