Процедура присоединения России к осэр: выполнение основных требований Дорожной карты в части регулирования использования атомной энергии

Конституция РФ представляет собой комплексный документ, обладающий внутренним единством, и поэтому неприемлемым является выборочное применение ее положений, основанное на интересах отдельных лиц или социальных групп, не совпадающее с общим контекстом данного акта. Отмеченный подход неоднократно находил подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ.

О.А. Супатаева*

ПРОЦЕДУРА ПРИСОЕДИНЕНИЯ РОССИИ К ОСЭР: ВЫПОЛНЕНИЕ ОСНОВНЫХ ТРЕБОВАНИЙ ДОРОЖНОЙ КАРТЫ В ЧАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ

Общие условия вступления России в ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) является межгосударственной экономической организацией, призванной проводить политику, направленную на устойчивое инновационное развитие мировой экономики, включая достижение максимального экономического роста и поддержание финансовой стабильности, содействие расширению мировой торговли, совершенствование корпо-1

ративного управления .

Переговорный процесс об участии Российской Федерации в работе ОЭСР начался в 1994 г., когда были подписаны Декларация о сотрудничестве между ОЭСР и Российской Федерацией, определяющая его основные направления и регулирующая условия деятельности ОЭСР в России, а также Соглашение о привилегиях и иммунитетах ОЭСР в Российской Федерации. В соответствии с распоряжением Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 317-рп2 была направлена официальная заявка России на вступление в ОЭСР. В 2004 г. постановлением Правительства РФ было утверждено Положение о Комиссии Прави-

* Ведущий научный сотрудник сектора предпринимательского права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

1 См.: Официальный сайт ОЭСР. Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития от 14 декабря 1960 г. (Convention on the Organisation for Economic Cooperation and Development 14th December 1960) // URL: http://www.oecd.org/document (дата обращения: 07.09.2013).

2 СЗ РФ. 1996 № 26. Ст. 3120.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2014

тельства РФ по вопросам взаимодействия Российской Федерации с ОЭСР3.

Несколько лет назад переговоры возобновились. Это было связано, в частности, с тем, что 16 мая 2007 г. Совет ОЭСР на своем очередном заседании представил Генеральному секретарю письмо с изложением условий и процесса присоединения ряда стран, включая Россию, к ОЭСР (C/MIN(2007)4/FINAL). Для того чтобы позволить Совету принять обоснованное решение о том, приглашать ли Россию в качестве члена ОЭСР, государству было предложено сформировать свои позиции в отношении всех правовых документов, принятых в рамках Организации. С этой целью ОЭСР разработала Дорожную карту присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении Организации экономического сотрудничества и развития, которая была принята Советом 30 ноября 2007 г. (C(2007)103/FINAL)4. Дорожная карта нацелена на реализацию решений Совета ОЭСР, которые она содержит, и определяет процедуру, позволяющую странам-членам оценить готовность и возможность Российской Федерации выполнять обязательства, налагаемые членством в ОЭСР.

Общие требования, связанные с вступлением России в Организацию, предусматривают соответствие законодательных актов РФ принципам, нормам и положениям, установленным нормативными правовыми документами ОЭСР. При этом императивными являются требования, которые изложены в Конвенции об учреждении ОЭСР и включают принятие целей Организации, намеченных в ст. 1 Конвенции, а также обязательств, содержащихся в ст. 2 и 3 Конвенции.

России предлагается также сформировать свою позицию применительно ко всем остальным документам, входящим в нормативно-правовую базу ОЭСР. По общему правилу обязательства, связанные с членством в ОЭСР, включают:

принятие нормативных актов Организации, как действующих на момент получения приглашения о присоединении, так и любых новых документов, которые могут быть приняты до момента присоединения. При этом Российская Федерация имеет право отказаться от принятия

3 СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3555.

4 См.: Официальный сайт ОЭСР. Roadmap for the accession of the Russia Federation to the OECD Convention // URL: http://www.olis.oecd.org/olis/2007doc. (дата обращения: 07.09. 2013).

некоторых из них, сделать в их отношении определенные заявления или оговорки;

принятие в соответствующих случаях отдельных норм, стандартов, правил (включая рекомендации) других организаций, обычно признаваемых членами ОЭСР.

