Особенности оспаривания актов, утративших силу, в административном судопроизводстве

Научная специальность

12.00.15 «<Гражданский процесс; арбитражный процесс» УДК 347.91/.95.

ОСОБЕННОСТИ ОСПАРИВАНИЯ АКТОВ, УТРАТИВШИХ СИЛУ,

В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

© Папуша А. А., 2019

Российский государственный университет правосудия, Москва, Россия

Проанализированы особенности оспаривания актов, утративших силу, в административном судопроизводстве. Учитывая, что до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оспаривание подобных актов проводилось в рамках двух разных процессуальных форм, одна из которых была закреплена в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, а другая - в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, проведено сравнение практики рассмотрения дел об оспаривании актов, утративших силу, в арбитражных судах и судах общей юрисдикции. Дана оценка практике рассмотрения подобных споров в судах общей юрисдикции после принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Исходя из анализа практики и оснований прекращения производства по делу, закрепленных в ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сделан вывод о разных требованиях, установленных в отношении актов, утративших силу до момента подачи административного искового заявления, и актов, утративших силу до момента принятия решения, но действовавших на момент подачи административного искового заявления. Кроме того, сделан вывод о сложности обжалования таких актов административными истцами, в том числе прокурором, при обращении в защиту неопределенного круга лица, так как для признания акта, утратившего силу, недействующим необходимо доказать нарушение прав, свобод и законных интересов конкретного лица. Отдельную сложность при вынесении решений по данной категории дел представляет вопрос о дате, с которой акт должен быть признан недействующим: с момента его принятия либо с момента, когда он стал противоречить акту более высокой юридической силы, либо с момента вступления решения в законную силу. На основании проведенного анализа даны предложения по совершенствованию судебного нормоконтроля в отношении актов, утративших силу.

Ключевые слова: акт, утративший силу, административное судопроизводство, нормативный правовой акт.

В соответствии с гл. 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основным предметом судебного нормоконтроля являются нормативные правовые акты.

Согласно мнению большинства ученых, под нормативным правовым актом следует понимать принятый в установленном порядке упра-вомоченными на то субъектами или народом официальный документ, который обладает юридической силой и содержит нормы права [1, с. 140; 4, с. 4; 5, с. 244; 6, с. 239].

Данная точка зрения нашла свое выражение и в правоприменительной практике. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48 и признавшем его утратившим силу постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладаю-

щих нормативными свойствами» от 25 декабря 2018 г. № 50 дано разъяснение о характеризующих нормативный правовой акт признаках: 1) издан компетентным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной на то организацией или соответствующим должностным лицом в порядке, установленном для издания такого акта; 2) содержит обязательные для неопределенного круга лиц нормы права, которые рассчитаны на неоднократное применение и направлены на возникновение, изменение или прекращение правоотношений1.

Следовательно, у каждого нормативного правового акта имеются свои пределы действия в пространстве, времени и по кругу лиц.

Таким образом, учитывая ст. 208, 213 и 215 КАС РФ, предметом судебного нормоконтроля

1 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 дек. 2018 г. № 50 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

может быть нормативный правовой акт, который действует во время рассмотрения дела и в связи с этим затрагивает права, свободы и законные интересы лиц, в отношении которых данный акт применен, а также лиц, являющихся субъектами отношений, которые регулирует оспариваемый в судебном порядке нормативный правовой акт.

Согласно ст. 214 КАС РФ суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта при условии, что он утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

В действовавшей до принятия КАС РФ гл. 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) не была закреплена возможность прекращения судом производства по делу в связи с утратой силы, отменой или заменой нормативного правового акта, оспариваемого в порядке судебного нормоконтроля. Однако на этот счет имели место разъяснения, данные в п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 г. № 48, в соответствии с которыми в случае оспаривания нормативного правового акта, не действующего на момент подачи заявления, судья отказывает в его принятии, так как оспариваемый нормативный правовой акт уже не влечет возникновения каких-либо правовых последствий и не может нарушать права, свободы и законные интересы заявителя, а также неопределенного круга лиц. Кроме того, в данном случае заявитель в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, может оспорить основанные на таком нормативном правовом акте и принятые в отношении него индивидуальные акты либо защитить свои нарушенные права в порядке искового производства, поставив перед судом вопрос о необходимости проведения косвенного нормоконтроля в отношении ранее оспариваемого им акта1.

