Местное самоуправление в современной России: достижения и проблемы

Кирилл ШУБА

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ДОСТИЖЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ

В статье рассматриваются вопросы современного состояния местного самоуправления в России. Отмечены достижения реформы 2003-2008 гг. в этой области, а также ряд существенных проблем. Особое внимание уделено общественно-политической, экономической (бюджетно-налоговой) и кадровой проблематике.

In this article questions of the current state of local self-government in Russia are considered. Achievements of the reform of

2003-2008s in this area are specified, A number of vital issues of local government are opened. The special attention is given to political, economic (budgetary-taxes) and human resources subject matter.

Ключевые слова:

местное самоуправление, муниципалитет, местные бюджеты, региональная впасть, гражданское общество; local government, municipality, local budgets, regional government, civil society.

ШУБА

Кирилл

Дмитриевич — аспирант кафедры теории политики Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского кт1ШыЬа@ rambler.ru

Местное самоуправление, безусловно, является одним из важнейших институтов современного общества. Его значимость для сегодняшней России подтверждается, например, тем фактом, что Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления возглавляет сам президент РФ, а его заместителем и одновременно председателем президиума Совета является Председатель Правительства РФ. В последние годы огромное внимание уделялось и уделяется совершенствованию принципов местного самоуправления, укреплению его законодательной базы. В 2003—2008 гг. проведена серьезная реформа местного самоуправления, а с 1 января 2009 г. уже на всей территории страны (кроме Чечни и Ингушетии) в полном объеме вступили в силу положения Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон о МСУ, несомненно, стал значительным шагом вперед в области конституционного и государственного строительства. Новые универсальные принципы территориальной организации местного самоуправления, достаточно проработанные механизмы разграничения полномочий, создание стабильных долговременных условий для формирования местных бюджетов, расширение форм прямой демократии на местах — все это можно отнести к бесспорным достижениям. Однако практика применения нового закона (а в 46 регионах России он действует уже с 1 января 2006 г.) вскрыла как серьезные недостатки самого закона, так и весьма существенные проблемы в области местного самоуправления в его самых различных аспектах — политическом, экономическом, социокультурном. Не случайно в период между принятием закона и его вступлением в силу в федеральный закон № 131 были внесены десятки изменений и дополнений, в том числе весьма значимых и принципиальных. А непосредственно перед вступлением в силу нового законодательства о МСУ президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства и отметил, что «насущной проблемой остается совершенствование законодательства о местном самоуправлении»1.

1 Выступление президента России Дмитрия Медведева на научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Федерации // http://www.kremlin.ru/transcripts/2445

К числу важных проблем, которые вскрыла практика внедрения новых принципов местного самоуправления, относится несоответствие установок законодательства, рассматривающего эти принципы как базовый элемент самоуправляемого гражданского общества, и устоявшегося в менталитете общества отношения к органам местного самоуправления как к органам государственной власти низового уровня. Причем подобного рода отношение свойственно и обычным гражданам, и самим муниципалам, и в значительной мере представителям региональной государственной власти. В значительной степени это наследие советского периода с его фактическим отсутствием самого понятия «гражданское общество». В то же время социологические исследования последних лет показывают, что с начала 1990-х гг. восприятие МСУ властью и населением практически не изменилось. «Прошло более десяти лет (с 1995 г. — Авт.), однако и сегодня на разных уровнях власти отсутствует четкое понимание сущности идеи местного самоуправления. Это проявляется во взглядах жителей... Под термином “местное самоуправление”, как правило, обозначается лишь власть на местах»1.

Такое отношение к органам МСУ приводит к низкой социальной активности граждан, проживающих на подведомственной территории. По существу, их участие в самоуправлении ограничивается самой простой формой — участием в выборах, а значительная часть жителей отказывается даже и от такой активности, не видя в ней смысла. Последствия такой пассивности весьма значительны. Ряд исследователей считают, что «важнейшей институциональной проблемой формирования местного самоуправления в современной России является то, что оно пока так и не обрело в полной мере своего потенциально главного субъекта, ключевого игрока

— сообщество граждан, проживающих на конкретной территории»2.

Как уже говорилось, такого рода взгляды преобладают и среди представителей

1 Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социологические исследования, 2006, № 8, с. 80.

2 Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевыхисследований. Июнь-декабрь 2008 г. / под общ. ред. проф. И.Ю. Юргенса. — М. : Экон-Информ, 2009, с. 5.

