Трансформация организационно-экономического механизма размещения государственного оборонного заказа в современных условиях

Кандыбко Н.В.

ТРАНСФОРМАЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Организационно-экономический механизм размещения государственного оборонного заказа (ОЭМ ГОЗ) представляет собой совокупность определенных форм и методов организации и реализации военно-экономических отношений, возникающих между субъектами размещения ГОЗ, и включает организационную структуру, нормативное правовое обеспечение, финансово-экономическое обеспечение, информационное обеспечение, аналитическое обеспечение, методическое обеспечение и кадровое обеспечение.

Степень развития рассматриваемого механизма определяется его соответствием целям и задачам контрактной системы закупок оборонной продукции, а также факторами внешней среды и зависит от обоснованности решений по формированию и эффективному применению организационных и экономических форм и методов регулирования военно-экономических отношений, возникающих между государственными заказчиками и поставщиками оборонной продукции.

Успешное функционирование рассматриваемого механизма невозможно без специальной организационной структуры, обеспечивающей решение множества задач административного, юридического, финансово-экономического характера. Организационная структура механизма размещения ГОЗ представляет собой совокупность и определенную подчиненность военно-экономических субъектов. Ее характеризуют организационные отношения внутри субъектов и между ними, распределение функций, методы и процедуры их исполнения.

В соответствии с выполняемыми функциями организационную структуру механизма размещения ГОЗ можно классифицировать по уровню принятия решений (макро-, мезо- и микроуровень). При этом на макроуровне решается задача оптимального распределения объемов ГОЗ между государственными заказчиками и по видам расходов. На мезо- и микроуровнях принимаются решения по размещению ГОЗ, организации торгов, проводится мониторинг исполнения государственных контрактов, ведется претензионно-исковая работа.

Функционирование ОЭМ в современных условиях требует создания специальной организационной структуры, обеспечивающей инфорсмент государствен-

ного контракта и решение множества проблем, прежде всего институциональноадминистративного характера. Такой организационной структурой должны стать дирекции в составе Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

Применительно к инвестиционному процессу в оборонно-промышленном комплексе актуальность данной задачи еще более возрастает, поскольку в рамках формирования контрактной системы предусмотрено создание таких административных структур, как дирекции комплексных целевых программ, в определенных случаях рассматриваемых как совокупность нескольких проектов, основным инвестором которых выступает государство [1, с. 135].

Базисом организационно-экономического механизма размещения ГОЗ является нормативное правовое обеспечение, которое составляют соответствующие федеральные нормативные правовые и подзаконные акты, ведомственные приказы, указания, распоряжения, регламентирующие взаимоотношения субъектов размещения ГОЗ в процессе удовлетворения оборонных потребностей страны. От того, насколько точно, корректно и полно будут регламентированы процедуры размещения ГОЗ, зависит успешность функционирования рассматриваемого механизма на практике.

В сфере размещения оборонного заказа основным нормативным правовым документом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который не в полной мере учитывает специфические особенности размещения заказов на создание высокотехнологичной, наукоемкой продукции, выполнение работ по подготовке и развертыванию ее серийного производства.

Вместе с тем, учитывая нормы ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», существует реальная возможность создания системы закупочных процедур, адаптированной к особенностям выполнения государственной программы вооружения и иных федеральных целевых программ в сфере обороны и безопасности государства.

С учетом мировой практики представляется, что основу таких процедур должны составлять способы размещения заказа, осуществляемые путем многоэтапного отбора кооперации исполнителей. При этом предметом такого размещения могли бы в первую очередь стать заказы на выполнение комплексных це-

левых программ разработки, производства и поставок приоритетного вооружения и военной техники, которые определяют перспективный облик системы вооружения Вооруженных Сил Российской Федерации (ВС РФ).

Эффективность размещения ГОЗ во многом определяется выбором исполнителя. В характерных для рыночной экономики условиях неопределенности недостаточно выбрать исполнителя ГОЗ исходя из соотношения качества, стоимости и условий поставки продукции, необходимо также учесть возможный риск невыполнения исполнителем ГОЗ своих обязательств: в первую очередь - производственно-технологический риск, вызванный старением основных производственных фондов, утратой технологий, нехваткой собственных оборотных средств.

