Правовая асимметрия в территориальном устройстве государства: теория и практика

Лексин И.В.

Правовая асимметрия в территориальном устройстве государства:

теория и практика

Проблема симметрии и асимметрии в территориальном (прежде всего в федеративном) устройстве привлекает внимание западной политологии и юриспруденции уже в течение нескольких десятилетий1. В лексиконе же российской науки категории «симметрия» и «асимметрия» закрепились сравнительно недавно. Главная заслуга в их популяризации применительно к отечественной конституционно -правовой материи принадлежит В.Е. Чиркину, предложившему три параметра асимметрии федераций: наличие в составе федерации помимо ее субъектов иных территориальных образований, неравенство конституционного статуса субъектов федерации, «скрытую асимметрию» (выражающуюся, в частности, в неравном представительстве субъектов федерации в верхней палате федерального парламента)2. По мнению ряда авторитетных исследователей, асимметрия в федеративном государстве имеет право на существование3 и даже необходима для отражения регионального многообразия4. Часть ученых, напротив, называет асимметричную федерацию «наименее удачной моделью федерализма»5 и даже настаивает на несовместимости федеративного устройства с асимметрией6. Однако при многообразии приведенных мнений, как представляется, между ними не существует непримиримых противоречий: даже Л.М. Карапетян, по сути, не приемлет только асимметрию в конституционном статусе субъектов федерации, а наличие иных различий не считает основанием для обозначения федерации как асимметричной.

С правовой асимметрией, кроме того, не следует путать фактическую асимметрию. Последняя не просто совместима с федеративной формой государственного устройства, но и является необходимой предпосылкой федеративных отношений: именно региональная специфика, наличие особых территориально-

ассоциируемых интересов хозяйственного, политического, культурного, национального

1 Из ранних работ см., например: Tarlton Ch.D. Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation // The Journal of Politics. 1965. Vol. 27. № 4. Pp. 861-874.

2 Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. Учебное пособие. М., 1997. С. 22-23.

3 См., в частности: Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительноправовое исследование. М., 2010. С. 135.

4 См., например: Фарукшин М.Х. Сравнительный федерализм. Учебник по спецкурсу / Науч. ред. О.И. Зазнаев. Казань, 2001. С. 55.

5 Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 52.

6 См.: Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма // Государство и право. 1996. № 12. С. 5962; Его же. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996. С. 37-43, 59-69.

характера и стремление отстаивать и защищать эти интересы способствуют конституированию сложного (федеративного, регионалистского, сложного унитарного) государства.

Несмотря на активность осмысления общих и специфических российских проблем асимметрии территориального устройства, эта тематика охвачена вниманием исследователей не полностью.

Во-первых, в отечественной научной литературе затрагиваются вопросы симметрии и асимметрии исключительно или преимущественно в федерациях. Между тем, в категориях симметричности и асимметричности можно рассматривать государства с любой формой территориального устройства.

Во-вторых, остается незамеченной редкая в современном мире, но наиболее радикальная форма правовой асимметрии в территориальном устройстве государства, заключающаяся в наличии в составе государства местностей, не относящихся ни к одному территориальному образованию, то есть «не затронутых» территориальным устройством. Конечно, территориальное устройство считается необходимым

у

квалифицирующим признаком государств (за исключением «карликовых» государственных образований поселенческого типа). Поэтому в современные представления о государстве допущение наличия местности, не разделенной на территориальные единицы, укладывается с трудом. Тем не менее, существование территории, на которую распространяется государственный суверенитет, но которая находится вне каких бы то ни было внутригосударственных территориальных образований, вполне возможно. Причем это утверждение относится не только к самоочевидным примерам (водным пространствам, морским и воздушным судам), но и к сухопутным местностям. Например, в США такие территории именуются «неоформленными», или «неурегулированными» (буквально — неорганизованными) территориями. Наибольшее необустроенное пространство в пределах США имелось в начале XIX в. — в первые десятилетия после приобретения у Франции Луизианы, когда площадь «неорганизованных» земель достигала 2 млн. кв. км. В настоящее время неорганизованной территорией в составе США является необитаемый Атолл Пальмира.

Различия в правовом положении территориальных образований всегда имеют некое объективное основание. Они могут быть связаны со спецификой национального состава населения, лингвистическим и конфессиональным разнообразием, с

7 Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Соч.

2-е изд. Т. 21. М., 1961. С. 170.

диспропорциями в социально-экономическом развитии местностей, с особенностями климатических условий и иными фактическими обстоятельствами. Несмотря на объективную обусловленность, правовая асимметрия регионов — весьма неоднозначное явление8, сопряженное с известными рисками. В частности, следует признать наличие хотя и нечетких, но все же реальных пределов такой асимметрии (которые, безусловно, будут различными в разных странах в разные исторические периоды и в разных ситуациях), за которыми становится ощутимой опасность дезинтеграции государства. И поскольку асимметричность территориального устройства ассоциируется с угрозами сепаратизма и сецессии, в юридической и политологической литературе она чаще всего оценивается негативно9. В то же время определенные угрозы государственному единству можно усмотреть и в излишнем стремлении к полной правовой симметрии регионов многонационального, поликонфессионального, лингвистически и (или) культурно неоднородного государства.

Следует также иметь в виду, что на практике симметрия и асимметрия правового положения регионов в определенном смысле выступают в диалектическом единстве. Реализация формально равных правовых возможностей, естественно, может приводить к разнообразным правовым результатам (в том числе к появлению различий в индивидуальных правовых статусах). Например, заключения нового договора о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Российской Федерации удалось добиться только одному субъекту РФ — Республике Татарстан (в 2007 г.). Статьи 92 и 129 Конституционного акта Канады 1867 г. позволяют любой провинции иметь специфическую правовую систему, однако на практике данная специфика требуется только Квебеку, гражданское и гражданско-процессуальное право которого тяготеет к континентальной модели в противоположность англосаксонской системе во всех остальных девяти провинциях. Статья 33 Конституционного акта 1982 г. предоставила канадским провинциям возможность самостоятельно принимать законодательные акты, отклоняющиеся от положений Канадской хартии прав и свобод. Равенство провинций в данном случае также привело к фактической правовой

8 См. об этом, в частности: Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма // Государство и право. 1996. № 12. С. 59-60; Курнышев В.В., Болтенкова Л.Ф. Концепция снижения правовой асимметрии в развитии субъектов Российской Федерации // Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Новосибирск, 2000. С. 426-433.

9 См., например: Керимов А.Д. Форма государственного устройства Российской Федерации // Гражданин и право. 2001. № 12. С. 16-18.

асимметрии, поскольку этой возможностью, как можно было предположить, воспользовался только Квебек.

Настороженное отношение к асимметрии в правовом положении территориальных образований часто основано на ее категоричном представлении как угрозы равноправию жителей разных местностей10. Однако в действительности дифференциация административной или законодательной компетенции регионов совершенно не обязательно означает, что проживающим в них гражданам будут предоставляться права в различном объеме или оказываться неодинаковые публичные услуги. И, напротив, такое неравенство вполне возможно при внешней правовой симметричности регионов11 — просто вследствие различий в материальных

возможностях территориальных образований и в результате пространственной неравномерности трансфертов и прямого расходования общегосударственных средств. Современная Россия с ее территориальными диспропорциями в социальной сфере является красноречивым тому подтверждением.

Наконец, общеизвестна коллизия между равенством регионов и равенством граждан, проявляющаяся, в частности, в вопросах представительства в общегосударственных органах (очевидно, что «симметричное» представительство регионов при неизбежных различиях в численности населения влечет за собой неравноценность голосов проживающих в них граждан). Асимметрия в правовом положении регионов, напротив, может являться основанием правового равенства граждан. При наличии компактно проживающих национальных, лингвистических, религиозных групп такая асимметрия может обеспечивать, например, возможность употреблять родной язык в отношениях с органами публичной власти, получать бесплатное образование на родном языке, пользоваться результатами государственной поддержки местных культурных традиций.

Таким образом, асимметричность разграничения компетенции между уровнями публичной власти совсем не обязательно опасна для государства. Напротив, некоторыми зарубежными и российскими авторами высказано вполне резонное мнение, что такая асимметричность может выступать и в качестве средства сохранения государственного единства, особенно в условиях социально-экономической,

10 См., например: Зубов В.М. Неравенство территорий — это неравенство граждан // Российская Федерация. 1996. № 6; Kymlicka W. Federalism, Nationalism, and Multiculturalism. Theories of Federalism: A Reader. New York, 2005. P. 279.

