Функции экспертизы в процессе законотворчества

Конституционное и административное праео

5

М.Т. БАЙМАХАНОВ

доктор юридических наук, профессор, академик НАН РК, главный научный сотрудник Института законодательства РК

ФУНКЦИИ ЭКСПЕРТИЗЫ В ПРОЦЕССЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА

Усиливающаяся интенсификация и связанный с этим рост объема и масштабов правотворческой деятельности государства и его ведущей разновидности - законотворческой деятельности -ставят ее перед необходимостью нейтрализации, ослабления и преодоления ущерба от недостатков, которые являются неизбежным спутником издания большого количества законов, законодательных и подзаконных актов, действующих на одной и той же территории. Нельзя допускать разрыва между количественными и качественными показателями в законотворчестве, мириться с тем, чтобы увеличение числа законов негативно сказалось на их качестве.

Одним из действенных средств обеспечения надлежащего качества постоянно увеличивающегося числа законов является научная экспертиза их проектов, а также предшествующая ей экспертиза их концепций.

Задача экспертизы - проследить всю цепочку действий разработчика, начиная от выработки первоначального плана и концепции законопроекта и кончая полным текстом его, дать критическую и аналитическую оценку каждого его действия, прийти к выводу, в том ли направлении идут его изыскания, из правильных ли посылок исходит разработчик, отвечают ли предъявляемым требованиям все его версии, гипотезы и выводы. На основании всей этой скрупулезной и кропотливой работы эксперт делает свое заключение, представляя его заказчику. Естественно, оно должно быть объективным, беспристрастным, аргументированным и обоснованным, всецело вытекающим из тех документов, которые ему представлены.

Учитывая, что правотворческая деятельность носит очень сложный, порой многоаспектный, характер, важно придать ей, а также ее экспертизе организованность, планомерность, соответствие определенным правилам и порядкам. И очень хорошо, что эта работа не пущена на самотек, что она вводится в одно русло и что вышестоящие органы (Парламент, Правительство, Ад-

министрация Президента РК) издали ряд актов, посвященных ее регулированию. Среди них -Правила организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан, утвержденные постановлением Правительства РК от 21 августа 2003 года №840; Положение о порядке проведения научной экспертизы проектов законодательных актов, утвержденное постановлением Бюро Мажилиса Парламента РК от 27 января 2003 года № 1741 - II БМ; Правила проведения научной экспертизы, утвержденные постановлением Правительства РК от 30 мая 2002 года № 598.

А еще раньше Законом РК от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах» предусмотрено, что по проектам нормативных правовых актов Министерство юстиции проводит юридическую экспертизу, «если эти акты имеют общеобязательное значение, касаются прав и свобод граждан или регулируют предпринимательскую деятельность» (ч. II п. 4 статьи 14).

Экспертиза проектов призвана обеспечивать их высокое качество. Одним из недостатков, которые сказываются на качестве проекта, является полный разрыв между правилами проведения и сложившимися условиями материальной жизни общества. Правила проведения, составляющие содержание законопроекта, должны быть тщательно «подогнаны», в максимальной мере «приноравливаются» к сложившейся на данный момент, в данном месте (т.е. в конкретной стране, регионе, местности) ситуации, учитывать ее условия, особенности, быть скроенным по их «образу и подобию», по их мерке. Хотя это одна из главных сторон законотворчества, она обычно не попадает в поле зрения разработки. Хотя это главный недостаток проекта, он в экспертных заключениях редко отмечается. Когда такой недостаток присущ проекту, ему следует уделить первостепенное внимание. Но, как правило, он обычно не попадает в поле зрения разработчиков, а также экспертов и других проверяющих.

6

М 4 (12) 2008 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Экспертиза не всегда носит разовый единичный характер.

Проводимые экспертизы при всей близости все-таки разные. Поэтому Правила проведения научной экспертизы освещают, наряду с основными задачами научной экспертизы, отдельно задачи криминологической, антикоррупционной правовой экспертизы концепций, антикоррупционных проектов. К числу разновидностей экспертизы также относятся комплексная, самостоятельная, комиссионная, повторная и дополнительная.

Относительно экспертизы концепций законопроектов. Рассматривая концепции и давая их анализ, оценку, мы должны исходить из того, что в концепции должен отражаться прообраз будущего закона со значением его содержания, структуры функций, направленности воздействия, с обрисовкой контуров всех его компонентов, показом возможных результатов. Когда концепция слишком кратка, то она не в состоянии вместить в себя те моменты, которые я назвал. Поэтому разработчики должны напрячься и выложить как можно больше идей, гипотез, соображений, прогнозных суждений, которые станут реальным строительным камнем для возведения фундамента, стен, несущих конструкций потолочных и кры-шевых сооружений. Но пока концепции несут на себе печать спешки, необдуманности.

Эксперт, оценивая концепции законопроектов, обращает внимание:

а) на выбор правильного подхода к разрешению намеченной проблемы;

б) на предотвращение ошибок и отступлений в начале законодательного пути;

в) на первые, а возможно, дальнейшие положения, компоненты содержания, переходы от них к выводам и результатам, связки между отдельными положениями, отдельные предвидения, которые затем получат развитие в окончательном варианте акта или даже в последующих актах.

