К вопросу о роли региональных ассоциаций муниципальных образований в системе межмуниципального взаимодействия

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

© Серебренникова А. С., 2005

К ВОПРОСУ О РОЛИ РЕГИОНАЛЬНЫХ АССОЦИАЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СИСТЕМЕ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Российский законодатель в условиях федеративного устройства государства предусмотрел возможность правового закрепления общих вопросов местного самоуправления на региональном уровне, в т. ч. касающихся сотрудничества муниципальных образований, которое, по мнению Ю. Буссе, является «ключевым понятием... употребляемым для обозначения совместного решения муниципальных задач в различных сферах»1. Данная группа общественных отношений регулируется, как правило, не в конституциях (уставах) субъектов, а в законах о местном самоуправлении2. Такое положение представляется оправданным, т.к. цель принятия и действия конституций (уставов) субъектов федерации состоит прежде всего в том, чтобы данные нормативные акты служили ориентиром для правотворческой деятельности регионального законодателя. Поэтому последний при принятии иных нормативных актов, в т. ч. в сфере установления основ местного самоуправления на территории региона, опирается на нормы конституции (устава) субъекта, которые обычно закрепляют наряду с иными положениями и организационную самостоятельность муниципалитетов.

На региональном уровне регламентируется также механизм участия муниципальных образований в создании и деятельности межмуници-пальных организаций. Правовые акты здесь уже носят подзаконный характер3. Такая ситуация объясняется тем, что ассоциации и союзы муниципальных образований часто координируют деятельность муниципалитетов одного региона.

В регионах часто подчеркивается необходимость принятия специальных законов о меж-муниципальном сотрудничестве. Так, п.4 ч. 2 ст. 21 Закона Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» содержит положение о том, что «статус объединений (ассоциаций, союзов) муниципальных образований определяется законом области.»4. В таком законе представляется возможным закрепить особенности статуса межмуниципальных организаций, к которым можно отнести, например, порядок регистрации ассоциаций (союзов) муниципальных образований. В этой связи авторы Научно-практического комментария к упомянутому Закону отмечают, что «при определении порядка регистрации ассоциаций (союзов) муниципальных образований следует иметь в виду, что полное отождествление этого порядка с порядком регистрации союзов некоммерческих организаций вряд ли допустимо, т.к. сами муниципальные образования некоммерческими организациями не являются»5.

Одним из аспектов регионального правотворчества в области сотрудничества муниципалитетов можно признать согласование «общерегиональной стратегии развития со стратегией развития, реализуемой самостоятельно конкретным муниципальным образованием. Поэтому задачей субъектов федерации является поддерживание сотрудничества муниципальных образований, оказание соответствующим объединениям правовой, организационной и материальной поддержки»6. Не случайно в данном высказывании именно правовая помощь региона названа первой в обеспечении единой стратегии развития региона и муниципальных образований. Качественное правовое обеспечение функционирования местного самоуправления в целом будет способствовать более широкой практической реализации сотрудничества муниципальных образований.

Позитивной тенденцией является правовое закрепление все большим числом субъектов федерации положений о взаимодействии муниципальных образований. Однако стоит отметить и обратный процесс. Например, в республике Калмыкия был принят нормативный акт, отменяющий деятельность межмуниципальных ассоциа-ций7. Подобная ситуация могла быть связана с участием муниципальных образований республики Калмыкия в деятельности какой-либо межрегиональной ассоциации муниципальных образований. На наш взгляд, членство муниципальных образований в межрегиональной организации не является основанием для отказа от развития регионального компонента регулирования и осуществления сотрудничества муниципальных образований.

