Субрегиональное управление и развитие местного самоуправления в регионах носсии

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

УДК: 330.322; 338.262 DOI: 10.24411/2071-6435-2018-10034

Субрегиональное управление и развитие местного самоуправления в регионах России

Утверждение практики стратегического планирования в регионах России, как и на федеральном уровне, требует особого внимания к развитию институтов и инструментов муниципального управления, способных реализовать на местах приоритетные цели стратегий федерального и регионального уровня, а также решить наиболее важные задачи развития каждого отдельного муниципального образования. «Опционный» характер стратегического планирования в муниципальном звене управления, установленный в действующей версии Федерального закона о стратегическом планировании, едва ли соответствует задаче усиления роли субрегионального звена управления в достижении приоритетов хозяйственного и социального развития страны. Для каждого уровня муниципального управления должно быть определено его особое место в вертикали стратегического планирования в стране. Вместе с тем важно, чтобы и все процессы, определяющие институциональные, правовые и экономические основы местного самоуправления, как и в целом субрегионального, сами стали объектом долговременного стратегирования. Однако конструктивный характер подобного регулирования может быть обеспечен только в случае его целостной интеграции в систему социально-экономического стратегирования в регионах России.

Ключевые слова: муниципальная реформа, стратегическое планирование, субъекты Российской Федерации, региональные и муниципальные стратегии, местное самоуправление

Введение

Текущий 2018 год отмечен для России таким важным событием, как 15-летие муниципальной реформы, предусмотренной принятым в 2003 году Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [25]. Фактически, связанные с этой реформой полномасштабные преобразования институциональных и иных основ российского местного самоуправления начались лишь с 2006 года. Тем не менее весь период практической реализации ключевых положений реформы дает важный материал для рассмотрения ее наиболее значимых результатов. Это касается и произошедших в ходе реформы институциональных изменений в российском местном самоуправлении, а также в его экономических основах.

Е. М. Бухвальд

© О. Б. Иванов, 2018 © Е. М. Бухвальд, 2018

Обзор научной литературы по проблеме

Местное самоуправление как, по сути, новый институт российской демократии и государственности получил широкое освещение в отечественной научной литературе экономической и правовой направленности. Основным направлением этих исследований следует считать, прежде всего, выявление качественных отличий нового российского местного самоуправления от того подобия местной власти, которое действовало в советские годы [13]. Исследователи рассматривали особенности институционализации и экономического обеспечения российского местного самоуправления на разных этапах развития, в частности, в контексте их соответствия Европейской Хартии местного самоуправления [2; 6; 7; 8; 9; 17; 23].

Много внимания уделялось и уделяется специфике организации местного самоуправления в условиях государства федеративного типа, огромного многообразия составляющих его регионов [20]. Постоянно в центре внимания исследователей находились острые вопросы оптимизации системы институтов и экономических основ местного самоуправления, а именно: проблемы местных бюджетов и формирования муниципальной собственности. В последние годы в связи с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [24] развернулись дискуссии вокруг возможности и целесообразности формирования планов стратегического характера в различных типах муниципальных образований [3]. Наконец, нельзя не упомянуть острые дискуссии вокруг вопроса о соотношении понятий «местное самоуправление» и «гражданское общество», о явно неполном соответствии российского местного самоуправления необходимому балансу начала публичной власти и гражданского общества [1; 2; 4, 7; 21; 30; 31].

Активно изучался также отечественный опыт местного самоуправления, не имеющей обширной истории, но все же уходящий «корнями» в традиции так называемого «земства» или «земского правления», сумевшего сделать немало полезного для России во второй половине XIX— начале XX веков [32]. Широко освещался зарубежный опыт организации местного самоуправления, особенно в Германии, поскольку многие элементы этого опыта были использованы при выборе ключевых новаций муниципальной реформы 2003 года [14; 33].

Развитие местного самоуправления как институциональный аспект регионального территориального планирования

Прежде всего, следует обратить внимание на то, что различные по характеру изменения в российском самоуправлении продолжались практически непрерывно после закрепления этого института в Конституции Российской Федерации 1993 года. В частности, в ходе реализации ранее действовавшего Федерального закона 1995 года [26] в регионах России сложилось несколько моделей организации внутрирегионального государственного управления и местного самоуправления. Это определялось тем, что в соответствии с этим законом каждый субъект Российской Федерации самостоятельно принимал решение о выборе основных типов действующих в регионе муниципалитетов (комментарий 1).

Эти разнообразные модели организации местного самоуправления классифицировались экспертами различно: одноуровневые, двухуровневые, «смешанные», «очаговые» и другие. Заметно различались и сами оценки целесообразности столь существенных различий в организации субрегионального и местного самоуправления с точки зрения принципов государства федеративного типа, а также с позиции обеспечения прав населения на местное самоуправление и его услуги, прежде всего, на блага социального характера.

В одних работах утверждалось, что будущее все-таки за многоуровневыми системами местного самоуправления. В других предпочтение отдавалось преобладавшим на тот момент одноуровневым системам. В третьих считалось вообще нецелесообразным делать какие-либо однозначные выводы и рекомендации по данному вопросу из-за чрезвычайного многообразия природно-территориальных, социально-экономических и иных особенностей каждого из субъектов Российской Федерации. В целом же, после принятия закона 1995 года, изменения в российском самоуправлении стали осуществляться по двум основным направлениям.

С одной стороны, явно нарастал процесс усиления разнообразия складывавшихся в регионах систем организации субрегионального государственного и местного самоуправления, хотя подобное многообразие формировалось во многом спонтанно и не опиралось на четкое отражение специфики отдельных регионов. Тем не менее на практике это многообразие оказалось очень продуктивным в смысле накопления опыта работы с различными типами муниципальных образований с разными схемами организации местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений.

С другой стороны, в этот период все-таки взяла верх тенденция к увеличению числа регионов, использовавших именно одноуровневую систему муниципальных образований. В этой связи к моменту начала муниципальной реформы лишь немногие регионы России (например, Республика Мордовия, Астраханская область и некоторые другие) обладали практическим опытом функционирования наиболее сложно организованной двухуровневой системы местного самоуправления и местных финансов. Более того, многие регионы России (например, Брянская и Тюменская области), которые ранее пытались использовать двухуровневую систему местного самоуправления, в итоге были вынуждены от нее отказаться. Это произошло, прежде всего, из-за проблем, связанных с трудностями практической реализации подобной модели субрегионального управления (в сфере межмуниципальных управленческих взаимодействий) и, конечно, с присущим ей «размыванием» и без того ограниченной доходной базы местных бюджетов.

При этом непосредственно в предреформенный период две трети субъектов Российской Федерации имели местное самоуправление, включая и местные бюджеты, только на уровне районов и городов областного значения, в том числе городов, «вышедших» по тем или иным причинам из состава одноименных районов. В этих муниципальных образованиях в составе их местных бюджетов имелись лишь сметы поселковых (местных) администраций. В примерно 15 субъектах Российской Федерации повсеместно или частично действовала поселенче-

ская модель местного самоуправления, то есть существовали только «низовые» муниципалитеты и их местные бюджеты, а также «квазибюджеты» районных государственных администраций, которые действовали как территориальные подразделения исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В ряде субъектов Российской Федерации (Хабаровский край, Астраханская область, Республика Мордовия и другие) существовали еще более сложные системы, одновременно включавшие в себя до 5 типов муниципальных образований. При этом ввиду различий в принципах организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации число муниципалитетов, как правило, варьировалось в диапазоне от 20 до 100. Однако существовали и регионы (Курская, Тюменская области), где эта цифра в отдельные периоды превышала 900. Аналогичная степень неоднородности с точки зрения методов и «глубины» осуществляемого финансового выравнивания, его инструментов наблюдалась на тот момент и при сопоставлении различных систем организации межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне.

