Обращения граждан как средстваобщественного контроляза деятельностью органов внутренних дел

В условиях продолжающихся в России демократических реформ усиливается внимание к оптимизации деятельности органов государственной власти. Формирование Общественной палаты Российской Федерации, общественных советов при федеральных органах исполнительной власти свидетельствует об усилении влияния гражданского общества на процессы функционирования и развития государственно-правовых институтов. Согласно исследованиям, именно усиление общественного контроля за работой чиновников (60,5 %) выступает необходимым условием повышения эффективности работы государственных органов [1, с. 65].

В недавнем прошлом контроль за деятельностью ОВД осуществлялся исключительно специальными подразделениями и службами. Однако по мере развития диалога общества и государства к контролю за законностью деятельности органов внутренних дел, наряду со специфическими формами: ведомственным, прокурорским, судебным, добавился и общественный контроль, в том числе мнение [2] и критика общества, которые осуществляются, как правило, через средства массовой информации.

Исследователи, изучая вопросы общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел, как правило, обозначают общие направления по созданию эффективных форм социального контроля за деятельностью ОВД, указывая на необходимость внедрения информационных технологий, создания общественного мониторинга, механизма общественной экспертизы [3, с. 108], не конкретизируя средства общественного контроля.

Представляется, что эффективная деятельность органов внутренних дел должна строиться на принципах открытости, прозрачности, публичной отчетности, основы которых заложили положения федеральных законов: «О полиции» [4], «О противодействии коррупции» [5], «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [6], «Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [7], «О персональных данных» [8], «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

[9].

Полноценный общественный контроль не возможен без информационной открытости. Очевидно, что одним из средств общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел выступают обращения граждан. Обращения граждан Российской Федерации служат специфическим инструментом контроля в силу их многоаспектности. В юридической литературе обращения рассматривают в качестве средства защиты прав граждан [10, с. 199; 11, с. 12-13; 12, с. 15], формы участия в управлении государством [13, с. 6; 14, с. 10, 16-17], способа реагирования народа на решения, принимаемые государственной властью [15, с. 64-65], возможности реализации политической свободы индивида [16, с. 15]. Одной из функций обращений граждан как правового института становятся информирование, обратная связь граждан с публичными органами [17, с. 495].

В рамках гражданского общества обращения граждан являются эффективным инструментом контроля общественности за деятельностью правоохранительных органов. Цели обращений граждан -выявление нарушений законности в деятельности правоохранительных органов, злоупотреблений должностных лиц, причин, повлекших за собой отклонения от требований законодательства, а также формулирование соответствующего вывода и специфических мер по устранению, исправлению или нейтрализации нарушений прав и свобод граждан.

Факторами эффективности обращений как средств общественного контроля являются гласность деятельности органов управления, возможность получения гражданами полной и достоверной информации о деятельности правоохранительных органов, в том числе и о контроле за их работой, а также развитие общественной активности граждан, повышение профессионализма органов внутренних дел.

Согласно Федеральному закону «Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» все органы государственной власти должны создавать доступные для каждого гражданина информационные, в том числе интернет-ресурсы с целью освещения деятельности этих органов и подведомственных им организаций; приема обращений по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и др. Федеральный

закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», установил, что не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств, за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну. Федеральный закон «О персональных данных», регламентирующий доступ физических лиц к информации о себе, в совокупности с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», превращает обращения граждан в современный институт гражданского общества, средство мониторинга исполнения закона о свободе информации.

Среди мер профилактического характера по противодействию коррупции в Федеральном законе «О противодействии коррупции» обозначены развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции; усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан, организаций и общественных объединений, и обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов.

В Законе «О полиции» вопросам контроля посвящена глава 10 «Контроль и надзор над деятельностью полиции», предусмотрен не только государственный (ст. 49), судебный (ст. 51), прокурорский (ст. 52), но и общественный контроль (ст. 50). Так, в статье 50 «Общественный контроль за деятельностью полиции» закреплено: «1. Граждане Российской Федерации,

общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом.

2. Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 “Об Общественной палате Российской Федерации”.

3. Общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий осуществляют контроль за обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ “Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания”.

4. Общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, при территориальных органах, осуществляют контроль за деятельностью полиции в соответствии с положениями об этих советах».

Согласно статье 50 Федерального закона «О полиции», ст. 33 Конституции: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», ч. 4 ст. 29 Конституции: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом», граждане, реализуя свое конституционное право на обращения, получая информацию от органов внутренних дел, осуществляют контроль за деятельностью полиции.

