Верховенство Конституции как основа конституционного правопорядка в России

С. В. Нарутто

ВЕРХОВЕНСТВО КОНСТИТУЦИИ КАК ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОПОРЯДКА В РОССИИ

В статье исследуются теоретические вопросы, связанные с ядром правопорядка - конституционным правопорядком, который автор рассматривает как результат реализации конституционной законности, т. е. воплощения всеми субъектами права предписаний Конституции, осуществление ими действий на основе и во исполнение Конституции. В качестве критериев конституционного правопорядка называются верховенство и прямое действие Конституции; эффективная работа органов государства в целях создания благоприятных условий для развития общества и реализации прав и свобод граждан и их объединений, исполнения ими юридических обязанностей; обеспечение неотвратимости привлечения правонарушителей к юридической ответственности.

Обращается внимание на то, что обеспечивающий конституционный правопорядок принцип верховенства Конституции можно понимать в двух аспектах - материальном и формальном; раскрывается их содержание. Делается вывод о том, что даже идеальный текст Конституции не может гарантировать ее верховенства без его воплощения в конституционном правопорядке.

Исходя из того что верховенство Конституции подразумевает недопустимость искажения сущности конституционных норм текущим законодательством, а также их различного понимания и применения, автор обосновывает утверждение об особой роли и ответственности Конституционного Суда РФ за фактическое состояние конституционного правопорядка. Автор полагает, что Конституционный Суд вправе применять любые способы и виды толкования Конституции РФ, но не может менять содержание Конституции при сохранении неизменности ее текста. Обосновывается вывод о том, что конституционный правопорядок предполагает стабильность Конституции, недопустимость ее частых, не обусловленных объективной необходимостью поправок.

Ключевые слова: конституция, конституционный правопорядок, конституционная законность, конституционные ценности, верховенство конституции, Конституционный Суд РФ, стабильность конституции

В общей теории права правопорядок рассматривается как состояние упорядоченности общественных отношений, которое основано на праве и законности, выражающейся в правомерном поведении участников данных отношений, т. е. строгом и неуклонном соблюдении ими требований норм права [Безруков 2015; Николюкин 2017]. По мнению С. С. Алексеева, правопорядок, будучи «венцом, итоговым результатом действия права, как бы замыкает цепь основных общественно-политических явлений из области правовой надстройки (правозаконность - законность - правопорядок)» [Алексеев 1993: 98].

В современной научной литературе и практике Конституционного Суда РФ (в частности, в постановлениях от 26 февраля 2018 г. № 10-П; от 11 мая 2017 г. № 13-П; от 19 января 2017 г. № 1-П; от 17 декабря 2015 г. № 33-П) получили распространение категории «конституционная законность» [Морозова 2007: 389-390], «конституционный правопорядок» [Варламова 2016], «конституционализация правопорядка». Так,

А. В. Безруков пишет о конституционализации правопорядка как ориентации на конституционные принципы и проверке действительности отраслевого законодательства исходя из его соответствия им [Безруков 2016].

Конституционный правопорядок является результатом реализации конституционной законности, т. е. воплощения всеми субъектами права предписаний Конституции, осуществление ими действий на основе и во исполнение Конституции. М. С. Басиев пишет, что конституционный правопорядок есть состояние существующих общественных отношений, заложенных в Конституции и развивающих положения конституционного законодательства [Басиев 2007: 14-15].

Конституционный правопорядок представляет собой ядро правопорядка [Ястребова 2013], поэтому, как верно отмечает А. В. Безруков, «категория „конституционный правопорядок" должна рассматриваться в широком смысле и вбирать в себя все проявления, соответствующие и не соответствующие действующим правовым ак-

там, первоосновой для которых выступают нормы конституционного законодательства. Иными словами, любое противоправное проявление (нарушение правопорядка) необходимо рассматривать как нарушение конституционного правопорядка» [Безруков 2016: 13]. Поэтому к критериям конституционного правопорядка можно отнести не только верховенство и прямое действие Конституции, но и эффективную работу органов государства в целях создания благоприятных условий для развития общества и реализации прав и свобод граждан и их объединений, исполнения ими юридических обязанностей, а также обеспечение неотвратимости привлечения правонарушителей к юридической ответственности. Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что в основе российского конституционного правопорядка лежат общеправовые принципы равенства, справедливости и правовой определенности (см. постановления Конституционного Суда РФ от 6 июня 2017 г. № 15-П; от 24 марта 2017 г. № 9-П), а также общие принципы юридической ответственности, которые имеют универсальное значение (Постановление Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2017 г. № 2-П).

