Оценка эффективности этнонациональной политики России

Сергей УСТИНКИН, Екатерина РУДАКОВА, Наталья МОРОЗОВА

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ЭТНОНАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

Статья посвящена критериям и оценке эффективности этнонациональной политики в России на современном этапе. На основе сделанных выводов предложены пути оптимизации этнонациональной политики на каждом из этапов принятия и реализации политических решений в данной сфере.

The article is devoted to criterions and assessment of the ethnic and national policy in Russia at the present stage. On the basis of made conclusions ways of optimizing ethnic and national policy at each stage of the adoption and implementation of political decisions in this area are proposed.

Ключевые слова:

оценка эффективности этнонациональной политики, этнонациональные процессы в России; evaluation of effectiveness of ethnic and national policy, ethnic and national processes in Russia.

УСТИНКИН

Сергей

Васильевич — д.и.н., профессор, заведующий кафедрой международных отношений и политологии НГЛУ им. Н.А. Добролюбова

ustin@lunn.ru

РУДАКОВА Екатерина Константиновна — к.полит.н., доцент кафедры международных отношений и политологии НГЛУ им. Н.А. Добролюбова gk80@mail.ru

МОРОЗОВА

Наталья Михайловна — аспирант кафедры международных отношений и политологии НГЛУ им. Н.А. Добролюбова

4379037@gmail.com

Вопрос об оценке эффективности государственной этнокон -фессиональной политики продолжает сохранять остроту и актуальность. Доктрина национальной политики, действо -вавшая с 1996 г. по декабрь 2012 г., в сущности, являлась формаль -ным концептом, ибо за 16 лет не была выработана системная оценка эффективности реализации национальной политики.

Оценка эффективности реализуемой политики является важнейшим этапом процесса принятия и реализации политических решений. Она связана с периодической оценкой фактической эффективности принятых политических решений, направленной на то, чтобы выявить срок окончания эффективного действия реа лизуемых решений и определить необходимость корректировки избранного политического курса путем накопления и разработки алгоритмов реализации стандартных политических решений1.

Эффективность этнополитики России следует оценивать на всех этапах процесса принятия и реализации политических решений (см. табл. 1).

Рассмотрим подробнее каждый этап процесса принятия и реали -зации политических решений в сфере этнополитики.

1. Совершенствование правовой базы развития институтов граж -данского общества с целью возможности артикуляции этническими группами и организациями своих интересов.

Сегодня в России существует развитая система неправитель -ственных организаций, отстаивающих и защищающих интересы различных этнических групп, проживающих как на территории национальных республик, так за их пределами, в рамках диаспор (наличие центров национальных культур, домов дружбы народов). Данный критерий свидетельствует о действующем механизме реа лизации этнической политики на региональном уровне. Во многих городах России действуют этнические общественные объединения и местные национально - культурные автономии, которые стано -вятся важным инструментом гражданского общества по артикуля ции интересов национальностей и их взаимодействию с властными структурами.

Однако, по признанию членов общероссийской общественной

1 Устинкин С.В., Беляков Е.Н. и др. Политический менеджмент. — Н. Новго -род, 2002, с. 43—62.

Таблица 1

Критерии оценки эффективности этнополитики России

Этапы процесса принятия и реализации политических решений в сфере этнополитики Критерии эффективности этнонациональной политики

1. Совершенствование правовой базы развития инсти -тутов гражданского общества с целью возможности арти -куляции своих интересов этническими группами и организа циями • Наличие правовой базы для равного доступа этнических групп и организаций к институционально правовому оформлению • Развитая система этнологической и конфессиональной экспертизы с целью раннего выявления этнических групп и организаций противо -правной направленности • Развитая система неправительственных организаций, отстаивающих интересы различных этнических групп, проживающих как на террито -рии национальных республик, так и за их пределами, в рамках нацио нальных диаспор • Система информационного сопровождения конструктивных про -ектов этнических групп и организаций, направленных на достижение целей этнополитики

