Охрана окружающей среды как объект государственного управления

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 3 (20). С. 21-27. © М.А. Бучакова, 2009

УДК 342.5

ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

М.А. БУЧАКОВА

Рассматривается окружающая среда в качестве объекта правоотношений, проблемы её охраны и эффективности государственного управления в исследуемой сфере.

Ключевые слова: окружающая среда, охрана, объект, субъект, государственное управление.

The environment and the problems of it's protection and effectiveness of state governing are researched as the object of legal relations.

Ключевые слова: environment, protection, object, subject, administration of government.

Всякая самоуправляемая система представляет собой единство двух подсистем: объекта управления и субъекта управления, осуществляющего сознательное воздействие на объект с целью достижения поставленной цели [1]. При этом управляющая подсистема оказывает упорядочивающее воздействие на управляемую подсистему. Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Некоторые исследователи полагают, что объектом управления являются люди и их общности, а субъектом управления - «выделяемые обществом особые группы людей, наделенные правом принимать решения о целях, средствах, методах и задачах человеческой деятельности» [2]. Наиболее распространена точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения [3]. По мнению Ф. Шамхалова, применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта управления выражается в двух аспектах: а) общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления; б) в структурном разрезе любое общественное отношение само по себе также представляет собой определенную систему элементов (субъекты отношений, сознательно-волевые связи между ними, поведение

(действия, поступки) субъектов, материальные и нематериальные объекты, на которые направлено это поведение) [4]. Субъект и объект управления имеют сложную структуру, каждый из которых может быть разделен на составные части. Ступенчатость объекта порождает иерархическое построение субъекта, однако связь их между собой не ограничивается рамками соответствующего уровня. Определенный управляющий субъект преимущественно воздействует на соответствующий объект, что не исключает, а предполагает согласованное воздействие взаимосвязанных субъектов на взаимосвязанные объекты [5]. Эффективное управление возможно лишь в том случае, если реакции управляемой системы будут адекватны управляющим воздействиям. При управлении социальными процессами необходимо понимание обществом поставленных органами государственной власти основных целей, направлений общественного развития. При этом цель может быть достигнута, если общество располагает интеллектуальными, экономическими и материальными ресурсами, всеми необходимыми средствами для достижения цели [6].

В современной научной литературе появляются различные определения государственного управления в области охраны окружающей среды. Основу этих определений составляют базовые подходы к государственному управлению в целом. Так, Ю.А. Тихомиров рассматривает государственное управление в широком и узком смыслах. В

широком смысле, по мнению ученого, государственное управление выступает в качестве сферы организующей и распорядительной деятельности государственных органов. В узком смысле, это деятельность органов исполнительной власти, характеризующаяся следующими признаками: непрерывным или оперативным характером деятельности; осуществлением специализированных функций, требующих единообразной технологии; установлением юридико-функциональных режимов; применением мер административной ответственности; деятельностью иерархически построенного аппарата управления; профессиональным персоналом; административным усмотрением [7]. Согласно взглядам Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского: «государственное управление - это осуществление от имени, по поручению и уполномочию государства управления, то есть исполнительная и распорядительная деятельность, в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства» [8]. В целом, государственное управление, как сложное явление, имеет множество аспектов политического, экономического, морально-этического, организационно-технического, информационного характера [9].

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды представляет деятельность уполномоченных субъектов, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию её последствий. Это означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая проводится в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке [10]. Экологическое управление, отмечает М.М. Бринчук, рассматривается в качестве способа воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, имеет своей задачей их упорядоче-

ние, координацию и развитие для достижения определенной цели, а именно - поддержание оптимального состояния окружающей среды, её оздоровление, рациональное использование природных ресурсов и в конечном счете создание благоприятных условий для жизнедеятельности людей [11].

