Обязанности начальника органа дознания в уголовном процессе

Раздел 7. Процессуальное право, юрисдикция, процедуры ОБЯЗАННОСТИ НАЧАЛЬНИКА ОРГАНА ДОЗНАНИЯ В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ С.В. Заводнова

(юрисконсульт правового отдела УМВД России по Тюменской области;

8

На основе анализа норм Уголовно-процессуального кодекса РФ, правоприменительной практики исследованы и определены обязанности начальника органа дознания в уголовном процессе, дано понятие начальника органа дознания, а также установлен перечень должностных лиц, на которых должны быть возложены полномочия начальника органа дознания.

Ключевые слова: начальник органа дознания, подразделение дознания, дознаватель, уголовно-процессуальные полномочия.

Определение понятия «начальник органа дознания» содержится в Уголовнопроцессуальном кодексе РФ (далее - УПК РФ). В соответствии с действующей редакцией п. 17 ст. 5 УПК РФ начальник органа дознания - должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

Объем процессуальных полномочий начальника органа дознания должен свидетельствовать о его функциональной роли в уголовном процессе, о его правах и обязанностях, необходимых для осуществления процессуальной деятельности. В уголовнопроцессуальном законе содержатся правовые нормы, устанавливающие полномочия начальника органа дознания в уголовном процессе, что и позволяет определить его процессуальный статус в уголовном судопроизводстве.

Полномочия начальника органа дознания закреплены в различных статьях УПК РФ. Так, в ч. 1 ст. 41 УПК РФ сказано, что полномочия органа дознания, такие как проведение дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, возлагаются на дознавателя начальником органа дознания; ч. 4 ст. 41 УПК РФ определяет, что указания начальника органа дознания

обязательны для дознавателя; ч. 4 ст. 225 УПК РФ предусматривает утверждение обвинительного акта, составленного дознавателем, начальником органа дознания; в

ч. 2 ст. 223-2 УПК РФ говорится о том, что решение о производстве дознания группой дознавателей принимает начальник органа дознания; ч. 3 ст. 144 УПК РФ устанавливает право начальника органа дознания на продление срока рассмотрения сообщения о преступлении.

Мы полагаем, что функциональная роль начальника органа дознания в уголовном процессе заключается в осуществлении уголовного преследования и процессуального контроля на стадии возбуждения уголовного дела, на стадии предварительного расследования, осуществляемого в форме дознания, а также контроля при производстве неотложных следственных действий и исполнении поручений следователя. Однако объем процессуальных полномочий начальника органа дознания при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности определен в УПК РФ недостаточно полно. В частности, не определен объем полномочий по осуществлению контроля за производством неотложных следственных действий и исполнением поручений следователя, в то время как процессуальная деятельность органов дознания заключается в производстве дознания, производстве неотложных следственных действий (ст. 157 УПК РФ) и исполнении поручений

98

следователя (ст. 38 УПК РФ). Кроме того, не определен перечень должностных лиц, на которых должны возлагаться полномочия начальника органа дознания.

УПК РФ определяет процессуальный статус начальника подразделения дознания (ст. 40-1). С введением в УПК РФ процессуальной фигуры начальника подразделения дознания следовало бы аналогичным образом регламентировать полномочия начальника органа дознания, в том числе его процессуальные отношения с начальником подразделения дознания и дознавателем.

В научной литературе по уголовному процессу ученые высказывались об отсутствии четкой процессуальной регламентации полномочий начальника органа дознания [1, с. 12], отмечали необходимость закрепления правового положения начальника органа дознания в уголовном процессе, а также наделения его процессуальными полномочиями, которыми обладает начальник подразделения дознания.

Так, А.А. Дядченко утверждает: «Наделение начальника органа дознания уголовно-процессуальными полномочиями начальника подразделения дознания целесообразно, поскольку, являясь руководителем, он должен иметь возможность самостоятельно принимать решения по всем вопросам, которые подлежат разрешению должностными лицами подчиненных ему подразделений. Следует полагать, что правовой статус начальника органа дознания выше, чем статус начальника подразделения дознания, и он может осуществлять в отношении его контрольно-надзорные полномочия, подобно тем, что осуществляет начальник подразделения дознания в отношении дознавателя» [2]. В.Н. Одинцов и А.В. Образцов пишут: «Базируясь на анализе уголовно-процессуального законодательства России и мнении практических работников, полагаем, что процессуальные полномочия начальника органа дознания, определяющие его статус, должны быть максимально сконцентрированы в отдельной статье, как, например, это сделано в отношении полномочий руководителя следственного органа в ст. 39 УПК РФ» [3, с. 39].

