Использование участниками выборов своих должностных преимуществ как самостоятельный конституционно-правовой деликт

циальный статус, связанный с обладанием особым объемом прав и обязанностей в избирательном процессе. К уголовной и административной ответственности за подкуп избирателей могут привлекаться как специальные субъекты, так и лица, не наделенные специальной правосубъектностью.

В-пятых, подкуп избирателей как избирательное правонарушение характеризуется спецификой конституционно-правовых санкций, которые проявляются в лишении специального статуса либо ином умалении избирательных прав виновного. Тогда как уголовные санкции за деяния, связанные с подкупом, выражаются в виде обращения на правонарушителя денежного взыскания или ограничения свободы, а административные санкции - исключительно в денежном взыскании.

Завершая анализ нормативного и фактического основания подкупа избирателей, кратко резюмируем. Конституционно-правовая ответственность за подкуп избирателей как одна из разновидностей ретроспективной юридической ответственности имеет фактическое и нормативное основание. Это означает, что для применения мер конституционно-правовой ответственности за подкуп избирателей требуется как фактическое основание - факт недолжного поведения, выразившийся в нарушении установленных законодательством о выборах запретов, так и нормативное основание - определение содержания таких законодательных запретов.

1. См.: Авдеенкова М.П. Конституционно-правовая ответственность в России: проблемы становления и реализации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 84; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: «Круглый стол» журнала «Государства и право» // Государство и право. 2000. № 3. С. 26.

2. МатейковичМ.С. Проблемы конституционной ответственности субъектов избирательного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 10. С. 29.

3. См.: БазылевБ.Т. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). Красноярск, 1985; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (Очерк теории). М., 1976; Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985.

4. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 36.

5. Денисов Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности: социологический и юридический аспекты. Л., 1983. С. 82; Малеин Н.С. Указ. соч. С. 153.

6. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 1997. С. 568.

7. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т.1. Свердловск, 1972. С. 388-391.

8. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С. 152-156.

9. Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 12-14.

10. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации : теория и практика. М., 2006. С. 81-82.

11. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 16.

12. Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование : дис. д-ра ... юрид. наук. М., 2005. С. 57-58.

13. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 102.

14. Авдеенкова М.П. Указ. соч. С. 40.

15. Скифский Ф.С. Конституционные правонарушения : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1998. С. 15-16.

16. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999. С. 395.

17. См.: Штурнев А.Е. Принципы конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения // Академический юридический журнал. 2003. № 1.

18. Штурнев А.Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации. Иркутск, 2004. С. 37.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ УЧАСТНИКАМИ ВЫБОРОВ СВОИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕИМУЩЕСТВ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ДЕЛИКТ

24

А.Г. Шин

Использование участниками выборов преимуществ своего должностного или служебного положения (далее - использование должностных преимуществ) является самостоятельным конституционно-правовым делик-

том, ответственность за совершение которого предусмотрена нормами действующего избирательного законодательства.

Среди иных избирательных правонарушений данный деликт является одним из наи-

более часто встречающихся. Однако доказать факт использования должностных преимуществ подчас весьма непросто. Так, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации поступило 52 обращения, касающихся использования должностных преимуществ, среди которых лишь 3 были подтверждены [1].

Сложность привлечения виновных лиц к ответственности за совершение этого правонарушения обуславливается тем, что соответствующая категория дел касается субъектов, обладающих специальным правовым статусом, имеющих особое влияние в общественно-политической сфере. Кроме этого часто использование должностных преимуществ бывает не столь очевидным [2]. Непосредственно сами ограничения, связанные с исследуемым деликтом, порой несложно обойти [3].

Перечень противоправных деяний, подпадающих под признаки использования должностных преимуществ, содержится в п. 5 ст. 40 Федерального закона от 12 июня 2002 г № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях) [4]. Этот перечень носит закрытый характер и не подлежит расширительному толкованию правоприменителем.

Рассматриваемый конституционно-правовой деликт следует определить как использование кандидатом, избирательным объединением (доверенным лицом, уполномоченным представителем, руководителем) в период проведения избирательной кампании организационных, финансовых, информационных, материально-технических ресурсов (лиц, находящихся в подчинении, служебных помещений, транспорта, оргтехники, различных видов связи и др.), к которым указанные субъекты имеют преимущественный доступ в силу занимаемой должности или положения, осуществляемое в целях сбора подписей избирателей, предвыборной агитации, а также иной деятельности, способствующей его выдвижению или избранию на выборах [5].

