К вопросу о кодификации муниципального законодательства

К ВОПРОСУ О КОДИФИКАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Подробно рассмотрен один из наиболее сложных вопросов в теории Праеа—процесс кодификации нормативных правовых актов. Решете данной проблемы позволит устранить ошибки, пробелы и коллизии в праве, что, в свою очередь, позволит сделать процесс применения нормативных правовых актов более эффективным.

Реализация принципов правового государства, провозглашенных Конституцией РФ и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни, происходящих в последние десятилетия, обуславливают стремительное и масштабное развитие российского законодательства. Но столь стремительное возрождение российской государственности неизбежно привело к ошибкам и просчетами при проведении политики в области федерализма, региональному сепаратизму, «войне законов», дезорганизации правового поля страны, нарушению системных связей внутри российского правового пространства, поставило под угрозу реализацию принципов верховенства закона, а иногда и государственной целостности России. Несоответствие законов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, нормативных актов органов местного самоуправления законодательству субъекта Федерации и федеральному законодательству, вторжение субъектов Российской Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации и в сферу местного самоуправления, ограничение конституционных прав и свобод граждан — эти и иные негативные явления стали весьма распространенным явлением1.

Решением такого рода проблем будет являться создание целостного механизма обеспечения единства правового пространства России, которое немыслимо без увязки управленческих систем на уровне федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации, и, конечно же, системы местного самоуправления. Важнейшим этапом данного процесса является систематизация — согласование внутреннего содержания нормативных актов всех уровней и достижение единообразия в правовом регулировании отдельных групп общественных отношений2. Систематизация необходима в целях обеспечения удобства использования всего массива правовых актов на практике, а также его дальнейшего развития. Она позволяет на основании группировки правовых актов по определенной схеме произвести их анализ, увидеть комплексность регулирования той или иной группы общественных отношений. В связи с этим систематизация законодательства позволяет ликвидировать пробелы в праве, устранять дублирование, неточности и противоречия в правовых актах, признавать правовые акты, исчерпавшие свой регулирующий ресурс, утратившими силу. Таким образом, систематизация законодательства является важнейшим элементом правотворческого процесса3.

По мнению некоторых исследователей, для законодательной техники значение имеет только одна форма систематизации законодательства — кодификация. Ряд авторов высказывают мнение, что кодификация представляет собой не систематизацию законодательства, а только совершенно особую самостоятельную форму законотворчества4. Кодификация представляет собой очень интересный с технической точки зрения процесс;, исследование которого играет огромную роль в правовой науке.

Кодификацию можно определить как особый вид систематизации законодательства, представляющий собой выражение норм права, содержащихся в систематизируемых нормативных правовых актах, в одном новом акте, принятие которого лишает законной силы все эти акты5. В ходе кодификации в одном новом кодифицирующем акте объединяются все нормативно-правовые предписания систематизируемого массива законодательства, при этом с принятием этого кодифицирующего акта все старые акты утрачивают свою регулятивную необходимость и отменяются. .

Кодификация является, пожалуй, самым эффективный способом системати- * зацин нормативных правовых актов. Она представляет собой прекрасный способ «разгрузить» действующее законодательство, избавив его от огромного массива разрозненных нормативных правовых актов путем объединения их смысла в одном новом едином комплексном законодательном акте. В результате кодификации нормативно-правовые предписания выражаются в концентрированном виде, объем законодательства, подлежащий изучению субъектами правоотношений, уменьшается, а у людей возникает возможность усвоить требования норм права более полно и системно, не исследуя всю систему'законодательства. Такое кардинальное изменение законодательства позволяет сконцентрировать элементы норм права (гипотезу, диспозицию и санкцию), сосредоточив их в одном системном комплексном нормативном правовом акте.

Кроме того, следует отметить, что кодификация представляет собой очень удобный способ восполнить существующие пробелы в законодательстве. В ходе ее проведения у участников законотворчества появляется прекрасная возможность . восполнить эти пробелы как нарушение единства и системности нормативных правовых предписаний путем введения соответствующих положений в создаваемый единый комплексный кодификационный акт.

