Таможенная служба на защите интересов национальной безопасности: проблемы реализации контрольно-надзорных полномочий

Юридическая наука и правоохранительная практика

75

Раздел 5. Совершенствование деятельности правоохранительных органов по раскрытию и расследованию преступлений

таможенная служба на защите интересов национальной безопасности: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

Г.В. Матвиенко

В статье проанализированы некоторые проблемы обеспечения национальной безопасности, обусловленные несовершенством нормативной правовой базы Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. Автор обращается к проблеме квалификации контрабандного перемещения товаров, в том числе особо опасных грузов, и предлагает варианты ее решения с учетом образования единого таможенного пространства.

Ключевые слова: национальная безопасность, таможенный союз, таможенный процесс, контроль и надзор, контрабанда.

Национальная безопасность определяется в научной литературе неоднозначно. В политической и правовой науке наметилась тенденция исследования данного понятия не только в связи с количественной оценкой эффективности деятельности соответствующих структур, но и с качественной стороны жизни общества, индивида, обусловленной стабильностью работы правоохранительной системы в целом [1, с. 50-51]. Авторы анализируют национальную безопасность с точки зрения незыблемости государственного устройства, уровня правовой культуры [2, с. 14] и даже с позиции системы ценностей, существующих в социуме и являющихся гарантом его стабильности [3, с. 10].

Социология рассматривает безопасность в трех аспектах:

1) в структурном аспекте - как систему жизненно важных интересов и их субъектов (носителей отношений); угроз им, обусловленных различными факторами, процессами и действиями; субъектов (носителей) угроз;

2) как состояние, характеризуемое степенью достижения наибольшего соответствия (сбалансированности) между жизненно важными интересами личности, общества и государства, создания условий для оптимального функционирования системы общественных отношений, обеспе-

чивающей удовлетворение потребностей и реализацию интересов;

3) как процесс, т.е. в функциональном плане. Безопасность тождественна понятию «обеспечение безопасности» и рассматривается как процесс достижения единства жизненно важных интересов; выявления и предупреждения угроз им; противодействия субъектам угроз [4].

Представляется, что самым близким к деятельности таможенных органов является третий вариант определения «национальной безопасности» в функциональном плане. Таможенная служба испокон веков занималась охраной границ и борьбой с контрабандным перемещением товаров. Не случайно до 1893 г. Пограничная стража находилась в ведении Департамента внешней торговли, а затем и Департамента таможенных сборов Министерства финансов [5, с. 30-50; 6, с. 60-76].

И в современный период деятельность таможенных органов, независимо от ее направленности, перманентно нацелена на защиту государственных интересов, и даже задача создания благоприятных условий для развития внешней торговли подразумевает некую государственную волю, контроль за внешней торговлей в целях обеспечения национальной безопасности.

Легальное определение рассматриваемого понятия содержит Стратегия наци-

76

ональной безопасности, в которой данная категория раскрыта как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства» [7].

Таможенное законодательство нацелено, несомненно, не только на поддержание экономической стабильности государства, но и на защиту суверенитета в целом.

Правила таможенного оформления, производства таможенного обложения и таможенного контроля, правила таможенных процедур, образующие таможенный процесс, правовой режим осуществления контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, реализуемой в рамках общегосударственных функций управления, - создают заслон на пути движения нежелательных для государства грузов.

Национальная безопасность обеспечивается производством таможенного процесса в нескольких направлениях: экономическая - посредством установления единых правил таможенно-тарифного регулирования, унифицированных в национальных законах правил взимания налогов и сборов при перемещении через таможенную границу Таможенного союза; защита обороноспособности и территориальной целостности частично обеспечивается посредством производства таможенного оформления и контроля, а также установления общего для всех участников таможенных отношений таможенного режима, предполагающего соблюдение установленных законодательством запретов и ограничений.

Таможенный процесс есть часть контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, он «вложен» в систему юридического процесса, обслуживающего перемещение товаров и транспортных средств в целом. Юридический процесс в таможенной сфере представлен такими административными производствами и процедурами, как: подзаконное нормотворчество, производство по организации

деятельности таможенных органов, дисциплинарное производство, лицензионно-разрешительная деятельность, производство по рассмотрению обращений и жалоб на действия таможенных органов, производство по применению мер административного принуждения и по делам об административных правонарушениях.

