Демографическая политика в современной России: подходы к определению целей

Василь САКАЕВ

ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ЦЕЛЕЙ

В статье рассматриваются основополагающие документы Российской Федерации в сфере демографической политики. Автор проводит сравнительный анализ подходов к формулированию цепей демографической политики на различных этапах развития современной России.

The basic documents of the Russian Federation in the sphere of demographic policy are considered in the article. The author carries out the comparative analysis of approaches to setting the purposes of demographic policy at the different stages of development of modern Russia.

Ключевые слова:

демографическая политика, Концепция демографического развития РФ до 2015 г., Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г.; demographic policy, The Concept of Demographic Development of the Russian Federation till 2015, The Concept of Demographic Policy of the Russian Federation till 2025.

САКАЕВ

Василь

Тимерьянович —

к.и.н., доцент

кафедры

политических

наук Набережно-

колнинского

филиала Казанского

(фриволжекогоо

федерального

университета

sakaev2003@mail.ru

В реализации любой политики как государственно-управленческой функции важнейшее место занимает формулирование целей. Именно цели политики позволяют выбрать необходимый инструментарий, определить средства и механизмы реализации. Демографическая политика не является в данном случае исключением. Можно привести мнение А.Г. Вишневского, который указывал, что говорить о собственно демографической политике можно только при наличии трех признаков: институциональности, осознанности целей и их «демографичности»1. Таким образом, наличие цели является ключевым моментом любой демографической политики.

Дискуссия о целях демографической политики в нашей стране ведется фактически с 1980-х гг. Еще в 1982 г. А.Г Вишневский писал о двух возможных подходах к формулированию целей демографической политики: инструментальном (количественном), связанном с определением демографического оптимума, и ценностном (качественном), который выводит цели демографической политики из внутренних закономерностей функционирования самой демографической системы2.

Схожие идеи высказывал другой выдающийся демограф А.Я. Кваша. Он писал, что «при выборе целей демографической политики речь идет об определении параметров устойчивого в течение длительного периода типа воспроизводства населения». При этом А.Я. Кваша поддерживал требование стабильности целей при планировании демографической политики, так как «если параметры и цели ее [демографической политики] часто меняются, то эффективность демографической политики с социально-экономической и психологической точек зрения становится малореальной». При установлении целей демографической политики он считал необходимыми комплексный подход и учет сложившейся демографической ситуации. Он считал, что по своему общему направлению демографическая политика должна быть «пронаталистической, стимулирующей интенсивность рождений, оптимизацию направ-

1 Вишневский А.Г. Воспроизводство населения и общество: история, современность, взгляд в будущее. — М. : Финансы и статистика, 1982, с. 227—229.

2 Там же, с. 235-236, 242-243, 244-247.

лений миграции, снижение смертности, развитие качества населения... она должна воздействовать не только на каждый процесс воспроизводства населения и его тенденции, а на взаимодействие всех процессов, а также на существующие в ряде случаев диспропорции демографических структур»1.

Существует также подход, сформулированный в 1995 г. В.В. Елизаровым. В соответствии с ним цели демографической политики сводятся к формированию желательного режима воспроизводства населения, сохранению или изменению тенденций в области динамики численности и структуры населения, темпов их изменений, динамики рождаемости, смертности, семейного состава, расселения, внутренней и внешней миграции, качественных характеристик населения. При этом цели могут быть заданы в виде целевого требования (словесное описание целей), целевого показателя или системы показателей, достижение которых интерпретируется как реализация целей демографической политики2.

«Концепция демографического развития РФ до 2015 г., утвержденная постановлением Правительства РФ № 1270-р от 24.09.2001 (далее — Концепция-2015) вызвала вопросы сразу после своего появления хотя бы потому, что само название документа фокусировало внимание не на демографической политике как целенаправленной деятельности государства в сфере регулирования демографических процессов, а на демографическом развитии, т.е. на процессе количественных и качественных изменений демографических характеристик российского общества.

В Концепции-2015 сказано, что она должна служить ориентиром для органов государственной власти, а также органов местного самоуправления при решении вопросов, касающихся рождаемости, оказания поддержки семье, здоровья, продолжительности жизни, миграции и иных аспектов демографического развития. При этом целью демографического развития называлась «стабилизация численности населения и формирование предпосылок к последующему демографическому рос-

1 Кваша А.Я. Демографическая политика в СССР. - М. : Финансы и статистика, 1981, с. 102— 103, 106, 109-110, 188.

2 Елизаров В.В. Демографическая политика //

Современная демография / под ред. А.Я. Кваши, В.А. Ионцева. - М. : Изд-во МГУ, 1995, с. 174.

ту». В рамках демографического развития выделялись три области задач.

1. Укрепление здоровья и увеличение продолжительности жизни (увеличение ожидаемой продолжительности жизни населения; увеличение продолжительности здоровой/активной жизни; улучшение репродуктивного здоровья населения; улучшение качества жизни хронически больных и инвалидов).

