Основные направления развития межтерриториального сотрудничества в современной России

ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ

УДК 332.1

основные направления развития межтерриториального сотрудничества в современной россии

Т. В. сачук, доктор экономических наук, заведующая кафедрой экономики и финансов E-maП: sachuk_ptz@mail. ш российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте российской Федерации, Карельский филиал

В статье анализируются основные факторы, определяющие увеличение внутренней миграции населения. Сделано предположение, что развитие межтерриториального сотрудничества позволяет сохранить традиционную систему расселения без снижения качества жизни. Подчеркивается, что развитие населенных пунктов должно учитывать особенности и специфические ресурсы той или иной территории и устремления местного сообщества. Рассмотрены современные модели межтерриториального сотрудничества.

Ключевые слова: внутренняя миграция, межтерриториальное сотрудничество, местное сообщество, социальная политика.

В результате экономического кризиса многие российские предприятия вынужденно снижали объемы производства и сокращали персонал, что привело к значительному росту социальной напряженности. В муниципальных и региональных программах поддержки занятости впервые большое внимание было уделено стимулированию самозанятости населения и развитию малого предпринимательства. Но реализация этих правильных мер натолкнулась на объективные трудности, а именно —

оказалось, что во многих случаях спрос на услуги и товары создаваемых предприятий крайне ограничен по причине малого количества жителей этих населенных пунктов.

Тот процесс, который происходил на протяжении последних десятилетий в большинстве субъектов Федерации, пришлось признать как свершившийся факт: расселение жителей по территории страны серьезно изменилось. Россию накрыла «волна» нерегулируемой внутренней миграции. И надо уже не просто фиксировать количественные перетоки жителей и иных ресурсов по территории страны, но анализировать произошедшие качественные изменения и с учетом полученных данных разрабатывать государственную экономическую и социальную политику.

На основе исследования выявлены наиболее существенные факторы развития внутренней миграции:

— значительно выросла мобильность человека и иных ресурсов. В основе этой мобильности лежат не только желание и готовность человека переехать, но и реально существующие для этого возможности в виде активно развивающихся рынков труда, жилья и др.;

— расширилось информационное поле, увеличились возможности получения человеком количественных и качественных характеристик разных территорий для сравнения и выбора наиболее привлекательной для проживания и ведения деятельности территории. Есть возможность получить информацию о территории не только из официальных источников, но и от жителей, гостей территории, пообщаться в социальных сетях, расспросить, узнать мнение представителей разных групп жителей и гостей территории, что позволяет получить более объективные оценки данной территории и облегчает процесс выбора;

— изменились жизненные ценности и мотивы поведения пореформенного поколения россиян. Они не стесняются заявлять о своем желании жить хорошо, комфортно, удобно и безопасно уже сейчас, не откладывая это на далекое будущее. Молодое и среднее поколения россиян начинают серьезно задумываться о качестве жизни и перспективе для своих детей. Даже те, кого обычно относят к низшему классу, начинают все чаще заявлять о таких характеристиках среды проживания, которые раньше были значимыми только для представителей среднего класса;

— за годы реформ произошло значительное «расслоение», и сформировалось «неравенство» территорий и населенных пунктов с точки зрения условий жизнедеятельности и факторов, влияющих на качество жизни в этих населенных пунктах. Тенденции социальной и пространственной поляризации заметно усилились. Место, где человек родился, приобрело огромное значение, став залогом бедности или успешности. Миграция превратилась в почти безальтернативное средство социальной мобильности [2];

— допущенные ошибки при реализации реформы местного самоуправления как с точки зрения содержательной части и базовых принципов, так и с позиции ее фактического воплощения в жизнь, когда не были реально оценены возможности вновь созданных муниципальных образований, особенно сельских поселений, иметь собственные достаточные для функционирования и развития доходы.

Результатом всех этих процессов стало несколько тенденций перетока человеческих ресурсов по территории страны: с севера на юг, с востока на запад, из малых городов в средние и крупные города, из сельских населенных пунктов в городские населенные пункты.