2. Политическое прогнозирование с целью краткосроч ного и стратегиче -ского планирования в сфере этнополи -тики • Развитая система этноконфессионального мониторинга с целью многофакторного сбора информации об этноконфессиональных про цессах в регионах России и приграничном пространстве • Наличие «мозговых центров» и экспертных информационных моделей для определения целей и задач этнополитики, анализа результатов этнонационального мониторинга • Система краткосрочного и долгосрочного прогнозирования в сфере раннего предупреждения конфликтов и противоправных ситуаций в этнической сфере • Наличие комплексного прогноза развития политической системы с учетом этнонационального фактора

3. Участие этниче -ских групп и органи заций, экспертного сообщества в про -цессе разработки и принятия полити ческих решений в сфере этнополитики • Равный доступ этнических групп и организаций к процессу разработки и обсуждению целей, задач, альтернатив в сфере этнополитики • Наличие механизма привлечения экспертного сообщества при при -нятии политических решений в сфере этнополитики • Доступ научного сообщества к актуальной информации в сфере этнонационального и этноконфессионального мониторинга с целью ее теоретического анализа и систематизации

4. Теоретико -правовое совер шенствование стратегии этнополитики на общегосудар ственном уровне • Механизм разрешения противоречий между федеральными и регио -нальными субъектами политики по поводу целей и задач этнополитики • Отсутствие противоречий между федеральным и региональным зако -нодательствами в сфере этнополитики • Научная обоснованность, своевременность, непротиворечивость, адаптивность принимаемых политических решений в сфере этнополи тики

5. Комплекс работ по эффективному внедрению полити -ческих решений в сфере этнополитики • Наличие плана реализации политических решений в сфере этнопо -литики на федеральном и региональном уровнях • Наличие институциональных, материальных, распорядительных и управленческих ресурсов для реализации политических решений в сфере этнополитики • Успешное преодоление возникающих проблем в сфере реализации решений этнополитики

6. Контроль за реализацией полити-ческого решения в сфере этнополитики • Содержательный и организационный контроль с целью обеспечения единства решения и исполнения в сфере этнополитики • Контроль за эффективностью расходования финансовых средств при реализации этнополитики

7. Оценка результатов реализации политических решений в сфере этнополитики • Соответствие результата поставленным целям и задачам этнополи -тики: отсутствие напряженности и открытых конфликтов в регионе; экономическая, политическая и социальная стабильность в регионах России; отсутствие конфликтных ситуаций, связанных с миграционными процессами; возможность равного доступа к культуре и изучения национальных языков • Наличие ответственности исполнителей за реализацию политических решений в сфере этнополитики

организации «Ассамблея народов России», которая была создана в 1998 г. и имеет 72 отделения в субъектах РФ, подобного рода организациям необходима серьез ная перезагрузка. Их деятельность носит узконаправленный спонтанный харак тер, зачастую о мероприятиях организа ций невозможно узнать, многие не имеют даже собственного сайта или печатного издания1.

Особой проблемой является выявле -ние этнорелигиозных организаций экс тремистской направленности на ран ней стадии их институционализации. По - прежнему в России не созданы систе -ма и институт подготовки специалистов, способных давать экспертную оценку организации с целью выявления ранних признаков экстремистской направлен ности; подобная система в России только формируется. В 1998 г. в России была вве дена государственная религиоведческая экспертиза при регистрации религиоз -ных организаций, однако качество экс пертизы требует совершенствования2.

Дискуссионным в рамках развития этно -национальных объединений стал вопрос о деятельности национально культурных автономий. Концепция национально -культурных автономий делает акцент на экстерриториальности этнокультурного самоопределения, дополняющей другие формы самоопределения. В соответствии с законом «О национально культурной автономии» этнические общины полу чили возможность не только развивать свою культуру, решать вопросы, связанные с образованием и языком, но и отстаивать свои права в социально политической сфере. Экстерриториальный характер автономий делает их в соответствии с законом единственной формой предста вительства интересов внешних и внутрен них диаспор.

