Пути совершенствования организационной структуры и управления советской милицией в годы новой экономической политики

Г. Т. Камалова

ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ И УПРАВЛЕНИЯ СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИЕЙ В ГОДЫ НОВОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Годы проведения новой экономической политики характеризуются поисками наиболее эффективных форм организационной структуры и управления рабоче-крестьянской милицией. На становление организационной структуры милиции в РСФСР оказали влияние многие факторы. Прежде всего, достижение первых положительных результатов новой экономической политики поставило перед руководством страны проблему дальнейшего совершенствования государственного аппарата. XII съезд РКП (б) (17-25 апреля 1923 г.) в своей резолюции отметил: «Задача радикальной переделки и систематического улучшения всего госаппарата теперь... может быть поставлена партией на очередь, как первостепенная задача.»1. В связи с этим, в органах милиции был проведен ряд организационных мероприятий. Безусловно, главным из них был перевод милиции на местный бюджет, кроме того, последовали очередное сокращение штатов, упразднение некоторых специальных подразделений и т. д.

Режим строжайшей экономии, сокращение административно-управленческих расходов, проводившиеся в общегосударственном масштабе, отразились и на системе органов внутренних дел. В августе 1923 г. в составе НКВД РСФСР путем формального слияния Главного управления милиции, Центрального управления уголовного розыска и Административного отдела было создано Центральное административное управление (ЦАУ) НКВД2. В результате, более чем в два раза были сокращены штаты, и на 30 % — расходы на содержание аппарата3. Перестройка и чистки аппарата милиции снизили его работоспособность настолько, что 16 марта 1923 г. начальник милиции Республики Т. С. Хвесин подписал приказ N° 6 « О прекращении реорганизации аппаратов милиции и о плане работ по восстановлению работоспособности милиции», в котором указывалось на необходимость прекратить дальнейшее сокращение и частичное изменение штатов милицейских объединений4. Однако в течение двадцатых годов процессы реорганизации и чистки всех учреждений госаппарата приобрели постоянный характер, остановить их одним приказом было нельзя. Всего же в РСФСР, по сравнению с 1921 г., к концу 1925 г. личный состав милиции сократился более чем в 6 раз5.

24 августа 1923 г. Управление уголовного розыска РСФСР было реорганизовано в отдел уголовного розыска ЦАУ НКВД. ЦАУ состояло из административного отдела, отдела милиции, отдела уголовного розыска и секретариата. Административный отдел ЦАУ, в отличие от отдела милиции, наблюдал за правильностью применения мер к нарушителям обязательных постановлений, к его ведению были отнесены вопросы правового положения иностранцев, руководство деятельностью органов ЗАГС. Начальник ЦАУ являлся высшим должностным лицом милиции.

Реорганизация преследовала цели усиления централизации и самостоятельности функционирования уголовного розыска, улучшения финансирования его деятельности.

© Г. Т. Камалова , 2009

Но численный состав сотрудников продолжал сокращаться. Если на 1 мая 1923 г. в уголовном розыске работало 10500 человек, то в октябре 1925 г. — уже 5151 (сокращение более чем в 2 раза)6.

Органы охраны правопорядка на местах реформировались поэтапно. На Урале на этот процесс оказало влияние проведение административно-территориальной реформы, более известной как районирование. На примере Челябинской губернии рассмотрим характер изменений организационной структуры в уральской милиции. На территории бывшей Челябинской губернии образовалось 4 округа. Реорганизация административно-территориального деления повлекла за собой изменение и структуры милиции. Так, постановлением Президиума Челябинского губернского исполкома от 28 ноября 1923 г. губернский отдел управления губернской, городской и уездной милиции, управление уголовного розыска с 1 декабря объявлялись реформированными. Все функции этих учреждений передавались вновь созданным административным отделам исполкомов Челябинского, Троицкого, Курганского и Златоустовского округов, ставших преемниками губернской милиции. Оформление милиции в Уральской области по новому (окружному) административному делению было завершено к 1 июля 1924 г.

До 1923 г. местные органы НКВД РСФСР действовали на основании «Положения об отделах управления», утвержденного СНК РСФСР еще в январе 1920 г. Вместе с тем, к середине 1923 г. было обнаружено, что в ряде мест допускаются изменения в структуре органов милиции. Так, в Пермской губернии органы милиции объединились с аппаратом отдела управления7. Подобные «новшества» вносили дезорганизацию и неразбериху в общую систему построения органов милиции. Преодолению выявленных недостатков и установлению единообразия структуры органов милиции в центре и на местах способствовало постановление Президиума ВЦИК от 7 июля 1923 г. «Об упрощении аппарата уездных исполнительных комитетов»8, по которому отделы управлений уездных исполкомов упразднялись, а их функции по организации, руководству, инструктированию нижестоящих органов советской власти, а также по объединению и руководству деятельностью отделов уездных исполкомов, были возложены на Президиумы уездных исполкомов. Административные функции, относившиеся к компетенции отделов управления, сосредоточились в уездном управлении милиции. Постановлением ВЦИК от 7 июля 1923 г. функции милиции впервые характеризовались «как административно-исполнительные». 16 октября 1924 г. решением второй сессии ВЦИК XI созыва утверждено «Положение об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах»9. Согласно этому положению, при уездных исполкомах были созданы управления милиции, одной из главных задач которых являлась охрана революционного порядка, борьба с бандитизмом и преступными элементами.