В связи с существованием в действующем законодательстве данного основания для прекращения производства по делу на практике возникла проблема оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу.

Анализируя практику высших судебных инстанций: Высшего Арбитражного Суда РФ и

10 практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 нояб. 2007 г. № 48 // Консультант-Плюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

Верховного Суда РФ, существовавшую до объединения судов и принятия КАС РФ, стоит отметить, что она складывалась по-разному.

Так, Высший Арбитражный Суд РФ при рассмотрении дел об оспаривании утративших силу нормативных правовых актов нередко удовлетворял подобные требования заявителей, признавая акт недействующим. При этом в обоснование принятого решения суд указывал позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой при оценке возможности прекращения производства по делу суд не может учитывать один только факт утраты силы оспариваемого заявителем нормативного правового акта. В противном случае заявителю фактически будет отказано в судебной защите его прав, свобод и законных интересов, будет нарушен принцип законности, а также ущемлены публичные интересы, вытекающие из самой правовой природы данной категории дел. Кроме того, утрата оспариваемым актом силы по смыслу ст. 13 Гражданского кодекса РФ не может являться основанием для восстановления нарушенных таким актом прав заявителя2.

Практика оспаривания актов, утративших силу, в Верховном Суде РФ складывалась по-иному. Свою позицию суд мотивировал тем, что нормативный правовой акт, утративший силу, ввиду отсутствия возможных правовых последствий, не нарушает прав, свобод и законных интересов заявителя, а также других лиц. Заявитель также не лишен права обжаловать индивидуальные акты, основанные на оспариваемом им нормативном правовом акте, в порядке гл. 25 ГПК РФ, либо подать в суд соответствующее исковое заявление и заявить в процессе судебного разбирательства о невозможности применения в конкретном деле нормативного правового акта3.

С точки зрения защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций подход Высшего Арбитражного Суда РФ при разрешении таких дел был более удачным, позволял учесть важный для данных споров нюанс, а именно ситуацию переживания закона, в основном характерную для длящихся правоотношений (например, правоотношений, возникающих в сфере тарифного регулирования, правоотношений, возникающих из договоров аренды и других).

2 Например, Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 авг. 2012 г. № ВАС-5123/12 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

3 Например, Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 3 дек. 2014 г. № 60-АПГ14-

4 // [Электронный ресурс]. URL: http://docs.pravo.ru/document/ view/67991570.

После принятия КАС РФ практика оспаривания актов, утративших силу, в судах общей юрисдикции претерпела некоторые изменения. Так, согласно п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» от 25 декабря 2018 г. № 50 в случае установления в ходе рассмотрения административного искового заявления факта утраты оспариваемым актом силы, а также отсутствие как факта применения к административному истцу такого акта, так и возможного нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца в будущем, производство по такому делу судом должно быть прекращено.

Однако, если нормативный правовой акт утратил силу до момента принятия окончательного решения по делу, суд не может прекратить производство по нему в случае нарушения таким актом прав и законных интересов административного истца, иных лиц, публичных интересов в период его действия 1.

Исходя из данного пункта, можно сделать вывод о двух разных ситуациях и, соответственно, о разном подходе суда при их разрешении.

Первая из них возникает тогда, когда административный истец обжалует акт, утративший силу до момента подачи административного искового заявления.