региональной власти. Здесь, конечно, многое зависит и от специфики регионов, и от отношения к проблеме региональных лидеров. Однако в значительной части российских регионов местное самоуправление остается, по сути, чистой формальностью. «Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник — подчиненный. Финансовая и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления»3.

Другой крупной проблемой, которую сами местные управленцы выносят, как правило, на первое место, является вопрос заполняемости местных бюджетов и связанный с этим почти повсеместный дефицит экономических ресурсов. На сегодня в России сложилась ситуация, при которой лишь 20% местных бюджетов обеспечены доходами с собственной налогооблагаемой базы муниципальных образований; остальные 80% — это средства вышестоящих бюджетов, выдаваемые в виде трансфертов, дотаций или субвен-ций4. При таком положении вещей вряд ли можно говорить о бюджетной самостоятельности местного самоуправления; по мнению специалистов, минимальное соотношение, обеспечивающее такую самостоятельность — 50 : 50.

Дотационность подавляющего большинства муниципалитетов, очень малый размер поступлений от местных налогов, повсеместная финансовая зависимость самоуправления от региональной власти

— все это не только снижает эффективность местного самоуправления и качество муниципальных услуг, но и лишает муниципальных служащих мотивации к экономическому развитию подведомственной территории.

Необходимо добавить, что проблема наполняемости местных бюджетов отнюдь не является наследием советского прошлого. Этот тяжелый удар был нанесен уже в 2000-е гг., при проведении налоговых ре-

3 Чистяков Б.М. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации // http://www.samoupravlenie.ru/38-01.php

4 Сумская Т.В. Основные вопросы формирования бюджетов местного самоуправления, с. 4 // http://old.nsaem.ru/Science/Publications/Science_ notes/Archive/2008/4/488.pdf

форм федерального масштаба. Известный российский исследователь проблематики бюджетной сферы регионального и местного уровня Т. В. Сумская приводит по этому поводу весьма интересные выкладки. Так, в действовавшем Законе РФ от 27.12.91 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в состав местных налогов входило 23 налога. С принятием Налогового кодекса РФ в 2000 г. количество местных налогов было сокращено до пяти (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на рекламу, местные муниципальные сборы). В результате же изменения бюджетного и налогового законодательства в течение

2004—2007 гг. в числе местных налогов, формирующих финансовую базу местных бюджетов за счет собственных средств, осталось всего два налога: земельный и налог на имущество физических лиц. Далее, за период 2003—2006 гг., по данным 67 регионов, в связи с осуществлением налоговой реформы объем выпавших из местной бюджетной сферы доходов составил около 600 млрд руб., в то время как сумма дополнительных доходов составила всего 53 млрд руб. Таким образом, ежегодные потери местных бюджетов в целом по России можно оценить в 200 млрд руб.1 К тому же постоянные изменения в бюджетно-налоговой сфере приводят к невозможности верстки местных бюджетов не только на долгосрочную, но и на среднесрочную перспективу.

Рассмотрим еще одну проблему, которая по праву входит в «большую тройку» трудностей местного самоуправления на современном этапе. Это проблема кадров. Она не сводится только к кадровому дефициту на местном уровне. В то же время для наиболее низового уровня местного самоуправления, в частности для сельских поселений, дефицит мало-мальски подготовленных кадров является основной трудностью организационного плана.

1 Сумская Т.В. Указ.соч., с. 4—5.

Недостаток кадров наблюдается и в некоторой части муниципальных районов или городских поселений. При этом какая-либо система подготовки кадров для органов местного самоуправления в России, по существу, отсутствует. Некомпетентность муниципальных кадров многократно отмечалась различными СМИ. При этом необходимо отметить, что и в последние годы ситуация сколь-нибудь значимым образом не улучшилась.

Очень показательно в этом плане социологическое исследование А.В. Новокрещенова «Кадровый состав местных органов власти: отбор кандидатов и их мотивация поступления на муниципальную службу»2. В 1996 и 2006 гг. им было проведено однотипное анкетирование муниципальных служащих. В результате выяснилось, что за десять лет число абсолютно случайных людей в органах МСУ не только не снизилось, а даже выросло с 11 до 13%, 61% опрошенных стали муниципальными служащими «по знакомству» или «по протекции» и лишь 5% были приняты в местные структуры по конкурсу. Следует, впрочем, сказать, что в 1996 г. муниципальных чиновников, набранных по конкурсу, не было вообще. Так что определенные, хотя и очень незначительные, сдвиги к лучшему за это время произошли.

