Опыт формирования и усовершенствования политических систем европейских стран (на примере ФРГ)

УДК 1:316.4

О.Г.Данильян д-р философ. наук, профессор, А.П.Дзебань д-р философ. наук, профессор Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков

ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН

Формирование политических систем в странах Западной Европы происходило на протяжении длительного исторического периода; такой процесс продолжается и сегодня. Это связано в первую очередь с тем, что хотя западноевропейские политические системы являются преимущественно стабильными и эффективными, правительства стран прилагают постоянные усилия с целью их усовершенствования. Причем в последние десятилетия наблюдается особенно напряженное приспособление политических структур европейских государств, их экономик и правовых институтов к быстроменяющимся условиям современного мира. Отметим, что каждая европейская страна вместе с общими закономерностями развития имеет свой собственный путь. Вот почему анализ эволюции политических систем ведущих западноевропейских государств, создавших высокоэффективную экономику, развитую правовую систему и гражданское общество, является неотложной необходимостью для стран, которые в ближайшем будущем ставят перед собой цель членство в ЕС.

Для данного исследования наибольшую актуальность имеет изучение опыта совершенствования политических систем ведущих европейских государств, которые по определенным параметрам (территория, население, религия, культура, другие цивилизационные характеристики) имеют сходство с Украиной. По мнению политологов, к таким странам относятся в первую очередь Великобритания, Франция и ФРГ [См.: 1; 4].

Рассмотрим опыт формирования и совершенствования одной из самых сложных в мире политической системы Германии как парламентской федеральной республики. Эта сложная специфическая система взаимоотношений различных органов власти и управления на федеральном и земельном уровнях представляет собой четкую конструкцию, что позволяет ей принимать политические решения, учитывающие как федеральные, так и местные интересы.

Специфику политической системы Германии сложно понять, если не брать во внимание достаточно тернистый путь создания единой немецкой государственности. В качестве существенного фактора следует отметить также разобщенность страны на протяжении ее политической истории, особенно в период наполеоновских войн. По результатам последних решением Венского конгресса в 1815 г. был создан Немецкий союз из 39 государств под гегемонией австрийских Габсбургов [2, с. 290]. Его субъекты имели различные формы государственного строя: одни члены Союза оставались абсолютными монархиями, иные на то время учредили сословно-совещательные органы - ландтаги, позже превратившиеся в парламенты. У Союза не было ни исполнительных органов, ни казны, ни вооруженных сил. Его цель заключалась в обеспечении интеграции территорий исключительно через единственную хозяйственно-административную систему. При этом политическая автономия субъектов Союза определила федеральный принцип функционирования этой системы.

В начале 1850 г. Пруссия принимает Конституционную хартию, которая за всеми основополагающими статьями уподобляется Конституции Франции 1791 г. В первую очередь это касалось демократических прав и свобод граждан Пруссии, исполнительной и законодательной власти, независимости судей. Однако, в отличие от Франции, Пруссия избрала эклектическую политическую модель, соединив монархию с либерализмом. Двадцать лет спустя, в 1871 г., Бисмарк повторил подобную эклектику при создании Конституции объединенной Германии. Он перенес принципы политических свобод и гарантий прусской Конституции в новую - общенемецкую, узаконив федеральный принцип построения империи и использовав положение французской Конституции о президенте республики и возобновлении звания императора [9, с. 277]. Следовательно, первая общенемецкая Конституция определила Германию как союз территорий с президентством прусского короля, получившего титул немецкого императора.

Немецкий император имел статус верховного главнокомандующего вооруженными силами, единолично назначал и смещал имперского канцлера. Последний, в свою очередь, владел обширными полномочиями, подчинялся только императору и был независимым от обеих палат парламента. Рейхсканцлер был в то же время главой имперского правительства, председателем Бундесрата и министром-президентом Пруссии. Члены высшего органа исполнительной власти, кроме канцлера, имели статус не

министров, а статс-секретарей, подчиненных только канцлеру. Восемь статс-секретарей Второго рейха составляли не правительство, а рейхсканцелярию. Император и канцлер были не вправе руководить страной без парламента, нижняя палата которого - Рейхстаг - избиралась на основе общего избирательного права и работала в открытых заседаниях [9, с. 278].