Конституционный правопорядок обеспечивается в первую очередь неуклонной реализацией принципа верховенства Конституции РФ на всей территории России (ч. 2 ст. 4 Конституции).

Верховенство Конституции можно рассматривать в двух аспектах - материальном и формальном. Материальный аспект верховенства Конституции характеризует содержание ее текста, которое должно отвечать идеалам справедливости и гуманизма. А. В. Корнев пишет, что «господство права и господство закона - две стороны одной медали - правового государства, которые в принципе должны синтезироваться в едином понятии - правовой закон» [История государственно-правовых учений 2006: 381].

В свое время А. С. Алексеев указывал, что в правовом государстве реализуется не только верховенство закона над другими системами государственной власти, но и верховенство права над законом. Он утверждал, что не закон дает силу праву, а право дает силу закону, и законодатель должен не создавать, а находить право, выработанное в сознании общества [Цит. по: Кутафин 2008: 148]. Ценность российской Конституции обусловлена тем, что в ней получили отражение идеалы справедливости - демократизм, равноправие, гуманизм. Они сконцентрированы в преамбуле, первой и второй главах, из которых ясно, что основу российского правопорядка образуют ценности демократического правового социального федеративного государ-

ства, в котором признание, соблюдение, защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства и определяют смысл и содержание деятельности всех его органов. Н. А. Михалева [2013: 1314] отмечала, что в Конституции получило отражение состояние развития юридической науки, объективировалась правовая доктрина, т. е. достижения научной мысли; «Конституция аккумулировала достижения мировой либерально-демократической доктрины и лучшее из опыта прошлого конституционного развития страны». В Конституции определены основные цели и ценности, задающие соответствующие ориентиры, «следование которым является категорическим императивом уважения и соблюдения Конституции» [Князев 2015: 6], т. е. воплощением в жизнь конституционного правопорядка.

Формальный аспект верховенства Конституции подразумевает наличие в ней предписаний, которые регламентируют основополагающие общественные отношения и которым подчиняются без исключения как граждане, так и государство. В силу ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Выраженные в Конституции начала и устои государства и общества должны распространяться в равной мере на всех без каких-либо необоснованных привилегий и исключений, должны быть непоколебимыми. Конституция РФ обладает верховенством над конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, поскольку является особым нормативным правовым актом, посредством которого многонациональный российский народ учредил основные принципы отношений между государством, личностью и обществом, организации государственной власти. Верховенство Конституции является условием функционирования России как единого суверенного государства, выражающего интересы исторически объединившихся в нем народов.

Следует согласиться с Н. А. Михалевой в том, что «принцип верховенства федеральной Конституции как выражение суверенитета России, распространяющегося на всю ее территорию, означает, что субъекты Федерации не могут изменять установленные Конституцией приоритеты федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать действие, вводить какие-либо ограничительные процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией России и федеральными законами» [Михалева 2013: 1311].

Однако даже идеальный текст Конституции не может гарантировать ее верховенства без его воплощения в конституционном правопорядке. Через верховенство Конституции «в общественной жизни, во всех ее сферах, во всех политических институтах воплощаются высшие правовые начала, дух права. Тем самым обеспечиваются реальность и незыблемость прав и свобод граждан, их надежный правовой статус, юридическая защищенность» [Кутафин 2008: 151], ограничиваются любые проявления произвола государства, его органов, упорядочивается их деятельность.

С. Д. Князев обращает внимание на высказываемую в последнее время (в частности, Б. С. Эбзеевым [Эбзеев 2013]) идею о том, что

Конъюнктурные, сиюминутные изменения Конституции снижают ее авторитет, могут вступать в противоречие с базовыми принципами конституционного правопорядка

верховенство права и приоритет личной свободы не должны возвышаться над такими традиционными российскими ценностями, как благо народа, сильное государство, гражданский патриотизм, духовное единство и т. п. Это доказывает, что баланс между российскими традициями и фундаментальными конституционными принципами еще не найден [Князев 2015: 7]. На наш взгляд, принцип верховенства Конституции не противоречит традиционным российским ценностям, а, наоборот, включает их в себя и гарантирует их реализацию (так, в преамбуле провозглашены любовь и уважение народа Российской Федерации к Отечеству, вера в добро и справедливость, ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями).

Верховенство Конституции подразумевает недопустимость искажения сущности конституционных норм текущим законодательством, а также их различного понимания и применения. В обеспечении данного принципа участвуют многие органы государственной власти, но особая ответственность за фактическое состояние конституционного правопорядка, при всей важности правотворческих полномочий парламента, возлагается на конституционное правосудие. По образному выражению Б. С. Эбзеева, именно суд является «живым органом конституционного правопорядка» [Эбзеев 2014: 6].

