О перспективах развития российской правоохранительной системы

Перспективы развития российской государственности во многом будут определяться способностью государства и общества сформировать систему мер обеспечения безопасности и правопорядка, адекватную уровню возникающих угроз. Понятия «государство» и «безопасность» связаны неразрывно. Эту закономерность внятно сформулировали в своем словаре Брокгауз и Ефрон: «Необходимость в безопасности вызывает к жизни государство, в этой необходимости государство находит главнейшее разъяснение своего существования, она же указывает государству основную его цель и назначение» [1]. За прошедшее столетие указанная закономерность приобрела еще большую актуальность, что дало основание Президенту России в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2010 г. заявить: «Развитие нашего государства и общества невозможно без эффективного обеспечения национальной безопасности и обороны» [2].

Вооруженные силы и правоохранительные органы с момента своего возникновения испытывают устойчивую тенденцию к совершенствованию, причем даже в условиях благоприятной внешней и внутренней ситуации. Например, США, несмотря на окончание «холодной войны», продолжают активно укреплять свой силовой потенциал. Активно модернизируют свои вооруженные силы и правоохранительные органы Китай, Индия, Иран, страны арабского Востока и Латинской Америки.

В Российской Федерации реформа вооруженных сил, судебной системы, прокуратуры, полиции и других правоохранительных органов осуществляется уже более 20-ти лет. Хочется верить, что руководство России имеет тщательно выверенную и взаимосвязанную стратегию реализуемых мер. Но, как представляется, стратегические аспекты столь масштабной модернизации должны определяться с учетом мнения не только высших руководителей государства и силовых структур, но и научно-экспертного сообщества, политических партий, общественных организаций и рядовых граждан, т.к., согласно Бисмарку, война - слишком серьезное дело, чтобы доверять его только генералам. Однако диалога между государством и обществом по перспективам развития российской государственности до последнего времени как-то не получалось.

Как серьезную заявку обсудить перспективы развития Российского государства на ближайшие 5 лет можно рассматривать Доклад Института современного развития (ИНСОР) - «Обретение будущего. Стратегия 2012», опубликованный в середине 2011 г.

По замыслу авторов, адресатом Доклада, помимо Президента России, является «вся интеллектуальная элита страны», которую «планируется вовлечь в обсуждение». Доклад есть продолжение масштабной работы ИНСОР «Россия XXI века: образ желаемого завтра», в которой изложены основные проблемы, стоящие на пути модернизации России, и предложены возможные направления их решения.

Обзор отзывов в сети Интернет показывает, что Доклад вызвал волну откликов, привлек внимание общественных и государственных институтов, спровоцировал оживленную дискуссию.

Авторами Доклада затронут широкий спектр вопросов развития Российской Федерации, но в данной статье основное внимание будет сосредоточено на разделе, который называется «Оборона и безопасность: армия, полиция, спецслужбы - переход на сторону народа».

Начнем с заголовка. На наш взгляд, название раздела сформулировано крайне некорректно. Все-таки попечительский совет ИНСОР возглавляет Президент России, и подобная формулировка заголовка оскорбительна не только для военнослужащих, сотрудников полиции и спецслужб, которые, по логике ИНСОР, до настоящего времени противостоят народу, но и для Президента России, который в соответствии со ст. 82 Конституции России принес присягу «верно служить народу», в соответствии со ст. 87 Конституции России является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами, а также согласно ряду федеральных законов непосредственным руководителем полиции и спецслужб. Правомерен вопрос: если указанные институты не на стороне народа, то и их руководитель не с народом?

Проблема военной реформы, проводимой в Российской Федерации, поднятая ИНСОР, весьма волнует общество. Данная тема практически не освещается «сверху» и, видимо, поэтому подавляющее большинство отзывов в сети Интернет о результатах реформирования военного ведомства, как со стороны военнослужащих, так и штатских лиц, имеют негативный характер. И хотя многие в обществе признают объективную необходимость реформирования Вооруженных сил, на наш взгляд, предложения экспертов ИНСОР вряд ли получат широкую поддержку в обществе.