Задача эксперта состоит в том, чтобы идя за мыслью разработчиков, находить ее изъяны, неверные ходы, неоправданные повороты, высказывать предложения об устранении огрехов и выхода на правильный путь разработчика проекта.

Составление доработанной, глубоко продуманной, всесторонне отработанной концепции законопроекта - предпосылка и условие разработки высококачественного законопроекта.

Необходимость проведения антикоррупционной экспертизы обуславливается правильным развитием коррупции в государстве и огромным ущербом, который наносится всем сторонам жиз-

ни общества, населению, имиджу, деятельности, функциям государственных органов. Недавно на Антикоррупционном форуме президент Н.А. Назарбаев поручил руководству партии «Нур-Отан» инициировать внесение в Парламент PK законопроекта об обязательном проведении антикоррупционной экспертизы по всем принимаемым в стране законам.

Формула «вправе» в вопросах компетенции является примером юридико-лингвистической коррупциогенности.

В Правилах организации акцизных постов в организациях, производящих подакцизную продукцию, содержалось положение: «снимать остатки готовой подакцизной продукции, сырья, используемого при производстве подакцизной продукции, в начале или в конце рабочего дня производителя подакцизной продукции, при необходимости». Формулировка «при необходимости» имеет неясный смысл и может толковаться по-разному. Целесообразно вместо него дать исчерпывающий перечень случаев, когда надо снимать остатки готовой продукции, и сырья, используемого при производстве подакцизной продукции.

Антикоррупционная экспертиза имеет целью установление и внесение предложений об устранении норм, могущих стать прямой или косвенной причиной совершения коррупционных правонарушений.

Иногда способом устранения коррупциогенно-сти может быть введение в закон обобщительных понятий. Например, в закон «О мобилизационной подготовке и мобилизации» эксперты предлагают включить понятие «мобилизационная готовность», ибо положения закона предоставляют уполномоченному органу в этой области по своему усмотрению оценивать уровень готовности данной сферы и проводить мероприятия, которые могут не соответствовать мобилизационной готовности государства и носить субъективный характер.

Одним из коррупциогенных факторов выступает неурегулированность некоторых вопросов, затрагиваемых в нормативных правовых актах. Причем негативное воздействие этого фактора возрастает тогда, когда отсутствуют нормы, касающиеся функций и полномочий органа, чья деятельность регулируется экспертируемым актом, а также других важных обстоятельств. В этих случаях возникает возможность произвольного решения вопросов реализации данного акта государственными служащими и совершении ими действий по своему усмотрению.

Важным условием успешного проведения

Конституционное и административное право

7

экспертизы является представление организатором экспертизы необходимых документов эксперту. В их числе копия проекта нормативного правового акта, пояснительная записка к проекту (на государственном и русском языке), сравнительная таблица к проекту нормативного правового акта об изменении и дополнении в действующее законодательство с соответствующим обоснованием вносимых изменений и дополнений (на государственном и русском языках), статистические данные по изучаемой проблеме. По запросу эксперта организатором экспертизы могут также представляться иные материалы, касающиеся вопросов, затронутых в законопроекте и его концепции.

Однако практика показывает, что разработчики законопроектов не всегда выполняют свои обязанности по представлению необходимых документов для проведения экспертизы. Особенно для эксперта важна сравнительная таблица прежних положений закона и вносимых в него изменений и дополнений с указанием соображений,

лежащих в основе этих изменений и дополнений. Изучая и анализируя эти соображения и доводы, эксперт приходит к выводу об их обоснованности и аргументированности и заключает о том, приемлемы или неприемлемы предлагаемые новшества.

Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов и концепций законопроектов проводится научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемых проектов и концепций законопроектов. В качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта и концепции законопроекта. Такая оговорка преследует цель обеспечения объективности экспертизы. Правильны и правила о том, что эксперт должен иметь высшее образование и специальные научные знания в области определенного вида научной экспертизы и (или) ученую степень.

Мацалада автор жобалардыц жэне тужырымдамалардыц гылыми сараптамасы туралы, жэне де олардыц жобалардыц сапасына эсер ететт мтдеттерг, кемшшктер1 туралы эцггме цозгайды.

Мами К.А., Омарханов К.А.

Комментарий к Конституционному закону Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан». - Астана: Институт законодательства Республики Казахстан, 2003. - 468 с.

В Комментарии постатейно разъясняются нормы Конституционного закона Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан». При анализе использованы нормы Конституции, а также иных законов и нормативных правовых актов Республики, международных документов. Авторами предложены меры по совершенствованию положений комментируемого законодательного акта.

Книга предназначена для судей, работников аппарата Верховного Суда Республики, а также канцелярий местных судов, аппаратов уполномоченных органов по обеспечению деятельности судов, прокуроров, адвокатов, практикующих юристов, аспирантов, преподавателей и студентов юридических учебных заведений.