Кодификация кардинально изменяет систему законодательства, устраняя из него одни элементы и вводя новые, уничтожая коллизии и восполняя существующие в праве пробелы. Г. Ф. Шершеневич писал о кодификации: «Здесь речь идет не только о новой форме, но и о новом содержании; старые законы заменяются новыми, прежние пробелы восполняются, накопившиеся противоречия устраняются. Ежели даже значительная часть окажется заимствованной из исторически сложившегося законодательства, все же такой кодекс представит собою новый закон»6. Этот вид систематизации представляет собой очень специфичную форму законотворчества, результатом которой является возникновение системы особых нормативных правовых актов-кодексов и кодифицирующих (или комплексных) законов, определяющих систему отраслей и институтов права7. Специфика этой

формы законотворчества выражается в том, что создаваемый нормативный правовой акт, с одной стороны, выражает в упорядоченной форме ранее уже излагавшиеся правовые предписания, но, с другой стороны, законодатель может включить в него и новые, ранее законодательству неизвестные положения. В любом случае получившийся в результате кодификации акт законодательства занимает особое место в системе правового регулирования, являясь ключевым, основополагающим в определенной подсистеме норм права (отрасли, подотрасли^ институте и др.). Он не просто содержит в себе предписания к поведению, такой акт выступает как системообразующее начало, основа для структурирования соответствующей отрасли или института права. Такой акт содержит в себе основные специфические принципы правового регулирования в конкретной области общественных отношений, основные дефиниции и правовые схемы, а также иные основополагающие начала определенного комплекса норм права. Н. М. Коркунов отмечал: «Кодификация не ограничивается изменением только формы, она дает систематическое объединение и содержание. Кодекс является не только новой формой старого закона, а новым законом в полном смысле слова»8. Именно поэтому правила и приемы проведения кодификации законодательства являются важнейшими элементами законодательной техники.

Применительно к возможности кодификации муниципального законодательства высказываются две основные и диаметрально противоположенные точки зрения. .

Представители первой позиции полагают, что в настоящее время сложились все условия для систематизации норм действующего законодательства о компетенции местного самоуправления и закреплении их в едином акте, что позволит устранить правовые пробелы и противоречия, имеющиеся в этой области9. По мнению ряда авторов, закрепление в одном акте полномочий органов местного самоуправления имеет целый ряд преимуществ. Во-первых, существенно облегчится работа по внесению в них изменений и дополнений в случае необходимости; во-вторых, это позволит избежать противоречий между нормами различных актов о компетенции, поскольку будет наглядно выражено то, как эти изменения в целом отразятся на всей системе полномочий. Наконец, в-третъих, в нашем законодательстве имеются нормативные правовые акты, изменения в которые вносятся чуть ли не каждый месяц (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ и др.). Однако никто не предлагает отказаться от их существования по этой причине10, Н. В. Лазебная, например, полагает, что возрастающая потребность в осуществлении кодификации законодательства о местном самоуправлении обуславливается возможностью одновременного достижения нескольких важнейших целей именно посредством кодификации. К основным целям кодификации муниципального законодательства, по ее мнению, следует отнести:

7. Обеспечение правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления на базе единого подхода, научной концепции (в т. ч. юридической конструкции), осуществляемое посредством принятия кодифицированного акта в форме Основ законодательства. В первую очередь это разрешение противоре-

чий, обеспечение единообразия дефиниций и нормативных установлений, устранение устаревших норм, что значительно облегчит правоприменение и обеспечит общедоступность законодательства о местном самоуправлении.

2. Устранение пробелов и неэффективных норм в законодательстве о мест-ном самоуправлении. Таким образом, в данном аспекте кодификация есть способ совершенствования законодательства* Осуществляя систематизацию нормативных правовых актов в области местного самоуправления, одновременно возможно внесение в них необходимых изменений ж дополнений исходя из практики применения и потребностей развивающихся муниципальных правоотношений,