Однако с началом муниципальной реформы 2003 года региональной «вольнице» в организации местного самоуправления и системы местных бюджетов был положен конец. Муниципальная реформа изначально как бы была нацелена на то, чтобы развернуть ход событий в этой сфере на 180 градусов по сравнению с тем, что определялось Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [26].

Прежде всего, следует констатировать практически единодушное мнение всех экспертов по поводу того, что в плане регулирования основ местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [23] оказался значительно менее «федералистичным», чем аналогичный по объекту регулирования закон 1995 года. Это проявило себя в том, что закон существенно урезал полномочия субъектов Российской Федерации по регулированию институциональных форм и экономических основ местного самоуправления на местах, сводя все и везде к единым схемам, практически безотносительно тех значительных природно-географических, социально-экономических и иных различий, которые характеризуют российские регионы.

Формально, для ущемления прав субъектов Федерации в отношении регулирования экономико-правовых основ местного самоуправления в стране нет и не было никаких конституционно-правовых оснований. Как известно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года, организация местного самоуправления относится к числу полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом Конституция Российской Федерации адресует принцип «совместного ведения» не регулированию конкретных аспектов деятельности органов муниципального управления, а только установлению «общих принципов» организации местного самоуправления в стране. Это и предопределило название Федерального закона № 131-ФЗ именно

как закона «Об общих принципах организации...», хотя на деле никаких «общих принципов» в законе нет. Напротив, в документе имеет место преимущественно жесткая регламентация, оставляющая субъектам Российской Федерации крайне малое пространство для «маневра» и согласования навязываемых Федеральным законом схем муниципального управления и бюджетирования с особенностями каждого региона.

Подобная жесткая регламентация и порожденная ею универсализация институтов местного самоуправления по всем регионам страны не сообразуется не только с конституционно закрепленной федеративной природой российской государственности, но и с огромным многообразием экономико-географических, социально-экономических, демографических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Например, в экономически куда более «выровненной» Германии эксперты различают три модели организации субрегионального и местного самоуправления [10; 14]. В современной Германии вообще нет федерального закона, регулирующего правовые и иные основы местного самоуправления. В основном законе страны зафиксирован лишь ряд положений, касающихся места и роли местного самоуправления в обществе и государстве, а также необходимости обеспечить адекватные экономические основы его функционирования. Все остальное регулируется законами земель как субъектов немецкой федерации. Сказанное позволяет с полным основанием говорить о том, что в ходе муниципальной реформы в России фактически был сделан шаг от федеративного государства к унитарному.

После принятия Федерального закона № 131-ФЗ прошло 15 лет, а суть названных выше «общих принципов» так и остается тайной. Есть только жестко продиктованные нормы, определяющие то, как субъектам Федерации следует строить систему институтов местного самоуправления, осуществлять ее финансирование и прочее. Если закон 1995 года еще так или иначе допускал некое региональное разнообразие в организации систем субрегионального управления и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, то лейтмотивом Федерального закона № 131-ФЗ (до внесения в него наиболее поздних по времени поправок — см. ниже) стало полное единообразие такой организации. Стремление к подобному единообразию нельзя рассматривать лишь в негативном аспекте: во всяком случае, оно формально корреспондирует к идее утверждения равенства прав всех граждан России на местное самоуправление и на получение его услуг. Но важно и то, что наряду с благими пожеланиями всегда существуют и социально-экономические реалии, которые рано или поздно расставляют все по своим местам.

Институциональную реорганизацию и, главное, унификацию системы местного самоуправления мы относим к числу наиболее значимых составляющих муниципальной реформы. Специфика этого аспекта состояла в том, что основные институты и принципы формирования «сети» муниципальных образований, а также их полномочий по управлению развитием территорий, как было отмечено выше, практически полностью задавались федеральным законодателем. Исклю-

чением остается достаточно узкий круг государственных полномочий субъектов Российской Федерации, «делегируемых» на местный уровень законами субъектов Федерации.

Среди ключевых институциональных новаций, безальтернативно продиктованных Федеральным законом № 131-ФЗ, следует выделить две. Во-первых, это обязательная реструктуризация институтов местного самоуправления в регионах России как системы городских округов (единые или одноуровневые муниципальные образования) и муниципальных районов (двухуровневые муниципальные образования, включающие в себя систему поселенческих или низовых муниципалитетов с самостоятельными бюджетами). Во-вторых, принудительная ликвидация внутригородских муниципальных образований во всех городах России кроме городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, а сейчас еще и Севастополь). В результате, в стране возникли сверхкрупные единые муниципальные образования (например, Новосибирск — 1, 6 млн жителей), по отношению к которым даже чисто технически сама процедура прямого «самоуправления граждан» как институциональная основа всякого местного самоуправления представляется весьма проблематичной.

При обсуждении подобной фабулы реформы все сомнения и контраргументы экспертов и представителей муниципального сообщества относительно названных новаций полностью отвергались. Было отвергнуто и предложение не писать закон на «пустом месте», а подготовить, прежде всего, долговременную концепцию или стратегию развития российского местного самоуправления, чтобы закон стал ее нормативно-правовым обрамлением. Единственным позитивным итогом указанных дискуссий стало решение практически вводить реформу не единовременно в полном масштабе, а по истечении трехлетнего переходного периода, что сняло опасность многих кризисных процессов в российском местном самоуправлении.

В итоге реформы всем регионам России было предписано перейти от многообразия муниципального управления к его универсализации и от преимущественно одноуровневой системы — к обязательно двухуровневой. Реформа диктовала общефедеральное единообразие «собственных» (обязательных) полномочий («вопросов местного значения») муниципалитетов соответствующих видов, которые подлежали изменению (дополнению) только федеральным законодателем. Ключевыми изменениями реформы стали: создание повсеместно (кроме городских округов) двух уровней самоуправления — городских и сельских поселений и муниципальных районов; закрепление федеральным законодателем «закрытого» перечня вопросов местного значения с единым (для каждого типа муниципальных образований) перечнем доходных источников их бюджетов и, соответственно, расходных обязательств (комментарий 2).

Следствием реформы стало первоначальное резкое увеличение числа муниципальных образований в стране (первоначально почти до 25 тысяч), за которым, правда, тут же начался процесс их постепенного сокращения. Всего, с момента полномасштабного старта реформы исчезло почти 2 тысячи муниципалитетов, прежде всего, поселенческих.

За постепенным отходом от количественных «достижений» реформы началось и отступление по более существенным позициям. Прежде всего, была повернута вспять та из институциональных новаций реформы, которая была связана с принудительной ликвидаций внутригородских муниципальных образований (кроме городов федерального значения). Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ [27] восстановил возможность создания внутригородских муниципальных образований в «прочих» (не «столичных») городах России. Соответственно, были законодательно оформлены некоторые новые институты местного самоуправления, изначально существовавшие, но затем отторгнутые фабулой муниципальной реформы. Это:

а) городской округ с внутригородским делением, то есть городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

б) внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории действующего городского округа с внутригородским делением, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [16; 18].

