Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады)

А.А. Ларичев*

Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта

Аннотация. В настоящей статье дается анализ текущим предложениям по реформированию территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления в Российской Федерации, включая разработанные теоретические концепции и конкретные законотворческие инициативы. Рассматриваются имеющиеся проблемы организации местного самоуправления, прежде всего касающиеся действующей двухуровневой модели «район-поселение». В рамках исследования анализируется опыт Канады в сфере организации муниципального управления в городах и ставится под вопрос целесообразность внедрения двухуровневой модели муниципального управления в крупных городах России. В статье проводится юридический анализ действующих нормативно-правовых актов РФ, а также предлагаемого к принятию проекта внесения изменений в действующее федеральное законодательство. Также используется метод сравнительного правоведения с анализом систем муниципального управления в ряде крупных городов Канады. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод о наличии серьезных проблем в реализации действующей двухуровневой модели местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, анализ зарубежного опыта (в частности, Канады) указывает на высокий конфликтный потенциал двухуровневого муниципального управления городом. В связи с этим предлагается до внесения поспешных изменений в законодательство в части распространения двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города страны, тщательно пересмотреть направления и целесообразность всех планируемых изменений и проводить их с использованием пилотных площадок в отдельных субъектах РФ.

Ключевые слова: реформа местного самоуправления, проблемы двухуровневой модели, концепция реформирования, законопроект, модель «район-поселение», самоуправление в городах, городские округа, внутригородские районы, опыт Канады, эффективность местного самоуправления.

Многочисленные проблемы, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации, стали в последнее время предметом широкого общественного обсуждения. Появилась информация о готовящейся муниципальной реформе, призванной решить ряд назревших вопросов, в том числе в сфере финансового и материального обеспечения решения вопросов местного значения, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Представляется, что наиболее серьезная ситуация в сфере финансово-экономической базы осуществления местного самоуправления и реализации его организационно-управленческих основ сложилась на низовом уровне существующей в России двухуровневой системы местного самоуправления в городских и сельских поселениях. Большинство муниципальных бюджетов

районного и поселенческого уровней продолжают оставаться дефицитными. В 2012—2014 гг. раз-балансированность местных бюджетов достигла критического уровня. Дефицит муниципальных бюджетов по сравнению с 2011 г. вырос в 14 раз, даже в 2009 г. он был в 4 раза меньше1.

Также вызывают много вопросов функциональные и организационные основы местного самоуправления в рамках двухуровневой модели местного самоуправления. В частности, нерешенной остается проблема почти повсеместной передачи полномочий по решению вопросов местного значения с поселенческого на районный уровень. Логику подобного «перетекания»

1 См.: Бабун Р.В. Проблемы финансового обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления и пути их решения // Практика муниципального управления. 2013. № 8. С. 15.

*

© Ларичев Александр Алексеевич

Кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета. [alexander.larichev@gmail.com] 185000, Россия, г. Петрозаводск, пр-т Ленина, д. 33.

компетенции от поселенческих органов местного самоуправления к районным в свете острого дефицита финансовой и материальной базы функционирования первых можно понять. Однако при этом ставится под вопрос концептуальная основа двухуровневой системы местного самоуправления как таковой.

Нерешенной законодательно остается и проблема противоречия Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее — ФЗ №131) и трудового законодательства РФ в части возможности замещения одним лицом до пяти должностей в рамках двухуровневой модели — на поселенческом и районном уровне одновременно3. Такая ситуация может возникать в случае, если представительный орган района формируется по так называемой косвенной схеме, путем делегирования депутатов и глав поселений в его состав.

Еще одной проблемой организационных основ местного самоуправления в связке «район-поселение» являются противоречия, касающиеся возможности образования местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром района (ст. 34 ФЗ № 131).

Во-первых, в соответствии с ч. 3 ст. 17 ФЗ № 131, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. При этом подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается. Ст. 34 ФЗ № 131, предусматривающая формирование «единой» местной администрации, фактически устанавливает такое подчинение. Ведь теперь все управленческие полномочия администрации городского поселения сосредотачиваются у администрации районного уровня.

2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3 В этом смысле показателен пример одного из районов Республики Карелия, где глава района, являясь одновре-

менно главой одного из поселений, входящих в его состав, осуществляла свою трудовую деятельность на неосвобожденной основе на двух уровнях одновременно. Данное дело в ближайшее время может стать предметом разбирательства в Конституционном Суде Республики Карелия.