Преимущественную роль в парламенте играла не нижняя, а верхняя палата - Бундесрат, члены которой назначались монархами субъектов федерации. Бундесрат владел законодательной инициативой, был постоянным действующим органом и работал в режимах закрытых заседаний. Он принимал участие в назначении членов Имперского суда, определял размеры взносов в общенемецкую казну, а в случае конфликтов между субъектами федерации выполнял функции арбитра.

Ряд отличительных черт политической системы Германии (слишком широкие полномочия исполнительной власти в лице императора и канцлера, отсутствие их ответственности перед любыми конституционными институциями империи, смещение законодательной и исполнительной власти на уровень Бундесрата и сохранение в единой Германии сословного неравноправия ряда социальных групп) позволяет считать Вторую Немецкую империю государством с ограниченной демократией. Хотя следует отметить и прогрессивные новации, введенные в этой стране, к которым принадлежат узаконенное тайное голосование на выборах, введение общего избирательного права, которое в дальнейшем содействовало развитию многопартийности в государстве [3, с. 114].

В 80-е годы XIX ст. формируется партийная система Германии. К наиболее влиятельным партиям того времени можно отнести партию консерваторов, фундамент которой составили крупные землевладельцы и финансово-промышленная олигархия. Ее члены принимали участие в формировании имперского правительства Бисмарка. Другая влиятельная партия этого периода - национал-либералы - тоже была опорой правительства и состояла из крупной и средней буржуазии. Кроме упомянутых были сформированы и иные партии, однако относительно небольшие по численности. Но постепенно в немецкой политической жизни растет роль социал-демократической партии, завоевавшей симпатии значительной части общества, в результате чего она становится ведущей оппозиционной парламентской силой. Растущее политическое влияние социал-демократов вынудило руководство Германии избрать оригинальный путь политического развития, получвший название «интервенционализм» («политически регулируемый капитализм»), что означало отход от крайностей социализма и капитализма. Для проведения такого политического курса руководству государства были необходимы политическая воля, экономическая стабильность и гражданский консенсус [5, с. 15].

Участие Германии в первой мировой войне прервало процесс политической эволюции. Первичные успехи в ней до конца 1917 г. постепенно сошли на нет: произошла военная катастрофа, завершившаяся впоследствии революцией и провозглашением республики, что, однако, не нормализовало политического положения в стране. На фоне краха экономики провозглашенная демократия оставалась теоретической схемой. В 1919 г. была принята Веймарская конституция, соединившая либеральную демократию и авторитарное президентское правление [9, с. 281], закрепившая систему разделения власти полупрезидентского образца и провозгласившая Германию республикой. Главой исполнительного органа оставался рейхсканцлер, вооруженные силы назывались «Рейхсвер», а немцы - «жители рейха». Двенадцать лет существования республики являют собой полосу внутриполитических кризисов и экономического упадка. Ученик М.Хайдеггера И.Фест пишет: «Так или иначе, но ощущение, будто республика навязана немецкому народу обманом и принуждением и является чем-то абсолютно чуждым ему, закрепилось и вообще, и в целом уже не менялось» [7, с. 145].

К концу 20-х годов ХХ ст. стало окончательно понятно, что политическая конструкция немецкой демократии оказалась недостаточно стабильной. Позиции парламента были слабыми, многочисленность партий привела к возникновению нестабильного парламентского большинства и слишком частой смене правительства. Этим воспользовалась национал-социалистская рабочая партия (НСРПГ), которая быстро приспособилась к условиям политической борьбы в Веймарский республике, активно используя объективные и субъективные факторы кризисной ситуации.