Таким образом, при определении готовности и возможности России стать членом ОЭСР будут рассматриваться вопросы о соответствии ее политики и законодательства основополагающим ценностям ОЭСР и нормативно-правовой базе Организации. Кроме того, будет учитываться ряд норм и правил, разработанных вне рамок ОЭСР, но которые, как правило, соблюдаются членами Организации (например, позиция по основным многосторонним соглашениям в области защиты окружающей среды и в отношении обязательств в рамках МВФ, ВТО, МОТ и других компетентных в соответствующей области международных организаций). Для сферы использования атомной энергии -это документы международных атомных организаций. По итогам рассмотрения указанных вопросов Советом ОЭСР должно быть принято решение об условиях и процедуре присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР и вступлении ее в члены Организации.

Требования в области использования атомной энергии

Сфера использования атомной энергии - одна из тех областей, в отношении которых предстоит сделать вывод о степени их готовности выполнять требования, предъявляемые к членам ОЭСР. Оценка совместимости государственной политики и законодательства РФ в сфере использования атомной энергии с обязательствами, вытекающими из вступления России в ОЭСР, а также выработка увязанных с этим процессом предложений по модификации национального законодательства в этой области - весьма актуальная и неотложная государственная задача. С учетом полученных результатов нашей стране в ближайшее время предстоит принять меры по координации отдельных направлений совершенствования своего законодательства по атомной энергии с нормативно-правовой базой ОЭСР.

Что касается обязательств Российской Федерации в части общих требований, содержащихся в Конвенции об учреждении ОЭСР и других основных документах Организации, то Россия однозначно разделяет содержащиеся в них положения. То же следует сказать и о большинстве документов ОЭСР, закрепляющих принципы и нормы устойчивого развития и другие общие ценности, распространяющиеся и на

сферу использования атомной энергии. В числе актов ОЭСР, непосредственно регламентирующих связанную с использованием атомной энергии деятельность, следует назвать прежде всего Конвенцию об установлении контроля по соблюдению режима безопасности в области ядерной энергии 1957 г., в соответствии с которой было создано Европейское агентство по ядерной энергии (в дальнейшем -Агентство по ядерной энергии - АЯЭ); разработанную под эгидой Организации Парижскую конвенцию об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии 1960 г. Не менее важное значение имеют и другие конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб, а также отдельные директивы и рекомендации по вопросам обеспечения безопасности при использовании атомной энергии.

Особое значение имеет вопрос о координации российского законодательства по атомной энергии с нормативными актами и другими документами, принимаемыми АЯЭ как международной межправительственной организацией, являющейся специализированным полуавтономным органом ОЭСР.

В сферу компетенции АЯЭ входят вопросы обеспечения безопасности и регулирования деятельности, связанной с применением ядерной энергии, вопросы радиационной защиты, ядерной науки, экономического и технического анализа ядерного топливного цикла, обращения с радиоактивными отходами и вывода из эксплуатации ядерных объектов, ответственности в области использования ядерной энергии и информирования общественности, а также ядерного законодательства.

Международно-правовой основой сотрудничества АЯЭ с Россией является Совместная декларация о сотрудничестве между Правительством РФ и Агентством по ядерной энергии ОЭСР в области мирного использования атомной энергии от 21 марта 2007 г. С 1 января 2013 г. Российская Федерация стала полноправным членом АЯЭ, договор о присоединении России к этой организации был подписан в штаб-квартире АЯЭ в Париже в 2012 г. Поскольку задачей АЯЭ/ОЭСР является содействие странам-участницам в инновационном научно-техническом развитии, членство в АЯЭ позволит России принимать участие в исследовательских, расчетных, экспериментальных проектах и программах, реализация которых будет способствовать ускоренному развитию атомной энергетики, повышению ядерной безопасности, обмену опытом и знаниями, а также гармонизации российской нормативно-правовой базы с международными требованиями.

Постоянным органом АЯЭ является Руководящий комитет по ядерной энергии. Помимо него в состав АЯЭ входят комитеты и рабочие группы по отдельным направлениям и видам деятельности в области использования атомной энергии: Комитет по безопасности ядерных установок (СБМ), Комитет по ядерному регулированию (СКЯЛ), Комитет по утилизации радиоактивных отходов (RWWC), Комитет по радиационной защите (СИРРН), Юридический комитет по вопросам атомной энергетики (ЫЪС) и др.