В качестве примера приведем апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. № 81-АПГ18-5 по апелляционной жалобе З. об изменении решения Кемеровского областного суда в части определения момента, с которого нормативный правовой акт признан недействующим, и признании п. 2.5 Порядка в оспариваемой части не действующим с 1 января 2016 г. В данном деле административный истец З. оспаривал п. 2.5 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, сроков и условий ее уплаты, утвержденного постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 5 февраля 2010 г. № 47, действовавшего в период с 1 января 2015 г. по 31 июля 2016 г. в редакциях постановлений

Коллегии Администрации Кемеровской области от 20 августа 2015 г. № 269, 29 апреля 2016 г. № 168, 7 июля 2016 г. № 277. На момент обращения в суд оспариваемый нормативный правовой акт уже утратил силу, однако суды как первой, так и апелляционной инстанций посчитали необходимым удовлетворить требования административного истца. В обоснование своей позиции суды указали на наличие судебного спора о взыскании с З. задолженности по арендной плате за период с 1 января 2015 г. по 31 июля 2016 г., свидетельствующего о нарушении прав и законных интересов З. утратившей силу редакцией оспариваемого нормативного правового акта2.

Указанная выше позиция судов, на наш взгляд, является правильной, позволяющей защитить права и законные интересы административного истца, нарушенные незаконным нормативным правовым актом, а также его право на справедливое судебное разбирательство.

Вместе с тем практика судов общей юрисдикции, которая указывает на возможность защиты прав и законных интересов административного истца в порядке, установленном для обжалования принятых в отношении него индивидуальных правовых актов, представляется не в полной мере удовлетворяющей требованиям ст. 46 Конституции РФ. Во-первых, гл. 22 КАС РФ устанавливает процессуальный срок для обжалования индивидуальных правовых актов - в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. В отношении актов, утративших силу, этот срок лицом может быть пропущен. Во-вторых, индивидуальный правовой акт в отношении административного истца может быть принят органом государственной власти или должностным лицом во исполнение оспариваемого акта, изданного другим органом власти. В-третьих, у решения, принятого в рамках гл. 21 КАС РФ, совершенно иные правовые последствия: акт дисквалифицируется из системы правового регулирования, что позволяет защитить прав других лиц, учитывая преюдициальность такого решения для неопределенного круга лиц. Однако решение, принятое в рамках гл. 22 КАС РФ, подобными правовыми последствиями не обладает, прею-

1О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 дек. 2018 г. № 50.

2 Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16 мая 2018 г. № 81-АПГ18-

5 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

дициальность возникает только в отношении конкретного лица.

Защита гражданином или организацией своих прав по правилам искового производства также может быть невозможна ввиду публичного характера возникших правоотношений.

Вторая ситуация возникает при оспаривании акта, который на момент подачи административного искового заявления не был отменен, но утратил силу в процессе рассмотрения дела по существу.

В данном случае в силу ч. 2 ст. 214 КАС РФ суды не могут прекратить производство по делу в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт, несмотря на утрату силы, продолжает затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. В качестве иллюстрации можно привести определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2017 г. № 44-КГ17-5 по жалобе ЖСК № 9 об отмене определения Пермского краевого суда от 20 января 2016 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 30 марта 2016 г. Удовлетворяя требования административного истца и мотивируя принятое решение, коллегия указала следующее. Прекращая производство по делу, суд исходил из того, что оспариваемые положения нормативных правовых актов, устанавливающие тарифное регулирование, утратили силу с 1 января 2016 г., в связи с чем они не порождают правовых последствий и не влекут нарушений прав и свобод заявителей и иных лиц. Однако согласно материалам дела с административным исковым заявлением истцы обратились в Пермский краевой суд 23 декабря 2015 г., т. е. в момент действия оспариваемых нормативных правовых актов. Кроме того, административные истцы на основании оспариваемых постановлений в 2015 г. оплачивали услуги за потребление тепловой энергии (мощность), в связи с чем они имеют право на обжалование этих нормативных актов в судебном порядке, поскольку полагают, что их права и законные интересы нарушены путем завышения тарифов1.

Кроме того, к спорам об оплате электроэнергии подлежит применению постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2016 г. № 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым

установлена регулируемая цена». В соответствии с п. 6 указанного постановления признание нормативного правового акта недействующим, в том числе с даты, отличной от дня его принятия, согласно ст. 13 Гражданского кодекса РФ основанием для отказа в защите прав, нарушенных в период действия такого акта, не является2.

