Нормативный правовой акт как источник права в сфере государственного регулирования тарифов и цен

3.8. НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ КАК ИСТОЧНИК ПРАВА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ И ЦЕН

Петрусёва Наталья Анатольевна, заместитель начальника Юридического управления ОАО «Ульяновскэнерго»

Аннотация. В настоящей статье подняты вопросы понятия нормативного правового акта и его законодательного закрепления. Проанализированы признаки нормативного правового акта как источника права с точки зрения теории права и судебной правоприменительной практики. Особое внимание уделено классификации нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования тарифов и цен, подняты проблемы отнесения практикой правоприменения актов об установлении тарифов и цен к нормативным правовым актам. В заключении автором дано понятие нормативного правового акта в сфере государственного регулирования тарифов и цен как источника права.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, источник права, государственное регулирование, тариф, цена, виды нормативных правовых актов, регулируемая деятельность, виды регулируемой деятельности.

В современной юридической литературе нет недостатка в статьях, посвященных проблемам нормативных правовых актов. Эта тема продолжает волновать ученых - правоведов, и этому есть несложное объяснение - ведь нормативный правовой акт в России является одним из наиболее распространенных источников права. Посредством издания нормативных правовых актов осуществляется государственное регулирование практически во всех отраслях общественной жизни.

В данной статье хотелось бы остановиться лишь на одной и довольно специфической отрасли жизнедеятельности государства - сфере государственного регулирования тарифов и цен. Речь не пойдет в данном случае о важности и нужности регулирования цен и тарифов вообще или о возможных методах, применяемых для упорядочения данной сферы общественных отношений. Исследованию, с точки зрения теории права, будет подвергнут лишь нормативный правовой акт как источник норм, касающихся упомянутой сферы общественных отношений.

Рассматривая вопрос об источнике права в его теоретико - правовом смысле невозможно обойти соотношение понятий форма и источник права.

Так по мнению некоторых ученых форма права -объективированное закрепление и проявление содержания права в определенных актах государст-

венных органов, решениях судов, договорах, обычаях и иных источниках.1

Не все ученые юристы и философы соглашались с подобным нормативистким подходом к форме права. Те, кто опираясь на естественно - правовые концепции разводил право и закон, полагали. что право - естественные, неотчуждаемые права -закрепляется, выражается в различных рациональных построениях(как одна из форм общественного сознания) в нравственных началах) у тех, кто сводит право к справедливости или приплюсовывает справедливость к закону и объявляет эту совокупность правом). Ту же часть права, что идет от государства, от власти путем установления или признания правил поведения и формально закрепляется в различных актах и иных источниках, приверженцы естественно - правовых концепций обозначают как положительное, позитивное или объективное право.

Словом, существуют различные взгляды на соотношение понятий: источник и форма права. Но в современной теории права особых проблем с соотношением этих понятий уже не возникает. Учитывая предыдущие разработки, наиболее распространенным является вывод, что источник права -это синоним понятия формы права.

К этому же мнению приходит и С.А. Комаров: «С учетом сказанного, а также исходя из того, что форму права саму можно рассматривать в качестве «юридического источника» права, наиболее целесообразным является их использование как синонимов, как идентичных терминов и понятий».2

Таким образом, источник (форма права) - это единственное «место пребывания» юридических норм, резервуар, в котором юридические нормы только и находятся и откуда мы их «черпаем».3

Действующее законодательство не содержит официально закрепленного нормой права понятия нормативного правового акта. Имеющиеся в теории права понятия имеют общие и различные черты, но все они сводятся к одному - нормативный правовой акт - это прежде всего документ, он имеет внешнюю объективированную форму выражения.

Так Алексеев С.С. вовсе отказывался от понятия нормативного правового акта и считал, что существует нормативный юридический акт, являющийся в свою очередь разновидностью правового акта.4 Однако понятие нормативного юридического акта ни в теоретической литературе ни в практической законотворческой деятельности не прижилось и

1 Венгеров А.Б. Теория государства и права:3-е изд. -М. Юриспруденция, 2000, С- 57.