Во-вторых, согласно ч. 10 и 11.1 ст. 35 ФЗ № 131, в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, при этом представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы местной администрации о результатах его деятельности и о деятельности местной администрации. Возникает коллизия: представительный орган какого уровня в рассматриваемом случае будет осуществлять контроль за деятельностью объединенной администрации — поселенческий или районный? 4

Несколько лучшей является ситуация в крупных городах, в том числе административных центрах субъектов РФ, в большинстве своем имеющих статус городских округов. Развитая экономика и инфраструктура позволяют аккумулировать если не полный, то минимально требуемый объем ресурсов для решения вопросов местного значения.

При этом успех местного самоуправления в пределах городских округов во многом зависит, как от уровня взаимодействия органов местного самоуправления городского округа с органами государственной власти субъекта РФ, так и от возможностей органов власти субъекта субсидировать реализацию ряда муниципальных программ и софинансировать решение ряда ресурсоемких вопросов местного значения (например, содержание и ремонт городских дорог).

Несмотря на имеющиеся недостатки моделей организации системы органов местного самоуправления, заложенных в ФЗ № 131, спектр тех из них, которые могут быть внедрены на уровне городских округов, позволил на сегодняшний день создать устоявшиеся системы муниципальной власти, основанные на прямых выборах представительных органов и двух вариантах формирования местных администраций (избираемым главой городского округа либо назначаемым руководителем местной администрации).

В связи с этим вызывает удивление ход и направленность осуществляемой муниципальной реформы, таргетирующей не признанные проблемными поселения, а крупные города. По мнению директора Института муниципального управления И. Выдрина, в результате обсуждения проблем организации местного самоуправления с середины 2000-х гг., сформировалось представление о том, что основные проблемы сосредоточены в малочисленных

4 См.: Ларичев А.А. Объединение местных администраций муниципального района и поселения, являющегося его административным центром: цели законодательного эксперимента и правовые проблемы его реализации // Сб. научных статей Северного филиала РПА Минюста России. Петрозаводск, 2012. С. 98.

А.А. Ларичев

населенных пунктах. «Нас приучили к этой мысли и вдруг... реформа системы управления крупных успешных муниципальных образований», — указывает профессор Выдрин5.

Центральной в обсуждении реформы местного самоуправления с конца 2013 г. оставалась концепция, предложенная в аналитической записке Фонда ИСЕПИ (Институт социально-экономических и политических исследований) «Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы»6.

В концепции были предложены две модели возможной реформы территориальной организации местного самоуправления. Внедрение первой модели затронуло бы не только крупные города, но и всю территориальную организацию муниципальной власти. Согласно концепции, при реализации данного варианта, существующие городские округа и муниципальные районы были бы преобразованы в уровень государственной власти. Новые административно-территориальные единицы возглавляли бы руководители, назначаемые высшим должностным лицом субъекта РФ. Ликвидация верхнего уровня местного самоуправления в городских округах компенсировалась бы созданием внутригородских муниципальных образований, а в районах — сохранением муниципальных образований «первого уровня» — городских и сельских поселений7.

Согласно второй из предлагаемых моделей, территориальная реорганизация коснулась бы только крупных городов, на базе которых должны были создаваться муниципальные образования нового двухуровневого типа — «городские агломерации». Внутри «агломерации», так же как и в первом варианте, должны были появиться внутригородские («внутриагломерационные») муниципальные образования. Несмотря на видимое сохранение местного самоуправления на обоих уровнях городского управления, авторы концепции предложили «использовать одну из зарубежных моделей управления агломерацией, которая предполагает преобладание органов государственной власти региона в управлении агломерацией»8, при которой «создается администрация агломерации, глава которой назначается главой субъекта РФ с учетом мнения представительного органа»9.

5 См.: Уральские эксперты выступили против реформы местного самоуправления. URL: http://aktualno.ru/view/ sverdlovsk/society/16618

6 Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы: аналитическая записка Фонда ИСЕПИ. М., 2013. 22 с.

7 См.: Там же. С. 13-15.

8 Там же. С. 17.

9 Там же.