Россия никогда не могла похвастаться сбалансированным заселением своей территории, что определялось рядом объективных причин, но миграционные процессы последних 15—20 лет во многом ухудшили имеющуюся ситуацию и поставили на повестку дня необходимость принятия государственных решений в области политики расселения. В рамках Московского международного урбанистического форума, который впервые прошел в Москве 7—9 декабря 2011 г., стали разрабатывать варианты государственной политики в области расселения и развития населенных пунктов России на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Вот некоторые оценки произошедших миграционных изменений и возможных сценариев реализации государственной политики по вопросам сохранения и развития населенных пунктов:

— «Россия — значительно более урбанизированная страна, чем мир в целом. Уже 73 % наших граждан являются горожанами (53 % населения планеты — городское население, уровень урбанизации США — 80 %). Изменения происходят и в структуре городов. Растет население крупных городов, отбирая население в том числе у городов малых и средних. К сожалению, убывание городов небольшого размера является непреодолимой глобальной тенденцией... Сохранение любой ценой экономически неэффективных малых городов и препятствование перетоку трудоспособного населения в крупные города может стоить нам 2—3 % экономического роста. В течение ближайших 20 лет из малых городов России может высвободиться порядка 15—20 млн чел.» [7];

— «Мы видим, что в России на территории, искусственно застроенной Советским Союзом, все острее стоит проблема убывающих городов. Даже такие крупные города, как Мурманск, за последние 20 лет потеряли 30 % своего населения» [3];

— «Города являются сосредоточением активных, умных и амбициозных людей. А наша задача— сделать город удобным и комфортным для жизни. Мы должны бороться за таких людей» [10].

Пока лишь признается факт случившегося, делаются пессимистические прогнозы на будущее. Высказывания участников форума содержат достаточно резкие оценки, причем настолько резкие, что становится обидно за россиян, которые пока не живут в городах и которым отказано в активности, уме и амбициозности. Но радует сам факт начала данной дискуссии. В работе форума приняло учас-

тие большое количество зарубежных и отечественных экспертов. При этом в основе практически всех выступлений лежит базовая идея территориального маркетинга: необходимо максимально полно и конкурентно удовлетворять потребностей жителей, гостей и организаций в ресурсах, товарах и условиях жизнедеятельности, что приведет к повышению привлекательности населенных пунктов как мест проживания и осуществления деятельности. Вне зависимости от того, о каком населенном пункте идет речь, необходимо учитывать мнение жителей (население должно определять, какой будет сфера проживания), обеспечивать удовлетворение потребностей разных групп населения, создавать комфортные и безопасные условия проживания.

Все, что создается и строится, делается ради жителей и для них. Нельзя создавать и развивать города в отрыве от остального пространства, идет процесс создания новых транзитно-транспортных систем, процесс создания агломераций вокруг крупнейших и крупных городов, этот процесс не должен препятствовать развитию других населенных пунктов, расположенных в сельской местности, а также развитию малых городов. Малым городам и населенным пунктам сельской местности следует найти свою «нишу» и быть привлекательными для своих жителей, гостей и организаций.

По мнению автора, дальнейшее изменение системы расселения может спровоцировать значительные социально-экономические проблемы развития страны в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Поэтому есть смысл разрабатывать государственную политику, направленную на сохранение системы расселения жителей по территории страны, особо контролируя сохранение (рост) качества жизни в сохраняемых населенных пунктах. Сохранение (рост) качества жизни населения можно обеспечить при реализации достаточно гибкой государственной политики, особым образом стимулируя все формы и инструменты кооперации и межтерриториального сотрудничества между территориями. Развитие межтерриториального сотрудничества позволяет более эффективно использовать ресурсы (человеческие, материальные, финансовые) и создавать качественно новые предпосылки для развития территорий.

Разрабатывая новый образ страны, в том числе планируя развитие населенных пунктов, необходимо предусмотреть возможности совмещения двух направлений деятельности. С одной стороны,

федеральная централизованная политика развития крупнейших городов и выстраивания нового каркаса крупнейших и крупных городов страны, а с другой — децентрализованное развитие территории и ее населенных пунктов с учетом особенностей данных территорий и устремлений местного сообщества. При этом вне зависимости от того, какое конкретно из направлений развития населенных пунктов будет рассматриваться, следует обратить особое внимание на развитие межтерриториальной и межмуниципальной кооперации и взаимодействия, понимая, что могут использоваться разные формы, методы и инструменты межмуниципального сотрудничества.

