О соотношении понятий «Полномочия начальника подразделения дознания» и «Процессуальный статус начальника подразделения дознания»

Т.А. Степанова

О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИИ «ПОЛНОМОЧИЯ НАЧАЛЬНИКА ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ДОЗНАНИЯ»

И «ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ СТАТУС НАЧАЛЬНИКА ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ДОЗНАНИЯ»

ON THE RELATIONSHIP BETWEEN THE CONCEPTS «POWERS OF THE CHIEF OF INQUIRY DIVISIONS» AND «PROCEDURAL STATUS OF THE CHIEF OF INQUIRY DIVISIONS»

В статье рассматриваются проблемы соотношения категорий «полномочия начальника подразделения дознания» и «процессуальный статус начальника подразделения дознания». Анализируются имеющиеся в литературе определения понятия «полномочия государственного органа и должностного лица». Предлагается авторское понятие «полномочия начальника подразделения дознания», а также вносятся некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства.

The problems of correlation of the categories "powers of the chief of inquiry division" and "procedural status of the chief of inquiry division ". Analyzed the published definition of "public authority and the authority of the official." The author’s concept of "powers of the chief of inquiry division", as well as some suggestions for improving the legislation in this regard.

Начальник подразделения дознания осуще -ствляет свою процессуальную деятельность с помощью предоставленных ему законодателем полномочий. Полномочия являются процессу -альными средствами, предусмотренными зако -ном и используемыми указанным участником уголовного судопроизводства для достижения поставленных перед ним задач, для эффектив -ного выполнения им своей роли в уголовном судопроизводстве.

К сожалению, в литературе отсутствует еди -ное понимание категории «полномочия». Есть принципиальные отличия в толковании данного термина в гражданском праве, теории государст -ва и права, науке управления, административном праве.

Так, в гражданском праве полномочие рас -сматривается как право одного лица (предста -вителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изме-няя или прекращая права и обязанности пред -ставляемого [1, 2].

В других отраслях права, а также в теории государства и права, в науке управления полно -мочия рассматриваются как составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, некоторых иных лиц, реализующих функ -ции, предусмотренные для них законодателем, выражающаяся в праве соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным в нормах права. При этом данное право рассматривается одновремен-

но и как обязанность.

О единстве прав и обязанностей в составе полномочий говорится и в отношении предста -вителя в гражданском процессе [3].

Поскольку начальник подразделения дозна-ния является должностным лицом государствен -ного органа, хотя и правоохранительного, то вполне оправданным будет обращение к официальному определению понятия «полномочия», используемого в отношении государственных органов. Ведь уголовно -процессуальный закон его не раскрывает.

Официальное определение понятия «полномочия» было дано в уже утратившем силу Феде -ральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Россий -ской Федерации» [4]. В п. 5 ст. 2 указанного нормативного акта говорится о том, что полномочия органа государственной власти — это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно -властных действий. Следует отметить, что дан -ному положению не нашлось места в Федераль -ном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О

внесении изменений и дополнений в Федераль -ный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни -тельных органов государственной власти субъ-

ектов Российской Федерации» [5], отменившем действие Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ, в то время как многие другие поло -жения утратившего силу нормативного акта во -шли в разделы указанного закона.

Полагаем правомерным использование в качестве основы для определения понятия «полномочия начальника подразделения дознания» положения п. 5 ст. 2 Ф едер ального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ, кас ающие ся должностного лица государственного органа. Правда, при этом следует учитывать, что характер властных действий начальника подразделения дознания несколько иной по сравнению с органами государственной власти. Он определен возложенными на него процессуальными функциями.

Следовательно, полномочиями начальника подразделения дознания можно считать предоставленные ему законодателем реализуемые с помощью властных действий процессуальные средства для осуществления возложенных на него функций и включающие в себя его права и обязанности.

Подробнее остановимся на составляющих полномочий начальника подразделения дознания. К ним относятся его права и обязанности. Они характеризуют юридическое состояние начальника подразделения дознания; определяют пределы должного и возможного поведения и действий данного участника уголовного процесса. Свое выражение они получают в совершении начальником подразделения дознания опреде-ленных действий и в соблюдении им запретов и ограничений по службе.

