Несостоятельность территориальных единиц государства (муниципальное банкротство): зарубежный опыт

НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ ГОСУДАРСТВА (МУНИЦИПАЛЬНОЕ БАНКРОТСТВО): ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

М.В. ЧЕРНОВА, кандидат экономических наук, старший преподаватель Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова

Банкротство территориальных единиц государства (муниципалитетов, округов, графств, провинций) имело место в прошлом и случается в наши дни в странах с разным уровнем доходов. Рост объемов заимствования структурных образований административно-территориального деления страны требует соответствующих механизмов для оценки рисков и убытков в случае дефолта. Двуединая цель состоит в том, чтобы, во-первых, разработать предсказуемые и справедливые схемы реструктуризации долгов для кредиторов; во-вторых, определить последствия для заемщиков в случае безответственных финансовых решений, что способствует снижению этического риска. Другой задачей является бесперебойное осуществление функций местного самоуправления, таких как обеспечение законности и правопорядка, пожарной охраны, коммунальных услуг в течение периода реструктуризации долгов и корректировки бюджета.

При разделении этих общих целей политические, экономические, правовые и исторические особенности приводят к наличию уникальных предпосылок для формирования механизмов банкротства территориальных единиц в каждой стране. В США сложилось старейшее и наиболее развитое законодательство о муниципальной несостоятельности. Венгрия и ЮАР пошли по пути инноваций в области банкротства местных властей в ходе институциональных реформ. Опыт развития механизма несостоятельности муниципалитетов есть в Бразилии и странах Центральной и Восточной Европы.

Через механизмы несостоятельности территориальных единиц распределяется риск дефолта и создается возможность упорядоченной рест-

руктуризации долгов и корректировки бюджетов. Процедуры направлены на смягчение противоречия между договорными правами кредиторов и необходимостью осуществлять функции местного самоуправления в случае финансовых трудностей. К общим аспектам разработки механизма несостоятельности административно-территориальных единиц можно также отнести отказ центрального правительства от выкупа долгов муниципалитетов; создание ясных и предсказуемых правил поведения сторон при дефолте для формирования справедливых ожиданий кредиторов; распределение убытков от дефолта между кредиторами и территориальной единицей.

Несостоятельность территориальных единиц государства качественно отличается от корпоративного банкротства. Во-первых, местные органы власти обеспечивают управление муниципальным образованием и оказание некоторых коммунальных услуг. Во-вторых, меры взыскания, которые кредиторы могут предпринять в отношении муниципалитета в случае дефолта, ограничены, что приводит к росту этического риска (или возможности стратегического дефолта). В-третьих, компания может самостоятельно прекратить деятельность, что невозможно для муниципалитета. В-четвертых, территориальные единицы, как правило, имеют определенные налоговые полномочия.

Основное различие несостоятельности частной компании и местного правительства лежит в социальной природе услуг, обеспечиваемых муниципалитетами. Это является причиной противоречия между необходимостью одновременно защиты прав кредиторов и оказания услуг государственного сектора. Соблюдение прав кредиторов важно для развития рынка капитала. В то же время обеспе-

чение таких как функций, как охрана порядка, водоснабжение, пожарная охрана, — основная задача местных органов управления. Следовательно, удовлетворение требований кредиторов должно быть ограничено для гарантирования выполнения основных функций муниципалитета.

Выкуп долгов неплатежеспособных муниципалитетов федеральным правительством создает проблему «этического риска», под которым понимаются бюджетная безответственность и неосмотрительное заимствование. Избыточное кредитование приводит к угрозе непредвиденных обязательств для центрального правительства и макроэкономической нестабильности. Со временем перекредитовавшиеся местные власти столкнутся с экономическими и политическими проблемами. Тогда им придется выбирать между увеличением налогов, сокращением расходов, лоббированием федерального правительства о выкупе долгов или переговорами с кредиторами об отсрочке. В США принцип «невыкупа долгов» был установлен еще в 1840-х гг. С тех пор каждый штат устанавливает лимиты заимствований. В Венгрии причиной разработки механизма территориального банкротства было снижение этического риска, введение бюджетных ограничений и сокращение непредвиденных обязательств центрального правительства. Однако исключение гарантий центрального правительства по обслуживанию долгов муниципалитетов негативно влияет на развитие рынка капитала, как это было в ЮАР, где децентрализованная структура управления, принятая после падения апартеида, положила конец гарантиям по местным долгам.

