Проблема разграничения полномочий уровней государственной власти по оказанию общественных услуг

Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности

Рамазанов Р. Р. Ramazanov R. R.

аспирант,

ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», г. Уфа, Российская Федерация

УДК 330.4

ПРОБЛЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ УРОВНЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО ОКАЗАНИЮ ОБЩЕСТВЕННЫХ УСЛУГ

Теоретическую основу для разграничения расходных полномочий закладывают положения теоремы о децентрализации В. Оутса — зоны расходов на общественные услуги должны максимально совпадать с зонами их потребления. Согласно рекомендациям Всемирного банка, за национальную оборону, международные отношения и торговлю; стабилизационную, социальную и трансфертную политику; обслуживание авиалиний и железной дороги должен отвечать федеральный уровень, поскольку выгоды и издержки от исполнения этих функций имеют общенациональный масштаб. Расходы по обслуживанию локальной коммунальной и дорожной инфраструктуры должны быть закреплены за муниципалитетами. Вопросы промышленности, охраны окружающей среды, полиции, образования и здравоохранения Всемирный банк рекомендует рассматривать как сферу совместных полномочий.

Из теоремы Оутса следует, что централизация государственных функций ввиду проблемы асимметрии информации может провоцировать потери для общества. Поэтому, на первый взгляд, предпочтительнее кажется передача всех функций государства на нижестоящие уровни. Однако существует целый ряд факторов социального и экономического характера, говорящих в пользу централизации, например эффект от масштаба. Разграничение доходных и расходных полномочий между уровнями власти по исполнению государственных функций является основной задачей теории бюджетного федерализма. На сегодняшний день не существует единого подхода к ее решению.

Статья посвящена формализации проблемы распределения функций государства по обеспечению населения общественными услугами между различными уровнями власти. Предлагается проект агентной модели, имитирующей два разнонаправленных подхода к решению данной проблемы: «сверху-вниз» — когда решение по каждой функции последовательно опускается по вертикали вниз и «снизу-вверх» — когда приоритетное право решать, какой уровень власти ответственен за ту или иную функцию, принадлежит нижестоящим субъектам. Агентный подход является относительно новым направлением в имитационном моделировании. Его суть заключается в репрезентации сложных процессов и явлений в виде совокупностей взаимодействующих субъектов (агентов), стремящихся оптимизировать свои индивидуальные целевые функции. Из частных взаимодействий агентов рождается глобальная динамика системы, изучение которой может представлять особый исследовательский интерес.

Ключевые слова: агентное моделирование, бюджетный федерализм, децентрализация, разграничение доходных и расходных полномочий, теорема о децентрализации.

THE PROBLEM OF DELIMITATION OF POWERS OF THE LEVELS OF GOVERNMENT IN THE RENDERING OF PUBLIC SERVICES

The theoretical basis for the delimitation of expenditure powers is laid down by the provisions of the theorem on the decentralization of V. Oates — the areas of expenditure on public services should coincide as much as possible with the zones of their consumption. According to the recommendations

Economy and management ín branches and fíelds of actmty

of the World Bank for national defense, international relations and trade; stabilization, social and transfer policies; Airline and railroad service must meet the federal level, since the costs of performing these functions are beneficial and have a national scale. The costs of servicing the local utilities and road infrastructure should be borne by the municipalities. The issues of industry, environment, police, education and health are recommended by the World Bank as a sphere of joint authority.

It follows from the Oates theorem that the centralization of state functions due to the problem of asymmetry of information can provoke losses for society. Therefore, at first glance, it seems preferable to transfer all functions of the state to lower levels. However, there are a number of factors of a social and economic nature that speak in favor of centralization, for example, the effect of scale. The distinction between revenue and expenditure powers between the levels of government for the execution of state functions is the main task of the theory of budgetary federalism. To date, there is no single approach to its solution.

The article is devoted to the formalization of the problem of the distribution of the functions of the state in providing the population with public services between different levels of government. A draft agent model is proposed that simulates two multidirectional approaches to solving this problem: «top-down» — when the solution for each function consistently descends vertically downwards and «bottom-up» — when the priority right to decide what level of government is responsible for one or another the function belongs to the subordinate subjects. The agent approach is a relatively new direction in simulation modeling. Its essence lies in the representation of complex processes and phenomena in the form of sets of interacting subjects (agents), seeking to optimize their individual objective functions. From the private interactions of agents, the global dynamics of a system is born, the study of which may be of particular research interest.

Key words: agent-based modeling, fiscal federalism, decentralization, income and expenditure budget, decentralization theorem.

Задачу распределения функций в рамках федеративного государства осложняет множество социальных, экономических и политических проблем [1]. Конфликтующий характер существующих критериев распределения создает почву для различного рода спекуляций, затрудняющих нахождение оптимальных решений. Необходимость преодоления данной проблемы делает актуальным поиск подходов, позволяющих снять эти противоречия, а вместе с ними — избыточную ответственность за проблему распределения функций с верхних уровней государственной власти [2]. Первым шагом на этом пути является явная формализация проблемы во всех связях и отношениях.