Но вот что примечательно. В процессе обсуждения Федерального закона № 131-ФЗ на стадии законопроекта и на многих последующих слушаниях о ходе его реализации вопрос об ошибочности решения об обязательной ликвидации внутригородских муниципальных образований и о необходимости отмены этого недальновидного решения возникал практически постоянно. И вот, казалось бы, ошибочная установка реформы отменена; можно вернуть в практику муниципального управления институт внутригородских муниципалитетов, которые до ликвидации, по мнению экспертов и самих муниципальных руководителей, давали многогранный положительный эффект для населения многих российских городов.

Но что мы видим на деле? На начало 2018 года этим правом воспользовались только 3 субъекта Федерации, чьи «столицы» получили внутригородское муниципальное деление (Дагестан, Самарская и Челябинская области) [12]. Причина проста: Федеральный закон № 136-ФЗ целиком относит решение этого вопроса на усмотрение субъекта Российской Федерации. Прямо о праве (инициативе) граждан и даже об обязательности проведения местного референдума относительно целесообразности создания внутригородских муниципальных образований закон ничего не говорит, хотя, по сути, должен был бы утверждать такой референдум как обязательную процедуру с правом решения этого вопроса в последней инстанции. Стандартная формулировка относительно решения вопроса «с учетом мнения населения», как показывает наш опыт, четких правовых последствий и процедур не имеет. Ну а для чиновников истина всегда определяется по формуле: чем проще, тем лучше. В таблице 1 представлены изменения численности важнейших институтов местного самоуправления в России до и после реформы.

Таблица 1

Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации

Муниципальные образования

в том числе по типам:

Городские округа Внутриго-

Му-ници-паль- в том Внутригород- родское муници- Поселения

Всего числе, с внутригородским делением пальное образование города федерального значе- в том числе

ные районы всего ские районы всего город-ские сельские

ния

На 1 января 2003 года

11733 1864 1098 н.д. 333 - 10639*) 1850 8789*)

На 1 января 2007 года

24207 1793 520 - - 236 21658 1732 19919

На 1 января 2016 года

22406 1788 563 3 19 267 19769 1592 18177

На 1 января 2018 года

21946 1758 588 3 19 267 19311 1538 17773

Примечание: *) с учетом поселений на правах сельских администраций.

Источник: Регионы России. Статистический сборник. М., 2005. С. 16; Статистический бюллетень «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации»

за 2009-2017 годы.

На начальной стадии реформы при закреплении исходной «сети» институтов местного самоуправления всех уровней были допущены формальные подходы, ориентированные, несмотря на специфику многих регионов, на показатели численности населения и весьма спорные в условиях России признаки «пешей» доступности. Напротив, экономические критерии (наличие в формируемом муниципальном образовании финансово-экономической базы, достаточной для реализации минимального круга полномочий местного самоуправления) не были попросту приняты во внимание вообще.

Механическое «втискивание» институциональной структуры российского местного самоуправления в «прокрустово ложе» универсальных требований Федерального закона № 131-Ф3 не только нарушило связь между организацией местного самоуправления и спецификой отдельных регионов России, но и привело к ущемлению интересов отдельных муниципалитетов. Так, при проведении реформы многие российские города оказались «поражены в правах» в силу того, что региональный законодатель присвоил им статус городского поселения, а не округа. Этот статус, безусловно, снизил инвестиционную привлекательность таких малых городов, поскольку любой инвестор осознает всю меру неформальной

зависимости муниципальной власти городских поселений от власти районной в рамках обязательной для районов двухуровневой модели местного самоуправления. Серьезным уроном для прав граждан России на местное самоуправление стала, как было отмечено выше, ликвидация по требованию Федерального закона № 131-ФЗ внутригородских муниципальных образований во всех городах России, кроме Москвы и Санкт-Петербурга. В результате, важные для формирования современного гражданского общества «навыки» или «традиции» внутригородской муниципализации оказались утраченными и сегодня восстанавливаются с большим трудом.

Важная особенность муниципальной реформы в институциональном смысле состояла в том, что институционально развитие местного самоуправления в России в ходе реформы фактически пошло по двум противоположным направлениям. Первое — неоправданное размельчение муниципальных образований. Второе — их столь же неоправданное укрупнение.

Так, в результате реформы число муниципальных образований за счет их размельчения первоначально увеличилось почти в 5 раз. Конечно, формально это приблизило муниципалитеты к населению, сделав более реальными многие формы прямого участия граждан в решении вопросов местного значения через непосредственные или прямые формы демократии (сходы граждан, местные референдумы и прочее). Тем не менее, как показывают многочисленные обследования на местах, большого распространения в практике муниципального управления и решения вопросов местного значения эти формы «прямой» демократии так и не приобрели [1; 31].

Кроме того, подобный курс реформы во многом противоречит мировой практике развития данной сферы публичного управления. В этой практике традиционное в таких случаях требование доступности местного самоуправления для граждан приобретает совершенно иные формы и критерии. Основным инструментом такой доступности становятся современные системы коммуникации, прежде всего, интернет. Неслучайно укрупнение муниципальных образований — это тенденция, которая в настоящее время проявляет себя во многих европейских странах, в частности, в Швеции, Финляндии, Дании, Норвегии.

Например, в Швеции идет слияние небольших коммун в более крупные структуры. В результате, за последние полвека число муниципалитетов в стране сократилось почти в 5 раз. Укрупнение муниципальных образований идет и в Германии. Причина в том, что современные системы связи и коммуникаций создают иное представление о рациональном пространстве муниципального управления и снимают необходимость иметь «собственный» муниципалитет и бургомистра в каждом населенном пункте.

На другом «полюсе» нашего варианта реформы — столь же неоправданное укрупнение муниципальных образований. Так, после ликвидации (в соответствии с нормами Федерального закона № 131-ФЗ) во всех крупных городах внутригородских муниципальных образований (кроме городов федерального значения) у нас появилось около десятка единых муниципальных образований с населением

от 1 млн жителей и выше. Надо сказать, что ни одного объяснения этого решения найти нам где-либо так и не удалось. Между тем, как можно реально «самоуправляться» в пределах таких огромных «муниципальных образований», трудно себе представить даже чисто технически. Положения Федерального закона № 131-Ф3 относительно использования каких-либо прямых норм демократии здесь просто можно считать формальными, то есть по сути недействующими.

Неслучайно после принятия субъектами Российской Федерации первых законов о закреплении перечня образуемых на территории региона муниципальных образований и их территориальных границ, практически сразу же начался процесс пересмотра этой изначально установленной «сетки» организации местного самоуправления, как откровенно неэффективной, в том числе, и с точки зрения «размазывания» средств местных бюджетов, и трудностей межмуниципального разграничения полномочий. В итоге, многие субъекты Российской Федерации предприняли шаги к тому, чтобы частично или даже полностью уйти от двух уровней институтов местного самоуправления и местных бюджетов. В этом смысле изначально сложились два пути «корректировки» базовой институциональной схемы местного самоуправления, заложенной в рамках муниципальной реформы: де-факто и де-юре.