3. Наиболее эффективное разрешение проблем, связанных со становлением, формированием и развитием муниципального права и как отрасли права, и как научной дисциплины. Несмотря на то, что муниципальное право объективно выделилось из конституционного права, оно имеет собственный предмет и метод правового регулирования. Однако окончательно процесс формирования муниципального права как отрасли права не завершен, поскольку четко не определен предмет правового регулирования и не в полном объеме применяется императивно-диспозитивный метод правового регулирования отношений в этой отрасли. Безусловно, формирование и развитие отрасли муниципального права объектив-. но требует обособления и развития муниципального права в качестве научной дисциплины или учения о местном самоуправлении. Местное самоуправление — новый институт для постсоветского общества и государства, поэтому развитие муниципально-правовой науки есть необходимое условие для установления местного самоуправления в России как формы народовластия, как неотъемлемого элемента демократического правового государства,

4. Внедрение информационных технологий (довременных компьютерных разработок) в законотворческий процесс. Необходима разработка автоматизированной информационной системы кодификации законодательства о местном самоуправлении (включая базу данных), что позволит существенно облегчить труд кодификатора, уменьшить затраты (финансовые и временные) на осуществление кодификации и улучшить ее качественные показатели, поскольку значительная часть работы будет выполняться автоматически. В то же время разработка подобной информационной системы будет способствовать повышению эффективности законотворчества в целом, в том числе посредством упрощения, автоматизации отдельных этапов законотворческих работ. Разработанные технологии можно будет использовать не только при осуществлении кодификации законодательства,

. но и в иных законотворческих процессах11.

Сторонники другой точки зрения считают, что поскольку муниципальное законодательство объединяет разнородные акты множества разных отраслей права, его систематизация путем кодификации затруднительна12.

По мнению А. Н. Кокотова, нереально принять, например, на уровне субъектов Российской Федерации муниципальные кодексы, которые бы целостно регулировали все стороны самоуправленческой активности. Подобное возможно только путем существенной затратной перестройки сложившейся законодательной системы, выведения муниципальных норм из актов гражданского, семейного,

административного законодательства или посредством включения в муниципальные кодексы многочисленных и мало что дающих отсылок к последним. Кроме того, ряд отраслей, содержащих нормы муниципального права, входит в сферу исключительного ведения Российской Федерации. Соответственно, субъекты Федерации не вправе осуществлять кодификацию в сфере федеральных предметов ведения. Принятие муниципального кодекса нереально и на федеральном уровне. Дело в том, что в силу п. «н» ч. Д ст. 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено лишь закрепление общих принципов организации местного самоуправления, да и то в режиме совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Кодекс же, как особый вид законодательных актов, отличает детальное и по многим позициям исчерпывающее правовое регулирование в отдельных сферах общественной жизни. В деле систематизации муниципального законодательства на первое место выходит не кодификация, а инкорпорация13.

В. И. Васильев также полагает, что определить в одном акте и предметы ведения местного самоуправления, и полномочия невозможно. Во-первых, объем полномочий весьма велик. Во-вторых, полномочия—самая подвижная часть статуса органов местного самоуправления, и ее частые изменения могут негативно сказаться на стабильности закона14.

Относясь с уважением к мнению именитых ученых, полагаем, что возможен и другой путь решения проблемы кодификации муниципального законодательства. Изучение исторического опыта кодификации в нашей стране позволяет сделать вывод о том, что результатом кодификации федерального муниципального законодательства должны стать Основы законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, включающие наиболее важные, фундаментальные положения, определяющие общие принципы организации местного самоуправления в России.

Данная форма кодифицированного акта выбрана после изучения достаточно обширной практикй кодификации, которая существовала в Советском Союзе, когда Основы законодательства принимались по вопросам, относящимся к совместному ведению Союза ССР и союзных республик.

Действительно, п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время Конституция РФ не определяет, в каких формах осуществляется правовое регулирование по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, и не содержит норм о возможных формах кодифицированных актов.

На наш взгляд, в данном случае целесообразно использовать практику кодификации бывшего Союза ССР. Как верно указывает Т. Н. Рахманина, «основы законодательства, являясь особой, специфической формой основополагающего кодификационного закона, с присущей именно им формой внутренней организации нормативного материала могут быть сохранены и достаточно эффективно использованы в законотворческой практике как разновидность федерального закона в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов».

В то же время необходимо обратить внимание на характерную особенность действующего российского законодательства относительно определения статуса

такого акта, как Основы законодательства. В настоящее время. Основы законодательства не представляют собой кодифицированные исты, а являются «обычными» законами, регламентирующими те или иные общественные отношения в рамкахопределенной отрасли (института) законодательства.