Обращения граждан, поступающие в органы внутренних дел, рассматриваются на основе различных нормативных правовых актов в зависимости от того, к какой категории их можно отнести: содержащие сообщения о происшествиях и не содержащие сообщений о происшествиях.

Каждое сообщение должно быть зарегистрировано, что обеспечивает обязательность их рассмотрения и принятия по ним решения. Порядок приема и разрешения сообщений о преступлениях и правонарушениях регламентируется Уголовно-процессуальным кодексом РФ и приказом МВД России № 333 от 4 мая 2010 г. «Об утверждении инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях». Решение может быть принято о возбуждении уголовного дела либо об отказе в возбуждении уголовного дела, либо о передаче заявления или сообщения по

подследственности или подсудности (ст. 145 УПК РФ). Обеспечение основных прав и свобод человека при приеме заявлений и сообщений в стадии возбуждения уголовного дела гарантирует законность и обоснованность дальнейших уголовно-процессуальных решений по уголовному делу [18, с. 15], в том числе итоговых решений по результатам проверки сообщений о преступлении, итоговых решений в стадии возбуждения уголовного дела, в целом способствует раскрытию преступлений, неотвратимости наказания за них.

Одной из гарантий права граждан на обращения в органы внутренних дел с заявлением, сообщением о произошедшем, готовящемся или происходящем преступлении выступает обязанность уполномоченных на то лиц (дознавателя, органа дознания, следователя) по их приему. Как отмечалось в этой связи, уполномоченный на прием заявлений сотрудник полиции не вправе отказаться от приема данных заяалений под предлогом, что обслуживает другую территорию или что сообщаемые лицом сведения недостаточны для решения вопроса о наличии признаков преступления, возбуждение уголовного дела находится вне его компетенции, или по каким-либо иным причинам [19, с. 115-116].

Также гарантиями при приеме заявлений и сообщений о преступлениях выступают требования уголовно-процессуального законодательства об обязательности учета сообщений о преступлениях и установление прокурорского надзора за данным направлением деятельности уполномоченных лиц.

Согласно главе III «Регистрация сообщений о происшествиях» п. 15 приказа МВД России № 333 от 4 мая 2010 г. регистрация сообщений о происшествиях осуществляется в Книге учета сообщений о происшествиях (КУСП) круглосуточно в дежурных частях органов внутренних дел независимо от территории оперативного обслуживания. КУСП является документом строгой отчетности. Книга оформляется, регистрируется и брошюруется в соответствии с правилами делопроизводства.

Сообщения о преступлениях, которые фиксируются в КУСП, могут быть получены органами внутренних дел различными способами: письменное заявление о преступлении; протокол принятия устного заявления о преступлении; протокол явки с повинной; заявление о безвестном исчезновении человека; рапорт сотрудника органа внутренних дел об обнаружении признаков преступления; поручение прокурора о проведении проверки по сообщению о преступлении, распространенному в средствах массовой информации; сообщение и письменное заявление, в том числе интернет-сообщения о событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, в том числе о несчастных случаях, ДТП, авариях, катастрофах, чрезвычайных происшествиях, массовых беспорядках, массовых отравлениях людей, стихийных бедствиях и иных событиях, требующих проверки для обнаружения возможных признаков преступления или административного правонарушения; иная информация о происшествии, а также письменные обращения (предложения, жалобы, заявления), представленные в дежурную часть органа внутренних дел непосредственно автором (или лицом, представляющим его интересы).

В случае если лицо, непосредственно, лично присутствуя, заявляет о преступлении устно или письменно, должностное лицо, осуществившее прием такого заявления, после его оформления, обязано, руководствуясь ч. 4 ст. 144 УПК РФ, выдать заявителю документ о принятии сообщения о преступлении - талон-уведомление, в котором в соответствии с приложениями к приказу МВД России № 333 от 4 мая 2010 г. указываются данные о лице, его принявшем, дата и время принятия, регистрационный номер по Книге учета сообщений о преступлениях (КУСП), а также наименование органа внутренних дел, адрес и служебный телефон, дата приема и подпись, инициалы и фамилия дежурного.