Подводя итог, следует сказать, что и ряд достижений в области местного самоуправления, и ряд достаточно серьезных проблем этой сферы остались за рамками данной статьи. Важнейшие вопросы местного самоуправления, несомненно, требуют значительных усилий политологов, социологов, экономистов, юристов. Необходимы и новые, хорошо продуманные действия законодателей, с тем чтобы местное самоуправление заняло свое достойное место в современной России.

2 Новокрещенов А.В. Кадровый состав местных органов власти: отбор кандидатов и их мотивация поступления на муниципальную службу //Социологические исследования, 2008, № 10, с. 62—67.

Ильшат РЫСАЕВ, Эльвира ХАБИБРАХМАНОВА

УЧАСТИЕ СОЦИАЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ КАК ОСНОВА ПРЕОДОЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОУПРАВЛЕНЧЕСКОГО ОТЧУЖДЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

В статье рассматриваются механизмы преодоления социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении через призму участия социальных субъектов в процессах принятия управленческих решений. Разработана матрица для диагностики состояния социально-управленческого отчуждения, проведен сравнительный анализ принятия управленческих решений в рамках классической и неоклассической муниципальных управленческих парадигм.

In the article the mechanisms of overcoming of social-managerial alienation in local self-government are considered through a prism of social subjects’ participation in managerial decision-making processes. A matrix for the diagnosis the state of social-managerial alienation is developed, a comparative analysis of making managerial decisions within the framework of classical and neoclassical municipal management paradigms is carried out.

Ключевые слова:

социально-управленческое отчуждение в местном самоуправлении, участие в принятии муниципальных управленческих решений; social-managerial alienation in local self-government, participation in making municipal managerial decisions.

Исследование феномена социально-управленческого отчуждения в системе местного самоуправления обусловлено масштабными и сложными задачами проведения муниципальной реформы в стране и необходимостью вовлечения в этот процесс самих граждан. Основное предназначение местного самоуправления состоит в демократизации системы социального управления и в развитии гражданского общества, что, в свою очередь, предполагает повышение социально-управленческой активности населения. Однако низкая правовая и управленческая культура, пассивно-иждивенческая психология населения, недостаточное использование современных управленческих технологий в муниципальном управлении приводят к проявлению управленческого отчуждения в местном самоуправлении и, как следствие, к снижению социальной эффективности данного института в целом.

Осуществление местного самоуправления гражданами происходит, прежде всего, посредством их участия в процессах разработки, принятия и реализации управленческих решений по вопросам местного значения. Между управленческим отчуждением и процессом принятия управленческих решений существует обратно пропорциональная зависимость. Чем шире диапазон решений, принимаемых субъектом управления, тем меньше степень его управленческого отчуждения, тем полнее реализует он себя в данном виде деятельности, тем более развита его управленческая субъектность. И наоборот, чем меньше у социального субъекта возможностей участвовать в конкретных этапах принятия решений, тем больше он становится объектом управленческого воздействия, отчуждается от управления. Использование деятельностного подхода позволяет определить степень участия социальных субъектов в процессах принятия управленческих решений как основного критерия преодоления социального отчуждения от управленческой деятельности.

При анализе управленческих решений исследователи обычно исходят из субъект-объектного взаимодействия, тогда как преодо-

РЫСАЕВ Ильшат Шавалиевич — к.филос.н., профессор; заведующий кафедрой государственного и муниципального управления БАГСУ при Президенте РБ bagsu_gmu@mail.ru

ХАБИБ-РАХМАНОВА Эльвира Хабибовна — к.соц.н., ассистент кафедры

государственного и муниципального управления БАГСУ при Президенте РБ elya_h@mail.ru

ление социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении предполагает рассмотрение субъект-субъектных управленческих отношений. То есть, если в отчужденных формах управления часть социальных субъектов выступает просто как объект управленческого воздействия и участвует только на отдельных этапах принятия решений (например, в процессах реализации), то в местном самоуправлении предполагается участие всех социальных субъектов в процессах принятия управленческого решения на основных этапах его функционирования. В качестве субъекта принятия решений в муниципальном образовании может выступать как единоличный субъект (должностное лицо муниципального образования или гражданин, голосующий на местных выборах, референдуме), так и коллективный субъект (депутаты муниципального образования, инициативная группа граждан, члены ТОС и др.). Содержанием муниципальных управленческих решений являются вопросы местного значения, направленные на удовлетворение основных (жизнеобеспечивающих) потребностей местного населения.

