Государственно-частное партнерство: модели, формы и механизмы реализации

DOI: 10.24143/2073-5537-2018-4-70-77 УДК [334.72:334.012.3]:346.24/.26

Е. П. Карлина, А. С. Коваленкова, М. А. Григорьев

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: МОДЕЛИ, ФОРМЫ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Развитие государственно-частного партнёрства (ГЧП) в российской экономике обусловлено необходимостью обеспечения стабильных темпов экономического роста и повышения качества жизни населения. Несовершенство нормативно-правового законодательства в области ГЧП, отсутствие чётко разграниченных терминов и понятий, масштабность и стратегическая значимость проектов ГЧП предопределили многочисленные теоретические исследования, результаты которых подтверждают высокую терминологическую неопределённость характеристик и систематизации моделей, форм и механизмов реализации ГЧП. Изучение современного понятийно-терминологического аппарата ГЧП позволило уточнить понятия «модель ГЧП», «организационно-правовая форма ГЧП», «механизм реализации» и их соотношение, обосновать критерии разграничения и выделить модели организации, участия в капитале и договорную модель как приоритетные направления взаимодействия государства и бизнеса в рамках ГЧП, на базе которых систематизированы организационно-правовые формы ГЧП и механизмы их реализации. Представлена классификация моделей, форм и механизмов реализации ГЧП; установлено, что «слабым» местом с точки зрения детализации содержания и порядка действий являются механизмы реализации ГЧП, что обусловлено отсутствием или несовершенством нормативных документов и методических рекомендаций, а также уникальностью условий организации и реализации проекта ГЧП. Рекомендовано разрабатывать механизмы реализации на основе действующего законодательства, но с учётом зарубежного опыта, состояния внешней среды российской экономики и специфики конкретного проекта ГЧП. Выявлены дополнительные преимущества, которые позволяют унифицировать терминологический и понятийный аппарат в сфере ГЧП.

Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, публичный партнёр, частный партнёр, модели ГЧП, организационно-правовые формы ГЧП, механизмы реализации ГЧП.

Введение

В последние десятилетия в национальных экономиках получила развитие особая система взаимодействия государства и бизнеса - государственно-частное партнёрство (ГЧП), представляющая институциональный и организационный альянс государственной власти и субъектов предпринимательства с целью реализации стратегически и социально значимых проектов. Широкое распространение ГЧП в различных видах экономической деятельности обусловило многочисленные исследования в этой области (более 20 000 работ с 2010 г.), содержанием которых являются не только практические аспекты реализации проектов ГЧП, но и категориально-понятийный аппарат, что привело к неоднозначности применения отдельных терминов и обусловило актуальность темы настоящего исследования.

Современные подходы к терминологии в сфере государственно-частного партнёрства

Термин «государственно-частное партнёрство» является переводом с английского языка «public-private partnership», при этом «public» употребляется в общеизвестном понятии «государство», которое представлено федеральными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти или уполномоченными ими лицами (публичные партнёры), с другой стороны «private», в качестве частных партнёров выступают российские юридические лица, с которыми заключено соглашение (гражданско-правовой договор), целью которого является регулирование условий и порядка взаимодействия сторон.

Многообразие трактовок понятия ГЧП в российской литературе (А. В. Белицкая, В. Г. Вар-навский, М. В. Вилисов, А. Г. Зельднер, В. А. Кабашкин, И. Н. Ткаченко и др.) было обусловлено отсутствием и ограниченностью нормативной базы, а также новизной данного явления в российской экономике. С принятием в 2015 г. Федерального закона № 224 «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ГЧП определено как «юриди-

чески оформленное на определённый срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнёра, с одной стороны, и частного партнёра, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнёрстве, соглашения о муниципально-частном партнёрстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [1].

Таким образом, основными характеристиками ГЧП являются:

- юридически оформленное сотрудничество публичного и частного партнёров в форме соглашения (гражданско-правового договора);

- чётко определённый срок;

- объединение ресурсов;

- распределение рисков сотрудничества;

- взаимный интерес публичного и частного партнёров.