Таким образом, использование должностных преимуществ выступает в качестве фактического основания наступления конституционно-правовой ответственности [6].

Лицо признается виновным в совершении указанного правонарушения только в случае установления в отношении него призна-

ков субъекта ответственности, сформулированных в п. 1 ст. 40 Федерального закона об основных гарантиях. В соответствии с данной нормой им признается кандидат:

а) замещающий государственную или выборную муниципальную должность;

б) находящийся на государственной или муниципальной службе;

в) являющийся членом органа управления организации независимо от формы собственности (в организации, высшим органом управления которой является собрание, - членом органа, осуществляющего руководство деятельностью этой организации);

г) являющийся должностным лицом, журналистом, другим творческим работником организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации.

К примеру, при рассмотрении одного из дел суд установил, что кандидат, занимающий должность управляющего региональным отделением Фонда социального страхования Российской Федерации, в период избирательной кампании не был освобожден от работы и вел агитацию с использованием должностных преимуществ. Однако в ходе дальнейшего судебного разбирательства выяснилось, что указанная должность не относится к государственным или муниципальным должностям, и, следовательно, ограничения, предусмотренные нормами избирательного закона, на нее не распространяются. Вследствие этого применение мер конституционно-правовой ответственности к данному лицу было исключено [7].

Избирательное объединение как коллективный субъект правоотношений привлекается к ответственности в случае использования должностных преимуществ его доверенным лицом, уполномоченным представителем, руководителем, обладающими одним из указанных выше признаков.

В литературе высказано предложение о расширении круга лиц, на которых бы распространялись ограничения, связанные с должностным или служебным положением. В частности, А.Г. Сидякин предлагает к ним отнести индивидуальных предпринимателей, преподавателей учебных заведений [8]. Полагаем, что эта точка зрения является обоснованной. Действительно, указанные субъекты обладают достаточным объемом ресурсов, который может повлиять на ход проведения избирательной кампании. Так, в одном из изби- п_ рательных споров было установлено, что кан- 25

№1/2011

26

дидат, являясь начальником военной кафедры государственной агроинженерной академии, привлекал для сбора подписей в свою поддержку находящихся в его подчинении сотрудников военной кафедры, которые выполняли предвыборные поручения в рабочее время на безвозмездной основе [9].

В другом случае суд выявил факты совершения подобного правонарушения должностными лицами государственного федерального образовательного учреждения, принуждавшими студентов, проходящих практику, собирать подписи в пользу кандидата на выборную должность [10].

При квалификации использования должностных преимуществ в качестве конституционно-правового деликта необходимо принимать во внимание время совершения исследуемого правонарушения. На практике встречается немало дел, когда участники выборов, обладающие специальным правовым статусом, совершают деяния, формально подпадающие под признаки использования должностных преимуществ. Однако в силу совершения этих деяний до начала избирательной кампании они не могут считаться нарушением избирательного законодательства. Здесь следует акцентировать внимание на содержательной части таких понятий, как «избирательная кампания», «избирательная кампания кандидата, избирательного объединения», от правильного понимания которых зависит результат юридической оценки: если избирательная кампания в целом берет свое начало со дня официального опубликования решения о назначении выборов, то избирательная кампания конкретного кандидата, избирательного объединения - со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов. К примеру, Верховный Суд Российской Федерации подтвердил правильность решения суда первой инстанции о том, что только с 11 января 2006 г. кандидат К., занимающий должность главного федерального инспектора аппарата полномочного представителя Президента России в Центральном федеральном округе, считается выдвинутым. Поэтому проведение им 10 января 2006 г. пресс-конференции не является нарушением закона, так как на указанный момент данное лицо не имело прав и обязанностей кандидата [11].

Обязательным условием привлечения к ответственности участников выборов за использование должностных преимуществ является неоднократный характер этого деяния,

т.е. совершение двух или более однородных избирательных правонарушений. Так, Верховный Суд Российской Федерации признал, что кандидат Ш., будучи депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, допустил использование должностных преимуществ - распространил от своего имени брошюры, не оплаченные из средств избирательного фонда. Однако его регистрация не была отменена, поскольку основанием для отмены регистрации выступает лишь неоднократное совершение противоправных действий [12].