Следовательно, назрела необходимость на законодательном уровне определить содержание процедур квалификации участника торгов, его производственных возможностей (в том числе наличие сертифицированной системы менеджмента качества) и последующей квалификации, которые позволят исключить заключение государственного контракта с экономически ненадежным исполнителем.

Анализируя содержание нормативных правовых документов, регулирующих поставки продукции по оборонному заказу, нельзя не заметить, что законодательные акты часто разрозненны и не согласуются друг с другом. По существу, нормативное правовое обеспечение реализации ГОЗ находится еще в стадии формирования и требует доработки с учетом следующих положений:

- отражения специфики размещения заказов на поставку высокотехнологичной и наукоемкой оборонной продукции;

- определения наиболее общих подходов и важнейших критериев оценки квалификационного уровня потенциальных исполнителей заказа;

- решения проблемы временной увязки сроков проведения конкурсов и формирования ГОЗ;

- законодательного повышения роли исполнителей мобилизационного задания посредством введения этого показателя в качестве одного из важнейших критериев при выборе исполнителей.

Ключевым элементом организационно-экономического механизма размещения ГОЗ является финансово-экономическое обеспечение, под которым следует понимать своевременное, полное выделение и доведение до исполнителей бюджетных ассигнований. Расходы на финансирование ГОЗ имеют положительную динамику и составляют более 6% расходной части государственного бюджета (см. табл.).

Показатели федерального бюджета 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год

Объем ВВП (трлн. руб.) 42,24 51,48 59,15 67,61

Общий объем расходов (трлн. руб.) 7,02 9,02 10,32 11,32

Раздел «Национальная оборона» (млрд. руб.) 1033,44 1277,50 1390,70 1480,50

в % от ВВП 2,45 2,48 2,35 2,19

Г осударственный оборонный заказ (млрд. руб.) (оценка) 458,00 554,18 670,56 811,37

Доля ГОЗ в расходах на национальную оборону (%) 44,32 43,38 48,22 54,80

Доля ГОЗ в расходной части бюджета (%) 6,52 6,14 6,50 7,17

Ассигнования на национальную оборону и государственный оборонный заказ в 2008-2011 гг. [2]

Несмотря на тенденцию роста объемов гособоронзаказа, доля современных образцов вооружения в ВС РФ составляет около 10%, при этом 31% вооружения и военной техники - старше 30 лет, а 57% - находится в эксплуатации от 10 до 20 лет [3, с. 80], поэтому для перевооружения армии и флота, по экспертным оценкам, потребуется весьма существенное увеличение ежегодных поставок вооружения и военной техники в объемах 5 % от боевого состава [4, с.274].

В посткризисных условиях развития экономики не предполагается значительное увеличение объемов ассигнований на финансирование ГОЗ. Оборонный заказ на 2010 г.составляет 101,2% по отношению к 2009 г. и сохранится таким же в 2011 г. и 2012 г. Расходы, связанные с проведением научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, закупкой и ремонтом вооружения и военной техники, установлены на уровне 99,3% к 2009 г. Объемы бюджетных ассигнований по тыловому обеспечению, в том числе по обеспечению продовольствием, вещевым имуществом, специальным топливом и горюче-смазочными материалами, установлены исходя из дифференцированного подхода к задачам каждого государственного заказчика [5].

В таких условиях финансово-экономического обеспечения ГОЗ особое значение приобретает поиск и привлечение дополнительных к бюджетным ассигнованиям источников финансирования. К таким источникам в сфере гособоронзаказа могут быть отнесены доходы от внешнеэкономической деятельности, распоряжение правами на интеллектуальную собственность и др.

В то же время существуют законодательные ограничения на привлечение дополнительных источников финансирования к выполнению ГОЗ [6]. Одним из вариантов решения проблемы является разработка механизма долевого финансирования работ. При этом каждый образец оборонной продукции должен рассматриваться с учетом его позиции на жизненном цикле, что позволит определить потенциал привлечения дополнительных источников финансирования. Например, на стадиях жизненного цикла, связанных с созданием оборонной продукции, наиболее вероятен интерес со стороны частных инвесторов, а на стадии эксплуатации - инозаказчиков, эксплуатирующих поставленные им образцы.

