Британская концепция по противодействию формированию новых государств

УДК 321.01

Мигунов Евгений Валерьевич

кандидат политических наук, докторант кафедры политологии и политической философии Дипломатической академии Министерства иностранных дел России

БРИТАНСКАЯ КОНЦЕПЦИЯ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ФОРМИРОВАНИЮ НОВЫХ ГОСУДАРСТВ

Migunov Evgeniy Valerievich

PhD in Political Science, Doctoral student, Political Science and Political Philosophy Department, Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation

THE BRITISH CONCEPTION ON COUNTERACTION OF NEW STATES FORMATION

Аннотация:

В статье предпринимается попытка сформулировать некоторые аспекты британской концепции по противодействию формированию новых государств. Это позволяет систематизировать комплекс мер, принимаемых противодействующим государством в отношении целевого государства для предотвращения отделения и последующего провозглашения независимости части его территории. Читателю предоставлена возможность проследить практическую реализацию данных мер в политике Великобритании в отношении Абхазии, Южной Осетии и проверить соответствие ее теоретических положений действительности.

Summary:

The paper makes an attempt to formulate some aspects of the British conception on countering the formation of new states. The author systematizes a complex of measures taken by a counteracting state in respect of a target state to prevent separation and subsequent independence of a part of its territory. The author traces the practical implementation of these measures in the UK's policy in respect of Abkhazia, South Ossetia and verifies how its theoretical theses correspond to the facts.

Ключевые слова:

новое государство, противодействующее государство, сепаратизм, территориальное отделение, провозглашение независимости, Великобритания, Абхазия, Южная Осетия.

Keywords:

new state, counteracting state, separatism, territorial separation, declaration of independence, United Kingdom, Abkhazia, South Ossetia.

В соответствии с британской концепцией, вобравшей в себя некоторые принципы политического реализма и неореализма [1; 2], противодействующее государство подавляет стремление сообщества к сецессии посредством убеждения его представителей и международного сообщества в том, что альтернативный метод решения вопроса, в частности предоставление автономии или ограниченного самоуправления в составе целевого государства, является наиболее перспективным. Противодействующее государство работает над тем, чтобы представить территориальное отделение маловероятным событием, не оказывающим непосредственного влияния на региональную стабильность. Таким образом, происходит намеренное преуменьшение значимости проблемы в целях недопущения участия в ее урегулировании третьих стран, которые могут быть заинтересованы в сецессии. Автономия выступает в качестве основного инструмента по предотвращению территориального отделения и формирования нового государства.

Другими словами, вместо отделения сепаратистскому региону, а точнее - национальному меньшинству, предоставляются расширенные полномочия самоуправления, но при сохранении его в составе целевого государства. Важным условием является своевременность данного шага. Практические меры в этом направлении противодействующее государство должно принимать до эскалации конфликта и осуществления разных силовых акций, которые в большинстве случаев существенно затрудняют достижение компромисса между центральными властями и руководством сепаратистской территории.

По нашему мнению, отличительной чертой территориальной автономии в рамках британской концепции является то, что она не столько сдерживает сепаратистские тенденции, сколько способствует созданию новой административной системы в соответствующем регионе, которая бы учитывала интересы сепаратистского сообщества и вписывалась в рамки общегосударственной структуры управления [3]. Стоит отметить, что вариант предоставления территориальной автономии после отделения и фактического провозглашения независимости нового государства не представляется возможным. Это объясняется тем, что власти нового государства, сумевшие добиться полного суверенитета и фактической независимости, не склонны от него отказываться даже при наличии заманчивых перспектив для развития возглавляемого ими субъекта в составе

целевого государства. При рассмотрении варианта предоставления сепаратистской территории автономии противодействующему государству важно проконтролировать саму форму выдвижения данного предложения. Оно должно быть подлинным, то есть у руководства сепаратистского региона не должно сложиться впечатление, что вариант автономии предлагается целевым государством лишь для того, чтобы выиграть время для перегруппировки сил или получения поддержки из-за рубежа, например для проведения карательной военной операции.

В этом контексте стоит упомянуть о том, что в декабре 2008 г. в Королевском институте международных отношений при поддержке МИД Великобритании состоялся научный семинар на тему «Ослабленная Грузия: последствия российских действий после августа 2008 г.» [4], в котором приняли участие ведущие британские эксперты и дипломаты. Примечательно их замечание о неприемлемости предоставления Абхазии и Южной Осетии статуса автономий в качестве способа их последующей реинтеграции в Грузию, поскольку это означало бы утрату ими суверенитета и власти. Отмечалось, что признание независимости Косово свело на нет идею автономии как способа урегулирования конфликтов на Южном Кавказе. Кроме того, участники конференции указали тогда на то, что неоднократно выдвигаемые грузинским президентом М. Саакашвили предложения о предоставлении Абхазии и Южной Осетии «максимальной автономии» были бессмысленными и неискренними (автономия по определению является ограниченной). По их мнению, это был лишь один из способов завоевать симпатии Запада, не более того.