Термин «права» употребляют в значении следующих возможностей: вести себя определенным образом; требовать выполнения определенных действий от других лиц; обращаться к государству за обеспечением защиты своих прав [6].

Права как составной элемент полномочий начальника подразделения дознания следует рассматривать двояко. Это не только права в собст -венном смысле слова, как мера возможного поведения , к которым, например, относится право возбудить уголовное дело в порядке, установ -ленном УПК РФ, принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в пол -ном объеме, обладая при этом полномочиями следователя (ч. 2 ст. 40.1 УПК РФ), но еще и права — гарантии осуществления правомочий данного участника уголовного процесса. Напри -мер, право проверять материалы уголовного де -ла, право давать дознавателю указания о на -правлении расследования, производстве отдель -ных следственных действий, об избрании в от -ношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения (ч. 3 ст. 40.1 УПК РФ). Реализация указан -ных возможностей гарантирует такое правомочие начальника подразделения дознания, как

поручение дознавателю производства дознания по уголовному делу (п. 1 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ).

Конечно, права-гарантии в составе полномочий начальника подразделения дознания не ис -черпывают полностью содержание понятия «уголовно -процессуальные гарантии». Кроме них к таким гарантиям относятся: принципы судопроизводства; уголовно-процессуальная форма; процессуальное принуждение; деятельность не только начальника подразделения дознания, но и других субъектов.

Что касается обязанностей как элемента полномочий начальника подразделения дознания, то и здесь не все однозначно. Среди них можно выделить особую — отвечать за неправомерность своих действий, а также их последствия. Данная обязанность составляет суть ответственности начальника подразделения дознания. Следовательно, можно говорить о том, что она наряду с правами-гарантиями также входит в состав полномочий указанного участника уголовного процесса.

В связи с этим встает проблема разграничения понятий «полномочия начальника подразде -ления дознания» и «процессуальный статус на -чальника подразделения дознания». Ведь как выяснилось права-гарантии и ответственность указанного участника уголовного процесса вхо -дят как в одно, так и в другое понятие. Не под -меняют ли они друг друга?

На данный вопрос следует ответить отрицательно. А для аргументации этого тезиса следует использовать соотношение категорий «полномочия участников уголовного судопроизводства» и «процессуальный статус участников уголовного судопроизводства». Ведь именно они лежат в основе понятий «полномочия начальника подразделения дознания» и «процессуальный статус начальника подразделения дознания».

К сожалению, среди основных понятий, используемых в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, не нашлось места термину «полномочия участника уголовного судо -производства». А единое понимание и равнозначное использование в правотворчестве этого понятия, как верно отмечает А.Н. Чертков, важно для законодательного регулирования [7]. Четкое нормативное определение понятия «полномочия участника уголовного судопроизводства», его единообразное использование в правовых актах позволит эффективно разграничить компетенцию участников уголовного судопроизводства.

Учитывая изложенные в начале статьи доводы в пользу содержания понятия «полномочия», представленного совокупностью прав, обязанностей их носителей, а также обусловленности их назначением участника уголовного судопроизводства, которое с наибольшей очевидностью прослеживается в его функциях и остальных наиболее важных направлениях его деятельно -сти, полагаем возможным закрепить в п. 24.1 ст.

5 УПК РФ следующее значение исследуемого понятия: полномочия участника уголовного судопроизводства — это закрепленные за ним в установленном законом порядке права и обязанности, предоставляемые ему для осуществления возложенных на него функций, реализуемых им с помощью властных действий.

Однако этого нововведения будет явно недостаточно для единообразного толкования ука -занного понятия. Следует также обратить внимание на специального носителя полномочий в уголовном судопроизводстве. Термины «полномочия», «уполномочен» используются законода -телем, главным образом, применительно к участникам уголовного судопроизводства, обла-дающим властным ресурсом (прокурор, орган дознания, дознаватель, следователь, начальник подразделения дознания и др.). В редких случаях в уголовно-процессуальных нормах говорится о полномочиях других лиц, не обладающих ука -занным признаком (например, о полномочиях защитника в соответствии со ст. 53 УПК РФ).