Можно выделить два основных направления деятельности АЯЭ в области развития ядерного права: разработка норм и правил безопасности для различных видов деятельности и областей применения ядерной энергии и содействие в разработке основных проблем международного и национального ядерного права стран-участниц Организации, модернизации, унификации и гармонизации их законодательства. В рамках последнего направления основные усилия АЯЭ направлены на разработку проблем ответственности за ядерный ущерб. Кроме того, АЯЭ издает большое количество директив, а также руководств и других актов, которые в качестве «документов наилучшей практики» используются всеми государствами - членами, включая Россию.

Роль ОЭСР, АЯЭ и его структурных подразделений (комитетов и комиссий) заключается в оказании помощи всем заинтересованным странам в обеспечении высоких стандартов безопасности путем использования современных достижений науки, передовых ядерных технологий и обеспечения культуры безопасности5. В этой связи обратим внимание на публикации двух ведущих комитетов АЯЭ - СБМ и СКЯЛ, документы которых часто разрабатываются и публикуются совместно6. Руководящие документы комитетов АЯЭ (по всем вопросам регулирования безопасности, включая лицензирование, стандартизацию, сертификацию, оценку соответствия, экспертизу и инспекции безопасности; по обеспечению безопасности на всех стадиях жизненного цикла объектов использования атомной энергии, в том числе при обращении с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным

5 Программные направления нормативной деятельности АЯЭ см.: NE A Legal Affairs Programme of Work // URL: http://www.oecd-nea.org/law/program.html. 22/11/2012 (дата обращения: 07.09.2013).

6 См.: Совместный стратегический план CSNI и CNRA на 2011 - 2016 годы» от 17 февраля 2011 (Joint CSNI/CNRA Strategic Plan. NEA/CNRA/R (2011).

топливом (РАО и ОЯТ), выводе из эксплуатации, в кризисных ситуациях и т.д.) используются при разработке федеральных норм и правил и других документов в области использования атомной энергии, а также применяются национальными регулирующими органами в качестве основы для совершенствования своей регулирующей деятельности. Не менее важны и обзоры практики регулирующих органов различных стран, содержащие выводы и предложения по укреплению отдельных аспектов ядерного регулирования и гармонизации национальных требований по ядерной безопасности.

В соответствии с условиями Дорожной карты Россия как государство, присоединяющееся к ОЭСР, должна учитывать не только общие требования Организации и ее рабочих органов, но и признаваемые и выполняемые всеми ее членами требования других компетентных в этой области организаций, в том числе МАГАТЭ, Международной комиссии по радиологической защите (МКРЗ), Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома) и других международных организаций, деятельность которых связана с использованием атомной энергии. Это тем более важно, поскольку для решения стоящих перед ними задач АЯЭ, как и ОЭСР в целом, тесно взаимодействует с МАГАТЭ, с которым его связывает договор о сотрудничестве, а также с другими международными организациями в ядерной области.

Основная задача совместной деятельности - создание глобального режима безопасности в области использования атомной энергии, включающего следующие элементы:

a) международные ядерные конвенции, которые устанавливают общие обязательства и механизмы обеспечения защиты и безопасности;

b) кодексы поведения, которые содействуют внедрению на соответствующих установках и в соответствующей деятельности «наилучшей практики»;

^ принятые на международном уровне нормы безопасности МАГАТЭ и других компетентных организаций, которые хотя и носят рекомендательный характер, но, тем не менее, содействуют разработке и применению на международном уровне согласованных требований, руководств и кодексов практики безопасности;

d) международные независимые авторитетные рассмотрения вопросов регулирующего контроля и безопасности установок и деятельности (например, миссии МАГАТЭ);

е) многостороннее и двустороннее сотрудничество, направленное на повышение безопасности благодаря применению согласованных подходов, а также качества и эффективности регулирования вопросов безопасности и инспекций в области использования атомной энергии.

При этом общим требованием как для ядерных государств, так и для государств, только приступающих к созданию ядерно-энергетической программы, является их участие как минимум в :

Договоре о нераспространении ядерного оружия (1968 г.);

Конвенции о физической защите ядерного материала (1980 г.) и Поправке к ней (2005 г.);

Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986 г.);

Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1986 г.);

Конвенции о ядерной безопасности (1994 г.);

Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (1997 г.);

Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб (1963 г.);

Конвенции о дополнительном возмещении за ядерный ущерб (1997 г.)8.