Начальник подразделения дознания осуществляет непосредственный контроль за уголовно-процессуальной деятельностью при производстве дознания и проверке сообщений о преступлении, за деятельностью дознавателей, процессуальные полномочия начальника органа дознания (как вышестоящего руководителя), по сути, должны распространяться на всех должностных лиц органа дознания.

Однако считаем, что наличие в уголовном процессе двух должностных лиц, осуществляющих процессуальный контроль за производством дознания (начальник подразделения дознания и начальник органа дознания), излишне. Кроме того, в уголовном процессе полномочия начальника органа дознания закреплены не в полном объеме, поэтому его функциональная роль представляется незначимой и возникает вопрос о целесообразности существования в уголовном судопроизводстве такой процессуальной фигуры, как начальник органа дознания.

Полагаем, в уголовном судопроизводстве можно было бы говорить:

1) о руководителе подразделения органа дознания, которое уполномочено проверять сообщения о преступлении, производить неотложные следственные действия и исполнять поручения следователя (руководители различных оперативных подразделений),

2) о руководителе подразделения дознания, которое уполномочено производить дознание.

Как известно, правоохранительные органы осуществляют не только уголовно-процессуальную деятельность, но и административно-правовую, оперативно-розыскную, разрешительную и другие виды деятельности. Под контролем у начальника органа дознания находится как оперативнорозыскная деятельность, так и уголовнопроцессуальная. На наш взгляд, осуществление процессуального контроля и контроля за оперативно-розыскной деятельностью одним должностным лицом недопустимо. Дознание как предварительное расследование должно осуществляться процессуально самостоятельным должностным ли-

Юридическая наука и правоохранительная практика цом. В настоящее время о процессуальной самостоятельности дознавателя говорить не приходится, его действия находятся под процессуальным контролем начальника подразделения дознания, начальника органа дознания и под надзором прокурора.

В связи с этим предлагаем объемом полномочий, которыми в настоящее время наделен начальник органа дознания по процессуальному контролю за производством дознания, наделить начальника подразделения дознания (так, процессуальный контроль за деятельностью следователя осуществляет руководитель следственного органа). В частности, наделить начальника подразделения дознания полномочиями на стадии возбуждения уголовного дела по продлению срока проверки сообщения о преступлении (если проверка проводится дознавателем), на стадии предварительного расследования - полномочием по согласованию обвинительного акта. Полномочия начальника подразделения дознания должны быть направлены на предупреждение и устранение нарушений, допущенных дознавателем при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности. С этой целью начальник подразделения дознания должен быть наделен полномочием по отмене незаконных постановлений дознавателя (о прекращении уголовного дела, о приостановлении производства дознания, об отказе в возбуждении уголовного дела и т.д.), полномочием по согласованию ходатайства дознавателя о продлении срока дознания и срока содержания обвиняемого под стражей.

На практике постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное должностными лицами органа дознания, утверждается начальником органа дознания, хотя УПК РФ такое полномочие начальника органа дознания не предусматривает. Представляется, что в случае установления начальником подразделения дознания факта незаконного отказа в возбуждении уголовного дела должностным лицом органа дознания он должен отменить его и дать соответствующие указания (УПК РФ не содержит данного полномочия начальника органа дознания). Напри-

мер, руководитель следственного органа, являясь непосредственным руководителем следователя, при осуществлении процессуального контроля за деятельностью следователя наделен полномочием по отмене незаконного постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). УПК РФ не предусматривает согласование должностным лицом органа дознания, осуществляющим проверку сообщения о преступлении, продления срока проверки до 30 суток с начальником подразделения дознания. Однако, как справедливо подчеркивает Г.П. Химичева, «начальник органа дознания несет полную ответственность за законность, обоснованность и своевременность процессуальных решений, принимаемых его подчиненными по заявлениям и сообщениям о преступлениях... начальник органа дознания обязан изучить материалы предварительной проверки, оценить правильность, объективность и всесторонность производства проверочных действий, соблюсти установленные законом сроки и дать соответствующие указания» [4, с. 117-118].

Мы же предлагаем полномочия начальника органа дознания распределить между руководителем подразделения дознания, осуществляющего предварительное расследование в форме дознания, и руководителем подразделения органа дознания, уполномоченного на проверку сообщений о преступлении, производство неотложных следственных действий, исполнение поручений следователя.