2 Комаров С.А. Общая теория государства и права. курс лекций, -Изд. 2е, испр. и доп. - М.:Манускрипт, 2006, С. 286

3 Алексеев С.С. Право: Азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования/С.С. Алексеев-М.:Статут, 1999, С- 76.

4 С.С. Алексеев, Общая теория права. курс в 2 ух томах,

1982.М.:Юридическая литература ,С.-199.

общепринятым термином, обозначающим официально изданный государством документ, содержащий нормы права, является нормативный правовой акт.

Почему же до сих пор мы так и не имеем официального понятия нормативного правового акта и его признаков, закрепленных в соответствующем законе?

Активная правотворческая деятельность последних лет потребовала существенного обновления действующего законодательства. Массив нормативных правовых актов значительно увеличился. При этом обнаружилось недостаточно высокое качество, содержательное и юридико-техническое несовершенство нормативных правовых актов, что существенно осложняет их реализацию, правоприменительную деятельность. Разрешение проблемы видилось в принятии базового системообразующего Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации".5

Разработка проекта названного Федерального закона имела длительную историю. Инициативные проекты ученых-юристов, предлагавшиеся в 80-х гг. XX в., рассматривались в комиссиях высшего законодательного органа. В 90-х гг. на основе разработок Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ был подготовлен проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». В дальнейшем работа над данным проектом приостановилась и до настоящего времени данный закон так и не принят, не смотря на его несомненную актуальность, ведь в нем предполагалось дать общее понятие нормативного правового акта, определить виды нормативных правовых актов, правила разработки нормативных правовых актов, их опубликования и толкования - таким образом, были бы даны ответы на многие спорные вопросы теории, практики применения и реализации нормативных правовых актов.

Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" содержит такой вариант определения нормативного правового акта: "Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим Законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение".6

5 Ю.А. Тихомиров, Т.Н. Рахманина, А.Г. Хабибуллин, «Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня», «Журнал российского права». 2006 год, № 5.С-13

6 Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике. С.В. Бошно. Журнал российского права. 2004 год.№ 2 С.-15

При отсутствии законодательного регулирования судебная практика не стояла на месте. Так в постановлении Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов»7 указано, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Теория права уже давно определила основные признаки нормативного правового акта как источника права, вот основные из них:

это документ, то есть выражен в словестно - документальном виде;

содержит нормы права и рассчитан на неоднократное применение по отношению к неопределенному кругу лиц. Это признак нормативного правового акта позволяет отделить его от актов правоприменения и индивидуальных правовых актов. Кроме того, нормативный правовой акт направлен на установление, изменение или отмену правовых норм, что говорит о его волевой направленности;

издан компетентным органом или должностным лицом;

прошел официальное опубликование;

направлен на регулирование общественных отношений.

Так, С.В. Бошно, более мелко подразделяя изложенные признаки нормативного правового акта, выделяет девять основных признаков:

1) волевое содержание;

2) официальный характер;

3) входит в единую систему;

4) нормативность;

5) принимается по специальной процедуре;

6) издается компетентными органами и лицами;

7) регулирует общественные отношения;

8) издается управомоченными органами и лицами;

9) гарантируется принудительной силой государства;

10) имеет форму и структуру, установленные законом.8

Итак, определив общие для нормативных правовых актов признаки, перейдем к нормативным правовым актам в сфере государственного регулирования тарифов и цен.

Государственное регулирования тарифов и цен - это лишь один из методов воздействия со стороны государства на те отношения, где услуги субъектов в той или иной степени являются моно-

7 "Бюллетень Верховного Суда РФ", N 1, январь, 2008 С-5.

8 Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике. С.В. Бошно. Журнал российского права. 2004 год.№ 2 С.-16

польными, и (или) где выбор потребителя услуг ограничен определенным кругом субъектов. Государственное регулирование тарифов и цен осуществляется в отношении услуг субъектов естественных монополий (услуг связи, передачи тепловой и электрической энергии, железнодорожных перевозок, транспортировки нефти и нефтепродуктов), поставки электрической и тепловой энергии, коммунальных услуг - водоснабжения и водоотведения и других, строго определенных государством видов деятельности.

В общем виде государственное регулирование цен можно определить как вмешательство государства в процесс рыночного ценообразования с целью контроля за ростом цен и перераспределением прибыли между различными предпринимателями.

