Карающая вертикаль-2

Фото: ДМИТРИЙ РОГУЛИН
 В результате реформы губернаторы почувствуют себя как рыба в воде, мэры будут биться как рыба об лед,— и все они окажутся на крючке у президента

       Когда замглавы администрации президента Дмитрий Козак обнародовал свою концепцию разграничения полномочий между уровнями власти, "Власть" предположила (см. #22), что скоро мэры будут подчинены губернаторам. Окончательный вариант законопроекта о местном самоуправлении, который 23 октября рассмотрит Госсовет, полностью подтверждает это предположение.
       Группа Козака на этой неделе представит Госсовету окончательный вариант новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", после чего он будет внесен в Госдуму. Дмитрий Козак рассчитывает, что депутаты примут его до конца осенней сессии. Сомнений в том, что так и произойдет, нет: ни Госсовет, ни Госдума противостоять Кремлю не смогут. Более того, вынесение проекта на Госсовет мэры считают PR-акцией, с помощью которой Кремль сдерживает недовольство муниципального лобби, угрожая дать ход наработкам губернаторов, системных антагонистов местного самоуправления, накануне внесения документа в Госдуму.
       Однако даже если Кремль не станет ужесточать закон с помощью губернаторов, предлагаемая реформа — большая уступка региональным властям. По вертикали местное самоуправление будет прикреплено именно к нему.
       
Независимость вплоть до отстранения
       Хотя основная идея реформы — провести окончательное разграничение полномочий между уровнями власти, как раз в этом отношении для мэров почти ничего не изменилось. Практически весь перечень полномочий, который до сих пор выполняли органы местного самоуправления, за ними сохранен, только теперь он будет закреплен законодательно.
       Кроме того, появилось понятие "делегирование государственных полномочий". Государство, например, благородно признало выплату зарплаты учителям и врачам своей обязанностью, но отправление этой обязанности делегировало мэрам. Чтобы мэры успешно справились с этой задачей, им обещано соответствующее финансирование. Страдающим от безденежья муниципальным руководителям эта идея может показаться привлекательной. Однако разработчики закона ввели целый ряд правил контроля за муниципальными властями. В том, что касается делегируемых полномочий, они будут прямо подчиняться региональным властям. А это означает, что местное самоуправление фактически входит в систему органов государственной власти, которую формально составляют федеральные структуры и органы власти субъектов РФ.
       Законопроект вводит целый ряд механизмов подчинения. К примеру, в документе сказано, что муниципальные правовые акты могут быть отменены органом государственной власти в части, регулирующей исполнение органами местного самоуправления госполномочий. При этом избавить органы самоуправления от госполномочий не сможет даже избравшее эти органы население: "не допускается проведение местного референдума по вопросам исполнения органами местного самоуправления отдельных госполномочий". Исключением является тот случай, когда государство не выделяет муниципалитету субвенций для выполнения госполномочий,— лишь тогда муниципалитет вправе их игнорировать.
       Срастание местной и региональной власти предусмотрено и при чрезвычайных ситуациях. Например, если решения муниципалитета влекут массовые нарушения прав граждан РФ, угрожают их здоровью и безопасности или если происходят стихийные бедствия и катастрофы. В этих случаях губернатор с согласия представительного органа местного самоуправления или двух третей депутатов законодательного собрания региона может прислать в мэрию своего представителя, к которому временно перейдут полномочия местного руководства. Понятно, что губернаторам, в основном контролирующим свои законодательные собрания, будет несложно добиться согласия на это, даже если против внешнего управления выступают муниципальные законодатели.
       Государственный чиновник может заменить мэра и в случае появления признаков устойчивой неплатежеспособности бюджета или если будет установлено, что субвенции, выделенные на исполнение госполномочий, расходовались не по назначению. Основанием для введения внешнего управления может быть даже не воровство, а просто перераспределение средств на более насущные нужды: к примеру, если мэр вместо зарплаты учителям выдаст ее врачам. А поскольку в условиях нехватки денег эта практика развита повсеместно, мэра будет легко уличить в нецелевом расходовании средств и приставить к нему внешнего управляющего.
       В случае устойчивой неплатежеспособности бюджета, то есть признания муниципалитета банкротом, субъект федерации вправе прислать целую группу государственных чиновников, которая сформирует временную финансовую администрацию и в течение года будет распоряжаться местными деньгами. Для этого даже не обязательно идти в суд: достаточно, чтобы "признаки устойчивой неплатежеспособности" соответствовали тем, которые будут прописаны в Бюджетном кодексе РФ.
       Естественно, сохранен и механизм отрешения мэров от власти по представлению губернатора (он был введен в 2000 году в ходе президентской реформы системы госвласти). Нормативные акты муниципальной администрации, нарушающие законодательство, если это установлено судом, могут стать поводом для роспуска представительного органа или отрешения от должности главы местной власти. Любопытно, что контроль за деятельностью мэра со стороны населения, напротив, остается весьма затрудненным. Для отзыва главы местного самоуправления требуется, чтобы суд установил признал его виновным в уголовном преступлении и за отзыв проголосовало 50% избирателей от списочного состава. На практике это означает, что отозвать мэра будет невозможно, ведь даже на выборы сейчас приходит всего 25-30% избирателей.
       