Государство прямо или косвенно распространяет свое управление на все значимые объекты, процессы, отношения, доступные управленческому влиянию. Выделение отдельных групп объектов государственного управления при всем их разнообразии необходимо в целях последующей дифференциации форм и методов управления применительно к разным видам объектов. Особое значение имеют закономерности управления: развития управляющей системы (субъекта управления) и развития управляемой системы (объектов управления) [12]. Природоохранные процессы относятся к числу тех социальных процессов, которые должны постоянно находиться в поле зрения государственных органов управления, быть объектом такого управления. В этой связи окружающая среда как объект государственного управления представляет собой «сложную целостность, в которой присутствуют различные классы объектов, отличающиеся друг от друга по организационной природе и степени сознательного влияния на их развитие» [13]. Она является сложной экологосоциальной и экономической системой и выступает в качестве комплексного объекта правовой охраны. Однако любой комплекс состоит из различных элементов, которые в целом образуют исходный объект. Непосредственными объектами правовой охраны выступают природные ресурсы - земля, её недра, вода, леса, атмосферный воздух, животный мир, особо охраняемые природные территории и объекты. Поэтому нормы природоохранного законодательства, регламентирующие функционирование и охрану отдельных объектов природы, одновременно направлены на поддержание экологического равновесия в биосфере, предотвращение загрязнения окружающей среды, создание оптимальных условий для благоприятности окружающей среды в целом [14].

Как самостоятельный объект государственного управления окружающая среда - от-

носительно новая сфера государственной деятельности. Как справедливо отмечал профессор В.В. Петров, экологическая функция государства возникла вместе с обострением проблемы охраны природной среды. До этого времени вопросы использования и охраны природы решались в рамках экономической деятельности государства и рассматривались как проявление его экономической функции [15]. Особое внимание в исследуемой проблеме уделяется взаимоотношениям «человек - природа». Этот аспект взаимоотношений потребовал принципиально новых философских подходов, новых идей о взаимодействии общества с техногенно измененной природой, системного подхода. «Человеческое общество состоит из конкретных людей, находящихся в системе многообразных связей - общественных отношений, в которые они вступают в процессе производства и распределения материальных благ, а также участвуя в политической, культурной и иных сферах социального бытия. Вне этих связей и отношений конкретный индивид предстает как человек, то есть живое существо. Человек представляет собой неотъемлемую часть природы, проявляющуюся в его биологических, физических, физиологических и психических процессах. Благодаря своим биологическим особенностям человек в ходе длительной эволюции существенно преобразовал себя, создав качественно новое, неизвестное природе состояние - человеческое общество» [16].

Общество неразрывно связано с природой, они пребывают друг с другом в диалектическом единстве. Само общество возникло в процессе эволюции биосферы... Человек включен в природу, он частица природы. Природа служит человеку, является непосредственным жизненным средством для человека [17]. Выдающимся ученым В.И. Вернадским в 20-х годах ХХ столетия было разработано учение о биосфере как глобальной единой системе Земли, где основной ход развития определяется деятельностью живых организмов. О роли живых организмов на Земле В.И. Вернадский писал: «Можно без преувеличения утверждать, что химическое состояние наружной коры нашей планеты, биосферы всецело находится под влиянием жизни, определяется живыми организмами;

несомненно, что энергия, придающая биосфере её обычный облик, имеет космическое происхождение... Но именно живые организмы, совокупность жизни, превращают эту космическую лучистую энергию в земную и создают бесконечное разнообразие нашего мира» [18]. По мнению ученого, неизбежен единственно правильный подход к биосфере как к целостной, глобальной экологической системе, обладающей определенной структурой и устойчивостью, присущими ей особенностями формирования и развития. Такое понимание биосферы особенно важно сейчас, когда техногенное воздействие на природу достигло небывалых масштабов и способно вызвать планетарные изменения среды обитания человека. В результате техногенной деятельности человечества биосфера Земли коренным образом преобразуется и становится, по определению Вернадского, ноосферой - «сферой разума». Ноосфера -новое геологическое явление на нашей планете, в ней человек впервые становится крупнейшей геологической силой. Ноосфера

- мир разумных, научно обоснованных поступков в глобальном масштабе [19].

Охрана окружающей среды как объект взаимодействия общества и природы представляет собой новую качественную структуру, которая преобразована и изменена под действием естественных и социальных сфер. Давление на окружающую среду таково, что на современном этапе развития человечества порой сложно провести грань между природой и окружающей средой, поскольку антропогенное влияние на природу значительно, и постоянно природа осваивается как позитивно, так и негативно. В результате этого контакта окружающая среда не превращается в отдельную сферу, продолжает жить по своим законам и остается при этом частью живой оболочки Земли. Существуют разные подходы к пониманию объектов окружающей среды. По мнению С. А. Боголюбова, объектами являются естественные экосистемы, природные ресурсы, иные объекты и особо охраняемые территории [20]. Иначе классифицирует элементы экосистем Б.В. Ерофеев, полагающий, что объекты окружающей среды следует подразделять на: а) природные объекты (земля, недра земли, леса, воды, дикая фауна, атмосферный воздух); б) природные