Возникновение управленческого отчуждения в организациях многие исследователи связывали с противоречием между потребностями зрелой личности в самоактуализации, независимости, разнообразии поведенческих моделей и природой формальных организаций, в которых они работают, спроектированных для поощрения и вознаграждения «незрелости» и подавления (К. Арджирис, А. Этциони). В дальнейшем для уменьшения управленческого отчуждения были разработаны и внедрены в практику управления методы вовлечения работников в процесс принятия решений. В теории и практике управления они известны как партисипативные (от лат. рагйарю — соучастие) технологии управления. Они заключаются в использовании team-management (формирование и деятельность управленческой команды), дивизиональных, матричных и сетевых организационных структур управления, в развитии организационной культуры и других механизмов, обеспечивающих участие наемных работников в процессе принятия управленческих решений.

В теории принятия управленческих решений важным направлением исследований является проблема представительства

социальных интересов в механизме принятия государственных и муниципальных решений. Как подчеркивает Т. Берцель, «в ситуации растущей взаимозависимости между общественными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не способны служить эффективными моделями координации интересов и ресурсов субъектов, включенных в процесс производства политических решений, и поэтому доминантной моделью управления становятся политические сети»1. Сетевой подход к процессам принятия решений и репрезентации интересов основывается на концепциях политико-управленческих «сетей» Д. Ноука, «сообществ» Дж. Ричардсона, «потоков» Дж. Кингдона, «подсистем» П. Сабатьер, «общества сетевых структур» М. Кастельса2 и др., отправной точкой исследований которых служит идея повышения уровня сложности и комплексности государственного регулирования и управления общественными процессами. В условиях развития информационного общества и появления новых коммуникативных технологий сетевая форма социальной организации становится доминирующей, формируя новую общественную структуру, где «власть структуры оказывается сильнее структуры власти».

По мнению Ф. Фукуямы, сеть представляет собой социальный порядок, основанный на неформальных нормах и ценностях, создаваемый агентами в результате использования своих социальных капиталов, не связанный с формальной организацией и централизованной властью. Будущее, по мнению автора, за сочетанием формальных иерархий и сетевых структур3. Если формальные иерархии являются каналами распоряжения материальными ресурсами, то сетевые структуры выступают как информационные каналы при подготовке и принятии властных и управленческих ре-шений4.

Использование сетевого подхода к процессу принятия решений в местном са-

1 Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Политические исследования, 2001, № 3, с. 103.

2 Кастельс М. Становление общества сетевых структур // Новая индустриальная волна на Западе / под ред. В.Л. Иноземцева. — М., 1999.

3 Фукуяма Ф. Великий разрыв. — М., 2003.

4 Тихонов А.В. Теоретические основы социальной регуляции управленческого типа // Личность. Культура. Общество, т. XI, вып. 3 (№ 50), 2009, с. 261.

моуправлении актуализируется спецификой данного института. Очевидно, чтобы достичь главной цели муниципального управления — повышения качества жизни населения территории, недостаточно усилий только местных органов власти, важно вовлечь в этот процесс все субъекты: бизнес, общественные организации, рядовых граждан. При анализе социальноуправленческого отчуждения в местном самоуправлении помимо сетевого подхода мы используем и институциональный подход, рассматривая систему местного самоуправления как институт управления и самоуправления, а также развития гражданского общества. Понятие «институт» шире, чем понятие «организация». Как отмечает немецкий социолог К. Оффе, «организационные отношения “диадич-ны”, поскольку включают в свой состав взаимодействия лиц, принимающих и исполняющих решения, тогда как институциональные отношения “триадичны”, так как всегда предполагают участие третьей стороны, выступающей потребителем (а иногда и жертвой) политических решений, то есть рядовых граждан. Политические институты задают две важнейшие (при принятии решений) функции социального общения людей: 1) социализируют индивидов, входящих в страты элит, бюрократии и групп интересов в отношении правил политической игры и 2) обеспечивают коллективное целедостижение в соответствии с установленными ограничениями и объемом ресурсов, извлекаемых из внешней среды»1.

Если организационно-институциональная модель рассматривает механизм принятия политико-управленческих решений через призму организационных норм и традиций, форм и регламентов, процедур и операций, форм участия рядовых граждан, т.е. акцентирует внимание на статике принятия решений, то модель политико-управленческого цикла, наоборот, анализирует процесс принятия решения в динамике. Основная идея этой модели сводится к тому, что принятие решений есть динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). В рамках стадиальной теории принятия решений было разработано множество

1 Дегтярев А.А. Принятие политических решений. — М. : КДУ, 2004, с. 153.