Выборность вплоть до назначения
       Самое неприятное для мэров нововведение заключается даже не в том, что губернатор сможет полностью или частично отстранять их от должности. Гораздо важнее то, что именно региональные власти будут решать, кто будет руководить администрацией муниципального образования — избираемый населением глава администрации или нанимаемый по контракту сити-менеджер.
       Законопроект предусматривает появление двух вариантов устройства муниципальных районов, основного звена системы местного самоуправления, который объединит сельские и городские поселения. Глава муниципального района может избираться на выборах или представительным органом муниципального образования из своего состава. При этом представительный орган района также может формироваться двумя способами: он либо избирается населением, либо составляется из глав поселений и делегированных туда депутатов законодательных органов поселений. Если представительный орган формируется по второму варианту, глава муниципального района (неважно, избранный населением или самими депутатами) в обязательном порядке становится его спикером и не может одновременно возглавлять администрацию — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. И только если и представительный орган района и глава района проходят через выборы, последний может выбирать — возглавить законодательный орган или исполнительный. Во всех остальных случаях глава муниципального образования будет по сути исполнять представительские функции, а реальным руководителем территории станет сити-менеджер.
       Подбирать кандидатуру сити-менеджера должна конкурсная комиссия, треть которой будут составлять представители региональных властей. Понятно, что при такой схеме сити-менеджер оказывается слугой двух господ: по части госполномочий он будет фактически подчинен губернатору (которому к тому же в значительной он будет обязан своим назначением), по части местных — местным депутатам. Чье влияние окажется сильнее — вопрос праздный: сравнивать влиятельность районных депутатов и губернатора — все равно что сравнивать президента страны с депутатами законодательных собраний регионов.
       Сомневаться в том, что именно сити-менеджеры, а не избираемые населением мэры будут управлять подавляющим большинством районов, не приходится: согласно переходным положениям законопроекта, на период до 2010 года порядок формирования представительных органов муниципальных районов будет устанавливаться законами субъектов РФ. Очевидно, что губернаторы выберут тот способ, который дает им максимальный контроль за местным самоуправлением.
       Региональные власти должны также провести новую нарезку границ муниципальных образований там, где имеющаяся не соответствует закону Козака. После чего все действующие мэры сложат полномочия и на этих территориях пройдут выборы. А если учесть, что в связи с этим законопроект запрещает до 1 января 2005 года проводить приватизацию и сдачу в аренду объектов муниципальной собственности, можно с уверенностью сказать, что на ближайшие два года местное самоуправление потеряет всякую самостоятельность. И оправиться после этого ему будет крайне трудно.
       Неясным пока остается лишь статус городских округов. Из общих соображений понятно, что имеются в виду крупные города и столицы субъектов федерации, в которых система органов местного самоуправления будет не двухуровневой (поселение — муниципальный район), а одноуровневой. Однако введя понятие городского округа, авторы законопроекта не уточнили, чем он отличается от включаемых в состав муниципальных районов городских поселений. Не предусматривается и какой-то особый способ формирования органов власти городского округа. На практике, видимо, это означает, что мэры городов будут избираться населением и, соответственно, иметь относительно большую, чем главы муниципальных районов, независимость от губернаторов (хотя механизмы губернаторского контроля будут распространяться и на них). Впрочем, то, что мэрам больших городов и столиц удастся отстоять избираемость, "Власть" предполагала еще в июне: ведь федеральным властям выгодно иметь в лице сильных мэров противовес губернаторам.
       
       Уже можно с уверенностью сказать, что все эти предложения будут реализованы. Ведь разработчики закона позаботились о том, чтобы переманить на свою сторону руководство Конгресса муниципальных образований — довольно влиятельного органа, с помощью которого мэры до сих пор защищали свои интересы. Общественная организация, объединявшая руководителей муниципальных ассоциаций, теперь получает официальный, подкрепленный соответствующими статьями закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" статус выразителя интересов местных властей. Каждое муниципальное образование должно будет войти в региональную ассоциацию, а региональная ассоциация — стать членом конгресса. Никаких особых полномочий конгресс, понятно, не получит: его всего лишь будут знакомить с проектами федерального бюджета на очередной год и законопроектами, касающимися вопросов местного самоуправления. Однако с помощью этого органа Кремль получит дополнительную возможность влиять на настроения и политическую активность мэров. По сведениям Ъ, руководители конгресса даже надеются, что в федеральном бюджете будут выделены ассигнования на его деятельность. И если это произойдет, конгресс превратится в подобие министерства по управлению мэрами, территориальными органами которого станут региональные ассоциации.
ИРИНА НАГОРНЫХ