Субъекты управления политическими процессами на субнациональном уровне в Российской федерации

УДК 323.1

Дадуев Магомед Абуевич

кандидат политических наук, ведущий научный сотрудник Комплексного научно-исследовательского института им. Х.И. Ибрагимова РАН

СУБЪЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ НА СУБНАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Daduev Magomed Abuevich

PhD in Political Science, Leading Research Associate, Complex Research Institute, Russian Academy of Science

SUBJECTS OF POLITICAL PROCESSES MANAGEMENT ON A SUB-NATIONAL LEVEL IN THE RUSSIAN FEDERATION

Аннотация:

В статье проведен сравнительный анализ субъектов управления политическими процессами в регионах постсоветской России. Аргументирована систематизация ресурсов влияния, статусных диспозиций, стратегий субъектов политики в Российской Федерации. Установлено преобладание этно-политических элит в системе субъектов политического управления на субнациональном уровне, раскрыто влияние рецентрализации власти на взаимодействия субъектов политики.

Ключевые слова:

субъекты управления, политические процессы, Российская Федерация, субнациональный уровень, этнополитические элиты, рецентрализация власти, ресурсы влияния, статусные диспозиции, стратегии взаимодействия субъектов политики.

Summary:

The article carries out a comparative analysis of subjects of the political processes management in the post-Soviet regions of Russia. The author argues for the systematization of influence resources, status dispositions, and strategies of political actors in the Russian Federation. It is stated, that the ethno-political elites predominate at the sub-national level. The influence of the power re-centralization on the interaction between the political actors is also discussed in the study.

Keywords:

subjects of management, political processes, the Russian Federation, subnational level, ethno-political elites, re-centralization of power, resources of influence, status dispositions, strategies of interaction of political actors.

Актуальность проблемы проявляется в том, что повышение эффективности и модернизация политического управления в России можно обеспечить, меняя ресурсный потенциал и систему статусного взаимодействия субъектов политики. Особенно такие структурные реформы управления важны в сфере этнополитики регионов России.

Теоретической основой анализа выбран неоинституционализм в сочетании с конструктивистским пониманием этничности. Политический процесс раскрывает взаимодействие институтов и акторов в социокультурной системе. Влияние субъектов управления на политический процесс происходит вследствие их ресурсного потенциала, статусных диспозиций и степени активности [1]. Стремление сохранить и расширить влияние на политический процесс реализуется с помощью ресурсов, которые есть в распоряжении субъектов.

Структура политического процесса объяснима в аспекте взаимодействия между субъектами. Она складывается из ресурсного потенциала участников политики, институционального порядка, взаимодействий между субъектами. Основными субъектами политического управления являются органы государственной власти, политические элиты, партии, общественные объединения, социальные группы, группы интересов, лидеры.

Индивиды и группы могут участвовать в политике не только в институциональных формах, но и в формах стихийных выступлений. Для достижения целей они могут сплачиваться в субъекты политики с различной степенью институционализации, от чего зависит достижение целей, регулярность политических отношений, их закрепление в нормах. При анализе политического процесса надо учитывать тип взаимодействия его субъектов, которое делится на варианты: конфронтации, компромисса, консенсуса.

Перейдем к выявлению специфики субъектов политического управления на субнациональ-ном уровне в РФ. Политизация свойственна не всем группам, а тем, которые проявляют плотность внутренних коммуникационных связей, склонны в силу стереотипов культуры придавать политический смысл своим отличиям. Дж. Ротшильд указывал, что важнейшим побудительным мотивом политизации является стремление элиты сохранить этническую специфику, мобилизовать членов группы в сплоченное движение с развитым самосознанием [2]. То есть, важны не реальные неравенства между народами, а желание и умение убеждать группу в их существовании.

Ограничимся характеристикой элит и политических движений. Этнические элиты определены как высокостатусные социальные страты, обладающие наибольшим объемом политических ресурсов и авторитетом в группе, выделяемые внутри элит по этнической идентичности. Степень сплоченности и конкуренции элит и лидеров - важный фактор успеха [3].