Рассмотрим эти направления деятельности по развитию территории подробнее.

1. Федеральная централизованная политика развития крупнейших городов и выстраивания нового каркаса крупнейших и крупных городов страны. В течение всего периода индустриального развития страны идея экономического роста городов подразумевала постоянное наращивание численности населения, экономического потенциала, увеличение количества всех видов ресурсов. Строительство городов-мегазаводов как способ освоения территории или концентрация нескольких крупных и крупнейших предприятий на ограниченном пространстве с относительно хорошо развитой инфраструктурой решали целый комплекс экономических и социальных задач того периода развития страны.

Расширение официальных границ существующих городов и дальнейшее экстенсивное развитие за счет дополнительных ресурсов (человеческих, природных, материальных, финансовых) предсказуемы, и в ряде случае оправданны. Думается, что пример Москвы может повторить второй город федерального значения — Санкт-Петербург. Понятно, что расширение границ двух городов федерального значения за счет других субъектов Федерации происходит с согласия и при поддержке, а может быть, благодаря «настойчивой рекомендации» федерального центра.

Другим направлением государственной политики применительно к городам-миллионникам и крупнейшим городам страны, имеющим важное геополитическое значение, могут стать целенаправленные усилия федерального центра по формированию каркаса городов. При этом важно спланировать соответствующее и согласованное развитие

транзитно-траспортных систем и инфраструктуры, что будет вести к изменению направлений и объема потоков движения всех ресурсов. Одной из важнейших целей создания такого каркаса городов является задача объединения усилий, обеспечения единого экономического пространства страны.

Такие города не просто будут являться «полюсами роста» и «локомотивами развития» своих регионов. Необходимо найти мотивы и способы взаимодействия между этими городами в рамках системы городов. В этом случае ключевой задачей по формированию каркаса будут увязка разных систем и развитие городов в их взаимосвязи друг с другом. Качество жизни, обустроенность городской среды, интенсивность культурной и социальной жизни, политическая стабильность, низкий уровень бедности и преступности этих городов должны быть сопоставимы. Города, включенные в этот каркас, во многом будут обеспечивать экономическое благополучие и экономическую безопасность страны.

Можно предположить, что федеральная централизованная политика по развитию территории будет и дальше осуществляться посредством разработки целевых программ и крупных инфраструктурных проектов, обеспечивающих реализацию спортивных, культурных и иных проектов международного уровня (олимпиада, универсиада, чемпионат мира и др.) или приуроченных к крупнейшим историческим датам и событиям (юбилей города). При этом в рамках этих проектов может быть предусмотрено взаимодействие нескольких крупнейших и крупных городов, но направления и формы этого межтерриториального взаимодействия и сотрудничества будут определяться государством, причем будут решаться в первую очередь задачи федерального уровня.

2. Децентрализованное развитие территории и населенных пунктов с учетом особенностей данных территорий и устремлений местного сообщества. Одним из главных различий этого направления развития является тот факт, что приниматься решения о развитии этих территорий и населенных пунктов будут уже на муниципальном уровне. При этом масштаб объектов преобразования и формы межтерриториального сотрудничества могут быть самыми разнообразными.

Возможно, что крупнейшие городские округа буду предпринимать попытки поглощения всех или части окружающих их территорий соседних муниципальных образований с согласия последних. Такого рода решения уже будут приниматься на

муниципальном уровне, и потребуется осознанное понимание своего интереса каждым из участников процесса «поглощения». Муниципальные образования, которые отдадут часть своих территорий расширяющейся метрополии, могут получить взамен более эффективные условия развития для оставшейся территории за счет развития коммуникаций, инфраструктуры, повышения качества условий производственной деятельности и др.

С другой стороны, именно вокруг этих крупнейших и крупных городов возможно создание агломераций. Как правило, агломерация предполагает в своей основе сильное ядро и несколько заинтересованных в сотрудничестве и согласованном развитии с центром населенных пунктов, муниципальных образований, окружающих данное ядро, без потери ими своей административной самостоятельности.

