Нормативная составляющая позиционирования политических элит Приволжского федерального округа во власти

Политические процессы и практики

Сергей УСТИНКИН, Юлия ПОЛЯКОВА

НОРМАТИВНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ПОЗИЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ЭЛИТ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА ВО ВЛАСТИ

В рамках настоящей публикации рассматривается нормативный аспект позиционирования региональной политической элиты во впасти. В данном случае авторы акцентируют внимание на избирательном праве и законодательстве, регулирующем деятельность депутатского корпуса шести регионов Приволжского федерального округа.

The publication considers the legal aspect of positioning of regional political elite into authority. In this case authors bring to a focus the suffrage and the legislation, which regulates activity of the deputy corpus of six regions of Privolzhsky federal district.

Ключевые слова:

позиционирование во власти региональных политических элит, нормативная составляющая, региональное избирательное право, региональная избирательная система, политическая система, политический процесс; positioning of regional political elites in the authority, the legal component, the regional electoral system, the regional suffrage, political system, political process.

Региональное избирательное право в основном регулирует механизмы проведения выборов, подготовки этого мероприятия и осуществления избирательных кампаний как отдельными кандидатами, так и политическими партиями. Очень незначительно в нем представлены ресурсы влияния губернатора или президента на селекцию элит в субъекте. Однако если такие моменты имеют место, то их роль, безусловно, носит определяющий характер, поскольку тем самым правящие элиты закрепляют свое доминирующие положение в субъекте на законодательном уровне.

Согласно федеральному законодательству1, выборы в региональный парламент проходят по смешанной системе — половина депутатского корпуса избирается по одномандатным округам, половина — по единому округу. Выборы в представительные органы муниципальных образований, как правило, регулируются местными уставными документами.

Соответствующее законодательство Татарстана и Башкортостана в обоих случаях представлено избирательными кодексами2, которые регламентируют все выборные процессы в регионе — избрание депутатов в легислатуру и представительные органы МСУ, должностных лиц местного самоуправления. Исследуемые документы носят исключительно рабочий характер — в них прописаны механизмы проведения кампаний, организация выборов и полномочия избирательных комиссий.

Важным представляется факт, что избирательная система титульных субъектов претерпела значительные изменения в период приве-

1 Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // http://www.rg.ru

2 Закон Республики Татарстан от 7 мая 2007 года «Избирательный кодекс Республики Татарстан» // www.tatar.ru; Закон Республики Башкортостан «Кодекс Республики Башкортостан о выборах» (в ред. законов РБ от 03.07.2007 № 451-з; от 31.10.2007 № 471-з; от 16.11.2007 № 484-з; от 24.06.2008 № 19-з; от 29.10.2008 № 43-з) // www.gsrb.ru

УСТИНКИН

Сергей

Васильевич — д.и.н., профессор, заведующий кафедрой

политологии ННГУ им. Н.И. Лобачевского

unesco@nngasu.ru

ПОЛЯКОВА

Юлия

Сергеевна — аспирант кафедры политологии ННГУ им. Н.И. Лобачевского; специалист 1-й категории Министерства внутренней политики Нижегородской области

уи1уа-шагапома@

yandex.ru

дения регионального права в соответствие федеральным нормам. Доминирование исполнительной ветви власти в титульных регионах, ее ярко выраженная вертикальная структура подчинения обусловливают преобладание принципов подбора и рокировки управленческих кадров, характерных для всех закрытых типов элит. В этой связи выборное законодательство в обоих случаях являлось механизмом рекрутирования политической элиты, устраивающей президента и его ближайшее окружение.

Избирательное законодательство Татарстана, согласно Конституции республики в редакции 1992 г., допускало возможность безальтернативных выборов. Согласно ст. 77, в бюллетень могло быть внесено любое число кандидатов, что на практике означало допущение регистрации одного кандидата в округе. Следует отметить, что «на безальтернативной основе дважды избирался президент М.Ш. Шаймиев, в 1995 г. таким же образом была избрана в Государственный Совет почти половина глав районных и городских администраций»1.

Особенность действовавшей в Татарстане с марта 1995 г. избирательной системы заключалась в совмещении принципов территориального представительства (67 примерно равных по числу избирателей округов) и административно-территориального (63 округа в районах и городах республиканского подчинения)2. Аналогичная ситуация имела место в Республике Башкортостан (количество административно-территориальных избирательных округов соответствовало количеству муниципальных образований: 148 — по два депутата от каждого района или города).