Этнические элиты разнообразны по своим характеристикам: уровню консолидации либо раскола, модели стратификации этнических групп, уровню образования и обладания информационными ресурсами влияния, исторической традиции. Так, этнические группы, обладающие государственной традицией, имеют более симметричную структуру и повышенные политические требования. Однако известны многочисленные случаи утраты либо резкого ослабления элит в итоге завоевания. «Крестьянские» общности труднее формулируют солидарный этнический интерес, чем имеющие развитую элиту.

Выбор этническими элитами политической тактики по Дж. Ротшильду [4] определяется двумя императивами. Во-первых, это вызовы и возможности извне: со стороны союзников и противников. Во-вторых, это вызовы внутри группы (распределение ресурсов и внутриэтнические политические фракции). Этнические элиты стремятся к власти (публичной или латентной), выдвигают лозунги сплочения и мобилизации ради политических целей. Делают они это с разной степенью радикализма и в разных формах. Степень радикализма элит зависит от качеств общественной системы: типа политической культуры, социокультурных водоразделов, государственных институтов, представленности этнических групп в органах власти. Играют роль и субъективные обстоятельства: особенности политической карьеры, модель социализации, установки и ориентации самосознания.

В период распада СССР скрываемые интересы стремительно легализовались, что привело к этнократии во многих регионах. Наибольшее влияние на субъекты политического управления оказала ориентация этнических элит на согласительную либо конфликтную модели отношений с государством.

Э.А. Паин сравнивает сценарии активности элит Татарстана и Чечни [5]. В период распада СССР они находились в равной оппозиции центру, бойкотируя всероссийские референдумы и выборы, отказавшись от подписания Федеративного договора. Позже (1993-1994) элита Татарстана проявила способность мирного урегулирования конфликта с федерацией, интегрировала представителей разных этносов и партий. Президент Татарстана М.Ш. Шаймиев заявлял, что для него «главное не втянуть народ в войну» [6; 7, с. 36]. Напротив, элита Чечни 1990-х гг. выражала непримиримые взгляды, воспринимая военную силу как обычный метод политики, что внесло немалый вклад в развязывание войны. Конечно, долю ответственности за конфликт несут и российские элиты, и зарубежные покровители сепаратизма. Роль этнических элит в политическом процессе качественно выросла.

Этнический принцип доступа к власти благодаря параду суверенитетов получил идеологическое обоснование и правовое закрепление, что соответственно оформлялось как восстановление исторической справедливости. Сыграл важную роль и фактор смены экономической системы, закрепивший этнические преимущества в обладании собственностью. В.К. Волков отмечает, что основной стимул этнократии 1990-х гг. - стремление элит ограничить доступ конкурентов к собственности - власти, земле, капиталу и т.д. [8, с. 9].

Этнические элиты во многих случаях добились непропорционального представительства в органах власти. Так, в Саха (Якутии) «титульная» этническая группа составляла 39 % населения, а в парламенте - 73 % депутатов (1996). В Госсовете Татарстана данное соотношение составляло 51 и 75 % (1999). В Башкортостане «титульная» группа насчитывала 22 % жителей и 41,1 % депутатов Палаты представителей, 55,2 % Законодательной палаты Госсобрания [9; 10]. О том, что это отражает курс этнизации элит, свидетельствует и состав исполнительной власти. В Башкортостане президент, глава его администрации, премьер-министр, госсекретарь относятся к «титульной» группе. Среди министров - 60 % башкир, среди глав администраций районов - 55 %. Сходное положение в Саха (Якутии), где 70 % министров республики - якуты [11; 12].

Многие исследователи справедливо отмечают, что российская элита не должна подражать негативному опыту этнически однородных региональных элит, так как все народы России должны быть равны в политическом отношении [13; 14, с. 24-25; 15].

Кроме регуляции состава правящих элит, методами этнократии являются: законодательное установление норм этнического представительства (Адыгея, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария до 2002 г., доныне - Дагестан); языковой ценз для избрания на высший республиканский пост; ценз оседлости (в 1990-х гг. - почти во всех республиках). Часто законодательную инициативу имели съезды «титульных» народов и национальные движения, чего лишены остальные группы.

