Концептуализация и типологизация национальной безопасности: конституционно-правовой анализ

Проблематика концептуализации национальной безопасности и рискогенности в этой области общественных отношений в ХХ! в. занимает ведущее место как в научно-исследовательских проектах, так и в сфере государственно-правового устройства, но, прежде всего, в стратегическом планировании и реализации разных форм правовой политики государства. Эти проблемы выступают центральными и в конституционно-правовом регулировании общественных процессов. Практически во всех государствах понятие «безопасность» нашло свое отражение в Основном законе. Не является исключением и Конституция Российской Федерации, в которой понятие «безопасность» связывается с обеспечением целостности государства, стабильностью конституционно-правового порядка, защитой и охраной прав и свобод человека и гражданина, созданием и поддержкой благоприятных условий, позволяющих реализовывать последние.

Так, например, ст. 13 действующей Конституции следует рассматривать в двух аспектах (измерениях): во-первых, данная конституционная норма выступает в качестве нормы-принципа, обусловливающей формирование общих правовых принципов и нормативной модели, определяющих базовые характеристики национальной безопасности; во-вторых, саму эту норму необходимо анализировать в качестве элемента конституционно-правового режима системы национальной безопасности на всех ее уровнях, направленного на обеспечение территориальной целостности («нарушение целостности Российской Федерации»), военной (например, незаконное создание вооруженных сил), социальной (разжигание социальной, расовой, национальной и духовной розни), экологической, духовно-культурной и других видов безопасности.

Важно также обратить внимание на то, что Конституция формирует и общие принципы взаимодействия различных институтов публичной власти (федеральной, региональной, муниципальной), а также виды угроз, которым они противодействуют, определяя тем самым на конституционно-правовом уровне структурно-типологическое строение национальной безопасности, т.е. ее основные виды, формы и уровни (в частности, п. «б» ст. 72 предусматривает, что в совместном ведении федеральной государственной власти и власти субъекта Российской Федерации находится «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон»).

Конкретизация этих форм и видов национальной безопасности применительно к тому или иному уровню ее обеспечения осуществляется в рамках действующего законодательства. Отметим, что согласно Основному закону категория «безопасность» является центральной в определении полномочий публичной власти, принципов функционирования ее различных институтов (Президент РФ, Правительство, Совет Федерации, Государственная дума и т.д.). Эти положения затем развиваются и конкретизируются в законодательстве, регулирующем организацию и функционирование единой системы публичной власти (федеральная, региональная, муниципальная) и нормативно-правовую регламентацию разнообразных общественных процессов в тех или иных сферах жизнедеятельности общества.

Таким образом, безопасность является, с одной стороны, конституционным институтом, формируя особые принципы и конкретные правовые режимы функционирования личности, общества, государства, охраны национальных интересов, ценностей, защиты прав и свобод человека и гражданина; с другой стороны, она определенным образом направляет развитие национального законодательства, правовой политики и другой юридической деятельности в соответствии с вышеуказанными принципами.

В свою очередь, проблематика классификации видов национальной безопасности связана как с теоретическими, так и с практическими вопросами конституционно-правового, социальнополитического, экономического, духовно-культурного, экологического и пр. бытия общества, стабильностью этих видов отношений и воспроизводства национально-культурной целостности в будущем. В первом случае речь идет о том, что в теоретическом плане классификация позволяет провести научный анализ сущности и видов угроз личности, обществу, государству, выявить факторы и условия, влияющие на их развитие, а также спрогнозировать и смоделировать возможные опасности, выработать формы, технологии и режимы их юридической превенции.

С практической точки зрения типологическое рассмотрение и анализ национальной безопасности помогает совершенствовать текущую и среднесрочную организацию системы противодействия угрозам, адаптировать те или иные правовые режимы, механизмы и политико-правовые технологии, инструменты к разнообразным вызовам современности.