Конституционный Суд РФ неоднократно признавал неконституционными те ситуации, когда норма проверяемого закона явно расходи-

лась с буквой Основного закона или отличалась неточностью, неясностью и неопределенностью. Суд отмечал, что такие нормы порождают возможность их неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного применения «в противоречие конституционным принципам, из которых... вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан» (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 мая 2008 г. № 8-П; см. также: постановления от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 27 мая 2003 г. № 9-П). Например, проверяя ряд положений УПК РФ, Конституционный Суд указал, что действующее регулирование искажает саму суть правосудия, и поэтому предписал внести в федеральное законодательство изменения (постановления Конституционного Суда РФ от 20 июля 2016 г. № 17-П; от 2 июля 2013 г. № 16-П; от 16 мая 2007 г. № 6-П).

Конституционное правосудие традиционно позиционируется как один из сущностных элементов правового государства, поскольку оно направлено на обеспечение принципов верховенства и прямого действия Конституции, уважения прав и свобод человека и гражданина, взаимной ответственности государства и личности, разделения властей, соответствия внутригосударственного законодательства общепризнанным принципам и нормам международного права [Нарутто 2016: 67]. Н. С. Бондарь подчеркивает, что практика Конституционного Суда способствует утверждению и поддержанию конституционного правопорядка как высшего юридического выражения правовой демократичной государственности, являющейся практико-прикладной ценностью, проникающей во всю систему конституционного право-пользования [Бондарь 2014: 48-49].

Особое значение имеет толкование положений Конституции Конституционным Судом РФ, осуществляемое не только в специальном виде производства, но и при рассмотрении дел иных категорий. При этом заложенные в Конституции ценности, выявляемые Судом при интерпретации, «оказывают фундаментальное воздействие на правопорядок, определяют основные направления конституционной модернизации России» [Там же: 50-51]. Как верно отмечает С. Д. Князев, Конституционный Суд решает двуединую задачу: «защищать неизменность принципиальных основ Конституции и одно-

временно не забывать о потребностях ее преобразования, обеспечивающего преемственность конституционных ценностей, их своеобразное воспроизводство в изменяющихся исторических реалиях и передачу от поколения к поколению» [Князев 2015: 8]. Конституционный Суд применяет любые способы и виды толкования, однако он не может менять содержание Конституции РФ при сохранении неизменности ее текста, как полагают отдельные ученые. Конституция принята на референдуме, в ней выражена воля многонационального народа Российской Федерации, и никто не вправе подменять волю народа. Конституционный Суд должен соблюдать баланс принципов активности и самоограничения при толковании Конституции (о «конституционности» поправок к Конституции и пределах ее интерпретации Конституционным Судом см. подробнее: [Краснов 2016; Троицкая 2016; Шустров 2017]).

Конституционный правопорядок предполагает устойчивость Конституции, недопустимость ее частых, не обусловленных объективной необходимостью поправок. Тем не менее в литературе высказывается мнение о том, что необходимо четко различать стабильность тек-

ста Конституции и стабильность конституционного строя, вследствие чего нет особой нужды рассматривать конституционный текст как нечто неприкосновенное, требующее чрезмерно почтительного отношения к своему постоянству [Юсубов 2014: 14]. Такая точка зрения не может не вызвать, по меньшей мере, настороженности. Решение вопроса о внесении поправок в Конституцию требует максимальной сдержанности. Представляется, что конъюнктурные, сиюминутные изменения Конституции снижают ее авторитет, могут вступать в противоречие с базовыми принципами конституционного правопорядка.

Сложно не согласиться с С. Д. Князевым в том, что «чрезмерная увлеченность изменениями конституции вкупе с их интенсивностью сопряжена с опасностью дискредитации конституции, результатом которой может стать если не полное отторжение конституционных ценностей, то как минимум серьезное ослабление принципов и институтов конституционализма» [Князев 2015: 11]. Для общества важны стабильность, предсказуемость и выверенность конституционной политики, обеспечивающей реальный правопорядок.

Список литературы

Алексеев С. С. Государство и право: начальный курс: учеб.-конспект. М.: Юрид. лит., 1993. 192 с.

Басиев М. С. Институт федерального вмешательства как чрезвычайный механизм обеспечения конституционного правопорядка на территории федеративного государства: сравнительно-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М.: РУДН, 2007. 2013 с.

Безруков А. В. Конституционализация правопорядка: сущность, реализация, условия // Российская юстиция. 2016. № 5. С. 12-14.

