Конституционно-правовая природа парламентского контроля

36

Юридическая наука. 2015. № 4

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ

АБГАРОВ Степан Степанович

Аннотация: В статье рассматривается конституционно-правовая природа парламентского контроля с позиций необходимости дальнейшей разработки положений действующего законодательства Российской Федерации по данному направлению. Автором анализируются основные позиции по определению парламентского контроля и его юридических свойств. Предлагаются приоритетные направления практического использования и применения проанализированного опыта в современных российских условиях.

Annotation. The article examines the constitutional legal nature of parliamentary control from the position of the necessity to develop provisions of the current legislation of the Russian Federation in this course. The author analyzes the main points in the definition of parliamentary control and its legal properties. The article suggests priority guidelines ofpractical use and application of analyzed experience in current Russian conditions.

Ключевые слова: парламентский контроль, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, правовая сущность парламентского контроля.

Keywords: parliamentary control, the State Duma and the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation, legal essence ofparliamentary control.

Научный анализ особенностей парламентского контроля актуализирует теоретическое исследование сложившихся подходов к определению данного понятия, а также определяет правовую природу этого государственного правового института. Имплементация термина «парламентский контроль» начала активно использоваться в конституционной теории и практике институтов государственного строительства одновременно с процессом становления и развития парламентаризма. Отличительные особенности парламентского контроля обусловлены непосредственно правовой природой парламента как высшего законодательного и представительного органа, а также его положением в структуре органов государственной власти1.

По мнению Н.С. Крылова, правовой статус парламента как высшего органа законодательной власти обусловлен следующими факторами: отличительные особенности непосредственного исторического развития государственных институтов; конституционный строй; закрепляемые в основных законах принципы; структура партийной системы; политические

1 Пашенцев Д.А. Демократия и разделение властей в действующей Конституции России // Вестник Тверского государственного университета. Серия «Право». 2009. № 15. С. 111.

условия. Конституции демократических государств XXI века, закрепляя правовой статус парламента, создают правовые предпосылки для непосредственного функционирования парламентской системы2. А.А. Степанова отмечает, что отсутствие в конституционной норме термина «контрольный» в определении парламента никак не умаляет его предназначения как органа, реализующего непосредственно от имени народа данную форму контроля. Автор также отмечает, что закрепление парламента как непосредственно контрольного органа в Основном Законе Российской Федерации было бы не совсем корректным, «так как оно не будет отвечать подлинному смыслу парламента как непосредственно представительного и законодательного органа»3.

Обосновывая наличие у законодательных органов контрольной функции, И.В. Гранкин отмечает: «Законодательные органы наделены полномочиями по осуществлению государственной власти. Поэтому им присуща властная

2 См.: Крылова Н.С. Конституционные модели законодательной власти // Сравнительное конституционное право / отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 2002. С. 294.

3 См.: Степанова А.А. К вопросу о контрольных полномочиях парламента // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт : материалы науч. конф., г. Москва, 21-23 марта 2002 г. М. : Изд-во МГУ, 2003. С. 385.

Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

37

функция. Именно благодаря ей принятые законы носят общеобязательный характер. При необходимости они обеспечиваются принудительной силой государства и его правоохранительных органов. По мере развития законодательной функции властные проявления законодательных органов возрастают. Это влечет за собой необходимость осуществления ими контрольной функции. Данная функция является универсальной, то есть ее осуществляют законодательные органы всех видов. Но особенно ярко она проявляется в деятельности парламентов»4.

Из данной позиции следует, что контрольная функция парламента активно взаимодействует с другими его функциями. Действительно, эффективное выполнение им контрольной функции обеспечивает практическую реализацию законодательной функции. Отсутствие контроля за непосредственным исполнением нормативных правовых актов, по сути, утрачивает всякий смысл законодательной составляющей. Аналогичным образом контрольная функция активно взаимосвязана с функцией властной. Посредством именно такого контроля на практике актуализируются конкретные недостатки, связанные с реализацией законов, дается анализ практического правоприменения содержащихся в них норм в конкретных современных условиях, а также вырабатывается механизм их практического использования на практике.

Парламентский контроль важен также для эффективного взаимодействия парламентариев с российским обществом, интересы которого они представляют. Как замечает профессор Л.А. Нуд-ненко, без него реализация данной связи просто невозможна5. По мнению Ю.А. Тихомирова, «компетенция российского парламента состоит из пяти основных элементов: законодательной, представительной, конституционной, внутриорганизационной и контрольной. Эти составляющие служат своего рода предметными векторами и направлениями деятельности Федерального Собрания, причем их удельный вес и соотношение неодинаковы и меняются»6.

