Новый этап бюджетной реформы и рост требования к качеству менеджмента общественными финансами

новый ЭТАП БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ И РОСТ ТРЕБОВАНИЯ К КАЧЕСТВУ МЕНЕДЖМЕНТА ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

е.в. пономаренко,

доктор экономических наук, профессор кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ

1. Эволюция российских бюджетно-налоговых реформ перестроечного периода. С 1991 г., став федеративным государством, Российская Федерация проводит реформирование собственной бюджетной системы, адаптируя ее к новым рыночным условиям на принципах бюджетно-налогового федерализма. Это реформирование имеет ряд этапов , первые из которых (1991 — 2000 гг.) достаточно широко освещены в нашей экономической литературе, монографиях и статьях. Наша задача состоит в том, чтобы продолжить традицию эволюционного подхода к исследованию данных процессов, однако остановиться на особенностях последних лет и этапов перманентного реформирования бюджетной системы РФ. В этой связи мы обратимся к периоду с 2000 г. по настоящее время — 2006 г.

Цели бюджетно-налоговой реформа 2000 — 2003 гг. были, на наш взгляд, достаточно скромные:

1) обеспечение сбалансированности бюджетной системы;

2) снижение налоговой нагрузки;

3) снижение долговой нагрузки;

4) упрощение налоговой системы, рост налоговой дисциплины;

5) формализация финансовой помощи, изменение методики фонда финансовой поддержки регионов.

Эти задачи диктовались особыми условиями перехода от серьезного системного кризиса в экономике и бюджетной сфере к новым тенденциям экономического роста, выхода из затяжного и глубокого кризиса, стабилизации всей экономической системы. Либерально-демократическая модель реформирования экономики, провозглашенная и реализуемая Правительством РФ, имела существенный налоговый инструментарий реализации, связанный со снижением налогового бремени на производителей и надеждой на усиление рыночного роста, для чего в последнее десятилетие были предприняты серьезные шаги.

Налоговая реформа 2000 — 2005 гг.:

1) отмена оборотных налогов и налога с продаж;

2) введение плоской шкалы (единственной в мире) подоходного налога — 13 %;

3) снижение НДС (с 22 до 18 %); налога на прибыль (с 32 до 24 %); единого социального налога (с 35,6 до 26 %);

4) налогов на природные ресурсы;

5) упрощение налогов на малый бизнес;

6) выделение восьми федеральных, трех региональных, двух местных налогов;

7) введение четырех специальных налоговых режимом.

2. Логика развития управления общественными финансами на современном этапе. Управление по затратам (1991 — 2001 гг.):

• сбалансированность бюджета;

• денежное исполнение;

• казначейство;

• целевое использование средств в соответствии с планом;

• методика распределения финансовой помощи. Управление по результатам (с 2005 г.):

• расширение самостоятельности административных структур;

• реорганизация бюджетных учреждений;

• новые формы бюджетного финансирования;

• бюджетирование по целям и результатам;

• учет и отчетность по международным стандартам.

Условия: среднесрочное финансовое планирование; разделение уровней бюджетной системы.

3. Основные этапы реформы федеративных отношений и местного самоуправления с 2005 г. Таких направлений на данном этапе реформы было выделено пять:

1) упорядочение бюджетного устройства в субъектах РФ;

2) разграничение расходных полномочий и расходов;

Шпы организации государственного управления и местного самоуправления в рФ до 2006 г.

Типы организации госуправления, местного самоуправления (МСУ) и бюджетного устройства Число субъектов РФ

Одноуровневая структура госуправления в субъекте и одноуровневая структура МСУ (территориальный принцип) 47

Одноуровневая структура госуправления в субъекте и одноуровневая структура МСУ (поселенческий принцип) 8

Одноуровневая структура госуправления в субъекте и двухуровневая структура МСУ (территориальный и поселенческий принципы) 22

Двухуровневая структура госуправления в субъекте и одноуровневая структура МСУ 9

3) разграничение налоговых полномочий и доходных источников;

4) формализация предоставления финансовой помощи регионам и муниципалитетам;

5) повышение качества управления общественными финансами региона.