При этом следует обратить внимание, что часто формализованный подход к определению «крупнейший» и «крупный» город должно соотноситься с тем, какова средняя плотность населения данной территории. Так, население многих сельских станиц — административных центров муниципальных образований Краснодарского края — превышает 100 тыс. чел., в то время как для регионов с низкой плотностью населения (чаще это северные и восточные регионы страны) города с численностью жителей до 100 (редко до 300) тыс. жителей уже являются самыми «крупными» на данной территории.

Однако, несмотря на значительное различие по численности жителей, вокруг крупных для данного региона городов начинают формироваться агломерации. В становлении и развитии агломераций в странах Западной Европы принято выделять два пути формирования агломераций:

1) от города, когда вокруг крупного города возникают на территории окружающих муниципальных районов поселения-спутники различного профиля;

2) от района, когда один из районов, имеющий лучшие условия для развития, притягивает к себе объекты неместного значения и становится организационно-хозяйственным и культурным центром, что определяет его дальнейший приоритетный рост и постепенное возвышение в территориальной группе поселений, которые постепенно приобретают по отношению к нему роль спутников [1].

Развитие существующих агломераций и планы по формированию новых образований в России чаще всего отражают первый путь их становления.

Можно ожидать, что заявленная в одной из статей Президента России В. В. Путина идея о формировании агломераций в России в ближайшее время получит свое развитие: «Освоение территории России надо начинать с земель вокруг крупных экономических центров. Расширение агломерационного радиуса наших городов в 1,5—2 раза увеличит доступную территорию в несколько раз. Это позволит полностью преодолеть ее дефицит, снизить стоимость жилых и производственных помещений на 20—30 %. Это позволит значительно поднять и доходность пригородного сельского хозяйства, и качество жизни работников аграрного сектора» [9].

Планы по формированию агломерации как социально-экономического пространства уже заявили «Большой Красноярск», агломерация Краснодара и ряд других крупнейших и крупных городов России. Анализ реализуемых планов по созданию агломераций показывает, что интересы города-ядра в большей степени защищены и понятны, чем интересы муниципальных образований — спутников. В ходе становления российских агломераций может быть полезен опыт Финляндии, где очень внимательно относятся к выстраиванию отношений между всеми задействованными в процессе формирования агломераций участниками, где особое внимание уделяется проработке всех функций и задач, касающихся общественного устройства, жилья, транспорта и окружающей среды. При этом особое внимание уделяется способности и в будущем организовывать и поддерживать широкий спектр услуг в области социальной защиты, первичного здравоохранения, образования и культуры [4].

Возможно, что в местах концентрации относительно сопоставимых по размерам и экономическому потенциалу населенных пунктов будет оправданно ожидать формирования полицентричных урбанизированных ареалов, насыщенных разными видами экономической деятельности. Именно такой предполагается агломерация Ярославля, в которую войдет несколько сопоставимых населенных пунктов — проект создания полицентрической агломерации «Ярославль — Рыбинск — Тута-ев — Гаврилов — Ям — Ростов» [8]. При этом каждый из городов этой агломерации сохраняет свои конкурентные преимущества, а взаимодействие друг с другом формирует новые конкурентные преимущества системного характера.

В рамках таких полицентричных урбанизированных ареалов городских округов и городских

поселений могут возникать проекты, которые реализуются при согласованных усилиях одного из городов этой агломерации и муниципальных районов или сельских поселений. Так, например, в ходе строительства большого жилого комплекса в п. Ченцы Ярославского района Ярославской области (Ярославский район «окружает» город Ярославль) необходимо предусмотреть решение ряда задач развития собственно района, а не только ликвидацию жилищной проблемы города Ярославля [11]. Предполагается, что реализация данного проекта в большей степени полезна всего двум городам-участникам — Ярославлю и Тутаеву, но Ярославский муниципальный район и непосредственно п. Ченцы, на землях которых и будет построен жилой комплекс, также получат ряд преимуществ для своего социально-экономического развития.