Военная реформа, по мнению авторов Доклада, должна представлять собой «решительный разрыв не только с советской традицией формирования Вооруженных сил, но и со всей сложившейся за три столетия российской военной культурой, основанной на идее принудительной военной службы». Но военное строительство в России всегда, в т.ч. и в советское время, знало не только принудительную, но и добровольную военную службу (народное ополчение, волонтеры, вольноопределяющиеся, офицеры, сверхсрочники, прапорщики) [3, с. 21-24]. Военная культура - явление и понятие значительно более широкое, чем принцип комплектования армии; истоки, корни российской военной культуры уходят много глубже последних трех столетий. Уже поэтому призыв порвать с традициями национальной военной культуры не может быть ни понят, ни тем более принят.

Трудно понять и то, какой смысл вкладывают авторы Доклада в предложение «построить военную службу без принуждения»? Вероятно, это нечто среднее между пиратством и незаконными вооруженными формированиями, но и там принуждение вооруженных людей к реализации общего замысла имеет место.

Задача, поставленная авторами Доклада, - «...покончить со всей сформировавшейся за три столетия российской военной культурой» - равноценна уничтожению вооруженных сил и недопустима, в принципе. Уместно в этой связи вспомнить, что российский император Александр III Миротворец любил повторять: «У России есть только два союзника: армия и флот. Все остальные при первой возможности сами ополчатся против нас».

А вот предложение авторов Доклада о создании институтов независимой экспертизы в области обороны и безопасности представляется крайне своевременным. Эти научные центры должны обеспечить объективный анализ процессов, происходящих в этой сфере, выработку рекомендаций, продиктованных незаинтересованными министерствами. Параллельно такие научные центры должны создать и учебные заведения, которые будут готовить гражданских специалистов, компетентных в области обороны и безопасности. Именно эти специалисты в будущем должны будут составить аппарат гражданских служащих Министерства обороны и МВД.

Авторы Доклада справедливо утверждают, что нельзя проводить реформы без тщательно продуманного плана, без формирования компетентного органа, который будет организовывать, согласовывать и контролировать эту работу. Для реформирования правоохранительной системы эксперты ИНСОР предлагают учредить Комиссию по правоохранительной реформе, в состав которой должны войти не руководители правоохранительных органов, не видящие дальше ведомственных рамок, а авторитетные юристы и общественные деятели, мыслящие категориями государственного масштаба. Первоочередная задача Комиссии - разработка плана реформы. Затем она может быть преобразована в Наблюдательный совет правоохранительной реформы.

Наиболее актуальной задачей реформы правоохранительных органов авторы Доклада считают «полицейскую реформу», с которой предлагают «начать общее реформирование в сфере безопасности». Создается впечатление, что эксперты ИНСОР не знают, что в стране уже проведена полицейская реформа: милиция переименована в полицию, разработано новое законодательство, изменена структура, даже новая форма разработана и, что, действительно, очень важно, -существенно повышены оклады.

Но эксперты ИНСОР имеют собственное видение, в соответствии с которым Министерство внутренних дел следует упразднить «путем разделения на несколько институтов:

- ведомства федерального подчинения;

- региональную полицию;

- и муниципальную милицию».

Наиболее важной задачей авторы Доклада видят создание муниципальных органов охраны порядка. На местном уровне предлагается создать муниципальную милицию, которая не будет иметь вышестоящего органа, а станет подчиняться только местному сообществу (жителям и выборным муниципальным органам) и содержаться исключительно на средства местных бюджетов. Будет введен принцип выборности населением руководителей муниципальной милиции в каждом населенном пункте и их регулярной подотчетности жителям. Основной задачей муниципальной милиции станет охрана общественного порядка - патрульно-постовая служба, дознание, институт участковых, детские комнаты милиции, безопасность дорожного движения.

