Госзаказ теряет привлекательность

Высокая неопределенность из-за санкций, ужесточение правил игры для участников госзакупок и монополизация рынка госзаказа отталкивают бизнес от этого рынка, показали дискуссии на всероссийской конференции ФАС «Государственный заказ — двигатель конкуренции». Де-факто ключевой механизм поддержки бизнеса за счет гарантированного спроса становится все менее интересным предпринимателям. В ведомствах нет единства в вопросе о необходимости новых послаблений для заказчиков — но есть споры о том, прозрачность или конкуренция в закупках приоритетна. Так, Минфин настаивает на закрытии данных о госзакупках и продлении антисанкционных мер, в ФАС же ссылаются на злоупотребления временными нормами, риски для конкуренции и опасность передела рынков. В службе обещают направить опасения в Белый дом — пока правительство поддержало предложения о продлении временных норм.

Главу ФАС Максима Шаскольского начало беспокоить состояние конкуренции в госзаказе — чрезвычайные меры на этом рынке не ведут к его эффективности

Фото: Дмитрий Лебедев, Коммерсантъ

В последние годы дискуссии на форумах и конференциях в сфере госзакупок довольно предсказуемо разворачивались вокруг необходимости цифровизации госзаказа, обеспечения прозрачности на рынке и повышения удобства для его участников — контрактная система за счет многолетних доработок стала одним из наиболее эффективных механизмов поддержки бизнеса. Между тем временные корректировки системы сначала в условиях пандемии, а теперь беспрецедентных санкций против российской экономики из-за военной операции на Украине начали снижать привлекательность госзаказа и его бюджетную эффективность.

Правительство в рамках антисанкционных поправок (46-ФЗ) масштабировало практику неконкурентных закупок у единственного поставщика (правительство и регионы могут самостоятельно определять случаи таких закупок) и разрешило госкомпаниям не раскрывать данные о части закупок (см. “Ъ” от 4 апреля). О пагубном влиянии антисанкционных мер предупредила вице-президент Торгово-промышленной палаты Елена Дыбова:

«Мы понимаем ситуацию, нужны быстрые решения, но за ними должно появиться нормальное регулирование».

Пока же, по ее словам, участие бизнеса в закупках осложняется, а нормы о единственном поставщике «жестко перекраивают рынки» и несут риски для конкуренции — многие контрагенты не могут получить доступ к закупкам.

Опасения бизнеса разделяет глава ФАС Максим Шаскольский. В ФАС обеспокоены состоянием конкуренции на рынке: среднее количество заявок на одну закупку составляет сейчас 2,8 (3,1 даже в коронавирусном 2021 году). По 46-ФЗ регионы заключили с единственными поставщиками более 12 тыс. контрактов на 500 млрд руб., в том числе даже на рынках с высокой конкуренцией, отметил глава ФАС — при этом на протяжении двух месяцев такие закупки вовсе не подлежали учету. Одновременно в ФАС поступают обращения из правоохранительных органов — на предмет проверки обстоятельств заключения контрактов с подрядчиками без опыта, без связи со срочностью закупки или санкциями. «ФАС не может позитивно воспринимать право, предоставленное субъектам, закупать что угодно и, главное, как угодно у единственного поставщика»,— констатировал господин Шаскольский.

Тем временем, как сообщил замглавы Минфина Алексей Лавров, правительство уже поддержало предложение его ведомства о продлении на 2023 год антисанкционных мер в сфере госзакупок. В Минфине признают, что объем контрактов с едпоставщиками вырос — до 23% (за восемь месяцев 2022 года) против 17% в 2021 году. Но рисков в ведомстве не видят, ссылаясь на «ковидный» опыт — тогда доля закупок у едпоставщика также выросла на 7%. «Сейчас находимся в аналогичной ситуации — то есть ничего, на наш взгляд, особо критичного сейчас нет»,— добавил Алексей Лавров.

По его словам, госзаказ не должен рассматриваться как единственный механизм повышения уровня конкуренции, но должен обеспечить скорость и прозрачность проведения закупок.

