Лакомое бремя

Социальные услуги стали непосильным бременем для казны, и власть хочет разделить ношу с бизнесом и НКО. Вектор понятен: начав с соцобеспечения, государство намерено избавиться от социалки в самом широком смысле этого емкого понятия — по сути, от всей. Первые шаги уже сделаны — с 2017 года для социально ориентированных НКО открывается доступ к оказанию услуг, которые финансируются из бюджета. Пока речь идет о 10 процентах сумм, выделяемых регионами на эту статью расхода,— но это сотни миллиардов рублей, которые должны освоить новые участники процесса. "Огонек" попытался разобраться, откуда и как они возникнут? По каким схемам будут перетекать огромные деньги? Кому попадут?

С советских времен страна унаследовала огромную и дорогую сеть социальных учреждений. Это, как правило, комплексные центры по социальному обслуживанию пожилых, центры реабилитации инвалидов, дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры сопровождение кризисных семей, психоневрологические интернаты... В целом только на социальное обслуживание регионы тратят около 200 млрд рублей в год (есть и другие затратные сектора социалки). Система одряхлела инфраструктурно и морально, стало очевидно: госмонополия на оказание соцуслуг должна, наконец, закончиться.

Разговоры об этом начались три года назад. "Мы должны исключить дискриминацию негосударственного сектора в социальной сфере,— говорил в 2014-м президент,— убрать для него все барьеры. Конкуренция — это решающий фактор повышения качества услуг". А в конце 2015 года появилось президентское поручение: постепенно передавать социально ориентированным НКО 10 процентов бюджета, предусмотренного на социальные региональные и муниципальные программы. Регионы опешили, не зная, за что хвататься, с чего начать. Минэкономразвития поспешило на помощь — разработало "Комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа СО НКО к бюджетным средствам". И заработать этот комплекс в полную силу должен аккурат в нынешнем, 2017 году.

Внешне пакет выглядит вполне симпатично: тут предполагается и распространение лучших практик по предоставлению НКО доступа к соцуслугам, и обучение сотрудников НКО, и развитие добровольчества в социальной сфере, и даже формирование рейтинга субъектов РФ (куда ж нынче без рейтингов!) по обеспечению доступа СО НКО к деньгам. В ответственных исполнителях значатся семь (!) министерств. Во главе — Минфин, Минэкономразвития и Минтруд. Забавно, однако, что при этом так до сих пор и не ясно, сколько конкретно денег нужно отдать и кому. И главное — откуда их взять?

Между тем в любом случае деньги под раздачу грядут (большие или очень большие — уже детали). Так что вопрос допуска НКО и бизнеса на поле соцуслуг — настоящая головная боль для местных властей. И эта "боль" будет только крепчать: с нынешнего января в четырех регионах — Мурманской области, Башкортостане, Пермском крае и Ханты-Мансийском автономном округе — будет опробоваться новый законопроект Минфина "О государственном заказе на оказание государственных услуг в социальной сфере". По нему средства на некоторые госуслуги будут распределяться по новой схеме: на конкурсной основе среди государственных организаций, бизнеса и НКО. И речь идет уже не только о соцзащите, но и об образовании, здравоохранении, занятости населения, спорте, искусстве, туризме...

Вектор, иными словами, понятен: начав с соцобеспечения, государство намерено избавиться от социалки в самом широком смысле этого емкого понятия — по сути, от всей. Так кто же эту ношу подхватит?

Конкурировать за деньги и клиента в социальной сфере должны в итоге три игрока — госорганизации, бизес и НКО. Как это должно работать? Вот идеальная картинка: граждане, кому положено получать помощь бесплатно, будут получать ее бесплатно, а участникам процесса государство за труды возместит. Соревнуясь друг с другом, организации трех видов будут работать лучше, эффективнее, экономнее. Короче, заживем!..

В означенной тройке самая темная лошадка — НКО: сможет ли она с ходу резво "поскакать"? Сомнения (и серьезные) на этот счет имеются, и вовсе не случайно с этого года для социально ориентированных НКО предусмотрена очередная преференция. Они могут получать статус исполнителя общественно полезных услуг и вместе с ним — право на приоритетные меры поддержки. Например, если государство оказывает им имущественную или финансовую помощь, то не менее чем на два года (это поможет держаться на плаву в условиях неопределенности финансирования). Существует перечень того, чем такие НКО должны заниматься (всего 20 направлений) — это, в частности, услуги по оказанию социальной помощи пожилым, детям, инвалидам, людям в непростой жизненной ситуации, семьям с детьми-инвалидами, услуги по их психологической поддержке и содействию в трудоустройстве, по профилактике безнадзорности и социального сиротства...