Являясь органами дознания, таможенные органы участвуют в производстве по уголовным делам о контрабанде и иных преступлениях в таможенной сфере.

Осуществляя финансовую деятельность, таможенная администрация как участник бюджетного процесса пополняет казну государства.

Таможенная служба активно сотрудничает с правоохранительными органами зарубежных стран, что свидетельствует о ее «включении» в глобальную систему международного контроля, нацеленного на борьбу с контрабандой, иными преступлениями и правонарушениями в таможенной сфере.

Итак, вся деятельность таможенных органов, имеющая процедурно-процессуальный характер, изначально нацелена на обеспечение национальной безопасности. В связи с этим таможенной администрацией применяются разнообразные способы ее защиты, самым важным из которых является система контроля и надзора.

Анализ положения о Федеральной таможенной службе (далее - ФТС России) [6], а также полномочий таможенных органов, закрепленных в Законе о таможенном регулировании [9, гл. 2], позволяет утверждать, что государственная функция по контролю и надзору проявляется не только в случае реализации таможенной администрацией полномочий, прямо корреспондирующих ей, но и при исполнении иных государственных функций управления: функции агента валютного контроля, в борьбе с правонарушениями и преступлениями в таможенной сфере.

Контрольно-надзорные полномочия таможенных органов как субъектов юридической деятельности проявляются в применении различных видов и способов государственного контроля, в установленной законом процедурной или процессуальной

Юридическая наука и правоохранительная практика форме, в целях реализации публичных функций управления. Последние направлены в основном на защиту национальных интересов: пополнение бюджета, защиту интересов национального производителя посредством проверки соблюдения нетарифных мер (экономическая составляющая безопасности), обеспечение законности и безопасности перемещения товаров.

Образование единого таможенного пространства привело к изменениям в отношении государств - участников Союза к национальной безопасности. Следует заметить, что этот вопрос был самым острым при обсуждении проблем, связанных с реализацией ряда соглашений, формирующих правовую базу единой таможенной территории.

Предпринята попытка образовать межгосударственную модель единого контроля на внешних границах Таможенного союза, которая базируется на системе управления рисками, оперативном обмене информацией, совместном проведении проверок и т.д. Однако сложившийся межгосударственный механизм контроля и надзора, как показывает опыт, не всегда «работает» эффективно.

Причин здесь, на наш взгляд, две. Первая - общечеловеческий фактор, который следует учитывать и на геополитическом уровне. Скептики утверждают: вряд ли можно рассчитывать на реальную заинтересованность стран - участниц Союза в обеспечении национальных интересов соседнего государства. Заинтересованность возможна в территориальной целостности и решении вопросов общей безопасности (борьба с терроризмом, контрабандой «живым товаром»). Таможенный союз образован в целях решения общеэкономических задач, однако проблема решения национальных задач по-прежнему лежит на плечах правительств государств-участниц.

Вторая причина - несовершенство нормативной правовой базы. В связи с этим особое внимание следует уделить некоторым аспектам реализации отдельных международных актов, принятых в рамках Союза и вызывающих серьезные опасения в области национальной безопасности.

В Таможенном союзе нормативно установлены единые правила таможенно-тарифного регулирования, порядка определения таможенной стоимости, действует Единая товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности, Таможенный тариф, введены общие правила распределения сумм таможенных пошлин, налогов и иных платежей, имеющих эквивалентное значение между странами - участницами Союза, а также приняты другие акты.

Унификация таможенного регулирования предполагает не только установление общих правил таможенной очистки товара (таможенного оформления) в целях упрощения таможенных формальностей, но и создание системы «двойного заслона» на пути контрабандной продукции. В связи с этим применяются общие правила осуществления таможенного и иных видов государственного контроля на внешних границах Союза.