По пути расширения агломерационного радиуса городов пойдут многие города, являющиеся административными центрами субъектов Федерации. И это не будет в точном смысле слова «агломерация» или «полицентричный ареал», это, действительно, будет становление и расширение агломерационного радиуса межтерриториального сотрудничества. Для решения этой задачи потребуются согласование концепций и среднесрочных программ социально-экономического развития территорий, координация усилий по решению общих задач развития электронного документооборота и становления «электронного правительства», обеспечение экологической безопасности, формирование и подготовка инвестиционных площадок, обеспечение и развитие качества медицинских, образовательных и иных услуг и функций.

По мнению автора, именно таким образом было бы оправданно развиваться Петрозаводску, «приглашая в свой круг» сельские поселения муниципальных районов, ряд сельских населенных пунктов и несколько значимых городских поселений (Кондопога, Пряжа), расположенных вокруг и в непосредственной близости от Петрозаводска. Важно отметить, что уже сейчас присутствует взаимный интерес участников, причем многие действия в области социально-экономического развития территорий уже согласовываются. Но настала пора этот неявный процесс межтерриториального сотрудничества формализовать в виде, например, соглашения о сотрудничестве, которое было бы полезно обсудить в рамках общественных слушаний, рассмотреть и принять органами представительной власти этих территорий.

Наконец, можно выделить еще один уровень децентрализованного развития территорий, когда инициатива межтерриториального сотрудничества возникает у одного из муниципальных районов или сельских поселений. К сожалению, приходится признать, что межтерриториальное сотрудничество начинает развиваться как попытка обеспечить выживаемость территории. Приходит понимание, что совместно легче, дешевле, а порой и быстрее решить ряд вопросов по обеспечению вывоза мусора, благоустройства территории, содержания муниципальных дорог, решения некоторых коммунальных вопросов. Убедившись, что малый масштаб сдерживает развитие, депутаты сельских советов и главы поселений фактически поставлены перед выбором: или слияние нескольких сельских поселений в одно более крупное, что ведет к сокращению управленческих расходов и может обеспечить рост доходов, или развитие межтерриториального взаимодействия, кооперации и сотрудничества, что позволит сохранить административное деление и повысить эффективность муниципального управления.

Интересен опыт Финляндии, где в последние годы активно шел процесс слияния муниципалитетов. Придя к выводу, что малые муниципалитеты не могут обеспечить реализацию всех функций и муниципальных услуг, был сделан вывод о необходимости муниципальной реформы. Для более эффективного прохождения данного процесса государство предложило ряд мер, направленных на стимулирование процесса объединения муниципалитетов, а именно:

• дотирование процесса слияния. При этом объем дотаций зависел от количества сливающихся коммун, и возникала новая экономическая зона — географическая территория, в рамках которой жители трудятся, осуществляют различные приобретения и проводят досуг. Дотации предоставлялись на три года, и их размер был больше в первые годы реформы и снижался в последующие годы;

• новый муниципалитет в течение 5 лет обладал правом на получение компенсаций, если его совокупная доля уменьшится в сравнении с суммарной долей государственной выплаты, получаемой ранее всеми муниципалитетами до их объединения;

• в течение 5 лет после момента слияния должностные лица или работающие по трудовым соглашениям сотрудники администрации

муниципалитетов не могут быть уволены по причине сокращения занятости или ухудшения экономического состояния коммуны; создана особая процедура для муниципалитетов, чья экономическая составляющая особенно слаба. Для них министерства и коммуна разрабатывают программу «оздоровления» экономики. В результате хорошо проработанных стимулов муниципальная реформа прошла быстро и эффективно. В начале 2000-х гг. общее количество муниципалитетов было 452, а в результате слияния и объединений к началу 2010 г. их число составило 342. Кроме того, по десятку будущих объединений принято решение, что они произойдут в период 2011—2013 гг. [5].