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 августа 1924 г. было утверждено «Положение об административном отделе губернских и областных исполнительных комитетов»10, в соответствии с которым была проведена реорганизация губернского аппарата органов внутренних дел. Взамен отделов управления в составе губернских исполкомов учреждались административные отделы, в ведение которых перешли исполнительные функции, ранее осуществлявшиеся губернскими отделами управления. На Урале на основании ст. 91 «Положения об Уральской области», утвержденного 3 ноября 1923 г., была проведена организация административных отделов при окружных исполкомах Советов. Их главные задачи — установление и охрана революционного порядка и укомплектование милиции — были конкретизированы специальным «Положением об окружных

административных отделах Уральской области»11. Первым начальником областного административного отдела и начальником областной милиции был А. И. Старков (член партии с 1903 г., образование низшее). В Уральской области на всех уровнях (область, округ, район) имелись административные отделы, обладавшие теми же функциями, что и вышестоящие инстанции. Этим обеспечивалась стройность и эффективность руководства и контроля за тем, как эти функции выполняются нижестоящими инстанциями.

В «Положении» от 11 августа 1924 г. указывалось, что на адмотделы возлагались задачи претворения в жизнь постановлений и распоряжений центральных и местных органов власти по вопросам административного характера, осуществление надзора за их соблюдением населением и должностными лицами, а также принятие мер, обеспечивавших их выполнение. Помимо этой общей формулировки обязанностей адмотдела, в рассматриваемом документе говорилось и о необходимости «установления и охраны революционного порядка и безопасности», «борьбы с преступностью в пределах предоставленных адмотделу прав». В «Положении» милиция и уголовный розыск относились к органам, подведомственным административному отделу.

По «Положению» административный отдел состоял из ряда подотделов: общего, милиции, уголовного розыска, инспекции мест заключения. Милицейский подотдел исполнял следующие обязанности: «руководство осуществлением всех функций, возложенных на милицию декретами и постановлениями по выполнению административных распоряжений Советской власти; осуществление наружной охраны в местах общего пользования в городах и сельских местностях губерний и обеспечение порядка уличного движения; восстановление порядка и безопасности при всякого рода стихийных бедствиях; принятие, в пределах предоставленных ему прав, мер предупреждения против социально опасных действий отдельных лиц и групп; выдача удостоверений личности, регулирование порядка прописки и учета в адресных столах; ведение борьбы с беспатентной и беспошлинной торговлей и, в частности, с незаконной торговлей вином, пивом и другими спиртными напитками; выдача разрешений на хранение охотничьего оружия и пользования им»12. Обязанности подотдела уголовного розыска административного отдела тоже были четко определены13.

Оценка данного «Положения» в юридической литературе неоднозначна. А. Я. Малыгин совершенно справедливо считает, что впервые в правовом акте такого уровня достаточно конкретно определены полномочия губернских органов власти, осуществлявших руководство милицией и уголовным розыском через административные отделы14. А с другой стороны, проведенная реорганизация не получила логического завершения. Упразднение уездных отделов управления и создание вместо них управлений милиции должно было повлечь за собой образование губернских управлений милиции вместо отделов управления. Создание административных отделов в губерниях и управлений милиции в уездах нарушало стройность системы построения административного аппарата.

В январе 1925 г. состоялся первый Всероссийский съезд начальников административных отделов губернских, областных и окружных исполкомов советов. Он указал на существовавшую пестроту административного аппарата, которую усугубило проведение в порядке эксперимента нового административного деления территории РСФСР (образование Ураль -ской области и др.). В результате сложились две системы местных органов НКВД: одна система, включавшая административные отделы сверху донизу, была введена на районированных территориях; вторая система сложилась в губерниях, не подвергшихся административно-территориальной реформе. Она носила смешанный характер: в губернских центрах

существовали административные отделы, а в уездах продолжали действовать управления милиции. В связи с этим, съезд признал необходимым перейти к принципу однородного функционального и структурного построения административных органов.

Наркомат внутренних дел в 1925 г. издал инструкцию по составлению отчетов о деятельности местных административных органов15 и разработал проект «Положения об уездных административных органах». В ноябре 1926 г. постановлением ВЦИК вместо уездных управлений милиции при исполкомах уездных Советов были учреждены административные отделы с подотделами: общим, милиции и уголовного розыска. Начальник административного отдела одновременно был начальником уездной милиции16. «Положение об административных отделах уездных исполнительных органов» было утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 3 января 1927 г.17 Главными их задачами были охрана революционного порядка, борьба с преступностью, комплектование, обучение и снабжение милиции и уголовного розыска.