Между тем единство таможенной территории не исключает решения национальных проблем, связанных с поддержанием отечественного производства, интересов отдельных отраслей экономики. Об этом свидетельствует, например, право установления вывозных таможенных пошлин по усмотрению стороны, право введения тарифных квот, исходя из национальных интересов и по согласованию с другими сторонами по мотивированным основаниям, а также другие нормы Союза.

На национальном уровне регулируются вопросы налогообложения ввозимых товаров, вопросы утверждения видов, ставок и порядка взимания таможенных сборов. Разница в таких платежах, в случае уплаты идентичных сумм при выпуске товара в свободное обращение на территории соседнего союзного государства, подлежит перечислению в бюджет той страны, где он реально находится [10; 11].

Но для того чтобы произвести доначисление сумм, таможня должна обладать возможностью проверить документы о таможенной «очистке» на территории соседнего государства.

В рамках Таможенного союза предпринята попытка на международном уров-

78

не решить вопросы «позитивного» регулировании и применения, приняты нормы, «обслуживающие» законное перемещение товаров и транспортных средств международной перевозки через общую таможенную границу. В задачи Союза не входит решение глобальных проблем безопасности, в связи с этим большая часть юрисдикци-онной деятельности таможенных органов регламентирована на национальном уровне. Это относится к осуществлению дознания, неотложных следственных действий, к порядку производства по делам о нарушениях таможенных правил. Национальными законами установлены также виды составов преступлений и правонарушений в таможенной сфере.

В настоящее время Государственная Дума рассматривает проекты изменений в КоАП РФ и УК РФ в части совершенствования норм об уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства. Очевидно, что процесс этот несколько затянулся.

Итак, вернемся к обозначенной выше проблеме реализации контрольно-надзорных полномочий.

Представим довольно типичную ситуацию: груз из Казахстана задержан на Государственной границе, например в пункте пропуска в поселке Озинки Саратовской области. Следует отметить, что Республика Казахстан на основании специального Протокола [12] пользуется изъятиями в отношении 409 товарных позиций из Единого таможенного тарифа в части обложения ввозными таможенными пошлинами. В связи с этим таможенный контроль за такими товарами сохраняется на границе между Россией и Казахстаном. Названные товары подлежат декларированию в случае, если ставки таможенных пошлин отличаются от установленных в Едином таможенном тарифе (ст. 3 Протокола), либо на территории страны ввоза установлены более высокие ставки антидемпинговых, компенсационных или специальных защитных пошлин, чем в стране выпуска (ст. 2 Протокола).

Вправе ли таможня на государственной границе между Россией и Казахстаном проверить такой груз?

По данному вопросу есть отдельное разъяснение Комиссии Таможенного союза, решения которой являются общеобязательными и приравнены к законодательству Таможенного союза [13, ст. 3].

В решении Комиссии Таможенного союза указано: «В целях исполнения таможенного законодательства Таможенного союза, Пртокола об отдельных временных изъятиях из режима функционирования единой таможенной территории Таможенного союза от 5 июля 2010 года... решений Межгоссовета ЕврАзЭС (высшего органа Таможенного союза) при перемещении товаров через внутренние границы государств - членов Таможенного союза:

- ввозимые товары, указанные в статье Протокола об изъятиях, подлежат таможенному декларированию и таможенному контролю в случаях, указанных в данной статье Протокола об изъятиях;

- установление товаров, подлежащих таможенному декларированию в соответствии со ст. 2 Протокола об изъятиях, осуществлять на основании заявления лица, перемещающего товары, и (или) на основе выборочного (визуального) контроля» (курсив наш. - Г.М.) [14, п. 2].

Следовательно, в случае разницы в ставках ввозных таможенных пошлин товар декларируется обязательно, а в ситуации применения иного размера ставок антидемпинговых, специальных защитных и компенсационных пошлин перечень товаров, подлежащих декларированию, определяется по заявлению декларанта. Что означает выборочный визуальный контроль? Осмотр товара. И как здесь обеспечивать соблюдение антидемпингового законодательства?

Однако через государственную границу на территорию России могут перемещаться и иные товары, выпущенные в свободное обращение в другом государстве Союза.

