Формирование международной правосубъектности Европейского союза

Вопросы международного права и сравнительного правоведения

УДК 341.176.2

ФОРМИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

© Павельева Э. А., 2011

В статье рассмотрены особенности формирования правосубъектности Европейского союза. Дан анализ правовых последствий фактического вступления Союза в международные отношения. Раскрыта роль Сообществ и институционального механизма в становлении Союза как субъекта международного права. Исследовано значение Лиссабонского договора относительно международной правосубъектности Союза. Рассмотрены современное международное положение Союза и границы его международной правосубъектности.

Ключевые слова: Европейский союз; Европейские сообщества; международная правосубъектность; международные отношения; общая внешняя политика и политика безопасности.

С момента образования Европейского союза по поводу его международной правосубъектности велись споры. Это было связано главным образом с тем, что при заключении Маастрихтского договора [1] государства не предоставили Союзу возможность самостоятельно вступать в международные отношения. Тем не менее, фактически такая деятельность Европейским союзом осуществлялась через Европейские сообщества. Для того чтобы понять сущность «фактической» международной правосубъектности ЕС в 1992—2009 гг., необходимо обратиться к ее основаниям.

Создав в 1992 г. Европейский союз, государства-члены сформировали систему трех «опор», одной из которых является общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). Необходимо отметить, что ОВПБ затрагивает не только Союз и государства-члены, но и Европейские сообщества, не прекратившие свое существование с момента создания Евросоюза. И государства, и интеграционные объединения должны были согласовывать между собой внешнюю политику, осуществление которой происходило как от имени государств, так и от имени самого Союза.

В иностранных источниках [2] справедливо отмечается, что для осуществления общей внешней политики Союз явно нуждал-

ся в способности, например, заключать международные договоры с третьими субъектами. Такой возможности Маастрихтский договор ЕС не предоставляет. Мнения европеистов разделились на два лагеря: некоторые считали, что предоставление статуса юридического лица Союзу не нанесет ущерба национальному суверенитету и позволит государствам полноценно и достаточно самостоятельно осуществлять свою внешнюю политику. Другие полагали, что наделение правосубъектностью Союза скажется на правосубъектности Сообщества. Однако авторы отмечают парадоксальность Маастрихтского договора. В частности, положения статей 24 и 38 Договора о ЕС позволяют Совету заключать международные соглашения в области ОВПБ и ПВД. Совет, в свою очередь, является институтом Союза, а не межправительственной конференцией, следовательно, наделяя данными полномочиями Совет, государства предоставляют Союзу право на заключение международных договоров, официально отказываясь признавать наличие международной правосубъектности. Очевидно, что Союз вступал в международные отношения через институциональную систему Сообществ, при этом не имея собственной международной личности. Стоит согласиться с немецкими учеными [3], которые полагают, что

правосубъектность Союза вытекала не только из фактических отношений. В свою очередь аргументом в пользу правосубъектности является наличие постоянно действующих органов и способность принимать новых членов.

Теоретические дискуссии велись и среди российских юристов-международников. Некоторые авторы, проводя анализ актов ЕС и исследуя его международную деятельность, склонялись к наличию правосубъектности [4]. Например, Б. Н. Топорнин отрицает отсутствие правосубъектности у Европейского союза в силу статьи 49 Договора о Европейском союзе, устанавливающей правила приема в члены ЕС, а также п. 1 ст. 15, в соответствии с которым председательствующее государство-член представляет Европейский союз в вопросах, отнесенных к общей политике и политике безопасности, что указывает на деятельность этой организации как субъекта международного права [5]. Кроме того, в иностранных источниках позиция о наличии правосубъектности у Европейского союза на основании обладания последним собственной компетенцией в части полномочий в сфере общей внешней политики и общей политики безопасности, внутренних дел и правосудия, вопросов европейского гражданства отстаивалась Г. Рессом [6].