В настоящее время существуют различные подходы к анализу национальной безопасности, имеют место разнообразные классификации видов и угроз, объектов и уровней воздействия. В то же время анализ видов национальной безопасности целесообразно начать с рассмотрения традиционных ее классификаций, сложившихся достаточно давно в юридической литературе. Конечно, изменение современных условий возникновения новых угроз, конфликтов и факторов, влияющих на дестабилизацию политико-правовой, социально-духовной целостности и устойчивости общественного развития, вносит существенные коррективы в сложившиеся трактовки родовых и видовых характеристик этого конституционно-правового феномена. Тем не менее считаем, что с теоретико-методологической позиции данные традиционные подходы выступают в качестве основы, теоретико-практической матрицы познания новых угроз национальной безопасности.

Итак, эта традиционная классификация видов национальной безопасности в полной мере нашла свое отражение в Законе РФ «О безопасности» и в «Стратегии национальной безопасности». В рамках данных нормативно-правовых документов основные виды угроз национальной безопасности по критерию местонахождения источника опасности подразделяются на внутреннюю и внешнюю безопасность Российской Федерации. С одной стороны, данная классификация является вполне адекватной, способствует выработке конкретной правовой политики и стратегии обеспечения национальной безопасности с учетом внутригосударственных и внешнеполитических факторов (для противодействия которым используются разные формы, методы и способы), что делает эту систему структурно-логической и адекватно-инструментальной по отношению к местонахождению источника.

Однако, с другой стороны, такая классификация не может быть признана исчерпывающей, поскольку развитие глобализационных и интернациональных процессов приводит к тому, что все чаще грань между внутренней и внешней безопасностью становится весьма условной, поскольку многие угрозы, негативные факторы и условия (международный терроризм, глобальные экономические и социально-политические кризисы, экологические, биотехнологические и природные катастрофы и др.) достаточно сложно связать с одним источником. Сегодня, как правило, источник угроз имеет сетевой, межгосударственный характер, в силу чего бывает вообще достаточно трудно идентифицировать «территориальную принадлежность» того или иного дестабилизирующего фактора или угрозы. Развитие негосударственных сетевых структур, неформальных теневых и неправовых сетей, транснациональных корпораций и информационных систем в ряде случаев вообще отодвигает проблематику источника угроз на второй план.

Кроме того, поскольку Россия представляет собой федеративное государство, очевидно, что эта традиционная классификация, основанная на территориальности источника угроз, должна конкретизироваться в соответствии с данной формой государственного устройства. Например, формы, методы и режимы противодействия различным угрозам должны быть адаптированы к конкретной территориальной целостности, учитывать ее специфику, особенности развития негативных факторов и условий на данной территории, дифференцировать угрозы по их воздействию на различные территориальные образования и пр.

Другой вариант традиционной классификации видов национальной безопасности, зафиксированный в вышеуказанных нормативно-правовых актах, базируется на выделении сфер жизнедеятельности общества, находящихся под угрозой или в которых действуют «стратегические проблемы безопасности». Так, в Законе РФ «О безопасности» выделяются следующие стратегические сферы обеспечения безопасности - государственная, экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и др. Несмотря на отсутствие в действующем законодательстве четкого определения критериев классификации видов национальной безопасности, а также строгого содержания данных видов (например, нет институционально-правой фиксации и толкования национальной и государственной безопасности, общественной и социальной, и тем более различий

между ними, хотя все эти виды безопасности в тех или иных контекстах используются в различных нормативно-правовых документах), многие нормативно-правовые акты, очевидно, исходят из вполне сложившихся и устоявшихся в правовой науке и юридической практике классификаций.

Однако этот подход к классификации видов угроз национальной безопасности также нуждается в конкретизации и дополнении. Кроме того, в специализированной литературе данный вариант классификации вызывает много споров и критики. Это связано с тем, что законодатель, как отмечалось выше, не сформулировал четких критериев выделения видов безопасности. Более того, не создано единой системы, связывающей различные виды национальной безопасности (определенные в тех или иных нормативно-правовых актах и доктринально-правовых документах), как и не достигнуто четкого согласования их между собой в рамках единой, нормативно-согласованной (прежде всего, на уровне юридических дефиниций) и целостной национальной системы безопасности (например, не ясно какое содержание законодатель вкладывает в понятие «государственная» и «национальная» безопасность, при этом очевидно, что они не тождественные, однако четкого их разграничения нет; в чем принципиально отличаются понятия «социальная» и «общественная» безопасность или их нормативное толкование должно исходить из равнозначности, тождественности данных видов, указанных в разных правовых документах). Все это, по мнению многих специалистов, становится причиной того, что в научной литературе «множатся» различные подходы и теории, а на практике приводит «к подлинному беспределу в совершенно необоснованном дроблении родового понятия» [1, с. 45].