Де-факто подобная корректировка идет путем массовой передачи полномочий поселениями на районный уровень. После этого поселенческий муниципалитет реально выполняет 2-3 «жизненно важных» для населения полномочия по вопросам местного значения из более 30 установленных в настоящее время Федеральным законом № 131-ФЗ. При этом бюджет поселения на 40-50% уходит на содержание муниципальной администрации и ее «представительного органа» (комментарий 3). Эта передача полномочий «снизу — вверх» превращает основную часть поселенческих муниципалитетов в управленческий формализм, а их местные бюджеты — в балласт для бюджетной системы страны [11; 15].

Де-юре отход от принципиальной институциональной системы реформы в модели муниципальных районов идет по двум направлениям. Во-первых, в виде уже названной тенденции к укрупнению муниципальных образований. Основные причины таких решений следующие: необходимость сокращения количества дотационных поселений, в основном в сельской местности; необходимость сокращения расходов на содержание аппаратов управления на местах, оптимизации местных бюджетов; стремление выстроить структуру органов местного самоуправления в соответствии с изменениями в размещении производства, трудовых ресурсов, транспортной сети. Также имеет место практика, получившая распространение во многих регионах, когда небольшие и даже достаточно крупные муниципальные районы преобразуются в единые городские округа с поглощением центром района всех ранее входивших в него иных городских и сельских поселений.

Во-вторых, еще более радикально отходят от базовой институциональной схемы реформы те субъекты Российской Федерации, которые изначально приняли решение об организации внутрирегионального управления и местного самоуправления в регионе преимущественно на основе системы городских округов.

Так поступили, например, в Сахалинской области [19], где изначально был взят курс на ограничение числа муниципальных образований в данном субъекте Федерации. В настоящее время на ее территории расположены 18 муниципальных образований, каждое из которых наделено статусом городского округа. Еще более последовательно пытались продвинуться по пути укрупнения муниципальных образований в Свердловской области [22], где по сравнению с изначальной гипотезой муниципальной реформы существенно модернизировали всю систему внутрирегионального управления. В ней две особенности:

— переход к преимущественно одноуровневой системе муниципальных образований на основе городских округов;

— наличие специальных органов субрегионального управления, своего рода «промежуточной» управленческой инстанции между региональными властями и муниципалитетами. Это — «управленческие округа» (комментарий 4), которые как новая институция субрегионального управления возникли в регионе до муниципальной реформы.

В настоящее время в данном субъекте Российской Федерации действуют следующие управленческие округа: Горнозаводской (12 муниципальных образований, преимущественно городских округов); Восточный (32 муниципальных образования различного типа); Западный (20 муниципальных образований различного типа); Северный (15 муниципальных образований — городские округа) и Южный (14 муниципальных образований, преимущественно городские округа) и отдельно — городской округ город Екатеринбург. Никакого законодательного оформления создание таких округов не требовало, поскольку речь шла лишь о перераспределении государственных полномочий области как субъекта Российской Федерации.

При этом надо иметь в виду, что опыт Свердловской области с формированием системы субрегионального управления преимущественно на основе городских округов в большой мере отражает специфику данного субъекта Российской Федерации (высокий уровень экономического, в частности, промышленного развития; высокая доля городского населения; значительное число крупных городов и прочее). Поэтому данный опыт с преобладающей долей муниципальных образований в статусе городских округов едва ли может быть рекомендован для всех регионов России.

Однако количественный аспект институциональных изменений в сфере российского местного самоуправления не является единственно важным. В ходе реформы радикально изменилась и вся система управления на субмуниципальном уровне. До реформы в большинстве субъектов Российской Федерации, как было отмечено выше, преобладала районно-городская модель местного самоуправления. Практика внутримуниципального управления в этой схеме строилась на системе прямого подчинения руководителей поселковых и сельских администраций назначившему их на эту должность главе муниципального образования. При всех возможных негативных аспектах, это обеспечивало не только концентрацию бюджетных средств в едином местном бюджете, но

и единую жесткую вертикаль внутримуниципального управления.

После реализации основных положений муниципальной реформы ситуация кардинально изменилась. Каждый уровень местного самоуправления в районе решает свой круг вопросов местного значения. И «внизу», и «сверху» действовали избранные населением руководители, не связанные друг с другом отношениями соподчиненности, что привело к определенной рассогласованности действий между двумя уровнями муниципального управления. Почему это произошло?

Во-первых, всякое «жесткое» межмуниципальное разграничение полномочий по вопросам местного значения неизбежно вступает в противоречие с чрезвычайной экономической дифференциацией муниципальных образований верхнего уровня (районов) и в еще большей мере — поселений внутри них. Во-вторых, само по себе разграничение полномочий по вопросам местного значения для органов муниципального управления разных уровней, а также между органами местного самоуправления в целом и органами государственной власти прописано в Федеральном законе № 131-ФЗ достаточно схематично. Действующим законодательством не учтены, да наверное, и не могут быть учтены все нюансы межмуниципального распределения управленческих функций относительно различных хозяйственных и социальных процессов на местах. В результате, имеет место «размазывание» одних и тех же полномочий (например, содержание дорог: дорога до околицы села — полномочие поселения; после околицы на межмуниципальной территории — полномочие муниципального района; главная дорога — полномочие субъекта Федерации или даже федеральное полномочие). В результате, средства на указанные цели формально должны иметься у всех. Но фактически из-за мизерного объема финансирования никто не способен обеспечить качественную реализацию этой группы так называемых «пресекающихся полномочий» в полной мере.

Институционализация местного самоуправления: замысел реформы, его реализация и дальнейшее развитие

Что реально в институциональном смысле получилось с российским местным самоуправлением в ходе последней по времени реформы?

Следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ во многом принес с собой важные позитивные моменты, касающиеся институционализации местного самоуправления в Российской Федерации. Прежде всего, в ходе муниципальной реформы в стране были ликвидированы территориальные «ниши», где по итогам реализации Федерального закона № 154-ФЗ не удалось создать полных систем местного самоуправления граждан. Это — города федерального значения: Москва и Санкт-Петербург (хотя и после реформы местное самоуправление функционирует здесь в крайне упрощенном виде). Также это касается и ряда субъектов Российской Федерации. В частности, в Республике Якутия до реформы действовало только несколько очагов местного самоуправления; в Республике Татарстан до реформы имело место фактическое огосударствление исполнительной власти местного самоуправления. Важным положительным фактором в институциональной

составляющей реформы стал отказ практически во всех субъектах Российской Федерации от существенного пересмотра административных границ районного/ поселенческого уровня; границ, которые для всех систем управления территориями составили основу новой системы муниципальной организации.

Однако надо признать, что итоговый продукт нашей муниципальной реформы во многих случаях оказался мало похож на реальное местное самоуправление, адекватное представлениям о зрелом гражданском обществе. Но как провести грань между реальным местным самоуправлением и его формальной «оболочкой», часто имеющей с подлинным самоуправлением мало общего? При каких предпосылках избираемые населением местные органы управления «отчуждаются» от системы государственной власти и становятся именно органами самоуправления граждан? Что конкретно отделяет наше «местное самоуправление» от тех местных органов власти, которые существовали, например, в советские годы?