комплексы, курортные местности, ландшафты особого назначения (заповедники, национальные природные парки, заказники, памятники природы и т. п.); в) природные свойства природных объектов: режим почвенной влаги, гидрологический режим вод, полезные свойства жизнедеятельности дикой фауны и т. п.; г) природные процессы: период нереста рыб, период миграции животных и др. При этом в идеале необходимо охранять всю экосистему, а не отдельные её элементы. Однако, как отмечает автор, общественный интерес избирателен, и правовому регулированию подвергаются не экологические системы в целом, а лишь отдельные элементы этих систем [21].

Между тем охрана окружающей среды и использование природных ресурсов это, по сути, две составляющие единого целого, и особенность их заключается в постоянном антагонизме между собой. Проблемность исследуемого объекта государственного управления заключается также в том, что до настоящего времени отсутствуют единые подходы к пониманию окружающей среды. Об отсутствии единых критериев оценки качества окружающей среды в контексте права на благоприятную окружающую среду писал еще в 80-е годы ХХ столетия Ю.С. Шемшу-ченко [22], объясняя терминологическую неопределенность в том числе и слабостью правового регулирования экологической сферы.

За последние десятилетия произошли серьезные изменения в правовом регулировании экологических проблем, приняты десятки нормативных актов, регламентирующих правоотношения исследуемой сферы. Однако не прекращаются дискуссии по вопросу правового толкования терминов «окружающая среда», «природная среда» и ряда других. Такого рода теоретическая неопределенность понятийного аппарата не способствует его действенному применению. Как справедливо отмечают авторы Комментария к Федеральному закону «Об охране окружающей среды», «. залогом эффективности действующих правовых норм является понятийная определенность используемых законодателем правовых категорий, позволяющая отождествить их с категориями фактическими. Это исключает субъективный критерий толкования правовых терминов» [23].

Главной методологической основой понятийного аппарата в области охраны окружающей среды является Федеральный закон № 7-ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». В данном нормативном документе законодатель приводит легальное определение понятий «окружающая среда», «благоприятная окружающая среда» и других ключевых понятий. Определение понятия окружающей среды включает дефиниции компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных, а также антропогенных объектов, а «природная среда» позиционируется как «совокупность компонентов природной среды, природных и природноантропогенных объектов». Таким образом, «окружающая среда» включает в себя природную среду и антропогенные объекты, т. е. объекты, созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающие свойствами природных объектов.

Указанный подход к понятию окружающей среды является относительно новым в российском законодательстве. До принятия Федерального закона № 7 от 10 января 2002 г. под окружающей средой понималась лишь природная, естественная среда, и в рамках этой категории рассматривались отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Однако данный закон регулирует тот же круг общественных отношений, что и раньше, и за границами его содержания остаются отношения, связанные с антропогенными объектами. Ученые в основном придерживаются традиционного подхода к пониманию общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, т. е. рассматривают их как правовые отношения взаимодействия общества и окружающей природной среды. Определенный элемент противоречия несет и понятие «благоприятная окружающая среда», под которой законодателем понимается среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Данное определение носит в большей мере декларативный характер и не дает должного ответа на поставленный вопрос. Кроме того, «благоприятная окружающая среда» - это преимущественно оценочная категория, и её указанное качество «благо-

приятность» устанавливается на основе множества нормативов, стандартов, уровня ре-сурсоемкости и других показателей.

Основу государственного управления в той или иной сфере деятельности составляет политика государства, представляющая собой стратегически осмысленную деятельность, имеющая систему целей и концептуальных идей, отражающих наиболее значимые аспекты перспективы построения общественных отношений. Любая политика немыслима без конкретных ориентиров, без представлений о конечных результатах деятельности, а также путях, сроках, этапах их достижений [24].

