Разрешительное толкование

Более 160 тыс. человек подписали обращение в Совет Европы против внесения поправок в действующую российскую Конституцию. Его инициаторы считают, что заключение Конституционного суда о соответствии поправок неизменным разделам Основного закона, вынесенное 16 марта, может повлиять на дальнейшую юридическую и конституционную практику в РФ — не только при внесении следующих поправок в Основной закон, но и в повседневной жизни, в которой на заключение КС будут ссылаться судьи и законодатели. Опрошенные “Ъ” эксперты считают, что обращение в Совет Европы на ходе конституционной реформы не отразится, но заключение КС действительно расширяет возможности произвольного изменения Основного закона.

Обращение в Совет Европы (СЕ) с требованием провести срочную правовую экспертизу изменений в Конституции РФ подписали на данный момент 160 тыс. человек. Инициаторы петиции заявляют, что содержание поправок и процедура их принятия носит неправовой характер. По их мнению, поправки противоречат основам конституционного строя РФ и ее международным обязательствам — в том числе и в рамках Совета Европы. Совет Европы может рассмотреть это обращение и обратиться в Венецианскую комиссию — консультативный орган совета по конституционному праву, который проводит анализ законодательства государств-участников.

Напомним, инициировали и подписали обращение 128 российских юристов, политологов и правозащитников, среди которых участник Конституционного совещания 1993 года помощник президента РФ в 1994–1997 годах Георгий Сатаров, профессор конституционного права Ирина Алебастрова, профессор экономики Института политических исследований (Париж) Сергей Гуриев, правозащитник Лев Пономарев и другие. Президент Центра развития демократии и прав человека Юрий Джибладзе заявил “Ъ”, что петиция была создана в том числе и под впечатлением от скорости, с которой КС вынес заключение. По его мнению, КС «дискредитировал себя самим фактом принятия запроса», поскольку не имеет права оценивать законы, не вступившие в силу, а также «содержанием и качеством заключения».

18 политических решений Конституционного суда

Напомним, собственно оценка КС как часть процедуры принятия поправок появилась в законе о них ко второму чтению, это предложение, как и организация общероссийского голосования, исходило от Владимира Путина. Голосование регламентировано ст. 2 закона, а рассмотрение в КС — ст. 3. Эти статьи вступили в силу сразу после принятия закона обеими палатами Федерального собрания, одобрения в регионах и подписания президентом. После этого президент направил закон для оценки в КС; если бы КС вынес отрицательное заключение, голосование было бы отменено и ст. 1, содержащая собственно поправки, в силу бы не вступила. Ст. 1 также не вступит в силу, если во время голосования (его дата пока неизвестна) поправки поддержит менее половины его участников.

Внесение поправок в главы III–VIII Конституции осуществляется квалифицированным большинством в обеих палатах при поддержке двух третей регионов. Ни экспертиза в КС, ни голосование, от которого зависит вступление поправок в силу, Конституцией предусмотрены не были; как ранее сообщал “Ъ”, ряд специалистов по конституционному праву сочли эти процедурные дополнения избыточными. В свою очередь, сторонники предложенной президентом процедуры подчеркивали, что экспертиза в КС и голосование укрепляют легитимность процесса и как раз для этого были предложены.

Специалист по конституционному праву Ольга Кряжкова, которая также подписала обращение в Совет Европы, заявила “Ъ”, что петиция вряд ли будет препятствовать вступлению поправки в силу, но Венецианская комиссия может дать важную на будущее правовую оценку российской конституционной реформы. Она считает, что заключение КС фактически дает возможность в любой следующий закон о конституционных поправках вводить любые процедуры, отличающиеся от предусмотренных федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» 1998 года. «КС говорит, что конституционные новации, которые содержатся в ст. 1 закона о поправке (собственно поправки), не могут толковаться в отрыве от I и II глав Конституции»,— отмечает Ольга Кряжкова. Но часть «новаций», добавляет она, противоречит конституционным положениям первой и второй глав. Таким образом, КС открыл для будущих законодателей «возможность записать в главах с III по VIII все, что угодно».