Некоторые авторы полагают, что признак неоднократности применительно к использованию должностных преимуществ является необходимым, так как предотвращает наступление ответственности за малозначительные нарушения закона [13]. На наш взгляд, в целях наиболее эффективной борьбы с рассматриваемым конституционно-правовым деликтом за его однократное совершение виновному лицу следует выносить предупреждение. С одной стороны, эта мера не будет носить такого «радикального» характера, как, например, отказ в регистрации, отмена регистрации кандидата, списка кандидатов. С другой стороны, она будет направлена на предотвращение дальнейших противоправных действий.

В отдельных случаях, указанных в законе, деяния, содержащие признаки использования должностных преимуществ, квалифицируются как противоправные только при условии, что при этом не была произведена оплата из средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения [14]. Ярким примером в этом отношении является дело, рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации в кассационном производстве на решение суда первой инстанции от 6 октября 2006 г. [15] В заявлении в суд указывалось, что кандидат А., являясь депутатом областного парламента, использовал должностные преимущества - в нарушение норм избирательного законодательства распространял во время избирательной кампании информационные бюллетени, содержащие контактную информацию (адрес общественной приемной кандидата, номер телефона). Областной суд в удовлетворении данного заявления отказал. Верховный Суд Российской Федерации оставил такое решение суда без изменения. Как было установлено, А. еще до своего выдвижения в качестве кандидата обращался с письменным заявлением к заместителю председа-

теля Государственной Думы с просьбой о предоставлении возможности использовать служебный телефон, установленный в помещении школы, в целях продолжения дальнейшей работы с избирателями и с последующим возмещением при этом расходов из средств избирательного фонда. После приобретения статуса кандидата указанным лицом был заключен договор аренды указанного служебного помещения.

В современной избирательной практике злободневной является проблема установления в действиях участников выборов, замещающих государственные или выборные муниципальные должности, признаков использования преимуществ при выполнении ими своих должностных обязанностей.

Как известно, во время избирательной кампании указанные лица вправе продолжить исполнение своих профессиональных обязанностей и не уходить в отпуск (в отличие от другой категории зарегистрированных кандидатов) [16]. На практике реализация данной нормы вызывает многочисленные избирательные споры - жалобы заявителей часто основываются на том, что участники выборов, на которых распространяются соответствующие ограничения, принимая участие в публичных мероприятиях, осуществляют тем самым деятельность, способствующую созданию положительного или отрицательного отношения избирателей, что является одним из признаков предвыборной агитации. В большинстве случаев данные заявления остаются без удовлетворения. Позиции судов основываются на том, что само по себе создание позитивного или негативного мнения о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией [17], а освещение деятельности кандидата, обладающего специальным правовым статусом, в целом может носить информационный характер и не иметь агитационных целей.

Так, по одному из дел судом было установлено, что нахождение кандидата, являющегося должностным лицом, на территории воинской части, облаченного в военное обмундирование, с оружием в руках, стреляющего из пулемета, дающего интервью в присутствии глав администраций городов и районов области, с последующей демонстрацией этого сюжета по телевидению, не может быть признано как использование преимуществ в силу того, что проведение сборов планировалось задолго до избирательной кампании. Сборы организованы по линии областного воен-

ного комиссариата, что подтверждается планом основных мероприятий. Наряду с главами администраций городов и районов области кандидат был приглашен на мобилизационные сборы военным комиссаром и реально участвовал в них. Таким образом, данное лицо участвовало в сборах в связи с исполнением им должностных обязанностей, что соответствует нормам избирательного законодательства [18].

Некоторую ясность в разрешение обозначенной проблемы попытался внести Конституционный Суд Российской Федерации, отметив, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, а также наличие такого признака агитации, как ее осознанно агитационный характер [19]. Вместе с тем, правовая ситуация, связанная с выявлением в действиях участников выборов, обладающих специальным правовым статусом, элементов предвыборной агитации при исполнении своих должностных или служебных обязанностей, остается одной из сложнейших.