Именно такой подход используется в настоящее время рядом предприятий, создающих образцы вооружения и военной техники с использованием средств частных инвесторов, а также средств инозаказчиков в рамках военнотехнического сотрудничества.

Для принятия обоснованных решений при размещении ГОЗ необходима достоверная и оперативная информация маркетингового, производственнотехнологического, финансово-экономического и юридического характера. Данная информация должна использоваться при организации размещения ГОЗ, подготовке и заключении государственных контрактов, а также для обеспечения деятельности организационных структур, управляющих ходом реализации ГОЗ. Поэтому для успешного функционирования организационно-экономического механизма размещения ГОЗ необходимо развитое информационное обеспечение.

Информационная составляющая организационно-экономического механизма может рассматриваться как комплекс мер, направленных на обеспечение субъектов размещения гособоронзаказа необходимой информацией и решение следующих задач: снижение степени неопределенности для участников процесса закупок с целью уменьшить риск, возникающий от неполноты информации; обеспечение полноты и своевременности поступления данных о происходящих в системе оборонных закупок процессах, реализации принципов открытости и гласности как действенных механизмов предотвращения коррупции.

Наибольший эффект от использования современных информационных технологий может быть получен только при разработке аналитического обеспечения контрактной деятельности, учитывающего изменение управленческих задач по мере размещения оборонного заказа. Владение аналитическими навыками позволяет в условиях рыночной экономики не только строго исполнять директивные указания, но и оценивать различные варианты, уметь выбирать оптимальные ре-

шения. Это обусловливает необходимость разработки аналитического обеспечения организационно-экономического механизма размещения ГОЗ.

Все этапы процесса размещения ГОЗ должно охватывать детально разработанное методическое обеспечение, регламентирующее широкий круг вопросов -от определения начальной (максимальной) цены контракта на стадии выбора способа размещения ГОЗ до разработки методического аппарата проведения торгов и определения победителя.

Методическое обеспечение организационно-экономического механизма размещения ГОЗ должно удовлетворять следующим требованиям:

- обладать способностью к развитию в результате совершенствования методов анализа и оценки;

- обеспечивать исследование, анализ и оценку эффективности объектов управления различного назначения, а также максимальное разнообразие возможностей, необходимых для решения вновь возникающих задач;

- своевременно готовить обоснованные рекомендации для лиц, принимающих решения.

Ключевой элемент методического обеспечения - это ценовая политика, являющаяся базой экономических взаимоотношений между заказчиками и исполнителями оборонного заказа. В данной сфере на сегодняшний день существует множество проблем. Например, практика формирования начальной (максимальной) цены контракта упрощена и сведена к простой экстраполяционной модели -к определению возможных издержек производителя от достигнутого уровня цены в отчетном периоде путём увеличения на индекс-дефлятор на бюджетный год и плановый период либо в размере объема выделенных в ГОЗ по данной номенклатуре бюджетных средств. При этом реальное экономическое положение производителя, его зависимость от объемов заказов оборонной продукции, условия авансирования работ не учитываются.

Еще одна проблема - отсутствие нормативного правового регулирования хозяйственных связей в рамках производственной кооперации, позволяющее поставщикам комплектующих изделий, сырья и материалов (часто занимающих монопольное положение) повышать цены на свою продукцию, тем самым увеличивая риски для головного предприятия: невыполнение контрактных обязательств, финансовая неустойчивость, а для заказчика - неполучение оборонной продукции в установленные сроки [7].

Положение усугубляется тем, что недостаточно надежно прогнозируется уровень инфляции и отсутствует четкая тарифная политика государства в отношении продукции (услуг) естественных монополий.