При банкротстве территориальной единицы ликвидация как один из вариантов развития событий невозможна. Местные органы власти не могут быть ликвидированы, как это бывает с частными компаниями. В таком случае другое лицо должно принять функции локального управления. Все известные механизмы муниципального банкротства относятся к реорганизационному типу. Территориальная единица продолжает существование, возглавляемая тем же аппаратом и сохранив часть активов, предназначенных для осуществления управленческих функций. Улучшение экономики муниципалитета отвечает долгосрочным интересам кредиторов, поскольку это повышает вероятность возврата долгов.

Существуют два альтернативных подхода к построению системы территориального банкротства: судебный и политико-административный, а также

их различные комбинации. При судебном подходе суды управляют процессом несостоятельности и принимают ключевые решения в ходе реструктуризации. Политико-административный подход предусматривает значительное участие органов власти более высокого уровня в делах территориальной единицы, вплоть до временного принятия прямой политической ответственности за многие аспекты финансового управления. Судебный подход ориентирован на ситуацию банкротства и начинается с соответствующего заявления должника. При политико-административном подходе вышестоящие власти обычно берут контроль за делами муниципалитета на более ранних этапах, чтобы предотвратить трансформацию финансовых проблем в несостоятельность.

В США при наличии предусмотренного гл. 9 Кодекса о банкротстве судебного подхода он применяется редко и служит скорее устрашающим средством. Штаты США находят множество способов для досудебного урегулирования финансовых трудностей муниципальных властей. Правовые процедуры в Венгрии разрешают ситуацию неплатежеспособности в судебном порядке, что связано с желанием нейтрализовать политическое давление. Механизм банкротства в ЮАР является гибридом, предусматривающим административное вмешательство, за которым следуют судебные процедуры в случае усугубления финансовых трудностей до несостоятельности.

Проблемой административного подхода является выборный характер местных органов власти во многих странах. Их отстранение административным решением или судом может напрямую конфликтовать с принципами демократического управления на региональном уровне. При банкротстве необходимо гарантировать принятие внутренних решений, которые относятся к исключительной компетенции избранных чиновников, т. е. сохранение автономии. Проблема автономии решена в США следующим образом. Глава 9 Кодекса о банкротстве ставит на первое место полномочия федеральных судов, что вызывает опасения относительно муниципального суверенитета, поскольку они являются структурами штатов. Решение проблемы лежит в особом требовании о согласии штата на объявление о банкротстве муниципалитета. В результате федеральные суды не ограничивают права штатов контролировать муниципальные образования. Другим аспектом проблемы автономии являются ограничения на обращение взыскания на муниципальную собственность, которые имеют

место во многих правовых системах. Недостатком судебного подхода являются связанные с ним затраты и сроки прохождения дел. Для небольших муниципалитетов судебные расходы могут быть значительны в сравнении со стоимостью активов, которые подлежат распределению между кредиторами (США).

При разработке механизма муниципального банкротства необходимо определить следующие его элементы:

• признаки несостоятельности, наличие которых дает основания для начала процедур;

• возможности для совместных действий кредиторов;

• порядок корректировки бюджета должника для приведения в соответствие расходов и доходов, величины займов и возможностей по обслуживанию долга;

• правила переговоров между кредиторами и должником по реструктуризации обязательств и облегчению долговой нагрузки;

• вопросы, касающиеся осуществления функций муниципального самоуправления. Признаки несостоятельности. В правовом смысле территориальная несостоятельность означает неспособность платить по долгам по мере наступления сроков платежа, что является основанием для начала процедур банкротства. В США несостоятельность означает, что должник не платит или не способен платить по долгам по мере наступления сроков их платежа за исключением спорных сумм. В Венгрии должник является несостоятельным, если:

1) он не оспорил и не оплатил счет, направленный кредитором в течение 60 дней с даты получения или срока платежа, если срок платежа позднее;

2) не оплатил признанный долг в течение 60 дней с момента наступления срока платежа.

В ЮАР различают признаки «серьезных финансовых проблем» и «повторяющиеся значительные сбои в исполнении финансовых обязательств». В первом случае в дела муниципалитета может вмешаться правительство провинции, во втором — оно обязано это сделать. В случае неуспеха меры принимаются национальным правительством. В случае неудачи муниципальные власти могут обратиться в Верховный суд и пройти все правовые процедуры для отсрочки, рассрочки или списания финансовых обязательств. Во всех трех странах законодательство дает право суду отклонить недобросовестное заявление и предотвратить списание долгов в случае, когда муниципалитет может их заплатить.

Это помогает предотвратить проблемы, которые бы возникли в случае подачи на банкротство для избегания уплаты долгов (фиктивное банкротство, этический риск).