11 См., в частности: Webber J. Reimaging Canada: Language, Culture, Community, and the Canadian Constitution. Montreal, Kingston, 1994. Pp. 232-234.

культурной, лингвистической, национальной и иной неоднородности регионов12. При этом, безусловно, не отрицается, что установление или развитие асимметричных отношений с регионами предназначено для решения лишь некоторых проблем территориальной организации государства и не служит гарантией бесконфликтности и политической стабильности внутригосударственных отношений. Некоторые же отечественные специалисты вообще полагают наиболее подходящим для России унитарное устройство с автономией лишь для отдельных общностей13.

Асимметрия правового положения территориальных образований в составе государства многоаспектна. Термин «правовая асимметрия» применим не просто к разнообразным, но и к почти противоположным друг другу характеристикам правовой действительности:

- различиям в правовых возможностях территориальных образований и (или) их органов;

- различиям в практической реализации этих возможностей (как неравных, так и равных).

Различия первой группы охватывают:

- особенности в установленных предметных сферах деятельности (например, в городах федерального значения органы государственной власти этих субъектов РФ осуществляют полномочия по многим вопросам местного значения, отнесенным в общем случае к компетенции муниципальных образований);

- особенности в наборе доступных процессуальных средств (например, устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, согласно положению ч. 2 ст. 66 Конституции РФ, принимается законодательным органом соответствующего субъекта РФ, тогда как в отношении порядка принятия конституций республик Конституция РФ не устанавливает ограничений).

12 См., например: Burgess M., Gress F. Symmetry and Asymmetry Revisited // Accommodating Diversity: Asymmetry in Federal States / Ed. R. Agranoff. Baden-Baden, 1999. P. 54; Stepan A. Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model // Theories of Federalism: A Reader. New York, 2005. Pp. 264-266.

13 См.: Кокотов А.Н. Об идеальной и реальной формах государственного устройства России // Российский юридический журнал. 1995. № 3. С. 53; Чистяков О.И. О правовой природе «Российской Федерации» // Становление «Российской Федерации» (1917-1922). Издание 2-е, репринтное. М., 2003. С. 343. «Унитарное государство с автономиями» рассматривает в качестве одной из «наиболее приемлемых для России» форм политико-территориального устройства (наряду с «симметричной федерацией») и Д.В. Замышляев (см.: Замышляев Д.В. Национальный фактор в политикотерриториальном устройстве Российской Федерации // Вестник Российской правовой академии. 2004. № 4. С. 83).

Различия второй группы могут как отражаться на обширности материальноправовой составляющей компетенции территориальных образований и (или) их органов, так и практически не воздействовать на нее. Например, Договор 2007 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан является скорее символическим документом, нежели регулятивным.

Из современных доктринально-практических проблем правовой асимметрии в территориальном устройстве России наиболее актуальными представляются следующие:

- проблема различий в правовом статусе субъектов РФ;

- проблема формирования непосредственно в составе Российской Федерации территориальных единиц, не имеющих статуса субъектов РФ, и наличия в составе субъектов РФ территорий, не входящих в состав ни одного муниципального образования;

- проблема административно-территориальных единиц с особым статусом, образованных в результате прекращения существования автономных округов.

Проблематика статуса субъектов РФ и различий в этом статусе давно привлекает внимание исследователей. На данный момент наиболее практически значимые из конституционных различий между субъектами Федерации связаны с сохранением «сложносоставных» регионов: автономные округа, входящие в состав областей, равно как и сами эти области неизбежно отличаются по своему статусу от других субъектов РФ.

Применительно к «сложносоставным» регионам проблема равноправия распадается на несколько составляющих:

- логическая допустимость равноправия автономного округа с областью, в состав территории которой входит его территория;

- практические препятствия такому равноправию;

- равноправие указанных субъектов РФ с остальными субъектами РФ;

- практическое осуществление государственной власти на территории автономного округа в составе области.

1) Противоречие предусмотренной Конституцией РФ возможности вхождения территории и населения автономного округа в состав территории и населения другого субъекта РФ принципу равноправия субъектов РФ отмечалось множеством

специалистов14. Безусловно, нельзя не согласиться с исследователями в том, что часть не может быть равной целому15. Но это не является безусловным аргументом против возможности равноправия субъектов, номинально ассоциируемых с частью и целым16. В рассуждениях о равноправии субъектов РФ, участвующих в конструкции «сложносоставного» региона, обыкновенно имеет место смешение принципиально разных пониманий категории «субъект Российской Федерации».

Территориальному образованию — явлению реальной действительности — не соответствует единое правовое явление. Территориальное образование (территориальная единица) вообще (а в частности субъект РФ) может проявлять себя трояко:

- как пространственная сфера осуществления публично-значимой деятельности (данным свойством обладают все территориальные единицы);

- как реальный пространственный объект, охватываемый этой сферой (такая характеристика также применима ко всем территориальным образованиям);

- как субъект права, представляющий собой абстракцию, которой условно вменяется наличие воли, компетенция и способность ее реализовывать.

В последнем значении территориальное образование (территориальная единица) не имеет ни пространственной протяженности, ни «материального» тела вообще. В данном смысле территориальное образование можно отнести к числу юридических фикций. Территориальное образование как субъект права есть не территория или ее часть, а умозрительный носитель прав, обязанностей, предметов ведения. Признание правосубъектности участка местности столь же нелепо, как и отождествление

14 См., например: Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. 1996. № 2. С. 50; Онохова В.В. Проблемы конституционного регулирования федеративных отношений в России // Сибирский юридический вестник. 1998. № 2. С. 31; Невинский В.В. Проблемы и решения в конституционно-правовом самоопределении автономных округов // Материалы круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С. 125; Филиппова Н.А. Конституционноправовой статус автономных округов в составе сложноустроенных субъектов Федерации: сравнительный анализ // Российский юридический журнал. 1999. № 4. С. 26; Чепурнова Н.М., Серегин А.В. Теория государства и права: учебное пособие. М., 2007. С. 334.

15 См., в частности: Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М., 2002. С. 207.

16 Конечно, существуют различные мнения о соотношении «равноправия» и «равностатусности» (см. об этом, в частности: Евдокимов И.В. Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 12). Однако широта имеющихся подходов к их пониманию позволяет выбрать из многообразия значений те, которые позволяют воспринимать конституционное сочетание равноправия субъектов Российской Федерации с вхождением территории одного из них в состав другого не как абсурдное, а как вполне постижимое.

юридического лица со зданием, сооружением, помещением, в котором располагается организация.

В контексте проблематики равноправия территориальные единицы выступают не как пространственно протяженные объекты, а исключительно как субъекты права. И в этом качестве автономный округ ни в коем случае не может быть охарактеризован как часть другого субъекта права. Поэтому, с формально-логической точки зрения, проблемы равноправия субъектов РФ, один из которых входит в состав другого, попросту не существует. Нонсенсом является не равноправие таких субъектов РФ, а сама постановка этой проблемы. Равноправие относится к субъектам права, а не к географическим единицам. Обозначение первых и вторых одним и тем же термином вводит в заблуждение и провоцирует подмену понятий (именно подмену понятий, поскольку словосочетание «субъект Российской Федерации» характеризует и сам субъект права, и географическое пространство, на которое распространяется его компетенция). Поэтому ставшая привычной словесная конструкция «равноправие субъектов Российской Федерации, один из которых входит в состав другого» есть не что иное как софизм. Автономный округ как субъект права не входит в состав области, а лишь обладает территориальной сферой компетенции, полностью охватываемой территориальной сферой компетенции области.

Пространственное вхождение одной территориальной единицы в состав другой само по себе не влечет неравноправия одноименных субъектов права между собой (так же, как не являются неравноправными сособственники имущества). В этом отношении многократно критиковавшееся Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» (в котором отстаивается совместимость такого вхождения с равноправием субъектов РФ) оказывается концептуально верным. Хотя, конечно, это означает, что названное Постановление является безупречным17.

