Организация специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы России

в стадиях уголовного судопроизводства : сб. тр. науч.-практ. конф. (12-13 ноября 2009 г. Н. Новгород). Н. Новгород, 2010. С. 33.

5 См. об этом: Ковтун Н. Н. Судебный контроль в уголовном судопроизводстве России. Н. Новгород, 2002. С. 218, 237 ; Ковтун Н. Н., Магизов Р. Р. Практика реализации судебного контроля за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения : учебно-практическое пособие. Н. Новгород, 2004. С. 37 ; Смирнов А. В., Калиновский К. Б. Уголовный процесс : учебник для вузов. 2-е изд. / под ред. А. В. Смирнова. СПб., 2005. С. 488 ; Якимович Ю. К., Пан Т. Д. Судебное производство по УПК Российской Федерации. СПб., 2005. С. 85 ; Практика применения Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации : практ.

пособие / под ред. В. П. Верина. М., 2006. С. 177, 180-181 ; Гришин С. П. Судебное следствие в смешанном уголовном процессе (гносеологический, процессуальный и тактикокриминалистический аспекты). М., 2008. С. 56.

6 Данные «сложности перехода» обусловлены и недостатками законодательной техники, которые позволяют даже утверждать некоторым авторам несовместимость процедуры, предусмотренной главой 401 УПК РФ, и процедуры, предусмотренной главой 40 УПК РФ (по кругу дел, кругу участников и пр.). См., напр. : Головко Л. В. Сделки с правосудием: объективная тенденция или модное поветрие // Закон. 2009. № 9. С. 187-196 ; Великий Д. П. Досудебное соглашение о сотрудничестве в российском уголовном процессе // Журнал российского права. 2010. № 2. С. 84-90.

УДК 342.9 © Ю. В. Герасименко, Ю. Н. Рыжакова, 2011

Организация специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы России

Ю. В. Герасименко, Ю. Н. Рыжакова *

Интересы охраны законности и правопорядка в государстве, защиты прав и законных интересов российских граждан обеспечиваются посредством применения к иностранным гражданам, нарушающим нормы действующего законодательства в сфере специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации, меры административного принуждения — депортации или меры административного наказания — административного выдворения.

Ключевые слова: иностранный гражданин, режим пребывания, административное выдворение, депортация, Федеральная миграционная служба, специальные учреждения для содержания иностранных граждан.

Обладая 13% мировой суши, заселенной всего 2,5% населения Земли, Россия не может не притягивать к себе миллионы иностранных мигрантов. В Российскую Федерацию стекаются в поисках убежища, работы или лучшей доли многочисленные группы иностранных граждан и лиц без гражданства. По числу мигрантов Россия сегодня находится на третьем месте в мире после США и Германии. Так, в 2010 г. на территорию Российской Федерации прибыло 7 737 424 иностранных гражданина, в 2009 г. — 7 367 116 иностранных граждан, т. е. их число возросло на 5% по сравнению с 2009 г.

Анализ правоприменительной практики показывает, что в последние годы наблюдается стойкая тенденция к увеличению количества въезжающих иностранных граждан, цели пребывания которых не

соответствуют заявленным. Многие из них не только несут реальную угрозу социально-экономической стабильности и национальной безопасности Российского государства, но и способствуют повышению уровня криминализации российского общества. По официальным данным ФМС России, за 2010 г. к административной ответственности за нарушение режима пребывания привлечено 2 248 379 иностранных граждан, к уголовной ответственности за незаконное пересечение границы привлечено 846 иностранных граждан. Количество совершенных иностранными гражданами административных правонарушений и преступлений неуклонно растет.

Интересы охраны законности и правопорядка в государстве, защиты прав и законных интересов российских граждан обеспечиваются посредством

В нашем журнале публикуются впервые.

*

применения к иностранным гражданам, нарушающим нормы действующего законодательства в области обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации, мер административного принуждения различной целевой направленности и правового содержания.

В случае несоблюдения предписаний правовых норм, выразившихся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, правил пребывания или проживания на территории Российской Федерации, определяющих порядок регистрации и передвижения по территории России, выбор места жительства, порядок выезда за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, к иностранным гражданам применяется мера административного принуждения — депортация или мера административного наказания — административное выдворение. Выдворение и депортация являются одними из действенных средств регулирования миграционных отношений. В 2010 г. было выдворено за пределы Российского государства 24 057 иностранных граждан, депортировано 306 иностранных граждан, в 2009 г. 27 496 иностранных граждан было выдворено и подвергнут депортированию 61 иностранный гражданин.

Административное выдворение как вид административного наказания является мерой административно-правового принуждения, применяемой по постановлению судебных органов, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами (должностными лицами пограничных органов ФСБ России).

