Развитие конституционно-правовой системы сдержек и противовесов как основы деятельности законодательного (представительного) органа Государственной власти Российской Федерации

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 29(244).

Право. Вып. 29. С. 21-25.

И. А. Трушинская

РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ КАК ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рассмотрены основные нормативные правовые акты конституционного права, в которых находят развитие нормы Конституции РФ, закрепляющие механизм взаимодействия палат Федерального Собрания РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, судами в системе сдержек и противовесов; проанализированы нормы иных отраслей права, развивающие конституционно-правовую систему сдержек и противовесов; обозначена роль постановлений Конституционного Суда РФ в толковании соответствующих норм Конституции РФ.

Ключевые слова: система сдержек и противовесов, конституционное право, бюджетное право, административное право, уголовное право, трудовое право, толкование норм, постановления Конституционного Суда РФ.

Конституционное право занимает ведущее место в системе права Российской Федерации. В предмет конституционного права входят наиболее фундаментальные общественные отношения, которыми характеризуются в том числе система, порядок формирования, принципы организации и механизм деятельности органов государственной власти. Таким образом, порядок взаимодействия палат Федерального Собрания РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, судами, а также между собой посредством применения указанными органами государственной власти основных и контрольных полномочий, конституционно-правовых запретов и ограничений устанавливается в основном нормами конституционного права. При этом нормы, закрепляющие на первоначальном уровне систему сдержек и противовесов, ее основные элементы, содержатся в главном нормативном правовом акте этой отрасли — Конституции РФ1, базовые предписания которой находят развитие в нормах других источников конституционного права.

Основными нормативными правовыми актами отрасли конституционного права, развивающими выраженный в нормах Конституции РФ механизм взаимодействия палат Федерального Собрания РФ (Совета Федерации и Государственной Думы) с Президентом РФ, являются Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»2, Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3, Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. № 792 «О полномочных пред-

ставителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»4, постановление Государственной Думы РФ от 19 июня 1998 г. № 2636-П ГД «Об утверждении Положения о Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации»5.

Нормы Конституции РФ, закрепляющие механизм сдержек и противовесов между палатами Федерального Собрания РФ и Правительством РФ, находят развитие в нормативных правовых актах, к основным из которых следует отнести Федеральный конституционный закон от

17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»6, Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»7, Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»8, Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»9, Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»10, постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской

Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»11 (далее — Регламент Правительства РФ), постановление Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 94 «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»12.

Конституционно-правовой механизм взаимодействия федерального (законодательного) органа государственной власти и органов судебной власти находит свое развитие в положениях Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»13, Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»14, Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»15, Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»16. В нормах постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»17 (далее — Регламент Совета Федерации) и постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»18 (далее — Регламент Государственной Думы) детализируются отдельные элементы конституционноправовой системы сдержек и противовесов во взаимодействии палат Федерального Собрания РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, судами, а также Совета Федерации и Государственной Думы между собой. Так, положения регламентов Совета Федерации и Государственной Думы довольно последовательно регулируют порядок проведения «правительственного часа» на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, порядок подготовки и принятия парламентских запросов, порядок выдвижения обвинения и отрешения Президента РФ от должности, порядок обращения Совета Федерации и Государственной Думы в Конституционный Суд РФ. Кроме того, нормы Регламента Совета Федерации конкретизируют процедуру участия Совета Федерации в парламентском расследовании Федерального Собрания, регламентируют порядок назначения Советом Федерации судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда

РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. В ст. 144— 154.3 Регламента Государственной Думы находят развитие положения Основного Закона РФ, закрепляющие такие элементы системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях нижней палаты Федерального Собрания и высшего исполнительного органа государственной власти, как дача согласия Государственной Думой на назначение Председателя Правительства РФ, решение вопроса о доверии Правительству РФ, ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности (п. «а» ст. 83, п. «а», «б», «в» ч. 1 ст. 103, ст. 111, п. «а» ч. 1 ст. 114, ч. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ). В ст. 103-139 Регламента Совета Федерации и ст. 103-143 Регламента Государственной Думы в развитие положений п. «г», «д» ст. 84, ст. 104-108 Конституции РФ предусматривается порядок взаимодействия палат парламента в законодательном процессе, а также последних с главой государства на стадии направления принятых федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов о поправке к Конституции РФ Президенту РФ для подписания и обнародования и повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ федеральных законов.