Зарубежный опыт развития ГЧП позволяет сделать вывод, что степень конкретного участия публичного и частного партнёра и условия их сотрудничества могут существенно различаться. В этой связи, исследуя процессы взаимодействия государства и частных партнёров, ряд авторов использует такую характеристику ГЧП как «модель сотрудничества государства и бизнеса», определяющую его организационно-правовые формы.

Так, В. А. Кабашкин выделяет две модели сотрудничества государства и бизнеса в рамках ГЧП: институциональную и контрактную. Институциональная модель реализуется в формах совместного участия в капитале компании - частного партнёра и иного долевого участия, т. е. создание хозяйственных обществ, совместных предприятий, госкорпораций. Контрактная модель основана на договорных отношениях (контракты на управление, строительство, эксплуатацию объектов, аренда, концессия и т. д.), сохраняющих государством право собственности на объект соглашения [2]. Данный подход сужает возможные организационно-правовые формы взаимодействия государства и бизнеса.

Авторы [3] в зависимости от целей партнёрства государства и бизнеса подразделяют модели на четыре группы: организации (концессии), кооперации (кооперация государства, бизнеса и науки при разработке и реализации стратегий, отраслевых программ, инновационных проектов и др.), интеграции (особые экономические зоны, кластеры, формирование интеграционных структур), финансирования (аренда, лизинг, проектное финансирование и др.).

В результате обобщения научных исследований в области ГЧП профессор Т. В. Юрьева выделила пять базовых моделей сотрудничества государства и частного бизнеса, различающихся особыми формами собственности, финансирования и управления: оператора, кооперации, концессии, договорная, лизинга; в качестве широко распространённых организационно-правовых форм - концессию (концессионное соглашение), «контракт жизненного цикла», соглашение о разделе продукции [4], тем самым «вычёркивая» получившие «бурное» развитие в последнее десятилетие в России такие формы взаимодействия как особые экономические зоны, госкорпорации и кластеры.

Наиболее объективным, с точки зрения соответствия современным реалиям развития ГЧП, авторы считают подход А. В. Белицкой, которая классифицирует формы ГЧП на договорные (концессии, соглашения о разделе продукции, договор аренды с инвестиционными условиями, договор доверительного управления), корпоративные (хозяйственные общества со смешанным государственно-частным участием) и иные (особые экономические зоны, национальные проекты, федеральные целевые программы, венчурные фонды и др.) [5].

Особое мнение высказывает по данному вопросу Г. А. Борщевский, который подчёркивает, что ГЧП - это контрактная форма, т. е. юридический договор, который в соответствии с законом № 224-ФЗ, по мнению автора, может быть заключен только в одной форме - соглашения о ГЧП (СГЧП), из чего автор делает вывод, что другие формы договоров (арендные, госконтракты, международные соглашения и т. п.) не относятся к ГЧП [6]. С данной точкой зрения нельзя согласиться, т. к. в ст. 420 п. 1 Гражданского кодекса РФ договором признаётся соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей, что составляет сущность таких гражданско-правовых договоров, как договор возмездного

оказания услуг, договор купли-продажи, договор поставки товаров, договор контрактации, договор аренды, в том числе финансовой, договор ренты, договор займа и кредита и другие сделки. Стороны могут выбрать любую известную форму договора ГЧП, смешанный договор, а также иную модель, не предусмотренную законом, но не противоречащую ему.

В мировой практике (по данным Всемирного банка) к формам ГЧП относят контракты на управление и арендные договора, концессии, проекты, предполагающие новое строительство, частичную приватизацию активов [7], в РФ в теории и практике получили распространение следующие формы ГЧП: государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора; аренда государственного имущества; участие в капитале; концессии; соглашение о разделе продукции; контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности [8], что позволяет сделать вывод о целесообразности дальнейшего развития нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, регулирующей взаимоотношения, права и обязанности публичного и частного партнёров.