Вправе ли таможня на внутренней границе, например в п. Озинки, осуществлять контрольные мероприятия в отношении таких грузов?

Пункт 1 названного решения Комиссии однозначно указывает: «.по вопро-

Юридическая наука и правоохранительная практика сам таможенного декларирования и таможенного контроля на внутренних границах государств - членов Таможенного союза с учетом: признания статуса товаров Таможенного союза, происходящих с территории государств - членов Таможенного союза, а также товаров, происходящих из третьих стран и выпущенных в свободное обращение на территориях государств -членов Таможенного союза, исключительно на основании наличия стандартных коммерческих и товарно-транспортных документов» (выделено нами. - Г.М.).

Итак, в рассматриваемой ситуации таможня вправе запросить только коммерческую документацию, например договор купли-продажи, но не таможенные документы, в том числе декларацию на товар с отметкой о выпуске в Казахстане.

А теперь возникает вопрос: если таможня Казахстана не останавливает контрабандный груз, а российские таможенники в поселке Озинки «нечаянно» его обнаруживают, можно ли привлечь к уголовной ответственности за контрабанду перевозчика? Если да, то нормы какой страны будут применяться?

Отдельным договором между странами Союза установлено: «.. .уголовное дело возбуждается и расследуется по месту совершения преступления, а в случае невозможности определения места совершения преступления - по месту обнаружения преступления» [15, ст. 5].

По действующему российскому законодательству и с учетом образования единого таможенного пространства состав контрабанды отсутствует, поскольку по УК РФ [16, ст. 188] деяние характеризуется незаконным перемещением через таможенную границу Российской Федерации.

Итак, вменить контрабанду в рассматриваемом случае невозможно, а между тем судебная практика почти год сталкивается с такой проблемой: перемещение через границу из Казахстана крупных партий наркотических средств и психотропных веществ влечет наказание только за хранение и сбыт указанных веществ. Иначе квалифицировать деяние не позволяет уголовный закон. Нет таможенной границы - нет состава контра-

банды. И даже выделение в отдельную статью и усиление уголовной ответственности за контрабанду наркотических средств не позволит реально перекрыть мощные наркотрафики. Выход здесь видится один: установить более суровые меры уголовной ответственности за хранение и сбыт наркотиков на территории России по аналогии с санкциями за контрабандное перемещение либо дополнить УК РФ еще одним составом, предусматривающим уголовную ответственность за перемещение не только через таможенную, но и государственную границу РФ особых предметов, перечисленных в ч. 2 ст. 188 УК РФ «Контрабанда» действующей редакции (наркотиков, оружия и т.д.). Подобной позиции придерживаются авторы одного из законопроектов. Депутаты предлагают переформулировать норму ч. 2 ст. 188 УК РФ так: «.. .перемещение через таможенную границу Таможенного союза и (или) Государственную границу Российской Федерации» [17]. Однако согласно Проекту «простая» контрабанда предполагает «незаконное перемещение через таможенную границу Таможенного союза» (ч. 1 ст. 188 УК РФ), а значит, решение вышеприведенной задачи с принятием новой редакции УК РФ не изменится.

Очевидно, что в сложившихся условиях интеграции необходима унификация, сближение норм законодательства об ответственности во всех странах Союза. Л.С. Мамут верно отмечает: глобализация и интеграция приводят к образованию мегасистемы, основанной на сочетании и взаимопроникновении нормативных систем разных стран мира. Оформилось «интернационализирующееся "законническое" пространство». Для того чтобы добиться согласованного взаимодействия законодательных систем разного уровня, по мнению ученого, «надо стараться. избегать двух крайностей. С одной стороны, - опоздания, задержки со своевременной, умелой адаптацией к неотвратимо идущим глобализаци-онным процессам, с другой - форсирования адаптации к ним национальной системы законодательства, бездумного опережения, обгона объективного хода этих процессов» [18, с. 6-7]. Представляется, что националь-

80

ное уголовное законодательство «не дотягивает» в сложившихся условиях до решения главной задачи правоохраны общественных отношений от посягательств извне, не успевает за объективными преобразованиями. В то же время нельзя сбрасывать со счетов роль наднациональных органов Союза, которые вправе «принимать решения без прямого согласия на то заинтересованного государства», в силу особенности своего статуса, «надгосударственного» [19, с. 9] характера осуществляемой деятельности.