В рамках Консультативной комиссии по межбюджетным отношениям США по функциям и процессам государства в 1974 году было выработано четыре критерия оптимизации распределения расходных полномочий [3].

1. Экономическая эффективность. Охват юрисдикции должен быть достаточным для возможности осуществления экономии от масштаба, а ее технологические возможности — обеспечивать альтернативность и

вариативность предоставляемых услуг по приемлемым для населения ценам.

2. Бюджетная справедливость. Юрисдикция должна обладать достаточным бюджетным потенциалом и готовностью предпринимать меры по обеспечению бюджетного выравнивания между охватываемыми объектами, а ее масштаб — позволять абсорбировать положительные внешние эффекты от своей деятельности и компенсировать ее негативное влияние (в случае возникновения) другим юрисдикциям.

3. Политическая подотчетность. Потребители общественной услуги должны быть вовлечены в процессы, связанные с ее предоставлением и контролем.

4. Административная действенность. Юрисдикция, исполняющая расходные полномочия, должна обладать достаточными юридическими полномочиями и быть в состоянии: а) обеспечивать одновременное исполнение конфликтующих функций, входящих в ее пакет ответственности; Ь) четко определять цели и средства для исполнения возложенных на нее функций; с) проявлять гибкость в интересах достижения общенациональных целей [4].

Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности

«Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» содержит схожие принципы [5]. Отдельного внимания в программе заслуживает принцип субсидиарности. Согласно этому принципу, приоритет при разграничении расходных полномочий должен отдаваться нижестоящим уровням власти. Передача полномочий на верхние уровни происходит только в том случае, если нижестоящие уровни не в состоянии эффективно справляться со своими функциями. При таком подходе центр призван играть вспомогательную (субсидиарную), а не подчинительную (субординативную) роль [6].

Подводя все критерии под общий знаменатель, можно заключить, что в их основе лежит фактор масштаба. Ответственность за такие услуги, как обслуживание коммунальной инфраструктуры или поддержание чистоты улиц нерационально закреплять за уровнями, стоящими выше муниципального. А их локальное потребление обуславливает больший потенциал полезности от их местного предоставления. Другие общественные

услуги, такие как внешняя оборона или международные отношения, требуют согласованных и скоординированных действий в масштабе всего государства, поэтому за ними практика закрепила преимущественно федеральный статус.

Другой важный момент — это зависимость стоимости услуги от уровня ее предоставления. Централизация, с одной стороны, позволяет пользоваться эффектом экономии от масштаба; с другой, сама по себе создает дополнительные издержки, требуя средств для поддержания скоординированной работы сложного административного аппарата. Кроме того, сложность устройства больших структур создает тран-закционные издержки и отрицательно сказывается на прозрачности системы, что, в свою очередь, создает почву для коррупции.

На рисунке 1 изображены некоторые варианты теоретических кривых, описывающих зависимость полезностей общественных услуг от уровней их предоставления. Кривые построены исходя из предположения о равенстве налоговых ставок всех уровней государства.

>1 и,

в, масштаб

муниципалитет регион

а) частная услуга

федерация

м и,

в, масштаб

индивид муниципалитет регион федерация

Ь) муниципальная услуга

>1 и,

индивид муниципалитет регион

с) региональная услуга

федерация индивид муниципалитет регион

d) федеральная услуга

федерация

Рисунок 1. Полезность общественной услуги в зависимости от уровня предоставления

Economy and management in branches and fields of activity

Полезность в варианте a) достигает максимума, когда индивиды самостоятельно удовлетворяют свою потребность в услуге без посредства муниципальной, региональной или федеральной структуры. Такая ситуация характерна для частных услуг. С увеличением уровня предоставления полезность подобных услуг падает.

В варианте d), напротив, вместе с ростом уровня источника услуги наблюдается рост общественной полезности. Данный график приближенно описывает чистую общественную услугу. Графики в вариантах b) и c) характерны для локальных услуг муниципального и регионального масштабов.

a) максимизация полезности при индивидуальном и федеральном обеспечении

c) индифферентность к источнику обеспечения

Следует отметить, что для разных стран формы кривых, описывающих полезность одних и тех же услуг, могут сильно различаться. Это связано с качественными и количественными различиями населения стран, и структурными различиями их экономик. Формы кривых могут зависеть от конкретных конфигураций административно-территориального деления государства, а также от качества управления бюрократий разных уровней власти. Теоретически можно допустить вероятность существования кривых немонотонных форм (рисунок 2).

b) максимизация полезности при индивидуальном и региональном обеспечении

d) максимизация полезности при муниципальном и региональном обеспечении

Рисунок 2. Нестандартные формы кривых полезностей общественных услуг

Далее рассмотрим два принципиальных подхода к распределению функций государства по вертикали: «сверху-вниз» и «снизу-вверх» [7].