Помимо конвенций, МАГАТЭ и другими ядерными организациями разработано большое количество общих принципов, норм и правил в области использования атомной энергии, которыми необходимо руководствоваться при осуществлении указанной деятельности. К их числу относятся в том числе стандарты МАГАТЭ по безопасности, например, такие базовые документы, как «Основополагающие принципы безопасности» (БР-1, МАГАТЭ, Вена, 2007 г.); требования «Готовность и реагирование в случае ядерной или радиационной ситуации (ОБ-Я-2, МАГАТЭ, Вена, 2004 г.); общее руководство по безопасности «Критерии для использования при обеспечении готовности и реагирования в случае ядерной или радиологической аварийной ситуации» (ОБО-2, МАГАТЭ, Вена, 2012 г.); общие требования безопасности «Государственная, правовая и регулирующая основа обеспечения

7 См.: Доклад МАГАТЭ «Оценка положения дел в области развития национальной ядерной инфраструктуры». № N0^-3.2. Вена, 2009.

8 Тексты конвенций см.: Международный режим ядерной и физической безопасности. Сб. основных документов. М., 2012.

безопасности» (GSR, Р.1, МАГАТЭ, Вена, 2010 г.); общие требования безопасности «Оценка безопасности установок и деятельности» (GSR, Part 4, Вена, 2009 г.), а также конкретные требования «Безопасность атомных электростанций: ввод в эксплуатацию и эксплуатация (SSR-2/2, Вена, 2011 г.) и др.9

В процессе рассмотрения вопроса о совместимости нормативно-правовой базы ОЭСР и российского законодательства в области использования атомной энергии был проанализирован значительный массив международных документов, включая указанные выше международные ядерные конвенции, директивы и другие обязательные документы ОЭСР и иных международных организаций, а также носящие рекомендательный характер стандарты и кодексы МАГАТЭ по безопасности и другие применимые документы. С российской стороны предметом анализа были основные законодательные акты в области использования атомной энергии и смежных областях и подзаконные нормативные правовые акты в этой области, включая федеральные нормы и правила по безопасности.

В соответствии с требованиями Дорожной карты был проведен общий анализ документов, определяющих государственную политику Российской Федерации в исследуемой области и применимого законодательства, включая и области, которые не в полной мере или совсем не регламентируются нормами ОЭСР. Сравнительно-правовой анализ указанных выше международных норм и действующего законодательства РФ по использованию атомной энергии свидетельствует о том, что Россия выполняет базовые требования, установленные международными документами, определяющими правовые основы функционирования ОЭСР, а также Дорожной картой. В частности, можно отметить следующее:

приверженность России принципам устойчивого развития, следование которым рассматривается ОЭСР в контексте вступления в Организацию как приверженность «общим ценностям» (Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., Программа инновационного развития и технологической модернизации ГК «Росатом» до 2050 г., другие стратегические документы атомной отрасли);

9 Публикации МАГАТЭ по вопросам безопасности см.: http://www-

ns.iaea.org/standards/

146

государственная политика и законодательство России в сфере использования атомной энергии соответствует общепризнанным принципам, нормам и стандартам международного права (федеральные законы от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.);

Россия является участницей всех международных ядерных конвенций, составляющих основу международно-правового режима безопасного использования атомной энергии;

надлежащее исполнение Российской Федерацией своих международно-правовых обязательств признано и подтверждено международным сообществом, в том числе на состоявшемся уже после аварии на АЭС «Фукусима-1» втором внеочередном совещании договаривающихся сторон Конвенции о ядерной безопасности10;

проводится последовательная работа по гармонизации национального законодательства с нормами МАГАТЭ, АЯЭ и других международных организаций в области использования атомной энергии (Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 347-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях регулирования безопасности в области использования атомной энергии»).

Россия активно участвует в многостороннем и двустороннем сотрудничестве в атомной области по выработке согласованных подходов и требований к обеспечению безопасности11.

10 См.: Национальный доклад Российской Федерации ко второму внеочередному Совещанию договаривающихся сторон Конвенции о ядерной безопасности (Москва, 2012 г.); а также Пятый национальный доклад Российской Федерации о выполнении обязательств, вытекающих из Конвенции о ядерной безопасности (Москва, 2010 г.); Третий национальный доклад Российской Федерации о выполнении обязательств, вытекающих из Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Москва, 2012 г.).