Важный элемент ОЭМ ГОЗ - кадровое обеспечение. Вопросы подготовки кадров являются на сегодняшний день очень актуальными, так как от специалистов, занимающихся размещением ГОЗ, требуются знания в области военной экономики, военно-экономического анализа, нормативной правовой базы размещения ГОЗ, взаимосвязей между макроэкономикой и микроэкономикой, а также правовая и хорошая профессиональная подготовка.

Функционирование организационно-экономического механизма размещения ГОЗ характеризуется тесным взаимодействием его структурных элементов. Изменение одного из них, как правило, влечет за собой изменение других.

Механизм размещения ГОЗ не является статичным образованием. Его развитие происходит под влиянием динамики, масштабов и качественного уровня развития военного производства в России, интенсивности процесса перевооружения, и финансово-экономических возможностей достижения военнополитических целей страны, а также ряда других внешних и внутренних факторов.

Так, в течение длительного времени обеспечение потребностей ВС РФ в ресурсах, необходимых для успешного функционирования, осуществлялось централизованно, на директивной основе.

В начале девяностых годов прошлого века произошли качественные изменения в организационно-экономическом механизме размещения ГОЗ, связанные с переходом от административно-командных методов управления к преимущественно экономическим. Кроме того, объективные экономические процессы привели к формированию нового экономического пространства в области производства оборонной продукции.

В данных условиях возникла необходимость совершенствования механизма размещения ГОЗ с учетом преобразований в экономической, правовой, научной, военно-технической и военной сферах системы обороны и безопасности государства.

В рассматриваемый период в практику реализации ГОЗ был введен новый механизм - конкурсное размещение заказов, отвечающее реалиям реформируемой экономики, а также обеспечивающее эффективное использование бюджетных средств.

Мировая практика и отечественный опыт подтвердили перспективность данного направления развития организационно-экономического механизма размещения ГОЗ.

Выбор поставщиков продукции для нужд ВС РФ на конкурсной основе имеет глубокие исторические корни. Одно из первых упоминаний «о производстве торгов на поставку имущества и провианта для нужд армии» содержалось в Сенатском Указе от 12 марта 1712 г. «О заключении подрядов на поставку для войска амуничных вещей, оружейных снарядов и провианта», опубликованном в 4-м томе Полного Собрания Законов Российской империи. В нем определялось, что объявлять и проводить торги на поставки могли Провиантская, Подрядная, Артилерная и Мундирная конторы, состоявшие в Адмиралтейской коллегии. В 1715 г. при Сенате был создан специальный отдел для сбора и обработки информации о подрядах.

Пункты, по которым требовались сведения: «... где и что подряжено сделать или поставить, причины с торга отдан подряд или нет, сроки и цены». Особое внимание уделялось сообщениям о «стачках» подрядчиков и «подставах» их ради повышения цены [8, с. 40].

Задачи экономии государственных средств, обеспечения армии необходимыми материальными ресурсами, развития всех отраслей промышленности, борьбы с недобросовестным исполнением обязательств при сдаче подряда, решаемые в XVIII - XIX вв., в наши дни при организации размещения ГОЗ также являются актуальными.

Международная практика организации и проведения конкурсов показывает, что использование конкурсного механизма приводит к экономии от 10 до 20% ранее запланированных на закупку финансовых средств. Например, в США в области кораблестроения за счет проведения конкурсных торгов было сэкономлено 2,2 млрд. долл. Экономия на ракетах «Спарроу» составила 22 млн. долл., а на ракетах «Сайдвиндер» - 7 млн. долл. Сэкономленные средства были направлены на развитие новых программ вооружения.

В современных условиях посткризисного развития экономики наблюдается совершенствование рассматриваемого механизма, связанное с модификацией его структурных элементов, изменением внешних и внутренних условий функционирования субъектов размещения. Трансформация организационноэкономического механизма размещения ГОЗ представляет собой процесс его об-

новления и адаптации к условиям кризиса, стабилизации и роста экономики страны, направленный на реализацию крупномасштабных оборонных задач.