Предлагаемые абстракции будут представлены четырьмя типами агентов: индивидами 0), муниципалитетами регионами (г) и федеральным центром (Р). Каждый

индивид обладает уникальной функцией оценки полезности (Ц), отражающей степень его удовлетворенности от потребления некоторой услуги (]), которую он может предоставлять себе сам, либо, заплатив налог (Т), получать от вышестоящего уровня власти. Предоставление услуги сопряжено с определенными издержками (С).

Подход «сверху-вниз» предполагает, что при распределении функций приоритет принадлежит решениям вышестоящих уровней власти. От их оценки полезности альтернатив зависит, будет ли ответственность за предоставление услуги передана на нижестоящие уровни. Итак, при подходе «сверху-вниз» ответственность за всякую функцию изначально лежит на федеральном уровне власти.

Если центр сочтет чистую полезность регионального обеспечения выше той, что он может предложить сам, услуга опускается на региональный уровень (ле^Т/^ие^г/до) (таблица 1).

При данном подходе приоритет принадлежит решениями нижних уровней. Решение по каждой услуге инициируется индивидами и далее движется по вертикали вверх.

Каждый индивид ^ принимая решение о делегировании ответственности за услугу в пользу муниципалитета, стремится максимизировать свою чистую полезность. Если

Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности

Далее каждый регион г принимает решение о целесообразности передачи ответственности за предоставление услуги на уровень своих муниципалитетов (таблица 2).

Если регион сочтет чистую полезность муниципального обеспечения выше той, что он может предложить сам (ие^С^ле^С/^.), ответственность за предоставление услуги опускается на его муниципальный уровень (таблица 3).

Далее каждый муниципалитет т принимает решение о целесообразности передачи ответственности за предоставление услуги на индивидуальный уровень своих жителей.

Если муниципалитет сочтет чистую полезность самостоятельного обеспечения граждан выше той, что он может предложить сам, он возложит ответственность за предоставление услуги на самих граждан (пейп и¡¡>пеЬп и).

Модель «снизу-вверх» имеет аналогичную схему, но только перевернутого вида.

индивид решает самостоятельно удовлетворять свои потребности, его полезность корректируется на величину средств, затраченных им в частном порядке. Чистая полезность от потребления услуги, предоставляемой муниципалитетом, зависела бы от величины налога, который он должен заплатить юрисдикции (таблица 4).

Таблица 1. Оценка полезности и необходимого налогообложения с точки зрения федеративного уровня F

если услугу } предоставляет сам федеральный центр F региональный уровень

полезность риф]

цена/налог т*

чистая полезность пе1РифГРиФГТ^ п*РирГРирГТ.

Таблица 2. Оценка полезности и необходимого налогообложения с точки зрения региона г

если услугу } предоставляет сам регион г его муниципальный уровень

полезность

цена/налог

чистая полезность пе&и¡ = ги¿-гТ ] пе&и„,=г11„, - гТш, Щ Ш] Щ}

Таблица 3. Оценка полезности и необходимого налогообложения с точки зрения муниципалитета т

если услугу } предоставляет сам муниципалитет т сами индивиды, находящиеся под его юрисдикцией

полезность тпи] тЩ

цена/налог тТ] тСу

чистая полезность пеШ и] = ти]-тТ ] пеШ иу = т. и у - тСу

ECONOMY AND MANAGEMENT iN BRANCHES AND FiELDS OF ACTiViTY

Если netiU <netiUmj, индивид голосует за делегирование ответственности за услугу в пользу муниципалитета.

На следующем этапе муниципалитеты, получившие мандат от своего населения, принимают решение о делегировании ответственности за услугу в пользу региона, к которому они принадлежат (таблица 5). Население муниципалитетов, не получивших мандата, самостоятельно удовлетворяет свои потребности в услуге. Следует еще раз подчеркнуть, что на новом этапе принимающими решение субъектами являются муниципалитеты, а не сами индивиды. Именно они принимают ответственное решение от лица своих жителей. Каждый муниципалитет при этом опирается на свою оценку полезности.

Если большинство получивших мандат регионов проголосует за делегирование {пеки^пекир), услуга будет предоставляться их населению централизованно.

Учитывая, что верхние и нижние уровни власти могут по-разному оценивать эффективность деятельности друг друга, направления делегирования ответственности «сверху-вниз» или «снизу-вверх» неодинаково определяют конечное распределение функций. Авторитарный характер подхода «сверху-вниз» предопределяет приоритетность решений верхних уровней и в конечном итоге

Если netmUj<netmUJ.j, муниципалитет т голосует за делегирование ответственности за услугу в пользу региона г.

