Роль налогов в обеспечении финансовой самостоятельности регионов

УДК 336.22

Е.К. Климова

РОЛЬ НАЛОГОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНОВ

Рассмотрены некоторые проблемы межбюджетных отношений. Сложившийся механизм распределения налогов не обеспечивает стабильности экономики. Приведены данные о поступлении налогов в бюджет Пермского края на 2012, 2013 годы. Подчеркивается значимость налоговых доходов для повышения возможностей региона.

Ключевые слова: налоговая система, налоговый федерализм, налоговый потенциал, налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций.

Налоговая система, формируемая в России с 1991 года на основании Закона «Об основах налоговой системы», а с 1999 года на основании Налогового кодекса, соответствует западным образцам по видам налогов, по налоговому бремени. Значительные преобразования налоговой системы РФ произошли за период 2004-2010 годов: была создана конкурентоспособная налоговая среда, реформировано управление налоговым процессом и существенно увеличились поступления налогов, администрируемых ФНС России. Создана стройная трехуровневая система управления налогообложением, сокращено число управлений Центрального аппарата, совершенствуется организация функционирования налоговой службы на региональном и федеральном уровне. Уровень налоговой нагрузки российской экономики (для всех отраслей) имеет тенденцию к снижению, налоговое бремя в РФ ниже, чем в странах ОЭСР. Налоговая система РФ демонстрирует повышательный тренд в период устойчивого экономического роста и понижательный тренд в период экономического спада, что сработало в период последнего кризиса как встроенный стабилизатор [3, с. 46].

Налоговая система должна обеспечивать стабильность экономического развития страны, единство, устойчивое формирование бюджетных доходов, необходимых для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [6, с. 34].

Цель данного исследования - подчеркнуть роль налогов в формировании доходов бюджетов субъектов, выделить налоги, в большей мере способные поддерживать финансовую самостоятельность региона.

© Климова Е.К., 2014

Климова Елена Калисатаровна - ст. преподаватель кафедры экономической теории ФГБОУ ВПО «Пермский национальный исследовательский политехнический университет», e-mail: KLimovaLK@gmail.com.

Федеративное устройство российского государства предполагает бюджетный федерализм, налоговый федерализм. Бюджетный федерализм, понимаемый как отношения между бюджетами разных уровней, нуждается сегодня в корректировке. Проблема состоит в разграничении уровня доходов, налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы. Бюджетно-налоговый федерализм базируется на сочетании интересов территориальных бюджетов и федерального бюджета. Налоговым кодексом определяется четкое разграничение налогов по уровням бюджетно-налоговой системы. За региональным и местным уровнями в РФ закрепляются не самые доходные налоги (региональные налоги: транспортный, на игорный бизнес, на имущество организаций), плюс отчисления от федеральных налогов (налог на прибыль организаций).

Сложившийся механизм распределения налогов между уровнями бюджетной системы сегодня не справляется со своей главной задачей - поддержание стабильности экономики. «В современной России распределение доходов по уровням бюджетной системы базируется на сочетании фиксированного, дистрибутивного и нормативного метода. На данном этапе социально-экономического развития РФ такая комбинация неэффективна, она способствует увеличению доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала» [4, с. 87]. Вследствие этого наблюдается сильный разрыв в уровнях обеспеченности налогами собственных доходов бюджетов субъектов РФ. Сегодня лишь 11 из 83 регионов обладают достаточной бюджетной обеспеченностью. Уровень бюджетной обеспеченности до распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2013 год (и после распределения дотаций) выше 1 имеют следующие регионы:

Белгородская область 1,063

Московская область 1,013

Остальные регионы в той или иной степени являются дотационными [10]. Регионы, получившие наибольший объем дотаций (в тыс. руб.) на 2013 год:

Москва

Ленинградская область Санкт-Петербург Республика Коми Республика Татарстан Пермский край Тюменская область Красноярский край Сахалинская область

3,399 1,031 1,750 1,005 1,161 1,036 2,534 1,156 1,499

Республика Саха (Якутия) Республика Дагестан

52 354 366 44 310 034

Камчатский край Чеченская Республика Республика Бурятия Ставропольский край

30 488 036 18 237 851 13 977 065 13 141 752

Согласно статистическим данным Минфина России, наибольший удельный вес в величине налогового потенциала регионов составляют налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и налог на имущество организаций.

Тот факт, что 72 субъекта Российской Федерации являются дотационными регионами, свидетельствует об исчерпании ресурса данного метода. Такой порядок не обеспечивает условий для повышения финансовой самостоятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления, поэтому необходимо задействовать другие механизмы выравнивания обеспеченности субъектов.