Так, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ)15 регулируют отношения граждан, органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Основы законодательства об архивном фонде Российской Федерации и архивах16 регулировали формирование, организацию хранения, учет, использование архивов и архивных фондов и управление ими в целях обеспечения сохранности архивных документов и их всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства17.

Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (в редакции от 30 июня 2006 г.) фактически определяют порядок совершения нотариальных действий18. Что касается Основ законодательства Российской Федерации о культуре (в редакции от 29 декабря 2006 г.)19, то они определяются законодателем в качестве правовой базы сохранения и развития культуры в России.

Таким образом, ни один из перечисленных актов Российской Федерации под названием Основы законодательства не содержит в себе признаков кодифицированного акта, характерных для Основ законодательства Союза ССР и союзных республик. .

Во-первых, как следует из предмета регулирования, целью принятия данных актов не являлось приведение в систему нормативных актов определенной отрасли права путем переработки их содержания, то есть они не являются результатом кодификационных работ.

Во-вторых, они не основаны на системе права и не содержат комплексного правового регулирования по отношению к конкретной отрасли законодательства.

В-третьих, Основы законодательства Российской Федерации не представляют собой совокупности правовых норм, приведенных в единую целостную систему в соответствии со структурой конкретной отрасли права.

Иначе говоря, действующие Основы законодательства никак нельзя назвать «сводным законом», как явствует из буквального перевода термина «кодификация». Остается лишь посетовать на то, что российский законодатель ие использует положительный опыт советского периода и легко отходит от традиций советского права, несмотря на то, что они основаны на фундаментальных научных исследованиях лучших ученых советской эпохи.

Полагаем, что необходимость осуществления разработки Основ законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении именно в качестве кодифицированного акта достаточно очевидна. Основы законодательства должны включать наиболее важные, фундаментальные положения, определяющие общие принципы организации местного самоуправления в России, и в то же время содержать необходимые рамочные нормы, развивающие и дополняющие

конституционные положения в соответствии с принципиальными подходами к организации местного самоуправления, которые отражены в международно-правовых нормах (Европейской Хартии местного самоуправления) и являются частью единой государственной политики. '

Основы законодательства должны четко определить сферы правового регулирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В данном случае необходимо соблюдать «золотую середину», поскольку «федеральные акты, с одной стороны, не должны нарушать права и интересы субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, а с другой— призваны обеспечивать на общегосударственном уровне защиту местного самоуправления, помогать правовыми мерами их развитию. Такие акты призваны сдерживать возможные попытки со стороны органов государственной власти субъектов Федерации ограничить организационные, финансовые и материальные возможности местного самоуправления»20.

Рамочные условия Основ законодательства должны закладывать фундаментальные нормы и одновременно предусматривать их многовариантность для осуществления правового регулирования субъектами Российской Федерации, но исключительно в пределах установления общих принципов организации местного самоуправления. Наиболее сложной представляется задача определения границы такого правового регулирования на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, поскольку местное самоуправление — это институт самоорганизации граждан, и чрезмерное государственное вмешательство будет препятствовать проявлению гражданской активности населения. В то же время, если федеральный законодатель не оградит местное самоуправление от всепроникающей регламентации со стороны субъектов Федерации, то его развитие также не будет эффективным.

Представляется целесообразным включение в Основы законодательства о местном самоуправлении двух частей: общей и особенной. Общую часть должны составить нормы общего характера, имеющие важное значение для всех институтов кодифицируемой отрасли, содержащие основные, принципиальные положения: предмет и общие принципы правового регулирования отношений в данной сфере; распределение полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в данной области; соотношение Основ законодательства с другими отраслевыми актами как самой Федерации, так и ее субъектов; соотношение с международно-правовыми актами и нормами; важнейшие меры, обеспечивающие соблюдение указанных Основ. В особенную часть должны войти нормы, характерные для отдельных институтов, осуществляющих правовое регулирование обособленной группы общественных отношений в рамках рассматриваемой отрасли — важнейшие отраслевые нормы и положения по вопросам, требующим единого правового регулирования в масштабах Федерации, а также нормы, определяющие границы, в пределах которых субъекты вправе принимать собственные решения.