Вопросы эти, как свидетельствует и отечественный, и мировой опыт, непростые — и для науки, и для практики муниципального управления. Только имеющейся в настоящее время формальной конституционной ссылки на то, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации) явно недостаточно. Как показывает зарубежный опыт и отечественная практика, решение этого вопроса неосуществимо только в рамках самого местного самоуправления. Не менее значимы и общие тенденции укрепления демократии, экономической и правовой децентрализации, поддержания баланса государственной власти и гражданского общества. Кроме того, для России принципиально важно то, как статус местного самоуправления и процедуры регулирования его правовых и экономических основ соотносятся с федеральной природой нашей государственности.

Можно сделать вывод, что с учетом «духа и буквы» Федерального закона № 131-ФЗ, а также реально сложившейся практики, российское местное самоуправление — пока еще не инициативный результат развития и реализации начал гражданского общества, а разрешительный и даже обязательный к употреблению институциональный продукт. Фактически, это — приращение «снизу» к действующей системе государственного управления. От правовой конструкции, изложенной в Конституции СССР 1977 года (комментарий 5), такое местное «самоуправление» отделяет лишь отсутствие указания на его прямую подконтрольность органам государственной власти. Однако при нынешнем уровне дотационной зависимости местных бюджетов от помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации, при действии многих иных инструментов воздействия регионального уровня власти на муниципальный, отсутствие такой формальной записи просто малозначимо.

Командные формы взаимоотношений губернаторов с главами муниципальных образований традиционно стали управленческой нормой для российских регионов. Основа этого — не формальная «подчиненность» (это противоречило бы действующему законодательству), а полная экономическая зависимость большинства муниципалитетов от трансфертов из регионального бюджета. Неслучайно главы муниципальных образований в своей деятельности более ориентированы на бла-

госклонное отношение регионального начальства, а не на поддержку со стороны населения. Такие формы отношений непродуктивны с точки зрения активного участия муниципалитетов и проживающего на их территории населения в решении хозяйственных и социальных задач территорий, в том числе когда это востребовано практическими нуждами реализации курса на модернизацию экономики.

Резюмируя, можно сделать вывод о ряде системных просчетов в определении дальнейшего курса муниципальной реформы в стране в институциональном плане.

Во-первых, формирование новой системы муниципальных образований было проведено без учета предельно высокого уровня социально-экономической дифференциации субъектов Российской Федерации. Была предложена единообразная схема институциональных преобразований, игнорирующая социально-экономические и иные особенности регионов России, а также существенно ограничивающая участие субъектов Федерации в выборе институциональной модели реализации реформы.

Во-вторых, в основу реформы была положена «разрешительная» практика формирования институтов местного самоуправления, не ориентированная на развитие местного самоуправления как проявления гражданских инициатив и ответственности самого населения. Таким образом, оказался нереализованным центральный замысел реформы: не просто формальное приближение местной власти к населению, а реальное, то есть связанное с постоянным прямым участием граждан в деятельности этой власти, в принятии ее решений и в контроле этой деятельности.

В-третьих, предусмотренные реформой институциональные изменения изначально не получили достаточного экономического обеспечения. Как результат, многие полномочия муниципалитетов по вопросам местного значения остаются лишь формально декларированными и реально не могут быть профинансированы и исполнены в сколько-нибудь полном объеме.

В настоящее время с учетом приоритетов модернизации общества и экономики нужно подняться на новую ступень в понимании закономерностей развития и ключевых принципов реформирования российского местного самоуправления. Необходимо уйти от движения по замкнутому кругу обсуждения, по сути, одних и тех же вопросов реформы: укрупнять муниципальные образования или не укрупнять; передавать им дополнительные полномочия или не передавать; как заткнуть «финансовые дыры» в местных бюджетах и прочее. Все это и сегодня — значимые задачи, но их решение все более обозначает себя в качестве лишь паллиатива дальнейшего реформирования российского местного самоуправления. Приоритеты муниципальной реформы должны определяться с учетом необходимости формирования институциональных предпосылок устойчивого социально-экономического развития территорий, модернизации их хозяйственных комплексов на основе полномасштабного включения муниципального звена управления в практику стратегического планирования.

Муниципальной реформе — четкую стратегию и качественную нормативно-правовую основу

Активизация роли муниципального звена управления может быть достигнута в рамках новой стратегии развития его экономико-правовых и институциональных основ. Речь идет (в отличие от начала 2000-х годов) о стратегии, разработанной на началах открытости, широкой общественной и научной экспертизы, отражающей такие новации системы публичного управления, как переход к практике стратегического планирования, преобладающая роль программно-целевого управления и бюджетирования, использование различных форм государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

Решение этой задачи предполагает, в частности, гипотезу гибкой реструктуризации и расширения круга используемых институтов российского местного самоуправления, а также укрепления их экономической базы.

Так, с целью активизации роли муниципального звена управления в обеспечении устойчивого роста и модернизации экономики России необходимо выделить группу промышленно-инновационных муниципальных образований, переведя их на особые принципы формирования местных бюджетов. Это — муниципальные образования, которые на деле смогут реализовать открывшиеся ныне возможности прямого участия органов местного самоуправления в поддержке инновационной деятельности и по отношению к которым соответствующие меры налогово-бюджетного стимулирования могут иметь экономически- и социально-значимый эффект. Так, пункт 4 статьи 16—2 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» указывает, что предусмотренная законом поддержка инновационной деятельности может осуществляться также и органами местного самоуправления» [28].

Безусловно, в эту группу должны попасть те российские муниципалитеты, где располагаются федеральные наукограды, федеральные и региональные особые экономические зоны, промышленные парки и индустриальные округа и прочие территории с особым статусом ведения экономической деятельности (комментарий 6). «Стандартные» рамки полномочий и налогово-бюджетных регуляторов явно «тесны» и неэффективны для данной группы муниципалитетов. Именно они в настоящее время активно выступают за изменение системы финансирования наукоградов и их взаимодействия с органами местного самоуправления.

Круг используемых институтов российского местного самоуправления, по нашему мнению, должен быть расширен также за счет стимулирования широкого использования системы внутригородских муниципальных образований в городах с населением свыше 300 или 500 тысяч человек. Это возможно также за счет создания единых сельских муниципальных районов, а в отдельных случаях (наиболее отдаленные и слабо освоенные территории) — очаговой системы местного самоуправления с одновременным использованием субрегиональных государственных органов территориального управления. При этом по отношению ко всем этим институциональным новациям само местное самоуправление, население муниципалитетов должны выполнять роль не пассивного наблюдателя, а активного,

заинтересованного участника, наделенного соответствующими полномочиями по выбору наиболее приемлемых для себя форм муниципальной организации.

Частью процесса стратегирования развития российского местного самоуправления должна стать подготовка новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ. Прежде всего, эта новая редакция должна вернуть закон в то конституционное «поле», которое определено для него Конституцией Российской Федерации. Имеется в виду содержательное обращение текста закона именно к «общим принципам» организации местного самоуправления в стране, подразумевающее, что сообразно логике конституционных положений все остальное, связанное с организацией местного самоуправления и не попадающее в круг его «общих принципов», должно относиться к полномочиям по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Кроме того, за время после принятия этого закона в него было внесено столько поправок и дополнений, что, казалось бы, новыми поправками уже никого не удивишь. Среди прочих законодательных актов этот закон по числу внесенных в него корректировок стал несомненным рекордсменом. Более того, по сути, складывается ситуация, когда в ряде ключевых позиций муниципальная реформа оказывается обращенной вспять, а ситуация в этой сфере во многом возвращается в правовое поле, которое определялось предшествующим законодательным актом 1995 года. Примером такой ситуации могут служить поправки к Федеральному закону № 131-ФЗ, которые были внесены Федеральным законом от 3 апреля 2017 года № 62-ФЗ [29].