Практика показывает, что предусмотренная законом форма этнокультурной организации практически сразу начала активно использоваться представителями заинтересованных этносов, показателем чего может служить факт увеличения дота -

1 Ассамблея народов России планирует перезагрузку // Национальный акцент; http://nazaccent. ги/соп1еп1/6837- assambleya- naгodov- гossii-planiruet-perezagruzku.html

2 Постановление Правительства РФ от 03.06.1998 № 565 «О порядке проведения государственной религиоведческой экспертизы».

ций из федерального бюджета. По заклю чению руководства Минрегиона, проблема реализации деятельности национально культурных автономий и некоммерческих организаций приобретает наибольшую остроту в вопросе предоставления данным организациям помещений, здесь необхо димо взаимодействие с региональными и федеральными органами исполнительной власти.

К положительным тенденциям можно отнести то, что в большинстве субъектов федерации созданы различные консуль тативные органы по ключевым вопро сам межнациональных отношений, рас тет интенсивность консультаций органов власти с национальными общественными объединениями по наиболее острым и проблемным вопросам.

2. Политическое прогнозирование с целью краткосрочного и стратегического планирования в сфере этнополитики.

Оценку эффективности этнонацио нальной политики в России затрудняет отсутствие государственного этноконфес сионального мониторинга. В России до сих пор не существует система и законода тельная база для проведения этнологиче ской экспертизы законопроектов, а также системного мониторинга этноконфес сиональной обстановки. Этнологическая экспертиза юридически закреплена лишь в законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 1999 г. и в настоящее время может осуществляться в 3 вариантах — как самостоятельное исследование, в рамках экологической или историко культурной экспертизы3.

Новая Стратегия государственной национальной политики не содержит положений об этнологической экспер тизе и ограничивается формулировкой о необходимости «укрепления правовых основ и экспертного обеспечения раннего предупреждения межнациональных кон фликтов и связанных с ними проявлений экстремизма и терроризма»4.

На государственном уровне этнологи -ческая экспертиза сегодня проводится исключительно силами и средствами

3 Адаев В.Н. Из опыта проведения этнологи -ческой экспертизы в Урало- Сибирском регионе. — Ханты - Мансийск, 2008.

4 Стратегия государственной национальной политики РФ до 2025 г. // http://www.minnac.ru/ гes_гu/0_hfile_11l8_1.pdf

служб безопасности с целью выявле ния угрозы национальной безопасности и противодействия ей. Все результаты подобного рода исследований недо ступны для научной общественности, что затрудняет возможность научного анализа в сфере этноконфессиональных процессов.

На негосударственном уровне при ИЭА РАН действует неправительственная общественная организация «Сеть этноло гического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов», которая выпол няет оценку социально экономической и общественно политической ситуации по 47 индикаторам. Данная система рабо -тает уже более 20 лет, выявляя проблемы, связанные с сепаратизмом, ксенофобией, преступлениями на этнической почве. Данные этой организации уникальны и могут служить источником для более детального этноконфессионального ана лиза. Они должны обязательно учиты ваться на стадии разработки и принятия политических решений в сфере этно политики. Важным достижением Сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов стало появ ление сообщества экспертов России и стран СНГ по проблемам этнополитики, что частично решило проблему научного сопровождения процесса принятия реше ний в области этнонациональной поли тики.

Существующие недоверие и насторо женность официальных российских вла -стей к проекту этой организации в связи с зарубежным финансированием проекта должны быть преодолены. В развитии и поддержке подобного рода проектов дол жен быть сделан решающий прорыв, тогда этноконфессиональный мониторинг будет иметь перспективу1. Это идея поддержи -вается и представителями Общественной палаты России: «... в наших условиях должна быть введена этнологическая экс пертиза не только законопроектов, право вых основ нашей деятельности, а этноло гическая экспертиза во всех направлениях хозяйственной жизни, социальной и поли тической деятельности — и с точки зрения экономики, и с точки зрения социальной сферы, образования и так далее».