Европеисты, отстаивая наличие международной правосубъектности у Европейского союза, главным аргументом называют возможность ЕС (до Лиссабонского договора) заключать международные торговые соглашения. Авторы говорят о возможности вступать в договорные отношения с третьими государствами, а также о возможности нести ответственность [7].

Реальные отношения ЕС все-таки говорили о его участии в международных отношениях. Более того, вступал ЕС в подобные отношения как субъект международного права, например, принимая участие в международных организациях. Так, центральным элементом внешней политики Европейского союза являются отношения с ООН. Сотрудничество осуществлялось и осуществляется в настоящее время по широкому спектру направлений: охрана окружающей среды, укрепление мира в конфликтных зонах, гуманитарная помощь в кризисных ситуациях, борьба с коррупцией и преступностью, глобальные проблемы здравоохранения, вопросы труда и культу-

ры. Европейский союз в отношения с ООН вступает и через государства-члены. Особенно это происходит в таких сферах, как сельское хозяйство, рыболовство и торговля. В настоящее время ЕС является участником более 50 многосторонних соглашений ООН. Кроме того, Союз вносит значительный вклад в систему ООН. Сотрудничество строится не только на политическом диалоге — ЕС оказывает значительную финансовую поддержку программ и проектов ООН, осуществляемую на основе финансовых и административных рамочных соглашений [8].

Европейский союз занял стабильное место в отношениях с ООН. Это проявляется и в том, что он представлен в шести главных комитетах и других вспомогательных органах Генеральной Ассамблеи ООН, Экономического и социального совета и его комиссий, а также в иных органах, включая органы специализированных учреждений системы ООН (ВОЗ, ФАО, МАГАТЭ, ЮНЕСКО и др.). Более 1000 внутренних координационных совещаний ЕС проводятся в Нью-Йорке, Женеве и Вене с целью разработки общей позиции. Немаловажное значение имеет постоянное членство Франции и Великобритании в Совете Безопасности ООН. Так, статья 19 Договора о ЕС предусматривает, что государства-члены, которые также являются членами Совета Безопасности ООН, будут согласовывать свои действия и в полной мере информировать остальные государства-члены. Государства-члены, которые являются постоянными членами Совета Безопасности, будут заботиться при осуществлении своих функций о защите позиций и интересов Союза, без ущерба для ответственности, возлагаемой на них согласно положениям Устава ООН [9].

Не стоит забывать, что Европейский союз вступал в международные отношения через Европейские сообщества. Так, например, членом Всемирной торговой организации является именно Европейское сообщество, а не Союз [10]. Членами ВТО являются также и государства ЕС. В связи с этим возникает проблема с определением «международной компетенции» каждого из субъектов. Попытка разграничить правомочия в данной сфере была сделана Судом Европейских сообществ [11].

Еще при заключении Договора о создании ВТО возник спор между Комиссией и

государствами-членами Сообщества, кто из них имеет право подписывать Соглашения ВТО. В соответствии с заключением Суда, согласно ст. 113 (ныне ст. 133 Договора о Европейском сообществе) Сообщество обладает исключительной компетенцией заключать международные договоры в вопросах, связанных с торговлей товарами. Сообщество и его государства-члены обладают совместной компетенцией заключить ГАТС и ТРИПС. Как отмечает М. П. Федорова, данное заключение было воспринято в научном мире неоднозначно. Так, по мнению М. Хильфа, Суду, возможно, следовало признать за Сообществом полномочие заключить все соглашения ВТО. Представляется, однако, что данное заключение Суда вполне логично с точки зрения международного права.

Исключительная компетенция ЕС предусмотрена только в сфере торговли товарами, а в сфере услуг и интеллектуальной собственности у Сообщества нет таких полномочий (ст. 133 Договора о ЕС) [12]. Очевидно, что таким образом государства-члены, ограничивая международную правосубъектность сообществ (в том числе и Союза), оставляют за собой право самостоятельно принимать решения в определенных областях. Такой подход сохранился в Лиссабонском договоре.