Проблема растущих долгов в регионах активно обсуждается и в Госдуме, и в Совете Федерации РФ. В 10 регионах страны госдолг превысил 100 % доходов. Налоговая нагрузка по субъектам сильно дифференцирована. Необходимо стимулировать регионы к наращиванию собственной налоговой базы, собственного налогового потенциала, надо поощрять, а не лишать поддержки регионы, которые добились увеличения собственной доходной базы, и учитывать это при распределении федеральных дотаций.

Финансовая самостоятельность регионов определяется величиной финансового и налогового потенциала и предопределяется разграничением налогов между бюджетами. В то же время финансовые обязательства передаются с федерального уровня на региональный без достаточного уровня финансового обеспечения.

Решение долгосрочных экономических задач, предусмотренных Стратегией инновационного развития России требуют повышения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ. Особое место в решении данных задач занимает сбалансированность и устойчивость бюджетов субъектов Российской Федерации.

В «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» [5] четко звучит тезис о необходимости снижения налоговой нагрузки на труд и капитал; повышение налоговой нагрузки на потребление, на рентные доходы; оптимизации налоговых льгот, что свидетельствует о предполагаемых существенных изменениях налоговой системы РФ.

Новый импульс к активизации деятельности государственных органов управления в части решения задачи по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ дает принятие в 2013 году государственной программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответст-

венного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». Основными направлениями развития сферы государственной программы являются [11]:

• повышение самостоятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• снижение зависимости консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от финансовой помощи, поступающей из федерального бюджета;

• развитие программно-целевых методов управления общественными финансами;

• повышение качества управления региональными и муниципальными финансами.

В соответствии с этой программой предполагается сокращение финансовой помощи территориальным бюджетам из федерального бюджета на 12 % к 2020 году. В последующем Минфин предлагает региональным властям выбирать между помощью федерального бюджета и самостоятельностью в распоряжении финансовыми ресурсами.

Модернизация экономики требует модернизации налоговой системы, оптимизации налоговой нагрузки, создания условий для инновационной деятельности, пересмотра удельного веса федеральных, региональных и местных налогов.

Увеличение налогового потенциала региона может осуществиться на основе изучения и научного определения экономического потенциала или путем увеличения налогового бремени. Налоговое бремя и среднедушевой валовой внутренний продукт - это корреспондирующие понятия. По уровню ВВП на душу населения Россия серьезно отстает от западных стран, а по налоговому бремени стоит в одном ряду со Швейцарией, Великобританией, Германией [6, с. 35]. Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базами.

Необходимо тщательно определить налоговую базу и экономический потенциал российских регионов и с учетом их различий даже в рамках действующей налоговой системы перегруппировать их налогообложение, а в дальнейшем принять такую налоговую систему, которая позволит выявить реальный налоговый потенциал и обеспечить устойчивый экономический рост каждого региона [6, с. 35].

Выравнивание доходов бюджетов могло бы осуществляться через налоговую базу, а именно через перераспределение прав на управление налоговой базой. Речь идет о возможности децентрализации налоговых полномочий, закрепление налоговой базы за определенным уровнем власти, т.е. децентрализации доходов.

Неналоговые доходы могут многократно увеличить доходную часть региональных и местных бюджетов. Помимо традиционных неналоговых доходов необходимо использовать и развивать такие неналоговые доходы, как сдача в лизинг и в аренду государственного имущества, земли, лесов и водоемов, полное изъятие рентных доходов. Необходимо расширять финансовые источники неналоговых доходов, выпускать федеральные, региональные, муниципальные ценные бумаги.

Пермский край всегда считался относительно благополучным регионом с точки зрения доходов бюджета. Пермский край относится к регионам с высокой инновационной активностью, а также входит в группу из 20 регионов, которые в соответствии с Постановлением Правительства РФ поощряются (по итогам 2011 г.) за достижение наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала [10].

Показатели социально-экономического развития и результативности деятельности Пермского края за 2011 год свидетельствуют о положительной динамике роста производства: почти на 9 % выросло промышленное производство, на 23 % - сельхозпроизводство. Но при этом на 3,5 % снизились реальные доходы населения. Как подчеркивал губернатор [1], не удалось изменить отрицательную миграционную динамику (край покинуло 807 чел.), возобновить рост ввода жилья (он снизился на 4 %), обеспечить реальную доступность медицинских услуг и детских садов. Нельзя сказать, что закладывались условия для решения этих проблем в будущем: темпы роста инвестиций по полному кругу недотянули 3,5 % до планового показателя; показатель привлечения федеральных финансовых средств снизился на 22 % [1].

Информация по поступлению налогов и сборов в Пермском крае за 2012 год свидетельствует, что основная часть доходов во все уровни бюджетов формируется за счет поступлений [7]:

• налога на добычу полезных ископаемых - 65,6 млрд руб. (30,4 %),

• налога на прибыль организаций - 41,9 млрд руб. (19,4 %),

• налога на добавленную стоимость - 33,7 млрд руб. (15,7 %),

• налога на доходы физических лиц - 32,4 млрд руб. (15,1 %).