Юридической практике известно множество конструкций, рассчитанных на коллективное осуществление равными субъектами юридических прав, обязанностей,

17 В «мудреном тексте» (Авакьян С.А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Федерализм. 1998. № 3. С 135) названного Постановления Конституционный Суд Российской Федерации оставил нерешенным множество сугубо практических вопросов: о действии законов «включающего» субъекта Российской Федерации на территории автономного округа, о статусе границы автономного округа, проходящей по территории субъекта Российской Федерации, в состав которого он входит, и др. (см., в частности: Малый А., Савинский А. Взаимоотношения органов государственной власти сложносоставных субъектов (на примере Архангельской области и Ненецкого автономного округа) // Казанский федералист. 2003. № 2(6). С. 70-72).

полномочий в отношении одного и того же реального объекта: совместная

собственность, совладение, совместный протекторат и проч. Этот аргумент в пользу возможности равноправия субъектов с пересекающимися сферами территориальной компетенции имеет лишь одно уязвимое место: обычно такого рода конструкции применяются к отношениям субъектов, не ассоциируемых с географическим пространством (к отношениям физических и юридических лиц), или субъектов, обладающих помимо совместной пространственной компетенции «собственной» территорией18. Верховенство (полное или ограниченное) субъектов права в пределах своей территории обеспечивает их независимость по отношению друг к другу.

Разумеется, нельзя утверждать, что собственная территория у автономного округа отсутствует. Еще в пункте 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 г. № 9-П указывалось, что «нахождение автономного округа в крае или области не означает по действующему законодательству поглощения его территории». Эта позиция была подтверждена в пункте 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П, но при этом была существенно скорректирована положением о «включении» территории и населения автономного округа в состав соответственно территории и населения края, области. Частью специалистов в связи с этим было отмечено, что «стараниями федерального центра автономные округа низводятся фактически до уровня субъекта второго сорта»19.

Как представляется, сказанное опять же не означает абсолютной невозможности равноправия субъектов, сфера территориальной компетенции одного из которых полностью охватывается сферой территориальной компетенции другого. Теоретически такая конструкция может существовать. Однако надо иметь в виду, что отсутствие у одного из субъектов территории, которая не являлась бы одновременно территорией равноправного с ним субъекта, будет угрожать (не столько юридически, сколько политически) его независимости по отношению к последнему. Соответственно, такое

18 В качестве примера можно привести предусмотренное Конституцией Королевства Бельгия распространение компетенции и Французского, и Фламандского сообществ на территорию Брюссельского столичного региона.

19 Дамдинов Б.Д. Проблема правового статуса автономных округов: федеральная доктрина // Сибирский юридический вестник. 1999. № 3. С. 9; Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 191; Его же. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005. С. 107; Его же. Российский федерализм: генезис, эволюция: избранные публикации: 2 т. Т. 2. Новосибирск, 2008. С. 270.

асимметричное наложение сфер территориальной компетенции неблагоприятно и для практической жизнеспособности всей конструкции равноправных отношений.

Дефицит географического основания независимости может быть компенсирован другими обстоятельствами: экономическими интересами, финансовыми

возможностями и т.п., но в сравнении с территорией они характеризуются меньшей стабильностью и надежностью. Поэтому функционирование юридической конструкции равноправных субъектов с указанным асимметричным наложением сфер пространственной компетенции в гораздо большей степени зависит от политической, экономической, финансовой и прочей конъюнктуры, чем существование обычных субъектов.

Названное географическое начало взаимной самостоятельности субъектов может быть заменено юридическими гарантиями, закрепленными на общегосударственном уровне, но такие гарантии, обеспечивая фактическую (политическую) равновесность субъектов, могут нарушить их юридическое равноправие. Само по себе такое нарушение, конечно, не опасно и не вредно, но оно порождает новую юридическую конструкцию, отличную от рассматриваемой и обосновываемой.

2) Субъекты РФ, участвующие в конструкции «сложносоставного» региона, формально равны и по отношению к другим субъектам РФ (так же, как сособственники равноправны с лицами, осуществляющими права собственности единолично).

Но это не означает, что в сравнении с другими территориальными единицами они обладают такими же возможностями реализации своих прав и иных элементов правового статуса: эти фактические возможности как раз кардинально отличаются. Совместность обладания равными правами зачастую парализует их фактическую реализацию. Это препятствует фактическому равенству субъектов РФ, участвующих в конструкции «сложносоставного» региона, с другими субъектами РФ. Итак, хотя неверно утверждать, что «факт вхождения. неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации»20, из этого факта неизбежно следует сужение практических возможностей реализации этих прав.

3) Для того, чтобы вписаться в концепцию равноправия автономного округа и области, в состав территории которой входит его территория, юридически значимые решения в отношении лиц и объектов, ассоциируемых с автономным округом и

20 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 145; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 381.

расположенных на его территории, должны приниматься по какой-либо из следующих трех схем:

- раздельно (самостоятельно) субъектами, уполномоченными выступать от имени автономного округа и от имени области, в соответствии с согласованным данными субъектами РФ разграничением предметных сфер (эта схема частично реализована посредством вышеназванных договоров между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов);

- с обоюдного согласия лиц (органов), принимающих решение от имени

автономного округа и соответствующей области (данная схема предлагалась специалистами, но почти не нашла применения: ее

практическая результативность априори не может быть высокой, поскольку она предполагает последовательное одобрение решения указанными субъектами, или одобрение решения на совместном заседании уполномоченных органов21, или принятие решения в договорном порядке);

- раздельно (самостоятельно) субъектами, уполномоченными выступать от имени автономного округа и от имени соответствующей области, по одним и тем же предметам и на одной и той же территории, но в отношении разных лиц. Данная схема реализуема лишь в некоторых предметных сферах, относящихся прежде всего к культуре и образованию22. Применимость этой схемы к конструкции «сложносоставных» регионов, таким образом, весьма ограничена: органы государственной власти субъектов РФ отвечают за исполнение широкого круга функций и оказание услуг, диверсификация адресатов которых по признаку культурной, лингвистической или смежной идентификации затруднительна.

21 Специалистами в качестве варианта решения предлагалось также «формирование двухпалатного. законодательного собрания» (Добрынин Н.М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Российский юридический журнал. 1998. № 2. С. 16). Однако данный институт, обеспечивая, безусловно, значительное влияние автономного округа на ход и результаты законотворчества «включающего» субъекта Российской Федерации, не мог бы гарантировать именно формального равенства участников конструкции «сложносоставного» региона (поскольку для достижения такого равенства пришлось бы сделать вторую палату органом представительства исключительно автономного округа).

22 Например, в Бельгии компетенция Фламандского и Франкоязычного сообщества в пределах столичного региона распространяется на физических и юридических лиц в зависимости от их, соответственно, самоидентификации и характера деятельности.

В принципе построение равноправных отношений между субъектами, территориальная компетенция одного из которых полностью охватывается территориальной компетенцией другого, возможно. Но, учитывая маловероятность практического функционирования этой модели, ее претворение в жизнь было бы (хотя, конечно, в исторических условиях начала 1990-х гг. это вряд ли было осуществимо) правильнее предусмотреть как допустимое отклонение от общей, более функциональной конструкции (основанием такого отклонения могло бы считаться заранее достигнутое согласие заинтересованных сторон). На практике же получилось наоборот: именно конструкция сложносоставности и равноправия стала действующей по умолчанию. Именно это обстоятельство, а не саму конструкцию целиком, следует считать нарушением юридической логики: конструкция, практически работающая только при условии согласия сторон, была провозглашена юридически действующей независимо от наличия такого согласия, а достижение такого согласия вместо юридического факта, обусловливающего комплексное правоотношение между включающим и входящим субъектами, превратилось в средство, которое стороны вынуждены были искать для преодоления практических трудностей, вызванных существованием такого правоотношения. По сути, это так же неестественно, как без предварительного согласия двух лиц установить, что их имущество является общим, если они не договорятся иначе.

В силу дефектности логики исходных конституционных правил, упоминавшееся их толкование, данное Конституционным Судом РФ в 1997 г., не могло стать исчерпывающим объяснением и, соответственно, не могло предложить действенного решения практических проблем.