Действительно, статья 32 Договора о ЕС закрепляет за Европейским союзом международную правосубъектность. Это означает, что существующая фактически правосубъектность приобрела наконец-то юридическую поддержку, и теперь ЕС становится полноправным субъектом международного права. Комментируя данную статью, Ральф Гран указывает, что, наделяя ЕС правосубъектностью, государства закрепляют положения, только на основании которых Союз самостоятельно сможет вступать в международные отношения, т. е. выступать как субъект международного права. Автор говорит о строгой ограниченности правосубъектности в силу ее вторичности (производ-ности) [13]. Действительно, государства, предоставив ЕС статус, поспешили четко оговорить его рамки, закрепить объем «международной компетенции».

Можно сказать, что государства наделяют Союз правосубъектностью, но с «оговорками». Так, например, ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции, если:

• это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;

• того требует достижение целей, означенных в договорах;

• того требует юридически обязательный документ ЕС;

• данный договор может повлиять на общие правила ЕС или изменить их.

В целом международная правосубъектность Европейского союза по Лиссабонскому договору сводится к тому, что ЕС предоставляют право самостоятельно (без Сообществ) заключать международные договоры и являться членом международных организаций. Однако среди европейских ученых есть те, которые полагают, что этого недостаточно, более того, анализируя положения Лиссабонского договора о правосубъектности, они сомневаются, что ЕС получил возможность заключать международные договоры (не согласовывая это с государствами-членами), предметом которых является торговая или внешняя политика [14].

Нормы Лиссабонского договора о правосубъектности позволяют нам сказать о том, что Союз и государства-члены стремились подчинить друг другу сферу международных отношений. С одной стороны, государства ограничивают международную правосубъектность Союза, с другой стороны, Союз устанавливает контроль за участием «своих» государств в международных отношениях. В частности, нормы Лиссабонского договора закрепляют за государствами обязанность согласовывать свою внешнюю политику с ЕС. Так, устанавливается положение, в соответствии с которым государства-члены в рамках Европейского совета и Совета министров должны проводить совместные консультации по любому вопросу, касающемуся их общих интересов. Это следует из принципов сотрудничества (п. 3 ст. 4 Лиссабонского договора) и солидарности (был закреплен еще в п. 2 ст. 11 Ниццкого договора и п. 2 ст. 8 Лиссабонского договора).

Анализируя положения ст. 32 Лиссабонского договора, можно прийти к выводу, что государства обязуются согласовывать между собой, а значит и с ЕС, свою позицию в области внешней политики и любое действие на международной арене. Также данная статья устанавливает, что государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС, или не относится к зоне компетен-

ции Союза. На наш взгляд, это можно трактовать как то, что Союз возлагает на себя полномочия по контролю за заключением международных договоров государствами-членами на предмет их соответствия своим актам.

Интерес вызывает и статья 34 Лиссабонского договора, которая провозглашает обязанность государств по координации их действий в рамках международных организаций и на международных конференциях. Данная статья возлагает на государства обязанность по поддержанию положения Союза, особенно это касается организаций, в которых принимают участие не все государства-члены.

Представляется, что правосубъектность Европейского союза, как и любой иной международной организации, без сомнения зависит от того объема правомочий, которыми его наделяют государства-члены. Очевидно, что государства не просто определяют направления международного сотрудничества, в которые может вступать Европейский союз, они могут расширять или ограничивать его полномочия в каждой конкретной сфере. Европейский союз после вступления в силу Лиссабонского договора приобрел международную правосубъектность сообществ. Вступая в международные отношения, Европейский союз представляет не только свою международную личность, но также выступает и от имени государств-членов. Такое положение обосновывается наличием общих политик, свойственных Союзу. ^

6. G. Ress Democratic Decision making in the European Union and the Role of the European Parlament. P. 153—176; Curtin D. and Heukels, T., (eds.), Institutional Dynamics of European Integration — Essays in Honour of Henry G. Schermers. Vol. 2. 1994. P. 156.