4 См.: Гранкин И.В. Парламентский контроль: новый этап развития // Российское государствоведение. 2014. №1. С. 39.

5 См.: Нудненко Л.А. Правовое регулирование депутатских запросов в законодательных органах государственной власти Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2. С. 8.

6 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М. : Номос,

2001. 192 с.

А.С. Автономов аргументированно подтверждает непосредственное наличие контрольных функций у парламента: «Контрольная функция (как, впрочем, и другие функции) законодательного органа вытекает из самой сущности парламента. В частности, в данном органе представлены разнообразные социальные и территориальные интересы. Он работает, как правило, открыто, на виду у избирателей и находится в постоянном и более тесном (по сравнению с другими федеральными органами государственной власти) контакте с гражданами благодаря работе депутатов в избирательных округах, лоббизму и прочим формам взаимодействия с институтами гражданского общества. Таким образом, выполняя возложенные на него задачи представительства граждан, парламент осуществляет контроль от их имени7.

Дискуссионным является то, что парламентский контроль непременно осуществляется только органами исполнительной власти. Как уже указывалось выше, он должен рассматриваться как универсальный механизм реализации контроля со стороны граждан за деятельностью не только исполнительных органов власти и их должностных лиц, а значительно большего количества субъектов (например, муниципальных служащих органов местного самоуправления, юридических лиц). С точки зрения правовой характеристики института парламентского контроля принципы, закрепленные в ст. 3 Конституции РФ, определяют общий субъект контроля, а также то, что именно народ России является непосредственным источником публичной власти в государстве, следовательно, представлен и общим субъектом парламентского контроля. Помимо этого, указанные принципы8 закрепляют взаимодействие граждан с органами государственной власти, в рамках которого вся система органов публичной власти в совокупности выражает посредством своей деятельности волю и интересы народа.

7 См.: Автономов А.С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт : материалы науч. конф., г. Москва, 21-23 марта 2002 г. М. : Изд-во МГУ, 2003. С. 154.

8 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

38

Юридическая наука. 2015. № 4

В юридической литературе, а также в нормативных правовых актах даже после принятия Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»9 отсутствует единое мнение в отношении сущностного содержания определения парламентского контроля. В науке российского конституционного права под парламентским контролем, как правило, понимают «конституционное полномочие Федерального Собрания Российской Федерации (представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ) по соответствию деятельности федеральных (региональных) органов исполнительной власти Конституции Российской Федерации и законодательству, по обеспечению эффективной реализации принимаемых парламентами зако-нов»10. Классическое определение парламентского контроля дано российскими учеными в области конституционного права М.М. Утя-шевым и А.А. Корнилаевой, которые определили его как осуществление высшим представительным органом государственной власти комплекса разнообразных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению обнаруженных в результате проверки нарушений и профилактики возможных несоответствий11.

По мнению К.К. Ненилина, оптимальным является определение немецкого ученого В. Стеффани, с точки зрения которого парламентский контроль - парламентский процесс проверки и определения формы проведения других, в частности, представителей исполнительной ветви власти и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) и/или косвенной (оппозиция) возможности использования санкций, а также высказывания политической точки зрения или позиции по факту получения информации, ее анализа и оценки, которые впоследствии должны быть выражены в положительной оценке или аргументированной критике. Таким образом, в данном случае определение парла-

9 Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

10 См.: Григорьева Е.П. Парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти: конституционноправовые аспекты : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 113.

11 См.: Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1. С. 98.

ментского контроля сводится исключительно к контролю над исполнительной властью в рамках практического непосредственного или косвенного применения санкций.

