Модернизация избирательной системы России: эволюция или реверсирование?

Екатерина НОСКОВА

МОДЕРНИЗАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ: ЭВОЛЮЦИЯ ИЛИ РЕВЕРСИРОВАНИЕ?

Статья посвящена вопросам трансформации современной избирательной системы в рамках общей модернизации политической системы страны. В статье дается краткая характеристика современной избирательной системы и тех изменений, которые она претерпела за последние 4 года, рассматриваются основные варианты дальнейшего развития избирательного процесса.

The article is devoted to the problem of transformation of current electoral system taken within the bounds of modernization of Russian political system in general. The author gives a brief specification of current electoral system and the changes, that it suffered over the last four years. The key alternatives of further evolution of the election process are investigated.

Ключевые слова:

избирательная система, избирательный процесс, трансформация, власть, партия власти; electoral system, election process, transformation, power, party of power.

НОСКОВА Екатерина Юрьевна — аспирант кафедры истории и теории политики факультета политологии МГУ

им. М.В. Ломоносова,

консультант

Организационного

управления

Московской

областной Думы

ек&егупа_£о1о5@

list.ru

Избирательная система — неотъемлемая и определяющая часть демократического политического процесса. Выборы как важнейший институт и инструмент демократизации общества, с одной стороны, призваны обеспечивать легитимность и легальность существующей власти (правящих политических сил), с другой — способствовать ее трансформации в соответствии с изменяющимися условиями развития и сменяемости (при необходимости) политической системы. Эти два важных свойства избирательной системы — изменять и закреплять (накапливать и фиксировать) изменения — нашли свое максимальное отражение в процессе трансформации российской избирательной системы в 2001—2007 гг. как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Так, Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» реформировал избирательную систему выборов депутатов Государственной Думы, предусмотрев переход от смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы к пропорциональной системе выборов.

При анализе положений данного закона видно, что при такой избирательной системе более вероятным становится парламент, в котором партия власти имеет простое большинство (или показатель, близкий к нему), а остальные партии либо слабы, либо зависимы от этой правящей партии. Соответственно, исполнительная власть оказывается в роли арбитра, стоящего «над схваткой»: с одной стороны, ее собственная партия недостаточно сильна, чтобы диктовать свои условия (а в некоторых случаях — может нуждаться в заключении коалиций с малыми партиями); с другой — ни одна политическая сила не может бросить серьезный вызов исполнительной власти. Оценивая политический эффект использования российской избирательной системы, можно прийти к выводу, что она не выполняет поставленных перед ней задач содействия созданию и развитию конкурентной политической системы. Вместе с тем избирательная система выполняет иную функцию — становится инструментом обеспечения и отражения основных предпочтений обладающих государственной властью партийных структур. Встроенная в вертикаль власти, избирательная система является частью механизма, способствующего воспроизводству и преемс-

твенности действующей власти и обеспечению преимуществ партии власти.

Анализ избирательных новелл свидетельствует о двойственности современной избирательной системы, которая, с одной стороны, способствует развитию демократических начал в стране, демократизации процесса управления, повышению партийной и общественной активности, с другой же — формирует монопольный рынок оказания политических услуг, когда реально и потенциально общественные интересы представляют лишь несколько политических партий, отвечающих жестким критериям представительности.

Данный тезис нашел свое практическое подтверждение в ходе федеральных (2007 г.) и региональных выборов, победу в которых одержала «правящая партия»

— «Единая Россия», а «посильную конкуренцию» в регионах ей смогли составить все те же парламентские партии — КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия».

Более того, по инициативе президента Российской Федерации Д.А. Медведева в целях наиболее эффективного использования потенциала депутатского корпуса Государственной Думы РФ срок полномочий депутатов Думы был увеличен с 4 до 5 лет1.

