Законодательный аспект обеспечения безопасности при проведении физкультурных и спортивных мероприятий

УДК 343

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ФИЗКУЛЬТУРНЫХ И СПОРТИВНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

LEGISLATIVE ASPECT OF SAFETY WHEN CARRYING OUT SPORTS AND SPORTING EVENTS

А. В. СЕРДЮКОВ

Определяются существующие правовые механизмы, вносятся предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства в части организации физкультурно-спортивных мероприятий, в том числе анализируется проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка при проведении официальных спортивных соревнований».

Ключевые слова: спортивное право, организаторы физкультурных и спортивных мероприятий, соревнования, безопасность, «закон о болельщиках».

Article is devoted to a question of legislative safety when carrying out sports and sporting events. The author defines existing legal mechanisms, gives offers on further improvement of the legislation regarding the organization of sports sporting events, including analyzes the draft of the federal law «About modification of separate acts of the Russian Federation in connection with providing a public order when carrying out official sports competitions».

Key words: sports right, organizers of sports and sporting events, competitions, safety, «law on fans».

Согласно ст. 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» [1], утратившего силу в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ с одноименным названием [2], безопасность - это состояние защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. И хотя действующее законодательство не содержит универсального легального определения безопасности, бесспорным является факт, что надлежащее обеспечение безопасности при проведении физкультурных и спортивных мероприятий, в том числе спортивных соревнований, является ключевым условием предупреждения правонарушений в сфере спорта.

Обеспечение безопасности жизни и здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, а также участников и зрителей физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий - один из основных принципов законодательства о физической культуре и спорте (п. 6 ст. 3 Федерального

закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (далее - Закон о спорте)) [3]. Базовый Закон о спорте также устанавливает соответствующие полномочия и обязанности:

- полномочие Российской Федерации по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на объектах спорта (п. 19 ст. 6);

- полномочие субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по содействию обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на соответствующих территориях (пп. «в» п. 3 ч. 1 ст. 8, п. 6 ч. 1 ст. 9);

- обязанность спортсменов соблюдать требования безопасности во время участия в физкультурных, спортивных, тренировочных мероприятиях и при нахождении на объектах спорта (п. 1 ч. 2 ст. 24);

© Сердюков А. В., 2013 204

- требование соответствия объекта спорта требованиям техники безопасности и санитарно-гигиеническим нормам для его включения во Всероссийский реестр объектов спорта (п. 9 ч. 1 ст. 37.1).

Примечательно, что актуальная редакция Закона о спорте не накладывает обязанностей по обеспечению безопасности при проведении физкультурных и спортивных мероприятий на организаторов таких мероприятий - юридические и физические лица, по инициативе которых проводятся физкультурные и спортивные мероприятия и (или) которые осуществляют организационное, финансовое и иное обеспечение подготовки и проведения мероприятий (п. 8 ст. 2, ст. 20).

В этой части возникает коллизия между законодательством о физической культуре и спорте и законодательством об органах внутренних дел. Новый Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [4] называет обеспечение правопорядка в общественных местах в числе основных направлений деятельности полиции (п. 6 ч. 1 ст. 2), однако применительно к спортивным, массовым и иным зрелищным мероприятиям устанавливает лишь обязанность полиции оказывать содействие организаторам таких мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения мероприятий (п. 6 ч. 1 ст. 12).

На уровне федеральных органов законодательной (представительной) власти также неоднократно отмечалось, что законодательство Российской Федерации о физической культуре и спорте не содержит конкретных правовых конструкций, устанавливающих особенности обеспечения безопасности при проведении физкультурных и спортивных мероприятий. Массив подзаконных нормативных правовых актов, касающихся вопросов обеспечения безопасности при проведении физкультурных и спортивных мероприятий, в свою очередь, может быть охарактеризован как разрозненный и бессистемный [5].

С другой стороны, наличие в системе законодательства Российской Федерации целого ряда федеральных законов, регулирующих отношения в области обеспечения безопасности отдельных сфер жизнедеятельности (федеральные законы «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»,

«О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности») свидетельствует в пользу разработки проекта федерального закона о безопасности при организации и проведении физкультурных и спортивных мероприятий с самостоятельным предметом правового регулирования.

Разработка соответствующего законопроекта в течение ряда лет осуществлялась Министерством внутренних дел Российской Федерации. К настоящему моменту проект ФЗ № 177585-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований» (далее - законопроект) внесён в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и прошел предварительное рассмотрение Советом Государственной Думы [6].

В соответствии с пояснительной запиской разработка и принятие законопроекта вызваны необходимостью совершенствования российского законодательства в целях предотвращения насилия и хулиганского поведения зрителей в рамках проведения официальных спортивных соревнований.