Таким образом, следует констатировать, что в российской практике существует два подхода к систематизации форм ГЧП.

В широком смысле любое взаимодействие государства и бизнеса, предполагающее со стороны государства софинансирование, участие в капитале, делегирование полномочий управления объектом соглашения, передачу имущественных прав частному партнёру и др., можно трактовать как ГЧП, что позволяет отнести реализацию федеральных целевых программ и национальных проектов, создание особых экономических зон, технопарков и технополисов, формирование интегрированных структур (государственных корпораций), кластеров, инвестиционных и венчурных фондов к формам ГЧП [3, 5].

Главной отличительной особенностью указанных форм ГЧП выступает опосредованное участие частного партнёра в их реализации в виде привлечения внебюджетных источников финансирования, договоров подряда на выполнение работ и услуг и др. Так, например строительство объектов Олимпиады-2014 было признано ГЧП в форме национального проекта, финансирование которого осуществлялось за счёт средств федерального бюджета, госкорпораций (ПАО «РЖД», АО «Газпром», ПАО «Сбербанк» и др.), частных инвесторов. Частные инвесторы в данном проекте участвовали опосредованно - через договор о кредитовании, заключенный с государственной корпорацией «Внешэкономбанк». Аналогичная схема опосредованного взаимодействия государства и частного бизнеса используется и в деятельности Инвестиционного фонда, Фонда развития промышленности, АО «Российская венчурная компания» и др.

В узком смысле только соблюдение следующих условий позволяет сотрудничество государства и бизнеса трактовать как ГЧП: предметом ГЧП является государственная и/или муниципальная собственность, а также услуги; заключение гражданско-правового договора между публичным партнёром и частным партнёром (прямое участие частного партнёра), способного привлекать дополнительный капитал; чёткое распределение ответственности сторон; сбалансированное распределение рисков, что находит отражение в концессионных соглашениях, контрактах, договорах аренды, соглашениях о разделе продукции, созданиях хозяйственных обществ со смешанным капиталом.

В рамках указанных форм ГЧП осуществляется объединение ресурсов государства и бизнеса: финансовых, материальных, информационных и человеческих, представляющих ценность для партнёрства, что проявляется в передаче бизнесу части полномочий государственного управления теми или иными объектами в обмен на инвестиции и другие формы вложений от частного партнёра, механизм реализации которых подробно рассмотрен в монографиях и учебных пособиях ряда авторов [2, 4, 6, 8]. При этом, по мнению Г. А. Борщевского, проект, в котором нет доли частного внебюджетного финансирования, не может считаться ГЧП [6].

Неоднозначно в литературе представлены и механизмы реализации ГЧП, которые отдельными авторами отождествляются с моделями и формами. С целью разграничения данных понятий рассмотрим ниже их содержательные характеристики.

Классификация моделей, форм и механизмов реализации государственно-частного партнёрства

В теории моделирования экономических систем под моделью понимается «...условный образ объекта (в качестве которого могут выступать системы или понятия), формирующий пред-

ставление о нём в некоторой форме, отличной от реального существования данного объекта» [9, с. 11]. Следовательно, модель сотрудничества государства и бизнеса в рамках ГЧП должна отображать его основные свойства - наличие взаимного интереса партнёров и преобладающий вид взаимодействия между ними в некоторой абстрактной форме.

Форма как философская категория используется для обозначения специфической организации и упорядоченности содержания и охватывает систему устойчивых связей предмета. Применительно к ГЧП организационно-правовая форма - это юридически закреплённая система отношений между публичным и частным партнёром, регламентирующая их права, обязанности, ответственность и фиксирующая способ использования имущества. Выбор организационно-правовой формы ГЧП должен осуществляться с учётом целей и масштабов реализации проекта ГЧП, разграничения имущественной ответственности и специфики деятельности партнёров, сферы экономики. Например, анализ российской практики развития ГЧП показывает, что модель участия государства в капитале реализуется в различных формах, в том числе государственных корпораций (ГК), основной целью которых является создание прорывных технологий и новых производств в стратегически значимых секторах экономики (ГК «Роснанотех», ГК «Ростехноло-гии», ГК «Росатом» и др.). Создание и регулирование деятельности ГК осуществляется на основании специальных федеральных законов.