В 1933 г. к власти в Германии приходит НСРПГ во главе с А.Гитлером, трансформирующая впоследствии Веймарскую республику в тоталитарное государство - Третий рейх. Возникла политическая система, базировавшаяся на идеологических догмах нацизма, которые предусматривали создание расовоэтнического государства, формирование тоталитарного режима власти и корпоративной системы организации общества. Для достижения своей цели нацисты прибегали к многообразным средствам и методам, среди которых: а) ликвидация либеральной парламентской системы; б) установление ценностного примата национализма и расизма; в) императив национального государства; г) усиление роли армии в жизни общества; д) признание и укрепление частной собственности (прежде всего мелкой и средней); е) ликвидация борьбы классов путем национальной и трудовой консолидации и пр.

Практическая сторона реализации программных требований нацистов базировалась на реформах, проведенных на протяжении 1933-1935 гг., цели которых - (а) изменение законодательной власти, (б) новая

административная структуризация рейха, (в) реорганизация системы управления экономикой, (г) ее централизация и нацификация, (д) кардинальные изменения в судебной системе.

Реформа правовой системы привела к тому, что отрасли права, (в первую очередь государственное, административное и криминальное), изменили конфигурацию своих понятий, категорий и норм. Их основу составляли такие этические императивы, как единство и воля нации, преданность фюреру, необходимость систематического физического насилия над свободной волей человека на благо моральной силы государства. В результате реформирования судебная система приобрела следующий вид: Гитлер получил статус «верховный судья немецкого народа»; компетенция Верховного имперского суда была ограничена функциями Сената по уголовным делам [9, с. 285, 286].

Произошедшие в политической организации немецкого общества и государства изменения сопровождались структурными преобразованиями в экономике, мобилизацией и перевооружением армии. Внешнеполитические доктрины рейха реализовывались силовыми методами, приведшими к мировой войне 1939-1945 гг. После поражения фашистской Германии ее территория была разделена между государствами -победителями на 4 зоны оккупации - советскую, американскую, британскую и французскую.

Осенью 1949 г. на территории Восточной Германии (советская зона) была провозглашена Немецкая Демократическая Республика, а на территории Западной Германии создана Федеральная Республика Германии. В советской зоне оккупации сначала было образовано 5 новых земель, которые в 1952 г. были ликвидированы и заменены на 14 округов, ставших административными единицами централизованного государства. После объединения Германии по решению Народной палаты от 22 июля 1990 г. были воспроизведены прежние земли Восточной Германии [2, с. 290].

Сегодня государственный строй ФРГ основывается на 5-ти принципах. Германия является демократическим, правовым, социальным и федеральным государством. Демократическая организация ориентируется в первую очередь на свободу индивида, а уже потом на равные свободы для всех. Демократия также проявляется и реализуется в законодательной, исполнительной и судебной власти.

Законодательный процесс в ФРГ является прерогативой Бундестага, Бундесрата, правительства, т.е. федерального канцлера, федеральных министров и федерального президента. Бундестаг - высший орган, представляющий немецкий народ и имеющий решающее значение в законодательном процессе. Его депутаты избираются населением сроком на 4 года. В Бундестаге могут быть представлены партии, набравшие на выборах не менее 5% голосов избирателей по партийным спискам. Его президент официально считается вторым высшим должностным лицом в государстве [11].

Бундестаг, как нижняя палата парламента ФРГ, путем принятия законов устанавливает задачи и полномочия для всех других государственных органов. При этом соблюдается 2 важнейших принципа: а) парламент не может взять на себя все полномочия исполнительной власти и б) каждый депутат является представителем народа, однако не должен получать указаний и поручений в виде наказов избирателей, т.е. депутатский мандат не является императивным.

Бундесрат (Совет федерации) не является второй палатой парламента. Он формируется из депутатов, которых назначают из своего состава правительства федеральных земель, каждая из которых в зависимости от численности населения делегирует в данный орган от 3-х до 6-ти своих представителей. Принятые Бундестагом законопроекты, требующие внесения изменений в конституцию Германии и касающиеся взаимоотношений между федерацией и землями, а также интересов федеральных земель, для вступления в силу должны быть одобрены представительством последних - Бундесратом [12, р. 206].