Необходимость изменения организационно-экономического механизма размещения ГОЗ в современных условиях - это объективная закономерность. Последствия мирового финансового кризиса, переход ВС РФ к новому облику требуют существенной перестройки ОЭМ ГОЗ в условиях новых экономических и военных реалий. При этом необходимо учитывать особенности современного этапа военно-экономического развития в нашей стране. С одной стороны - ограниченность ресурсов, выделяемых на оборонные нужды. С другой - эти ресурсы должны использоваться в условиях рыночных отношений, но при активном государственном регулировании. Это обусловлено тем, что специфика функционирования военного рынка предполагает целенаправленное и активное вмешательство государства, применение им различных методов и форм регулирования военного спроса и предложения.

Характерной особенностью современного состояния организационноэкономического механизма размещения ГОЗ является изменение внешних и внутренних условий его функционирования. С точки зрения внешних условий наибольшее значение имеет внешнеполитическая ситуация; продолжающаяся во многом стихийная конверсия оборонно-промышленного комплекса; ограничение, сокращение, нестабильность бюджетного финансирования оборонных задач. Проблема достаточности объемов финансирования усугубляется кризисом экономики, продолжающимися инфляционными процессами. При этом, как показывают исследования, проблема осложняется недостаточно отлаженной системой военно-экономических отношений в области разработки, производства и поставок оборонной продукции, не всегда совершенным контролем за использованием выделяемых денежных средств.

С позиции внутренних условий доминантное значение приобретают существенные изменения содержания и характера взаимоотношений между государственными заказчиками и исполнителями оборонных заказов, между военным и гражданским секторами национальной экономики, между государственными и частными предприятиями. Кроме того, растет влияние государственных корпораций и интегрированных структур, а также акционерных обществ - предпри-ятий-монополистов с долей участия государства менее 25%.

В результате формируется принципиально новый организационноэкономический механизм размещения ГОЗ, характеризующийся следующими чертами:

- развитием рынка оборонной продукции, связанным со значительным расширением сферы рыночной продажи и конкурентных отношений в оборонном секторе, усилением внешнеторговой деятельности в области продажи оборонных и двойных технологий;

- изменением отношений собственности в оборонном секторе промышленности, формированием смешанной и частной собственности;

- переходом от административных методов управления в оборонном секторе, реализуемых через централизованное управление, к преимущественно экономическим, децентрализованным методам, основанным на контрактных отношениях;

- переходом от методов экстраполяционного планирования к планированию с учетом реально изменяющихся потребностей, от экстенсивного к интенсивному типу развития;

- переходом от затратных методов бюджетного финансирования к программно-целевым [1, с. 163].

Таким образом, в настоящее время сложился специфический организационно-экономический механизм размещения ГОЗ, представляющий собой сложное переплетение экономических и административных методов управления субъектами военно-экономических отношений. Происходящие трансформационные процессы направлены на создание гибкой системы управления военноэкономическими отношениями субъектов размещения ГОЗ, позволяющей в полной мере реализовать возможности экономики страны и в то же время удовлетворять потребности ВС РФ и других государственных заказчиков в оборонной продукции.

* * *

1. Кротов А.Н. Организационно-экономический механизм реализации государственной политики в сфере оборонных закупок в условиях макроэкономической стабилизации: дис ...канд. экон. наук. Ростов н/Д, 2006. 208 с.

2. Федеральный бюджет и ВПК. Государственный оборонный заказ // ЦКЬ: http://www.vpk.ru. Информационное агентство ТС ВПК, 2009.

3. Савинский П.Ф. Проблемы финансового обеспечения обороны страны // Вооружение и экономика. 2009. № 6. С. 75-88.

4. Буренок В.М., Косенко А.А., Лавринов Г.А. Техническое оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации: организационные, экономические и методологические аспекты. М.: Изд. дом «Граница», 2007. 720 с.

5. Основные направления бюджетной политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов // ЦКЬ: www.minfin.ru.

6. О государственном оборонном заказе: федеральный закон Рос. Федерации от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ.

7. Каша О.А. Экспертная оценка проблем экономики государственного оборонного заказа // Оборонный заказ. 2008. № 18.

8. Гончаров Е. Кто отвечал за господряды в XVIII веке // Конкурсные торги. 1999. №4. С. 39 -45.