Таким образом, в случае отмены или истечения срока действия нормативного правового акта до принятия решения судом по делу основное значение для продолжения производства по делу будет иметь установление конкретных фактов нарушений прав, свобод или законных интересов административного истца.

Все вышеизложенное свидетельствует о такой важной особенности судебного нормокон-троля в отношении актов, утративших силу, как вид проводимой судом нормоконтрольной деятельности. Исходя из такого основания, как форма и порядок осуществления, судебный нормоконтроль бывает абстрактным и конкретным [2, с. 13]. Применение абстрактного нормоконтроля ввиду утраты силы нормативным правовым актом невозможно, что сообразуется с позицией Конституционного Суда РФ, выраженной им в определениях от 27 октября 2015 г. № 2473-0 и от 19 ноября 2015 г. № 26930 и согласно которой подобная проверка, осуществляемая судом общей юрисдикции, в отсутствие ее связи с защитой охраняемых законом прав заявителя является недопустимой 3.

Кроме того, невозможность проведения абстрактного нормоконтроля создает препятствие для обращения в суд прокурора в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц. Данный довод подтверждается определением Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2013 г. по делу № 43-АПГ13-5, согласно которому про-

1 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апр. 2017 г. № 44-КГ17-5 // Консуль-тантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

2 О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 дек. 2016 г. № 63 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

3 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерных обществ «Барнаульская генерация», «Барнаульская теплосете-вая компания», «Кемеровская теплосетевая компания» и «Иркутская электросетевая компания» на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ : определение Конституционного Суда РФ от 27 окт. 2015 г. № 2473-0 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система; Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества «Барнаульская генерация» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства РФ : определение Конституционного Суда РФ от 19 нояб. 2015 г. № 2693-0 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

изводство по заявлению прокурора Удмуртской Республики о признании недействующим указа Президента Удмуртской Республики от 31 января 2013 г. № 16 «Об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов в Удмуртской Республике на период с 1 августа 2012 г. до 1 августа 2013 г.» прекращено ввиду отсутствия возможности его проверки в порядке абстрактного нормоконтроля1.

Учитывая тот факт, что на момент принятия судебного решения оспариваемый нормативный правовой акт уже утратил силу, перед судом встает вопрос о дате, с которой необходимо признать такой акт недействующим. Согласно п. 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» от 25 декабря 2018 г. № 50 и судебной практике возможны три варианта:

1. Акт может быть признан судом недействующим с даты его принятия.

2. Акт может быть признан судом недействующим с даты, когда он вступил в противоречие с актом более высокой юридической силы.

3. Акт может быть признан судом недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Представляется, что при выборе даты суд должен учитывать конкретные обстоятельства дела, а также те правовые последствия, которые может повлечь дисквалификация такого акта из системы правового регулирования. В случае если акт будет признан недействующим с даты его принятия либо с даты, когда он стал противоречить акту более высокой юридической силы, решение суда фактически будет иметь обратную силу в виде возможного признания всех основанных на таком акте индивидуальных актов незаконными.

Подытоживая вышеизложенное, отметим следующие особенности оспаривания актов, утративших силу, в административном судопроизводстве:

1. Судебный нормоконтроль в отношении такого рода актов может быть только конкретным.

2. Возможно оспаривание как акта, утратившего силу на момент подачи искового заявления, так и акта, утратившего силу в процессе судебного разбирательства.

3. Суд при рассмотрении дела должен учитывать, нарушены ли оспариваемым актом, утратившим силу, права, свободы и законные интересы административного истца и в соответствии с этим решать вопрос о прекращении производства по делу либо об удовлетворении заявленных требований административного истца. Таким образом, принятие решения в форме отказа в удовлетворении требований административного истца по таким спорам невозможно.

4. Суд вправе, учитывая обстоятельства конкретного дела, а также правовые последствия, которые может повлечь дисквалификация акта, утратившего силу, из системы правового регулирования, указать в качестве даты, с которой акт признается недействующим: дату его принятия либо дату, когда он стал противоречить акту более высокой юридической силы, либо дату вступления решения суда в законную силу.

5. Решение суда по рассматриваемым спорам может обладать свойством обратной силы.