Кроме того, необходимо отметить, что органы дознания в своей структуре имеют множество различных подразделений, в том числе оперативных, уполномоченных на проведение проверки по сообщениям о преступлениях и производство неотложных следственных действий. Например, в структуре органов внутренних дел на региональном уровне, территориальных ОВД имеются различные оперативные подразделения (Управление уголовного розыска, Центр по противодействию экстремизму, Управление по экономической безопасности и противодействию коррупции и другие). Данные подразделения возглавляют

100

руководители, которых невозможно отнести к начальникам органа дознания. Между тем руководители подразделений органа дознания должны непосредственно контролировать осуществление подчиненными должностными лицами процессуальной деятельности. В связи с этим А.С. Есина справедливо отмечает: «На основании пункта 1 части 1 статьи 40 УПК России к органам дознания отнесены органы внутренних дел. Вместе с тем ОВД - это сложное структурное государственное учреждение, которое состоит из многочисленных подразделений и служб. Естественно возникает вопрос о том, кто конкретно в системе ОВД наделен статусом органа дознания? Обладают ли статусом органа дознания подразделения, образующие систему криминальной милиции и милиции общественной безопасности? В разрешении поставленного вопроса следует исходить из буквального толкования закона. Поскольку органом дознания законодатель назвал органы внутренних дел, а не подразделения и службы, которые образуют указанную систему органа исполнительной власти, следовательно, они (эти подразделения, отделы и службы) статусом органа дознания не обладают» [5].

Соответственно начальник органа дознания - это руководитель государственного органа, имеющего статус юридического лица

- уполномочен на осуществление предварительного расследования в форме дознания, проведение проверки по сообщению о преступлении, производство неотложных следственных действий, исполнение поручений следователя.

Согласовывать решения об отказе в возбуждении уголовного дела, о продлении срока рассмотрения сообщения о преступлении должностным лицам подразделений органа дознания приходится с руководителями территориальных органов внутренних дел. Следовательно, у одного начальника органа дознания под контролем находится большое количество подразделений. Эффективным такой контроль назвать нельзя.

Б.Т. Безлепкин верно замечает: «Начальник органа внутренних дел полновластен в деле организации как оперативно-розыскной, так и процессуальной деятельности в возглавляемом им государственном учреждении. Но при нынешнем объеме деятельности, о которой идет речь, начальник органа внутренних дел, тем более крупного, не в состоянии ежечасно контролировать ее и поэтому делегирует свои полномочия заместителям соответственно их функциональным обязанностям, прежде всего руководителям криминальной милиции и милиции общественной безопасности, т.е. основных милицейских служб, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность» [6, с. 20-21].

Исходя из сказанного выше, на наш взгляд, полномочиями начальника органа дознания по осуществлению контроля на стадии возбуждения уголовного дела, контроля за производством неотложных следственных действий следует наделить и руководителей различных подразделений органа дознания, правомочных на рассмотрение, проверку и принятие решения по сообщениям о преступлении и производство неотложных следственных действий. Необходимо установить перечень данных должностных лиц и отнести к ним руководителей различных оперативных подразделений ОВД, оперативных подразделений УФСКН, таможенных органов и др., с регламентацией их полномочий по данным направлениям. В этом плане имеется положительный зарубежный опыт. Например, согласно УПК Республики Казахстан полномочиями начальника органа дознания наделены начальники отделов, отделений и иных подразделений органа дознания. Полномочия начальника органа дознания возлагаются на начальника Главного управления (Департамента), управления, отдела, отделения и иных подразделений органа дознания (статья 66) [7, с. 27]. Таким образом, в уголовном процессе Республики Казахстан стерта грань между начальником подразделения дознания и начальником органа дознания.

Нами проведено интервьюирование 100 сотрудников оперативных подразде-

Юридическая наука и правоохранительная практика лений органов внутренних дел по вопросу процессуального статуса начальника органа дознания. На вопрос: «Считаете ли Вы, что некоторыми процессуальными полномочиями (по продлению срока рассмотрения сообщения о преступлении, по согласованию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела) начальника органа дознания в уголовном процессе следует наделить руководителей оперативных подразделений органов внутренних дел, уполномоченных на осуществление доследственной проверки сообщений о преступлении, производство неотложных следственных действий (начальника УУР, УБЭП, УНП, ОРЧ и т.д.)?» - положительно ответили 100 % опрошенных сотрудников. На вопрос: «Позволит ли наделение процессуальными полномочиями начальника органа дознания руководителей подразделений органа внутренних дел усилить контроль за процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела?»

- положительно ответили 90 % опрошенных сотрудников.

Обязанности начальника подразделения дознания, уполномоченного на производство предварительного расследования в форме дознания, можно классифицировать на те, которые реализуются:

I. При осуществлении контроля за проверкой сообщений о преступлении (если проверка проводится дознавателем).

II. При осуществлении процессуального контроля за производством предварительного расследования, осуществляемого в форме дознания.