Основной объем доходов консолидированного бюджета Пермского края

сформирован за счет: налога на прибыль организаций (34,3 % в общем объеме доходов), налога на доходы физических лиц (31,4 %), акцизов (15,7 %). При этом поступления налога на прибыль организаций увеличились к уровню 2011 года на 4,4 %, или на 1,4 млрд руб. Налог на доходы физических лиц поступил в сумме 32,4 млрд руб. По сравнению с 2011 годом поступления выросли на 12,7 %.

В бюджет Пермского края за 2012 год поступило более 76,5 млрд руб. администрируемых налоговыми органами доходов, превысив уровень соответствующего периода 2011 года на 19,8 %. Основная доля поступлений

обеспечена поступлениями налога на прибыль организаций (46,3 %), налога на доходы физических лиц (25,5 %), налога на имущество организаций (10 %), акцизов (11,4 %) [7].

Губернатор Пермского края в своем докладе о деятельности правительства края в 2012 году подчеркивал [1]: валовой региональный продукт (ВРП) Прикамья по итогам 2012 года составил 1 трлн 267 млрд руб. - это 10-е место в России. В пересчете на душу населения тоже получается неплохо: 15-е место. По объему отгрузки товаров промышленного производства также хорошо: регион занимает 8-е место в России и 2-е - в Приволжском федеральном округе. Вместе с тем по индексу промышленного производства - 72-е (!) место в России. По динамике реальных денежных доходов - 74-е.

По оценкам Министерства финансов РФ, налоговый потенциал и бюджетная обеспеченность Прикамья выше среднего уровня по стране (край занимает 12-е место среди регионов России по уровню налогового потенциала). Основными источниками доходов бюджета Пермского края, как и у других субъектов Федерации с сопоставимым уровнем ВРП на душу населения (Самарская, Оренбургская области, Красноярский край, Республика Коми), являются налог на прибыль и налог на доходы физических лиц. По итогам 2012 года налог на прибыль составил 34 % доходов консолидированного бюджета Пермского края (средний показатель по Российской Федерации составляет 25 %, а по Приволжскому федеральному округу - 23 %), а налог на доходы физических лиц - 31 % [7]. Статистические данные [13] говорят о высокой степени зависимости краевого бюджета от налога на прибыль и от финансового состояния крупных налогоплательщиков (что характерно для развитых промышленных регионов), но именно налог на прибыль является источником нестабильности его доходной базы. Налог на прибыль в большой мере зависит от экономической конъюнктуры и учетной политики крупных компаний (по этой причине в федеративных государствах налог на прибыль корпораций обычно зачисляется в федеральный, а не региональный бюджет) [2].

Доходы консолидированного бюджета Пермского края в январе-сентябре 2013 года сформированы, в основном, за счет налога на доходы физических лиц (удельный вес 33,2 % в общем объеме доходов), налога на прибыль организаций (29,9 %) и акцизов (17,4 %). Поступления налога на прибыль организаций снизились к уровню 2012 года на 17,2 %, или на 4,8 млрд руб. [8].

Поступления в бюджет Пермского края за 9 месяцев 2013 года составили 54,3 млрд руб. и снизились к аналогичному периоду 2012 года на 5,9 %, или на 3,4 млрд руб. Формирование доходов краевого бюджета в анализируемом периоде обеспечено, в основном, за счет поступлений налога на прибыль организаций (43 %), налога на доходы физических лиц (25 %) и налога на имущество организаций (13 %) [8]. В «Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» [9],

разработанном Минэкономразвития России, эта негативная тенденция уже отслеживалась: «Наихудшая динамика промышленного производства ожидается в Пермском крае, который сохранит прирост валового продукта за счет продолжения инвестиционных программ естественных монополий и поддержки государством внутреннего спроса (109 % в 2016 году к уровню 2012 года), но объемы промышленной продукции, производимой в крае, к 2016 году сократятся на 27,5 %. Доминирующее влияние на динамику и структуру промышленности региона окажут отрицательные темпы роста основных обрабатывающих производств: химического производства (в том числе производства удобрений), производства нефтепродуктов, обработки древесины, которые в свою очередь будут зависеть от внешнего спроса и цен на основную экспортную продукцию. (Негативная динамика развития промышленности Пермского края прогнозируется в условиях ожидаемого снижения цен на нефть в 2014 году.) Таким образом, в 2016 году объем промышленного производства будет ниже уровня 2012 года в 12 субъектах Российской Федерации» [9].