7. См, напр.: A. Tizzano, La Personnalit e

Internationale de l’Union Europ eenne, Issue No. 4 REVUE DU MARCHE UNIQUE EUROPEEN 11 (1998) (Fr.); Sommet d’Amsterdam: conclusion de la CIG, LETTRE MENSUELLE SOCIO-ECONOMIQUE, Bruxelles, No. 27, September 1997, pp. 16—27; Matthias Pechstein, Une Personnalit e Internationale pour l’Union Europ eenne?, Issue No. 3 REVUE DES AFFAIRES EUROPEENES 229 (1996) (Belg.); Eduardo Vilarin o Pintos, Representacio n Exterior y Cooperacio n Diploma tica y Consular en el Tratado de la Uni on Europea, 22 REVISTA DE INSTITU-CIONES EUROPEAS 47 (1995) (Spain); Karel De Gucht, The Common Foreign and Security Policy (CFSP): Is There Room for New Perspectives in the Aftermath of Maastricht? 50 STUDIA DIPLOMATICA 49 (1997) (Belg.).

8. См., напр.: URL: http:// ec.europa.eu /europeaid/work/procedures/ implementation/internation-al_organisations / other_documents_related_united_ nations/document

9. URL: http: eulaw.edu.ru/documents/legisla-tion/uchred_docs/evr_soiuz_nice.htm

10. Официально членом ВТО Европейский союз стал 30 ноября 2009 г.

11. Opinion 1/94/ от 15 ноября 1994 г. // European Court Reports. 1994. P. 1—05267.

12. Федорова М. П. К вопросу о статусе Европейского сообщества во Всемирной торговой организации // Изв. вузов. Правоведение. 2002. № 4 (243). С. 166.

13. Ralf Grahn. EU Treaty of Lisbon: Legal personality [Electronic resource]. URL: http://grahnlaw. blogspot.com/2008/02/eu-treaty-of-lisbon-legal-per-sonality.html

14. Piet Eeckhout The European Union and International Law under the Treaty of Lisbon [Electronic resource]. URL: http://www.ejiltalk.org/ the-european-union-and-international-law-under-the-treaty-of-lisbon

1. Маастрихтский договор о Европейском союзе 1992 г. // Договоры, учреждающие Европейские сообщества. М. : Право, 1994. С. 45—296.

2. См., напр.: Philippe de Schoutheete and Sami Andoura. The legal personality of the European Union [Electronic resource]. URL: http: // www.egmontin-stitute.be / papers/07/eu/Legal. Personality.EU-PDS-SA. pdf

3. Octavian Gabriel Pascu, Caius Tudor Luminosu The legal personality of the European Union — between the Maastricht Treaty and the draft Treaty establishing a Constitution for Europe — reality and perspectives [Electronic resource]. URL: Romanian Journal of European Affairs. No. 3. 2006. Vol. 6.

4. Капустин А. Я. Европейский союз: интеграция и право. М. : РУДН, 2000. С. 52; Равкин Н. В. Европейское сообщество как субъект международного права // Моск. журн. междунар. права. 2000. № 2. С. 6—7; Горинг Г., Витвицкая О. Право Европейского союза. СПб. : Питер, 2005. С. 34.

5. Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 1998. С. 150.

Formation of European Union's International Legal Personality

© Paveljeva E., 2011

Features of formation of European Union's legal personality are considered in this article. The analysis of legal consequences of the Union's actual entry to international relations is given. The role of Communities and institutional mechanism in the formation of the Union as a subject of international law is revealed. The significance of Lisbon Treaty with respect to international legal personality is investigated. Union's modern international position and its borders of international legal personality are considered.

Key words: European Union; European communities; international legal personality; international relations; general External and Security Policy.