Федеральный принцип построения государства повлиял и на структуру исполнительной власти -она является «двуглавой». Глава государства - федеральный президент, избираемый специально созданными федеральными собраниями на 5 -летний срок, причем он может быть избран не более чем на 2 срока. Именно федеральный президент формально вносит в парламент кандидатуру канцлера и приводит его к присяге. Он вправе распустить парламент, если кандидатура канцлера не будет утверждена, хотя в реальной жизни такого еще ни разу не случалось. Президент также назначает и освобождает министров, но только по представлению канцлера. Реальной власти президент Германии не имеет, а лишь выполняет представительские и церемониальные функции. Право помилования осужденных преступников является его прерогативой. Он стоит над партиями и их актуальными политическими интересами. Несмотря на достаточно ограниченные функции, каждая из политических партий ФРГ считает большим успехом, если федеральный президент избран из ее рядов [11].

Правительство является высшим федеральным коллегиальным органом, равным по рангу Бундестагу. Выполняя задачи политического руководства государством, оно представляет собой вторую составляющую часть исполнительной власти. Возглавляет правительство федеральный канцлер, который избирается на 4-летний срок абсолютным большинством Бундестага. По конституции ФРГ он определяет основные положения политики государства, несет ответственность за их реализацию, формирует кабинет министров. Основной закон страны предусматривает право канцлера принимать основополагающие решения из пакета вопросов внутренней и внешней политики. Федеральные министры возглавляют

соответствующие министерства, при которых могут создаваться специализированные федеральные ведомства. Специфика функционирования испо-лнительной власти в ФРГ заключается в том, что федеральные министерства проводят в жизнь правительственную политику, как правило, не самостоятельно на всех уровнях госструктуры, а лишь через аналогичные органы местного самоуправления. Исключение составляют министерства иностранных дел, обороны, некоторые подразделения министерств финансов, транспорта, внутренних дел.

Федеральный государственный строй должен обеспечивать формирование и единство федерации общего единго государства, в то же время сохраняя федеральные земли во всем их разнообразии и социокультурной самобытности. Вместе с классическим разделением государственной власти в централизованном государстве на исполнительную, законодательную и судебную (горизонтальное разделение), в этом федеральном государстве происходит также ее вертикальное разделение на власть федерального уровня и власть субъектов федерации.

ФРГ состоит из 16 земель, каждая из которых имеет свою конституцию и парламент - ландтаг. Они не являются суверенными субъектами федерации и не имеют права на отделение. Будучи относительно самостоятельными, эти земли автономно определяют структуру своих органов исполнительной власти. Как правило, возглавляют их избранные парламентом премьер-министры земель, которые самостоятельно формируют земельные правительства. В пределах своей компетенции последние формально полностью независимы от правительства ФРГ. В вопросах, касающихся ведения федерации, на них возложено выполнение соответствующих общегосударственных законов.

Федеральные земли разделяются на общины, которым гарантируется право коммунального самоуправления. Однако государственный строй ФРГ является не трех-, а двухуровневым и состоит из земельного и федерального уровней. Муниципальные органы власти и управления подчинены земельным правительствам и решают вопросы, отнесенные к самим землям. Так, местная власть отвечает за градостроение, строительство и ремонт школ, театров, музеев, больниц, спортивных сооружений, государственных плавательных бассейнов, электроснабжение, подачу воды и природного газа, состояние канализационных систем, строительство местных дорог. Она также оказывает социальную помощь. Государственные органы осуществляют государственный надзор за деятельностью коммун (общин, их союзов). Как правило, этот процесс ограничивается проверкой законности, соответствия решений коммуны норме права и выполнения ею своих задач касательно граждан. В этом и заключается принцип исполнительного федерализма.

Финансовое положение земель значительно варьируется, поскольку изменяются их экономическая структура и темпы развития. Экономически и финансово более сильные земли (вроде Баден-Вюртемберга, Баварии и Гессена) имеют в своем распоряжении значительные финансовые ресурсы, тогда как более слабые (особенно восточнонемецкие) таких ресурсов не имеют. Это неравенство смягчает региональное распределение общих налогов, для чего был установлен общегосударственный режим горизонтальной бюджетной стабилизации. Но, несмотря на такую систему финансового выравнивания возможностей, некоторые земли остаются слабыми. Они получают дополнительные субсидии на федеральном уровне, чтобы выйти по крайней мере на 95% от середнеземельного уровня налогоспособности. Кроме того, федеральное правительство предоставляет таким землям определенные гранты, чтобы помогать им оплатить расходы, связанные с процессом воссоединения Германии [9, с. 304].