Соотношение понятий тариф и цена для неподготовленного специалиста может показаться идентичным, однако это не так. Цена - это итоговая величина, выраженная в рублях, которую оплачивает потребитель за услуги. Тариф же устанавливается за единицу, поставляемого ресурса, и помноженный на количество потребленного образует цену. Так на электрическую энергию тарифы устанавливаются на 1 кВ.т.ч. (один киловатт час), на тепловую - на 1 Г кал и так далее.

Сложность государственного регулирования в указанной сфере состоит в соблюдении баланса между производителем услуги и потребителем, не нарушении их экономических интересов.

Государственное регулирование в указанных сферах прежде всего осуществляется посредством издания нормативных правовых актов об установления тарифов и цен.

Так какие же они нормативные правовые акты в сфере государственного регулирования тарифов и цен, каковы их виды, признаки и особенности?

Прежде всего, необходимо отметить, что издание нормативных правовых актов в данной сфере осуществляется на всех трех уровнях власти: федеральном, региональном и на уровне органов местного самоуправления. Спорным остается применение к урегулированным муниципальными органами ценам и тарифам термина государственное регулирование, однако на наш взгляд, в этом нет противоречия, ведь именно государство, посредством закрепления в федеральных законах определенных полномочий предоставляет местным органам власти право на регулирование цен и тарифов. Так в соответствии с Федеральным законом «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» органам местного самоуправления предоставляется право на регулирование тарифов на водоснабжение, водоотведение и услуги по вывозу твердых бытовых отходов. Так как данный вид деятельности в части установления тарифов подлежит регулированию со стороны

государства, то уровень органа в данном случае не меняет сути направленности воздействия.

Прежде всего нормативные правовые акты в сфере государственного регулирования тарифов и цен можно подразделить на законы и подзаконные акты.

Существенной особенностью этих актов является то, что все они (от федерального закона до постановления Главы муниципального образования сельского поселения, например) судебной и иной правоприменительной практикой расцениваются как нормативные правовые, что по сути вызывает массу недоумения:

Во - первых, правовым основанием для регулирования цен в Российской Федерации является Конституция Российской Федерации. Согласно статье 71 Конституции РФ вопросы ценовой политики отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Так А.В. Изотова замечает, что в законодательстве Российской Федерации отсутствует определение основ ценовой политики, но на практике сложилось следующее: все нормативноправовое регулирование отношений в области установления цен отнесено на федеральный уровень. Субъекты Российской Федерации не имеют права принимать акты, касающиеся регулирования цен. Это относится и к государственному регулированию тарифов на электрическую и тепловую энер-гию.9

К сожалению абсолютно нельзя согласиться с указанным доводом. Именно субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»10 уполномочены на установление тарифов на тепловую и отчасти на электрическую энергию, кои полномочия и осуществляют посредством издания актов, которые судебной практикой (в частности практикой арбитражных судов, в подтверждение чего можно открыть любой номер Вестника ВАС РФ в разделе «оспаривание нормативных правовых актов») исключительно расцениваются как нормативные правовые и споры по которым рассматриваются в порядке главы 23 АПК РФ.11

По тому же пути идет и практика судов общей юрисдикции, где процессы по оспариванию актов муниципальных органов власти об установлении тарифов на коммунальные услуги, рассматриваются в порядке главы 24 ГПК РФ, и никак иначе, в том числе и по протестам прокуроров, поданных в суд в порядке надзора.

9 А.В. Изотова. Государственное регулирование тарифов в Российской Федерации. Энергетическое право. 2006 год № 2 , С-6.

10 "Собрание законодательства РФ", 17.04.1995, N 16, ст. 1316

11 Вестник ВАС РФ , 2007 год, № 3,С.- 176

Так кто же прав, должностное лицо Федеральной службы по тарифам РФ или прокуратура и судебные органы, и отвечают ли принимаемые на разных уровнях власти акты об установлении тарифов и цен указанным выше признакам нормативного правового акта?

Прежде чем мы сможем ответить на этот вопрос и вывести теоретическое понятие нормативного правового акта в сфере государственного регулирования тарифов и цен, необходимо на наш взгляд, провести классификацию нормативных правовых актов в этой сфере.