2. Стимулирование рождаемости и укрепление семьи (создание предпосылок для повышения рождаемости; всестороннее укрепление института семьи как формы гармоничной жизнедеятельности личности; создание условий для самореализации молодежи; обеспечение адресной социальной защиты семьи, включая предоставление материальной помощи при рождении ребенка).

3. Регулирование миграции и расселения (регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской Федерации; повышение эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально-экономического развития российской Федерации; обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения).

Слабым местом Концепции-2015 было расплывчатое формулирование цели, отсутствие конкретных целевых показателей, которых следовало достигнуть, не выделялись этапы выполнения, не учитывалась региональная специфика демографического развития.

С критикой Концепции-2015 еще в 2006 г. выступил руководитель Центра социальной демографии ИСПИ РАН Л.Л. Рыбаковский. Он верно указал, что Концепция-2015 не стала действенным рычагом воздействия на демографические процессы, так как не учитывала специфику демографического развития России в первой четверти XXI в., имела однобокий характер (упор на стимулирование рождаемости при игнорировании аспектов сокращения смертности), носила декларативный характер, исключавший контроль за ее реализацией, и, наконец, она не носила общегосударственный характер3.

3 Доклад Л.Л. Рыбаковского на ученом совете ИСПИ РАН 25.01.2006 г. // http://www.perspektivy. info/rus/demo/strateg_demogr_razvitiya.htm

В Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г., утвержденной Указом Президента РФ № 1351 от 09.10.2007 (далее - Концепция-2025) многие недочеты были устранены. В качестве цели провозглашалось достижение к 2015 г. стабилизации численности населения РФ на уровне 142-143 млн чел. и создание условий для ее роста к 2025 г. до 145 млн чел., а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 г. до 70 лет, а к 2025 г. - до 75 лет. Документу был придан общегосударственный характер - Концепция-2025 утверждалась уже Указом Президента РФ, а также был создан координирующий орган - Совет по демографической политике и реализации национальных проектов. Государственная поддержка в концепции сфокусирована на стимулировании рождения 2-го и последующих детей, сделан упор на сокращение смертности и т.д. В отличие от предыдущего документа, в Концепции-2025 присутствует планирование этапов и промежуточных результатов демографической политики. Кроме того, положительным моментом следует признать долгосрочный характер планирования целей и приоритетов демографической политики.

Обозначенную цель демографической политики Концепция-2025 предполагает достичь через решение ряда задач:

1) сокращение уровня смертности не менее чем в 1,6 раза, прежде всего в трудоспособном возрасте от внешних причин;

2) сокращение уровня материнской и младенческой смертности не менее чем в 2 раза, укрепление репродуктивного здоровья населения, здоровья детей и подростков;

3) сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение продолжительности активной жизни, создание условий и формирование мотивации для ведения здорового образа жизни, существенное снижение уровня заболеваемости социально значимыми и представляющими опасность для окружающих заболеваниями, улучшение качества жизни больных, страдающих хроническими заболеваниями, и инвалидов;

4) повышение уровня рождаемости (увеличение суммарного показателя рождаемости в 1,5 раза) за счет рождения в семьях второго ребенка и последующих детей;

5) укрепление института семьи, возрождение духовно-нравственных традиций семейных отношений;

6) привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации.

В рамках каждой задачи выделены конкретные подзадачи, правда, их формулировки в основном имеют расплывчатый характер («сокращение», «улучшение», «внедрение», «повышение» и т.д.). Фактически на данном уровне отсутствует описание конкретных целевых показателей.

Необходимо отметить, что сомнения относительно реальности поставленных в концепции показателей высказывались еще в 2008 г. в аналитическом докладе, подготовленном авторским коллективом под руководством В.В. Елизарова1. Уже сейчас можно констатировать, что выполнение первого этапа Концепции-2025 срывается, т.к. вместо ожидаемой к 2015 г. стабилизации численности населения на уровне 142-143 млн чел., мы уже в 2010 г. наблюдаем ее сокращение до 141,18 млн чел.2 Все это требует своевременной корректировки целей и задач Концепции-2025.

Подводя итог, следует отметить, что за последнее десятилетие Российское государство сделало большой шаг в планировании демографической политики: разработана и реализуется долгосрочная программа, определены конкретные целевые показатели и приоритеты, названы принципы и механизмы реализации. В то же время опыт реализации Концепции-2025 требует гибкой корректировки целевых показателей демографической политики с учетом реально сложившейся ситуации и влияния мирового экономического кризиса. Необходимым следует признать и увеличение сроков реализации концепции демографической политики.

1 Демографическая политика России: от размышлений к действию : аналитический доклад / рук. авт. кол. В.В. Елизаров. - М. : ООН, 2008, с. 75-76.

2 Сайт Росстата РФ // http://www.gks.ru/free_ doc/new_site/perepis2010/ferst2010.htm. Даже с учетом поправок численность населения, видимо, лишь приблизится к оценке Росстата РФ на сентябрь 2010 г. — 141,8 млн чел.