подходов, отличающихся друг от друга по количеству и содержанию этапов, характеру связей между ними. Количество этапов (фаз) принятия решений у разных авторов колеблется от четырех (А.И. Соловьев) до пятнадцати (И. Дрор).

Мы предлагаем следующие основные этапы принятия муниципальных управленческих решений (МУР):

1) предварительный анализ внешней и внутренней ситуации;

2) целеполагание, т.е. обнаружение и формулирование основных проблем (т.н. проблемная диагностика);

3) принятие управленческого решения (разработка и выбор альтернатив, планирование действий по реализации решения);

4) реализация принятого решения;

5) заключительный анализ и оценка результатов реализации решения.

На каждом этапе процесса принятия управленческого решения при необходимости осуществляется функция контроля и корректировки.

Анализ теорий принятия управленческих решений позволяет разработать матрицу для диагностики состояния социально-управленческого отчуждения в местном самоуправлении с точки зрения участия социальных субъектов на различных этапах принятия МУР.

Заполнение предложенной матрицы реальными данными по управленческой активности основных субъектов местного самоуправления позволяет выявить общую картину состояния социально-управленческого отчуждения в муниципальном образовании, а также конкретную форму управленческого отчуждения субъекта и разработать мероприятия по его преодолению.

Наиболее значимое воздействие на эффективность реализации принимаемых решений в местном самоуправлении и мотивационную активность социальных субъектов оказывают их участие на этапах разработки проектов решений, принятия этих решений и возможность контроля за их выполнением. На сегодняшний день в местном самоуправлении распространена практика формального административного привлечения населения к этапу принятия решения (например, посредством проведения муниципальных выборов, публичных слушаний), что оказывает демотивирующее

Матрица для диагностики состояния социально-управленческого отчуждения в зависимости от участия социальных субъектов в процессах принятия муниципальных управленческих решений

Субъекты местного самоуправления Основные этапы принятия муниципальных управленческих решений

Предвари- тельный анализ Целе-полагание (проблемная диагностика) Принятие решения (планирова- ние) Реализация решения Заключи- тельный анализ, оценка, контроль

ОУ НОУ ОУ НОУ ОУ НОУ ОУ НОУ ОУ НОУ

Население в целом * + —* + —* + +* + —* +

Организованная часть местного сообщества (НКО, бизнес-структуры, ТОС и др.) * + -* + -* + +* + * +

Муниципальные служащие +* + +* + -* + +* + +* +

Местные депутаты +* + +* + +* + +* + +* +

Руководители МО +* + +* + +* + +* + +* +

ОУ — отчужденное управление; НОУ — неотчужденное управление.

—, +* — в реальной практике местного самоуправления формы отчуждения могут быть разными, поэтому в данном случае знаки «+» и «—» проставлены только в целях иллюстрации.

влияние на их последующую социально-управленческую активность. Такую практику привлечения населения к принятию муниципальных управленческих решений некоторые руководители муниципальных образований аргументируют его пассивностью и недостаточной компетентностью. Если в оперативнотактическом плане эта позиция, на наш взгляд, может быть в какой-то степени оправданной, то в стратегическом аспекте она приводит к снижению эффективности местного самоуправления и сохранению существующего уровня социально-управленческого отчуждения.

Переход от модели муниципального управления с существующей практикой социально-управленческого отчуждения (первая муниципальная управленческая парадигма) к полноценному местному самоуправлению с реализацией модели целостной управленческой деятельности (вторая муниципальная управленческая парадигма) предполагает изменение технологии принятия управленческих решений и ролевых позиций участников этого

процесса. Если в условиях первой управленческой парадигмы органы местного самоуправления являются монополистами процессов принятия управленческих решений и оказания муниципальных услуг населению, то с переходом ко второй муниципальной управленческой парадигме они в большей мере становятся организаторами и координаторами процессов принятия управленческих решений и другими социальными субъектами муниципального образования. Органам местного самоуправления в этих условиях необходимо научиться партисипативным технологиям принятия коллективных управленческих решений, когда объектом управленческого воздействия становятся и сами этапы принятия управленческих решений.

Таким образом, анализ местного самоуправления в контексте технологии принятия управленческих решений позволяет выявить взаимосвязь между участием социальных субъектов в управленческой деятельности и преодолением их социально-управленческого отчуждения.