Интересна позиция законодателя применительно к данному вопросу в период действия УПК РСФСР. В этом нормативном акте термин «полномочия» не употреблялся в отношении непубличных участников. В нем говорилось о полномочиях лиц, выражающих публичный ин -терес, а именно следователя (ст. 127), начальни-ка следственного отдела (ст. 127.1), прокурора (ст. 211), судьи (глава 20).

В отношении же органов дознания термин «полномочия» законодателем не употреблялся, вместо него использовались категории «вправе» (ч. 1 ст. 122), «обязан» (ч. 3 ст. 119) и «обязанности» (ст. 118). Не применялся термин «полномочия» в УПК РСФСР и в отношении лица, произ -водящего дознание. Что тоже не вполне верно. Ведь признаком публичности наряду с судом, следователем и начальником следственного от -дела обладают и орган дознания, и лицо, произ -водящее дознание.

Думается, что носителем полномочий в уголовном судопроизводстве может выступать не любой участник уголовного судопроизводства, а соответствующие государственные органы и должностные лица: суд, прокурор, следователь, орган дознания, начальник подразделения дознания, дознаватель. Кстати, на публичность носителей полномочий, правда, в конституционных отношениях, в науке уже обращалось внимание [8].

Как уже говорилось, ныне действующее законодательство термин «полномочия» использует применительно не только к властным субъектам, но и к непубличным участникам, а именно — к защитнику (ст. 53 УПК РФ). О полномочиях лица, не обладающего никакой властью, а именно адвоката, говорится и в Федеральном законе Российской Федерации от 31 мая 2002 г. №63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Россий-

ской Федерации» [8]. При этом речь в нем идет не только об адвокате, участвующем в уголовном судопроизводстве. Он рассчитан и на адвокатов, участвующих в качестве представителя доверителя в конституционном, гражданском и административном судопроизводстве (ст. 6). В последнем случае объяснение применения термина «полномочия» к непубличным субъектам следует искать в традиционном понимании полномочий в гражданском праве. Они рассматриваются как субъективные гражданские права, управомачивающие своего обладателя на совершение сделки от имени другого лица [10]. Е .И. Орешин видит в полномочиях представителя правомочие, которое предоставляет ему возможность совершить юридические действия от имени представляемого с непосредственными юридическими последствиями для последнего [11]. Такое понимание вполне логично для горизонтальных отношений, основанных на равенстве его участников. Оно вытекает из сущности товарно-денежной формы и связано непосредственно с равенством обмениваемых материальных благ.

По иному на проблему полномочий следует смотреть в вертикальных отношениях — отношениях власти-подчинения, характерных в том числе и для уголовного процесса [12]. Участниками указанных отношений, как правило, с одной стороны, являются государственные органы и должностные лица, а с другой — иные участники уголовного судопроизводства [13, 14]. Полагаем, что обозначать одинаковыми понятиями их процессуальные возможности в уголовном судопроизводстве не вполне правильно. Тем более, что характер возможностей указанных участников процесса неидентичен. Так, предоставленные государственным органам и должностным лицам права зачастую являются одновременно и их обязанностями. Например, отмена необоснованного постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу (п. 3 ч. 1 ст. 40. 1 УПК РФ) является для начальника подразделения дознания и правом, и обязанностью. Более очевидно разграничение прав и обязанностей в отношении иных участников уголовного судопроизводства. Так, право потерпевшего знать о предъявленном обвинении (п. 1 ч. 2 ст. 42 УПК РФ) никак не может превратиться в его обязанность, а его обязанность быть подвергнутым приводу в случае неявки по вызову без уважительных причин (ч. 6 ст. 42 УПК РФ) никак нельзя рассматривать как его право.

Таким образом, можно говорить о целесообразности использования в уголовно -

процессуальном законодательстве в отношении государственных органов и должностных лиц, включая начальника подразделения дознания, термина «полномочия», а применительно к иным участникам уголовного судопроизводства — термина «права и обязанности». А значит, нуж -

даются в коррекции уголовно-процессуальные нормы, закрепляющие полномочия непубличных субъектов уголовного судопроизводства.