В редких случаях этничность допустима в рекрутации элит. Так, Дагестан - уникальный регион, где этнические квоты в занятии властных должностей смягчают исходно острые конфликты, создают консоциативные механизмы баланса этноэлит [16]. Политика симметричного федерализма (осень 1999-2014 гг.) предполагает ослабление неправовых форм этнократии.

Элиты и «этнические антрепренеры» (политические лидеры внутри группы) [17] - разные типы субъектов политического управления - стремятся расширить базу поддержки внутри группы, конструируя или используя угрозы «противника». Лидеры - более узкий по составу субъект, чем этническая элита.

Внутри элиты и возглавляемых ею движений обычно происходит борьба между лидерами и группами поддержки.

Этнополитическое движение - распространенный вид акторов политического процесса в России, особенно на фазе мобилизации. По А.Р. Аклаеву, возникновение движения означает превращение этнической группы в политического субъекта [18]. Движение ставит цель выражать единство коллективного самосознания и интересов группы; оно имеет достаточно высокую сплоченность; выдвигает от имени этноса политические требования и координирует целенаправленные действия участников. Обычно движения вызревают и разрабатывают лозунги в среде интеллектуалов, реже - фрондирующих против «центра» чиновников и предпринимателей. Затем они добиваются поддержки этнической группы, накапливают ресурсы, формулируют стратегии и тактики политических действий. Многие движения ограничиваются лозунгами возрождения национальной культуры либо из-за слабости ресурсов, либо вследствие невыраженной мобилизации членов «защищаемой» группы.

Этнополитические движения имеют сходную динамику по мере достижения власти. Добившись ее, рыхлые объединения всех недовольных старой системой обретают черты политической партии; публичные массовые действия уступают место внутриэлитной борьбе. На втором этапе организации дробятся как идеологически, так и организационно, так как старый враг повержен и прежние интеграторы группы не срабатывают. На третьем этапе либеральные демократические лозунги сменяются националистическими, происходит острая конкуренция внутри движений, их цели радикализируются.

Конечно, это не означает фатальной обреченности движений следовать одинаковым путем. Теоретическую рамку их классификации дает модель М. Эзмана [19]. Он предложил различать потенциальные и актуальные ресурсы мобилизации. Потенциальными являются: численность этнической группы и ее удельный вес в населении, степень компактности проживания группы, финансовые средства, организационные и коммуникационные навыки движения. Актуальные ресурсы: групповой политический статус, возможность доступа к политическим институтам, объем и типы социальных капиталов под контролем группы, мера единства экономических интересов и идеологии движения, ресурс поддержки из-за рубежа.

Этнополитические движения достигают в зависимости от сочетания ресурсов разной степени радикализма действий. Они могут оставаться в рамках этнокультурных лозунгов, с которых обычно начинается мобилизация сторонников. Таково состояние движений в политически стабильных регионах. Например, движения ингерманландских финнов, коренных малочисленных народов Севера, немцев, корейцев и других.

Вторая степень - политические действия с требованиями повысить статус в рамках существующей системы властных институтов. Такова ситуация финно-угорских этнических групп, диаспор ближнего зарубежья и других.

Наиболее радикальные формы поведения проявляли этнополитические движения на Северном Кавказе, а до середины 1990-х гг. - в Татарстане и Башкортостане, Тыве и Саха (Якутии). Очевидно, такая география определяется объемом ресурсов и степенью зрелости идеологии движений [20].

Первоначальной формой движений явились национальные съезды, заимствованные из практики 1918-1922 гг. В период распада СССР национальные съезды представляли собой влиятельные институты самоопределения, выражения этнических интересов и политического представительства. Они выдвигали требования национального суверенитета, приоритета региональных законов над федеральными, территориальные притязания к соседним регионам России и государствам СНГ. По сути, они стремились стать параллельными структурами политической власти. Тактику съездов применяли: Национальный совет балкарского народа и Конгресс кабардинского народа в Кабардино-Балкарии; «Стыр Нахас» и общественно-политическое объединение «Наша Осетия» в Северной Осетии; «Тенглик», «Садвал», «Бирлик», «Народный фронт имени Шамиля» в Дагестане; «Милли Меджлис» и Татарский общенациональный центр в Татарстане; Бурят-монгольская народная партия; «Адыгэ хасэ» в Адыгее и Карачаево-Черкесии.