Необходимо отметить, что политические реформы в Восточной Германии после воссоединения действуют параллельно с факторами экономического превращения. Поскольку демократия и рыночное хозяйство - это взаимообусловленные части целого, создание любой формы и любого ее вида содействует развитию экономики. В то же время реальность свидетельствует, что процесс политической и экономической трансформации в землях Восточной Германии происходит достаточно сложно. Трехуровневость этого процесса - политическая реформа, макроэкономическая стабилизация, создание микроэкономического фундамента - часто сохранялась не полностью. Специфика процесса трансформации в новых землях ФРГ заключалась в стремительном внедрении норм демократии и одновременно таких макроэкономических условий, как валюта, банковская система, управление финансами и т.п. Однако рынок нельзя создать указом да и приспособление населения к новым условиям жизни требует значительного времени и замены устоявшихся стереотипов поведения на новые. Навязывание же новых политической и экономической систем, даже если это делается с наилучшими намерениями, побуждает общество к сопротивлению и неприятию, тем более, что приватизация в рыночном духе при условии гарантированной занятости и принудительных инвестиций невозможна. Проблемы переходного периода для восточных земель ФРГ не теряют остроты и сегодня. Высокая себестоимость производимой продукции, как и ранее, лишает восточнонемецкие предприятия конкурентоспособности на мировом рынке, поэтому на данной стадии процесса трансформации им необходима существенная помощь государства [6, с. 135-137].

Отмеченное является непростой задачей, поскольку социально-экономическая система ФРГ переживает в настоящее время серьезный кризис. Обсуждается даже вопрос об уменьшении полномочий верхней палаты парламента (Бундесрата), а также о делении федеральных земель на полностью

равноправные и ограниченно равноправные в зависимости от их экономических успехов. Один из ведущих специалистов ФРГ по конституционному праву, профессор берлинского университета им. Гумбольдта У.Баттис, подчеркивает, что реформа политической системы Германии давно назрела и, наверное, будет осуществлена независимо от того, кто именно будет формировать правительство [10]. По требованию земель-доноров - Баварии, Баден-Вюртемберга, Гессена и Северной Рейн-Вестфалии - будет существенно сокращена компетенция субсидируемых земель, прежде всего на востоке страны. И хотя фактически это означает коренной пересмотр принципов немецкого федерализма, иного выхода не существует. Ведь сегодня богатые земли Германии, экономика которых может сравниться даже с экономикой отдельных стран Евросоюза, не могут быть довольны тем, что их прибыль идет на постоянное и малоэффективное субсидирование отстающих регионов.

Другая реформа, которую придется осуществлять любому правительству ФРГ, - это сокращение участия государства в социальной сфере. В рамках этой реформы должна состояться полная отмена всех налоговых льгот социально незащищенным категориям населения, уменьшение объема гарантий безработным, увеличение ставок налогообложения. Современная Германия, которая все больше ощущает себя частью единой Европы, обязана внести коррективы в свои социальные программы, что неминуемо повлечет изменение вектора развития политических сил в обществе.

Следующее важное направление реформирования политической системы ФРГ - это оптимизация работы органов местного самоуправления. При фашистском режиме в этой стране выборное местное управление, как и многие другие демократические институты, вообще было ликвидировано. Разгром фашизма, вызвавший возрастание авторитета и влияния демократических сил, обусловил прогрессивные изменения в стране в статусе муниципальных органов.

В 70 - 80-х годах ХХ ст. во ФРГ были осуществлены реформы местного управления, наметившие общий курс на модернизацию государственного аппарата с целью адаптации его к условиям научно -технической революции. Им были устранены (хотя и не полностью) архаизмы в организации местного управления. Состоялось сокращение ассигнований центральной власти на потребности местных органов, связанные с содержанием различных социальных служб. Органы местного самоуправления с их аппаратом стали одним из ведущих звеньев государственной власти, а их деятельность в экономических и социальных сферах имела весомое значение для населения. При этом необходимо отметить, что бюрократические принципы в организации муниципальных органов проявляются не так резко, как в других звеньях государственного аппарата. Все эти качества делают выборное местное управление одним из важных принципов демократии.