Региональные ассоциации муниципальных образований в настоящий момент развиваются достаточно динамично. Сферой деятельности таких ассоциаций, как правило, является «юридическая помощь муниципальным образованиям в области муниципального права. Поскольку данная отрасль права имеет комплексный характер и охватывает вопросы финансов, бюджетных отношений, собственности, земли и т.п., региональные ассоциации занимаются разъяснением федерального законодательства, экспертизой и разработкой региональных законов и нормативных актов органов местного самоуправления в указанных областях. Кроме того, они занимаются судебной защитой органов местного самоуправления, подготовкой и распространением в муниципальные образования методических материалов, включая модельные акты»8. Следовательно, функционально региональные ассоциации достаточно близки межрегиональным и всероссий-

ским, особенностью является территориальная сфера деятельности.

По словам Н. Мироновой, «наиболее активно работающими были признаны [фондом «Институт экономики города»] ассоциации муниципальных образований Приморского края, Астраханской области, Калужской области, Оренбургской области, Калининградской области»9. Например, членами Исполнительной дирекции Ассоциации муниципальных образований Калининградской области К. Гимбицким и С. Бабичем при анализе возможных последствий введения в действие Закона «Об общих принципах.» 2003 г. подчеркивается «консультационная и методическая роль Ассоциации» при формировании органов местного самоуправления и разграничении публичной собственности10.

О значении региональных ассоциаций муниципальных образований упоминает также И. Кокин, разрабатывая варианты действий муниципалитетов при применении нового законодательства. В частности, исследователь отмечает необходимость «введения в Уставы муниципальных образований разделов, посвященных вопросам взаимодействия с другими муниципальными образованиями, прежде всего внутри региона, межмуниципальной кооперации посредством деятельности ассоциаций и союзов муниципалитетов (их создания), межмуниципальных объединений». В качестве аргументов таких действий И. Кокин справедливо обращает внимание на «сложность и неоднозначность задач, стоящих перед муниципалитетами различных типов», а также на то, что «участие в межмуниципальной кооперации не только позволит обмениваться опытом реформирования, но и реально воздействовать на органы государственной власти субъекта РФ с целью лоббирования своих инте-

ресов»11.

Одной из региональных ассоциаций муниципальных образований, имеющих возможность в ближайшее время пополнить ряды наиболее активно действующих в РФ, является Ассоциация муниципальных образований Иркутской области. Данная организация была создана в феврале 2003 г. в результате преобразования некоммерческой организации «Ассоциация мэров городов и районов Иркутской области», зарегистрированной Управлением юстиции Иркутской области в 1996 г2 Одной из причин преобразования можно назвать несоответствие названия и правовой природы Ассоциации мэров городов и районов Иркутской области: «хотя в названии обозначены выборные должностные лица как субъекты объединения, речь идет об объединении муниципальных образований - городов и районов, их главы лишь представляют интересы своих муниципальных образований в Ассоциа-ции»13.

Секциями Ассоциации являются: обустройство территории, реформа ЖКХ, имущественные и земельные отношения; участие органов местного самоуправления в социальноэкономическом развитии территорий МО; бюджетный процесс, совершенствование межбюд-жетных отношений; проблемы становления и развития местного самоуправления; реализация

полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере.

За время деятельности Ассоциацией был реализован целый ряд проектов муниципального и межмуниципального значения. Среди наиболее значительных из них подготовка и проведение учебно-практического семинара на тему «Проблемы стимулирования комплексного социальноэкономического развития территорий муниципальных образований Иркутской области» в г. Саянске в марте 2004 г. и публикация сборника материалов семинара в рамках работы секции Ассоциации «Участие органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии территорий»; проведение учебно-практического семинара на тему «Практика организации летнего отдыха детей и подростков в муниципальных образованиях Иркутской области», издание сборника материалов секцией «Реализация полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере» в 2004 г.14 и т. п. Кроме того, Ассоциация ведет консультационную работу, например, на официальном сайте организации был размещен комментарий положений законодательства о «финансировании ремонта и реконструкции дорог муниципальных образований за счет средств бюджета области как улично-дорожной сети для проезда транзитного транспорта»15, и отслеживает ход муниципальной реформы16.