Наиболее сложны случаи ирредентистских движений. Так, лезгинское движение «Садвал» выступало за воссоединение этноса, разделенного государственной границей между РФ (2/3 лезгин) и Азербайджаном (1/3). Движение «Адамон Цадис» в Осетии требовало воссоединить Республику Северную Осетию и Юго-Осетинскую автономную область в составе РФ. Бурят-Монгольская народная партия предлагала воссоединить Республику Бурятию, автономные округа в составе Иркутской и Читинской областей с Монголией. Русские диаспоры и казачество выдвигали воссоединительные лозунги в отношении Северо-Восточной Эстонии, Крыма и Новороссии (частей Украины), Северного и Восточного Казахстана, Приднестровья в Молдавии.

Требования «внутреннего сепаратизма» - раздела субъектов федерации и создания новых регионов по этническому принципу выдвигали ингушские, карачаевские, балкарские, ногайские, кумыкские, черкесские, кабардинские, лезгинские, казачьи движения. Успеха добились только в Ингушетии (в 1992 г. создана республика, вышедшая из состава Чечено-Ингушской АССР), но это исключительный случай [21]. Характерно, что из 168 территориально-этнических притязаний в пределах бывшего СССР 43 % высказывали этнополитические движения и партии, 18 % - СМИ, 25 % - органы государственной власти регионального уровня и 16 % - органы власти федерального уровня. В целом же волну территориальных притязаний 1994 г. федеральные и региональные элиты ввели в контролируемое русло, а затем свели на нет.

В ряде случаев этнополитические движения обретали тип межрегиональной организации на языковой или геополитической основе: Конфедерация горских народов Кавказа, Международная черкесская ассоциация, Ассамблея тюркских народов, «Адыгэ хасэ», Союз казачьих войск России и другие.

В силу географических условий наиболее развитый организационный тип движений закрепился в Дагестане, где движения переросли в «этнопартии» (по Э.Ф. Кисриеву) [22]. Они строятся по кланово-родственным объединениям, территориальны, связаны с религиозными корпорациями. Дагестанские группировки имеют все структурные и функциональные признаки партий: корпоративный интерес, необходимый для мобилизации сторонников; организационную структуру; поддержку двух видов: финансовую со стороны экономических элит и социальную со стороны этнических групп. О распространенности явления можно судить по тому факту, что 25 % из 139 общественных организаций Дагестана в 1994 г. имели характер моноэтничных объединений с политическими целями [23]. Однако дагестанские движения не тождественны этнонациональ-ным. Они выражают интересы территориальных общин (джамаатов), могут блокироваться с аналогичными структурами иных народов. Такая система вызвана несовпадением различных осей социокультурных расколов в Дагестане, где переплетаются сложные этнические, религиозные, территориально-общинные, клиентелистские и иные разделения сообщества.

Хотя даже в 1992-1993 гг., на пике мобилизации, радикальные требования поддерживали 10-15 % населения республик [24], недооценивать их опасность нельзя. В ряде случаев этнополи-тические движения создавали незаконные военизированные формирования (на Северном Кавказе). В Чечне удалось реализовать смену элит и сепаратистский переворот (август-сентябрь 1991 г.).

Этнополитические движения всегда имели сложную структуру, радикальные течения вели соперничество с умеренными и политически-индифферентными. Это позволило правящим элитам республик к 1993 г. стать ведущей стороной в партнерстве с движениями, использовать их как средство «торга с Москвой» о статусе регионов и «громоотвод» массового недовольства экономическим кризисом. По мере того, как правящие кланы республик восстанавливали контроль над настроениями населения, этнополитические движения интегрировались в структуру государственных органов.