Экологическая политика Российской Федерацией была сформулирована в Указах Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» [25] и от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [26]. В этих основополагающих концептуальных документах сформулированы основные задачи и цели государства в экологической сфере, а также способы их достижения. В частности, это обеспечение стабилизации экологической ситуации в процессе выхода страны из кризиса; коренное улучшение состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления; ведение хозяйственной деятельности в пределах емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленное изменение структуры экономики, структуры личного и общественного потребления. Стабилизация и совершенствование государственного управления в данной сфере общественных отношений неразрывно связаны с устойчивым развитием государства, что в свою очередь предполагает создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включающей совершенствование действующего природоохранного законодательства, в части его систематизации, более чет-

кого определения полномочий органов публичной власти, осуществляющих охрану окружающей среды, а также форм и механизмов их деятельности. В глобальном масштабе, отмечает М.М. Бринчук, концепция устойчивого развития является альтернативой господствующей во все времена в России и во всем мире концепции потребительского отношения человеческого общества к природе и её ресурсам. Наряду с социально-экономическими составляющими концепции устойчивого развития значительное место в ней принадлежит экологическому компоненту. По существу, речь идет об интеграции интересов экономического и социального развития, сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Закрепленная в нормах права модель устойчивого развития является формой регулирования социальной ответственности современного общества и государства за создание условий для будущих поколений, позволяющих удовлетворять разнообразные потребности - физиологические, экономические, духовные и иные - в процессе взаимодействия с природой [27].

Идеи о сохранении природы получили свое дальнейшее развитие в Экологической доктрине Российской Федерации [28], в соответствии с которой сохранение природы и улучшение качества окружающей среды являются приоритетным направлением деятельности государства и общества. Исходя из этого, государственная политика в области охраны окружающей среды подразумевает постановку системы стратегических и тактических целей, достижение которых может быть осуществлено путем реализации среднесрочных и долгосрочных программ, мер по гарантированному обеспечению экономики природными ресурсами и поддержанию благоприятной окружающей среды. Стратегическими целями государственной политики в этой сфере являются: создание условий для повышения эффективности использования природных ресурсов; обеспечение воспроизводства (восстановления) природных ресурсов; повышение защищенности природной среды и охрана безопасности жизнедеятельности человека от негативных природных и антропогенных факторов. Результативность в достижении поставленных целей в области

охраны окружающей среды возможна при учете комплекса всех факторов как объективного, так и субъективного характера, оказывающих на нее воздействие.

Следует отметить, что реализация программных экологических документов позволила бы не только стабилизировать экологическую ситуацию, но и улучшить состояние окружающей среды. К сожалению, до настоящего времени концепция устойчивого развития, а также перечисленные выше нормативные правовые акты не оказали значительного влияния на национальное право и экологическую политику России. Основополагающие постулаты, выработанные мировой научной мыслью так и не стали составной частью государственной экологической политики, а техногенный путь развития российской экономики продолжает оставаться приоритетным. Данный подход к проблемам экологии отразился и на государственной системе управления этой сферой. Оно характеризуется неадекватностью, а в определенных случаях - потерей прямых и обратных связей. Наличие множества законов, указов, иных нормативных правовых актов, их игнорирование исполнительными органами свидетельствуют о растущей авторитарной бюрократизации высших управленческих уровней. Системе государственного управления присущи стремление к максимальной автономности, закрытость, высокий уровень коррумпированности. Отсутствует системный комплексный подход и координация в решении экологических проблем отраслевыми и территориальными исполнительными органами государственной власти, недостаточно финансирование природоохранных мероприятий, отсутствует реально действующий механизм охраны окружающей среды, несовершенна организационная структура управления экологической деятельностью. При этом природоохранная деятельность неразрывно связана и является составной частью социально-экономического развития.

В условиях глобального кризиса, охватившего всю цивилизацию, государственное управление усложняется, поскольку требуется адаптация управления и оптимизация жизнедеятельности общества в данный период. В этой связи стоит задача значительной активизации деятельности всех уполномо-

ченных природоохранных структур и создание оптимальной системы государственных органов, органов местного самоуправления, деятельность которых должна быть направлена на решение проблем природоохранной сферы. Основной стратегической целью становятся сохранение и восстановление естественных экосистем, мобилизация и улучшение качества окружающей среды. Все эти мероприятия осуществляются в процессе реализации экологической политики, которая должна быть ориентирована и на социальные цели. Охрана природы устанавливает границы деятельности людей по использованию природных ресурсов, нарушение которых препятствует самовозобновлению природы, наносит ей невосполнимый ущерб. Она призвана обеспечить сохранение благоприятной природной среды для нынешних и будущих поколений, непрерывное воспроизводство возобновимых ресурсов [29].