Кроме стандартных классификаций по уровню нормативных правовых актов (федеральные, региональные и местные), по их юридической силе (законы и подзаконные акты), предлагется произвести классификацию нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования тарифов и цен по их целям, то есть волевому признаку.

По целевой направленности, на наш взгляд, все нормативные правовые акты в сфере государственного регулирования тарифов и цен можно подразделить на:

- федеральные законодательные акты, собственно устанавливающие сферы государственного регулирования и общие полномочия органов по установлению цен и тарифов. Это прежде всего Федеральные законы «О естественных монополиях»12, «Об электроэнергетике»13, «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»14 и другие;

- нормативные правовые акты федерального уровня (а именно, Правительства РФ) определяющие порядок и процедуру государственного регулирования тех или иных видов цен и тарифов, к примеру, постановление Правительства РФ «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации» 15;

- нормативные правовые акты федерального уровня, определяющие полномочия и статус органов регулирования, а также взаимоотношения между органами различных уровней по контролю и

12 Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17.08.1995 № 147-ФЗ, "Собрание законодательства РФ", 21.08.1995, N 34, ст. 3426

13 Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 № 35-ФЗ, "Собрание законодательства РФ", 31.03.2003, N 13, ст. 1177

14 Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 № 210-ФЗ, "Российская газета", N 292, 31.12.2004

15 Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 № 109 «О цено-

образовании в отношении электрической и тепловой энергии в Рос-

сийской Федерации», "Собрание законодательства РФ", 01.03.2004, N 9, ст. 791

надзору. Это, например, постановление Правительства РФ от 4.03.2004 № 136 «Об утверждении типового положения об органе исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования тарифов»16;

- нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (в настоящее время Федеральной службы по тарифам РФ далее ФСТ РФ) определяющие методику расчетов тех или иных видов тарифов и цен. К примеру, Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденные приказом ФСТ РФ от 6.08.2004 № 20-э/217;

- нормативные правовые акты органов различного уровня (федерального органа исполнительной власти - ФСТ РФ, региональных органов и органов местного самоуправления) об установлении конкретных тарифов и цен, или коротко - нормативные правовые акты об установлении тарифов и цен. Названия этих актов различны, для ФСТ РФ это приказы, в субъектах Российской Федерации названия актов определены региональным законодательством, и на конец на местном уровне - это акты, как правило, администраций муниципальных образований, либо Советов депутатов муниципального образования, названия актов определены уставом муниципального образования.

Анализируя, перечисленные виды актов, хочется отметить, что на наш взгляд, природа актов об установлении цен и тарифов для конкретных производителей электрической или тепловой энергии, а также актов об установлении тарифов, изданных органами регулирования регионального и местного уровня, достаточно противоречива:

эти акты близки к актам правоприменения, ведь издаются они регулирующими органами на основании и во исполнение нормативных правовых актов первой группы; в целях реализации полномочий, предоставленных нормативными правовыми актами второй группы и на основании методических указаний, утвержденных нормативными правовыми актами третьей группы;

в них наличествуют признаки, характерных для нормативных правовых актов вообще: волевое содержание, официальный характер, нормативность, принимаются они по специальной процедуре, издаются компетентными органами и лицами и так далее.

Тем не менее акты об установлении тарифов специфичны и занимают промежуточное положе-

16 "Собрание законодательства РФ", 08.03.2004, N 10, ст. 875

17 "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 44, 01.11.2004

ние межу правовыми и нормативными правовыми актами. Рассмотрим конкретный пример, проанализировав приказ об установлении тарифов на тепловую энергию Министерства экономики Ульяновской области для УМУП «Городская теплосеть».

Приказ имеет волевое содержание и направлен на урегулирование общественных отношений в сфере экономики;

Издан в пределах полномочий, предоставленных регулирующему органу субъекта РФ федеральным законом и положением о Министерстве экономики Ульяновской области;

Содержит нормы права, то есть общеобязательные для применения положения, рассчитанные на неоднократное применение неопределенным кругом лиц. В данном случае круг лиц, применяющих тариф определен — это потребители УМУП «Городская теплосеть», и в этой части нормативность приказа, на наш взгляд, под вопросом.