По каждому из пяти направлений были определены конкретные механизмы и инструменты реализации. Так, по первому, связанному с необходимостью упорядочения бюджетного устройства страны, вначале был проведен серьезный анализ сложившейся практики бюджетной системы и ее разновидностей в различных субъектах РФ. Такой анализ показал наличие многочисленных разновидностей бюджетного устройства на единой территории страны (см. таблицу).

Как видно из представленной таблицы, глубина бюджетной системы в едином государстве при закрепленных в Бюджетном кодексе РФ трех уровнях достигала 4—5 уровней. В рамках осуществляемой реформы, в связи с принятием новых Федеральных законов № 95ФЗ и № 131 ФЗ «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также принятием поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы с 1 января 2005 г. закреплены следующие основные положения реформы.

Сохранены три уровня бюджетной системы: федеральный, субъектов РФ, местный, однако

рис. 1. Разграничение расходных полномочий

последний уровень разделен на подуровни — территориальный и поселенческий

Следующим направлением бюджетной реформы стало разграничение расходных полномочий (рис. 1). Оно осуществляется исходя из следующих принципов: каждая общественная услуга, предоставляемая населению, делится между уровнями власти и управления, а следовательно, их бюджетами, исходя из трех критериев: первый

— определение того уровня, который устанавливает нормативно-правовое регулирование (закрепляет предоставление соответствующей общественной услуги в рамках федерального, регионального закона, либо решения представительного органа власти местного самоуправления).

Третьим направлением современной бюджетной реформы стал поиск оптимального варианта разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы для реализации закрепленных бюджетным законодательством расходных полномочий по каждой общественной (бюджетной) услуге. С точки зрения классических основ теории бюджетного федерализма, в рамках реформы было бы необходимо децентрализовать не только расходные полномочия, но и, что очень важно, соответствующие им доходные источники. В российском варианте реформы этого не произошло или реализовалось, на наш взгляд, весьма специфическим образом — наиболее важные доходные источники (НДС, ввозные и вывозные таможенные пошлины, наиболее «дорогие» акцизы, 95 % налога на добычу природных ископаемых и т. д.) сконцентрированы на верхнем, федеральном уровне, сопоставимая, но меньшая часть доходов

— на уровне субфедеральных бюджетов, и крайне ограниченная часть налоговых и неналоговых доходов — на двух уровнях местных бюджетов.

Вместе с тем каждому уровню бюджетной системы передан перечень собственных расходных полномочий с собственным формированием расходов, а также субвенции на делегированные

28

финансы и кредит

полномочия. Новшеством стало признание в числе собственных доходов финансовой помощи, передаваемой из вышестоящего бюджета, за исключением субвенций на делегированные полномочия. При этом осуществлено закрепление на постоянной основе нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетов, хотя до этого нормативы распределения изменялись практически ежегодно, закреплялись в ежегодно принимаемом федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год.

Четвертым направлением реформы стало создание системы формализованного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов

Такая помощь предоставляется субъектам и муниципалитетам из ряда фондов финансовой поддержки, созданных в рамках федерального бюджета. Их механизмы и инструментарий отработаны федеральными органами власти на предшествующих периодах, в настоящее время субъектам РФ предложено адаптировать эту практику к реформам в субъектах РФ по отношению к собственным муниципальным образованиям.

1. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (осуществляется общее выравнивание душевой бюджетной обеспеченности на основе нецелевых дотаций).

2. Фонд компенсаций (реализует финансирование федеральных мандатов (закон о детских пособиях, об инвалидах, о ветеранах путем предоставления целевых субвенции).

3. Фонд софинансирования социальных расходов (из этого фонда реализуется поддержка на долевой основе приоритетных расходов на основе долевых субсидий).

4. Фонд регионального развития (финансирует инвестиционные проекты на долевой основе при помощи субсидий).

5. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов

На этом последнем, пятом из перечисленных направлений реформы и механизме его финансового обеспечения следует остановиться подробнее в силу важности задач, им выполняемых — совершенствования управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) действует с 2000 г. Его задачи — осуществление расширенного мониторинга региональных финансов на основе использования так называемых дисквалифика-ционных критериев (минимальных стандартов) для текущей оценки их состояния в субъекте либо муниципалитете. Затем — разработка и реализация Программ реформирования общественных финансов региона или муниципалитета — на два года с ежегодной оценкой прогресса. Условием реализации программ реформирования общественных финансов является их стимулирование из созданного фонда (ФРРМФ). Участниками фонда являются субъекты РФ и муниципалитеты, программы рефрмирования финансов которых стали победителями ежегодно объявляемого конкурса (восемь участников-победителей ежегодно).