Отсутствие достоверных систематизи

1 Тишков В. Опыт этнологического мониторин -га. - М. : ИЭА РАН, 2005.

рованных данных о развитии регионов России не позволяет оценить эффектив ность мероприятий в сфере этнонацио нальной политики на сегодняшний день, разработать научно обоснованные альтер нативные подходы в решении различных проблем в этой сфере.

3. Участие этнических групп и организа -ций, экспертного сообщества в процессе разработки и принятия политических решений в сфере этнополитики.

Сегодня наблюдается более актив ное участие представителей различных национальностей и этнических групп, общественных организаций в разработке политических решений в сфере этнопо литики. Однако важнейшим критерием эффективности этнополитики является учет реальных интересов и проблем всех этнических групп, включая коренные малочисленные народы. На практике же все обстоит иначе. К примеру, предста вителей коренных народов Севера, пред ставителей Ассоциации коренных наро дов Севера, Сибири и Дальнего Востока не пригласили участвовать в разработке документа «Об утверждении плана меро приятий по реализации в 2012-2015 гг. Концепции устойчивого развития корен ных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока».

Необходимо создать платформу для разрешения разногласий в сфере этно -национальной политики. Зачастую при -оритеты национальной политики могут видеться по разному на местах и в цен тре, т.к. интерес национального субъекта, национальной элиты может отличаться от целей и интересов центральной власти. Тем не менее видится, что курс нацио -нальной политики на местах не должен кардинально отличаться от приоритетов общенациональной политики. Так, зача стую во взаимоотношениях этносов на региональном уровне в России существует перекос в сторону отстаивания интересов титульного этноса с позиций региональ ной элиты, что находит непосредственное отражение в реализации национальной политики на местах2.

4. Теоретико правовое совершенство вание стратегии этнополитики на обще государственном уровне.

При сравнении с утратившей силу

2 Морозова Н.М. Критерии оценки эффективности национальной политики // Власть, 2012, № 5, с. 88-90.

Концепцией государственной националь ной политики новая Стратегия государст венной национальной политики учитывает многие современные тенденции развития российского общества, достаточно кор ректно определяет основные направления развития сферы межэтнических и межна циональных отношений в России. Тем не менее идеологический поиск устойчивой модели этнонациональной политики про должается: «.государственная нацио нальная политика России нуждается в новых концептуальных подходах с учетом необходимости решения вновь возникаю щих проблем»1.

Продолжаются дискуссии и в научном сообществе по поводу реализуемой модели этнонациональной политики. Так, в своей статье «Россия: национальный вопрос» В. Путин выступил с критикой мульти -культурной модели развития и охаракте ризовал реализуемую этнонациональную стратегию в России как гражданско патриотическую модель, основанную «на самоопределении русского народа как полиэтнической цивилизации, скреплен ной русским культурным ядром»2.

Самым дискутируемым при при нятии новой Стратегии стал вопрос об отмене национальных автономий. Звучали предложения о трансформации административно территориального де ления России, в частности, предлагалось упразднить национальные автономии. Однако в ходе обсуждений было решено, что «национальный статус трогать нельзя ни в коем случае, это просто приведет к появлению совершенно не нужных дополнительных центров напряжения внутри страны»3.

Недостатком существующей модели этнонациональной политики является акцент на борьбе с негативными явлени ями в этноконфессиональной сфере. Тем не менее этнонациональная политика не может строиться исключительно на про тиводействии негативным тенденциям, необходимо задействовать целый пласт государственных и общественных инстру

1 Стратегия государственной национальной политики РФ до 2025 г. http://www.minnac.ru/ гes_гu/0_hffle_1118_1.pdf

2 Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета, 2012, 23 янв.