Использование в качестве критерия банкротства муниципалитетов принципа неплатежеспособности или денежных потоков является следствием того, что муниципалитет является должником с малым числом имущественных активов, которые могут быть источником средств для выплат кредиторам. Поэтому следует обращать внимание на его способность генерировать доходы от налогообложения.

В целях предупреждения подачи фиктивных заявлений о банкротстве гл. 9 Кодекса о банкротстве США содержит следующие требования для муниципалитетов, которых нет для частных должников:

• наличие попыток по преодолению финансовых трудностей до подачи заявления;

• наличие попыток заключить соглашение с кредиторами или доказательства неосуществимости таких переговоров;

• согласие штата на банкротство муниципалитета.

Правом на подачу заявления о банкротстве обладают разные группы лиц. В США и Швейцарии только муниципалитет может обратиться в суд, а кредиторы — нет. В ЮАР и в Венгрии любой кредитор может подать на банкротство территориальной единицы. В общем к участникам (сторонам), задействованным при банкротстве, относятся банкиры, адвокаты, держатели муниципальных облигаций, владельцы недофинансированных обязательств и ипотеки, местные чиновники, налогоплательщики, муниципальные служащие и социально незащищенные группы населения, а также центральное правительство.

Совместные действия кредиторов. Процедуры банкротства — это процесс, в рамках которого кредиторы территориальной единицы, испытывающей финансовые трудности, решают проблему долгов коллективно (совместно), а не путем индивидуальных нескоординированных попыток взыскания. Основная цель совместных действий при банкротстве состоит в избегании потерь времени и денег всеми сторонами, что имеет место при безуспешных попытках индивидуального истребования долгов.

Интересы кредиторов различаются, по крайней мере, в среднесрочной перспективе. Это и приводит к срыву добровольных переговоров, и

возникает проблема уклоняющихся кредиторов из-за их неоднородного состава. Основная предпосылка состоит в том, что принятие большинством плана реструктуризации означает, по мнению этого большинства, что план соответствует способности должника платить. Уклоняющийся кредитор может препятствовать переговорам о реструктуризации, отказываясь принять соглашение, подавая в суд по первоначальному контракту или пытаясь наложить взыскание на имущество должника. В таких обстоятельствах необходима процедура, способная принудить уклоняющихся кредиторов, которые отказываются участвовать в реструктуризации, к выполнению общего соглашения. Механизм несостоятельности и выполняет координирующую функцию.

Возможности для взыскания долгов местных органов власти ограничены в сравнении с компаниями или частными лицами. Отсюда, меньшее судебное преследование со стороны кредиторов. Тем не менее остается необходимость в моратории на уплату долгов, который дает возможность проводить честные переговоры без давления судебных исков. Все действующие процедуры территориального банкротства предоставляют мораторий в той или иной форме.

Эффективная, прозрачная и предсказуемая система банкротства должна дать сильные инициативы для совместных действий, побуждающие кредиторов и заимодавцев проводить переговоры на более ранних этапах. Переговоры, вовлекающие всех участников, являются наиболее эффективным инструментом разрешения финансового кризиса. Если угроза банкротства слишком мала и интересы сторон различны, то такие добровольные переговоры не будут иметь успеха.

В Венгрии за четыре года применения закона о муниципальном банкротстве 1996 г. только 11 из 3 158 муниципалитетов искали защиты в процедурах несостоятельности. Именно наличие специального законодательства явилось причиной отсутствия большего числа заявлений, так как должники и кредиторы имели стимулы договориться вне судебной системы и принять другие шаги для улучшения платежеспособности и операционной эффективности местных властей. Более того, финансовые институты были более осмотрительны в кредитовании муниципалитетов. Хотя добровольное разрешение проблемы вне процедур банкротства маловероятно, само существование правовой схемы, которая может понудить исполнение решения, часто стимулирует достижение договоренности.

Корректировка бюджета. Корректировка и укрепление бюджета являются важными условиями финансового восстановления муниципалитета. Зачастую плохое управление бюджетом является главной причиной территориального банкротства. Если муниципалитет и другие участники процедур не смогут устранить причин, лежащих в основе кризиса, то, несмотря на погашение долгов через некий механизм банкротства, местные власти вступят в новый цикл неэффективного бюджетного управления и финансовых проблем. Если муниципальная несостоятельность была вызвана непредвиденными причинами (например, резкий рост реальных процентных ставок), корректировка бюджета также является неотъемлемой частью процедур банкротства.