В частности, следует по образцу ст. 51 УПК РСФСР «Обязанности и права защитника» вне -сти изменения в ст. 53 УПК РФ «Полномочия защитника», заменив термин «полномочия» на термин «права и обязанности». Подобный опыт в УПК РФ уже имеется — не только в отношении заинтересованных участников уголовного судо -производства, но и их представителей. В статьях, им посвященных, используется именно слово «права», а не «полномочия» (например, ст. ч. 2 ст. 55, ч. 3 ст. 45, ч. 2 ст. 426, ч. 2 ст. 428 УПК РФ). В этом смысле согласованность уголовно -процессуальных норм в плане правильного применения термина «полномочия» является одной из актуальных проблем уголовного судопроизводства, решение которой позволит четче раз -граничить его участников по публичному признаку.

Итак, поскольку начальник подразделения дознания относится к числу должностных лиц, ведущих процесс, в основе понимания его полномочий лежит общее определение полномочий государственного органа или должностного лица в уголовном судопроизводстве. Важной особенностью полномочий указанных субъектов, вклю -чая и начальника подразделения дознания, явля-ется их властный характер.

Поскольку категория «права» является более общей, включающей в себя права с различным процессуальным оттенком, в том числе и права-гарантии , то именно ее и следует использовать в дефиниции полномочий участников уголовного судопроизводства из числа государственных органов и должностных лиц, включая и начальника подразделения дознания.

По той же самой причине в указанной дефиниции не имеет смысла разграничивать обязан -ность начальника подразделения дознания и его ответственность, представленную в виде обязанности отвечать за свои действия. Ведь во всех этих случаях речь идет об одном - о мере долж -ного поведения субъекта.

Таким образом, при конструировании определения «полномочия» следует использовать родовое понятие «обязанность» наряду с родо-вым понятием «право».

В связи с этим предлагаем определять полномочия государственного органа или должностного лица, осуществляющего уголовное судопроизводство, следующим образом: это обусловленная назначением государственного органа или должностного лица в уголовном судопроизводстве система его прав и обязанностей, реализуемых в рамках предоставленной ему компетенции.

Возвращаясь к вопросу о соотношении категорий «полномочия участников уголовного судопроизводства» и «процессуальный статус уча-

стников уголовного судопроизводства», следует отметить, что вторая шире первой и поглощает ее. Ведь кроме прав и обязанностей участника уголовного судопроизводства в состав его процессуального статуса входят и иные элементы. Это обстоятельство признается многими авторами, хотя единого мнения среди них по вопросу

об указанных элементах не существует.

Обращаясь к такой разновидности уголовнопроцессуального статуса, как процессуальный статус должностного лица, нетрудно заметить, что многие авторы ограничиваются включением в него лишь прав и обязанностей данного субъекта [15]. Сторонники расширительного толко-вания статуса должностного лица включают в него наряду с правами и обязанностями такие элементы, как должность, функции, гарантии деятельности и ответственность [16]. Полагаем, что последний подход предпочтительнее, поскольку более подробно раскрывает процессуальную сущность и назначение участника уголовного судопроизводства.

На наш взгляд, целесообразно включить в процессуальный статус начальника подразделе -ния дознания следующие элементы: полномочия; уголовно-процессуальные гарантии реализации прав и исполнения обязанностей, предоставлен -ных законом данному участнику процесса (принцип судопроизводства, прокурорский над -зор, уголовно-процессуальная форма и т.д.); ответственность (как позитивная, так и ретроспек -тивная); функции; задачи; процессуальная самостоятельность.

При этом следует иметь в виду, что часть процессуальных гарантий в виде некоторых прав, впрочем как и ретроспективная ответственность в виде обязанности субъекта отвечать за выполненные действия, может также входить в состав полномочий начальника подразделения дознания.

Все элементы уголовно-процессуального статуса начальника подразделения дознания яв -ляются процессуальными средствами, предпола -гающими создание обстановки требовательно -сти, организованности, дисциплинированности, с их помощью реализуется назначение данного лица в уголовном судопроизводстве.

Основными элементами процессуального статуса указанного лица являются права и обязанности. Органическая связь названных выше элементов позволяет говорить о правообязанно-сти начальника подразделения дознания. Выражается это в том, что в отличие от непубличных участников уголовного судопроизводства на -чальник подразделения дознания реализует свои права в обязательном порядке. Это делается для обеспечения и защиты публичных интересов.

