Юридическая ответственность главы муниципального образования: проблемы правового регулирования и реализации

А.Г. Мирошниченко

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И

РЕАЛИЗАЦИИ

В статье автор уточняет нормативно-правовую базу, определяющую природу юридической ответственности глав муниципальных образований не только перед населением, но и перед государством. В публикации речь идет о проблемах в рассматриваемой области, предлагаются пути их решения. Соответствующие примеры приведены из практики муниципального образования город Краснодар.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, исполнительные органы, устав муниципального образования, глава муниципального образования.

Согласно ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. глава муниципального образования имеет ряд вполне конкретных полномочий, за неисполнение которых должна наступать юридическая ответственность. Однако содержание ответственности в правовых актах раскрывается крайне скупо. Так, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. речь идет в основном об ответственности органов местного самоуправления. Применительно к выборным должностных лицам, а к ним относится и глава муниципального образования, в ст. 40 того же Закона депутатам указывается на особенности привлечения их к уголовной и административной ответственности. Что же касается юридической ответственности глав муниципальных образований именно за неисполнение своих должностных обязанностей, то имеется лишь одно положение (ст. 71): «Основания наступления ответственности... членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Как видим, федеральное законодательство содержит единственный конкретный, но изначально не императивный вид реализации юридической ответственности главы муниципального образования - его отзыв. В литературе справедливо указывается, что отзыв выборного должностного лица является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Это связано с тем, что посредством отзыва граждане в период между выборами могут властно воздействовать на избранных ими представителей в случае существенного нарушения последними публичных интересов [2, с. 36], и с этим утверждением нельзя не согласиться.

В связи с этим следует заметить, что институт отзыва как важнейшее муниципальное право населения [3, с. 272] находит противоречивое толкование даже у признанных правоведов. Так, Н.В. Витрук считает, что «отзыв депутата служит одновременно и формой института прямой (непосредственной) демократии. Установление института отзыва депутата расширяет возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава представительных... органов... власти, служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности депутатов, т.к. избиратели могут поставить вопрос об отзыве депутатов, не являющихся на заседания представительного... органа власти и не осуществляющих свои депутатские полномочия, потерявших какие-либо связи со своими избирателями» [4]. По мнению Т. Г. Морщаковой, «введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы поставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. Институт отзыва не согласуется также с идеями плюрализма в парламентской деятельности, т.к. может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе» [5].

Вот еще одна позиция: «Отзыв депутата (в равной степени это относится и к выборному главе муниципального образования. - А.М.) - громоздкий и редко применяемый на практике институт, характерный преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. В демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов и служить при определенных обстоятельствах инструментом борьбы против политического меньшинства. Несоответствие отдельных избранных депутатов их высокому статусу, конечно, встречается в жизни, но для исправления такого исключительного положения достаточно ввести дисциплинарные меры, вплоть до лишения депутатского мандата, со стороны самого парламента с применением квазисудебной процедуры или даже в судебном порядке, т.е. с соответствующими процессуальными гарантиями защиты. Но возлагать оценку профессиональной депутатской деятельности или поведения депутата на избирателей - это значит открыть возможность для манипулирования ими и наказания невиновных» [6].

Процедура отзыва, действительно, громоздкая. Однако она и не должна быть упрощенной, а само ее наличие, на наш взгляд, будет повышать ответственность глав муниципальных образований. Кроме того, нельзя не учитывать и традиций политического развития нашей страны, в рамках которых отзыв имел место. Вместе с тем, несмотря на то, что при организации голосования по отзыву используется ряд процедур, аналогичных тем, которые применяются при проведении выборов и референдумов (процедуры голосования, подсчета голосов, организация голосования избирательными комиссиями, выступающими в роли комиссий по проведению отзыва), отзыв является самостоятельным институтом прямой демократии. У отзыва собственное целевое назначение, вытекающее из его направленности на досрочное прекращение полномочий депутатов (и вообще выборных лиц), что предопределяет применение особых процедур его проведения, обеспечивающих гарантии для отзываемых лиц. Именно в силу этих причин институт отзыва не является объектом регулирования Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [7].

Само же голосование по отзыву в своей основе определяется ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. При этом в ч. 2 ст. 24 указывается, что «основания для отзыва. выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва. выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва. выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе)».