Региональные полицейские службы должны быть подчинены органам власти данного субъекта РФ и решать следующие задачи:

- предупреждение, выявление, пресечение и расследование насильственных и корыстных преступлений средней тяжести;

- выполнение функций транспортной полиции (при этом на федеральном уровне законодательно должны быть решены вопросы патрулирования внегородских автомобильных дорог);

- охрана порядка при проведении массовых мероприятий, выполнение функций экологической полиции, обеспечение разрешительной системы.

«Главным» правопреемником МВД на федеральном уровне авторы Доклада видят Федеральную службу криминальной полиции (ФСКП). Ее основные задачи:

- уголовный розыск;

- борьба с организованной преступностью.

Подразделения силовой защиты - ОМОН и СОБР - должны составить основу для силовых подразделений ФСКП и региональных полицейских служб.

Внутренние войска МВД преобразуются в Национальную гвардию, подчиненную Президенту России, которая обеспечивает режим чрезвычайной ситуации, пресечение крупномасштабных террористических актов, подавление деятельности крупных незаконных вооруженных формирований, охрану объектов стратегического назначения.

Вместо подразделений по борьбе с экономическими преступлениями в МВД, а равно аналогичных подразделений в ФСБ, по замыслу авторов Доклада, должна быть создана централизованная Федеральная служба финансовой полиции (ФСФП) со своими филиалами (отделениями) по всей стране, расположенными также на основе окружного принципа.

Помимо упразднения МВД России, авторы Доклада предлагают расформировать ФСБ и создать: «Федеральную службу контрразведки (ФСК) с компетенцией, соответствующей этому наименованию. Своего спецназа - по мнению авторов Доклада - в ФСК не должно быть».

Возможно, экспертам ИНСОР неизвестно, но 20 лет назад подобный шаг уже имел место в отечественной новейшей истории и время, которое, как известно, является лучшим арбитром, поставило двойку этому эксперименту. С упразднением Министерства безопасности России и образованием ФСК в стране стало функционировать несколько разрозненных специальных служб, между которыми невозможно было наладить эффективное взаимодействие и координацию, прежде всего, в разведывательной и контрразведывательной деятельности, а также сферах борьбы с терроризмом, экстремизмом, коррупцией, организованной преступностью. Не случайно сами сотрудники контрразведки расшифровывали аббревиатуру ФСК как «Фанеро-спичечный комбинат». Более того, в каждой из самостоятельных спецслужб были созданы свои финансово-хозяйственные, медицинские, кадровые, оперативно-технические и иные вспомогательные подразделения, что привело к значительному увеличению управленческого аппарата, росту финансовых и материально-технических затрат государства и общества на содержание спецслужб. На фоне реформирования спецслужб произошел резкий влет преступности в ее особо опасных формах, что вынудило руководство страны вернуться к традиционной структуре спецслужб.

В Докладе имеется ряд других откровенно слабых мест, из-за чего создается впечатление, что эксперты ИНСОР смутно представляют себе предмет реформирования. Иначе как можно оценить предложение - «упразднить территориальные управления ФСБ» и «вместо них осуществлять контрразведывательное прикрытие конкретных объектов»? К сожалению, приходится констатировать очевидную для любого специалиста истину - осуществлять контрразведывательное прикрытие объектов исключительно силами прикрепленных к ним сотрудников попросту невозможно. Разве что создать на каждом объекте полноценную структуру, способную реализовывать весь комплекс оперативных, оперативно-технических, оперативно-разыскных и иных специальных мероприятий, без чего контрразведывательное прикрытие объекта становится попросту профанацией.

Из этой же серии предложение - передать «военную контрразведку в подчинение министру обороны». Это напоминает предложение сатирика советского периода А. Райкина «передать ОБХСС в Министерство торговли».