Остальные признаки нормативных правовых актов в приказе целом присутствуют.

Однако ограниченный круг применителей тарифа ставит вопрос о содержании в данном приказе нормы права. Судебная практика в данном случае идет по пути признания актов об установлении тарифов нормативными. И на сегодняшний момент, в связи с отсутствием федерального закона «О нормативных актах» даже акт администрации сельского поселения об установлении тарифа на водоснабжение будет воспринят как нормативный, хотя его применение будет осуществляться также ограниченным кругом лиц — потребителями предприятия водоснабжения. Таким образом, круг лиц, на которые направлено действие актов об установлении тарифов всегда заранее известен, но презю-мируется судами как неопределенный.

В связи с вышеизложенным, нормативный правовой акт в сфере государственного регулирования тарифов и цен можно определить как официальный документ, изданный уполномоченными органами (или должностными лицами) различного уровня, направленный на установление, изменение или прекращение норм в сфере регулирования государством вопросов ценообразования на определенные виды деятельности, а также на установление или изменение тарифов и цен для конкретных субъектов, предоставляющих регулируемые товары и услуги.

Список использованной литературы:

1. Федеральный закон от 14.04.1995 «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», "Собрание законодательства РФ", 17.04.1995, N 16, ст. 1316.

2. Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17.08.1995 № 147-ФЗ, "Собрание законодательства РФ", 21.08.1995, N 34, ст. 342.

3. Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 № 35-ФЗ, "Собрание законодательства РФ", 31.03.2003, N 13, ст. 1177.

4. Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 № 210-ФЗ, "Российская газета", N 292, 31.12.2004.

5. Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», "Собрание законодательства РФ", 01.03.2004, N 9, ст. 791.

6. Бюллетень верховного суда РФ, 2008 № 1.

7. Венгеров А.Б. Теория государства и права:3-е изд. -М.

Юриспруденция, 2000- 528 с.

8. Комаров С.А. Общая теория государства и права. курс лекций, - Изд. 2е, испр. и доп. - М.:Манускрипт, 2006 - 512с.

9. Алексеев С.С. Право: Азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования/С.С. Алексеев-М.:Статут, 1999 -712 с.

10. Ю.А. Тихомиров, Т.Н. Рахманина, А.Г. Хабибуллин, «Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня», «Журнал российского права». 2006 год, № 5.

11. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике. С.В. Бошно. Журнал российского права. 2004 год.№ 2.

12. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике. С.В. Бошно. Журнал российского права. 2004 год.№ 2.

13. А. В. Изотова. Государственное регулирование тарифов в Российской Федерации. Энергетическое право. 2006 год №

2.

Рецензия

Рецензируемая статья посвящена рассмотрению понятия нормативного правового акта как источника права в сфере государственного регулирования тарифов и цен.

В современной юридической литературе нет недостатка в статьях, посвященных проблемам нормативных правовых актов. Эта тема продолжает волновать ученых - правоведов, и этому есть несложное объяснение - ведь нормативный правовой акт в России является одним из наиболее распространенных источников права. Посредством издания нормативных правовых актов осуществляется государственное регулирование практически во всех отраслях общественной жизни.

В данной статье автор остановился лишь на одной и довольно специфической отрасли жизнедеятельности государства - сфере государственного регулирования тарифов и цен. Впервые исследованию, с точки зрения теории права, подвергнут нормативный правовой акт как источник норм, касающихся сферы ценообразования.

Автором рассмотрены вопросы понятия нормативного правового акта и его законодательного закрепления. Проанализированы признаки нормативного правового акта как источника права с точки зрения теории права и судебной правоприменительной практики. Особое внимание уделено классификации нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования тарифов и цен, впервые подняты проблемы отнесения практикой правоприменения актов об установлении тарифов и цен к нормативным правовым актам. В заключении статьи дается понятие нормативного правового акта в сфере государственного регулирования тарифов и цен как источника права.

Полученные Петрусёвой Н.А. результаты представляют собой значительный научный задел для диссертационного исследования.

Статья рекомендована для публикации в открытой печати.

Научный руководитель д.ю.н. профессор заведующая кафедрой правовых дисциплин Т.В. Худойкина