Нечего и некому

Сейчас регионы спешно готовят собственные "Комплексы мер по доступу НКО к бюджетным средствам" по образу и подобию федерального, интересуются опытом друг друга и мучаются вопросом: откуда же взять и вырвать эти 10 обещанных процентов, чтобы передать на сторону? Ведь все уже давно распределено.

"Получается, министр соцразвития в регионе должен ликвидировать часть своих подведомственных учреждений, чтобы нам часть бюджета передать,— говорит Игорь Гаал-Савальский, председатель региональной ревизионной комиссии ОНФ в Новосибирской области.— Бюджет, например, Новосибирской области не предусматривает никаких дополнительных источников. Все распределено внутри системы. И министерство говорит мне: "Ты понимаешь, нас и так урезали, куда ты со своими услугами пытаешься втиснуться?"".

Но анекдотичность ситуации еще и в том, что эти 10 процентов, о которых говорил президент, не просто неоткуда взять. На самом деле зачастую их некому передать. Несмотря на обилие зарегистрированных НКО, по-настоящему сильных организаций, которые умеют находить дополнительное финансирование, привлекать добровольцев, которые готовы взять на себя ответственность и отчитываться перед государством за потраченные деньги, у нас очень мало. А некоторые регионы вообще не обнаружили у себя НКО, действительно готовых оказывать профессиональные услуги по стандарту.

С 2015 года у нас формируются реестры поставщиков социальных услуг. В них входят все — и госучреждения, и бизнес, и некоммерческие организации. Так вот, социально ориентированные НКО значатся в реестре поставщиков социальных услуг только в 63 регионах. Больше всего их в Башкортостане — 59, в Новосибирской области — 16, Ленинградской области — 11, Ханты-Мансийском автономном округе — 15, Пермском крае — 8. В столице — всего 2, так же как и в большинстве регионов. При этом многие из них на самом деле... услуг не оказывают.

"От НКО ждут, чтобы они стали серьезными игроками на рынке социальных услуг, но только небольшое количество организаций к этому готовы,— комментирует директор архангельского центра социальных технологий "Гарант" Марина Михайлова.— У многих НКО нет штатных сотрудников, четкой системы управления организацией и профессиональной бухгалтерии. И никто не хочет понять: люди не могут уснуть активистами, а завтра проснуться профессионалами".

В 20 регионах созданы ресурсные центры для выращивания НКО. Но для этого нужно время. В Европе и Америке, где соцуслуги оказывают в основном некоммерческие организации, на становление системы ушли десятки лет. А сама она оказалась продуктом развития гражданского общества. У нас же локомотивом всей этой затеи стала административная директива, вызванная необходимостью считать деньги.

Переименуем — будем жить

Но деваться некуда: задача поставлена, семь министерств стоят на страже и следят за ее исполнением (скоро и рейтинг выстроят) — что же делать регионам? Самые резвые уже попробовали делиться деньгами. И передовой опыт имеется. Странный, правда...

Алевтине Саяевой 33 года. Она директор Автономной некоммерческой организации (АНО) социального обслуживания "Луч Надежды" в Архангельском районе Республики Башкортостан. Прежде чем стать директором АНО, она полтора года работала специалистом по социальной работе в "Государственном комплексном центре социального обслуживания Архангельского района". В 2015 году комплексный центр вдруг перевоплотился в АНО, а Алевтина — в его директора. "Как мы работали, так и работаем,— говорит Алевтина,— социальные работники те же, подопечные тоже. Что нового? Ну... дополнительные услуги мы разрабатываем и оказываем. Платные, разумеется. У нас 40 новых платных услуг появилось помимо бесплатных. От них зависит зарплата соцработников. Да и подопечным нашим понятно, к кому обратиться, если кому, например, надо снег почистить".

А предыстория тут такая. Получив инструкции из центра передавать услуги СО НКО, Министерство труда и социальной защиты Башкортостана оглянулось и насчитало в республике аж пять с половиной тысяч СО НКО. Более или менее действующими и крепкими из них оказались 500. Но ни одна не решилась затеять игру с государством. Выход оказался прост до гениальности — назвать существующие социальные госучреждения автономными некоммерческими организациями! Учредителями этих новоиспеченных НКО стали местные власти и советы ветеранов, а недавние госучреждения получили возможность наряду с бесплатными услугами оказывать платные и тем самым дополнительно кормиться. Формально, правда, НКО запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Что же делать? Известно что — искать обходные пути. И они были оперативно найдены: при каждом государственном НКО образовали ООО. Таким образом, все теперь по закону: НКО заказывает платные услуги ООО.