По мнению самих авторов концепции, вторая модель реформы является более предпочтительной, поскольку коренная реформа территориальной организации местного самоуправления с ликвидацией муниципалитетов верхнего уровня и формированием новых «государственных администраций» потребует изменения не только соответствующих положений законодательства о местном самоуправлении, но и перераспределения перечня вопросов местного значения и государственных полномочий между уровнями публичной власти, а также серьезной переработки налогового и бюджетного законодательства в целом.

Что касается второй модели, то здесь вызывает сомнение убежденность авторов концепции в конституционности смешения государственной власти и местного самоуправления на общегородском уровне управления «городскими агломерациями». Как известно, согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Это положение в свое время не позволило совместить государственное и муниципальное управление на общегородском уровне в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге. Предусматривавший такое совмещение Устав г. Москвы был изменен в соответствии с решением суда10.

В марте 2014 г., по итогам работы группы по реформированию местного самоуправления, созданной по поручению Президента РФ, в Государственную Думу РФ был внесен законопроект11, предполагающий внедрение модели, концептуально схожей со вторым из предложенных ИСЕ-ПИ вариантов, но менее радикальной.

Согласно проекту, предполагается дополнить территориальную организацию местного самоуправления в городах двумя типами муниципальных образований: городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом.

Законодатель субъекта РФ может получить право предусматривать создание на своей территории двухуровневых муниципалитетов — городских округов, состоящих из муниципальных образований нижнего уровня, — внутригородских районов. Внутригородские районы станут полноценными муниципалитетами, с собственной системой органов местного самоуправления и набором вопросов местного значения.

Одновременно с данным изменением, законопроект предусматривает и серьезное изменение

10 Определение Верховного Суда РФ от 6 октября 2000 г. № 5-Г00-111.

11 Законопроект № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». URL: http://asozd2c. duma.gov.ru/addwo rk/scans.nsf/ID/7 FAEA54D0928098443257C980064EB17/$FILE/469827-6. PDF?OpenElement

организационных основ местного самоуправления в уже существующих типах муниципальных образований. Доминирующей моделью системы органов становится модель, при которой глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и становится его председателем, а глава местной администрации назначается по контракту. Такая модель станет обязательной для городского поселения, муниципального района, городского округа с внутригородским делением, и внутригородского района. Возможность проводить прямые выборы глав муниципальных образований, таким образом, смогут сохранить лишь «обычные» городские округа, сельские поселения и внутригородские муниципалитеты Москвы и Санкт-Петербурга.

Представительные органы муниципалитетов «верхнего уровня» — муниципальных районов и городских округов с внутренним делением — предполагается формировать исключительно путем делегирования представителей муниципалитетов «нижнего уровня».

Таким образом, очевидно, что авторы законопроекта пытаются не только распространить уже существующую «двухуровневую модель» на ряд городских территорий, но и максимально унифицировать ее, снизив выборность органов местного самоуправления. Очевидна и попытка усиления влияния органов государственной власти субъекта РФ на формирование местных администраций.

Так, в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половину членов конкурсной комиссии предполагается назначать высшим должностным лицом субъекта РФ, а в поселении, внутригородском районе — главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением (который до этого сам был назначен при активном участии губернатора).

Следует напомнить, что сейчас количество представителей органов государственной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях при отборе кандидатур на должность главы местной администрации в городском округе и муниципальном районе не превышает одной трети, а в поселениях конкурсная комиссия формируется представительным органом самостоятельно.

Чем же авторы законопроекта обосновывают необходимость внедрения двухуровневой организации местного самоуправления в крупных городах? В пояснительной записке к законопроекту указывается: «в крупных мегаполисах слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко

оказывалась малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения, ее деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т.д.»12.

Однако каким образом создание низового звена муниципального управления в городах поможет усилить контроль городского сообщества за действиями общегородской власти? Проект не предусматривает какие-либо особые формы такого контроля, тем более что распространенная на городской округ «двухуровневая модель» сохранит черты уже существующей модели «район—поселение», в которой органы местного самоуправления не находятся в иерархической со-подчиненности и не оказывают прямого влияния на деятельность друг друга.

Вряд ли усилению контроля будет способствовать и внедрение механизма делегирования представителей внутригородских районов в состав общегородских представительных органов. Более того, данная модель может привести к росту разобщенности населения, разрыву единства интересов, а соответственно, эрозии общей стратегии развития крупной агломерации.