Рассмотрим данные обязанности более подробно.

I. Обязанности при осуществлении контроля на стадии возбуждения уголовного дела.

Приказ МВД России от 4 мая 2010 г. № 333 (п. 39) «Об утверждении инструкции

0 порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях» возлагает на начальника органа внутренних дел:

- персональную ответственность за соблюдение законности при приеме, регис-

1 (19) 2012

трации и разрешении сообщений о происшествиях;

- осуществление ежедневного контроля за соблюдением сроков разрешения сообщений о происшествиях.

Анализ правоприменительной практики (300 изученных уголовных дел) показывает, что на стадии возбуждения уголовного дела допускаются такие нарушения, как:

- неуведомление заявителя о принятом решении в 2 % случаев;

- нарушение срока рассмотрения сообщения о преступлении в 3 % случаев. Так, по уголовному делу № 200706172/23 сообщение о преступлении поступило 16 июля 2007 г., 19 июля 2007 г. срок проверки продлен участковым уполномоченным милиции УВД г. Тобольска до 10 суток. Уголовное дело возбуждено лишь 8 августа 2007 г. В деле имеется заключение служебной проверки по факту нарушения срока рассмотрения сообщения о преступлении [8];

- необоснованный отказ в возбуждении уголовных дел в 8 % случаев.

По данным ИЦ ГУВД по Тюменской области, в 2009 году прокурором в результате проверки законности постановлений должностных лиц органов дознания об отказе в возбуждении уголовного дела было отменено 2 377 постановлений, в 2010 году прокурором отменено 1 617 таких постановлений.

Анализ правоприменительной практики, норм УПК РФ, ведомственных нормативных актов МВД Российской Федерации позволяет нам предложить перечень обязанностей начальника подразделения дознания, уполномоченного на производство дознания.

При осуществлении контроля на стадии возбуждения уголовного дела начальник подразделения дознания обязан:

1. Проверить законность и обоснованность решения, принятого дознавателем по результатам рассмотрения сообщения о преступлении.

2. Проверить направление прокурору копии постановления о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уго-

102

ловного дела, а также направление копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела заявителю.

3. При вынесении постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверки сообщения о преступлении, связанного с подозрением в его совершении конкретного лица, установить факт рассмотрения вопроса дознавателем о возбуждении уголовного дела за заведомо ложный донос в отношении лица, заявившего или распространившего ложное сообщение о преступлении (ч. 2 ст. 148 УПК РФ).

4. Проверить факт направления информации об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверки сообщения о преступлении, распространенного средством массовой информации, для опубликования (ч. 3 ст. 148 УПК РФ).

5. Рассмотреть постановление прокурора о признании постановления дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, дать соответствующие указания дознавателю, вынесшему постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

6. Проверить факт уведомления заявителя о принятом решении, разъяснения ему порядка обжалования принятого решения (ч. 2 ст. 145 УПК РФ).

7. Проверить соблюдение срока проверки сообщения о преступлении. Дознаватель, орган дознания обязаны принять решение по сообщению о преступлении в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения, начальник органа дознания вправе по мотивированному ходатайству дознавателя продлить данный срок до 10 суток. При продлении срока проверки сообщения о преступлении до 10 суток начальник подразделения дознания обязан: 1) проверить законность и обоснованность продления указанного срока,

2) дать письменные указания о проведении конкретных проверочных мероприятий, которые подлежат осуществлению на первой стадии уголовного судопроизводства,

3) обеспечить контроль за выполнением мероприятий. Начальник подразделения дознания обязан определить законность и

обоснованность продления срока рассмотрения сообщения о преступлении до 30 суток.

В ч. 3 ст. 144 УПК РФ указано, что прокурор по ходатайству дознавателя вправе продлить срок проверки до 30 суток. Представляется, что право ходатайствовать о продлении срока проверки до 30 суток может быть не только у дознавателя, но и у должностного лица органа дознания, проводящего проверку сообщения о преступлении.

Контроль должен осуществляться как при рассмотрении сообщений о преступлении, так и по результатам их рассмотрения. На практике известны случаи нарушения сроков рассмотрения сообщений о преступлении, а также случаи отмены прокурором постановления должностного лица органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела как незаконного. Кроме того, начальник подразделения дознания должен осуществлять контроль за дополнительной проверкой по сообщению о преступлении после отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурором, за сроком данной проверки, исполнением указаний прокурора.

8. При утверждении постановления об отказе в возбуждении уголовного дела начальник подразделения дознания обязан проверить законность и обоснованность принятого решения по результатам рассмотрения сообщения о преступлении.