Есть еще один нюанс: эти ООО — уже субъекты малого бизнеса, а значит, могут участвовать в борьбе за гранты по поддержке малого предпринимательства. Быстро освоили и эту поляну: за два года бывшие госучреждения выиграли таким образом грантов на 5 млн рублей. А у региона нарисовались фантастически высокие показатели по развитию социально ориентированных некоммерческих организаций. Если в январе 2015 года в реестре поставщиков соцуслуг Башкортостана было 90 и только государственных организаций, то в июле 15-го года — 45 государственных и 118 негосударственных. А 59 центров комплексного обслуживания были одновременно (!) преобразованы в НКО и ООО — соответственно, одно и то же учреждение в реестре фигурирует два раза. Как теперь все это финансируется? Номинально через субсидии, которые предоставляются по конкурсу (он проводится департаментом социальной защиты для каждого района). Но на самом деле конкурса никакого нет. От каждого района в подавляющем большинстве случаев выходит только одна организация — госучреждение, обращенное в НКО.

После всех этих превращений Башкирии удалось сэкономить в соцсекторе около 100 млн рублей. Спрашивается, как, если деньги выделяются те же и услуги оказывают те же организации? Во-первых, сотрудники НКО больше не являются соцработниками, и им не надо поднимать зарплату по майским указам. Во-вторых, сократили часть административного аппарата. А главное — появилось много платных услуг.

Каких? Тут все зависит от фантазии и креатива руководства организаций. Вот, например, Айгуль Н. раньше работала в комплексном центре. Теперь в НКО и в ООО одновременно: "Ну раньше что — пропылесосить там, продукты принести я могла,— говорит она.— Теперь вот дополнительные услуги оказываю... и цветы полить, и с собакой погулять и корм ей принести. У нас много чего теперь дополнительно". По принципу курочка по зернышку и складывается финансовый результат, превращающий убогий прежде соцсектор в прибыльный. АНО "Центр социального обслуживания населения "Ветеран"", а вернее, созданное при нем ООО "Забота", например, заработало за год 3,3 млн рублей. Это на 64 процента выше доходов госучреждения до его реформирования. Возможна ли с такими вот "переделанными" НКО реальная конкуренция? И кто в состоянии в ней выстоять?

Чей бизнес выигрывает?

Есть региональный опыт и иного рода: когда на рынок из бюджета приходят деньги, но достаются они не НКО, а приближенному к власти бизнесу. Первопроходцем такой новации эксперты считают Пермский край.

В Перми сносить ветхое государственное здание социальных услуг начали задолго до нынешних директив центра — аж с 2009 года. Комплексные центры социального обслуживания занимали большие здания, качество их работы вызывало вопросы. Ответы особо не искали, решили действовать круто — ликвидировать проблемные структуры. В итоге в регионе в 4 раза была сокращена сеть государственных соцучреждений, в 5 раз уменьшилось количество сотрудников, работы лишились 9800 человек. Некоторые создали НКО или бизнес-структуры, но около 40 процентов из сферы соцуслуг просто ушли.

"В селах, где были ликвидированы социальные учреждения, оказалось большое количество людей с высшим образованием. Им вообще было негде работать,— рассказывает Светлана Маковецкая, директор Пермского центра гражданского анализа и независимых исследований "ГРАНИ".— Регионам, которые будут разгосударствлять свою социальную сферу по примеру Пермского края, нужно это учесть и постараться не потерять специалистов".

Парадокс в том, что катастрофы после такой суровой зачистки не случилось — сформировалась другая модель оказания соцуслуг. Ее участники отмечают очевидные преимущества новации: Пермский край после введения новой системы преуспел, например, в реабилитации инвалидов. На эту услугу были введены сертификаты, которые оплачивает государство. Человек с ним может сам выбрать организацию, где получит помощь. Теперь это возможно в большом количестве частных клиник. Введение сертификатов серьезно увеличило охват реабилитационными услугами.