Например, бюджетный кризис Нью-Йорка 1975 г. стал результатом постоянного операционного дефицита и раздутого государственного сектора. В ЮАР плохое управление и неспособность собирать доходы были среди причин кризиса муниципалитетов после окончания режима апартеида. Заимствование для коммерческих целей и для покрытия операционного дефицита, а также неконтролируемое бюджетное управление вызвали финансовые проблемы многих венгерских муниципалитетов в начале 1990-х гг. Причиной истощения бюджетов штатов Индии в конце 1990-х гг. был резкий рост зарплат, пенсий и субсидий, а также объемов займов (для покрытия растущего операционного дефицита) и расходов по обслуживанию долга [1].

Кроме плохого бюджетного управления на территориальную несостоятельность влияют макроэкономические факторы. Обесценение валюты, инфляция и растущие процентные ставки усилили уязвимость местных бюджетов и привели к долговым кризисам в Мексике (1994—1995 гг.), России (1998-1999 гг.) и Аргентине (2000-2001 гг.). Однако макроэкономические причины — не единственный источник долговых кризисов в этих странах. Они только углубили бреши, уже существовавшие в местных финансах. Неполноценность внутренней бюджетной системы, ожидание гарантий центрального правительства по местным долгам и непрозрачная система бюджетного учета способствовали территориальным финансовым проблемам [1].

Даже в децентрализованной системе США, где муниципалитеты имеют большую свободу в контроле расходов, сборе доходов, выходе на конкурентный рынок капитала, корректировка бюджета часто требует трудных политических решений по сокращению расходов и увеличению доходов.

При административном подходе вмешательство вышестоящего правительства в сокращение бюджета часто значительно. Уровень судебного участия различается по странам в зависимости от отношений между судебной, исполнительной и законодательной ветвями власти. Поскольку суды должны интерпретировать закон, а не создавать его, то суды во многих странах независимы от исполнительной власти. Поэтому судебное участие в пересмотре бюджета обычно меньше, чем при административном подходе.

Крупнейшим кризисом муниципальных финансов со времен Великой Депрессии был финансовый кризис г. Нью-Йорк в 1975 г., в который непосредственно вмешался штат Нью-Йорк. Штат в июне 1975 г. взял на себя управление финансами города через Municipal Assistance Corporation (МАС), которая являлась некоммерческой корпорацией штата Нью-Йорк, призванной способствовать реструктуризации краткосрочных долгов города. Через три месяца был учрежден еще более полномочный Совет — Emergency Financial Control Board (EFCB), который занимался управлением финансами города, контролировал разработку и выполнение трехгодичного плана финансового оздоровления, выполнение которого должно было привести к сбалансированному бюджету. План включал увольнение 60 тыс. муниципальных служащих, повышение налогов и сборов, сокращение заимствований. В итоге долги города были реструктурированы [2].

Органы государственного управления более высокого уровня, как правило, предписывают прозрачность отчетности и аудита при пересмотре бюджетов. Это дает возможность нового доступа к рынкам капитала и позволяет частным кредиторам правильно оценить кредитные риски. Так, частью административного вмешательства в дела города Нью-Йорка было улучшение учетной системы.

Реструктуризация и списание долгов. Реструктуризация долгов является центральным элементом любого механизма банкротства: судебного или административного. Успех добровольных переговоров муниципалитета и кредиторов часто призрачен, поскольку интересы должника и кредиторов различаются. Главной целью являются совместные действия, но объединение тем сложнее, чем больше число и чем более анонимна группа кредиторов. В сравнении с банковскими заимодавцами держатели муниципальных облигаций в большей степени анонимны и рассредоточены. Когда добровольное соглашение не может быть достигнуто, критичес-

кое значение принимают полномочия по принуждению к реструктуризации, предоставленные независимой стороне. В США власть принудить к исполнению соглашения уклоняющееся меньшинство кредиторов дана суду.

При административном подходе органы власти более высокого уровня часто переводят облигации муниципалитетов в долгосрочные долговые инструменты (например, Нью-Йорк, 1975 г.). В Бразилии федеральное правительство регулярно реструктурирует местные долги. Однако эти процессы должно сопровождать сокращение бюджетов и наложение обязательных параметров, чтобы избежать этического риска.

Если административный подход делает акцент на реструктуризации, то судебный — рассматривает списание долгов. Списание долгов — основное отступление от принципа исполнения договоров, что требует весомого обоснования. Зрелая судебная система как раз может удостовериться, что списание справедливо и пропорционально. Административным властям не хватает полномочий для списания долгов. Если заимодавцы почувствуют несправедливость, то возникает существенный риск, что они перестанут кредитовать в будущем. Отметим, что представления о «справедливости» различаются по странам.