11 См. уже упоминавшиеся доклады Российской Федерации по выполнению обязательств, вытекающих из Конвенции о ядерной безопасности (четыре доклада) и Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными

В качестве ведущей тенденции следует отметить стремление России не только к развитию и гармонизации атомного законодательства с международными требованиями, но и к принятию опережающих инициатив по совершенствованию действующих международных норм (предложения России о внесении поправок в Конвенцию о ядерной безопасности и Конвенцию об оперативном оповещении о ядерной аварии, а также предложения по укреплению стандартов ядерной безопасности МАГАТЭ12).

Принципиальное соответствие российской политики и законодательства в области использования атомной энергии основным ценностям ОЭСР и ее нормативной правовой базе, а также нормативной правовой базе АЯЭ, МАГАТЭ и других международных организаций свидетельствует об определенной готовности России принять на себя членство в ОЭСР.

Сферы правового регулирования, нуждающиеся в гармонизации с требованиями ОЭСР

Процедура присоединения к ОЭСР налагает на Россию и дополнительные обязательства в области международного и национального ядерного права. Одной из сфер, нуждающихся в унификации, является обеспечение экологической безопасности при использовании атомной энергии, поскольку позиция по основным многосторонним соглашениям в области защиты окружающей среды рассматривается ОЭСР в контексте общих требований, связанных с основополагающими ценностями.

Правовые основы обеспечения экологической безопасности при использовании атомной энергии определяются международными соглашениями в области ядерного права и охраны окружающей среды и соответствующей национальной нормативно-правовой базой, включая действующие в этой сфере отраслевые нормы Росатома. Однако именно в этой части в действующем правовом регулировании России имеются определенные пробелы.

Так, несмотря на определенные шаги в этом направлении, Россия до сих пор не ратифицировала Конвенцию об оценке воздействия на

отходами (три доклада), а также отчеты о проведении миссий МАГАТЭ в Российской Федерации.

12 См.: Материалы второго внеочередного Совещания договаривающихся сторон Конвенции о ядерной безопасности. Вена, 27-31 августа 2012 г. (CNS/ExM/2012/04/Rev. 2). 148

окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо), принятую в 1991 г. и подписанную от имени Правительства СССР, и Протокол по стратегической экологической оценке к ней 2003 г., а также Конвенцию о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г. (Орхусская конвенция), действие которых распространяется и на объекты использования атомной энергии, перечисленные в приложениях к указанным конвенциям.

Готовящееся принятие и внедрение этих международных документов в российскую правовую систему потребует совершенствования правового регулирования: процедуры оценки воздействия на окружающую среду, стратегической экологической оценки, проведения государственной экологической экспертизы (в том числе установление обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации радиационно опасных объектов), а также конкретных механизмов доступа общественности к информации, правосудию и к участию в принятии экологически значимых решений и в сфере использования атомной энергии. Данный процесс может быть реализован путем внесения изменений в действующее законодательство РФ (Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Градостроительный кодекс РФ и др.), а также принятия соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

Более неопределенная ситуация с ратификацией Протокола к Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. (Лондонская конвенция), являющейся одним из первых глобальных актов, направленных на защиту морской среды. Россия является участницей этой Конвенции. Однако в 1996 г. был согласован Лондонский протокол для придания Конвенции современного характера и в конечном итоге ее замены. В соответствии с Протоколом все сбросы запрещаются, за исключением сбросов возможно приемлемых отходов, указанных в так называемом «обратном перечне». Россия еще не присоединилась к этому Протоколу, хотя отдельные меры по имплементации в национальное законодательство требований, установленных этим документом, были приняты. Так, в Меморандуме о развитии сотрудничества между Правительством России и Правительством Японии в области содействия разоружению, нераспространению и утилизации ядерных вооружений, подлежащих сокращению в России, было заявлено, что «в целях защиты окружаю-

щей среды в морях, окружающих Россию, в том числе в Японском море, Россия будет стремиться по возможности скорее присоединиться к поправке. До момента присоединения Россия воздерживается от сброса радиоактивных отходов в море»13. Возможно, что при присоединении к ОЭСР России будет предложено стать участницей Лондонского протокола.