Авторы Доклада отмечают: «ФСК будет не полицейским органом, а именно спецслужбой, поскольку доминировать будет не процессуальная, а оперативно-разыскная, в т.ч. агентурная

деятельность». Но едва ли авторам Доклада неизвестно, что именно оперативно-разыскная деятельность является основной для ФСБ. Процессуальная составляет только малую часть этой деятельности, а с передачей следствия в единый Следственный комитет России и вовсе будет минимизирована.

Вызывает недоумение предложение авторов Доклада о «превращении прокуратуры в нормальное гражданское ведомство» и упразднении «военизированного стиля отношений». Считаем недопустимым употребление в рассматриваемом контексте термина «нормальное ведомство», ибо в противном случае, по логике авторов, прокуратура является ведомством «ненормальным». Вообще создается впечатление, что понятие о российской прокуратуре у них навеяно временами Вышинского, и они не знакомы с Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому служба в органах прокуратуры является видом федеральной государственной службы, но никак не «военизированной» службы.

И все же, подводя итог анализу перспектив развития правоохранительной системы Российской Федерации, изложенных в Докладе, несмотря на критические замечания, следует позитивно оценить работу, проделанную авторами Доклада, т.к. они создали почву для квалифицированного обсуждения перспектив развития российской государственности. Представляется весьма важным, что авторами Доклада в целом верно освещена главная проблема отечественной системы безопасности и правопорядка - ее полная независимость от граждан и их защищенности. До сегодняшнего дня институты безопасности и правопорядка существуют сами по себе, работают с прицелом на формальные показатели, придуманные ими же. Руководители правоохранительных органов, искренне пытаясь выполнить свое предназначение, собирают пресс-конференции и докладывают о том, во что верят сами с трудом, но «надо!» Чего стоят заявления министра МВД о полной победе над коррупцией в рядах полиции, директора ФСКН о фантастических изъятиях наркотиков за год - 60 тонн, (что в три раза меньше, чем было до его прихода на эту должность) [4]. При этом граждане со своими интересами и проблемами живут сами по себе. Незавершенность реформирования системы безопасности и правопорядка сегодня вызывает серьезные вопросы у большинства граждан России. Последние девяносто с лишним лет и Российское государство, и отечественная система безопасности и правопорядка действовали под лозунгом: «Все для народа». Результат известен: так называемые общественные интересы моментально подменялись интересами государственной бюрократии [5, с. 29-31].

С начала 90-х гг. прошлого века страна пережила немало шоковых реформ и экспериментов. И в армии, и в органах безопасности, и в МВД. Следует согласиться с членом Совета по военной и оборонной политике при Президенте России генерал-лейтенантом полиции А. Михайловым, что все эти реформы взрывали системы обеспечения безопасности и правопорядка изнутри, и потом приходилось собирать структуры по кусочкам [6].

Оценивая реформы 90-х, зададимся вопросом, ответ на который рекомендовал искать при разборе любого дела знаменитый римский юрист Луций Кассий Лонгин Равилла (I в.): Кому это выгодно, кто стоит за этим?

После ликвидации КГБ директор ЦРУ США Кейси, прибывший в Москву, прошел по Красной площади и назвал эту прогулку «Мой парад победы».

После ликвидации Федеральной службы налоговой полиции госворы и взяточники несколько месяцев гуляли в кабаках и пили во здравие авторов реформы.

А чего стоит ликвидация подразделений по борьбе с организованной преступностью МВД России! Все, что еще вчера трусливо пряталось в тени, вылезло наружу. Рестораны были забиты криминалом, который, наверное, тоже отмечал свою Победу!

Безусловно, стране нужны реформы, но реформы продуманные, с участием профессионалов силового блока, квалифицированных экспертов от гражданского общества и научной среды, с учетом позитивного опыта зарубежных государств, но без «оранжевых» рекомендаций государственного департамента США и учета интересов организованных преступных сообществ.

Времени на эксперименты ни у государства, ни у общества больше нет.