Такая позиция Минфина несколько противоречит функции ведомства по обеспечению бюджетной эффективности и экономии при закупках. Сравнение аналогичной ситуации с «ковидным» опытом в профицитном 2020 году также выглядит сомнительным с учетом разных перспектив — в условиях объявленной мобилизации правительству потребуется направить дополнительный объем средств на социальные программы поддержки.

В ФАС заявили о несогласии с Минфином и пообещали сообщить о злоупотреблениях заказчиков антисанкционными нормами в правительство.

Какие еще проблемы обнаружились в госзакупках

При обсуждении развилок регулирования закупочной деятельности регулятором и заинтересованными ведомствами ключевым принципом остается достижение баланса заказчиков и поставщиков. «С одной стороны, решается задача по скорейшему направлению финансовых средств в реальный сектор экономики, а с другой — рациональное расходование средств бюджетов всех уровней»,— пояснил вчера глава ФАС Максим Шаскольский. Антисанкционные нормы де-факто привели к разбалансировке системы, признали участники Всероссийской конференции в сфере закупок.

Новым вызовом для участников закупок при отступлении от принципов конкуренции может стать закрытие данных о таких закупках. Так, заместитель главы Минфина Алексей Лавров подтвердил разворот ведомства от принципов прозрачности. По его словам, доступ к данным о закупках государства позволяет точечно распространять санкции на контрагентов государства. «Не успел поставщик заключить контракт с госзаказчиком, как иностранные производители нашли его в системе и просят отказаться от участия»,— пояснил чиновник. По его словам, в результате доступ к системе должен остаться у участников закупок и контролеров. Общественный контроль при этом может быть организован в рамках дополнительной процедуры, считает господин Лавров.

Предложение Минфина о закрытии закупочной информации поддерживают и в Минпромторге. В ведомстве соглашаются с необходимостью продления антисанкционных мер и отступления от принципов конкуренции. Однако, по мнению первого заместителя главы Минпромторга Василия Осьмакова, необходимо отслеживать ситуацию в регионах — чиновник сообщил, что из-за злоупотреблений на местах уже потребовалось вмешательство государства на рынке фармпрепаратов. В целом же система госзаказа продолжит развиваться по пути кооперации заказчиков с единственными поставщиками. В частности, обновленная концепция импортозамещения (обсуждается в правительстве) базируется на долгосрочной контрактации — механизмах офсетных контрактов и специальных инвестиционных контрактов, предусматривающих обязательные закупки у компании в режиме единственного поставщика в обмен на инвестиции в регион. Как сообщил Василий Осьмаков, ведомство еще определит сегменты экономики для перехода на долгосрочные контракты. Отметим, впрочем, что ранее подобные механизмы необходимы были для привлечения иностранных производителей и внедрения в отечественное производство иностранных технологий. Пока же исполнители офсетных контрактов вынуждены отложить исполнение обязательств из-за проблем с доступом к иностранному оборудованию — с такой проблемой столкнулась компания «Р-Опра» (входит в группу «Р-Фарм» Алексея Репика, см. “Ъ” от 22 сентября).

В Федеральном казначействе признают смещение закупок в сторону единственного поставщика и предлагают отвечать на изменения усилением контроля, в том числе повсеместным внедрением электронного актирования. По данным ФК, в 2022 году экономия по результатам контрактации в рамках закона о госзакупках (ФЗ-44) составила 4,7% против 6,42% в прошлом году, а по закупкам госкомпаний — 5,4% против 7,7%. «Это всего лишь нормы, которые приняли в этом году. Два-три года пройдет, еще посмотрим»,— предупредила заместитель главы казначейства Анна Катамадзе о будущих последствиях изменений. По ее словам, настройка регулирования необходима с учетом отраслевой специфики. Так, например, на фоне многочисленных послаблений застройщикам отрасли потребуется переход к биржевому принципу закупок стройматериалов. «Строим много, цену не знаем»,— посетовала она.

В ФАС также обратили внимание на многочисленные послабления для стройки: в рамках антисанкционного пакета были укрупнены закупки при строительстве «под ключ», расширены возможности пересмотра условий контрактов. Однако в результате объединения работ на разных рынках и привлечения одного исполнителя также снижается конкуренция. При этом оценить эффективность таких мер в ФАС не могут из-за отсутствия проектно-сметной документации.