Законопроект предусматривает внесение изменений в Закон о спорте и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Предлагается законодательно закрепить такие понятия, как «зрители», отнеся их к субъектам физической культуры и спорта, и «место проведения спортивных соревнований».

Также законопроектом предусматривается введение понятия «контролер (распорядитель)» - как физического лица, целями создания которого является содействие обеспечению безопасности зрителей во время проведения официальных спортивных соревнований.

Кроме того, законопроектом предлагается установление прав и обязанностей зрителей, а также полномочий Правительства Российской Федерации по утверждению Правил поведения зрителей и Правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, что позволит упорядочить действия субъектов, уча-

ствующих в организации соревнований, а также присутствующих при их проведении.

На организаторов официальных спортивных соревнований предлагается возложить обязанность по установлению требований по продаже входных билетов на указанные соревнования. Также предполагается в рамках Правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований обязать организаторов согласовывать с федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел порядок доступа зрителей в места проведения официальных спортивных соревнований.

Предлагаемые законопроектом изменения направлены на формирование условий, необходимых для надлежащего обеспечения безопасности зрителей во время проведения официальных спортивных соревнований, а также на разграничение сфер ответственности за проведение таких соревнований.

По мнению авторов законопроекта, реализация его положений позволит осуществить централизацию деятельности по обеспечению общественного порядка и безопасности зрителей в местах проведения спортивных соревнований, а также создаст необходимые условия для формирования системы обеспечения безопасности зрителей во время проведения официальных спортивных соревнований.

В силу ряда трагических инцидентов, имевших место в отечественном спорте в последнее время, актуальность законопроекта не вызывает сомнения ни у специалистов, ни у политиков [7], ни у любителей спорта. Не вызывает она сомнения и у автора настоящей статьи.

Вместе с тем к законопроекту имеется ряд существенных замечаний редакционного характера, а также сомнений в адекватности предлагаемых правовых конструкций.

Прежде всего, предмет правового регулирования законопроекта составляют общественные отношения, связанные с обеспечением общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований. Предполагается, что Правительство Российской Федерации будет утверждать Правила по обеспечению такой безопасности. Вместе с тем, согласно п. 9, 18, 19, 29 ст. 2, Закона о спорте официальными спор-

тивными соревнованиями являются спортивные соревнования, включенные в Единый календарный план межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных и спортивных мероприятий, соответствующие календарные планы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В таком случае законопроект не будет распространяться на тренировочные и другие мероприятия по подготовке к спортивным соревнованиям с участием спортсменов (в ходе которых также могут совершаться противоправные действия, в том числе массовые -ярким и свежим примером может стать «обстрел» футболистов московского «Динамо» во время тренировки [8]), а также на физкультурные мероприятия - т. е. организованные занятия граждан физической культурой.

Представляется, что подобное сужение предмета регулирования законопроекта противоречит его целям и требует дополнительного обсуждения.

Также неудачной видится привязка законопроекта к «местам проведения спортивных соревнований», под которыми понимаются «объекты спорта, спортивные сооружения, специально предназначенные для проведения спортивных соревнований по видам спорта, перечень которых утверждает федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта», а не к самим мероприятиям или дням их проведения.

Ответственность в виде административного запрета посещать места проведения спортивных соревнований, наоборот, «привязывается» к дням проведения официальных спортивных соревнований и состоит во временном запрещении гражданину посещать такие места в дни проведения указанных соревнований (проектируемая ст. 3.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). При этом остаётся не ясным, каким образом будут конкретизироваться указанные дни: по большому счёту, какие-либо официальные спортивные соревнования проводятся ежедневно.

В соответствии с предлагаемой редакцией ч. 1 ст. 20 Закона о спорте «Организация и проведение физкультурных мероприятий, спортивных мероприятий» обеспечение мер безопасности при проведении официаль-

ных спортивных соревнований осуществляется за счёт средств организаторов спортивного соревнования и (или) собственников (пользователей) объекта спорта, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Необходимо иметь в виду, что наряду с экономически сильными организаторами, например, профессиональными лигами в игровых командных видах спорта, большое количество спортивных соревнований организуется органами исполнительной власти субъектов Российской Федераций и органами местного самоуправления. Представляется, что расходы по обеспечению мер безопасности лягут ощутимым бременем на указанные органы власти, в то время как соответствующие финансовые средства в бюджетах на очередной год и плановый период не предусмотрены.