В соответствии с британской концепцией противодействующее государство ограничивает вмешательство в конфликт акторов, которые своими действиями могут способствовать территориальному отделению, и расширяет участие в урегулировании ситуации стран и организаций, прямым или косвенным образом блокирующих этот процесс. Оно должно всячески препятствовать налаживанию сепаратистским регионом контактов за рубежом, особенно с теми странами, на чьей территории проживают представители родственной этнической группы или народности. Важно не допускать установления его тесных связей с мировыми державами и лояльно настроенными международными организациями, которые могут быть заинтересованы в отделении и провозглашении независимости сепаратистской территории в целях укрепления собственного влияния в регионе. В процессе формирования институционально-правовой основы для сохранения сепаратистской территории в составе целевого государства противодействующее государство активизирует усилия по постепенному налаживанию дружественных отношений его руководства с центральными властями. Одновременно подрываются отношения сепаратистского региона с соседними странами, чья политика может подтолкнуть его к возобновлению требований об отделении и провозглашении независимости.

Мы исходим из того, что выполнение задачи по предотвращению формирования нового государства не заканчивается с провозглашением его фактической независимости, работа продолжается и после нее. Одной из характерных особенностей британской концепции является решительное и напористое осуждение признания независимости нового государства другими странами мира. Более того, новое государство в данном случае даже не рассматривается в качестве такового, а отождествляется с полностью зависимым от поддерживающей его третьей страны субъектом. Таким образом, противодействующее государство стремится представить ситуацию так, что новое государство якобы вообще не существует и находится в полном подчинении у третьей страны. Разнообразные обвинения в адрес последней со стороны противодействующего государства, как правило, выдвигаются постоянно и в основном выстраиваются вокруг нарушения норм международного права, неуважения принципов невмешательства во внутренние дела и соблюдения территориальной целостности целевого государства [5].

При попытках третьих стран оправдать сецессию и формирование нового государства путем сравнивания с аналогичными случаями, имевшими место в прошлом, противодействующее государство при выдвижении контраргументов должно опираться на то, что они произошли по причине бескомпромиссной позиции ряда стран или международных организаций, выступавших против территориального отделения. То есть ответственность за произошедшие в прошлом се-цессии противодействующее государство перекладывает на плечи других международных акторов, которые якобы не хотели идти на уступки. Одновременно оно активно подчеркивает отсутствие широкого международного признания нового государства в случае, если такая ситуация действительно имеет место, и представляет это так, что против нового государства выступает не одна или несколько стран, а чуть ли не весь мир. Кроме того, решение отдельных стран признать независимость нового государства противодействующее государство должно квалифицировать как подрыв территориальной целостности целевого государства, ссылаясь на принятые ранее в рамках разных международных институтов, особенно оОн, конкретные документы, подтверждавшие нерушимость его границ.

Подтверждение тому можно найти во многих официальных документах британского правительства. Например, в июне 2009 г. комитетом парламента Великобритании по обороне был опубликован доклад под заглавием «Россия: новая конфронтация?» [б], в котором, помимо прочего,

затрагивался вопрос о будущем статусе Абхазии и Южной Осетии, при этом проводилось своеобразное сравнение с ситуацией вокруг Косова. Приводятся слова бывшего британского посла в России А. Вуда, утверждавшего, что действия Запада в Косове предоставили России легитимное основание и «благовидный предлог» принимать аналогичные «гуманитарные» меры в других регионах мира. Ссылаясь на британского министра иностранных дел Д. Милибанда, авторы доклада подчеркивают, что решение о признании независимости Косова было принято только после того, как Россия дала ясно понять, что наложит вето на резолюцию, поддерживавшую реализацию плана М. Ахтисаари. Здесь же упоминаются высказывания парламентария из палаты лордов А. Тейлор, которая заявила, что непризнание Абхазии и Южной Осетии большинством государств мира вкупе с осуждением действий России во время августовского кризиса 2008 г. свидетельствует о направленной против них реакции большинства представителей международного сообщества. Действия РФ по признанию независимости самопровозглашенных территорий она называет нарушением государственного суверенитета Грузии, которое шло вразрез с резолюцией 1808 СБ ООН, подтверждавшей приверженность всех государств-членов суверенитету, независимости и территориальной целостности Грузии в ее международно признанных границах.

В довершение ко всему в докладе ставился вопрос о длительном существовании Абхазии и Южной Осетии в качестве независимых государств. Подчеркивались низкий уровень демократического развития этих республик и их неспособность функционировать в качестве самостоятельных экономических субъектов. В заключительной части отмечалось, что перспектива возвращения Абхазии и Южной Осетии под суверенный контроль Грузии в ближайшем будущем представляется маловероятной, поскольку на их территории размещены российские войска. В этом контексте подчеркивалось, что в целях международной безопасности необходимо было проявить непоколебимую приверженность НАТО, ЕС и Великобритании, грузинскому суверенитету и международному праву.