Таким образом, при осуществлении процессуального контроля на стадии возбуждения уголовного дела, в случае установления нарушений, допущенных дознавателем, начальник подразделения дознания обязан принять необходимые меры по устранению выявленных нарушений законности.

II. Обязанности начальника подразделения дознания при осуществлении процессуального контроля за производством предварительного расследования в форме дознания.

Обязанности начальника подразделения дознания должны заключаться в проверке законности процессуальной деятель-

Юридическая наука и правоохранительная практика ности, осуществляемой при производстве дознания.

Итак, при осуществлении контроля за производством предварительного расследования в форме дознания начальник подразделения дознания обязан:

- проверять материалы уголовных

дел;

- проверять законность постановлений, вынесенных дознавателем (о прекращении уголовного дела, о приостановлении производства дознания, об избрании меры пресечения, о продлении срока дознания, о применении мер процессуального принуждения и т.д.);

- отменять необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу, о прекращении уголовного дела;

- проверять законность продления срока дознания, срока содержания обвиняемого под стражей, законность применения мер процессуального принуждения и т.д.

Согласно ч. 4 ст. 225 УПК РФ обвинительный акт, составленный дознавателем, утверждается начальником органа дознания. Как отмечалось выше, процессуальные полномочия начальника органа дознания необходимо передать начальнику подразделения дознания, что позволит укрепить процессуальную независимость дознавателя.

Соответственно, прежде чем утвердить обвинительный акт, начальник подразделения дознания обязан проверить:

- правильность составления обвинительного акта;

- полноту, всесторонность, объективность, законность произведенного дознания;

- достаточность собранных по уголовному делу доказательств;

- соблюдение сроков дознания;

- правильность квалификации преступления;

- законность производства следственных и процессуальных действий;

- соблюдение прав участников уголовного судопроизводства;

- наличие уведомления о подозрении в совершении преступления, своевре-

менность вручения подозреваемому лицу уведомления о подозрении в совершении преступления;

- обеспечение подозреваемому, обвиняемому права на защиту;

- разъяснение прав участникам уголовного судопроизводства;

- законность избрания обвиняемому, подозреваемому меры пресечения;

- принятие дознавателем мер к возмещению ущерба, причиненного преступлением;

- производство при расследовании уголовного дела всех необходимых следственных действий и т.д.

Таким образом, начальник подразделения дознания должен установить соответствие выводов дознавателя обстоятельствам дела.

Обязанности руководителя подразделения органа дознания, уполномоченного на проведение проверки сообщения о преступлении, производство неотложных следственных действий, исполнение поручений следователя можно классифицировать на те, которые исполняются:

1. При осуществлении контроля за проверкой сообщений о преступлении (если проверка проводится уполномоченным должностным лицом органа дознания).

2. При осуществлении контроля за производством неотложных следственных действий.

3. При осуществлении контроля за исполнением поручений следователя.

Обязанности руководителя подразделения органа дознания заключаются в проверке законности, своевременности производства указанных действий, своевременности направления материалов в следственное подразделение.

Итак, в уголовном процессе полномочия начальника органа дознания следует распределить между начальником подразделения дознания, уполномоченного на производство предварительного расследования в форме дознания, и руководителем подразделения дознания, уполномоченного на проведение проверки сообщения о преступлении, производство неотложных

104

следственных действий, исполнение поручений следователя. Кроме того, в отдельных нормах следует определить их обязанности в полном объеме.

1. Дядченко А.А. Историческая ретроспектива становления и развития уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания // История государства и права. 2008. № 15.

2. Дядченко А.А. Проблемы законодательной регламентации процессуальных полномочий начальника органа дознания и начальника подразделения дознания [Электронный ресурс] // Общество и право. 2008. № 1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Одинцов В.Н., Образцов А.В. Проблемы определения уголовно-процессуальных полномочий начальника органа дознания и дознавателя в уголовном судопроиз-

водстве России // Российский следователь. 2009. № 15.

4. Химичева Г.П. Рассмотрение милицией заявлений и сообщений о преступлении. М., 1997. 138 с.

5. Есина А.С. Производство дознания органами внутренних дел: некоторые процессуальные и организационные аспекты [Электронный ресурс]. Материал подготовлен для системы «КонсультантПлюс» с использованием правовых актов по состоянию на 1 августа 2008 года. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

6. Безлепкин Б.Т. Настольная книга следователя и дознавателя. М.: Проспект,

2009.

7. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан. Алматы: ЮРИСТ,

2010. 232 с.

8. Архив УМВД России по Тюменской области. Уголовное дело № 200706172/23.