Эти поправки позволяют преобразовывать муниципальные районы в городские округа; сельские и городские поселения как самостоятельные муниципальные образования внутри района при этом упраздняются. Этот процесс, который ранее шел очень сложно и лишь на «точечной основе», теперь многим видится чуть ли не как генеральный тренд реорганизации институтов местного самоуправления в стране. Поправками также снято ограничение на то, что в основе городского округа обязательно должно быть городское поселение. Возможно создание городских округов, состоящих исключительно из сельских населенных пунктов. Поскольку последнее вообще представляется не вполне логичным, следует вспомнить, что ранее для таких целей предлагалось введение института «сельского округа». Сейчас же теоретически можно предположить ситуацию, при которой единые городские округа вообще останутся преобладающей или даже единственной формой муниципальной организации в стране (кроме городов федерального значения).

По сообщениям прессы, особую роль в продвижении данного законопроекта и его наполнении наиболее значимыми институциональными новациями сыграли Московская область и ее представители в данном законодательном органе. Губернатор области А. Воробьев в своем интервью газете «Известия» [5] как бы суммировал все аргументы в пользу подобных преобразований, которые высказывались и ранее, высказываются и теперь. Это — создание более эффективной системы территориального управления; концентрация управленческих

и финансовых ресурсов; сокращение числа муниципальных служащих и прочее. Во многом с этими аргументами нельзя не согласиться. Но вот два обстоятельства все же несколько смущают.

Во-первых, все высказанные выше аргументы в пользу упомянутых нововведений столько же справедливы, сколь и не новы. Все это (усложненная вертикаль муниципального управления; «размазывание» местных финансов; разбухание аппарата муниципального управления) отмечалось и много раз перед стартом реформы, и уже в ходе ее осуществления. Почему же мы проводим реформы так, что осознание истины приходит только после набитых шишек?

Во-вторых, важен не только вектор предлагаемых изменений (он во многом очевиден и целесообразен), но и сама процедура их проведения в жизнь. Последние годы ситуация отчетливо эволюционизирует в сторону оттеснения населения от решения ключевых вопросов организации и реорганизации местного самоуправления. Все передается на откуп представительным органам муниципалитетов, что не всегда убедительно. Например, почему бы все-таки напрямую не спросить само население тех поселений, которые могут затронуть нововведения: хотят они сохранить «собственный» муниципалитет или нет? Получается парадокс: то, не спросив никого на местах, мы создали тысячи поселенческих муниципалитетов; теперь той же методой их устраняем.

Заключение

Итак, сегодня уже вполне очевидно, что внести достаточную упорядоченность в правовые основы российского местного самоуправления можно только подготовив полную новую редакцию соответствующего федерального закона. Однако здесь ни в коем случае нельзя повторять ошибки прошлого: разработке такого закона должна предшествовать подготовка общегосударственной концепции (стратегии) развития российского местного самоуправления с четко определенными целями, этапами реализации, целевыми индикаторами. В настоящее время, по сравнению с периодом 15-летней давности, для этого имеются более благоприятные правовые, экономические и институциональные предпосылки, формируемые, прежде всего, переходом к системе стратегического планирования в стране.

Действительно, в последнее время лейтмотивом обсуждения проблем муниципального управления в стране стал широкий круг правовых и экономических вопросов, связанных с включением этого звена управления в систему стратегического планирования. Изначальный вариант решения этого вопроса в Федеральном законе о стратегическом планировании содержал в себе существенные дефекты. Сказанное, конечно, не означает, что явно взятый ныне курс на «выдавливание» поселенческих муниципалитетов органично отвечает оптимальной схеме (вертикали) стратегического планирования. Такое планирование в его достаточно развитой форме методически и процедурно является гибким инструментом управления, который может быть успешно адаптирован к любой отраслевой и/или пространственной структуре. Не являются в данном случае исключением и поселенческие муниципалитеты, которые в данном направлении могли бы работать на основе

сочетания действующей практики разработки и реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований с началами социально-экономического стратегирования.

Однако в нынешней ситуации актуализируется вопрос о российских муниципалитетах не только как о субъектах, но и как об объектах стратегического планирования. Нами уже ставился вопрос о том, что действующая схема документов стратегического планирования должна быть дополнена еще и блоком институционального стратегирования, дающим обоснование взаимно согласованной системы различных инструментов и институтов, отвечающих приоритетам целостности, динамизма и социальной направленности национальной экономики. В рамках данного направления стратегического планирования и должны быть сформированы документы, отражающие долговременные горизонты развития российского местного самоуправления. Как мы полагаем, в рамках этих документов необходимо отразить такие важные позиции, как ранее потерявшиеся «общие принципы» организации местного самоуправления в стране, в том числе и с учетом ее федеративного устройства. Документы должны содержать в себе программу последовательного улучшения экономической, прежде всего, финансово-бюджетной базы системы муниципального управления. Стратегические документы должны предусматривать гибкие, отвечающие экономическим реалиям каждого уровня управления формы и процедуры участия муниципалитетов в системе («вертикали») стратегического планирования. Наконец, названные документы призваны показать конкретные пути укрепления в российском самоуправлении начал подлинно гражданского общества, постоянного расширения ареала использования прямых форм народовластия. Только на этом пути можно сформировать базу для подготовки новой версии закона о местном самоуправления — закона как устойчивого, работоспособного документа, а не как конструктора для бесконечных переделок и дополнений.

Комментарии

1. В конце 1990-х годов федеральная статистика выделяла семь типов субрегиональных территориальных образований: города (областные центры); городские районы; прочие районы; города (районные центры); городские и сельские поселения, которые формировали различные типы муниципалитетов с заметными различиями по отдельным субъектам Российской Федерации. К сожалению, статистика на тот момент не различала территориальные образования, имеющие и не имеющие статуса самостоятельных муниципалитетов.

2. Впоследствии в практике регулирования полномочий муниципалитетов по «вопросам местного значении» произошли качественные изменения, связанные с введением в Федеральный закон № 131-ФЗ статей 14а, 15а и 16а. Таковые в значительной мере переориентировали данное регулирование с принципа «разрешено только то, что разрешено» на принцип «разрешено все, что не запрещено». В результате, наблюдавшаяся ранее активная пра-

ктика дополнения круга вопросов местного значения, изложенных в указанном законе, в настоящее время утратила свою актуальность.

3. По данным мониторинга местных бюджетов в Российской Федерации, осуществляемого Минфином России, на поселенческие бюджеты приходится примерно 10% расходов всех местных бюджетов и при этом — почти четверть расходов местных бюджетов на административно-управленческие нужды.

4. Подобные управленческие округа существуют и в некоторых крупных землях Германии (например, Северный Рейн — Вестфалия), где они опосредуют взаимодействие между земельными органами государственного управления и муниципалитетами, входящими в состав округа.