В научной литературе уже отмечалось13, что равное представительство депутатов и глав поселений в представительном органе района может нанести ущерб интересам более населенных и развитых поселений, которые могут получать меньше дотаций и финансирования в силу лоббирования «местнических» интересов представителями меньших по численности населения муниципалитетов. На недопустимость неравного и искаженного представительства граждан в представительном органе указывал и Конституционный суд РФ14. В предлагаемой же модели городских округов с внутригородским делением такое «местничество» может начаться уже внутри города, что никак не может повысить эффективность управления крупной городской агломерацией в целом.

Вряд ли этой эффективности будет способствовать и предлагаемое авторами разделение вопросов местного значения между городским округом с районным делением и его составными частями. Так, внутригородские районы предлагается наделить правом утверждать правила и организовывать благоустройство территории внутригородского района. Стоит ли, соответственно, ждать исключения соответствующих полномочий

12 Реформирование системы организации местного самоуправления. С. 17.

13 См., напр.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты народовластия. М., 2005. С. 173.

14 Постановление Конституционного суда РФ от 22 января 2002 г. №2-П // Собрание законодательства РФ. 2002.

№ 6. Ст. 627.

А.А. Ларичев

из компетенции органов местного самоуправления городского округа? И если нет, то каким образом будут разделены полномочия по вопросу благоустройства?

Критика уже действующего законодательства в сфере разграничения вопросов местного значения и полномочий между уровнями муниципального управления сводится к неопределённости в содержании компетенции соответствующих органов. Предлагаемая реформа в этом смысле лишь увеличивает существующую неразбериху, распространяя ее на городские округа.

Следует полагать, что столь масштабные изменения в системе местного самоуправления следует проводить предельно осторожно, с использованием пилотных площадок в отдельных регионах (либо точечно, в отдельных городских округах). При этом разработка концепций реформ территориальной и функциональной основ местного самоуправления должна вестись с учетом зарубежного опыта, который позволяет дать информацию об эффективности тех или иных предлагаемых к внедрению моделей.

В этом смысле интересным представляется опыт Канады, где оптимизация управления крупными городскими агломерациями на протяжении последних тридцати лет являлась объектом, как научного анализа, так и масштабных законодательных экспериментов.

Следует отметить, что реформирование территориальных основ местного самоуправления в провинциях Канады шло дифференцированно, что обусловлено децентрализацией государства и доминированием органов государственной власти провинций в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления в пределах своей юрисдикции. Тем не менее общим трендом в Канаде является процесс объединения и укрупнения муниципальных образований, который затронул как сельские территории, но, в большей степени — крупные города.

По мнению известного специалиста в области муниципального управления в Канаде Эндрю Санктона15, двухуровневые муниципальные образования на базе крупных городов являются неустойчивыми конструкциями, подверженными внутренним противоречиям и конфликтам составляющих их частей. Санктон приводит пример двух подобных образований — Корпорации Объединенного Виннипега (1961-1971) и Муниципалитета Объединенного Торонто (1953-1998).

Корпорация Виннипега состояла из 19 муниципалитетов и возглавлялась советом, формировавшимся на основе выборов по избирательным округам, специально нарезанным так, чтобы исключить представительство в общегородском

15 Sancton A. Canadian local government: an urban perspective. Toronto, 2011. P. 133.

совете членов, представлявших интересы только одного нижестоящего муниципалитета. Хотя такая система и была направлена на минимизацию феномена «местничества», но в конечном итоге привела к противостоянию города и внутригородских муниципалитетов, обвинявших общегородской совет в оторванности от интересов населения внутригородских муниципальных об-разований16. В 1971 г. Виннипег был объединен в единый муниципалитет.