В США должник контролирует план по реструктуризации долгов и изменяет условия существующих долговых инструментов. Критический вопрос в том, что может сделать должник, если кредиторы возражают против предложенных условий. Основные требования к соглашению состоят в следующем: по крайней мере одна группа кредиторов, с ухудшившимися условиями, его одобряет; обеспеченные кредиторы получают по крайней мере стоимость заложенного имущества; необеспеченные кредиторы часто теряют все. Поэтому необеспеченные кредиторы прибегают к норме гл. 9, которая обязывает суд проверять, что предлагаемый муниципалитетом план реструктуризации соответствует интересам кредиторов и осуществим. Суд должен удостовериться, что держатели облигаций получили столько же, сколько они получили бы вне процедур банкротства [4].

В Венгрии долговой комитет возглавляет назначенный судом финансовый управляющий, который согласно закону должен быть независим от местного правительства. Комитет должен подготовить план реструктуризации и урегулирования долгов. Бюджетная и долговая реструктуризация одобряется большинством Комитета и

представляется кредиторам. Долговое соглашение принимается, если, по крайней мере, половина кредиторов, чьи требования составляют 2/3 общей суммы неоспоримых требований, с ним согласны. При этом кредиторы внутри одной группы должны иметь равные условия [3].

В ЮАР списание долгов и рассрочка требований должны быть утверждены судом. Расчеты с кредиторами проводятся в очередности, установленной законом:

1) обеспеченные кредиторы, при условии, что обеспечение было предоставлено добросовестно и не менее чем за шесть месяцев до начала процедур;

2) привилегированные требования по закону о банкротстве;

3) непривилегированные требования пропорционально сумме долга [1].

Выполнение функций местного самоуправления. Одним из способов обеспечения муниципальных функций является ограничение возможности кредиторов обращать взыскание на активы муниципалитета во многих странах. В случае корпоративного банкротства все активы подлежат изъятию для покрытия долгов. К тому же некоторые муниципальные активы имеют низкую или нулевую рыночную стоимость в связи с их некоммерческим использованием. К проблеме осуществления неплатежеспособным муниципалитетом основных функций самоуправления и коммунальных услуг существуют три подхода. Первый определяет подробный закрытый перечень основных услуг (активов) (Венгрия). При втором — закон излагает общие подходы к защите имущества, используемого для общественных целей. В рамках третьего подхода суд принимает решение в каждом случае с учетом бюджетной и долговой корректировок, достигнутых должником и кредиторами (США).

Перечень имущества, которое может быть изъято при банкротстве муниципалитета в США, определен судебным прецедентом. Это активы муниципалитетов, которые используются для извлечения прибыли (дохода), не связанного с общественным (социальным) значением. Собственностью, подлежащей общественному исполь-

зованию, на которую не может быть обращено взыскание, являются улицы, больницы, здания судов. Таким образом, право частного кредитора арестовывать имущество должника, как правило, недоступно кредиторам муниципальных органов власти. В странах, где принят административный подход, кредиторы должны получить согласие органов управления более высокого уровня на арест муниципальных активов.

Таким образом, экономические и правовые процедуры корпоративной несостоятельности не могут быть в неизменном виде применены к муниципалитетам. Это означает необходимость разработки особого механизма банкротства территориальных единиц. Определение «несостоятельности» в этом случае как превышения обязательств над активами лишено смысла. Неспособность платить по долгам по мере наступления сроков платежа представляется более обоснованным критерием. Ликвидация (продажа) всех активов муниципалитета невозможна. По крайней мере часть из них критически важна для оказания услуг государственного сектора. Выполнение этих обязанностей не может быть поставлено в зависимость от финансового состояния муниципалитета. Главной целью процедур несостоятельности является финансовая реабилитация должника и максимальное удовлетворение требований кредиторов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Gitlin Richard A., Brian N. Watkins Institutional Alternatives to Insolvency for Developing Countries. Building Effective Insolvency Systems. The World Bank. - 1999.

2. Glasser Matthew. Legal Framework for Local Government Insolvency. Presentation at a World Bank seminar. — 2005.

3. Liu Lili, Waibel Michael. Subnational Borrowing Notes on Middle-Income Countries. The World Bank, Mimeo. — 2006.

4. Liu Lili, Waibel Michael. Subnational Insolvency: Cross-Country Experiences and Lessons. Economic Policy and Debt Department. Policy Research Working Paper 4496. — 2008.