Давая общую характеристику процессуального статуса начальника подразделения дозна-ния, следует подчеркнуть его отраслевой харак -тер, определяемый уголовно-процессуальными

нормами. Он базируется на общеправовом статусе, закрепляя положение указанного лица в уголовном судопроизводстве, охватывая наиболее существенные связи и отношения начальника подразделения дознания с другими участниками уголовного судопроизводства, как наделенными властными полномочиями, так и не имеющими таковых.

Таким образом, категории «полномочия начальника подразделения дознания» и «про-цессуальный статус начальника подразделения дознания» не совпадают даже при условии включения в число полномочий указанного лица обязанности отвечать за свои действия (ответственности) и прав, реализация которых обеспечивает другие права лица, входящие в его полномочия (гарантии). Полномочия на -чальника подразделения дознания — составная часть его процессуального статуса, имеющего отраслевой характер, являющегося разновид-ностью уголовно -процессуального статуса

должностного лица, определяемого уголовно -процессуальным законом. Нормативным фун-даментом уголовно-процессуального статуса начальника подразделения дознания, равно как и его составляющих (полномочий, гарантий и т.д.), являются положения, сформулированные в ст. 40.1 УПК РФ.

ЛИТЕРАТУРА

1. Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А.Я. Сухарев. — М.: Советская энциклопедия, 1984. — С. 262.

2. Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. — М.: Книжный мир, 2002. — С. 449 и др.

3. Халатов С.А. Проблемы представительства в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2001. — С. 7.

4. О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ (с изм. от 20 мая 2002 г.) // СЗ РФ. — 1999. — № 26. — Ст. 3176. — Утратил силу.

5. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла-сти субъектов Российской Федерации: Феде -ральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (с изм. и доп. от 11, 29 декабря 2004 г., 29 декабря 2006 г., 26 апреля 2007 г., 22 июля 2008г., 5 апреля 2009 г., 2 мая 2012 г.) // СЗ РФ. — 2003. — № 27.

— Ст. 2709.

6. Теория государства и права / под ред. Н.Г. Александрова. — М., 1968. — С. 531.

7. Чертков А.Н. Четкость и единообразие

конституционно-правовых понятий и

разграничение компетенции // [Электронный

ресурс]. — URL: http: //www.lawmixru/сomm/3272 / (Дата обращения: 28.09.2012 г.).

8. Жданов А.Ф. Конституционно-правовые вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2009. — С. 10.

9. Об адвокатской деятельности и адвокатуре в

Российской Федерации: Федеральный закон

Российской Федерации от 31 мая 2002 г. №63-Ф3 (в ред. Федеральных законов от 28.10.2003 № 134-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 20.12.2004 № 163-ФЗ, от 24.07.2007 № 214-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 11.07.2011 № 200-ФЗ, от 21.11.2011 № 326-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 03.12.2007 № 320-ФЗ) // СЗ РФ. — 2002. — № 23.

— Ст. 2102; 2004. — № 35. — Ст. 3607.

10. Крашенинников Е.А., Байгушева Ю.В. К понятию полномочия // Вестник гражданского права. — 2012. — № 2. — С. 67.

11. Орешин Е.И. Правовая природа полномочия представителя // Журнал российского права. — 2007. — № 2. — С.122.

12. Трещева Е.А. Понятие и виды полномочий представителей в арбитражном процессе // Российская юстиция. — 2007. — №11. — С. 29.

13. Горский Г.Ф., Кокорев Л.Д., Элькинд П.С. Проблемы доказательств в советском уголовном процессе. — Воронеж, 1978. — С. 9.

14. Насонова И.А. Теоретическая модель уголовно-процессуальной защиты: монография / под ред. О.А. Зайцева. — М., 2011. — С. 17.

15. Эркенов М.Б. Процессуальный статус дознавателя: автореф. дис. . канд. юрид. наук / М.Б. Эркенов. — Нижний Новгород, 2007. — С. 6.

16. Куртяк И.В. Правовой статус должностных лиц органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 1998. — С .30.