В этих нормах обращает на себя внимание то обстоятельство, что из регулирования данного вопроса (основания для отзыва) выпадает субъект Российской Федерации. И, соответственно, основной объем регулирования берут на себя муниципальные образования, что, по мнению М.Н. Лаптевой и П.М. Курдюка, неверно, поскольку для них это непосильная задача [8, с. 143-144], и для такого мнения имеются основания (в том числе недостаточно высокий профессиональный уровень местных депутатов). Отсюда и разная степень регулирования в муниципальных правовых актах. Так, согласно ст. 18 Устава Краснодара

[9] под неисполнением полномочий главы муниципального образования понимаются:

1) нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения;

2) неисполнение полномочий, предусмотренных настоящим Уставом, повлекшее нарушение прав и свобод граждан.

При этом неисполнение полномочий главы муниципального образования город Краснодар - это систематическое без уважительных причин умышленное уклонение от осуществления своих полномочий, предусмотренных настоящим Уставом. Право отзыва не может быть использовано в течение 6 месяцев со дня избрания главы муниципального образования. Основанием для отзыва не могут служить политические взгляды (политическая деятельность, позиция при голосовании) главы муниципального образования. Далее в Уставе подробно описывается процедура проведения голосования по отзыву главы муниципального образования, где в основном дублируются соответствующие нормы федерального уровня. Подобные нормы содержатся в уставах других муниципальных образований.

Ввиду сложности процедуры отзыва депутата этот институт встречается редко. На наш взгляд, основания для отзыва, указанные в Уставе Краснодара, недостаточны, во-первых, в силу его незначительного общественного вреда, а во-вторых - из-за его неконкретности. Совершенно очевидно, что

здесь нужны более четкие критерии. Следует заметить, что институт отзыва несколько лет (после принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.) регулировался законами субъектов Федерации, и нередко субъекты действовали вразрез с Конституцией России. Так, в 2002 г. Конституционный суд признал не соответствующим Конституции ряд статей законов Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», поскольку они допускали, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления мог быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано

[10]. Можно еще добавить, что в законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва был необоснованно упрощен или вовсе отсутствовал. Нужно также иметь в виду, что институт отзыва не закреплен в Конституции РФ (ранее, в СССР, институт отзыва имел конституционное закрепление).

И в целом институт отзыва главы муниципального образования нуждается в дальнейшем совершенствовании. В частности, на наш взгляд, положение о том, что за отзыв главы муниципального образования должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе (ч. 2 ст. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003) представляется нелогичным, учитывая, что число голосов, которое должно быть подано за главу муниципального образования депутата на выборах, вообще не лимитируется ни в какую сторону, а если учесть, что фактическая явка избирателей на муниципальных выборах, как правило, не превышает 30-40 %, то данная норма вообще переходит в разряд декларативной. Соответственно, целесообразно указать, что отзыв возможен, если число голосов за него будет больше половины избирателей, принявших участие в голосовании. Что касается уголовной, административной ответственности главы муниципального образования местных депутатов, то здесь идет речь не о муниципально-правовых, а об уголовных, уголовно-процессуальных, административных правоотношениях, которые регулируются соответствующими отраслями права, поэтому эти нормы нужно исключить из муниципального законодательства, сделав лишь ссылку на акты, регулирующие эту ответственность.

Литература

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 (в ред. 25.12.2008). М., 2009.

2. Алехичева А.В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица // Журнал российского права. 2006. № 8.

3. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д: Изд-во РГУ, 1998.

4. Особое мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации Н.В. Витрука по делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной думы» // Российская газета. 1997. 14 января.

5. Особое мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации Т.Г. Морщаковой по делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной думы» // Российская газета. 1997. 14 января.

6. Особое мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации М.В. Баглая по делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной думы» // Российская газета. 1997. 14 января.

7. Федераный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (в ред. 30.12.2008). М., 2009.

8. Лаптева М.Н., Курдюк П.М. Региональное законодательство о местном самоуправлении: исторический и сравнительно-правовой анализ. Краснодар, 2004.

9. Устав муниципального образования город Краснодар. Краснодар: ООО «БК группа Б», 2007.

10. Беркут Е. Конституционный отзыв // Новая политика. 2007. 13 марта.