Представители, избранные от административно-территориальных округов, работали в республиканских легислатурах на неосвобожденной основе. Цель образования таких округов, в первую очередь, заключалась в обеспечении избрания глав местных администраций депутатами Госсовета Татарстана и курултая Башкортостана. В результате региональные парламенты почти наполовину формировались из руководителей муниципальных

1 Зазнаев О.И. Региональные политические процессы в республиках Поволжья и Приуралья // www.policy03.narod.ru

2 Красильникова О. Демократия или имитация? Политический режим в Татарстане // http:// www.789.ru/portal/modules.php?name=News&file= article&sid=4l25

образований, назначаемых и снимаемых с должности президентами республик.

Итогом действовавшего в 1990 гг. избирательного права в Татарстане стал непрофессиональный законодательный орган: подавляющее большинство депутатов (84%) осуществляли свои полномочия, не прекращая производственную или служебную деятельность. Оставшиеся представители работали на постоянной основе, образуя так называемый «малый парламент». Подобный подход к формированию республиканской легислатуры обусловливал подчиненное положение представительного института по отношению к исполнительной власти.

Основное отличие Государственного Собрания Республики Башкортостан от Государственного Совета Татарстана состоит в том, что курултай является двухпалатным законодательным органом: одна палата формируется из профессиональных депутатов (законодательная палата), другая

— по принципу деятельности на неосвобожденной основе (палата представителей).

Согласно Конституции Башкортостана в редакции 1993 г., нижняя палата Государственного Собрания состояла из 40 депутатов, верхняя — из 145. В палату представителей депутаты избирались на основе мажоритарной системы в примерно равных по численности одномандатных округах. Запрет на совмещение депутатского мандата с должностью государственной службы распространялся только на нижнюю палату парламента. Обе составные части башкортостанской легислатуры были наделены равными полномочиями в сфере осуществления контроля над правительством и президентом, что противоречило принципу разделения властей, регламентируемому российской конституционной системой, и принципу автономии палат, провозглашенному в Основном законе республики.

Названные несоответствия избирательной системы исследуемых республик общероссийскому законодательству в течение длительного времени не привлекали внимания Конституционного суда и прокуратуры. Однако с мая 2000 г., после опубликования ряда указов президента Российской Федерации В.В. Путина, начался процесс приведения региональных законов в соответствие с федеральными нормами. В результате через полтора года Конституции Татарстана и Башкортостана претерпели значительные изменения. В частности, были отме-

нены выборы в Государственный Совет и курултай по административно-территориальным округам. Кроме того, избранные депутаты обязаны в недельный срок сложить с себя полномочия и уйти в отставку с занимаемой должности на государственной службе.

Таким образом, правовые практики, присущие избирательным системам титульных республик в 1990-х гг., создавали условия для тотального подчинения представительных институтов органам исполнительной власти во главе с президентом. Внесенные в региональное законодательство изменения вывели действующие в субъектах механизмы формирования политических элит за пределы нормативной базы. В этой связи особый интерес представляют акты, регулирующие деятельность депутатского корпуса в Татарстане и Башкортостане, поскольку данный сегмент политической элиты находится в заведомо подконтрольном положении по отношению к правящим республиканским группам.

Например, в законе «О статусе депутата Государственного Совета Республики Татарстан»1 прописано, что работающие на постоянной основе депутаты приравниваются к министрам правительства региона. Председатель Государственного Совета, его заместители и секретарь по должности равнозначны премьер-министру. В аналогичном документе Башкортостана2 подобные нормы не регламентируются.

В то же время здесь следует отметить, что в законах исследуемых республик, регулирующих деятельность представительных органов власти, указывается на право решающего голоса законодателей по всем вопросам, рассматриваемым легислатурой, а также право доступа к источникам информации и государственным бумагам всех уровней. В целом же на основании анализа нормативной базы первой пары регионов можно заключить, что парламент Татарстана обладает большими полномочиями, чем курултай в Башкортостане, это находит выражение в более широких социальных гарантиях депутатской деятельности.