Итак, в рамках предлагаемого подхода равноправию автономного округа и области, в которую входит его территория, противоречит совсем не пространственное наложение их географических «тезок». Равноправие субъектов РФ и пересечение сфер их территориальной компетенции само по себе не составляет противоречия23, коллизии24 или «парадокса»25. Но сочетание указанных равноправия и пересечения

23 См., например: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 165; Конюхова И.А. Указ. соч. С. 311, 381.

24 См., например: Шахрай С.М. Договорный процесс в Российской Федерации // Вторая Международная конференция по федерализму. Москва, 16-17 декабря 1997 г. Труды конференции / под ред. С.С. Артоболевского и В.В. Климанова. М., 1999. С. 40; Чернов С.Н. Особенности конституционного регулирования взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации // Конституция как символ эпохи: в 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 1. М., 2004. С. 352.

порождает конфликты компетенции и приводит к практическим затруднениям в подготовке и принятии политически и юридически значимых решений и в их реализации. Таким образом, хотя вопрос о сочетании частичного совмещения территориальной компетенции субъектов РФ с их равноправием поддается логическому решению, это, естественно, не спасает от проблем практического характера.

Именно наличие названных затруднений, а не несовместимость конструкции «сложносоставных» регионов с принципом равноправия субъектов РФ следует рассматривать как действительный аргумент в пользу трансформации данной конструкции. Причем приходится признать, что собственно принципу равноправия субъектов РФ угрожают именно попытки разрешить или сгладить указанные сложности. Примерами таких попыток служат:

- разграничение «расходной» компетенции органов государственной власти субъектов РФ, участвующих в конструкции «сложносоставного» региона, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»26;

- разграничение их доходных источников упоминавшимся Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»27.

Иными словами, конструкция «сложносоставного» региона, заложенная Конституцией РФ и отраженная в названном Постановлении Конституционного Суда РФ, вписывается в правовую логику, но не практична. Средства же преодоления этой непрактичности либо паллиативны (так можно охарактеризовать договоры между органами государственной власти субъектов Федерации, участвующих в конструкции «сложносоставного» региона), либо не вполне согласуются с конституционным принципом равноправия. Причем в последнее десятилетие преобладающим является использование средств последнего типа, тогда как указанные договоры выполняют

25 См., например: Филиппова Н.А. Конституционно-правовой статус автономных округов в составе сложноустроенных субъектов Федерации: сравнительный анализ // Российский юридический журнал. 1999. № 4. С. 19.

26 Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2003. № 27. Ст. 2709.

27 СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.

функцию не «обеспечения равноправного конституционного статуса автономных округов, а. его восстановления после того, как этот статус в нарушение Конституции РФ подорван федеральным законом»28 (подробнее об этом см. ниже).

Руководствуясь отмеченными обстоятельствами, можно заключить, что фактически в настоящее время автономный округ и область, в состав которой он входит, по сравнению с другими субъектами РФ обладают статусными особенностями четырех типов:

- обусловленными вхождением территории и населения автономного округа в состав территории и населения области (благодаря этому автономный округ и область находятся в нехарактерной для других субъектов РФ правовой связи, составляемой обязанностью осуществлять государственную власть на собственной территории с учетом распространения на нее компетенции другого субъекта РФ и правом требовать от последнего такого же отношения к себе);

- обусловленными сочетанием равноправия автономного округа и области с указанным вхождением (данное сочетание вынуждает прибегать к использованию договорных и иных согласительных механизмов при регулировании общественных отношений, которые в других субъектах РФ регулируются в одностороннем порядке);

- порожденными использованием вышеназванных механизмов и выражающимися в взаимосогласованном сокращении компетенции обоих субъектов РФ и их органов в пределах территории автономного округа;

- порожденными стремлением федерального законодателя преодолеть естественные сложности выработки органами государственной власти автономного округа и области согласованного решения о разграничении компетенции (как было указано, в отличие от конституционно закрепленных особенностей правового статуса автономных округов, логически согласуемых с принципом равноправия субъектов РФ, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ предусматривает

28 Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. № 1. С. 129. М.С. Саликов же определяет данную ситуацию как нарушение принципов высшей юридической силы, прямого действия Конституции Российской Федерации и применения ее на всей территории Российской Федерации (Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения компетенции в федеративной системе России // Казанский федералист. 2006. № 1-2 (17-18). С. 85-87, 91-92).

положения хотя и практически целесообразные, но не вполне сочетающиеся с данным принципом).

По сравнению с указанными различиями статусов субъектов РФ, участвующих в конструкции «сложносоставного» региона, между собой и со статусами остальных субъектов РФ иные конституционные различия субъектов РФ либо были несущественны с момента их формального закрепления, либо постепенно утратили значимость и не представляют угрозы для принципа равноправия субъектов Федерации.

Сказанное относится, во-первых, к предусмотренной ч. 3 ст. 66 Конституции РФ возможности принятия по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа федерального закона об автономной области, автономном округе. С одной стороны, никаких преимуществ этим субъектам РФ указанное положение, вопреки позиции некоторых авторов29, не предоставляет: законодательные (представительные) органы всех субъектов РФ, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, обладают правом внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроектов без ограничения предмета последних.

С другой стороны, не имеет данное положение и явно дискриминационного характера (иными словами, оно не ограничивает учредительную власть автономных округов и автономной области в сравнении с другими субъектами РФ, принятие специальных федеральных законодательных актов о которых не предусмотрено). Оно содержалось еще в Конституции (Основном Законе) СССР 1977 г. и в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 г. и первоначально было призвано обеспечить привилегированное (в сравнении с районами) положение автономных округов и автономных областей в составе краев и областей. Договором от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» автономным округам и автономной области был придан статус субъектов РФ. Законы РФ об автономной области и об отдельных автономных округах были упомянуты в п. 1 ст. III названного Договора в новом контексте — как форма закрепления полномочий, не отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и автономной области,

29 См., например: Лабутин А.К. Территориальное устройство Российской Федерации: Организационно -правовые вопросы. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 16.

автономных округов30. Исходя из положений договоров от 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, сфера ведения других субъектов РФ не должна была опосредоваться принятием подобных законов. На этом фоне самостоятельность автономных округов и автономной области оказывалась более скромной, чем у остальных субъектов Федерации. Однако Конституцией РФ 1993 г. было установлено единое для всех категорий субъектов РФ разграничение компетенции, а положением ст. 73 вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ все субъекты РФ были признаны обладающими всей полнотой государственной власти. Тем не менее положение о законах об автономной области и автономных округах все же было включено в ч. 3 ст. 66 Конституции РФ — но уже без уточнения предмета таких законов. В результате данная форма правового регулирования утратила как дискриминирующий потенциал, так и утилитарность (при том, что, видимо, нельзя отрицать потребности в федеральном законе об отношениях автономных округов с включающими их субъектами РФ, предусмотренном ч. 4 ст. 66 Конституции РФ31). Десятилетие спустя — Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ — эти законы были упомянуты как возможная форма разграничения полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа.

Во-вторых, хотя практически всеми исследователями российского федерализма республики рассматриваются в качестве относительно привилегированных субъектов РФ, на данный момент проблему различий в статусе республик и иных субъектов РФ можно считать юридически преодоленной (что, конечно, не исключает риска повторения этой проблемы в будущем). Конституционные отличия республик от других субъектов РФ в современных условиях могут восприниматься как формальности. Эти отличия сводятся к следующим моментам.

30 Российская газета. 18 марта 1992 г.

31 См. об этом, в частности: Авакьян С.А. Указ. раб. С. 125; Третьяков В.Т. Проблемы реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области // Тезисы выступлений участников круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С. 180; Худякова И.В. Территория сложносоставных субъектов Российской Федерации как конфликт интересов региональной политики // Казанский федералист. 2003. № 3(7). С. 22.

1) Обозначение республики как государства в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ. Данное обозначение преследовало политические цели и в настоящее время, по сути, не имеет юридико-регулятивного значения, поскольку содержание понятия «государство в составе Российской Федерации» Конституция РФ не раскрывает. Конечно, республики, как и иные субъекты РФ (а равно штаты в США, Мексике, Австралии, Индии или земли в ФРГ32), не являются государствами в международно-правовом смысле. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»33 и более поздним решениям Конституционного Суда РФ суверенитетом республики в составе РФ, как и другие субъекты РФ, не обладают34 (причем на основании отсутствия у республик суверенитета Конституционный Суд РФ в Определении от 6 декабря 2001 г. № 250-О «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей

5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» сделал не вполне убедительный вывод и об отсутствии у них собственного гражданства35).