В России жители и муниципальные служащие пока готовы отдать предпочтение второму варианту развития межтерриториального сотрудничества (возможно, при наличии мер защиты и стимулирования слияние муниципалитетов шло бы активнее). Также население и муниципальные служащие еще помнят опыт межтерриториального сотрудничества, существовавший в советский период, и сегодня несколько в измененном виде пытаются его воспроизвести. Причем в таком сотрудничестве могут быть заинтересованы как учреждения (совместное проведение сельской спартакиады, в которой принимают участие и совместно несут расходы школы нескольких поселений), так и коммерческие организации (разработка туристской дистинации, охватывающей объекты осмотра, гостеприимства, развлечения разных поселений).

Возможно, что дальнейшее межтерриториальное, в данном случае межмуниципальное, сотрудничество, будет находить свое выражение в развитии межмуниципальной хозяйственной кооперации, используя положительный опыт некоторых муниципалитетов [6].

Развитие межтерриториального сотрудничества на муниципальном уровне представляется автору наиболее важной задачей по сбережению населения, сохранению традиционной системы расселения и обеспечению экономической и социальной безопасности в масштабе страны в целом, ведь именно земли сельских поселений — это около 90 % территории страны.

Возможно, в связи с ограниченными ресурсами (человеческими, финансовыми, материальными), а может, осознав, что они не смогут выиграть в конкурентной борьбе с городами поодиночке, сельские

поселения делают ставку на межтерриториальное сотрудничество. К ним приходит понимание, что не важно, кто бежит первым, а важно, чтобы все бежали вместе.

Безусловно, без желания государства сохранить традиционную систему расселения, отражающую традиции, привычки местных жителей, без государственной поддержки этих сельских поселений и сельских населенных пунктов в виде развития дорожной инфраструктуры жителям этих территорий будет очень сложно сохранить местную уникальную историю и культуру, местный колорит, чувствовать личное участие, развивать местное сообщество и социальный капитал своих территорий. А значит, необходима такая государственная политика развития территорий, которая признавала бы возможность и необходимость существования разных территориально-поселенческих единиц и была направлена на создание условий по сбережению населения и обеспечению большей социальной справедливости.

Список литературы

1. Бабичев К. Н. Отечественный и зарубежный опыт управления городскими агломерациями // Актуальные вопросы социально-экономического развития муниципальных образований: Сборник научных статей по материалам межрегиональной научно-практической конференции от 19.11.2010 в г. Петрозаводске / под ред. Р. Р. Пивненко и Т. В. Сачук. Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, 2011. С. 73—83.

2. Вендина О. Можно ли увидеть четкие перспективы в туманном будущем городов // Муниципальная власть. 2010. № 8. С. 106—115.

3. Греф Г. Выступление на Московском международном урбанистическом форуме // Муниципальная власть. 2012. № 1. С. 6—13.

4. Колехмайнен А. Некоторые итоги: новый муниципалитет — 2017. Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства / под ред. В. Скоробогатова и И. Макарова; пер. с финского. СПб: ИПК «Вести», 2011. С. 73—85.

5. Лухтала А. Перспективы объединения муниципальных образований и оказания государственной поддержки. Некоторые итоги: новый муниципалитет— 2017 / под ред. В. Скоробогатова и И. Макарова / пер. с финского. СПб: ИПК «Вести», 2011. С. 56—64.

6. Маркварт Э. Создание и управление муниципальными хозяйственными обществами // Практика муниципального управления. 2012. № 1. С. 93—100.

7. Набиуллина Э. Выступление на Московском международном урбанистическом форуме // Муниципальная власть. 2012. № 1. С. 6—13.

8. Проект создания полицентрической агломерации «Ярославль — Рыбинск—Тутаев — Гаври-лов—Ям—Ростов». Официальный сайт агентства инвестиций и кластерного развития Ярославской области. URL: www. icdy. ru/yaroslavskaya-aglomeracziya.

9. Путин В. В. Нам нужна новая экономика // Ведомости от 30.01.2012. URL: www. vedomosti. ru/politics/news/1488145/o_nashih_ekonomicheskih_ zadachah.

10. Собянин С. Выступление на Московском международном урбанистическом форуме // Муниципальная власть. 2012. № 1. С. 6-13.

11. Ченцы станут мостом в агломерацию «Ярославль - Рыбинск». URL: www. renova-sg. ru/press/ articles/?n=527.