Представляется, что для выхода из сложившейся ситуации необходимо обязать зарегистрированных кандидатов, замещающих государственные или выборные муниципальные должности (за исключением Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации временно исполняющего обязанности Президента и являющегося зарегистрированным кандидатом на должность Президента, а также депутатов представительных органов всех уровней), приостановить исполнение своих должностных обязанностей на время участия в избирательной кампании. Это требование существенно ограничило бы вероятность совершения правонарушений, количество судебных разбирательств, вероятность злоупотребления данными лицами своими должностными полномочиями для достижения определенных результатов на выборах. При этом применение названной меры не нарушит функционирование системы исполнительной власти и конституционного требования о ее единстве, поскольку временное освобождение указанных субъектов будет ком- 2/

№1/2011

пенсировано деятельностью замещающих их лиц [20]. Напомним, что ранее данное правило действовало в отношении зарегистрированных кандидатов, замещающих государственные должности категории «А» в органах исполнительной или судебной власти, а также зарегистрированных кандидатов, замещающих выборные муниципальные должности. К сожалению, в 2005 г. законодатель исключил это положение из норм законодательства [21].

Подводя итог изложенному выше, адресуем законодателю следующие предложения по дальнейшему совершенствованию законодательной регламентации конституционно-правовой ответственности за использование должностных преимуществ на выборах:

1) предусмотреть в качестве субъектов конституционно-правовой ответственности за использование должностных преимуществ кандидатов, являющихся индивидуальными предпринимателями, преподавателями учебных заведений;

2) установить обязанность соответствующей избирательной комиссии выносить предупреждение кандидату, избирательному объединению, допустившему однократное использование должностных преимуществ;

3) закрепить в отношении зарегистрированных кандидатов, замещающих государственные или выборные муниципальные должности (за исключением Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации временно исполняющего обязанности Президента и являющегося зарегистрированным кандидатом на должность Президента, а также депутатов представительных органов всех уровней), обязанность о приостановлении исполнения ими своих должностных полномочий на время участия в избирательной кампании посредством ухода в отпуск.

1. См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва : сборник информационно-аналитических материалов. М., 2008. С. 397.

2. См.: Судебная практика рассмотрения дел о нарушениях избирательного законодательства. М., 2000. С. 30-31.

3. См.: Сидякин А.Г. Отмена регистрации кандидата (списка кандидатов): законодательство и судебная практика. М., 2003. С. 39.

28

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

5. Об определении данного понятия см. также: А.Е. Постников. Избирательное право России. М., 1996. С. 66.

6. См.: Виноградов В.А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2003. № 2. С. 54; Забровская Л.В. Конституционно-правовые деликты : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 57; Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 12.

7. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 августа 2004 г. по делу № 47-Г04-23 // СПС «Кон-сультантПлюс» (судебная практика).

8. См.: Сидякин А.Г. Отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата (списка кандидатов): проблемы теории и практики : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 194.

9. См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2003 г. по делу № 41-Г03-24 // СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).

10. См.: Пахоменко Т. Избирательное законодательство и соблюдение законности // Законность. 2000. № 7. С. 16.

11. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 марта 2006 г. по делу № 39-Г06-26 // СПС «Консуль-тантПлюс» (судебная практика).

12. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2003 г. по делу № 67-Г03-22 // СПС «Кон-сультантПлюс» (судебная практика).

13. См.: ШуленинВ.В. Правовое обеспечение в Российской Федерации равенства прав кандидатов и избирательных объединений при проведении предвыборной агитации : дис. . канд. юрид. наук. М., 2006. С. 106.

14. См. подп. «в», «з» п. 5 ст. 40 Федерального закона об основных гарантиях.

15. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 октября 2006 г. по делу № 25-Г06-16 // СПС «Кон-сультантПлюс» (судебная практика).

16. Речь идет о зарегистрированных кандидатах, находящихся на государственной или муниципальной службе, либо работающих в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации.

17. См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П // СПС «Консуль-тантПлюс» (судебная практика).

18. См.: Решение Иркутского областного суда от 18 августа 2001 г. // Судебная практика рассмотрения избирательных споров: Сборник судебных постановлений: В 2 т. Т. 1. Иркутск, 2006. С. 373-374.

19. См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П // СПС «Консуль-тантПлюс» (судебная практика).

20. См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 г. № 457-О // СПС «Консуль-тантПлюс» (судебная практика).

21. См. ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.

И З Б И Р А Т Е Л Ь Н О Е П Р А В О