Третий, традиционный, подход к выделению видов национальной безопасности зафиксирован в нормативно-правовых актах и основан на выделении объекта защиты - того, что защищается от воздействия внутренних и внешних угроз, действия негативных условий, факторов, тенденций и пр. В качестве такого объекта защиты выступают жизненно важные интересы или, как их еще обозначают, национальные интересы. В этом аспекте национальные интересы дифференцируются на интересы личности (т.е. конституционно охраняемые права и свободы, законные интересы и потребности, здоровье и телесная неприкосновенность личности и т.д.), общества (речь идет об общественной безопасности и охране этнокультурных, духовных и иных традиций, ценностей и др.) и государства (государственные интересы, конституционный, государственный строй и т.п.).

Считаем, что наиболее неразработанной в этой триаде является безопасность общества на различных уровнях ее организации (федеральном - общегосударственном, региональном - местном, совпадающем, как правило, с территориальной организацией субъекта Российской Федерации, и муниципальном - конкретные этнокультурные и социально-территориальные организации). При этом если понятия безопасности личности и государства являются более или менее исследованными в специализированной литературе, имеют институционально-правовую фиксацию в соответствующих нормативно-правовых актах и доктринально-правовых документах, то категория безопасности общества только входит в сферу научно-практических разработок, а ее территориальные, этнокультурные и иные характеристики сегодня вообще остаются неразработанными.

Под общественной безопасностью будем понимать в общем плане состояние и уровень защищенности интересов, ценностей, традиций, этнокультурных и социально-территориальных характеристик общественных систем различного уровня (общегосударственного, регионального и муниципального) от внешних и внутренних угроз. В свое содержание оно включает совокупность условий, позволяющих реализовать конституционно гарантированные социальные права и свободы всех групп населения независимо от их территориальной организации, а также обеспеченность политико-правовыми, социально-экономическими и иными формами, режимами, ресурсами и политико-правовыми инструментами, формирующих состояние, которое позволяет противостоять действиям, ведущим к подрыву национальной и этнокультурной целостности, расколу общества. Кроме того, безопасность общества предполагает наличие целой системы гражданских (общественных) институтов, правовых норм, развитых форм общественного сознания, высокой социально-политической активности и т.п., гарантирующих реализацию этих условий и формирование необходимого состояния защищенности.

Вопрос как о сущности «национального интереса», так и об обеспечении его безопасности в настоящее время является, мягко говоря, дискуссионным. Хотя эта проблема выступает достаточно важной, поскольку от того, какое содержание вкладывается в понятие «национальный интерес», зависят ориентированность всей системы национальной безопасности, идентификация угроз, адекватность и эффективность форм, режимов и методов их юридической превенции. Многие исследователи соглашаются с тем, что решение этого вопроса должно осуществляться в рамках не либерально-демократической, а социоориентированной (или социопримирительной) модели. Следовательно, проблематика гармоничного сочетания личного, государственного и общественного интересов становится одной из приоритетных в государственно-правовой организации и служит обязательным условием нормального функционирования всей социальной системы.

Следующая классификация угроз национальной безопасности основывается на признаках масштаба, и здесь чаще всего выделяют два подхода. В рамках первого из них речь идет о глобальном измерении безопасности и месте в ней национальной безопасности. В этом контексте выделяют глобальную (всеобщую, космополитическую), региональную (как правило, конфедеративный союз государств, объединенных общими целями обеспечения безопасности в тех или иных регионах мира), коллективную (сотрудничество отдельных государств в обеспечении и поддержании национальной безопасности) и государственную безопасность. Дадим краткую характеристику каждого из приведенных видов:

а) глобальная безопасность представляет собой международную систему политических, правовых, социально-экономических и других форм, технологий и методов превенции и противодействия всеобщим угрозам и опасностям, исходящим из природных и социальных источников, а также систему устойчивых взаимоотношений государств и иных глобальных субъектов (неправительственных институтов гражданского общества, транснациональных консорциумов и т.п.) от угроз дестабилизации обстановки, кризисов, разнообразных конфликтов, международных напряженностей и пр.;