C госпожой Кряжковой согласна и эксперт по конституционному правосудию Ольга Подоплелова: она считает, что «схему легитимизации поправок», которую одобрил КС, «теоретически можно будет использовать сколько угодно раз».

Впрочем, необходимости в этом эксперт не видит — по ее мнению, поправки были инициированы исключительно, чтобы «обнулить сроки полномочий действующего президента», и эта задача решена. Напомним, поправка об обнулении сроков была внесена депутатом Валентиной Терешковой (ЕР) во время второго чтения закона о поправках в Госдуме 10 марта, поддержана Владимиром Путиным и принята. В первоначальном президентском варианте поправок было лишь предложение строго ограничить двумя число президентских сроков на одного гражданина; эта поправка также принята. Сам президент несколько раз дал понять, что он не рассматривает поправки как инструмент для продления своих полномочий.

«У нас не прецедентная система права,— напоминает участник Конституционной комиссии РФ в 1992–1993 годах правовед Владимир Лафитский.— Хотя и КС, и Верховный суд неоднократно повторяли, что позиция суда не меняется и что она не будет меняться при аналогичных делах, суды все равно подвержены политическим факторам, которые могут влиять на судебные решения. В 1998 году КС не позволил обнулить президентские сроки Бориса Ельцина, а сейчас он разрешил это сделать Владимиру Путину». Отметим, в заключении КС есть ссылка на решение 1998 года и доводы о том, почему та ситуация отличается от нынешней. Господин Лафитский тем не менее считает, что заключение КС «очень спорно» и оно «никак не укрепит конституционно-правовую практику»: «Это плохо для конституционного строя; КС должен обладать устойчивостью».

Доцент кафедры госуправления Института общественных наук РАНХиГС политолог Екатерина Шульман напоминает, что на заключение КС уже могут ссылаться как российские суды, так и законодатели. КС, по мнению госпожи Шульман, должен был рассматривать каждую поправку отдельно, а не оценивать их в совокупности: «Это "мина" под легитимностью всего мероприятия». КС, с ее точки зрения, фактически отказался от роли конституционного арбитра, а это подрывает «систему конституционных гарантий, сдержек и противовесов». Напомним, согласно поправкам, КС получит право оценивать законопроекты на соответствие Конституции, предполагается, что эта функция позволит преодолевать разногласия между Федеральным собранием и президентом. Президент при этом получит право прекращать полномочия судей КС (по тем же основаниям, которые сейчас предусмотрены законом о КС).

Заключение КС обосновывает соответствие поправок Основному закону, а «принятый закон о поправке к Конституции в любом случае необходимо исполнять, в том числе конкретизируя его положения в федеральном законодательстве»,— считает профессор кафедры конституционного права МГЮА им. Кутафина, глава юридической службы избирательного штаба Владимира Путина на выборах 2018 года Сергей Кабышев.— На первый взгляд, есть вопросы к терминологии, юридической технике, экономии конституционного слова. Но жизнь богаче любой конституционной формулы. Важно, чтобы конституционные права граждан стали непосредственно действующими. Президент, как гарант Конституции, прав и свобод граждан, обязан это обеспечить».

Как в СНГ продлевали полномочия президентов

Глава Института социально-экономических и политических исследований Дмитрий Бадовский считает, что заключение Венецианской комиссии может рассматриваться как «нечто небесполезное на будущее — например, как ресурс влияния и торга за горизонтом 2024 года». Политолог считает, что «после принятия новой версии Конституции по результатам общероссийского голосования работа над конституционной реформой не закончится»: «Потребуется большое количество изменений, дополнений, уточняющих федеральное законодательство, более подробно раскрывающих реализацию поправок».

“Ъ” сравнил действующую и предлагаемую редакции Основного закона