Изменения в избирательном законодательстве и ход реформирования избирательной системы периода 2003—2008 гг. в целом отражали объективные политические процессы, происходившие в российской политической системе, — в условиях формирования жесткой системы вертикали власти вполне оправданным и целесообразным было формирование избирательной системы, направленной на укрупнение партийных структур, но в то же время, по нашему мнению, был недооценен такой немаловажный фактор, как политическая культура общества. В условиях нынешнего политического развития политические партии еще не готовы адекватно представлять интересы всех слоев населения, а российское общество не готово к тому, что придется выбирать лишь между несколькими партиями. Иными словами, набор действующих политических акторов не покрывает спектр электоральных запросов населения, а нормативные барьеры объективно препятствуют

1 Закон РФ о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы» от 30.12.2008 №6-ФКЗ.

появлению подобных участников политического процесса.

Трансформация избирательной системы

— это не только шаг по устранению недостатков старой избирательной системы, это еще и важный этап в укреплении властной вертикали. Причем изменение избирательного законодательства по выборам в Государственную Думу Российской Федерации — лишь составная часть данного этапа. Трансформационные потенциалы избирательной системы современного российского общества далеко еще не исчерпаны и представляют собой совокупность связей, отношений и деятельности социальных субъектов избирательной системы в их влиянии на общественные процессы.

Происшедшие изменения явились закономерным результатом государственного политического курса по укреплению вертикали власти. Данные преобразования кардинально затрагивали две сферы

— избирательное законодательство и процесс партогенеза. Основным следствием данных преобразований стало закрепление в избирательном законодательстве норм, обеспечивающих преимущество (вплоть до монопольного) крупным политическим партиям. В свою очередь, процесс партийного строительства, как показывает современная отечественная политическая история, был ориентирован на развитие одной политической партии

— партии власти.

Вместе с тем следует признать, что трансформация избирательной системы и избирательного процесса носила не совсем естественный характер, — есть основания полагать, что изменения осуществлялись селективно, под конкретную политическую партию — партию власти. Если данная гипотеза верна, то дальнейшее развитие российской избирательной системы накрепко привязано к функционированию партии власти, что, с одной стороны, обеспечивает лучшую управляемость политической системы в целом (и в идеальных условиях — увеличивает эффективность принимаемых политических решений), но, с другой стороны, в зависимости от стабильности партии, может явиться и источником дополнительного риска.

Реформирование федеральной избирательной системы затронуло и региональный политический процесс: во многих регио-

нах выборы в законодательные системы прошли по пропорциональной системе, а в ряде регионов (например, в Московской обл.) эти изменения были внесены и практически реализованы еще раньше, чем на федеральном уровне. Происходит поэтапное усиление политических партий: партии получили право выдвигать кандидатов на должности руководителей субъектов федерации, а в ряде муниципальных образований — и глав муниципалитетов.

Программа реформирования региональных избирательных систем была озвучена в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года и включала в себя десять пунктов1, из которых наибольший интерес в этой связи вызывает как раз десятый пункт — продолжение работы по «технологическому обеспечению» политической конкуренции. Данной проблеме во многом было посвящено и заседание Государственного совета по вопросам развития политической системы России (22 января 2010 г.). Президентом Д.А. Медведевым была озвучена ближайшая цель развития политической системы — «добиться того, чтобы принципы политического управления были адекватны многомерности, идеологическому и культурному многообразию общества». Президент, характеризуя общий вектор развития политической (и избирательной) системы, подчеркнул, что за последние годы «были приняты действенные решения, направленные на укрепление и укрупнение партий». Вместе с тем итоги региональных выборов, завершившихся безоговорочной победой партии «Единая Россия», по мнению первого лица государства, акцентировали внимание не на самой избирательной системе и избирательном законодательстве, серьезно затрудняющем прохождение для всех политических партий, кроме «правящей», а на том, что «оппозиционные партии очень слабо работают на муниципальном уровне и что реальная политическая конкуренция там практически отсутствует»2.