Достижения на других направлениях не столь очевидны. Скажем, выявление семей, находящихся в социально опасном положении, в Пермском крае поначалу целиком отдали бизнесу. Для этого были созданы большие коммерческие структуры, которые, приняв на себя обязательства, начали осваивать колоссальный денежный поток. Но тут выяснилось: как любые бизнес-структуры, они максимально оптимизировали свои траты, платили социальным педагогам и работникам, которые ходили в семьи по минимуму, набирали на такую работу студентов — словом, "качали жилу", а не занимались реальной помощью людям. Кончилось печально: в одной из кризисных семей ребенок погиб, после этого грянул скандал и у коммерческих организаций эту услугу стали отбирать, возвращая муниципалитетам.

Но не у всех: сейчас в Перми услуги кризисным семьям наряду с госорганизациями по-прежнему оказывают 5 частных компаний. У них одинаковые сайты, минимум информации о деятельности организации, но... стабильное финансирование и, надо сказать, весьма приличное. Например, ООО ВСК "Доверие" освоило около 440 млн региональных рублей. Надо ли понимать, что доверие (извините за каламбур) со стороны местной власти к этой структуре особое?

Или другой пример. Все надомное обслуживание пожилых в Пермском крае целиком в руках нескольких коммерческих организаций. Причем одна из самых крупных — компания "Новолетие". У организации — филиалы в 46 городах и селах Пермского края. Она постоянно выигрывает конкурсы на получение бюджетных средств. Зачастую выступает на них как единственный участник. За последний год организация получила от правительства Пермского края около 1,8 млрд рублей. Многие представители бизнеса в Пермском крае убеждены, что к компании имеет прямое отношение председатель Законодательного собрания Пермского края Валерий Сухих (в прошлом — председатель правительства Пермского края), хотя он сам это категорически отрицает...

Эксперты отмечают: государственные деньги в Перми с началом реорганизации стали распределяться очень странно. Например, краевое государственное автономное учреждение "Центр психологомедикосоциального сопровождения N 3" для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, получил бюджетные субсидии — более 200 млн рублей. Но вместо того чтобы самостоятельно оказывать социальные услуги, провел несколько конкурсов по передаче права оказания услуг другим фирмам. Центр объяснял это тем, что для оказания таких услуг у него слишком мало сотрудников. Вопрос: с какой стати тогда ему были выделены субсидии?

Общая картина в рамках "пермской модели" сложилась такая: в сфере социальных услуг в крае оперируют 27 госучреждений, 48 коммерческих организаций и 8 НКО. На рынок власть допускает, как правило, только "удобные" НКО. Одна услуга отдается целиком одной некоммерческой организации. Некоторые НКО возникают только на время распределения грантов.

В прошлом году в Пермском крае было решено передать услуги сиделок для семей с детьми инвалидами НКО "Социальная деревня "Светлая"". Организация аккумулировала денежные средства и больше особенно ничем не занималась. По словам родителей детей-инвалидов, им просто давали телефоны сиделок. И многие из них, как оказалось, не умели работать с инвалидами и даже морально не были к этому готовы.

Все остальные соцуслуги по-прежнему у государства. В крае есть НКО, которые занимаются дополнительным образованием и обучением детей с тяжелыми нарушениями развития. Но как раз с ними власть не желает делиться — деньги остаются внутри госсистемы, которая предпочитает работать с обычными детьми.

Но с отчетностью при этом все в порядке: на этой реформе пермским властям удалось сэкономить 197 млн рублей (основная часть — 144 млн рублей — от передачи на рынок надомного обслуживания).

Башкирии удалось сэкономить в соцсекторе около 100 млн рублей. Спрашивается, как, если деньги выделяются те же и услуги оказывают те же организации? Все просто: сотрудники НКО больше не являются соцработниками и им не надо поднимать зарплату по майским указам, а главное — появилось много платных услуг

Нерадостный горизонт

А теперь самое занятное. При всех очевидных изъянах пермской и башкирской моделей курирующие соцпроект федеральные министерства именно их ставят в пример остальным, спуская очередную директиву: перенимать ценный опыт, не вникая, какая у этого опыта цена.

Мотив один: государству надо избавляться от непосильной уже социальной ноши и нет времени ждать, пока будет найдена оптимальная модель социальной реформы и взойдет молодая поросль "цивилизованных" НКО. И в этой гонке со временем уходят на задний план простенькие, но весьма насущные вопросы: кто, в конце концов, будет отвечать за инвалидов, пожилых, кризисные семьи? Будет ли при такой спешке реальный рост качества услуг? Не превратится ли вся затеянная история в банальный распил бюджетных потоков участниками процесса?