Таким образом, создание и деятельность Ассоциации муниципальных образований Иркутской области и в целом региональных ассоциаций муниципальных образований свидетельствует об осознании муниципальными образованиями возможности сотрудничества для осуществления общих задач, реализации органами местного самоуправления своих прав и обязанностей при решении вопросов местного значения. Значимость регионального компонента обеспечения межмуниципального взаимодействия проявляется и в том, что муниципальные образования, расположенные в пределах территории субъекта федерации, имеют более тесные связи между собой в рамках наличия консолидированного бюджета субъекта и единой региональной нормативной системы.

При реализации положений нового законодательства о местном самоуправлении могут возникнуть сложности в организации сотрудничества муниципалитетов на региональном уровне. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. содержит императивную норму об образовании в субъектах РФ советов муниципальных образований субъектов; по инициативе не менее двух третей из числа последних может быть создано единое общероссийское объединение муниципалитетов17.

Н. Миронова отмечает, что «учет ... положений Закона [2003 г. № 131-ФЗ], предусматривающих резкое увеличение числа муниципальных образований в каждом регионе и появление среди них четырех типов, делает процесс образования региональных ассоциаций [советов муниципальных образований субъектов РФ] малопредсказуемым»18. Далее, проблемным вопросом явля-

ется определение того, каким образом муниципалитеты всех типов будут выражать через одну региональную организацию свои разные интересы (интересы городских округов и сельских поселений почти не совпадают). Кроме того, может возникнуть проблема, связанная с тем, что «если в субъекте РФ всего один - два городских округа, то как их интересы будут учитываться на фоне большого числа представителей малых городских и сельских поселений, муниципальных районов». Наконец, «представляется ли целесообразным вводить палаты разных типов муниципальных образований на региональном уровне, и не будет ли это накладно с финансовой и организационной точек зрения»19.

В соответствии с положениями ст. 85 Закона «Об общих принципах.» 2003 г. органы государственной власти субъектов до 1 июня 2006 г. должны обеспечить проведение съездов муниципальных образований в целях создания советов муниципальных образований субъекта. Такое установление полномочий органов государственной власти субъекта РФ федеральным законодателем также свидетельствует об императивном характере формирования региональных ассоциаций муниципальных образований. Более того, данные нормы содержат опасность формального подхода к процессу создания советов муниципальных образований. Если учесть тот факт, что Закон 2003 г. не предусматривает правовых санкций для муниципальных образований, которые не захотят вступать в указанное объединение, т.к. данное действие носит добровольный характер, то может сложиться ситуация, «когда большая часть советов муниципальных образований будет создана муниципальными районами как территориальными образованиями, наиболее приближенными к органам государственной власти субъектов»20. Следовательно, интересы поселений не будут представлены на региональном уровне власти, а созданные объединения районов могут стать поэтому «прогубер-наторскими». В этой связи подход законодателя в отношении организации региональных ассоциаций представляется не вполне обоснованным, т.к. «таит опасность формирования муниципальных ассоциаций, которые вполне могут стать ненужными тем, ради кого они должны создаваться по Закону - отдельным городам, селам, районам». Интересно отметить, что позицию о такой опасности в принципе разделяли те представители Конгресса муниципальных образований, которые продвигали ее через рабочие группы Государственной Думы на этапе законопроектной деятельности. Таково, например, мнение И. Бабичева, который «смотрит на ситуацию с осторожным оптимизмом» и «считает, что возникшие трудности заставят Конгресс работать активнее: это шаг в правильном направлении, и в перспективе он должен быть полезен. Пусть на первых порах это будут прогубернаторские объединения, но надо видеть реалии жизни: мы находимся в периоде управляемой демократии, и лобовые атаки неконструктивны. существующая опасность должна повысить нашу активность, чтобы нивелировать риски»21.