Однако следует признать, что закрепление конституционно-правового механизма сдержек и противовесов в Конституции РФ и его развитие в нормах законодательства не всегда выглядят системно упорядоченными. Так, ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» в качестве правовой основы проведения парламентского расследования называет Конституцию РФ. Вместе с тем нормы Конституции РФ не содержат положений, предусматривающих полномочие палат Федерального Собрания РФ осуществлять парламентское расследование как одну из форм парламентского контроля. Не получили конституционного закрепления и такие формы конституционного контроля, как парламентский запрос, запросы и обращения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, проведение «правительственного часа». Тем не менее полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы направлять запросы Председателю и членам Правительства РФ, право Совета Федерации и Государственной Думы приглашать Председателя и членов Правительства РФ на заседания соответству-

ющей палаты Федерального Собрания РФ для ответов на вопросы предусмотрены нормами Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Регламентов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, согласно которым органы государственной власти осуществляют свою деятельность в пределах, установленных Конституцией РФ. Не получил нормативно-правового закрепления в Конституции РФ институт полномочных представителей. Вместе с тем действующее законодательство предусматривает этот институт в качестве одной из форм взаимодействия Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации, Государственной Думы между собой.

Положения норм конституционного права, закрепляющие механизм взаимодействия органов государственной власти посредством системы сдержек и противовесов, находят развитие в нормах иных отраслей права (финансового, административного, уголовного, трудового).

Так, конституционные нормы, предусматривающие обязанность Правительства РФ по разработке и представлению Государственной Думе федерального бюджета, отчета о его исполнении (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), находят прямое развитие в нормативных положениях бюджетного права. Бюджетный кодекс РФ детализирует порядок взаимодействия палат Федерального Собрания РФ, Счетной палаты, Президента РФ, Правительства РФ в бюджетном процессе, который складывается из стадий составления, рассмотрения, утверждения проекта федерального закона о бюджете и контроля за его исполнением. Таким образом Бюджетный кодекс РФ развивает положения ч. 5 ст. 101 Конституции РФ об образовании палатами Федерального Собрания РФ Счетной палаты в целях контроля за исполнением федерального бюджета, п. «а» ст. 106 Конституции РФ об обязательном рассмотрении в Совете Федерации принятых Государственной Думой законов по вопросу федерального бюджета, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ о разработке Правительством РФ и представлении нижней палате парламента федерального бюджета и отчета о его исполнении.

Пункт «е» ст. 84 Конституции РФ наделяет Президента РФ правом обращаться к Федераль-

ному Собранию РФ с ежегодными посланиями

о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики нашего государства. Расширяя и уточняя данное положение, ст. 170 Бюджетного кодекса РФ закрепляет правило, согласно которому глава российского государства не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет парламенту бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. В то же время представляется необходимым уточнить п. «е» ст. 84 Конституции РФ, закрепив полномочие Президента РФ обращаться к Федеральному Собранию РФ с ежегодными бюджетными посланиями о бюджетной политике России на очередной финансовый год и с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики нашего государства.

На повышение эффективности применения конституционно-правовых норм, предусматривающих в качестве элементов системы сдержек и противовесов отрешение Президента РФ от должности (ст. 93 Конституции РФ) и парламентский контроль в формах парламентского расследования, запросов и обращений членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, направлены положения норм административного права в части установления административной ответственности за невыполнение законных требований члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (ст. 17.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях19) и за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации) или их представление в неполном объеме или в искаженном виде (ст. 19.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Положения ст. 287 Уголовного кодекса РФ20, предусматривающие уголовную ответственность за отказ в предоставлении информации Совету Федерации, Государственной Думе, Счетной палате, повышают эффективность применения положений п. «г», «д» ст. 84, ч. 5 ст. 101, п. «в» ч. 1 ст. 103, ст. 104-108, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ.