32 Хотя некоторые земли сохраняют в самоназвании слово «государство»: Бавария, Саксония и Тюрингия официально именуют себя свободными (вольными) государствами.

33 СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

34 В то же время, с теоретической точки зрения, суверенность, понимаемая как верховенство государственной власти, присуща субъектам РФ, причем не только республикам, а в равной степени субъектам РФ всех категорий — в силу положения ст. 73 Конституции РФ, согласно которому вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти. Данная позиция отражена в ч. 1 ст. 1 Конституции Республики Татарстан от

6 ноября 1992 г. (ред. от 22.11.2010) и в ч. 1 ст. 1 Конституции Чеченской Республики от 23.03.2003 (в ред. от 02.09.2010) — единственных субъектов Российской Федерации, сохранивших упоминание о суверенитете в своих конституционных актах: «Суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан» (Республика Республика Татарстан. 30.04.2002. № 87-88, 16.09.2003. № 184, 13.03.2004. № 53, 15.03.2005. № 49, 01.04.2010. № 64-65, 26.11.2010. № 237), «Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики» (СПС КонсультантПлюс).

35 См.: СПС КонсультантПлюс. Категоричность Конституционного Суда Российской Федерации, в принципе, объяснима: хотя региональное гражданство представляет собой вполне безобидную юридическую конструкцию, известную правовой практике многих стран, однако в России гражданство республик, как и республиканский суверенитет, превратились в предмет политических спекуляций. Между тем, «гражданство. вполне возможно рассматривать не только как общегосударственный атрибут, но и как атрибут любого сообщества публично-территориального образования, если только правильно различать вытекающие из гражданства юридические последствия определенного уровня» (Ливеровский А.А. Субъект Российской Федерации в системе федеративной конституционной

2) Обозначение основных законов республик как конституций в противоположность уставам других субъектов РФ. Этимологически эти категории весьма близки, а на практике отмеченная противоположность оказывается чисто номинальной. Из Конституции Российской Федерации не следует наличие качественно иного содержания или иной юридической силы конституций в сравнении с уставами. Конституция особо оговаривает лишь способ принятия устава: согласно ч. 2 ст. 66 он принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (для конституций республик такое ограничение не предусмотрено).

3) Закрепление права республик устанавливать собственные государственные языки в ч. 2 ст. 68 Конституции РФ. В действительности отличие республик сводится к обладанию правом именовать иные языки, помимо русского, государственными. Устанавливать гарантии прав и свобод личности в дополнение к федеральным гарантиям (в том числе гарантии, относящиеся к использованию языков проживающих на его территории народов в официальном делопроизводстве) вправе каждый субъект РФ. Такие гарантии могут выражаться, например, в предоставлении жителям

симметрии. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 17). В Советской России, кстати, несмотря на принцип единства гражданства СССР, институт гражданства фактически оказывался трехуровневым: так, Конституция (Основной закон) РСФСР 1937 г. упоминала о гражданах и СССР, и РСФСР, и АССР, и даже автономных областей. Впоследствии гражданство автономных республик предусматривалось в Законе СССР от 23 мая 1990 г. № 1518-1 «О гражданстве СССР» (ВСНД и ВС СССР. 1990. № 23. Ст. 435) и в Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. (ВСНД и ВС РФ. 1992. № 6. Ст. 243).

С вступлением в силу Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031) решение вопроса о гражданстве субъектов РФ может быть сформулировано более тактично, чем в названном Постановлении: согласно Конституции 1993 г. гражданство в Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации, что оставляет возможность признания наличия гражданства республик в составе Российской Федерации, но исключает возможность законодательной регламентации ими вопросов этого гражданства (исходя из положения ч. 1 ст. 76 Конституции РФ такие вопросы могут являться предметом только федерального законотворчества). Поскольку в названном Федеральном законе упоминание о гражданстве республик не содержится, такого явления в правовом смысле в настоящее время не существует (что не исключает возможности возрождения его в будущем, но только в случае изменений в федеральном законодательстве).

Правда, некоторые специалисты продолжают настаивать на наличии у республик собственного гражданства. Так, по мнению Е.В. Шувалова, «Республика имеет свое гражданство. Республики вправе принимать свои законы о гражданстве» (Шувалов Е.В. Конституционное право Российской Федерации: учебно-практическое пособие. М., 2006. С. 81). Этот же автор вопреки положениям Конституции Российской Федерации полагает, что республики «могут быть самостоятельными участниками международных отношений и. вправе подписывать международные договоры» (Там же. С. 82).

На данный момент упоминание о республиканском гражданстве сохраняется только в ст. 21 Конституции Республики Татарстан, согласно которой Республика «имеет свое гражданство», «гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан», а последний «одновременно является гражданином Российской Федерации»; до 2010 г. в ст. 4 Конституции Республики Тыва было указано, что «граждане Российской Федерации, проживающие на территории Республики Тыва, одновременно являются гражданами Республики Тыва» (Тувинская правда. 15.05.2001).

возможности обращаться в органы государственной власти субъекта РФ и получать ответы на обращения не только на общегосударственном, но и на других языках.

4) Отнесение к совместному ведению РФ и ее субъектов (в п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам только конституций и законов республик, тогда как в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов указывается на обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам не только уставов и законов, но и иных нормативных правовых актов этих субъектов36.

Данное конституционное положение исходя из исторического толкования не имеет дискриминационного характера. Упоминание о законах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов появилось только в Конституции 1993 г. В Федеративном договоре (Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г.) и в Конституции (Основном Законе) Российской Федерации — России в ред. от 21 апреля 1992 г. упоминалось лишь о принятии органами государственной власти названных территориальных образований «правовых актов» без конкретизации их формы. На момент принятия Конституции РФ краевые, областные, городские, окружные представительные органы — советы депутатов — принимали акты в форме не законов, а решений и постановлений37. Поэтому формулировка п. «а» ч. 1 ст. 72 действующей Конституции РФ отражает фактически существовавшую в начале 1990-х гг. ситуацию и свидетельствует о стремлении к выравниванию правового положения краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов с республиками.

Поэтому под «иными нормативными правовыми актами» этих субъектов РФ в названной конституционной формулировке, видимо, следует понимать только акты законодательного характера, хотя и не имеющие формы закона. Однако республики не обязательно оказываются в привилегированном положении по отношению к другим

36 О формулировке названного конституционного положении как о проявлении неравенства см.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 145; Конюхова И.А. Указ. соч. С. 381.

37 Устав же имелся лишь у одного субъекта Российской Федерации — Краснодарского края (Кубанские новости. 10.11.1993).

субъектам Федерации и при более широкой интерпретации словосочетания «нормативные правовые акты», поскольку, согласно ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ законов и иных нормативных актов субъектов РФ независимо от вида последних. Суды общей юрисдикции же принимают решения о несоответствии федеральным законам подзаконных актов любых субъектов РФ, в том числе и республик38.

Судьбу конституционных различий в статусе субъектов РФ разделили договорные различия. 1990-е гг. ознаменовались интенсивным заключением договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти отдельных субъектов РФ и фактическим замещением договорами Конституции РФ в отношениях между этими органами. По сравнению с предыдущим периодом сегодня фактически незаметна регулятивная роль единственного действующего договора этого вида — между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Потенциал использования таких договоров для усиления региональной правовой асимметрии при соблюдении требований, предусмотренных в ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», также невелик. Согласно ему в договоре должен быть определен перечень полномочий, «разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации». Но поскольку полномочия Федерального Собрания РФ по осуществлению законотворческой деятельности установлены Конституцией РФ, а не федеральными законами, федеральная законодательная компетенция не может являться предметом договора. Следовательно, теоретически в договоре могут определяться полномочия только Президента РФ и органов исполнительной власти. При этом следует учитывать следующие обстоятельства:

- так как основные полномочия Президента РФ изначально закреплены в Конституции РФ, их перераспределение не может быть предметом договора даже в том случае, если они перечисляются либо конкретизируются в федеральных законах;

38 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 ноября 2GG5 г. № А10-3723/04-Ф02-5611/05-С2 II СПС КонсультантПлюс.