Кроме того, для усовершенствования судебного нормоконтроля в отношении актов, рассматриваемых в настоящей статье, на наш взгляд, требуется установить процессуальный срок для обращения в суд с требованием о признании подобных актов недействующими. Ввиду этого следует согласиться с мнением С. В. Никитина по данному вопросу, однако срок обжалования должен быть не один год [3, с. 13], а три года по общим правилам исковой давности. Обоснованием для такого решения служит возможность переживания закона в длящихся правоотношениях.

В целях исключения формального подхода судов к решению вопроса о прекращении либо рассмотрении дела по существу необходимо внести соответствующие изменения в гл. 21 КАС РФ, закрепив в ней положения, содержащиеся в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» от 25 декабря 2018 г. № 50. Ш

1 Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сент. 2013 г. по делу № 43-АПГ13-

5 [Электронный ресурс]. URL: http://docs.pravo.ru/document/ view/68077195.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права : учебник. М. : Юристъ, 2004. 245 с.

2. Молотов А. В. Абстрактный и конкретный судебный конституционный нормоконтроль в деятельности Конституционного Суда РФ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук (12.00.02) / Молотов Александр Владимирович. Тюмень, 2003. 24 с.

3. Никитин С. В. Проблемы правового регулирования судебного нормоконтроля в административном судопроизводстве // Судья. 2018. № 11. С. 12-17.

4. Пьянов Н.А. Консультации по теории государства и права. Тема: «Формы (источники) права» // Сиб. юрид. вестн. 2003. № 4. С. 3-8.

5. Теория государства и права / под общ. ред. С. С. Алексеева. М. : Норма, 2004. 496 с.

6. Хропанюк В. Н. Теория государства и права : учебник / под ред. В. Г. Стрекозова. М. : Интерстиль, Омега-Л, 2008. 384 с.

REFERENCES

Matuzov N.I., Malko A.V. Teoriya gosudarstva i prava. Uchebnik. Moscow, Yuristy Publ., 2004, 245 p.

Molotov A.V. Abstraktnyj i konkretnyj sudebnyj konstitucionnyj normokontrol' v deyatel'nosti Konstitucionnogo suda Rossijskoj Feder-acii. Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk

Nikitin S.V. Problemyi pravovogo regulirovaniya sudebnogo normokontrolya v administrativnom sudoproizvodstve. Sudya, 2018, no 11, pp. 12-17.

Pyanov N.A. Konsultatsii po teorii gosudarstva i prava. Tema: «formyi

Alekseeva S.S.

Strekozova V.G.

The Peculiarities of Challenging Repealed Acts in Administrative Legal Proceedings

© Papusha A. A., 2019

The author of the article analyses the peculiarities of challenging repealed acts in administrative legal proceedings. Given that before adoption the Code of administrative legal proceedings of the Russian Federation such acts had been challenged in two different procedural forms, one of which enshrined in the Arbitration Procedure Code of the Russian Federation, and another one - in the Civil Procedure Code of the Russian Federation, the author compared practices for hearing cases on challenging repealed acts in arbitration and general courts. The author assessed the practice for hearing such cases in general courts after adoption of the Code of administrative legal proceedings of the Russian Federation as well. Based on the analysis of practice and bases for dismissal enshrined in Article 215 of the Code of administrative legal proceedings of the Russian Federation, different requirements were developed, which refer to acts repealed prior to applying of administrative legal claims, as well as acts repealed prior to decision but valid at the moment of applying of administrative legal claims. Besides, it was concluded that challenging of such acts by administrative claimants, including a prosecutor is complicated when applying for protection of the public, as for recognition of repealed acts as invalid it is necessary to prove infringement of the rights, freedom and legitimate interests of the specific person. Issue of the date when the act shall be recognized as invalid is of great complexity when determining acts of such a category: either from the moment of its adoption, or when it came into contradiction with an act of a higher juridical force, or from entry of decision into legal force. Based on the conducted analysis, the author provided suggestions to improve a judicial compliance assessment in regards to repealed acts.

Keywords: repealed act, administrative legal proceedings, regulatory legal act.