Процесс образования единого общероссийского объединения муниципальных образований может быть проблематичным. Анализируя ст. 66 и ч.1 ст. 67 Закона 2003 г., можно придти к выводу о том, что только созданные по предписаниям законодателя советы муниципальных образований субъектов могут участвовать в создании такого объединения. В этой связи возникает вопрос о том, смогут ли региональные ассоциации муниципалитетов, созданные исключительно добровольно, т.е. без проведения съездов, организованных органами государственной власти субъектов, быть учредителями или участниками общероссийского объединения муниципальных образований, например, исполнительный директор Ассоциации городов, поселков и сельсоветов Калужской области И. Кокин выразил сомнение в том, захочет ли данная региональная ассоциация войти в совет муниципальных образований, где будут представлены и интересы муниципальных районов. Далее, указание на две трети советов муниципальных образований субъектов предоставляет возможность будущему общероссийскому объединению муниципалитетов быть образованным, «во-первых, если не во всех субъектах РФ будут созданы советы муниципальных образований, а, во-вторых, если часть из созданных советов не пожелает участвовать в учреждении Конгресса. Расценить такие положения можно как некую перестраховку для будущей национальной ассо-циации»22, когда в образовании единого общероссийского объединения муниципалитетов могут участвовать советы муниципальных образований лишь 60 субъектов федерации.

В качестве положительной тенденции можно считать введение в Закон 2003 г. положения о том, что «в состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований»23. В Законе отсутствуют нормы, устанавливающие правовой статус таких объединений, функции, порядок создания, однако, данное положение свидетельствует о том, что иные объединения муниципальных образований, т. е. всероссийские, межрегиональные, специализированные ассоциации (союзы) муниципальных образований также включены в круг субъектов межмуниципального сотрудничества. Необходимость последнего проявляется, например, в том, что «будущему общероссийскому объединению муниципальных образований придется серьезно перестроить свою работу из-за того, что в нее вольется огромное число представителей деревень и сел». По информации журнала «Муниципальная власть», Россия будет «скорее деревенской, чем городской «жительницей», т.к. из почти 24 тысяч муниципальных образований, зарегистрированных по результатам реализации переходных положений закона № 131-ФЗ, подавляющее большинство - более 19,7 тысяч - это сельские поселения»24.

Тем не менее, организациями, призванными стать опорой для общероссийского объединения муниципальных образований, законодателем признаны только советы муниципальных образований субъектов РФ. Таким образом, «ис-

кусственное повышение статуса региональных ассоциаций муниципальных образований и понижение статуса межрегиональных и иных» может быть неэффективным для развития межму-ниципального взаимодействия в целом. Данная ситуация проявляется и в механизме формирования руководящих органов Конгресса муниципальных образований в соответствии с Концепцией развития Конгресса муниципальных образований 2004 г., которая предлагает сохранить за новым общероссийским объединением муниципальных образований название Конгресса муниципальных образований. В указанном документе предусмотрено, что каждая региональная ассоциация (совет муниципальных образований) как базовая структура для образования Конгресса должна будет обеспечить 9 представителей (2 от городских округов, 2 от центров субъектов РФ, 2 от муниципальных районов, 2 от поселений, а также руководителя региональной ассоциации). При этом иные ассоциации (всероссийские, межрегиональные, специализированные) обеспечивают на сессию Конгресса всего по 1 представителю, что ведет к снижению их статуса в межму-ниципальном движении вообще. Необходимым представляется поддержка регионального уровня организации межмуниципального взаимодействия при одновременном использовании потенциала межрегиональных и иных ассоциаций муниципальных образований и наработанного ими опыта.

Другой проблемой взаимодействия Конгресса муниципальных образований и региональных ассоциаций можно считать внутреннюю противоречивость норм Закона «Об общих принципах...» 2003 г. об организации сотрудничества МО, т. к. для добровольной по своей правовой природе организации, Конгресса муниципальных образований, предлагается заданная структура. По мнению Н. Мироновой, «представляется очевидным, что для избрания на сессию Конгресса муниципальных образований девяти представителей, каждый совет муниципальных образований в регионе должен будет также иметь палатный принцип своего построения; такая схема. приведет к созданию вертикали муниципальных ассоциаций, природа которых на самом деле -добровольно-общественная»25. Таким образом, новая организационная структура Конгресса может оказаться многоуровневой. Однако «при этом важно понимать, что является целью данной конструкции: в качестве цели этой вертикали может быть может быть совершенствование сотрудничества муниципалитетов и эффективное отстаивание интересов муниципальных образований на всех уровнях публичной власти; если же целью реорганизации будет лишь удобство государства в работе с общенациональной структурой, то такая структура окажется просто нежизнеспособной»26.