3 Ермакова Е. В России появилась стратегия

национальной политики // Взгляд, 2012, 20 дек.;

http://www.newbur.ru/articles/11596

ментов с целью теоретического и инфор -мационного сопровождения конструк -тивных проектов в сфере межкультурного диалога, достижения межнационального мира и согласия, воспитания толерантно сти.

5. Комплекс работ по эффективному внедрению политических решений в сфере этнополитики.

По решению президента РФ вопросы государственной национальной поли тики могут выноситься на рассмотрение Совета безопасности РФ. Комплексные проблемы обеспечения государственной национальной политики могут рассма триваться на заседаниях Государственного совета РФ, Общественной палаты РФ с участием совещательных и консультатив ных органов, созданных для обеспечения конституционных полномочий прези дента РФ4.

По мнению специалистов, система реализации этнонациональной поли тики сегодня неэффективна. Функции по реализации национальной политики распределены между целым рядом ведомств: Министерством внутренних дел, Министерством иностранных дел и Министерством экономического разви тия. В связи с этим было внесено пред ложение о воссоздании Министерства РФ по делам национальностей и региональ -ной политике, которое было упразднено в 2001 г. А. Брод, соруководитель рабочей группы Общественной палаты РФ по ана лизу, предупреждению и урегулированию межнациональных конфликтов, утверж дает, что «в связи с особенностью регио нов должен быть отдельный специальный орган, который будет координировать национальную политику, взаимодейство вать с силовыми структурами, со струк турами, отвечающими за гуманитарный блок, должен быть серьезный мониторинг, работа по предупреждению межнацио нальных рисков»5.

Помимо этого, отсутствует отлаженная система реализации национальной поли -тики, нет четко прописанных механизмов реализации положений стратегии, а обо -значенные — прописаны весьма размыто.

4 Стратегия государственной национальной политики до 2025 г. // www.minnac.ru/res_ru/0_ hfUe_im_1.pdf

5 Нужно ли России Министерство по делам национальностей // Трибуна Общественной палаты, 2012, 24 окт.; http://top.oprf.ru/main/9344.html

Предполагается, что правительство РФ в ближайшее время предложит систему мер, способствующих развитию направлений, обозначенных в стратегии национальной политики, и гармонизации межнациональных и межэтнических отношений, а на местном уровне идет процесс утверж дения планов по реализации стратегии.

6. Контроль за реализацией политиче -ских решений в сфере этнополитики.

Контроль за ходом реализации настоя -щей Стратегии осуществляется на основе ежегодного доклада правительства РФ президенту РФ о состоянии и тенден -циях развития общественных отношений в сфере государственной национальной политики, а также регулярных докладов о состоянии и тенденциях развития отдель -ных народов России и о состоянии и тенденциях развития межнациональных отношений в регионах РФ.

Необходимо усилить содержательный контроль с целью обеспечения единства решения и исполнения, а также органи зационный контроль. Особую проблему представляет финансовый контроль за эффективностью расходования средств, выделяемых на проекты в сфере этнона циональной политики.

7. Оценка результатов реализации политических решений в сфере этнопо литики.

Крайне негативным фактором суще ствующей национальной политики явля ется отсутствие четких критериев оценки эффективности этнонациональной политики. Существуют два официальных списка, включающих критерии оценки эффективности деятельности органов региональной власти и органов местного самоуправления. В данных списках пере числены достаточно общие показатели, которые не позволяют увидеть объек тивную картину по итогам мероприятий, реализуемых в сфере национальной поли -тики. Сложность оценки эффективности национальной политики заключается еще и в том, что ее результаты не всегда могут быть представлены в числовом выражении, могут носить субъективный характер1.

Статья подготовлена в рамках государственного задания на выполнение проекта 6.8221.2013 «Оценка эффективности управления этническими конфликтами в современной РФ».

1 Морозова Н.М. Указ. соч.