Очевидно ведь: экономия на бумаге, безусловно, будет и отчитаться, что 10 процентов передали именно НКО,— тоже запросто. По башкирскому примеру любую коммерческую организацию можно назвать НКО, создать при ней ООО и зарабатывать. И есть опасения, что на этом впервые открытом новом рынке бизнес начнет себе хватать все подряд.

"У нас будет появляться много псевдо-НКО, это реальный бизнес, который захочет в оболочке НКО получить ресурс, раз 10 процентов обещали,— говорит Светлана Маковецкая.— И никто толком не представляет, что такое качественная социальная услуга. Бизнес-поставщики социальных услуг могут оптимизировать свою работу таким образом, что социальная полезность будет уменьшаться. И если вместо НКО у нас будет просто в НКО выкрашенный бизнес или выкрашенные в НКО госучреждения, то что мы получим?"

Вопрос, впрочем, отнюдь не риторический. Ответить можно уже сейчас на конкретном примере. В Башкортостане планируют в ближайшее время передать на рынок стационарную помощь пожилым, и уже известен претендент на освоение этой помощи. Знакомьтесь: Вадим Артыкаев, он называет себя социальным предпринимателем и утверждает, что занимается этим нелегким делом с 2006 года. Возглавляет ООО "Центр социального обслуживания населения "Семья"", входящий в реестр поставщиков социальных услуг Башкортостана. Говорит он коротко, слова подбирает с трудом: "Ну это да, я "Семью" создал, чтоб тендер выиграть. Ну пансионат для пожилых и инвалидов будет. Пока нет у меня ни помещения, ни сотрудников. Так появятся, как тендер выиграю. Наберу. Человек 15 бесплатно будут лежать за субсидию (ну 75 процентов из пенсии у них вычитать — это по любому всегда) и еще 20 за деньги. Да не надо так переживать-то, будут у меня сотрудники. Я тут с районными главами договорюсь..."

***

Во время сдачи номера пришла новость. Спикер Госдумы Вячеслав Володин на встрече с представителями социально ориентированных НКО в Волгограде заявил: "Мы видим, как в некоторых регионах просто берут и бюджетные учреждения переформатируют в НКО и говорят: у нас НКО появились. Не нужно этого делать, это вред приносит, это неправильно. Нужно смотреть те сферы, где это все имеет предпосылки, где это все сложилось, где есть в первую очередь кадры, где есть доверие. Когда все это сложится, можно претендовать на те услуги, которые государство оказывает людям, в первую очередь в социальной сфере. Тогда будет повышение качества. А все остальное — это подход, который приведет к дискредитации самой идеи".

Детали

Социальный долг

"Огонек" разобрался, что входит в социальные обязательства страны перед гражданами и во сколько это обходится

Социальные обязательства государства прописаны в Конституции и других федеральных законах и представляют собой систему социальных услуг, выплат, гарантий, льгот, субсидий, предоставляемых некоторым категориям граждан бесплатно. В их число входят пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, выплата содержания судьям, обеспечение жильем в рамках федеральной целевой программы "Жилище" и прочих мероприятий, материнский капитал, выплаты по беременности и родам, компенсации, субсидии на капитальный ремонт, адресная социальная помощь и другое.

Расходы консолидированного бюджета России на социальную политику в 2017 году составят 11 трлн рублей. В 2018 году они вырастут до 11,5 трлн рублей, в 2019-м — до 12 трлн рублей. Помимо федерального бюджета расходы на социальную политику предусмотрены в региональных и муниципальных бюджетах, а также во внебюджетных фондах.

Социальная политика традиционно является самым затратным разделом федерального бюджета. В 2015 году на социальные статьи было потрачено 5,6 трлн рублей, или 35 процентов всех расходов бюджета. В 2016-м на социальную политику пришлось 28,2 процента бюджетных расходов (4,6 трлн). В принятом бюджете на 2017-2019 годы этой статье отведено: в 2017 году — 5,1 трлн (31,1 процента), в 2018-м — 5 трлн (30,9 процента), в 2019-м — 5,1 трлн рублей (31,6 процента).

По отношению к объему ВВП доля расходов на социальную политику в 2016 году составила 5,6 процента, на 2017 год запланирован показатель 5,9 процента, на 2018 и 2019 годы --5,4 и 5,1 процента соответственно.