Очевидно, что отмена тотального контроля со стороны таможенной администрации является преимуществом номер один для развития бизнеса. Однако пока в полную силу не заработал механизм обеспечения безопасности грузов на внешних таможенных границах Союза, не унифицировано законодательство об административной и уголовной ответственности за нарушения таможенных правил, надеяться на добросовестность участников ВЭД рано. Думается, что решение об отмене на внутренних границах контроля за таможенной документацией, свидетельствующей о факте выпуска иностранного товара в свободное обращение на территории соседнего союзного государства, таможенными органами других государств Союза является поспешным. Не секрет, что такой ввоз может в целом подорвать интересы национального производства, да и переместить опасные предметы в таких грузах не составит труда.

На наш взгляд, повышение эффективности союзного механизма контрольно-надзорной деятельности таможенной администрации, осуществляемой в целях обеспечения национальной безопасности, возможно только на основе совместных усилий, предпринимаемых на международном и национальном уровне.

1. Мусаелян М.Ф. Транснациональная организованная преступность как угроза национальной безопасности Российской Федерации // Адвокат. 2010. № 9. С. 50-58.

2. Доровских Е.М. Культура как фактор национальной безопасности: правовые аспекты // Журнал российского права. 2009. № 12. С. 14-21.

3. Афанасьев А.Н. Системно-ценностный подход к формированию стратегий национальной безопасности США и России (сравнительно-правовой анализ) // Юридический мир. 2010. № 2. С. 10-11.

4. Энциклопедия социологии [Электронный ресурс]. URL: http://slovari.yandex. ги/~книги/Энциклопедия%20социологии/ Безопасность%20национальная (дата обращения: 20 апр. 2011 г.).

5. Марков Л.Н. Очерки по истории таможенной службы. Иркутск: Изд-во Ир-кут. ун-та, 1987. 156 с.

6. Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. М.: Автор, 1995. 288 с.

7. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20. Ст. 2444.

8. О Федеральной таможенной службе: пост. Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 459: ред. от 8 дек. 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 32. Ст. 3569; 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7080.

9. О таможенном регулировании в Российской Федерации: федер. закон от 27 нояб. 2010 г. № 311-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 48. Ст. 6252.

10. Об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие): соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией от 20 мая 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 40. Ст. 4990.

11. О ратификации Соглашения об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие: федер. закон от 27 мая 2010 г. № 230-ФЗ // Рос. газ. 2010. 2 авг.

12. Об отдельных временных изъятиях из режима функционирования единой таможенной территории Таможенного союза:

Юридическая наука и правоохранительная практика протокол от 5 июля 2010 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Таможенный кодекс Таможенного союза от 27 нояб. 2009 г.: ред. от 16 апр. 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 50. Ст. 6615.

14. О проблемных вопросах, связанных с функционированием единой таможенной территории, и практике реализации механизмов Таможенного союза: решение Комиссии Таможенного союза от 17 авг. 2010 г. № 335. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. Об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств - членов Таможенного союза: договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией от 5 июля 2010 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

16. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ:

ред. от 7 марта 2011 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954; 2011. № 11. Ст. 1495.

17. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части их приведения в соответствие с законодательством Таможенного союза: проект федер. закона № 4531525 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 14 янв. 2011 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

18. Мамут Л.С. Плюрализм законодательных систем в глобализирующемся мире // Право и глобализация: вопросы теории и истории: труды междунар. науч.-теорет. конф. (Санкт-Петербург, 28 апр. 2008 г.) / сост. С В. Волкова, Н.И. Малышева; под общ. ред. Д.И. Луковской. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2009. С. 5-15.

19. Моисеев А.А. Соотношение суверенитета и надгосударственности в современном международном праве (в контексте глобализации): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. 360 с.