В Татарстане правящей элите удалось смягчить радикализм «Милли меджлиса» («народного парламента»), созданного на I Всетатарском съезде в феврале 1992 г. и претендовавшего на государственную власть. Его активисты, как и представители Татарского общенационального центра, были интегрированы в состав легитимного парламента, получили должности в органах исполнительной власти. А.Н. Смирнов приводит пример Кабардино-Балкарии, где республиканские съезды народов получили законодательное закрепление, а представители лояльных движений были включены в состав консультативного совета при региональном парламенте [25]. Радикально-оппозиционные движения и съезды этнодиаспор такого статуса не получили. В Ингушетии съезды народов республики определяли задачи и формы развития органов власти в 19931995 гг., когда деятельность партий и политических организаций в зоне чрезвычайного положения была приостановлена. Напротив, в Чечне национальные съезды и массовые этнополитические движения (Объединенный конгресс чеченского народа, «Нийсо», Вайнахская демократическая партия и другие) при внутренней сегментации стали основой сепаратистского режима 1990х гг., дали ему идеологию и организационное строение.

От каких факторов зависит столь контрастный исход взаимодействия этнических элит и этнополитических движений? Теоретически многообразие позиционных и динамических факторов обобщил М. Эзман. К ним относятся: структура политических возможностей субъектов политики; ролевая дифференциация внутри движений; этническая идеология; особенности политической организации этничности; цели движения; тип и объем мобилизуемых ресурсов; избранные движением стратегии и тактики [26]. Структура политических возможностей отражает качественные особенности общественной системы, в которой этнические движения и партии формулируют идеологии, выбирают стратегии и тактики. Структура возможностей обуславливает выбор вида политического действия, задает границы допустимого поведения, определяет возможности и степень политического риска, влияет на ожидания этнических групп - опоры движений. Структура политических возможностей включает в себя компоненты: существующие в политической системе социума нормы и практики; готовность элит считать требования движений легитимными; практика регулирования конфликтов государственными институтами. Влияние политической системы на структуру политических возможностей выявил Т. Гурр. Он выделил три ключевые фактора: масштаб и силу государственных институтов; характер политических ценностей и зрелость демократии; дестабилизирующий эффект демократизации в авторитарных системах [27].

В прикладном случае российских регионов эта модель означает, что авторитарные нормы и практики политической деятельности на Северном Кавказе укоренены значительно сильнее, чем в других ареалах. Политические институты здесь уже в позднесоветский период (1956-1991) становились все более этнократическими, а политическая культура оставалась патриархальной и интолерантной, допуская насилие как метод достижения целей. Это обусловило преобладание неправовых, неконвенциальных тактик этнополитических движений, переход правящих элит на сторону националистов. Другой, весьма важный вопрос, - прогноз конфликтности этнодвижений внутри каждого ареала, что предполагает более глубокий историко-культурный анализ. Например, движения на Северо-Западном Кавказе значительно более умеренны по целям и практикам действия, чем на Северо-Восточном. Разительно различаются движения в Татарстане и Башкортостане, Чувашии, других республиках Поволжья.

Таким образом, совокупность субъектов политического управления включает в себя такие высокостатусные акторы, как политические элиты, лидеры, политические партии, этнополитические движения, национально-культурные организации, органы государственной власти федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, трансграничные акторы (зарубежные государства и международные организации).

В условиях полиэтничности и традиционализма, характеризующих Северо-Кавказский макрорегион постсоветского периода, развивается этнизация политики. Статусные диспозиции, ресурсы влияния и структура политических возможностей субъектов политики зависят, преимущественно, от ролей субъектов в неформальных структурах этнизированной власти. Вместе с тем, курс рецентрализации власти в 2000-х гг. приводит к взаимодействию формальных статусов субъектов политики, соответствующих федерализму, со статусами неформальными - этнократическими.

В системе субъектов политического управления на субнациональном уровне преобладают этнополитические элиты, то есть высокостатусные группы, имеющие наивысшее влияние на принятие и реализацию стратегических властных решений, располагающие наибольшими ресурсами власти. В силу этих качеств элиты пользуются авторитетом в своих регионах. Их интересы и ценностные ориентации определяют нормы взаимодействия совокупности внутрирегиональных субъектов политики.