Одна из самых острых проблем совершенствования законодательства, решению которой ОЭСР придает особое значение, связана с модернизацией и укреплением международного режима гражданской ответственности за ядерный ущерб. В 1960 г. при содействии ОЕСБЖБА была принята Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии, имеющая целью обеспечение для Западной Европы единого режима ответственности за ядерный ущерб. В 1963 г. под эгидой МАГАТЭ была принята Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб в целях распространить принципы Парижской конвенции на все государства -члены ООН, ее специализированных учреждений или МАГАТЭ (ратифицирована Российской Федерацией в 2005 г.). В 1988 г., при содействии ОЕСБ^ЕА и МАГАТЭ, Парижская и Венская конвенции были связаны Совместным протоколом, который является дальнейшим шагом в области большей интеграции законодательства об ответственности перед третьей стороной за ядерный ущерб, поскольку установил связь между этими двумя конвенциями посредством взаимного распространения специального режима гражданской ответственности за ядерный ущерб, предусмотренного в указанных конвенциях, в целях преодоления противоречий, возникающих при одновременном их применении в случае ядерного инцидента.

Присоединение к ОЭСР потребует от России принятия определенных шагов в области модернизации правового режима ответственности за ядерный ущерб; первым из них может стать ратификация Совместного протокола, который, к тому же, предусматривает взаимное распространение выгод специального режима гражданской ответственности за ядерный ущерб, установленного в рамках каждой конвенции.

Кроме того, России необходимо принять федеральный закон о гражданской ответственности за ядерный ущерб, так как в соответ-

13 Распоряжение Правительства России от 8 сентября 2000 г. № 1271-р // СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3766.

ствии с Венской конвенцией на договаривающиеся стороны возлагается обязанность привести свое национальное законодательство в соответствие с ее положениями.

И, наконец, последнее направление совершенствования международно-правового режима гражданской ответственности за ядерный ущерб, особенно актуальное после аварии на АЭС «Фукусима-1», имеет своей целью создание глобального режима ответственности и унификацию национальных режимов возмещения за ядерный ущерб на основе Конвенции о дополнительном возмещении за ядерный ущерб 1997 г. для предоставления в случае необходимости адекватного возмещения за ущерб, причиненный в результате ядерной аварии или инцидента, населению, имуществу и окружающей среде.

Во всех документах, принятых международным сообществом после этой аварии и посвященных мерам по укреплению международного сотрудничества в области обеспечения безопасности, подчеркивается важность наличия эффективных и согласованных механизмов ответственности за ядерный ущерб на национальном и глобальном уровнях для обеспечения оперативного возмещения в случае необходимости за ущерб, причиненный в результате ядерной аварии или инцидента, включая реальные экономические убытки. Отмечается также, что после аварии на АЭС «Фукусима-1» возникла неопределенность в отношении стоимости страхования на случай крупных бедствий. Чтобы устранить эту неопределенность, потребуется разработать «новаторские механизмы страхования» (например, в части совместного несения рисков инвесторами и правительствами)14. Устранение пробелов в существующем режиме ответственности за ядерный ущерб и ее финансовом обеспечении МАГАТЭ давно видит в создании глобального режима ответственности на основе Конвенции о дополнительном возмещении за ядерный ущерб 1997 г., в том числе за счет добровольного международного объединения финансовых средств государств. Напомним, что МАГАТЭ неоднократно отмечало необходимость установления глобального режима ядерной ответственности, учитывающего интересы всех государств, которые могут пострадать в результате ядерной аварии, в целях обеспечения надлежащего возмещения за ядерный ущерб. В связи с этим всем государствам были адресованы призывы рассмотреть вопрос о присоединении к указанной Кон-

14 См.: Заявление Конференции МАГАТЭ по ядерной безопасности на уровне министров. Вена, 20 июня 2011 г. ЮТС1КС/821. 21.

венции в качестве шага на пути к созданию такого глобального режима и тем самым содействовать укреплению всемирного режима ответственности за ядерный ущерб.

Т.М. Казенова*

НОВЫЕ ПОДХОДЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

Электроэнергетика, как отрасль экономики имеет немало определений как в правовой, так и в экономической литературе1. В Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»2 под электроэнергетикой понимается отрасль экономики Российской Федерации, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам (ст. 3).

Электроэнергетика представляет собой важнейшую отрасль экономики любого государства, так как гарантии надежного обеспечения электрической энергией являются неотъемлемой частью безопасности, жизнедеятельности и экономического развития страны в целом. В соответствии с Конституцией РФ федеральные энергетические системы относятся к исключительному ведению Российской Федерации (п. «и» ст. 71).

* Научный сотрудник сектора предпринимательского права Института государства и права РАН.

1 См.: Экономическая теория (политэкономия) / Под ред. В.И. Видяпина, Г.П. Журавлевой. М., 2000. С. 333, 336.

2 СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177. 152