Механизм (экономический) - это множество взаимосвязанных элементов, которые приводят в движение объект. При этом выделяется два подхода: механизм может рассматриваться как совокупность элементов, воздействующих на развитие объекта, и как взаимосвязь и взаимодействие элементов, обеспечивающих развитие объекта [10]. В рамках выбранной формы ГЧП механизмы реализации представляют собой инструмент взаимодействия, определяющий принципы, правила и последовательность выполнения определённых действий между различными субъектами ГЧП, ограниченный объемом и/или сферой их интересов и нормативно-правовыми актами.

Таким образом, соотношение между данными понятиями, по мнению авторов, следующее: модель сотрудничества государства и бизнеса представляет собой экономическую систему, элементами которой являются государство, бизнес и внешняя среда, взаимосвязи между которыми и сфера деятельности определяют организационно-правовые формы ГЧП - юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства. Механизм реализации ГЧП конкретизирует процесс взаимодействия партнёров на каждой стадии жизненного цикла проекта ГЧП (рис. 1).

Рис. 1. Соотношение характеристик ГЧП

Критериями разграничения моделей сотрудничества государства и бизнеса могут выступать:

- цели ГЧП, задаваемые внешней средой (необходимость привлечения в экономику частных инвестиций; обеспечение доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества в результате создания, модернизации объектов социальной, транспортной, производственной и другой инфраструктуры);

- доминирование определённого вида взаимодействия между государством и субъектами бизнеса.

В рамках ГЧП можно выделить три вида взаимодействия:

1) организационное - регламентация состояний элементов внутри системы и окружающей среды, а также взаимодействий элементов между собой. В этом случае роль государства ограничивается функцией организации и/или контроля выполнения правил, разработанных субъектами на основе учёта интересов всех сторон;

2) участие в капитале - государство и частные партнёры создают смешанную компанию на основе объединения капиталов;

3) договорное - сотрудничество между партнёрами реализуется на основе юридически оформленных контрактов, соглашений, договоров, в том числе регулируемых нормами Гражданского кодекса РФ.

Организационно-правовые формы и механизмы реализации ГЧП регулируются соответствующими законодательными и нормативными актами с учётом особенностей государственного и правового регулирования сферы экономической деятельности, в которой осуществляется ГЧП. Так, в сфере естественных монополий основными формами проектов ГЧП являются концессии и соглашения о разделе продукции; социально значимых проектов - концессии, договоры доверительного управления и аренды с инвестиционными условиями; в сфере развития инноваций - соглашения о создании особой экономической зоны, кластеров, технопарков.

Применение данного подхода позволило систематизировать модели, формы и механизмы реализации ГЧП, представленные в виде схемы на рис. 2.

Рис. 2. Классификация моделей, форм и механизмов реализации ГЧП

В настоящее время наиболее «слабым» местом с точки зрения детализации содержания и порядка действий являются механизмы реализации ГЧП, что обусловлено, с одной стороны, отсутствием или несовершенством нормативных документов и методических рекомендаций, с другой - уникальностью условий организации и реализации проекта ГЧП. Следовательно, механизмы реализации должны разрабатываться на основе действующего законодательства, но с учётом зарубежного опыта, состояния внешней среды российской экономики и специфики конкретного проекта ГЧП.

Заключение

В результате исследования существующих теоретических подходов к классификации моделей, форм и механизмов реализации ГЧП обоснованы критерии разграничения моделей взаимодействия государства и бизнеса и выделены модели: организации, участия в капитале

и договорная модель, которые, в свою очередь, послужили основой для систематизации организационно-правовых форм ГЧП. Механизм реализации ГЧП трактуется как инструмент взаимодействия публичного и частного партнёра, ограниченный объёмом и/или сферой их интересов, и определяет принципы, правила и последовательность выполнения определённых действий между различными субъектами ГЧП.