Выдача этого документа заявителю гарантирует, что заявление зарегистрировано, по нему должны быть проведена проверка и принято решение в установленном законом порядке. Данный талон является показателем добросовестного выполнения своих обязанностей лицами, принимающими сообщения о преступлении. Сама инструкция обеспечивает защиту граждан от недобросовестного выполнения соответствующими лицами обязанностей по приему заявлений, предупреждает такое негативное явление, как укрытие от регистрации сообщений о преступлениях. Талон-уведомление также выступает гарантией защиты заявителя в случае, если его законные права и интересы при незаконных действиях лица, осуществляющего регистрацию, предварительную проверку заявлений,

будут нарушены. На его основе заявитель может обратиться в прокуратуру, например с жалобой о неуведомлении о принятом решении или о непринятом решении по заявлению и др.

К гарантиям прав граждан на обращение, обеспечение их свобод, законных интересов на этапе приема заявлений и сообщений также следует отнести соблюдение установленных законом уголовнопроцессуальных сроков [20, с. 174; 21, с. 3-4]. В соответствии с частью 1 статьи 144 УПК РФ сообщение о преступлении должно быть разрешено в срок не позднее трех суток со дня поступления указанного сообщения, в исключительных случаях закон позволяет увеличить данный срок до десяти суток (ч. 3 ст. 144 УПК РФ). Руководитель следственного органа, начальник органа дознания вправе по ходатайству следователя, дознавателя продлить до 10 суток срок, а при необходимости проведения документальных проверок или ревизий руководитель следственного органа по ходатайству следователя, прокурор по ходатайству дознавателя вправе продлить этот срок до 30 суток. Исчисление сроков согласно ч. 1 ст. 144 УПК РФ начинается с момента поступления сообщения, а не регистрации сообщения, т.к. указанные действия могут иметь временной разрыв.

В ходе рассмотрения сообщения о преступлении следователь, дознаватель обязаны рассматривать также ходатайства (ст. 119, 121 УПК РФ), т.е. специфические уголовно-процессуальные обращения граждан с просьбами: принять к сведению информацию, заявления и т.д. В ходе рассмотрения анализируются содержащаяся в ходатайстве просьба и ее обоснованность, выясняется, об установлении каких обстоятельств ходатайствует заявитель, и имеют ли они значение для дела. Обеспечивая право участвующих в деле лиц заявлять ходатайства, следователь, дознаватель: а) принимает письменное ходатайство или вносит в протокол устное ходатайство; б) удовлетворяет ходатайство, соответствующее закону и обстоятельствам дела, или выносит мотивированное постановление об отказе в ходатайстве; в) сообщает заявителю о принятом решении, причем в случае отказа в ходатайстве объявляет постановление об этом. УПК РФ, определяя сроки рассмотрения ходатайства (ст. 121), однако, не предусмотрел срока, в течение которого заявитель должен быть уведомлен о принятом решении, что может вызвать напрасное беспокойство, жалобы даже в случаях, когда ходатайство разрешено положительно, в связи с чем в уголовно-процессуальной литературе предлагается установить трехдневный срок рассмотрения ходатайства [22, с. 55-60].

Кроме того, граждане, вовлеченные в сферу уголовно-процессуальных отношений, имеют право на обжалование любых действий (бездействий) и решений, принятых органом дознания, дознавателем, начальником подразделения дознания, следователем, - прокурору, руководителю следственного органа (ст. 124 УПК РФ); принятых дознавателем, следователем, руководителем следственного органа и прокурором - в суде (ст. 125 УПК РФ), в том числе и на стадии принятия, рассмотрения и вынесения решения по обращению-сообщению о преступлении. Институт обжалования участниками уголовно-процессуальных отношений решений органов предварительного расследования, прокурора является гарантией соблюдения их прав и законных интересов в уголовном деле, а равно - законности, справедливости, установления истины.

Рассмотрим гарантии прав граждан при организации работы органов внутренних дел с обращениями, не содержащими сообщения о происшествиях. Основными документами, регламентирующими порядок подачи, рассмотрения и разрешения обращений граждан, не связанных с сообщением о преступлениях, в настоящее время являются Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также разработанная с учетом положений данного закона Инструкция по работе с обращениями граждан в системе МВД России, утвержденная одноименным приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750, приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России».

Согласно инструкции работа с обращениями граждан выступает отдельным направлением деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, подразделений, учреждений и организаций системы МВД России и призвана обеспечить защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Инструкция конкретизирует положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» 2006 г., содержит определение анонимных обращений, выделяет коллективные, анонимные, аналогичные, повторные,

многократные, некорректные по содержанию или изложению обращения граждан, что значительно расширяет положения федерального закона, не конкретизирующего формы обращений, предусматривающего лишь предложения, заявления и жалобы.

