Историко-правовой анализ понятия «Территориальные основы местного самоуправления» (на примере сельских поселений Чувашии)

УДК 342.553:352

А.М. КИРИЛЛОВА, О.Н. ШИРОКОВ

ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПОНЯТИЯ «ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

Ключевые слова: территориальные основы местного самоуправления, местное самоуправление, Конституция Российской Федерации, территория и границы муниципального образования, сельские поселения.

Органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц. Выделено четыре вида муниципальных образований общего типа: сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; городской округ. Местное самоуправление в сельских поселениях осуществляется на всей территории страны, являясь первоосновой местного самоуправления в сельской местности. В законодательстве нет определения понятия границы муниципального образования, что на практике не способствует качественному проведению муниципальной реформы.

A.M. KIRILLOVA, O.N. SHIROKOV HISTORICAL-JUDICIARY ANALYSIS OF THE CONCEPT «TERRITORIAL FUNDAMENTALS OF LOCAL GOVERNMENT»

Key words: territorial fundamentals of local government, local government, Constitution of the Russian Federation, territory and boundaries of municipal formation, rural settlement.

Local government functions in the boundaries of definite geographical units. Four kinds of municipal formations of general type are marked: rural settlement; urban settlement; municipal district; urban district. Local government in rural settlements is carried out over the whole territory of the country, being the fundamental principle of local government in the rural area. In the legislation there’s no definition of the concept of boundary of municipal formation, which in practice doesn’t encourage qualitative realization of municipal reform.

Вопрос о территориальных основах все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практических работников. Анализ теории и практики свидетельствует о значительном разбросе мнений и практики муниципального строительства по определению территорий муниципальных образований. Местное самоуправление - это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления [1. С. 4].

Конституция Российской Федерации самостоятельную деятельность населения муниципального образования по осуществлению местного самоуправления связывает, во-первых, с определением территории, на которой население вправе осуществлять местное самоуправление; во-вторых, с наделением органов местного самоуправления полномочиями по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов.

В Чувашии в 2004 г. были приняты законы Чувашской Республики «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» и «Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа». Проанализировав закон Чувашской Республики «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике», можно выделить основные элементы, составляющие понятие «территориальные основы местного самоуправления»:

- местное самоуправление осуществляется на всей территории Чувашской Республики в городских, сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах;

- территории муниципальных образований устанавливаются законами Чувашской Республики в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом с учетом исторических и иных местных традиций;

- территории внутригородских муниципальных образований устанавливаются с учетом мнения населения представительным органом местного самоуправления;

- установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций субъектами Российской Федерации;

- изменение границ муниципального образования без учета мнения населения соответствующей территории не допускается;

- порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Проанализировав эти составные элементы, можно приступить к формулированию понятия «территориальные основы местного самоуправления» сельских поселений. Отметим, что существует много определений, раскрывающих это понятие. К примеру, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют понятие «территориальные основы местного самоуправления» как институт муниципального права, который представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территорий муниципального образования, границы территорий муниципального образования, порядок их установления и изменения [2. С. 4].

Таким образом, территориальная основа местного самоуправления - это, во-первых, институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, во-вторых, данные муниципально-правовые нормы закрепляют и регулируют «территориальную организацию местного самоуправления», в-третьих, под «территориальной организацией» понимаются формирование и состав территорий муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения [3. С. 4].

В законодательстве на основе ст. 12, 16, 55 Конституции Российской Федерации и ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. императивно закрепляется принцип осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации с использованием сельского поселения в качестве универсальной территориальной единицы. Теперь муниципальные образования должны создаваться в предназначенных для этого территориях, а именно - в сельских поселениях. Без их участия как равноправного публично-правового образования (наряду с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации), к примеру, сегодня невозможно верно разрешить некоторые споры, связанные с разграничением государственной собственности на землю [4. С. 4].

Во многих субъектах Российской Федерации, в том числе в Чувашской Республике, при создании сельских поселений в их состав по традиции включали сельские населенные пункты, которые ранее были объединены в рамках существовавшего сельского совета. По мнению И.В. Выдрина, такое решение региональной власти и органов местного самоуправления полностью согласуется со сложившейся современной правовой системой России, включающей возможность использования наравне с другими формами права и обычаев, в данном случае сложившихся за период существования советской власти [5. С. 5].

В соответствии с законом Чувашской Республики «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» (ст. 13) выделено четыре вида муниципальных образований общего типа: сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; городской округ. Внутри группы общего типа муниципальные образования отличаются между собой по нескольким основаниям, в том числе по территориальной организации: некоторые организо-

ваны по поселенческому принципу, а другие - по территориальному. Муниципальные образования общего типа представляют собой массовое звено местного самоуправления Российской Федерации, специальные - единичны с особенностями, установленными федеральным законодательством. Сельское поселение, несомненно, имеет специфику территориальной организации.

Местное самоуправление в сельских поселениях осуществляется на всей территории страны, являясь первоосновой местного самоуправления в сельской местности. Такой тип муниципального образования может объединять в своих границах несколько поселений. Но даже с учетом этого, не каждый населенный пункт наделяется статусом административно-территориальной единицы.

В региональном законодательстве Чувашии так же, как и в федеральном законодательстве, нет определения понятия границы муниципального образования, что на практике не способствует качественному проведению муниципальной реформы. Можно сказать, что понятия «граница» и «территория» муниципального образования сельских поселений соотносятся как общее и особенное. Это характерный недостаток для закона Чувашии, ст. 13 начинается со слов: «территория муниципальных образований», а ст. 15 называется «Изменение границ муниципальных образований».

Можно говорить о территории муниципального образования (поселения), которая должна определяться границей, и в то же время, говоря о территории местного самоуправления как о специфической форме деятельности, здесь трудно определить границы в территориальном смысле. Утвержденную в установленном порядке непрерывную линию, очерчивающую территорию муниципального образования и отделяющую одно муниципальное образование от другого муниципального образования и (или) выделяющую одно муниципальное образование в составе другого муниципального образования, следует рассматривать как границу муниципального образования [6. C. 5].

На наш взгляд, ответ на поставленную задачу находится в понятийных рамках концепции устойчивого развития регионов России. Исходя из этой общей конструкции, мы можем проводить качественный анализ эффективности территориального устройства. Итогом проводимого исследования должны стать практические методы оптимизации территориальной организации местного самоуправления Чувашии.

Литература

1. Выдрин И.В. Территориальная организация местного самоуправления в свете нового федерального законодательства // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. 93 с.

2. Гуталин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристь, 1997. 428 с.

3. Казанчев Ю.Д., Писарев А.И. Муниципальное право. М.: Новый Юристъ, 1998. 75 с.

4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997. 195 с.

5. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.04.2006 г. № 12227/05 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. № 7. С. 90-93.

6. Фальков В.Н. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. 217 с.

КИРИЛЛОВА АЛЕНА МИХАЙЛОВНА - ассистент кафедры гражданско-правовых дисциплин, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (semenova.alena.m@mail.ru).

KIRILLOVA ALENA MIKHAYLOVNA - assistant of Civil and Law Disciplines Chair, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.

ШИРОКОВ ОЛЕГ НИКОЛАЕВИЧ - доктор исторических наук, профессор, декан историко-географического факультета, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (425954@rambler.ru).

SHIROKOV OLEG NIKOLAEVICH - doctor of historical sciences, professor, dean of Historical and Geographical Faculty, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.