Также, согласно проектируемой ч. 1.4 указанной статьи Закона о спорте, «Организаторы официальных спортивных соревнований в целях обеспечения соблюдения налагаемых запретов посещения официального спортивного соревнования не позднее чем за 30 календарных дней до дня проведения такого соревнования уведомляют федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел о месте, дате и сроке проведения указанного соревнования и незамедлительно сообщают об их изменении. Ответственность за проведение официальных спортивных соревнований в местах, не отвечающих требованиям правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, утверждаемых Правительством Российской Федерации, несут организаторы таких соревнований, собственники (пользователи) объекта спорта в соответствии с законодательством Российской Федерации». При этом законопроектом не предусматривается порядок взаимодействия и (или) распределения ответственности между указанными ключевыми субъектами обеспечения безопасности при проведении мероприятий: организаторами, владельцами объектов спорта и полицией.

Некоторые сомнения вызывают положения, в соответствии с которыми «организаторы официальных спортивных соревнований устанавливают требования по продаже входных билетов на указанные соревнова-

ния» (возможность бесплатного посещения спортивных соревнований, например, по пригласительным билетам, не предполагается), а также «контролерами (распорядителями) не могут быть лица, не имеющие гражданства Российской Федерации» (таким образом ограничивается возможность привлечения контролеров в рамках международных программ, существующих во многих международных спортивных организациях).

Наконец, подход, в соответствии с которым под обеспечением безопасности при проведении физкультурных и спортивных мероприятий понималось бы исключительно обеспечение правопорядка, нельзя считать достаточным и полным. Трагические события последнего времени (смерть ряда известных спортсменов, гибель в сентябре 2011 г. хоккейной команды «Локомотив» (Яро-

славль), угроза обрушения ледового комплекса «Крылатское» (Москва) и др.) свидетельствуют о необходимости обеспечения комплексной безопасности при организации и проведении физкультурных и спортивных мероприятий, в том числе:

- транспортной безопасности спортсменов, тренеров, спортивных судей, иных специалистов в области физической культуры и спорта, руководителей физкультурно-спортивных организаций, спортивных болельщиков;

- безопасности спортивных сооружений и иных объектов спорта;

- безопасности продуктов питания и спортивного питания спортсменов;

- качественной и своевременной медицинской помощи спортсменам и иным участникам физкультурных и спортивных мероприятий.

Таким образом, разработка мер законодательного обеспечения безопасности при проведении физкультурных и спортивных мероприятий должна осуществляться с привлечением широкого круга органов государственной власти, физкультурно-спортивных и научно-экспертных организаций как в сфере охраны правопорядка и безопасности, так и в сфере транспорта, здравоохранения, технического регулирования и др.

Что касается вопроса безопасности здоровья участников и зрителей спортивных соревнований и иных физкультурных и спор-

тивных мероприятий, то он требует отдельного исследования, а также совершенствования существующих законодательных механизмов.

В условиях продолжающейся реформы системы здравоохранения, а также вступления в силу нового Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [9], необходим пересмотр порядка оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий, утверждённого приказом Минздравсоц-развития России от 9 августа 2010 г. № 613н [10]. В частности, требуется предусмотреть ответственность организаторов мероприятий за обеспечение безопасности здоровья участников и зрителей, основы взаимодействия между организаторами, органами управления здравоохранением и медицинскими организациями, включая оплату соответствующих услуг. При этом, как уже отмечалось, необходимые законодательные основы могут быть также заложены законодательным актом о безопасности при проведении физкультурных и спортивных мероприятий.

1. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - № 15. -Ст. 769.

2. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. - 2011.

- № 1. - Ст. 2.

3. Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2007. -№ 50. - Ст. 6242.

4. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. - 2011. - № 7.

- Ст. 900.

5. Напр., см.: Рекомендации круглого стола на

тему «Законодательное обеспечение безопасности при проведении физкультурных и спортивных мероприятий». Москва, Совет Федерации, 12 октября 2011 г. - иКЬ:

http://www.council.gov.ru/inf_ps/chronicle/ 2011/10/кеш1772Шш1.

6. Проект Федерального закона № 177585-6 «О

внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований» . -иКЬ: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/

(Spravka)? ОрєпА£єШ&Р№177585-6.

7. Напр., см.: Ананских И. Нужно развиваться быстрее, чем Англия! - иКЬ:

http://www.mk.ru/sport/artic1e/2012/12/14/7877 24-igor-ananskih-quotnuzhno-razvivatsya-byistree-chem-ang1iyaquot.html.

8. Неизвестные в камуфляже проникли на базу

клуба «Динамо» и открыли по футболистам огонь из пейнтбольных ружей. - иКЬ:

http://www.ntv.ru/novosti/356437.

9. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. -2011. - № 48. - Ст. 6724.

10. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 9 августа 2010 г. № 613н «Об утверждении порядка оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий» (Зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 14 сентября 2010 г. № 18428) // Российская газета. - 2010. - № 222. - 1 окт.