- то же относится к полномочиям Правительства РФ, установленным в Конституции РФ и в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 28.12.2010) № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»39;

- ряд полномочий Президента РФ и Правительства РФ, установленных федеральными законами, по своим объективным характеристикам не может быть осуществлен в отдельном субъекте Федерации40.

Если конституционные и договорные различия в статусе субъектов РФ постепенно нивелировались, то законодательная асимметрия, напротив, несколько возросла.

Во-первых, специфика правового положения городов федерального значения, обусловленная их поселенческим характером, получила именно законодательное, а не конституционное закрепление (прежде всего в ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а ранее — в абз. втором п. 3 ст. 6, абз. четвертом п. 1 ст. 12 и п. 2 ст. 14 одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ в ред. от 17.03.199741).

Во-вторых, согласно ст. 26.6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в отсутствие договора между органами государственной власти автономного округа и включающего его субъекта РФ ряд полномочий, отнесенных к региональному ведению, осуществляется на территории автономного округа не окружными, а областными органами государственной власти.

Оценивать сложившееся правовое положение автономных округов можно по-разному. С одной стороны, федеральный законодатель отчасти решил насущную задачу разграничения компетенции между органами государственной власти автономного округа и автономной области, хотя и не устранил логическую проблему распространения на одни и те же территорию и население государственной власти двух равноправных субъектов РФ. Правда, при этом все автономные округа были

39 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712, 1998. № 1. Ст. 1, 2004. № 25. Ст. 2478, № 45. Ст. 4376, 2005. № 23. Ст. 2197, 2007. № 6. Ст. 680, № 10. Ст. 1147, 2008. № 52. Ст. 6206, 2009. № 1. Ст. 3 2010. № 5. Ст. 458, № 30. Ст. 3984, 2011. № 1. Ст. 1.

40 Подробнее см.: Лексин И.В. Договор между органами государственной власти как источник конституционного права. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 110-112.

41 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506, 1997. № 12. Ст. 1378.

поставлены в равное положение между собой (так же, как и включающие их субъекты РФ), тогда как договорами указанное разграничение устанавливается по-разному. С другой стороны, не разрешив одну проблему, федеральный законодатель создал новое противоречие: с формальной точки зрения, лишение автономного округа части компетенции (к тому же, без его на то согласия) справедливо оценивается как нарушение конституционного принципа равноправия субъектов РФ42 (равно как и принципа неизменения в одностороннем порядке статуса субъектов федерации).

По сравнению с асимметрией в правовом положении субъектов РФ гипотетически гораздо более существенными могли бы являться различия в правовом положении последних и федеральных территорий (территориальных образований непосредственно в составе Российской Федерации, которые не имели бы статуса ее субъектов).

Считается, что формулировка ч. 1 ст. 5 Конституции РФ («Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации»), исключает наличие в составе Российской Федерации таких территориальных образований. Изменение же названного положения, относящегося к главе 1 Конституции РФ, невозможно иначе как путем ее пересмотра в целом. Иное толкование, вероятно, искажает первоначальный замысел авторов Конституции. Однако безапелляционное утверждение этого было бы впадением в очередную позитивистскую крайность: например, если население определенной местности в основном не является стабильным, воспринимает регион как место работы и не связывает с ним свое будущее (то есть имеет место интенсивная ротация населения вследствие трудовой миграции), если явное большинство этого населения не считает целесообразным наличие регионального уровня государственной власти, а также если в институтах государственной власти субъекта РФ не нуждается коренное население, то сохранение субъекта РФ будет означать навязывание жителям участия в политической жизни помимо их воли.

42 См., в частности: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение компетенции между федеральным и региональным уровнями публичной власти в России: проблемы и перспективы // Казанский федералист. 2004. № 1(9). С. 11-12; Некрасов С.И. Тенденции в изменении организации государственной власти в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты // Конституция как символ эпохи: в 2 т. / под ред. С.А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004. С. 85; Кряжков В.А. Автономный округ: трансформация конституционного статуса // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2005. Вып. 1(12). С. 87-88; Малый А.Ф. О модификации конституционно-правового статуса автономного округа // Вестник Архангельского государственного технического университета. Серия «Право». 2008. С. 96; Разговор о федерализме // Российский юридический журнал. 2008. № 1. С. 79.

Представляется, что собственно названное конституционное положение не исключает возможности существования федеральных территорий.

Во-первых, конструкция «Российская Федерация состоит из.» не тождественна конструкции «территория Российской Федерации включает.». Исходя из зарубежной практики, допустимо говорить о членстве в федерации лишь полноценных самоуправляемых территориальных единиц, подразумевая, что иные территории (федеральные, столичные и т.п.) являются составными частями федерации в значении государства, но не федерации в значении союза (например, США как союз состоят из

50 штатов, но в территорию США помимо штатов непосредственно входят Федеральный округ Колумбия и Атолл Пальмира).

Во-вторых, о составе территории Российской Федерации говорится отдельно в

ч. 1 ст. 67 Конституции РФ («территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними»). Из этой фразы можно заключить, что авторы Конституции в положении ч. 1 ст. 5 стремились к выражению идеи о равноправии субъектов РФ, а не к воспрепятствованию возникновению в рамках Российской Федерации территорий, не относящихся ни к одному из субъектов РФ. Поскольку такие территории уже существуют (к ним относятся внутренние воды и территориальное море), сложно отрицать осмысленность признания исключительно федеральными территориями хотя бы непригодных для постоянного проживания сухопутных местностей.

В-третьих, при толковании положения ч. 1 ст. 5 Конституции РФ следует исходить из того, что оно призвано гарантировать жителям всех местностей возможность участия в формировании и осуществлении государственной власти регионального уровня. Преобразованием в федеральную территорию данная возможность не отнимается: в случае такого преобразования необходимо лишь предусмотреть, что по инициативе жителей федеральной территории должен быть назначен референдум по вопросу об учреждении субъекта РФ.

Более явное препятствие появлению федеральных территорий представляет собой названное положение ч. 1 ст. 67 Конституции РФ. Однако данное положение входит в состав главы 3 Конституции РФ и может быть изменено посредством издания закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Для реализации идеи формирования федеральных территорий, конечно, потребуется и внесение изменений в федеральное законодательство (прежде всего, в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации») и в законодательство заинтересованных в самопреобразовании субъектов РФ.

С возможностью появления в составе России «несубъектов Федерации» диалектически связаны представления о допустимости наличия территорий, не относящихся ни к одному из муниципальных образований. Конституция РФ наличие таких территорий прямо не предусматривает, но и не исключает их существования. Ч. 1 ст. 131 Конституции РФ ориентирует прежде всего на поселенческую модель местного самоуправления, реализация которой в чистом виде, очевидно, привела бы к появлению обширных пространств, не принадлежащих к какому бы то ни было муниципальному образованию. Сплошное покрытие сухопутной территории Российской Федерации муниципальными образованиями установлено лишь Федеральным законом от 6 октября

2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и принятыми на его основе нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В отечественной юридической доктрине давно утвердилось мнение о неотчуждаемости права на осуществление местного самоуправления даже по воле самих носителей этого права. Так, Н.В. Витрук полагает, что поскольку «полномочия. органов местного самоуправления. проистекают не от воли населения. территориальных образований, а от воли народа, выраженной и закрепленной в Конституции и законе. граждане отдельных территориальных образований не могут ликвидировать местное самоуправление на этих территориях»43.

Но юридическая практика пошла еще дальше, руководствуясь гипертрофированным представлением права граждан на осуществление местного самоуправления как предполагающего обязанность субъектов РФ полностью покрыть свою территорию муниципальными образованиями. На данной позиции основываются и суды общей юрисдикции44, и федеральный законодатель — вопреки аргументированной позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении № 1-П от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Согласно пункту 5

43 Витрук Н.В. Конституционно-правовые проблемы местного самоуправления (в контексте правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Тезисы выступлений участников круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С. 51.

44 См., в частности: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. № 1.

мотивировочной части последнего «определение уровня, на котором создаются муниципальные образования. может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации», «республика вправе создать органы государственной власти. в определенных городах. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города», при этом создание муниципальных образований районного уровня нежелательно, поскольку снижает самоуправленческие возможности поселений в его составе45.