На примере Пермского края очевидно, что налоговая база региона, финансовая самостоятельность региона, его возможности во многом зависят от налогов, прежде всего от налога на прибыль, который уплачивают крупнейшие налогоплательщики. Ситуация 2013 года изменилась, сокращение поступлений от налога на прибыль связаны, в том числе, с изменением налогового законодательства. В 2012 году вступили в силу изменения в налоговом законодательстве, позволяющие создавать так называемые консолидированные группы налогоплательщиков. Одновременно введены изменения в налог на имущество организаций, отменены некоторые льготы, и это должно было помочь компенсировать потери от налога на прибыль. В Пермском крае увеличение поступлений по налогу на имущество не сможет полностью компенсировать потери от налога на прибыль.

Таким образом, Пермский край использует пониженную ставку по налогу на прибыль и при этом имеет достаточно высокий уровень поступлений от этого налога, краевой бюджет наполняется за счет поступлений этого налога более чем на 40 %. На 25 % доходы бюджета Пермского края обеспечиваются поступлениями налога на доходы физических лиц, более 10 % доходов приносит налог на имущество организаций. Аналогичную картину можно видеть в других регионах. Статистические данные Минфина России свидетельствуют о том, что наибольший удельный вес в величине налогового потенциала регионов составляют налог на прибыль организаций и налог на имущество организаций.

Налоги - основа существования современного государства, поэтому их использование в процессе регулирования экономики требует тщательного прогноза налоговых последствий. Результативность налогового регулирования зависит от его соответствия критериям достаточности и эффективности. Эффективность налогового регулирования должна оцениваться, исходя из роста экономики и улучшения качества жизни во всех регионах РФ.

Список литературы

1. Выступление губернатора Пермского края В.Ф.Басаргина на пленарном заседании Законодательного собрания Пермского края 25 октября 2012 г. [Электронный ресурс]. - URL: // www.rg.ru/2013/09/19/reg-pfo/perm-guber.html (дата обращения: 28.10.2013).

2. Курляндская Г. Учиться жить по средствам [Электронный ресурс]. -URL: //http://mediaoffice.ru/?go=6809526&pass=f5e11863de8f8c98dab4a7e9821 8b0d (дата обращения: 28.10.2013).

3. Майбуров И. А. Налоговая система России: выбор дальнейшего пути реформирования // Финансы. - 2012. - №8. - С.45-49.

4. Мусаева Х.М. Формирование и развитие налогового федерализма в РФ: проблемы и перспективы // Налоги и налогообложение. - 2012. - № 4. -С.84-91.

5. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов [Электронный ресурс]. -URL: // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129118/ (дата обращения: 20.05.2013).

6. Пономарев А.И., Пономарева А.М. Модернизация налогового администрирования в современной России // Налоги и налогообложение. - 2012. -№ 3. - С. 30-37.

7. Поступление налогов и сборов в Пермском крае (оперативная информация) за 2012 год [Электронный ресурс]. - URL: //http://www.r59.nalog.ru/ statistic/pn59/ (дата обращения: 20.10.2013).

8. Поступление налогов и сборов в Пермском крае (оперативная информация) январе-сентябре 2013 года [Электронный ресурс]. - URL: //http://www.r59.nalog.ru/statis-tic/pn59/ (дата обращения: 20.10.2013).

9. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов [Электронный ресурс]. -URL: // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_152459/ ?frame =40 (дата обращения: 28.10.2013).

10. О распределении в 2011 году дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Рос. Федерации от 27 сентября 2011 г. № 798 г. Москва. - URL: //http://prm.ru/finances/2011-12-12/114794 (дата обращения: 26.10.13).

11. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости

бюджетов субъектов Российской Федерации» [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 18.03.2013 № 376-р. - URL: //http://www. consultant. ru/document/cons_doc_LAW_143645/?frame=1 (дата обращения: 25.10.2013).

12. Результаты распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2013-2015 гг. [Электронный ресурс]. - URL: //www.minfin.ru/ common/img/ uploaded/ .../09/FFPR_2013_-_2015.pdf (дата обращения: 26.10.2013).

13. Финансы России. 2012: статист. сб. - М.: Росстат, 2012. - 462 c.

Получено 01.11.2013

E.K. Klimova

ROLE OF TAXES IN PROVIDING FINANCIAL INDEPENDENCE OF THE REGIONS

Some problems of intergovernmental fiscal relations are discussed. The existing mechanism of tax allocation does not ensure the stability of the economy. The income taxes to the budget of the Perm Krai in 2012 and 2013 are listed. The importance of tax revenues to improve capacity of the region is stressed.

Keywords: tax system, tax federalism, fiscal capacity, corporate income tax, property tax.

Klimova Elena Kalisatarovna - Senior Lecturer, Dept. of Economic Theory, Perm National Research Polytechnic University, e-mail: KLimovaLK@gmail.com.