В практике финансирования деятельности региональных муниципальных ассоциаций возникают трудности с уплатой муниципальными образованиями членских и иных взносов. В частности, В. Элеменкин отмечает, что «одним из существенных препятствий в работе по выполнению уставных целей АМО [Ассоциации муни-

ципальных образований Астраханской области] является неудовлетворительная уплата членских взносов, которые не очень высоки (соотношение числа жителей муниципальных образований и сумма ежемесячного взноса, тыс. руб.):

До 500 чел. 501- 800 801- 1600 1601- 3000 3001- 4500 4501- 6000 6001- 10000 100001 -15000 150001 - 20000 20001- 100000 Свыше 100000

0,2 тыс. руб. 0,3 0,4 0,6 0,75 0,9 1,2 1,8 2,5 3,0 10,0

Из-за необязательности многих членов АМО даже очень напряженный бюджет Ассоциации выполнен всего на 50 %»27. Для избежания данной ситуации могут применяться некоторые правовые санкции в отношении муниципальных образований, например, исключение из Ассоциации.

Таким образом, региональные ассоциации муниципальных образований представляют собой, с одной стороны, достаточно новый институт в российской правовой практике, с другой -одну из наиболее динамично развивающихся форм межмуниципального взаимодействия. В условиях проведения крупномасштабной муниципальной реформы роль таких ассоциаций может резко возрасти, что должно способствовать более эффективному отстаиванию интересов муниципалитетов. Вместе с тем необходимо учитывать и применять позитивный опыт организации сотрудничества МО, имеющийся у действующих всероссийских, межрегиональных и специализированных межмуниципальных объединений. Кроме того, остается немало сложностей с финансовыми и организационными механизмами деятельности региональных ассоциаций муниципальных образований, взаимодействия с Конгрессом муниципальных образований РФ и создания будущего единого общероссийского объединения муниципальных образований. Решение данных вопросов зависит и от подходов законодателя к осуществлению реформы местного самоуправления, и от правоприменительной практики, однако, основной проблемой остается определение того, как и какими темпами осуществлять преобразования, чтобы региональные и иные ассоциации муниципальных образований могли реализовывать свою основную цель - становление и развитие эффективного местного самоуправления.

1 Буссе Ю. Межмуниципальное сотрудничество: виды, задачи, формы и опыт // Городское управление. 2005. № 2. С. 51.

2 См. например: О местном самоуправлении в Иркутской области: Закон Иркутской области от 15 дек. 1997 г. № 44-ОЗ с изм. от 29 янв. 1997 г., 2 окт. 1998 г., 31 дек. 1999 г., 31 окт. 2001 г., 5 мая 2004 г. Ст. 21; О местном самоуправлении в Курской области: Закон Курской области от 2 нояб. 1995 г. № 48, с изм. от 22 февр. 1996 г., 13 мая 1996 г. Ст. 7. // Консультант-Регион [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

3 См. например: О рабочей группе по созданию Ассоциации муниципальных образований Новосибирской

области: Распоряжение губернатора Новосибирской области от 11 мая 2004 г. № 530; О проведении учредительной конференции по созданию Ассоциации «Совет глав муниципальных образований Воронежской области»: Распоряжение администрации Воронежской области от 3 нояб. 2003 г. № 1900-р // Консультант-Регион [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

4 О местном самоуправлении в Иркутской области. Ст. 21.

5 Научно-практический комментарий к Закону Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» / отв. ред. Шишкин С. И., Власенко Н. И. Иркутск, 2001. С. 119.