Безруков А. В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: моногр. М.: Юстицинформ, 2015. 188 с.

Бондарь Н. С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия. М.: Юнити-Дана, 2014. 198 с.

Варламова Н. В. Проблемы конституционализации правопорядка в условиях современных интеграционных процессов // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 10-14.

История государственно-правовых учений / отв. ред. В. В. Лазарев. М.: Спарк, 2006. 672 с.

Князев С. Д. Стабильность Конституции и ее значение для современного российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 4-12.

Краснов М. А. Толкования Конституции как ее фактические поправки // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1. С. 77-91.

Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. 544 с.

Михалева Н. А. Конституция 1993 г. - юридическая модель настоящего и будущего России // Lex russica. 2013. № 12. С. 1307-1317.

Морозова Л. А. Теория государства и права: учеб. М.: Эксмо, 2007. 416 с.

Нарутто С. В. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в определении парадигмы современного правопонимания // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 11. С. 64-70.

Николюкин С. В. Международный гражданский процесс и международный коммерческий арбитраж: учеб. М.: Юстиция, 2017. 256 с.

Троицкая А. А. Российский Конституционный Суд и проверка поправок к Конституции: как распахнуть приоткрытую дверь // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2. С. 96-115.

Шустров Д. Г. Essentia constitutions: Конституция Российской Федерации - взгляд через века конституционной теории // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 3. С. 71-90.

Эбзеев Б. С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М.: Проспект, 2014. 336 с.

Эбзеев Б. С. Конституция, государство и личность в России: философия российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 14-23.

Юсубов Э. С. Дискурс о стабильности Конституции Российской Федерации 1993 г. // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 13-16.

Ястребова А. И. Соотношение понятий «общественный порядок», «правопорядок», «конституционный порядок» // Закон и право. 2013. № 12. С. 15-18.

Светлана Васильевна Нарутто - почетный работник высшего образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (Москва). 125993, Российская Федерация, Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9. E-mail: svetanarutto@yandex.ru.

The Supremacy of the Constitution as a Basis of the Constitutional Legal Order in Russia

The article deals with theoretical issues related to the core of the rule of law - the constitutional legal order. The author views the latter as the result of implementation of constitutional legality, that is, the implementation of the provisions of the Constitution by all subjects of law, the exercise of their actions on the basis and in pursuit of the Constitution. The following criteria of the constitutional law and order are defined: the supremacy and direct effect of the Constitution; effective work of state bodies with a view to creating favorable conditions for the development of society and the realization of the rights and freedoms of citizens and their associations and the performance of their legal duties; ensuring inevitable bringing of offenders to justice.

Special attention is paid to the fact that the principle of the supremacy of the Constitution that provides constitutional order can be understood in two aspects - material and formal, and their content is disclosed. It is concluded that even an ideal text of the Constitution cannot guarantee its supremacy without its embodiment in the actual constitutional law and order.

Proceeding from the fact that the supremacy of the Constitution implies inadmissibility of distortion of the constitutional norms' essence by current legislation, as well as their different understanding and application, the author justifies the assertion about the special role and responsibility of the Constitutional Court of the Russian Federation for the actual state of constitutional law and order. Claiming that the Constitutional Court has the right to apply any means and types of interpretation of the Russian Constitution, the author believes that the Court cannot change the content of the Constitution while maintaining the invariability of its text. The article substantiates the conclusion that the constitutional legal order presupposes stability of the Constitution, inadmissibility of frequent amendments that are not conditioned by objective necessity.

Keywords: constitution, constitutional law, legal order, constitutional legality, constitutional values, supremacy of the constitution, Constitutional Court of the Russian Federation, stability of the constitution

References

Alekseev S. S. Gosudarstvo i pravo: nachal'nyi kurs [State and Law. Elementary Course], Moscow, Yurid. lit., 1993, 192 p.

Basiev M. S. Institut federal'nogo vmeshatel'stva kak chrezvychainyi mekhanizm obespecheniya kon-stitutsionnogo pravoporyadka na territorii federativnogo gosudarstva: sravnitel'no-pravovoi analiz [An Institute of Federal Intervention as an Extraordinary Mechanism of Providing Constitutional Legal Order within a Federal State: a Comparative Legal Analysis]: cand. jur. sc. thesis, Moscow, RUDN, 2007, 2013 p.

Bezrukov A. V. Konstitutsionalizatsiya pravoporyadka: sushchnost', realizatsiya, usloviya [Constitu-tionalizing a Legal Order: an Essence, Implementation, Conditions], Rossiiskaya yustitsiya, 2016, no. 5, pp. 12-14.