Таким образом, проведённое исследование выявило дополнительные преимущества, состоящие в возможности унификации терминологического и понятийного аппарата в сфере ГЧП, что позволит снизить, по мнению авторов, степень неопределённости научных процессов и повысить его адекватность современным реалиям ГЧП.

СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ

1. О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ: Федеральный закон РФ от 13.07.2015 (ред. от 29.07.2018) № 224-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/ (дата обращения: 01.10.2018).

2. Кабашкин В. А. Развитие государственно-частного партнёрства в Российской Федерации // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2010. № 4. С. 39-55.

3. Рагулина Ю., Петрова Ю., Плахотников А., Елесина М. Государственно-частное партнёрство: региональный опыт развития. URL: http://litmir.biz/rd/146556/p2 (дата обращения: 01.10.2018).

4. Юрьева Т. В. Проекты государственно-частного партнёрства в России и в зарубежных странах // Региональная экономика и управление: электрон. науч. журнал. № 4 (48). URL: https://eee-region.ru/article/4833/ (дата обращения: 01.10.2018).

5. Белицкая А. В. Правовое регулирование государственно-частного партнёрства: моногр. М.: Статут, 2012. 192 c.

6. Борщевский Г. А. Государственно-частное партнёрство. М.: Юрайт, 2018. 412 с.

7. Infrastructure policy unit: 2012 PPI data update: energy sector. URL: http://documents. vsemirnyjbank.org/curated/ru/136581495091426926/Infrastructure-policy-unit-2012-PPI-data-update-energy-sector (дата обращения: 01.10.2018).

8. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнёрство: теория и практика. М.: ГУ-ВШЭ, 2010. 287 с.

9. Хачатрян С. Р., Пинегина М. В., Буянов В. П. Методы и модели решения экономических задач. М.: Экзамен, 2005. 384 с.

10. Бычкова А. Н. Экономический механизм: определение, классификация и применение // Вестн. Омск. ун-та. Сер.: Экономика. 2010. № 4. С. 37-43.

Статья поступила в редакцию 11.10.2018

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ

Карпина Елена Прокофьевна — Россия, 414056, Астрахань; Астраханский государственный технический университет; д-р экон. наук, профессор; профессор кафедры производственного менеджмента; e.karlina@astu.org.

Ковапенкова Анастасия Сергеевна — Россия, 414056, Астрахань; Астраханский государственный технический университет; старший преподаватель кафедры производственного менеджмента; fartuschina@yandex.ru.

Григорьев Михаил Анатольевич — Россия, 414056, Астрахань; Астраханский государственный технический университет; аспирант кафедры производственного менеджмента; e.karlina@astu.org.

E. P. Karlina, A. S. Kovalenkova, M. A. Grigoriev

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP: MODELS, FORMS AND MECHANISMS OF REALIZATION

Abstract. The development of public-private partnership in the Russian economy is conditioned on the need to ensure stable economic growth and improve the quality of life of the population. Imperfection of the regulatory legislation of the private-public partnership, lack of clearly defined terms and concepts, proportion and strategic importance of private-public partnership projects have predetermined numerous theoretical studies, the results of which confirm the high terminological uncertainty of the characteristics and systematization of models, forms and mechanisms of private-public partnership implementation. The study of the modern conceptual and terminological apparatus of private-public partnership allowed to clarify the concepts of "private-public partnership PPP model", "organizational and legal form of private-public partnership", "mechanism of implementation" and their relationship, to justify the criteria of differentiation and to identify the models of organization, participation in capital and contractual model as priority areas of interaction between the state and business within private-public partnership, on the basis of which the organizational and legal forms of partnership and mechanisms of their implementation are systematized. There has been shown the classification of models, forms and mechanisms of private-public partnership; it has been stated that "a weak points" are mechanisms of private-public partnership realization, in terms of detail upkeep and operation order, which is stipulated by lack of imperfection of regulatory documents and methodological recommendations, as well as unique terms of arrangement and realization of a private-public partnership project. It has been recommended to develop realization mechanisms using current legislation and foreign practices, taking into account the Russian economic environment and the nature of a certain private-public partnership project. There have been revealed extra virtues that allow to unify terminological and conceptual apparatus of private-public partnership.