6 Горбунов Н. М. Сотрудничество муниципальных образований: опыт, перспективы // http://www.feststrategy.ru /v2/materials.php?action=show&id=58/

7 О признании утратившим силу Постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия «Об утверждении Положения о районных союзах (ассоциациях) муниципальных образований в Республике Калмыкия»: Постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 1 марта 2001 г. № 351-11 // Консультант-Регион [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

8 Миронова Н. И. О российском опыте функционирования ассоциаций муниципальных образований. Сотрудничество фонда «Институт экономики города» с муниципальными ассоциациями // http://www.citykr.kg/

9 Там же.

10 Кимбицкий К., Бабич С. Концепция реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в Калининградской области // Муниципальное право. 2003. № 4. С. 8.

11 Кокин И. Программа действий муниципалитета по реализации новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»// Муниципальное право. 2003. № 2. С. 4, 7, 8.

12 Устав некоммерческой организации «Ассоциация муниципальных образований Иркутской области»: Принят Общим собранием некоммерческой общественной организации «Ассоциация мэров городов и районов Иркутской области» от 26 февр. 2003 г. Протокол № 3 // http://www.amio .ru/ru/about/ustav/ustav/?/

13 Научно-практический комментарий к Закону Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области». С. 119.

14 http://www.amio.ru/ru/mypublic/

15 http://www.amio.ru/ru/help/

16 См. например: Иркутская область. Принят 21 закон о статусе и границах муниципальных образований области// http://www.amio.ru/ru/news/?news=77/; О предложениях и замечаниях к проекту Закона Иркутской области «О межбюджетных трансфертах в Иркутской области и нормативах отчислений в местные бюджеты», рассмотренных на сессии Законодательного Собрания Иркутской области 22-23 июня 2005 г.: Протокол № 2 Общего собрания Ассоциации муниципальных образований Иркутской области от 4 июля 2005 г. Ч. 2 //http://www.amio.ru/ru/news/?news=176/

17 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ. С изм. от 19 июня, 12 авг., 28, 29, 30 дек. 2004 г., 18 апр., 29 июня, 21 июля 2005 г. // Собр. законодательства РФ. 2003. 6 окт. № 40. Ст. 3822; Собр. законодательства РФ. 2005. 4 июля. № 27. Ст. 2708; Собр. законодательства РФ. 2005. 25 апр. № 17. Ст. 1480; Собр. законодательства РФ. 2005. 3 янв. № 1. Ст. 37; Собр. законодательства РФ. 2005. 3 янв. № 1. Ст. 25; Собр. законодательства РФ. 3 янв. № 1. Ст.17; Собр. законодательства РФ. 2005. 3 янв. № 1. Ст. 12; Собр. законодательства РФ. 2004. 16 авг. № 33. Ст. 3368; Собр. законодательства РФ. 2004. 21 июня. № 25. Ст. 2484. Ст. . 66, ч.1 ст. 67.

18 Миронова Н. Современные процессы реорганизации межмуниципального сотрудничества в России // Муниципальная власть. 2004. № 5. С. 24.

1 Там же. С. 25.

20 Бабичев И. Правовые и организационные аспекты межмуниципального сотрудничества // Муниципальная власть. 2004. № 6. С. 29.

21 Осторожный оптимизм: интервью с Секретарем КМО РФ Игорем Бабичевым главного редактора газеты «Местное самоуправление» Л. Шапиро // Бюллетень Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. 2004. № 2. С. 8.

22 Миронова Н. Современные процессы реорганизации межмуниципального сотрудничества в России. С. 25.

23 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Ст. 67.

24 Ассоциация сельских поселений России открывает представительства в регионах и готовится к съезду // Муниципальная власть. 2005. № 3. С. 38.

25 Миронова Н. Современные процессы реорганизации межмуниципального сотрудничества в России. С. 27.

26 Там же. С. 26-27.

27Элеменкин В. Об организации работы региональной ассоциации муниципальных образований по межмуни-ципальному сотрудничеству в регионе // Городское управление. 2005. № 6. С. 75.