О письменных обращениях, не содержащих сообщения о происшествии, докладывают руководителю органа внутренних дел и в этот же день (или ближайший рабочий день) передают в подразделение делопроизводства органа внутренних дел, затем они регистрируются, учитываются, рассматриваются в соответствии с порядком, установленным инструкцией к приказу № 750.

К подобным обращениям, на которые распространяются правила инструкции, относятся: рапорты сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, за исключением тех, по которым предусмотрен иной порядок регистрации и рассмотрения; обращения граждан о противоправных деяниях, совершенных сотрудниками органов внутренних дел; обращения граждан, содержащие исковые заявления, а также другие обращения из государственных органов, связанные с рассмотрением гражданских исков в соответствии с гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации; обращения, касающиеся непосредственно процессуальных вопросов по уголовным делам, находящимся в производстве органов предварительного следствия и дознания системы МВД России (например, об ознакомлении с заключением эксперта; о приобщении доказательств; о дополнительном допросе лиц) и др.

Несмотря на детальную регламентацию процедуры рассмотрения обращений, не связанных с преступлениями, предусмотренную федеральным законодательством, ведомственной инструкцией, имеются отдельные препятствия, не позволяющие в полном объеме использовать обращения в качестве средств контроля граждан за деятельностью правоохранительных органов. Так, например, вследствие отсутствия дефиниции анонимного обращения в федеральном законе существует неопределенность по поводу трактовки этого понятия, поскольку из толкования норм закона, посвященных анонимным обращениям, п. 1 ст. 11 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ и анализа инструкции нельзя сделать однозначного вывода о признаках анонимного сообщения, что может вызвать злоупотребления должностных лиц при рассмотрения подобных обращений. При этом следует отметить, что в настоящее время в дежурных частях органов внутренних дел, кроме КУСП, никакой другой учетной формы не имеется.

Таким образом, анализ основных ведомственных нормативных правовых актов,

регламентирующих работу органов внутренних дел с обращениями граждан - как содержащих, так и не содержащих сообщения о преступлении, позволяет констатировать, что отдельные их положения нуждаются в доработке. Оценка деятельности органов внутренних дел напрямую зависит от общего впечатления и восприятия гражданами ОВД в целом и работы с обращениями граждан в частности.

Литература

1. Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов: Аналитический доклад. Подготовлен в сотрудничестве с Представительством Фонда им. Ф. Эберта в Российской Федерации. М., 2005.

2. Воронов А., Кожуханов Н.М. Общественное мнение как критерий оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности // Российский следователь. 2005.№ 7.

3. Ониани М.Г. Участие гражданского населения в оценке и контроле за деятельностью органов внутренних дел // Актуальные проблемы права: Материалы Международной заочной научной конференции / Под общ. ред. Г.Д. Ахметовой. М., 2011.

4. Федеральный закон от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (в ред. от 06.12.2011) // Российская газета. 2011. 8 февраля.

5. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. от

21.11.2011) // Российская газета. 2008. 30 декабря.

6. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в ред. от 06.04.2011, с изм. от 21.07.2011) // Российская газета. 2006. 29 июля.

7. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 18.07.2011) // Российская газета. 2008. 26 декабря.

8. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (в ред. от

25.07.2011) // Российская газета. 2006. 29 июля.

9. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 27.07.2010) // Российская газета. 2006. 5 мая.

10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2005.

11. Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. № 11.

12. Соболева С.Б. Законность разрешения обращений граждан как фактор обеспечения их защищенности (деликтологический и прокурорско-надзорный аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1990.

13. Чудаков М.Ф. Правовые проблемы участия личности в осуществлении непосредственной (прямой) демократии: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Харьков, 1982.

14. Крыжантовская Т.И. Представительная и непосредственная демократия развитого социалистического общества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982.

15. Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращения в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997.

16. Подъячев К.В. Обращения граждан в органы власти как форма влияния на принятие политических решений. Саарбрюккен, 2011.

17. Подъячев К.В. Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти // Модернизация экономики и глобализация: В 3 т. / Отв. ред. Е.Г. Ясин. М., 2009. Т. 1.

18. Капранов А.В. Оптимизация стадии возбуждения уголовного дела: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005.

19. Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности. М., 2003.

20. Вандышев В.В. Уголовный процесс: Курс лекций. СПб., 2004.

21. Головинская И.В., Сокол Р.П. Обеспечение прав личности в процессе применения уголовнопроцессуальных сроков. Владимир, 2007.

22. Шипицина В.В. Обеспечение прав граждан в стадии возбуждения уголовного дела: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2010.