По мнению Р.Ш. Караева, «парламентский контроль - осуществляемый законодательным (представительным) органом государственной власти, его уполномоченными на то структурами, парламентариями или специально сформированными им для этой функции государственными органами комплекс различных легитимных мер по постоянному или ситуативному наблюдению, компетенционной или инициативной проверке деятельности исполнительных органов государственной власти, а также по устранению выявленных в результате такого обследования нарушений и предупреждению их возможных последствий»12. М.В. Баглай понимает парламентский контроль как право представительного органа участвовать в формировании органов исполнительной власти, требовать от данных органов отчеты о своей деятельности, а также отправлять в отставку правительство в целом или отдельных министров в случае признания их деятельности неудовлетворительной. В указанном случае ученый раскрывает понятие соответствующего контроля через конкретные формы его реализации. Подобный подход также представляется возможным, хотя парламентский контроль не ограничивается лишь приведенными форма-ми13. Однако он уточняет, что ведущая роль парламента может выражаться не только в непосредственном его верховенстве по отношению к другим государственным органам, но и в том, что он представляет интересы народа и в соответствии с этими интересами издает законы, регламентирующие наиболее важные общественные отношения. С.А. Авакьян обоснованно отмечает связь между парламентаризмом и парламентским контролем14. Можно даже сказать, что выполнение парламентом контрольной функции является непременным условием существования парламентаризма.

12 См.: Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005. С. 76.

13 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 505.

14 См.: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С. 7.

Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

39

Все представленные точки зрения на определение парламентского контроля так или иначе отражают его содержание. Необходимо отметить, что из теоретических проблем основной остается недостаточная ясность самого понятия парламентского контроля и перечня его форм. Действующее федеральное законодательство не содержит определения парламентского контроля. В научной литературе предложено множество вариантов такого определения, большинство из которых вызывает нарекания или сомнения.

На основании анализа сущностных характеристик считаем возможным предложить следующее общее определение парламентского контроля: парламентский контроль в Российской Федерации - это легитимная, непосредственно и напрямую связанная с принципом разделения властей деятельность Федерального Собрания РФ по наблюдению за осуществлением функционирования Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления, выявлению допущенных ими нарушений правоприменительной практики, выявлению конкретных условий нарушений, разработке эффективных предложений по профилактике аналогичных нарушений в дальнейшей перспективе.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О парламентском контроле» основными целями парламентского контроля являются: обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; укрепление законности и правопорядка; выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения; противодействие коррупции; изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения.

В ст. 3 Федерального закона «О парламентском контроле» закреплены принципы парламентского контроля: законность, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, разделение властей, самостоятельность и независимость субъектов парламентского контроля, системность, гласность. Как видно из указанного перечня, большинство из данных принципов являются общеправовыми и их соблюдение гарантировано Конституцией РФ. Исключение составляют, пожалуй, принцип самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля и принцип системности.

В науке конституционного права отмечается, что данный перечень можно дополнить и иными принципами. Так, А.Н. Чертков предлагает выделить следующие принципы парламентского контроля: демократизм, объективность, научность15. По нашему мнению, принципы объективности и научности не являются однозначно присущими парламентскому контролю. Принцип объективности в действующей правовой традиции считается спорным и не находит отражения в нормативных правовых актах, поскольку истина для каждого субъекта обладает особенными чертами, т. е. субъективна, и достижение объективной истины является заведомо невозможным. Кроме того, максимально приблизиться к объективной истине возможно только при учете субъективных факторов. Принцип научности также не может быть однозначно идентифицирован с парламентским контролем, поскольку субъекты последнего не обязаны иметь специальные научные знания и применять научные подходы при осуществлении своей деятельности. Напротив, данные субъекты обязаны реализовывать волю (наказы, поручения) своих избирателей, которые также не обладают специальными научными знаниями. Однако на этом основании принципом парламентского контроля может быть признан демократизм.

К признакам парламентского контроля, которые обоснованы многочисленными исследователями, относятся следующие: он является разновидностью федерального государственного контроля16; представляет собой комплекс

15 См.: Чертков А.Н. Цели, принципы парламентского контроля и специфика их реализации в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2013. № 8.

16 См.: Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 5.

40

Юридическая наука. 2015. № 4

различных проверочных мер, осуществляемых органами законодательной ветви государственной власти в отношении органов исполни-

17

тельной власти ; является видом государственно-правовой деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти (и его уполномоченных внутренних структур)17 18; представляет собой систему норм, регулирующих установленный порядок проведения контроля за деятельностью исполнительной власти19.

По времени осуществления парламентский контроль можно дифференцировать следующим образом: упреждающий парламентский кон-

троль, нацеленный на недопущение нелегитимной (или неэффективной) деятельности исполнительной власти (реализуется как самим законодательным органом, так и его вспомогательными органами: научно-исследовательскими

службами, счетными палатами, уполномоченными по правам человека); сопутствующий парламентский контроль, целью которого является контроль представительного органа за выполнением того или иного нормативного правового акта в рамках его правоприменения (как правило, в финансовой сфере); последующий парламентский контроль, представленный проверкой точности не только исполнения законов исполнительной властью, но и действиями (бездействием) ее представителей.