Bezrukov A. V. Konstitutsionno-pravovye aspekty osushchestvleniya zakonodatel'noi vlasti po obe-specheniyu pravoporyadka v Rossii [Constitutional-Law Aspects of Exercising Legislative Authority for Providing Legal Order in Russia], Moscow, Yustitsinform, 2015, 188 p.

Bondar' N. S. Konstitutsionnaya modernizatsiya rossiiskoi gosudarstvennosti: v svete praktiki kon-stitutsionnogo pravosudiya [Constitutuional Modernization of the Russian Federation in the Light of the Constitutional Court's Jurisprudence], Moscow, Yuniti-Dana, 2014, 198 p.

Ebzeev B. S. Konstitutsiya, gosudarstvo i lichnost' v Rossii: filosofiya rossiiskogo konstitutsionalizma [Constitution, State, and Individual in Russia: a Philosophy of Russian Constitutionalism], Konstitutsion-noe i munitsipal'noe pravo, 2013, no. 11, pp. 14-23.

Ebzeev B. S. Konstitutsiya, vlast' i svoboda v Rossii: opyt sinteticheskogo issledovaniya [Constitution, Power, and Liberty in Russia. A Synthetic Study Experience], Moscow, Prospekt, 2014, 336 p.

Knyazev S. D. Stabil'nost' Konstitutsii i ee znachenie dlya sovremennogo rossiiskogo konstitutsionalizma [Stability of a Constitution and its Significance for Modern Russian Constitutionalism], Konstitut-sionnoe i munitsipal'noe pravo, 2015, no. 1, pp. 4-12.

Krasnov M. A. Tolkovaniya Konstitutsii kak ee fakticheskie popravki [Interpretations of the Constitution as Its Actual Amendments], Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2016, no. 1, pp. 77-91.

Kutafin O. E. Rossiiskii konstitutsionalizm [Russian Constitutionalism], Moscow, Norma, 2008, 544 p.

Lazarev V. V. (ed.) Istoriya gosudarstvenno-pravovykh uchenii [History of a State Law Doctrine], Moscow, Spark, 2006, 672 p.

Mikhaleva N. A. Konstitutsiya 1993 g. - yuridicheskaya model' nastoyashchego i budushchego Rossii [The Constitution of 1993 as a Juridical Model of the Present and the Future of Russia], Lex russica, 2013, no. 12, pp. 1307-1317.

Morozova L. A. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of State and Law], Moscow, Eksmo, 2007, 416 p.

Narutto S. V. Rol' Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii v opredelenii paradigmy sovremen-nogo pravoponimaniya [The Role of the Russian Constitutional Court in Defining a Paradigm of Modern Understanding of Law], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2016, no. 11, pp. 64-70.

Nikolyukin S. V. Mezhdunarodnyi grazhdanskii protsess i mezhdunarodnyi kommercheskii arbitrazh [International Civil Procedure and International Commercial Arbitration], Moscow, Yustitsiya, 2017, 256 p.

Shustrov D. G. Essentia constitutionis: Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii - vzglyad cherez veka kon-stitutsionnoi teorii [Essentia Constitutionis: Constitution of the Russian Federation - a Look Through the Centuries of Constitutional Theory], Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2017, no. 3, pp. 71-90.

Troitskaya A. A. Rossiiskii Konstitutsionnyi Sud i proverka popravok k Konstitutsii: kak raspakhnut' priotkrytuyu dver' [The Russian Constitutional Court and Review of Constitutional Amendments: To Open Wide the Door Ajar?], Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2016, no. 2, pp. 96-115.

Varlamova N. V. Problemy konstitutsionalizatsii pravoporyadka v usloviyakh sovremennykh integra-tsionnykh protsessov [Problematic Issues of Constitutionalization of Legal Order in the Modern Conditions of Integration Processes], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2016, no. 2, pp. 10-14.

Yastrebova A. I. Sootnoshenie ponyatii «obshchestvennyi poryadok», «pravoporyadok», «konstitutsi-onnyi poryadok» [Interrelation Between the Concepts of «Public Order», «Legal Order» and «Constitu-tional Order»], Zakon i pravo, 2013, no. 12, pp. 15-18.

Yusubov E. S. Diskurs o stabil'nosti Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii 1993 g. [A Discourse on Stability of the Russian Constitution of 1993], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2014, no. 1, pp. 13-16.

Svetlana Narutto - honorary worker of education of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, professor of the Department of constitutional and municipal law, Kutafin Moscow State Law University (Moscow). 125993, Russian Federation, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9. E-mail: svetana-rutto@yandex.ru.

Дата поступления в редакцию / Received: 01.04.2018

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 28.05.2018