Вследствие рецентрализации системы власти в России 2000-х гг. федеральные элиты ограничили влияние региональных, в том числе этнократических элит. Но в силу слабой интегрированности экономического пространства РФ, периферийности модернизированных слоев в элитах воспроизводится клановость, гильдейская рекрутация госслужащих, неформальные патрон-клиентарные отношения.

Соподчиненную роль в системе субъектов управления на Северном Кавказе играют отделения политических партий, этнополитические движения, национально-культурные организации. Они являются селекторатными группами в отношении элит, действуя по тем же патрон-клиен-тарным «правилам игры». Переход к косвенным выборам президентов республик (с конца 2004 г.) не отменил внутриэлитную конкуренцию за власть, а сделал ее менее публичной. Вследствие полиэтничности Северного Кавказа органы местного самоуправления часто служат институтом артикуляции интересов компактных этнических групп (в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии).

Ресурсы влияния субъектов политического управления можно подразделить на экономические, социальные, политические и информационные. В их композиции наибольший потенциал

имеют: прибыль от экономических объектов, административная рента, обладание государственными и муниципальными должностями, неформальные сети патронажа.

Ссылки:

1. Панов П.В. Институты, идентичности, практики: теор. модель полит. порядка. М., 2011. С. 211.

2. Rotschild J. Ethnopolitics: A Conceptual Framework. N.Y., 1982. P. 35.

3. Аклаев А.Р. Этнополитическая конфликтология. Анализ и менеджмент. 2-е изд. М., 2008. С. 155.

4. Rotschild J. Op. cit. P. 56.

5. Паин Э.А. Динамика этнополитической ситуации в современной России // Полития. 2004. № 2. С. 30-32.

6. Там же.

7. Дробижева Л.М. Говорит элита республик Российской Федерации: 110 интервью Леокадии Дробижевой. М., 1996.

8. Волков В.К. Этнократия - непредвиденный феномен посттоталитарного мира // Полис. 1993. № 2. С. 6-15.

9. Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997 // Электоральная стат. М., 1998. С. 129.

10. Социальные неравенства этнических групп: представления и реальность / под ред. Л.М. Дробижевой. М., 2002. С. 110.

11. Галлямов Р.Р. Постперестроечная эволюция политических элит российских республик: этнический аспект // Этнопа-норама. 2000. № 1. С. 20-27.

12. Паин Э.А. Указ. соч. С. 31.

13. Там же. С. 32.

14. Дробижева Л.М. Завоевания демократии и этнонациональные проблемы России (Что может и чего не может дать демократизация) // Общественные науки и современность. 2005. № 2. С. 16-28.

15. Тишков В.А. Реквием по этносу: очерки по социально-культурной антропологии. М., 2003. С. 158-174.

16. Ибрагимов М.-Р., Мацузато К. Чужой, но лояльный: причины «нестабильной стабильности» в Дагестане // Полис. 2005. № 3. С. 102-115.

17. Аклаев А.Р. Указ. соч. С. 465, 154-155, 255-256.

18. Там же. С. 467, 141-154.

19. Esman M. Ethnic Politics. lthaca, 1994. P. 125.

20. Тощенко Ж.Т. Потенциально опасные точки: этнополитическая ситуация в России в 1993 г. // Независимая газета. 1994. 1 марта. № 41.

21. Петров Н.В. Что такое полиэтнизм? Территориально-этнические притязания и конфликты на территории бывшего СССР // Полис. 1993. № 6. С. 6-15.

22. Кисриев Э.Ф. Национальность и политический процесс в Дагестане. Махачкала, 1998. С. 32-33.

23. Калоева Е.Б. Балканский кризис и ситуация на Кавказе: размышления об общности уроков // Россия и современный мир. 2004. № 3. С. 124.

24. Тощенко Ж.Т. Указ. соч.

25. Смирнов А.Н. Этнополитические процессы на Северном Кавказе. М., 2001. С. 79-80.

26. Esman M. Op. cit. P. 127.

27. Гурр Т. Почему люди бунтуют. СПб., 2005. C. 235.