Наряду с административным выдворением к иностранным гражданам и лицам без гражданства, не соблюдающим режим пребывания или проживания в Российской Федерации, может быть применена и иная мера принудительного воздействия — депортация, которая по своей правовой природе представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.

В статье 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации» закреплено, что наряду с административным выдворением иностранных граждан и лиц без гражданства, не соблюдающим режим пребывания или проживания в Российской Федерации, может быть применена и иная мера принудительного воздействия — депортация, которая по своей правовой природе представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина в случае утраты или

прекращения законных оснований для дальнейшего пребывания в Российской Федерации '. Депортация, в отличие от административного выдворения, применяется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих статуса лиц, законно проживающих или пересекающих Государственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда в Российскую Федерацию документов.

Органы, которые уполномочены применять в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших установленный в Российской Федерации специальный режим пребывания (проживания), меры административно-правового принуждения можно разделить на две группы:

1) органы, уполномоченные возбуждать дело об административном правонарушении и составлять соответствующий протокол об административном правонарушении. Ими являются органы внутренних дел и органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции;

2) органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях: суды, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 18.8, 18.10, ч. 2 ст. 18.17, ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ; органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Как видим, происходит дублирование функций Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ при процедурах депортации и административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы России.

После того как Федеральная миграционная служба приняла решение о депортации, а суд наложил административное наказание в виде административного выдворения, иностранные граждане поступают в распоряжение органов внутренних дел, т. е. помещаются в специальные приемники для лиц, арестованных в административном порядке.

Практическая организация и содержание спец-приемников для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, осуществляется на основе нормативных правовых актов Российской федерации и субъектов Федерации и подзаконных актов, в частности приказов и инструкций органов исполнительной власти. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся административное и административно-процессуальное законодательство. На органы государственной власти субъектов Российской Федерации ложится бремя создания условий осуществления административного выдворения и депортации, реализации гарантий защиты

прав и свобод, законных интересов перемещаемых лиц. Так, в частности, лица, подлежащие депортации и административному выдворению, должны содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел (пограничных служб) либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, уставленном законом субъекта Федерации. Пока спецучреждения для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, созданы лишь в нескольких субъектах Российской Федерации.

Первое специальное учреждение для иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению и депортации по решению суда за пределы России, было создано в Москве. Оно представляло собой фактически следственный изолятор, однако режим мягче, а условия содержания лучше. После того как из Кодекса об административных правонарушениях была исключена статья о бродяжничестве, Правительством г. Москвы были созданы специальные учреждения на базе приемников-распределителей, являющихся подразделениями милиции общественной безопасности г. Москвы, реорганизуемых, в соответствии с федеральным законодательством Правительства Москвы, по согласованию с Министерством внутренних дел. Спецпри-емники поделили между лицами без определенного места жительства и иностранцами. Восемь из двадцати приемников перестроили под спецучреждения режимного типа для иностранцев. В них содержатся иностранцы из стран ближнего и дальнего зарубежья, в отношении которых суд принял решение о помещении иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения, до исполнения решения о депортации или административном выдворении 2.

В Санкт-Петербурге принято решение передать на праве безвозмездного пользования Главному управлению внутренних дел по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области дополнительные помещения для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации, до исполнения решения суда об административном выдворении и решения директора ФМС о депортации за пределы Российской Федерации 3. В Приморском крае в 2005 г. был принят Закон «О порядке создания специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению» 4. В Республике Башкортостан и ряде других субъектов организованы аналогичные специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению за пределы Российской Федерации.

Специальные учреждения создаются в форме государственных учреждений, финансирование которых, связанное с созданием и текущим содержанием спецучреждений, осуществляется из средств бюджета субъекта, в пределах лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год. Однако не все субъекты Российской Федерации имеют финансовую возможность создать и содержать специальные учреждения для иностранных граждан и лиц без гражданства. Содержание иностранных граждан в специальных учреждениях включается в состав расходов по депортации либо административному выдворению и возмещается спецучреждению в порядке, определенном законодательством Российской Федерации 5.

Согласно Правилам расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны, утвержденным постановлением Правительства России от 24 октября 2002 г. № 769, для Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной пограничной службы Российской Федерации федеральным бюджетом предусмотрены расходы на мероприятия по депортации и выдворению 6. Средства, выделяемые из федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства, преимущественно расходуются на:

а) приобретение проездных документов для иностранного гражданина (лица без гражданства), подлежащего депортации либо административному выдворению, а также (в случае необходимости) для соответствующих должностных лиц, сопровождающих указанных лиц;

б) содержание иностранного гражданина (лица без гражданства) в специально отведенном помещении либо в специальном учреждении до исполнения решения о депортации либо об административном выдворении;

в) оформление документов, необходимых для осуществления депортации либо административного выдворения иностранного гражданина (лица без гражданства);

г) совершение иных действий, непосредственно связанных с депортацией либо административным выдворением иностранного гражданина (лица без гражданства).

Специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению за пределы Российской Федерации, созданы не во всех субъектах Российской Федерации, поэтому эти лица содер-

жатся в обычных спецприемниках и приемниках-распределителях при ГУВД субъектов, что нарушает их права.

В статье 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой в рамках ООН 13 декабря 1985 г. 7, установлены права, которые являются наиболее важными:

а) право на жизнь и личную неприкосновенность: ни один иностранный гражданин или лицо без гражданства не могут быть подвергнуты произвольному аресту или содержанию под стражей; ни один иностранный гражданин или лицо без гражданства не должны быть лишены свободы иначе, как на основаниях и в соответствии с такой процедурой, которая установлена законом;

б) право на защиту от произвольного и незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь, в жилище или переписку;

в) право на равенство перед судами, трибуналами и всеми органами и учреждениями, отправляющими правосудие, и, при необходимости, на бесплатную помощь переводчика при различных разбирательствах и когда это предусмотрено законом.

Следует отметить, что спецприемники и приемники-распределители при ГУВД субъектов РФ не могут создать всех условий для содержания иностранных граждан. В частности, несовершеннолетние, в отношении родителей которых принято решение об административном выдворении с территории России, должны быть изолированы от родителей. Когда родителей и детей разлучают и направляют в разные, предназначенные для временного содержания места, это порождает распад семьи, страдания детей и родителей.

Становится очевидным, что проблемы такого характера должны решаться не только субъектами за счет собственных средств, но и при непосредственном участии органов государственной власти.

Только помещение в спецучреждение гарантирует выезд нежелательного иностранца за пределы Российской Федерации, так как те, кто подвержены решению директора ФМС о нежелательности пребывания и решению суда о назначении административного наказания в виде административного выдворения без содержания в спецучреждении, как правило, не покидают территорию России.

Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации — одно из самых затратных административных наказаний. Его стоимостное выражение также соотносимо (в сравнении с другими административными наказаниями) с уголовными санкциями. Спецификой депортации является возможность самостоятельного выезда иностранного

гражданина за пределы российской территории. Лицо, подвергнутое данной мере, обязано оплатить свой выезд, а компетентным органам исполнительной власти остается лишь убедиться в исполнении соответствующего постановления об административном правонарушении. Самостоятельный выезд затрудняет надзор за его осуществлением, поэтому реализация административного выдворения часто сопряжена с применением второй формы этого наказания — принудительной контролируемой высылки. В этом случае делинквент до фактического выезда содержится под стражей и отправляется за границу под конвоем. Если у него отсутствуют материальные средства на приобретение билетов, то расходы несет Российское государство: оплачиваются содержание иностранного гражданина в специальном помещении, сопровождение до границы, доставка в государство его гражданства.

Таким образом, вопросы, регулирующие процедуры депортации и административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, требуют внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство:

— в связи с тем, что дублируются функции Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы при процедурах депортации и административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан, целесообразно передать названные функции по административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федерации в ведение ФМС России и ее территориальных подразделений;

— создать специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации, во всех субъектах Федерации;

— финансирование специальных учреждений для иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации, осуществлять из средств федерального бюджета;

— штрафы, налагаемые на работодателей за использование труда иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся незаконно на территории Российской Федерации, направить на оплату расходов, связанных с процедурами депортации и административного выдворения за пределы РФ;

— организовать взаимодействие Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Министерства иностранных дел и ФСБ для оптимизации процесса получения подлинников документов, удостоверяющих

личность иностранцев и лиц без гражданства, необходимых для осуществления депортации или административного выдворения за территорию России.

1 О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации : федеральный закон от 25 июля 2002 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30, ст. 3032. С. 7775-7797.

2 О проекте закона о специальных учреждениях города Москвы для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению : постановление Правительства г. Москвы от 8 июня 2004 г. № 390-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 37.

3 О выделении дополнительных помещений для временного содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации : постановление Правительства Санкт-Петербурга от 18 августа 2004 г. № 1443 2. URL : Ьйр://шшш. lawmix.ru (дата обращения: 20.04.2011 г.).

4 О порядке создания специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению : закон

Приморского края от 26 января 2005 г. № 291-К3. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

5 Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства : приказ МВД России от 26 августа 2004 г. № 533 // БНА РФ. 2004. № 40.

6 Об утверждении Правил расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны : постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2002 г. № 769 (в ред. от 23 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 43, ст. 4275. С. 10261-10262 ; О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 24 октября 2002 г. № 769: постановление Правительства РФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52, ч. II, ст. 5501. С. 12768-12769.

7 Международные акты о правах человека : сб. документов. М., 1999. С. 406.