На развитие норм ст. 92, 93, 111, 117 Конституции РФ косвенно направлены положения трудового права в части установления гарантий трудовых прав и права на социальное

обеспечение, в том числе на получение государственной пенсии, депутатов Государственной Думы в случае роспуска нижней палаты парламента и Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, и членов его семьи. Обязательность закрепления в законе гарантий работникам, избранным на выборные должности в государственных органах, предусмотрена ст. 172 Трудового кодекса РФ21. Согласно ст. 26 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № З-ФЗ) депутат Государственной Думы в случае ее роспуска имеет право на получение единовременного денежного пособия, равного трехкратному размеру его ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения депутатских полномочий, право на бесплатный проезд для себя и членов своей семьи, бесплатный провоз имущества весом до десяти тонн к постоянному месту жительства. Депутату Государственной Думы, который имеет трудовой стаж, равный требуемому для назначения полной пенсии по старости (включая пенсии на льготных условиях), полномочия которого прекращены в связи с роспуском Государственной Думы, с его согласия государственная пенсия назначается досрочно, но не ранее чем за два года до установленного законодательством пенсионного возраста (Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»22). При этом он имеет право на ежемесячную доплату к государственной пенсии (п. 3 ст. 26 Федерального закона № З-ФЗ). Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»23 устанавливаются правовые, социальные и иные гарантии Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, в том числе в случае его отставки. Думается, что под действие указанного Закона подпадают и общественные отношения, связанные с предоставлением главе государства гарантий в связи с прекращением исполнения им своих полномочий по причине его отрешения от должности (ч. 2 ст. 92, ст. 93 Конституции РФ).

Большое значение для развития норм Основного Закона РФ, закрепляющих механизм

взаимодействия палат Федерального Собрания РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, судами, имеют постановления Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ. Полномочия Конституционного Суда РФ толковать Конституцию РФ закреплены ч. 5 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3, 21, 105, 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Нельзя согласиться с утверждением о том, что «в условиях трудности внесения в Конституцию изменений толкование Конституции приобретает сегодня качество конституционного законо-дательствования»24. Думается, что выполнение органом судебной власти законодательной функции явилось бы грубым нарушением ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей принцип осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Это положение неоднократно подчеркивалось самим Конституционным Судом РФ25. Однако, учитывая то, что «цель толкования Конституции Российской Федерации... заключается в том, чтобы, устранив неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить надлежащее их применение, соблюдение, исполнение и использование»26, а также то, что толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является официальным и общеобязательным (ст. 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), нельзя не признать важную роль решений Конституционного Суда РФ в развитии положений Основного Закона РФ.

Таким образом, нормы Конституции РФ, закрепляющие механизм взаимодействия палат Федерального Собрания РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, судами, а также Совета Федерации и Государственной Думы между собой, находят развитие в нормах конституционного, бюджетного, административного, уголовного и трудового права. В постановлениях Конституционного Суда РФ соответствующие положения Основного Закона РФ получают официальное и обязательное для всех толкование с целью их надлежащего применения, соблюдения, исполнения и использования.

Примечания

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с уче-

том поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Рос. газ. 2009. 21 янв.

2 Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

3 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

4 Указ Президента РФ «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 июня 2004 г. № 792 // Рос. газ. 2004. 25 июня.

5 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Об утверждении Положения о Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации» от

19 июня 1998 г. № 2636-II ГД // Собр. законодательства РФ. № 27. 1998. Ст. 3104.

6 Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

7 Закон РФ о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 2.

8 Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

9 Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 1999. 8 июля.

'“Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

11 Постановление Правительства РФ «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» от 1 июня 2004 г. № 260 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

12 Постановление Правительства РФ «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» от 1 февраля 2000 г. № 94 // Собр. законодательства РФ. 2000. № 6. Ст. 774.

13 Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от

21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

14 Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апре-

ля 1995 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

15 Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.

16 Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. № 3132-1 // Рос. газ. 1992. 29 июля.

17 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 30 января 2002 г. № 33-СФ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

18 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД // Собр. законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

19 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1.

20 Уголовный кодекс Российской Федерации от

13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

21 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 3.

22 Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2001. № 52. Ст. 4920.

23 Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 617.

24 Конституционное право России : учебник / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2003. С. 63.

25 Определение Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Совета Республики Коми о проверке конституционности статей 37 и 39 Закона СССР “О статусе народных депутатов в СССР”» от 8 января 1998 г. № 3-0//Вестн. Конституц. Суда РФ. 1998. №2; Определение Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 года “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”» от

10 апреля 1997 г. № 57-0 // Вестн. Конституц. Суда РФ. 1997. № 4.

26 Определение Конституционного Суда РФ «По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации» от

5 ноября 1998 г. № 134-0 // Вестн. Конституц. Суда РФ. 1999. № 1.