Key words: public-private partnership, public partner, private partner, PPP models, organizational-legal form of PPP, mechanisms of PPP.

REFERENCES

1. O gosudarstvenno-chastnom partnerstve, munitsipal'no-chastnom partnerstve v Rossiiskoi Federatsii i vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty RF [On private-public partnership, municipal-private partnership in the Russian Federation and amendments in the RF legislative acts]. Federal'nyi zakon RF ot 13.07.2015 (redaktsiia ot 29.07.2018) № 224-FZ. Available at: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_182660/ (accessed: 01.10.2018).

2. Kabashkin V. A. Razvitie gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Rossiiskoi Federatsii [Developing private-public partnership in the Russian Federation]. ETAP: ekonomicheskaia teoriia, analiz, praktika, 2010, no. 4, pp. 39-55.

3. Ragulina Iu., Petrova Iu., Plakhotnikov A., Elesina M. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: region-al'nyi opyt razvitiia [Private-public partnership: regional experience of development]. Available at: http://litmir.biz/rd/146556/p2 (accessed: 01.10.2018).

4. Iur'eva T. V. Proekty gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Rossii i v zarubezhnykh stranakh [Private-public partnership projects in Russia and in foreign countries]. Regional'naia ekonomika i upravlenie: elektronnyi nauchnyi zhurnal, no. 4 (48). Available at: https://eee-region.ru/article/4833/ (accessed: 01.10.2018).

5. Belitskaia A. V. Pravovoe regulirovanie gosudarstvenno-chastnogo partnerstva: monografiia [Legal regulation of private-public partnership: monograph]. Moscow, Statut Publ., 2012. 192 p.

6. Borshchevskii G. A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo [Private-public partnership]. Moscow, Iurait Publ., 2018. 412 p.

7. Infrastructure policy unit: 2012 PPI data update: energy sector. Available at: http://documents.vsemirnyjbank. org/curated/ru/136581495091426926/Infrastructure-policy-unit-2012-PPI-data-update-energy-sector (accessed: 01.10.2018).

8. Varnavskii V. G., Klimenko A. V., Korolev V. A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: teoriia i praktika [Private-public partnership: theory and practice]. Moscow, GU-VShE, 2010. 287 p.

9. Khachatrian S. R., Pinegina M. V., Buianov V. P. Metody i modeli resheniia ekonomicheskikh zadach [Methods and models of solving economic problems]. Moscow, Ekzamen Publ., 2005. 384 p.

10. Bychkova A. N. Ekonomicheskii mekhanizm: opredelenie, klassifikatsiia i primenenie [Economic mechanism: definition, classification and application]. VestnikOmskogo universiteta. Seriia: Ekonomika, 2010, no. 4, pp. 37-43.

The article submitted to the editors 11.10.2018

INFORMATION ABOUT THE AUTHORS

Karlina Elena Prokofievna — Russia, 414056, Astrakhan; Astrakhan State Technical University; Doctor of Economics, Professor; Professor of the Department of Productive Management; e.karlina@astu.org.

Kovalenkova Anastasia Sergeevna — Russia, 414056, Astrakhan; Astrakhan State Technical University; Senior Lecturer of the Department of Production Management; fartuschina@yandex.ru.

Grigoriev Mikhail Anatolyevich — Russia, 414056, Astrakhan; Astrakhan State Technical University; Postgraduate Student of the Department of Production Management; e.karlina@astu.org.