Успешное осуществление кодификации невозможно без тщательного рационального планирования предстоящей деятельности по ее выполнению. Планирование предполагает постановку общей цели проведения работ, установление

основных этапов и конкретных задач для каждого из них, определение сроков их осуществления, формирование ресурсной базы (объема трудовых,.финансовых, материальных и иных ресурсов) и основного набора технических способов и средств, требуемых для осуществления кодификации.

Необходимым условием для осуществления собственно кодификационной работы и первоначальным этапом кодификации является инкорпорация законодательства о местном самоуправлении, после которой следует формирование кодифицированного акта.

При осуществлении кодификации мушдипального законодательства необ-. ходимо максимально использовать современные информационные технологии и технологии управления (например, организовать данную деятельность по принципу проекта), что рационализирует сам процесс кодификации, позволит в оптимальные сроки завершить выполнение поставленных задач и достичь наибольшей эффективности результатов.

И в завершение рассмотрения данного вопроса хотелось бы процитировать В. И. Васильева: «Надо полагать, через несколько лет встанет вопрос о более полной кодификации муниципального права. По-видимому, новый федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (а через какое-то время он наверняка появится) как кодификационный акт отрасли права вберет в себя больше вопросов муниципального права «в собственном смысле» и освободится (во всяком случае, в большей степени, чем сейчас) от норм других отраслей права. В большей степени кодификационными могут стать уставы муниципальных образований, вбирающие в себя нормативную основу самоун-равления на местном уровне. Но пока, коне'чно, нужно работать с имеющимся нормативным материалом. Он уже дает возможность отграничить муниципальное право от других отраслей права, вывести его из «студнеобразного» состояния «комплексной отрасли», в которую помещены разные по правовой характеристике, предмету и методу юридические нормы. Выявление особенностей муниципального права, его самостоятельности поможет становлению и укоренению местного самоуправления»21.

Примечания

1 Степвнищев В. Ф. Правовое пространство Российской Федерации: генезис, структура и механизм обеспечения его единства. Челябинск, 2004. С. 3.

2 Костюков А, Я Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 203,

3 Дитятковский М. Ю. Систематизация правовых актов о местном самоуправлении: Сб. науч. тр. // Система права и его отдельных отраслей: государственно-правовой аспект. Омск, 2002. С. 262.

4 ПиголкинА. С Законотворчество в Российской Федерации. М., 2000. С. 130.

5 ЧухвичевД. В. Особенности законодательной техники при проведении кодификации // Законодательство и экономика. 2006. № 5. С. 34.

6ШершеневичГ. Ф. Общая теория права. М., 1911. С. 422.

7 ЧухвичевД В, Указ. соч. С. 35.

8 Коркунов К М. Лекции по общей теории права. СПб., 1893. С, 305.

9 Пылнн В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления//Государство и право. 1999* >Га 9. С. 15.

10 Бялкина Т. М. Проблемы правового регулирования компетенции местного самоуправления //Гос. власть и мест, самоуправление. 2006. № з. С. 23.

11 Лазебная К В. Кодификация законодательства о местном самоуправлении: понятие, содержание, применение //Гос. власть имеет, самоуправление. 2000. № 1. С. 23-32.

пКокотовА. Я, СаломаткинА. С. Муниципальное право России: Учеб. М., 2005. С. 63.

13 КокотовА. Л. Законодательство о местном самоуправлении. Проблемы права // Между-

нар. прав. журн. 2004. № 3, С. 72. .

14 Васильев В. И. О предмете муниципального права//Журн. рос. права. 2006. №5. С. 34.

15 Российские вести. 1993. 9 сент.

16 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993.19авг. Ст. 1311.

17 Основы законодательства РФ об. Архивном фонде РФ утратили силу в связи с принятием Федерального закона РФ «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22 окт. 2004 г. № 125-ФЗ.

18 Российская газета, 1993.13 марта.

19 Российская газета. 1992.17 нояб.

20 Кириллов Б. А. Трансформация органов государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дис,... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996. С. 18.

21 Васильев В. И. О предмете муниципального права // Журн. рос. права 2006. № 5. С. 34.