Заканчивая анализ проблем формирования и усовершенствования политической системы ФРГ, можем сделать некоторые выводы. Во-первых, под усовершенствованием политической системы, или ее модернизацией, в настоящее время понимается повышение способности политической системы адаптироваться к новым образцам социальных целей и создавать новые виды институтов, обеспечивающих развитие социальной системы. Во-вторых, изучив пути эволюции политических систем развитых стран Европы, можем констатировать, что все они, с одной стороны, являются либерально-демократическими, а с другой - имеют немало различий. Вместе с тем, порожденные похожими социально-экономическими условиями, религиозными и культурными традициями, они обеспечивают эффективное развитие экономики, а также представляют собой одну из наивысших в мире степеней прав и свобод для своих граждан. В-третьих, путь, пройденный развитыми западноевропейскими странами (в частности ФРГ) в процессе совершенствования своих политических систем, является бесценным опытом для государств, находящихся на этапе перехода от тоталитаризма к демократии.

Список литературы: І. Вайнштейн Г. Посткоммунистическое развитие глазами западной политологии II Мировая экономика и международные отношения. - 1997. - № 8. - С. 139-148. 2. Германия II Новейший энциклопедический словарь I Е.А.Варшавская (ред.). - М.: ООО «Изд-во АСТ», «Изд-во Астрель», ООО «Транзиткнига», 2004. - 1424 c. 3. Изензея И., Кирхгоф П. Государственное право Германии. - Т. 1. - М.: Юрид. лит., 1962. - 311 с. 4.МертесМ. Немецкие вопросы - европейские ответы. - М.: Моск. шк. полит. исследований, 2002. - 336 c. 5. Мізес Л. Лібералізм у класичній традиції. Лібералізм. Антологія. - К.: Смолоскип, 2002. - С. 3-18. б. Оппенлендер К.Х. Процесс трансформации в новых землях ФРГ II Мировая экономика и международные отношения.

- 1998. - N° 7. - С. 135-140. 7. Политическая биография Гитлера [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http: //www.liveinternet. ru/users/2097185/post61037216/. S. СалманА.М. Современная демократия: очерки становления. - М.: Ad Marginem, 1997. - 448 с. 9. Сравнительная политика. Основные политические системы современного мира I Под общ. ред. В.С.Бакирова, Н.И.Сазонова. - Харьков: Харьк. нац. ун-т, 2005. - 592 с. І0. Сумленный С. Политическая система Германии: накануне радикального передела [Электрон. ресурс].

- Режим доступа: http: www.expert.ru/printissues/expert/2005/36/. ІІ. Шаталин В. Как устроена Германия: политическая система [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http:II www dw-world.de/dw/article/0,2144. ІІ. Alien C.S. «Germany». In Comparative Politicks at the crossroads. - Toronto, 1996. - 206 р.

ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН

Данильян О.Г., Дзебань А.П.

Проанализирован опыт усовершенствования политической системы ФРГ, которая за определенными ключевыми характеристиками сходная с Украиной. Проанализирован исторический опыт создания единой немецкой государственности, который является чрезвычайно важным для стран, находящихся на этапе перехода от тоталитаризма к демократии.

Ключевые слова: политическая система, государственное устройство, исполнительная власть, местное самоуправление.

EXPERIENCE OF FORMING AND IMPROVEMENT POLITICAL SYSTEMS OF THE EUROPEAN COUNTRIES

Danilyan O.G., Dzeban A.P.

Experience of improvement of the political system of FRG which after certain key descriptions alike with Ukraine is analyzed. Historical experience of creation of the single German state system, which is extraordinarily important for countries being in the transitional state from totalitarianism to democracy, is analyzed.

Key words: political system, state system, executive power, local self-management.

Поступила в редакцию 03.02.2011 г.