Муниципалитет Объединенного Торонто был создан в 1953 г. с целью осуществления крупных инфраструктурных проектов. Создание двухуровневой системы местного самоуправления стало альтернативой не устраивавшего, как центр города, так и его пригороды варианта объединения в единое муниципальное образование. Первоначально в целях управления муниципалитетом верхнего уровня был создан муниципальный совет, куда входило 24 члена — 12 от городского центра, и еще 12 — от муниципалитетов-пригородов. В последнем случае использовалась система равного представительства, что привело к ситуации, когда, например, муниципалитет Северный Йорк с численностью жителей в 308000 человек, и муниципалитет Суанси с численностью жителей в 9000 — оба получили по одному представителю в составе общегородского совета. Уже к 1966 г. под давлением, как местных жителей, так и органов государственной власти провинции, система равного представительства муниципалитетов в городском совете была заменена на пропорциональную населению, при этом количество самих внутригородских муниципалитетов было сокращено вдвое. Еще одна значительная реформа общегородского управления была проведена в 1988 г., когда городской совет стал формироваться из глав нижестоящих муниципальных образований и членов совета, избиравшихся жителями по специально нарезанным округам.

В литературе отмечается, что, несмотря на первоначальный успех «двухуровневой» модели в решении задач развития пригородов Торонто, вся история «сложного» муниципалитета была отмечена непрекращающимися скандалами между его нижестоящим и вышестоящим уровнями. Ярким примером является дело о строительстве скоростного шоссе через центр города. Идея строительства активно поддерживалась пригородными муниципалитетами, желавшими облегчить доступ своих жителей к рабочим местам в коммерческом центре агломерации, и нашла поддержку в общегородском совете, однако встретила яростный отпор у населения самого центра, поскольку строительство потребовало бы сноса целого ряда

16 See: Rich S.G. Winnipeg: innovations in governing a metropolis // Bryfogle R.C. and Krueger R.R Urban Problems. Toronto, 1975. P. 344.

кварталов малоэтажной застройки в центральном Торонто. В разразившийся управленческий конфликт было вынуждено вмешаться правительство провинции, приостановившее работы по проекту специальным актом.

Когда в 1998 г. было принято решение об объединении всех муниципалитетов Торонто в единую муниципальную агломерацию, «мегагород», у двухуровневой модели не нашлось много защитников17.

Вышеуказанные примеры свидетельствуют о значительном конфликтном потенциале двухуровневого муниципального управления городом. Опыт проведенных в Канаде реформ показывает, что современной тенденцией в управлении агломерацией является не раздробление городских территорий между мелкими муниципалитетами,

но наоборот, их консолидация, с целью выработки единого плана и стратегии развития большого города.

В случае с Россией до конца невыясненной остается и мотивация инициаторов городской реформы. В условиях, когда законодательно не решены многочисленные проблемы организации местного самоуправления в рамках действующей двухуровневой модели, расширять ее применение без корректировки существующих ошибок и недочетов представляется опрометчивым шагом. На сегодняшний день бесспорным является тот факт, что местное самоуправление нуждается в оптимизации его основ, однако какие конкретно основы, для чего и в каком объеме нуждаются в пересмотре — данный вопрос продолжает оставаться дискуссионным.

Библиография:

1. Бабун Р.В. Проблемы финансового обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления и пути их решения // Практика муниципального управления. 2013. № 8. С. 14—20.

2. Ларичев А.А. Объединение местных администраций муниципального района и поселения, являющегося его административным центром: цели законодательного эксперимента и правовые проблемы его реализации // Сб. научных статей Северного филиала РПА Минюста России. Петрозаводск, 2012. С. 95—99.

3. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты народовластия. М., 2005. 256 с.

4. Sancton А. Canadian local government: an urban perspective. Toronto, 2011. 376 р.

5. Rich S.G. Winnipeg: innovations in governing a metropolis // Bryfogle R.C. Krueger R.R. Urban Problems. Toronto, 1975.

References (transliteration):

1. Babun R.V. Problemy finansovogo obespecheniya raskhodnykh polnomochii organov mestnogo samoupravleniya i puti ikh resheniya//Praktika munitsipal'nogo upravleniya. 2013. № 8. S. 14—20.

2. Larichev A.A. Ob''edinenie mestnykh administratsii munitsipal'nogo raiona i poseleniya, yavlyayushchegosya ego ad-ministrativnym tsentrom: tseli zakonodatel'nogo eksperimenta i pravovye problemy ego realizatsii // Sb. nauchnykh statei Severnogo filiala RPA Minyusta Rossii. Petrozavodsk, 2012. S. 95—99.

3. Sergeev A.A. Federalizm i mestnoe samoupravlenie kak instituty narodovlastiya. M., 2005. 256 s.

Материал поступил в редакцию 19 марта 2014 г.

17 See: Sancton A. Ibid. P. 114-117.