б) региональная безопасность - это межгосударственная система защищенности и устойчивая нормативно-регламентированная модель взаимоотношений государств по поводу сотрудничества в сфере безопасности, действующие в том или ином регионе мира, которые направлены на предупреждение угроз дестабилизации обстановки, кризисов, однонациональных и иных конфликтов, военных угроз и войн регионального масштаба, экономических и политических напряженностей и т.д.;

в) коллективная безопасность - защищенность интересов группы государств от внешних угроз, гарантируемая взаимопомощью, сотрудничеством в военно-политической сфере и коллективными действиями по предотвращению и отражению агрессии со стороны других субъектов;

г) государственная безопасность есть внутринациональный уровень противодействия международным, глобальным, региональным и коллективным угрозам и обеспечения защищенности жизненно важных государственных интересов и потребностей. При этом система внутренней безопасности складывается, с одной стороны, из гармоничного сочетания и баланса международных условий, ситуаций, потенциальных угроз и учета действия негативных тенденций, а с другой - на основе национально-исторического и государственно-правового опыта страны, этнонациональных и территориальных характеристик, имеющихся ресурсов и др.

В рамках второго подхода речь идет о внутреннем масштабе обеспечения безопасности. Исходя из этого критерия можно выделить национальную (общегосударственная, федеративная), региональную (административно-территориальная безопасность, безопасность субъекта Федерации) и местную (конкретно-территориальная, муниципальная) виды безопасности.

Применительно к Российской Федерации, соответственно, следует выделить федеративную, региональную и муниципальную подсистемы общей системы национальной безопасности. В этом плане последняя должна «опираться» на широкую политико-правовую инфраструктуру, представляя собой переплетенную, взаимозависимую и территориально сбалансированную сеть, поскольку нарушение нормального функционирования одного объекта безопасности или системы коммуникаций (политическая, экономическая, экологическая, продовольственная, энергетическая и др.) может вызывать сбои в нормальной работе нескольких зависимых объектов безопасности.

Таким образом, обеспечение безопасности охраняемого федерального объекта может зависеть от нормального функционирования инфраструктуры как субъекта Российской Федерации, так и муниципального образования. К тому же многие угрозы национального уровня и характера образуются и развиваются на определенной территории страны, получая статус национальных на одной из поздних стадий своего развития (соответственно, до этого момента представляя собой проблему регионального или муниципального уровней организации) [2].

В зависимости от степени сформированности угрозы национальной безопасности принято разделять на потенциальные и реальные, причем, эта классификация связана с такими диалектическими категориями, как «правовая возможность» и «действительность». Под потенциальной угрозой национальной безопасности понимают, как правило, зарождение опасности, формирование предпосылок негативных процессов, возможность нанесения, причинения существенного вреда. В свою очередь, под реальной угрозой подразумевают окончательно сформировавшееся, ожидаемое (например, когда для причинения существенного вреда «не хватает» одного или нескольких факторов или условий) или существующее явления, которые объективно представляют угрозу для жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Очевидно, что представленная классификация имеет не только теоретические (связанные с среднесрочными и стратегическими прогнозами), но и практические следствия, поскольку позволяет предупреждать (например, с помощью особых правовых режимов, иных форм и методов юридической превенции) возможность причинения существенного вреда либо на самых ранних стадиях формирования угрозы, либо вообще нивелируя ее воздействия на жизненно важные интересы и потребности.

Литература

1. Общая тория национальной безопасности / Под общ. ред. А.А. Прохожева. М., 2005.

2. Региональная безопасность: геополитические и геоэкономические аспекты (теория и практика) / Под общ. ред. А.В. Возженникова. М., 2006.

Следует отметить, что уровень муниципальной безопасности вообще является слаборазработанным, и если о нем и упоминается в рамках форм и технологий обеспечения национальной безопасности, то достаточно абстрактно, без должного рассмотрения данного территориального и относительно автономного уровня жизнедеятельности людей. Это представляется неоправданным, поскольку ведет к дисбалансу всей системы обеспечения защищенности жизненно важных интересов и потребностей российского общества.