1 Закон Республики Татарстан от 26 февраля 2004 года «О статусе депутата Государственного Совета Республики Татарстан» // www.tatar.ru

2 Закон Республики Башкортостан «О статусе депутата Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан» (в ред. законов РБ от 03.02.2005 № 148-з; от 24.03.2005 № 169-з; от 17.07.2006 № 352-з; от 28.02.2008 г. № 547-з) // www.gsrb.ru

В Татарстане, кроме того, действует закон «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Татарстан»3. Документ, в принципе, носит общий характер; среди прав указанных работников МСУ применительно к данному исследованию интерес представляют гарантия доступа к информации и документам, необходимым в работе, и первоочередной прием должностными лицами (ст. 2). Эти преференции служащим местного самоуправления предоставляются на основании рамочного федерального закона4. В качестве общего вывода по соответствующему законодательству рассматриваемых национальных территорий стоит акцентировать внимание на жестком контроле над руководителями территориальных единиц со стороны исполнительной власти субъектов.

Следует отметить, что избирательное право прочих исследуемых субъектов не имеет такой богатой истории, как в титульных республиках, пожалуй, за исключением системы выборов в Саратовской обл. Документы, регулирующие деятельность депутатского корпуса, ограничены рамками федерального законодательства, поэтому говорить о каких-то специфических чертах можно только условно.

В частности, акты5, регулирующие избрание депутатов легислатур Нижегородской и Саратовской обл., имеют многочисленные общие черты, что, в принципе, объясняется существованием общероссийского закона6, согласно которому выборы в пар-

3 Закон Республики Татарстан от 15 января 2009 года «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Татарстан» // www.tatar.ru

4 Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // http://www.rg.ru

5 Закон Нижегородской области от 17 декабря 2001 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области» // www. zsno.ru; Закон Саратовской области от 21 марта 2001 года «О Саратовской областной Думе» // www.zsso.ru

6 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // http://www.rg.ru

ламенты субъектов проходят по смешанной системе.

Следует отметить, что подобная избирательная практика в Саратовской обл. существовала еще до принятия соответствующих поправок на федеральном уровне. Согласно первым редакциям положения о выборах в областную Думу, 25 депутатов избирались по мажоритарному принципу в одномандатных округах, 10 — на основании пропорционального представительства по партийным спискам1. Последнее обстоятельство обусловливало активность региональных отделений политических партий на фоне слабой представленности этих акторов в политическом процессе остальных субъектов. Впоследствии порядок формирования Думы был изменен, выборы в областной парламент 1997 г. уже проходили по одномандатным округам.

Действующее в исследуемых областях законодательство о муниципальных выборах на данном этапе представляет особый интерес. Прежде всего, на нормативном уровне данных субъектов делается ссылка на то, что механизм избирания депутатов в представительные органы муниципального образования прописывается в уставных документах. Так, в соответствующем законе Саратовской обл.2 (ст. 4) устанавливается минимум жителей района для проведения выборов по смешанной либо мажоритарной системе. Стоит акцентировать внимание на ст. 4, п. 4 акта «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области», где регламентируется избрание не менее одной трети депутатского корпуса по партийным спискам в поселениях, являющихся городскими округами, но не закрытыми административными образованиями. Представляется, что эта статья, в первую очередь, регламентирует доступ НРО ВПП «Единая Россия» как партии власти к участию в деятельности законодательных органов муниципалитетов. Селекция элит в таких крупных территориальных единицах по определению подконтрольна губернатору. Кроме того, эти процессы в Нижегородском регионе усилились с приходом на должность губернатора В.П. Шанцева, который, являясь членом правящей партии, принимает

1 Динес В., Николаев А. Опыт становления регионального парламента // Власть, 2004, № 12, с. 58.

2 Закон Саратовской области от 21 октября 2005 года «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области» // www.zsso.ru

непосредственное участие во всех значимых событиях на уровне ее регионального отделения.

Подобная ситуация имеет место и в Саратовской обл. — в городских округах с численностью населения свыше 50 0000 жителей обязательны выборы по смешанной системе (закон «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области», ст. 4). Ведущие позиции «Единой России» в регионе обусловливаются также фактором личного влияния В.В. Володина.

Обращаясь к законодательству второй пары субъектов, регулирующему деятельность депутатского корпуса, следует отметить, что нижегородский вариант данного документа многократно изменялся. Окончательные версии законов рассматриваемых областей регламентируют депутатскую деятельность в соответствии с федеральными нормами и гарантируют доступ к информации и прием должностными лицами, что само по себе подразумевает привилегированное положение представителей депутатского корпуса местных легислатур. Однако в акте «О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области» присутствует очень интересный момент. Статья 11 указывает на право депутата устранять нарушения законов, прав, свобод и законных интересов граждан. Должностные лица органов государственной власти, МСУ, организаций, к которым обращено требование депутата об устранении правонарушений, обязаны незамедлительно принять меры и при необходимости привлечь виновных к ответственности. Такая постановка вопроса в нижегородском областном законодательстве позволяет депутатскому корпусу оказывать более значительное влияние на местную политическую систему, чем это регламентируется статусом депутата, поскольку именно данная статья предопределяет вмешательство в экономические и социальные процессы в регионе, в том числе в дела организаций, расположенных на нижегородской территории.