5. Здесь надо уточнить, что в Конституции СССР 1977 года речь шла только о местных органах государственной власти и управления (глава 19), роль которых исполняли Советы народных депутатов, избираемые населением. Однако в Конституции СССР 1990 года, хотя и в противоречивой форме, но уже обозначилась идея местного самоуправления граждан. В этой редакции отмечалось, что «в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов (которые, однако все же характеризовались как местные органы государственной власти), могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии». Эта Конституция допускала возможность установления полномочий местных органов управления не только законами Союза ССР, но также и законами союзных и даже автономных республик в составе СССР.

6. При этом надо иметь в виду, что помимо 14 федеральных наукоградов, еще несколько десятков городов России закрепили за собой этот статус субфедеральными правовыми актами. Последние могут попасть в круг промыш-ленно-инновационных муниципальных образований на основе критериев, которые установлены Правительством Российской Федерации. Эти критерии могут быть близкими к тем признакам, которые установлены законом для федеральных наукоградов. Федеральный закон от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_22630/). Эти критерии также могут устанавливаться не «навечно», а только на определенное время.

Литература

1. Александров А. А., Тарбеева И. С. Гражданское участие в местном самоуправлении // Управленческое консультирование. 2016. № 12 (96). С. 63-71.

2. БухвальдЕ. М, Иванов О. Б. Актуальные проблемы пространственной интеграции российской экономики// ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2015. № 5. C. 7-32.

3. Бухвальд Е. М. Стратегическое планирование — институциональная основа перехода к устойчивому развитию российской экономики // Федерализм. 2016. № 1. С. 19-30.

4. Бухвальд Е. М., Валентик О. Н. Как усилить гражданские начала в российском местном самоуправлении? // ЭТАП: Экономическая Теория. Анализ. Практика. 2016. № 4. С. 118-133.

5. Воробьев А. По документам — это лес, а там давно уже вырос город. Интервью // Известия. 2017. 17 апреля. С. 7.

6. Жуков А. И. О типологии муниципальных образований в Российской Федерации // Аналитический вестник Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2002. № 13; ч. 1: Вопросы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления. С. 38-40.

7. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Региональные институты развития в системе стратегического планирования // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Арактика. 2018. № 1. С. 61-77.

8. Комарова В. Развитие самоуправления в России // Муниципальное право. 2002. № 1. С.54-64.

9. Кузнецов А. А., Глотов С. А. Европейская хартия местного самоуправления и российские реалии: взгляд 20 лет спустя. В сб.: Россия и Совет Европы: 20 лет вместе на защите прав человека. М.: 2017. С. 171-188.

10. КузьминыхН. В. Из опыта правового регулирования местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах // Современное право. 2008. № 9. С. 121-123.

11. Лексин В. Н. Что происходит с местным самоуправлением в России? // Федерализм. 2016. № 1 (81). С. 65-76.

12. Литвинов А. М. Формирование муниципальных органов власти в городском округе с внутригородским делением на примере города Челябинск // Правовое государство: теория и практика. 2016. Т. 1. № 43. С. 89-93.

13. Майкова Э. Ю., Симонова Е. В. Особенности советской модели местного самоуправления // Социально-экономические науки и гуманитарные исследования. 2016. № 16. С. 220-225.

14. Маркварт Э. Э., Францке Й. Территориальное формирование местного самоуправления в Германии и России на современном этапе // Пространственная экономика. 2017. № 3. С. 40-61.

15. Мирзаев М. А. Очевидные проблемы в развитии местного самоуправления // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. 2015. № 2. С. 73-79.

16. Мирошник В. А. Эволюция федерального законодательства о местном самоуправлении // Федерализм. 2017. № 2 (86). С. 61-78.

17. Михайлова Е. В., Никоноров А. А. Развитие местного самоуправления в России и роль Европейской Хартии местного самоуправления в его становлении // Международный журнал конституционного и государ-

ственного права. 2016. № 1. С. 91-95.

18. МуртазалиевА. М. Городской округ с внутригородским делением как новый тип муниципальных образований: проблемы и пути решения // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 6. С. 50-53.

19. Пономаренко Б. К. Формирование органов местного самоуправления в Сахалинской области: проблемные аспекты // Наука, образование общество. Интернет-журнал Сахалинского гос. университета. 2016. № 1 (9). С. 19.

20. Рзаева А. И. Местное самоуправление в федеративных государствах // NovaUm.Ru. 2018. № 11. С. 180-181.

21. Родькина В. А., Михайлова Н. А. Новые формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. 2017. Т. 19. № 4. С. 31-39.

22. Силин Я. П. Современные тенденции развития местного самоуправления в Свердловской области // Вестник Южно-уральского государственного университета. Серия: Экономика и менеджмент. 2015. Т. 9. № 2. С. 32-42.

23. Суфянова Е. З., Шамин Е. Д. Европейская Хартия местного самоуправления как приоритетный источник осуществления местного самоуправления в Российской Федерации // Экономика и социум. 2017. № 6-2 (25). С. 704-706.

24. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 20 июля 2018 года).

25. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 20 июля 2018 года).

26. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (недействующий). [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7642/ (дата обращения: 20 июля 2018 года).

27. Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163524/ (дата обращения: 20 июля 2018 года).

28. Федеральный закон от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_11507/ (дата обращения: 20 июля 2018 года).

29. Федеральный закон от 3 апреля 2017 года № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/1102387 / (дата обращения: 20 июля 2018 года).

30. Холопов В. А. Модернизация институтов непосредственной демократии в условиях информатизации: муниципальное измерение // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10. C. 28—30.

31. Холопов В. А. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления как фактор модернизации муниципального управления в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 4. C. 8-14.

32. Шульгин П. М, ШтелеО. Е. Земский опыт местного самоуправления: сохранить уникальное российское наследие // Россия и современный мир. 2016. № 2. С. 207-213.

33. Юрковский А. В., Макушева К. С., Зыкова А. С. Структура, виды органов местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ России и Германии // Юридическая наука: история и современность. 2017. № 4. С. 164-169.

References

1. Aleksandrov A. A., Tarbeeva I. S. Civic participation in local self-management. Upravlencheskoekonsul'tirovanie [Management consulting], 2016, no.12 (96), pp. 63-71 (in Russian).

2. Buhval'd E.M., Ivanov O. B. Actual Problems of Spatial Integration the Russian Economy. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2015, no.5, pp. 7-32 (in Russian).

3. Buhval'd E.M. [Strategic planning — institutional framework for the sustainable development of the Russian economy. Federalizm [Federalism], 2016, np. 1, pp. 19-30 (in Russian).

4. Buhval'd E.M., Valentik O. N. How to strengthen civil beginnings in the Russian local self-government? ETAP: Ekonomicheskaya teoriya. Analiz. Praktika [ETAP: Economic theory. Analysis. Practice], 2016, no. 4, pp. 118133 (in Russian).

5. Vorob'ev A. According to the documents — a forest, and there has long grown city. Interview. Izvestiya [Izvestia], 2017, 17th of April, pp. 7 (in Russian).