К числу основных, базисных видов парламентского контроля в Российской Федерации можно отнести: контроль за соблюдением и исполнением федеральных законов и законов субъектов РФ; контроль за деятельностью Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ; парламентский финансовый контроль; контроль за соблюдением прав и свобод человека; контроль за внешнеполитической деятельностью; контроль в сфере обороны и безопасности.

Таким образом, несмотря на то, что отличительные особенности классификации видов и принципов парламентского контроля относительно редко являются предметами научных

17 См.: Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2002. С. 18.

18 См.: Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации. С. 15.

19 См.: Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М. : Городец, 2005. С. 12.

дискуссий, следует отметить, что существующие точки зрения имеют некоторые расхождения. Также альтернативные позиции представлены в отношении проблемы характеристики полномочий парламента, касающихся реализации процедуры импичмента. А.А. Мишин полагает, что в вышеуказанных полномочиях просматриваются некоторые судебные полномочия парламентов20. Большинство других авторов склоняются к тому, что реализация процедуры импичмента относится исключительно к контрольным полномочиям парламента.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1. Приоритетной точкой зрения является та, согласно которой деятельность парламента ассоциируется в системной совокупности его законодательной, представительной и контрольной функций. В результате взаимосвязи данных основных функций парламента делается вывод о том, что законотворческий процесс должен реализовывать на практике потребности граждан, динамично и объективно отражать все изменения современного российского общества в аспекте практической реализации правовых норм, а также анализа правоприменительной практики, в том числе в рамках контрольных полномочий за исполнением действующего законодательства.

2. Отмечено, что характерная особенность деятельности парламента заключается в его системном функционировании. Полагаем, что законодательный корпус инициирует и связывает своими полномочиями все виды управленческой деятельности, следовательно, парламентский контроль рассматривается как оптимальный по отношению к его объектам, которые могут быть представлены разнообразными сферами правовых отношений.

3. Одним из основных принципов строительства российской государственности является принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ. В качестве основных положений в ней отмечено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также что органы этих ветвей самостоятельны. Однако данный принцип не должен рассматриваться как предос-

20 См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учеб. М. : Юстицинформ, 2008.

Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

41

тавление органам государственной власти абсолютной независимости друг от друга. Применение на практике вышеуказанного принципа должно обеспечиваться системой «сдержек и

противовесов» во взаимодействии между ними, где контрольная функция российского современного парламента представлена основополагающим элементом указанной системы.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 года № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ (редакция от 04.11.2014) «О парламентском контроле» // СЗ РФ. - 2013. - № 19. - Ст. 2304.

3. Авакьян, С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 8.

4. Автономов, А.С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт : материалы науч. конф., г. Москва, 21-23 марта 2002 г. - М. : Изд-во МГУ, 2003.

5. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1998.

6. Бендюрина, С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003.

7. Гранкин, И.В. Парламентский контроль: новый этап развития // Российское государствоведение. - 2014. - № 1.

8. Григорьева, Е.П. Парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти: конституционно-правовые аспекты : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2012.

9. Караев, Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2005.

10. Коврякова, Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. - М. : Городец, 2005.

11. Корнилаева, А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Уфа, 2002.

12. Крылова, Н.С. Конституционные модели законодательной власти // Сравнительное конституционное право / отв. ред. В. Е. Чиркин. - М., 2002.

13. Мишин, А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учеб. - М. : Юстицинформ, 2008.

14. Нудненко, Л.А. Правовое регулирование депутатских запросов в законодательных органах государственной власти Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - № 2.

15. Пашенцев, Д.А. Демократия и разделение властей в действующей Конституции России // Вестник Тверского государственного университета. - Серия «Право». - 2009. - № 15.

16. Степанова, А.А. К вопросу о контрольных полномочиях парламента // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт : материалы науч. конф., г. Москва, 21-23 марта 2002 г. - М. : Изд-во МГУ, 2003.

17. Тихомиров, Ю.А. Теория компетенции. - М. : Номос, 2001.

18. Утяшев, М.М. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ / М.М. Утяшев, А.А. Корнилаева // Право и политика. - 2001. - № 1.

19. Чертков, А.Н. Цели, принципы парламентского контроля и специфика их реализации в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. - 2013. - № 8.