Сформированная на практике система местного самоуправления совершенно игнорирует мнение Конституционного Суда РФ и превращает саму идею местного самоуправления в фикцию. Это относится не только к городам федерального значения46, но к каждому региону. Предоставление гражданам возможности осуществлять самоуправление подменено формальным покрытием всей сухопутной территории страны муниципальными образованиями. Последние в большинстве случаев весьма сложно причислять к самоуправляющимся единицам.

Между тем, отсутствие у территориальной единицы статуса муниципального образования совсем не лишает ее жителей возможностей осуществления местного самоуправления, а лишь означает, что такая территориальная единица, не будучи субъектом права, не способна выступать в качестве собственника имущества и иметь самостоятельный бюджет. Но это не препятствует формированию в такой

территориальной единице избираемых и иных органов местного самоуправления и решению населением вопросов местного значения. Практика многих государств подтверждает такую возможность: например, округа и кварталы Берлина и Гамбурга не обладают статусом общины (поскольку этот статус принадлежит городу в целом), но пользуются самоуправлением.

В то же время, даже если предположить, что упорство отечественных законодателей и правоприменителей в этом вопросе не является непреодолимым препятствием, вопрос о прекращении существования муниципальных образований на части территории страны требует длительного обсуждения. С одной стороны,

гипотетически в составе государства можно обнаружить территории, явное

большинство жителей которых не претендует на участие в управлении публичными делами через институты муниципального образования. Поэтому каждое

муниципальное образование должно иметь возможность упразднения не только

45 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

46 См., в частности: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление: конституционная модель и московский опыт // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004. С. 170-181.

посредством присоединения к другому муниципальному образованию, но и посредством превращения в территориальную единицу под прямым региональным (или даже федеральным) управлением. Но, с другой стороны, исходя из принципа равноправия граждан и даже учитывая добровольность отказа от формирования муниципальных институтов, в случае реализации права на такой отказ необходимо сохранять возможность оперативного восстановления этих институтов на основании решения референдума. Для технического и кадрового обеспечения такой оперативности имеет смысл ограничить возможности населения по «самолишению» средств участия в политической жизни. Такого рода ограничения могут выражаться в запрете одновременного вынесения на референдум вопроса о сохранении субъекта РФ и вопроса о сохранении муниципального образования и в запрете последовательного вынесения на референдум этих вопросов в течение определенного срока.

Как бы то ни было, названные конструкции вряд ли могут быть претворены в жизнь в обозримой перспективе. Гораздо более актуальны проблемы административнотерриториальных единиц с особым статусом. Такие единицы были созданы на месте бывших автономных округов — субъектов РФ в соответствии с федеральными конституционными законами: от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»47, от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»48, от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»49, от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»50, от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»51.

47 СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110, 2005. № 27. Ст. 2706, 2006. № 16. Ст. 1644.

48 СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.

49 СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.

50 СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 1, № 23. Ст. 2690.

51 СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.

Относительно возможного содержания указанного особого статуса существуют различные точки зрения52. Учитывая множественность спорных моментов в этом вопросе53, специалистами указано на нецелесообразность данной конструкции54. Правда, в литературе можно встретить и суждения о возможности исправления ситуации посредством принятия «единого федерального закона об особом статусе административно-территориальной единицы в объединенных субъектах»55, а также вполне оптимистичные оценки рассматриваемой конструкции в ее нынешнем виде56 и даже мнение, что «учреждение административно-территориальных единиц с особым статусом в процессе образования новых субъектов Российской Федерации привело к тому, что появились региональные территориальные автономии в административной форме»57.

Однако на данный момент ни законодательно, ни доктринально не решен вопрос о правовой природе таких территориальных единиц. Они формально не выступают ни в качестве муниципальных образований58 (хотя пространственно две из шести таких единиц совпадают с муниципальными образованиями — Таймырским Долгано-

52 См. критический разбор этих позиций: Княгинин К.Н. «Административно-территориальные единицы с особым статусом»: под силу ли юриспруденции «искусство невозможного» после «искусства возможного» политики? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 41-46, № 9. С. 4047.

53 См.: Исаева И.Г. Пермский край в системе российского федерализма: образование и перспективы развития. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2008. С. 22; Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 16-17.

54 См.: Гончаров М.В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 9; Кульчевский В.В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10. С. 23; Его же. Совершенствование субъектного состава Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010. С. 10; Бессонова В.В. Конституционно-правовые основы объединения субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.

55 Борисова М.М. Трансформация публичной власти в объединенных субъектах Российской Федерации // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран. Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 года / отв. ред.С.А. Авакьян. М., 2010. С. 248.

56 См.: Ромашов П.А. Административно-территориальная единица с особым статусом (конституционно -правовое исследование). Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 11-12, 14-24; Брежнев О.В. Административно-территориальные единицы с особым правовым статусом в объединенных субъектах Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 30-36.

57 Дамдинов Б.Д. Административно-территориальные единицы с особым статусом: проблемы теории // Сибирский юридический вестник. 2009. № 3 (46). С. 31.

58 В литературе даже высказано мнение, что «статус муниципальных образований территориям автономных округов в объединенных или объединяющихся субъектах Российской Федерации не подходит конструктивно» (см.: Дамдинов Б.Д. К вопросу об особом статусе автономных округов в объединенных «сложносоставных» субъектах Российской Федерации: проблемы теории // Сибирский юридический вестник. 2006. № 1 (28). С. 26).

Ненецкий и Эвенкийским муниципальными районами59), ни в качестве носителей «собственной» государственной власти, поскольку последняя согласно Конституции РФ ассоциируется только с Российской Федерацией и ее субъектами. Как следствие, если представлять публичную власть, осуществляемую на уровне округа, в качестве государственной, то она автоматически окажется государственной властью края или области, в состав которого входит данный округ. Поэтому окружные органы государственной власти имеют статус территориальных органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, что не вполне согласуется с декларированным в названных федеральных конституционных законах стремлением сохранить самостоятельность округов.

Так, согласно ч. 2 ст. 37 Устава Пермского края действует исполнительный орган государственной власти Пермского края — Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, руководство которым, в соответствии с ч. 1 ст. 41 названного Устава, осуществляется главой Коми-Пермяцкого округа — министром Пермского края60. Часть 2 ст. 30 Устава Камчатского края предусматривает образование исполнительного органа государственной власти Камчатского края по делам Корякского округа61. В соответствии с ч. 2 ст. 106 Устава Забайкальского края, образован исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, осуществляющий функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координации деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа62. Согласно подп. «б» п. 3 ст. 2 Закона Забайкальского края от 5 октября 2009 г. (в ред. от 23.11.2010) № 228-ЗЗК «О системе исполнительных органов государственной власти

59 Органы Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского муниципальных районов и соответствующих округов (административно-территориальных единиц с особым статусом) не совпадают. Первые имеют органы местного самоуправления, вторые служат территориями деятельности государственных органов: территориальных органов краевых органов исполнительной власти и полномочных представителей Губернатора. Последние положением п. 2 ст. 5 Закона Красноярского края от 10 июля 2008 г. № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края» (Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 35 (256)) предусмотрены в целях представления Губернатора края в административно-территориальных единицах с особым статусом либо в пределах территорий нескольких муниципальных районов и (или) городских округов (административно-территориальных единиц края), но согласно Приложению к Положению о полномочном представителе Губернатора Красноярского края, утвержденному Указом Губернатора Красноярского края от 29 сентября 2008 г. (в ред. от 22.04.2010) № 163-уг, данные административно-территориальные единицы не составили отдельных территориальных округов, в пределах которых полномочные представители Губернатора Красноярского края осуществляют свои полномочия (Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 50(271), 2010. № 19(390)).

60 Собрание законодательства Пермского края. 2007. № 5 (I часть).

61 Официальные Ведомости. 11.12.2008. № 199-200.

62 Забайкальский рабочий. 18.02.2009. № 3.