6. Zukov A. I. O tipologii municipal'nyh obrazovanij v Rossijskoj Federacii [On the typology of municipalities in the Russian Federation]. Analiticheskij vestnik

Gosudarstvennoj Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii. 2002. No. 13; ch.1: Voprosy zakonodatel'nogo obespecheniya territorial'noj organizacii mestnogo samoupravleniya [Analytical Bulletin. State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation. 2002. No.13; part 1. Issues of the legislative provision of the territorial organization of local self-government], pp. 38-40 (in Russian).

7. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. Regional development institutions in the system of strategic planning. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 1, pp. 61-77 (in Russian).

8. Komarova V. The development of self-government in Russia. Municipal'noe pravo [Municipal law], 2002, no. 1, pp. 54-64 (in Russian).

9. Kuznecov A. A., Glotov S. A. Evropejskaya hartiya mestnogo samoupravleniya i rossijskie realii: vzglyad 20 let spustya [The European Charter of local self-government and Russian realities: a look 20 years later]. Vsb.: Rossiya i Sovet Evropy: 20 let vmeste na zashchite prav cheloveka [Russia and the Council of Europe: 20 years together on the protection of human rights.], Moscow, 2017, pp. 171-188(in Russian).

10. Kuz'minyh N. V. From the experience of legal regulation of local self-government in foreign federal states. Sovremennoepravo [Modern law], 2008, no. 9, pp. 121-123 (in Russian).

11. Leksin V. N. What is happening with local self-government in Russia? Federalizm [Fderalism], 2016, no. 1(81), pp. 65-76 (in Russian).

12. Litvinov A. M. The formation of municipal authorities in the city district with intracity division on the example of the city Chelyabinsk. Pravovoe gosudarstvo: teoriya ipraktika [Legal state: theory and practice], 2016, vol. 1, no. 43, pp. 89-93 (in Russian).

13. Majkova E.Yu., Simonova E. V. Specific features of the Soviet model of local self-government. Social'no-ehkonomicheskie nauki i gumanitarnye issledovaniya [Social and economic sciences and humanities' research], 2016, no. 16, pp. 220-225 (in Russian).

14. Markvart Eh. Eh., Francke J. Territorial formation of local self-government in Germany and Russia at the present stage. Prostranstvennaya ekonomika [Spatial economy], 2017, no. 3, pp. 40-61 (in Russian).

15. Mirzaev M. A. Obvious problems in the development of local self-government. Vestnik Dagestanskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya 3: Obshchestvennye nauki [Bulletin of the Dagestan state university. Series 3: Social Sciences], 2015, no. 2, pp. 73-79 (in Russian).

16. Miroshnik V. A. The evolution of federal legislation on local self-government. Federalizm [Federalism], 2017, no.2 (86), pp. 61-78 (in Russian).

17. Mihajlova E. V., Nikonorov A. A. The development of local self-government in Russia and the role of the European Charter of local self-government in its formation. Mezhdunarodnyj zhurnal konstitucionnogo i gosudarstvennogo prava

[International journal of constitutional and state law], 2016, no. 1, pp. 91-95 (in Russian).

18. Murtazaliev A. M. Urban district with intracity division as a new type of municipal formations: problems and solutions. Konstitucionnoe i municipal'noe pravo [Constitutional and municipal law], 2017, no. 6, pp. 50-53 (in Russian).

19. Ponomarenko B. K. The formation of local governments in the Sakhalin region: problem aspects. Nauka, obrazovanie obshchestvo [Science, education society], 2016, no. 1 (9), pp. 19 (in Russian).

20. Rzaeva A. I. Local self-government in federal states. NovaUm.Ru [NovaUm. Ru], 2018, no. 11, pp. 180-181 (in Russian).

21. Rod'kina V.A., Mihajlova N. A. New forms of direct participation of population in the implementation of local self-government. Vestnik Volgogradskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya 3: Ekonomika. Ekologiya [Bulletin of the Volgograd state University. Series 3: Economy. Ecology], 2017, vol.19, no. 4, pp. 31-39 (in Russian).

22. Silin Ya. P. Modern trends in the development of local self-government in the Sverdlovsk region. Vestnik Yuzhno-ural'skogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika i menedzhment [Bulletin of the South Ural state University. Series: Economics and management], 2015, vol. 9, no. 2, pp. 32-42 (in Russian).

23. Sufyanova E. Z., Shamin E. D. European Charter of local self-government as a priority source of local government in the Russian Federation. Ekonomika isocium [Economy and society], 2017, no. 6-2 (25), pp.704-706 (in Russian).

24. Federal'nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. No. 172-FZ «O strategicheskom plani-rovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law of June, the 28th, 2014. No. 172-FZ «On the strategic planning in the Russian Federation»]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed 20 July, 2018) (in Russian).

25. Federal'nyj zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. No. 131-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» [Federal law of October the 6th, 2003. No.131-FZ «On the general principles of local self-government organization in the Russian Federation»]. Available at: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (accessed 20 July, 2018) (in Russian).

26. Federal'nyj zakon ot 28 avgusta 1995g. No. 154-FZ «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» (nedejstvuyushchij) [Federal law ofAugust, the 28th, 1995. No. 154-FZ «On general principles of local self-government organization in the Russian Federation» (non-operating)] Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7642/ (accessed 20 July, 2018) (in Russian).

27. Federal'nyj zakon ot 27 maya 2014 g. No.136-FZ «O vnesenii izmenenij v stat'yu 26.3 Federal'nogo zakona «Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organovgosudarstvennoj vlastisub"ektov Rossi-

jskoj Federacii» i Federal'nyj zakon «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» [Federal law of May, the 27th, 2014. No.136-FZ «On the amendments to article 26.3 of the Federal law "On the general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the subjects of the Russian Federation" and the Federal law "On the general principles of organization of local self-government in the Russian Federation"»]. Available at: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_163524/ (accessed 20 July, 2018) (in Russian).

28. Federal'nyj zakon ot 23 avgusta 1996g. No. 127-FZ «O nauke i gosudarstven-noj nauchno-tekhnicheskoj politike» [Federal law of August, the 23d No. 127-FZ «On the science and state scientific and technical policy»]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_11507/ (accessed 20 July, 2018) (in Russian).

29. Federal'nyj zakon ot 3 aprelya 2017 g. No. 62-FZ «O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii"» [Federal law No. of April, the 3d. 2017. № 62-FZ «On the amendments to the Federal law "On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation"»]. Available at: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/1102387/ (accessed 20 July, 2018) (in Russian).

30. Holopov V. A. The modernization of the institutions of direct democracy in the conditions of informatization: municipal dimension. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State power and local self-government], 2011, no. 10, pp. 28-30 (in Russian).

31. Holopov V. A. The forms of participation of the population in the implementation of local self-government as a factor of modernization of municipal government in the Russian Federation. Municipal'naya sluzhba: pravovye voprosy [Municipal service: legal issues], 2011, no. 4, pp. 8-14 (in Russian).

32. Shul'gin P.M., Shtele O. E. Zemsky experience of local self-government: to preserve the unique Russian heritage. Rossiya i sovremennyj mir [Russia and the modern world], 2016, no. 2, pp.207-213 (in Russian).

33. Yurkovskij A. V., Makusheva K. S., Zykova A. S. Structure, types of local governments: comparative legal analysis of Russia and Germany. Yuridicheskaya nauka: istoriya i sovremennost' [Legal science: history and modernity], 2017, no. 4, pp. 164-169 (in Russian).