Управляющее воздействие не возможно без эффективного предвидения ситуаций. Поэтому большое значение приобретает четкое научно обоснованное управление, которое предполагает учет природных ресурсов, различных воздействий на природу и контроль над антропогенной деятельностью. Установление экологических ограничений по территориям и отдельным экосистемам в рамках соответствующих экологических программ будет способствовать структурной перестройке экономики, переходу её на малоотходные и ресурсосберегающие технологические процессы и производства [30]. Поиски решения глобальных экологических проблем ведутся в направлении создания максимально щадящих биосферу «замкнутых» технологических процессов - малоотходных технологий, экологически чистых источников энергии. Сохранение биосферы Земли в условиях растущего антропогенного воздействия на окружающую среду - одна из острейших глобальных проблем современности. Оптимизация взаимодействия общества и природы требует приведения в соответствие масштабов и форм антропогенного воздействия с естественными возможностями территории.

Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья её населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии

сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Важной задачей является определение роли государства в обеспечении экологически благоприятных условий для граждан России, всего государства в русле административных реформ. Прежде всего в основу управления качеством окружающей среды и природными ресурсами на соответствующей территории должен быть положен экосистемный принцип, который позволяет создавать собственную экономико-организационную систему по её сохранению и восстановлению. Игнорирование природно-ландшафтных, климатических, географических особенностей территории, неумелые и непоследовательные управленческие действия в решении вопросов охраны окружающей среды могут привести к усилению неблагоприятного экологического состояния конкретной территории и, как следствие этого, к снижению социальных показателей: ухудшению демографической ситуации на территории региона, качества здоровья населения и т. д.

Существование единого мощного Российского государства возможно при условии реальной самостоятельности, границы которой характеризуют правильное соотношение федеральных и региональных интересов в управленческой практике: с одной стороны -мощные регионы с экономически самостоятельным и развитым хозяйством, с другой -верховенство федеральных законов на всей территории России [31].

Оптимальное управление охраной окружающей среды в этой связи заключается в поддержании комфортных условий проживания человека, устранении негативных факторов и минимизации рисков, связанных с их применением.

1. См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1997. - С. 158.

2. Суворов Л.Н., Аверин А.Н. Социальное управление. Опыт философского анализа. -М., 1984.

3. См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997.

4. См.: Шамхалов Ф. Теория государственного управления. - М., 2002. - С. 212-213.

5. См.: ТихомировЮ.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. - М., 1978. - С. 71.

6. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления. - М., 2006. - С. 15.

7. См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.

8. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: учебник для вузов. - М., 2001. - С. 18.

9. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М, 1988. - С. 102.

10. См.: Дубовик О.Л. Экологическое право. - М., 2006. - С. 202.

11. См.: Бринчук М.М. Экологическое право. -М., 2005.

12. См.: ТихомировЮ.А. Указ. соч. - С. 71-73.

13. Бачило И. Л. Организация советского государственного управления. - М., 1984. - С. 15.

14. См.: Шемшученко Ю.С. Местные Советы и охрана окружающей среды. - М., 1987. - С. 14.

15. См.: Петров В.В. Экологическое право. - М., 1995. - С. 78-90.

16. Общая теория права / под ред. проф. А.С. Пи-голкина. - М., 1998. - С. 128.

17. Попков В.Д. Единство природы и общества // Теория государства и права / под ред. проф. М.Н. Марченко. - М., 1996. - С. 159.

18. Вернадский В.И. Избр. соч. - М., 1960. - Т. 5.

- С. 228-240.

19. См.: Новиков Ю.В. Экология, окружающая среда и человек. - М., 2005. - С. 20.

20. См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. -М., 2007. - С. 59-64.

21. См.: Ерофеев Б.В. Экологическое право. - М., 2006.

22. См.: Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. - Киев, 1989. - С. 19-20.

23. Абанина Е.Н., Зенюкова О.В., Сухова Е.А. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды». - М., 2006. -С. 14.

24. Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Гос-во и право. - 2001. - № 7. - С. 16.

25. СААП РФ. - 1994. - № 6. - Ст. 436.

26. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 15. - Ст. 1572.

27. См.: Права человека и процессы глобализации современного мира / отв. ред. Е.А. Лука-шева. - М., 2005. - С. 182.

28. См.: Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р «Об экологической доктрине Российской Федерации». - 2002. -№ 36. - Ст. 3510.

29. Казанник А.И. Научная организация управленческого труда. - Омск, 2004. - С. 86.

30. См.: Лукьянчиков Н.Н. Экономика и организация природопользования. - М., 2007.

31. См.: Региональная экономика / под ред. В.И. Видяпина и М.В. Степанова. - М., 2007.