В случае провозглашения фактической независимости нового государства приоритетной задачей для противодействующего государства в первые годы его существования является разложение общегосударственной идентичности местных граждан. Это подразумевает повышение значимости любых других форм социальной идентификации (религии, класса, сословия, культуры, традиционного языка, племени, этноса и т. п.) и перенос института гражданства в категорию второстепенной общественной солидаризации. Практика показывает, что в большинстве случаев главным подспорьем в данном направлении, то есть фактором, наиболее серьезно усиливающим разрозненность социальных групп, является социальная идентификация на основе этнической и религиозной принадлежности, подкрепленная существенной разницей в доходах. Немаловажную роль здесь играет предоставление неравных прав и возможностей представителям всех социальных слоев, а также нарушение общественно-политического равновесия в новом государстве.

При разложении общегосударственной идентичности жителей нового государства после провозглашения его фактической независимости противодействующее государство должно способствовать возникновению осложнений прежде всего на этнической почве. То есть, если на его территории проживают представители нескольких этнических групп при наличии одной доминирующей, противодействующее государство предусматривает возможность использования их социального и политического неравенства для разжигания внутренних конфликтов. В перспективе это должно ослабить социальное единство в новом государстве, предоставить основу для его последующей фрагментации и возвращения материнским государством утраченной территории по частям, если на данный момент иное не представляется возможным. В этом контексте противодействующее государство также способствует повышению сплоченности в новом государстве не доминирующих этнических групп и появлению у них собственных административных институтов в обход главных органов власти в целях их обособления от остальной части населения.

Следующей задачей после разложения общегосударственной идентичности жителей нового государства является подрыв его внутренней безопасности путем нарушения нормальной работы соответствующих органов. Поскольку в слабом новом субъекте существует высокая вероятность возникновения социальных конфликтов, политической и экономической нестабильности, общественных беспорядков и других трудностей, то при отсутствии эффективных органов охраны правопорядка и системы полицейского контроля значительное влияние приобретают разные частные структуры, общественно-политические и международные организации, негосударственные вооруженные формирования, радикальные и экстремистские группы. Это также может быть использовано противодействующим государством в деле предотвращения укрепления нового государства.

В связи с этим очевидным становится факт, что эффективными методами ослабления нового государства в рамках британской концепции являются поощрение создания и налаживание деятельности на его территории политических и полувоенных сил, которые потенциально при определенных обстоятельствах могут оказать помощь предпринимаемым противодействующим государством шагам. Речь, в частности, идет о крупных политических объединениях, обществен-

ных организациях, вооруженных группировках, которые могут оказаться полезны противодействующему государству в деле предотвращения создания нового субъекта и его возвращения в состав материнского государства.

Важным моментом здесь является обеспечение сплоченности и расширения вооруженных группировок, повышения их авторитета в глазах широкой общественности и международного сообщества. Необходимо способствовать возникновению ситуации, при которой большинство местных жителей будет больше доверять именно им, нежели официальным государственным структурам, что в итоге должно привести к распаду политической системы нового государства. Таким образом, ключевой задачей противодействующего государства является установление полного доверия между местным населением нового субъекта и негосударственными военизированными формированиями на его территории.

В целом в соответствии с британской концепцией противодействующее государство принимает разнообразные меры для того, чтобы доказать международному сообществу несостоятельность нового государства и невозможность его существования в долгосрочной перспективе. Здесь могут приводиться аргументы об отсутствии демократии, низком уровне экономического развития, наличии на территории иностранных военнослужащих, что якобы препятствует возвращению нового государства в состав материнского и т. п.

Ссылки:

1. Моргентау Г. Международная политика // Антология мировой политической мысли : в 5 т. М., 1997.

2. Арон Р. Мир и война между народами. М., 2000.

3. Wolff S., Weller М. Self-Determination and autonomy: a conceptual introduction // Autonomy, Self-Governance and Conflict Resolution / ed. by M. Weller, S, Wolff. London ; New York, 2004. P. 1-25.

4. Whither Georgia: The Impact of Russian Actions since August 2008 [Электронный ресурс] / Chatham House, the Royal Institute of International Affairs. 2008. URL: https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Rus-sia%20and%20Eurasia/151208summary.pdf (дата обращения: 22.04.2016).

5. UR warns over 'Russia aggression' [Электронный ресурс]. URL: http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/7590320.stm (дата обращения: 22.04.2016).

6. Russia: a new confrontation? [Электронный ресурс] : tenth report of House of Commons Defence Committee. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmdfence/276/276.pdf (дата обращения: 22.04.2016).

References:

1. Morgenthau, G 1997, 'International Politics', Anthology of world political thought: 5 vol., Moscow.

2. Aaron, R 2000, Peace and war between nations, Moscow.

3. Wolff, S & Weller, M 2004, 'Municipality and autonomy: a conceptual introduction', Autonomy, self-management, conflict resolution, London, New York, p. 1-25.

4. 'Whither Georgia: The Impact of Russian Actions since August 2008' 2008, Chatham House, the Royal Institute of International Affairs, retrieved 22 April 2016, https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Rus-sia%20and%20Eurasia/151208summary.pdf.

5. United Kingdom warns of the "Russian aggression" 2016, retrieved 22 April 2016, <http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/pol-itics/7590320.stm>.

6. Russia: a new confrontation?: report of the committee on defense of the British Parliament, 2009 2009, retrieved 22 April 2016, <http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmdfence/276/276.pdf>.