На заключительном этапе {таблица 6) регионы, получившие мандат от своих муниципалитетов, принимают решение о делегировании ответственности за услугу федеральному уровню. Муниципалитеты, не предоставившие мандата своим регионам, самостоятельно удовлетворяют потребности своего населения. Теперь уже не муниципалитеты, а регионы выступают в роли принимающих решение субъектов. У них имеются свои представления о том, каким образом делегирование обязанностей в пользу федерального центра скажется на полезности населения, находящегося под их юрисдикциями.

ведет к централизации системы управления. Подход «снизу-вверх» больше согласуется с положениями теоремы В. Оутса о децентрализации, согласно которой при прочих равных условиях местная бюрократия в виду близости к населению способна эффективнее удовлетворять потребности граждан [8, 9].

Вывод

Проблема построения эффективной модели федерализма включает в себя множество факторов. Теоретическая насыщенность данной области создает трудности при попытке объединить все концепции в единое

Таблица 4. Оценка полезности и необходимого налогообложения с точки зрения индивида i

если услугу j предоставляет сам индивид i мун-т m, которому принадлежит индивид i

полезность iUj iUmj

цена/налог ÍCJ iTj

чистая полезность netiUj=iUj—iCj netiU „¡=Ю- - iT,. mj mj j

Таблица 5. Оценка полезности и необходимого налогообложения с точки зрения муниципалитета т

если услугу j предоставляет сам муниципалитет m регион r, к которому принадлежит муниципалитет m

полезность mUj mUrj

цена/налог тТ j mTj

чистая полезность netmUj = mUj-mT j netm Urj = mUrj-mTrj

Таблица 6. Оценка полезности и необходимого налогообложения с точки зрения региона г

если услугу j предоставляет сам регион r федеральный центр F

полезность rUj rUFj

цена/налог rTj rTFj

чистая полезность netrUj=rU¿-тТ j netrUFJ - rUFj - rTFj

целое. Для достижения этой цели множество субъектов с пересекающимися связями и несовпадающими целями должны быть формализованы в рамках единого подхода. Таким подходом может стать агент-ориентированное моделирование. Агентное моделирование позволяет представлять сложные системы (процессы и явления) в виде совокупностей взаимодействующих друг с дру-

Список литературы

1. Shah Anwar. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing & Emerging Countries. Policy and Research. Series 23. World Bank 1994.

2. Симметрия и асимметрия в российской модели федеративных отношений. М.: Институт экономики РАН, 2012. 57 с.

3. Governmental Functions and Process: Local and Areawide / Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A45. Washington, DC.

4. Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации: дис. ... д-ра экон. наук. М.: Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, 2009. 421 c.

5. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

6. Чиркин В.Е. Государствоведение: учебник. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юристъ, 2000. 384 с.

7. Зулькарнай И.У. Задача агент-ориентированного моделирования распределения функций по вертикали в асимметричной федерации // Вестник Башкирского университета. 2014. Т. 19. № 4. C. 1249-1255.

8. Oates E.W. Fiscal Federalism. NY: Harcourt Brace Jovanovich, 1972. 1978.

9. Oates E.W. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. No. 37 (3). P. 1120-1149.

10. Бахтизин А.Р. Агент-ориентированные модели экономики. М.: Экономика, 2008. 279 c.

Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности

гом и с окружающей средой субъектов. Из таких локальных взаимодействий проявляются глобальные закономерности системы. Агентная платформа может стать валидным инструментом для анализа вопросов построения эффективной модели федерализма [10].

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-310-00384 мола.

References

1. Shah Anwar. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing & Emerging Countries. Policy and Research. Series 23. World Bank 1994.

2. Symmetry and asymmetry in the Russian model of federative relations. Moscow: Institute of Economics, RAS, 2012. 57 p.

3. Governmental Functions and Process: Local and Areawide / Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A45. Washington, DC.

4. Morozova E.A. Models of fiscal federalism in developed countries and features of their application in the Russian Federation: Diss. D-r Econ. Sci. M.: Moscow State University named after M.V. Lomonosov, 2009. 421 p.

5. The program of development of fiscal federalism in the Russian Federation for the period up to 2005.

6. Chirkin V.E. State Studies: a textbook. 2nd ed., Corr. and add. M.: Yurist, 2000. 384 p.

7. Zulkarnay I.U. The task of agent-based modeling of the vertical distribution of functions in an asymmetric federation // Bulletin of the Bashkir University. 2014. Vol. 19. No. 4. P. 1249-1255.

8. Oates E.W. Fiscal Federalism. NY: Harcourt Brace Jovanovich, 1972. 1978.

9. Oates E.W. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. No. 37 (3). P. 1120-1149.

10. Bahtizin A.R. Agent-oriented models of the economy. M.: Economy, 2008. 279 p.