1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.11.2009 // http:// www.kremlin.ru/transcripts/5979

2 Стенографический отчет о заседании

Государственного совета по вопросам развития политической системы России // http://www. kremlin.ru/transcripts/6693

Однако нельзя не отметить и возвратную (реверсивную) тенденцию как раз именно в отношении оппозиционных партий. По инициативе президента Российской Федерации права «политического меньшинства» были защищены целым рядом мер: помимо равного доступа к СМИ, для оппозиции были установлены гарантии замещения руководящих должностей в региональных парламентах, снижено количество подписей, которые необходимо собирать для участия в выборах, фактически снижен до 5% барьер для прохождения представителей партии в парламенты всех уровней. Постепенно к правящей власти приходит понимание того, что задача избирательной системы

— не только обеспечение льготных условий для крупных политических партий, но и стимулирование активности малых, иначе теряется сам смысл избирательного процесса. Как отметил в своем видеоблоге Д.А. Медведев, «голоса в целом не должны пропадать: те, кто набрал больше пяти, но меньше семи [процентов], должны получить своего представителя. Но мы на этом не ограничимся, мы и дальше будем совершенствовать этот институт и раздвигать эти возможности»3.

В этой связи хочется вернуться к теме эволюционирования избирательной системы как части более глобальной модернизации общероссийской политической системы. Весной 2011 г. представители наиболее ангажированной по отношению к правящей власти организации

— Института современного развития (ИНСОР) — опубликовали программный документ «Обретение будущего: Стратегия 2012». Как отмечают авторы, «к исходу первого десятилетия нынешнего века политическая система России приняла законченный моноцентрический, вертикальный характер»3. Говоря о политической системе России, эксперты ИНСОРа говорят о том, что в нынешнем своем состоянии система не способна эволюционировать и развиваться, она достигла своих пределов роста. И во многом это связано с потерей политического плюрализма. ИНСОР предлагает свой алгоритм развития политического плюрализма. Одним из направлений достижения этого

3 Доклад «Обретение будущего: Стратегия 2012» // http: / /www.insor- russia.ru/ru/programs/1233, с. 34, с. 53-54.

алгоритма является коррекция законодательства о партиях и выборах.

В частности, предлагаются следующие меры по оптимизации избирательной сис-темы4:

— снижение отсекающего барьера на всех выборах, где применяются партийные списки, до 5%;

— восстановление права политических партий на предвыборные блоки (при установлении барьера для блоков в 7—8%);

— восстановление на федеральных и сохранение на региональных выборах смешанной системы;

— установление единообразных правил распределения мандатов между партийными списками в виде квоты Хэра;

— создание негативных стимулов для практики «паровозов»;

— упрощение доступа к регистрации на выборах для партий и кандидатов (путем отмены сбора подписей для партийных списков, восстановления регистрации по залогу и принятия жесткого и закрытого списка оснований для отказа в регистрации);

— постепенное введение смешанной системы на муниципальных выборах;

— совершенствование избирательных процедур.

Авторы альтернативного доклада о состоянии политической системы «Политический кризис в России и возможные механизмы его развития», специалисты Центра стратегических разработок С. Белановский и М. Дмитриев в целом поддерживают основные тезисы доклада

своих коллег из ИНСОРа, но вместе с тем выделяют и еще одну проблему, стоящую перед российской политической системой. Это проблема делигитимизации властных институтов. Как отмечается в докладе, «механизм выборов уже не обеспечивает эффективного диалога с населением и формулирования политических платформ, позволяющих восполнить ресурс доверия», более того, «предстоящие выборы могут стать одним из каналов распространения кризиса»1. В качестве рецепта аналитики предлагают создание партии, альтернативной партии власти, которая была бы выразителем предпочтений среднего класса. Иными словами, при рассмотрении процесса современного партогенеза предлагается вернуться на несколько лет назад, когда борьбу с будущей партией власти на равных вели несколько средних политических партий.

Таким образом, рассматривая в общих чертах основные результаты развития российской избирательной системы, мы приходим к заключению, что ее дальнейшая эволюция объективно связана с возвратом к прошлым ценностям — смешанной избирательной системе и многопартийности. Развитие избирательной системы в рамках вертикали власти явилось важным этапом развития российской политической системы, но в настоящее время дан-

1 Белановский С., Дмитриев М. Политический кризис в России и возможные механизмы его развития. — М. : Центр стратегических разработок, 2011.