Забайкальского края», Администрация Агинского Бурятского округа является исполнительным органом государственной власти Забайкальского края63, а руководитель Администрации является, согласно п. 1 ст. 3 Закона Забайкальского края от 5 октября 2009 (в ред. от 07.06.2011) № 226-ЗЗК «О Правительстве Забайкальского края», заместителем председателя Правительства Забайкальского края64. Как указано в ст. 18 Устава Иркутской области исполнительную власть области на территории Усть-Ордынского Бурятского округа осуществляют исполнительные органы государственной власти Иркутской области (их территориальные подразделения), включая администрацию Усть-Ордынского Бурятского округа65 (о последней как об исполнительном органе государственной власти Иркутской области говорится и в Законе Иркутской области от 6 декабря 2010 г. № 121-ОЗ «Об Усть-Ордынском Бурятском округе как административно-территориальной единице Иркутской области с особым статусом»66).

На момент объединения края и областей с входившими в их состав автономными округами у законодателей отсутствовало ясное представление о том, в чем именно должны заключаться особенности статуса административно-территориальных единиц, создаваемых на территории бывших автономных округов.

Не вполне ясно даже в каком смысле законодатель хотел использовать слово «статус». Если подразумевался правовой статус, то рассматриваемая конструкция пока существует лишь в теории, поскольку административно-территориальные образования, созданные в пределах бывших автономных округов, не наделены правосубъектностью, а следовательно, не могут обладать правовым статусом. Если под статусом понимался правовой режим, то сложно однозначно идентифицировать, по отношению к чему он мог бы являться особым. Положение административно-территориальных единиц устанавливается каждым субъектом РФ по собственному усмотрению, поэтому общего статуса, от которого можно было бы отталкиваться при конструировании особого статуса, просто не существует.

Поскольку существующие «административно-территориальные единицы с особым статусом» (Коми-Пермяцкий, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский и Агинский Бурятский округа, Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский районы) не являются муниципальными образованиями, следовательно, они не могут иметь собственных

63 Забайкальский рабочий. 07.10.2009. № 18.

64 Забайкальский рабочий. 07.10.2009. № 184.

65 Областная. 24.04.2009. № 45.

66 См.: Областная. 15.12.2010. № 145.

бюджетов. Правда, в литературе высказано мнение, что «в ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта

2004 г. № 1-ФКЗ административно-территориальная единица с особым статусом, имеет, собственный бюджет»67, или что формирование окружного бюджета является целесообразным68. Однако такого рода утверждения не подкрепляются отечественной концепцией административно-территориальной единицы: территориальные образования этого типа не могут иметь собственного имущества и бюджетных средств, поскольку не обладают правосубъектностью.

Само по себе это не исключает возможности сметного финансирования, однако Бюджетный кодекс РФ (в ред. от 8 ноября 2007 г.) в ст. 15 предусматривает сметы доходов и расходов только отдельных населенных пунктов, и только в составе местных бюджетов69. Таким образом, в этом отношении статус территориальных единиц, появившихся на месте бывших автономных округов, также не должен иметь особенностей в сравнении с иными административно-территориальными единицами.

Бюджетной проблематике посвящено специфичное положение, содержащееся в ст. 43 Устава Пермского края: «Участники межбюджетных отношений, находящиеся на территории Коми-Пермяцкого округа, обладают теми же правами, что и участники межбюджетных отношений Пермского края в целом». Исходя из положений Бюджетного кодекса РФ, участниками межбюджетных отношений на территории Коми-Пермяцкого округа могут считаться только муниципальные образования (органы местного самоуправления), а «участниками межбюджетных отношений Пермского края в целом» — только органы государственной власти Пермского края (или сам Пермский край). Уравнивание их в правах противоречит и Бюджетному кодексу, и здравому смыслу. Возможно, разработчики названного Устава подразумевали под участниками

67 Гейн Е.А., Бортниченко Е.Г. Реализация принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, имеющих в своем составе административно-территориальные единицы с особым статусом // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 21-22 октября 2008 г. / Под ред. доктора юрид. наук, профессора М.С. Матейковича. Тюмень, 2008. С. 122.

68 Ромашов П.А. Административно-территориальная единица с особым статусом // Российский юридический журнал. 2007. № 3. С. 51.

69 Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, смета доходов и расходов территории, не являющейся муниципальным образованием, — это утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации.

межбюджетных отношений получателей бюджетных средств, но, как бы то ни было, в нынешней формулировке приведенное положение является ничтожным.

В уставах четырех из пяти новых субъектов РФ (за исключением Забайкальского края) содержатся положения, направленные на обеспечение территориальной целостности административно-территориальных образований с особым статусом. В ст. 35 Устава Пермского края декларируется, что «территория Коми-Пермяцкого округа сохраняется в границах, в которых существовал Коми-Пермяцкий автономный округ до объединения с Пермской областью». Аналогичны положения ч. 1 ст. 98 Устава Иркутской области, ч. 3 ст. 29 Устава Камчатского края, п. 3 ст. 33 Устава Красноярского края. Однако надежными гарантиями территориальной целостности административно-территориальных образований с особым статусом эти положения не являются: они могут быть изменены в общем порядке внесения поправок в уставы субъектов РФ.

В уставе одного из новых субъектов РФ — Пермского края — предусмотрено, что в границах административно-территориальной единицы с особым статусом «может быть образовано единое муниципальное образование» (ч. 2 ст. 38). Однако данное положение не имеет самостоятельной ценности, поскольку возможность объединения муниципальных образований и так допускается в ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»70.

Фактически «особый статус» административно-территориальных единиц в составе новых субъектов РФ сводится к следующему.

Во-первых, их границы остаются пространственными пределами действия законов прекративших существование автономных округов вплоть до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта РФ (это предусмотрено во всех пяти вышеназванных федеральных конституционных законах 2004-2007 гг.).

Во-вторых, для муниципальных образований в пределах административнотерриториальных единиц с особым статусом могут предусматриваться изъятия из действия отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

70 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822, 2004. № 25. Ст. 2484, № 33. Ст. 3368, 2005. № 1. Ст. 9, 12, 17, 25, 37, 2005. № 17. Ст. 1480, № 27. Ст. 2708, № 30. Ст. 3104, 3108, № 42. Ст. 4216, 2006. № 1. Ст. 9, 10, 17, № 6. Ст. 636, № 8. Ст. 852, № 23. Ст. 2380, № 30. Ст. 3296, № 31. Ст. 3427, 3452, № 43. Ст. 4412, № 49. Ст. 5088, № 50. Ст. 5279, 2007. № 1. Ст. 21, № 10. Ст. 1151, № 31. Ст. 3452, № 43. Ст. 4412, № 49. Ст. 5088, № 50. Ст. 5279, 2007. № 1. Ст. 21, № 10. Ст. 1151, № 18. Ст. 2117, № 21. Ст. 2455, № 25. Ст. 2977, № 26. Ст. 3074, № 30. Ст. 3801, № 43. Ст. 5084, № 45. Ст. 5430, № 46. Ст. 5553, 5556.

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В-третьих, в административно-территориальных образованиях с особым статусом могут создаваться территориальные органы региональных органов государственной власти, в том числе и общей компетенции.

В-четвертых, в пределах административно-территориальных образований с особым статусом (как, впрочем, и в рамках других территориальных единиц), возможно создание особых условий для национально-культурного и социально-экономического развития.

Таким образом, заявленные в федеральных конституционных законах 20042007 гг. особенности статуса на практике выглядят довольно скромно. Представляется, что в отношении конструкции административно-территориальных единиц с особым статусом более обоснованы пессимистические ожидания. Невозможность наличия у округа или района как административно-территориальной единицы собственных предметов ведения предопределяет, что особым правовым статусом могут обладать лишь органы управления округом или районом, а не сама территориальная единица. Причем даже эти органы являются органами соответствующего субъекта РФ, но не административно-территориального образования с особым статусом.

Сказанное не означает, что положение таких территориальных образований в составе субъектов Российской Федерации не может оказаться специфическим. Но эта специфичность является предметом политического усмотрения и практически не подкрепляется законодательными положениями.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Федерализм. 1998. № 3.

2. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996.

3. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М., 2002.

4. Княгинин К.Н. «Административно-территориальные единицы с особым статусом»: под силу ли юриспруденции «искусство невозможного» после «искусства возможного» политики? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8, 9.

5. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004.

6. УмноваИ.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

7. Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительноправовое исследование. М., 2010.

8. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство: учебное пособие. М., 1997. Статья выполнена с использованием справочной правовой системы КонсультантПлюс.