Основными направлениями реформирования региональных и муниципальных финансов (постановление Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2) являются:

• реформа бюджетного процесса и управления расходами;

• бюджетирование, ориентированное на результат;

• административная реформа;

• реформирование отраслей государственного и муниципального секторов экономики;

• совершенствование системы инвестициями;

• создание условий для развития доходной базы;

• повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;

Исходное состояние

Первый этап (факт}

Рис. 2. Качество управления региональными финансами в регионах — участниках ФРРФ

• совершенствование долговой политики;

• межбюджетные отношения;

• повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами. Очевидно, что пять уровней сложности по каждому из перечисленных направлений, включающих от трех до семи мероприятий, предъявляет весьма высокие требования к качеству менеджмента общественными финансами, выводя его на уровень наилучших мировых стандартов. Естественно, что ключевыми условиями успеха осуществления реформирования региональных финансов становятся:

• обязательная политическая поддержка реализации программы;

• реалистичность принимаемых обязательств и их неукоснительное исполнение;

• конкретные результаты преобразований;

• четкая координация всех административных структур, не только финансовых. Результатом реализации Программы реформирования общественных финансов становится не только получение дополнительных финансовых ресурсов федерального бюджета. Главное — получение стратегических рыча-

гов и механизмов управления регионом, муниципалитетом по ключевым его параметрам, обеспечение стабильности региональной бюджетной системы и входящих в ее состав местных бюджетов, эффективное аккумулирование и распределение финансовых ресурсов, эффективное предоставление бюджетных услуг.

На первых двух этапах в реализации программ реформирования принимали участие следующие субъекты РФ (рис. 2).

С 2005 г. существенно ужесточены правила конкурса и расширена его география (рис. 3).

Еще одним важным новшеством реформы стало принятие решения о введении временной финансовой администрация — для субъектов РФ — с 2007 г., муниципальных образований — с 2008 г., что предполагает наличие дополнительных административных и экономических рычагов давления на региональные и местные администрации с целью наведения порядка в управлении общественными финансами регионов и муниципалитетов. На этом пути, как представляется, немало проблем, недоработок — законодательных, институциональных в целом, однако выбранные пути представляются нам конструктивными, несущими существенный позитивный заряд.

Второй этап

2005

Республика Коми Республика Марий Эл Республика Саха (Якутия) Республика Хакасия Белгородская область Кировская область Ленинградская область Смоленская область

2006

Республика Алтай Алтайский край Амурская область Пензенская область Республика Бурятия Республика Мордовия Брянская область Красноярский край

Рис. 3. Регионы — получатели субсидий из ФРРФ и ФРРМФ в 2005 - 2006 гг.

30

финансы и кредит

Новыми задачами реформирования на 2006— 2008 гг. становятся:

1. Укрепление финансовой самостоятельности регионов.

2. Создание стимулов для увеличения доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

4. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

5. Оказание методологической помощи по совершенствованию бюджетного процесса. Новые подходы предполагают дифференцированный инструментарий к субъектам РФ, сгруппированным в три блока в зависимости от уровня дотационности: 20 самодостаточных субъектов РФ имеют более высокий уровень самостоятельности в управлении общественными финансами,

ограниченный исключительно требованиями Бюджетного кодекса РФ, к 57 субъектам РФ, имеющим уровень дотационности до 50 %, предъявляются дополнительные требования (ограничения расходов на содержание органов государственной власти; предельные размеры повышения оплаты труда работников бюджетной сферы; реализация предписаний Минфина России по бюджетным вопроса); а к 12 наиболее дотационным субъектам РФ, дотационность которых превышает 50 %, эти дополнительные требования ужесточаются (подписание соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и увеличении поступлений доходов; запрет на финансирование мероприятий, не отнесенных к полномочиям субъектов РФ; ежегодная проверка бюджета Счетной палатой или ФСФБН). Такой подход представляется нам справедливым, его реализация позволит проводить взвешенную региональную политику по всем понятным, сопоставимым правилам.