Следует отметить, что в Саратовском регионе, помимо закона «О статусе депутата областной Думы», действует закон «Об отзыве депутата областной Думы», согласно которому жители избирательного округа могут инициировать увольнение законодателя. Это, в свою очередь, позволяет констатировать существование определенного ресурса управляемости сегмента политической элиты, сосредоточенного

в парламенте. В Саратовской обл. действует некая система сдержек и противовесов во взаимоотношениях исполнительных и законодательных органов власти, что на нормативном уровне находит выражение в осуществлении Думой контроля за деятельностью правительства и де-факто

— за составом депутатского корпуса со стороны высшей исполнительной власти региона.

Таким образом, для Саратовской и Нижегородской обл. характерно вмешательство исполнительных институтов во внутренние процессы представительных органов как регионального уровня, так и муниципальных образований на фоне довольно широких полномочий последних. Об этом, в частности, свидетельствуют некоторые нормы избирательного права и в большей степени — документы, регулирующие статус народных представителей.

Законодательство Ульяновской и Пензенской обл., регулирующее избрание депутатского корпуса региональных парламентов, называет те же выборные механизмы, что действуют в прочих исследуемых субъектах. Правовые акты данных регионов, посвященные выборам глав муниципальных образований, регламентируют наличие мажоритарной системы относительного большинства. Длительность исполнения полномочий руководителями территориальных единиц устанавливается местными уставами, однако не должна превышать пятилетний срок. В целом можно заключить, что избирательное право Ульяновской и Пензенской обл. в основном посвящено технической составляющей проведения кампаний и непосредственно выборов и, как следствие, предназначено для работы избирательных комиссий субъектов.

Законодательство Ульяновской и Пензенской обл. в части регламентирования статуса представителей депутатского корпуса содержит механизмы осуществления полномочий и некоторые социальные гарантии. В частности, это право на депутатский запрос, депутатское обращение, доступ к необходимой в работе информации и прием в первоочередном порядке должностными лицами. Данные документы не имеют значимых отличий от аналогичных законов прочих изучаемых субъектов федерации.

В законе Ульяновской обл., регулирующем гарантии осуществления полномочий депутатами и главами административных образований, в основном прописаны социальные гарантии (в том числе компенсации данным лицам за проезд, проживание во время командировок, ежегодный оплачиваемый отпуск и прочее).

В документе Пензенской обл. более детально рассматриваются механизмы функционирования выборных должностных лиц и депутатов представительных органов МСУ. В частности, отмечается, что предприятия и учреждения, действующие на территории муниципалитета, обязаны содействовать данным лицам в осуществлении полномочий, в том числе безвозмездно предоставлять помещение для проведения встреч с избирателями и т.д. (ст. 3).

Таким образом, в Пензенской обл. действуют достаточно широкие гарантии осуществления полномочий органами местного самоуправления, причем эти нормы прописаны гораздо подробнее, чем в соответствующем документе Ульяновской обл. Более того, в Ульяновской обл. в настоящее время проходит реформа МСУ, инициированная губернатором С.И. Морозовым, целью которой является реорганизация муниципальной власти посредством отказа от выборной практики назначения руководителей территориальных образований. В региональном экспертном сообществе существует точка зрения, что подобные изменения направлены в первую очередь на создание условий для прямого подчинения управленческих структур областной столицы первому лицу субъекта.

В целом соответствующие нормативные акты исследуемых субъектов закрепляют преобладание исполнительной ветви власти, однако степень ее доминирования в политическом процессе рассматриваемых пар регионов неоднородна. Своего апогея оно достигает, как уже отмечалось, в национальных республиках. В нетитульных субъектах существует примерно одинаковый законодательно закрепленный ресурс влияния губернаторов на внут-риэлитные конфигурации. Однако для Нижегородской и Саратовской обл. характерна большая развитость демократически ориентированных управленческих практик, регламентируемых на нормативном уровне, по сравнению с Ульяновской и Пензенской обл.