Эти реорганизации потребовали изменения структуры аппарата и для руководства городской милицией. ЦАУ НКВД РСФСР 1 января 1926 г. в соответствии с «Положением о городских советах», утвержденном ВЦИК РСФСР 24 ноября 1925 г., издал циркуляр об организации работы городской милиции, в котором рекомендовал губернским, областным и краевым административным отделам разработать структуру аппарата для руководства городской милицией18. В том же 1926 г. в крупных городах страны стали создаваться городские органы милиции (управления, отделы). Эта реорганизация способствовала сокращению штатов милиции вдвое и годовой экономии расходов на ее существование почти на 238 тыс. руб. золотом19, но, разумеется, она не могла оказать сколько-нибудь заметного положительного влияния на состояние борьбы с преступностью.

Согласно Конституции РСФСР (1918 г), вопросы, относившиеся к ведению наркоматов внутренних дел, были переданы в исключительную компетенцию союзных и автономных республик. В связи с этим, статус милиции получил юридическое оформление в законодательстве именно союзных и автономных республик, причем в основном на уровне подзаконных ведомственных актов20. После образования СССР издаются общесоюзные законодательные акты, но они не адресовались непосредственно органам милиции, в них прямо не регулировался их статус. Укреплению правового положения милиции во многом способствовало принятие советскими республиками Положений об органах власти на местах, в которых определялся порядок образования, компетенция и организационная структура органов внутренних дел. В связи с этим, правовой статус милиции стал определяться не только ведомственными актами, но и Положениями о местных органах власти, что, в известной мере, означало переход к новому этапу регулирования статуса милиции21.

Принятие в 1924 г. Конституции СССР и в 1925 г. Конституции РСФСР потребовало дальнейшего развития правового статуса народных комиссариатов, осуществлявших руководство милицией. Постановлением ВЦИК РСФСР от 17 августа 1925 г. было утверждено «Общее положение о народных комиссариатах РСФСР»22, которое рассматривало их в качестве исполнительных органов. Значительным шагом в правовом регулировании деятельности милиции стало утверждение 28 сентября 1925 г. нового «Положения о службе рабоче-крестьянской милиции», которое установило структуру органов милиции, порядок приема, увольнения и прохождения службы, а также определило общие права и обязанности работников милиции. В «Положении» подчеркивалось, что в осуществлении задач «по охране революционного порядка и народного достояния и борьбе с посягательствами на него, работники милиции обязаны прилагать все

усилия к возможно лучшему их выполнению, не останавливаясь перед возникающими для них тяготами и опасностью для здоровья и жизни»23.

Основанием для разработки нового положения о НКВД РСФСР послужили ст. 30 и 37 Основного Закона РСФСР (1925 г.) и общего положения «О народных комиссариатах РСФСР» (от 17 августа 1925 г.). 28 марта 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили положение «О народном комиссариате внутренних дел РСФСР»24. Оно определило структуру наркомата, его полномочия и функции. В состав НКВД РСФСР входили Общее управление, Центральное административное управление (ЦАУ), Главное управление мест заключения (ГУМЗ), Главное управление коммунального хозяйства. Данным Положением на комиссариат были возложены следующие главные функции: руководство проведением в жизнь решений советского правительства по вопросам обеспечения охраны революционного порядка и общественной безопасности, общего администрирования; производство розыска и дознания по уголовным преступлениям, регистрация и учет преступников, проведение мероприятий по борьбе с преступностью; изучение преступности и преступников и разработка методов борьбы с уголовными преступлениями. Положение отразило тенденцию к резкому сокращению функций НКВД в области руководства советским строительством. НКВД стал в основном органом, занимавшимся общим надзором, охраной общественного порядка и общественной безопасности, местами заключения и коммунальным хозяйством. «Положение» о НКВД РСФСР (1927 г.) не внесло существенных изменений в государственно-правовой статус милиции, по-прежнему содержало лишь общие формулировки, касавшиеся статуса милиции. На милицию, как и раньше, возлагались обязанности содействия «другим органам власти по проведению в принудительном порядке их мероприятий, а равно непосредственное проведение постановлений правительственных органов в случаях, специально предусмотренных законом»25.

Таким образом, поиски путей совершенствования структуры и управления советской милицией сопровождались сохранением ее статуса как вспомогательного органа, приспособлением к формирующейся административно-командной системе. Через милицию в определенной степени осуществлялось регулирование государством новой экономической политики, позволявшее сдерживать развитие капиталистических отношений в известных границах и сохранять существовавшую политическую систему.

1 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК: в 17 т. 8-е изд., доп. и испр. М., 1970. Т. 2. С. 407.

2 Систематический сборник действующих распоряжений по милиции. М., 1926. С. 7.

3 ГАРФ (Государственный архив РФ). Ф. Р. 393. Оп. 73. Д. 3. Л. 36; Советская милиция: история и современность. 1917-1987 г. / под ред. А. В. Власова. М., 1987. С. 79.

4 Цит по: Афанасьев А. В., Галкин Ю. В. Российская милиция. Краткая хроника. Октябрь 1917 — 2000. Саратов, 2001. С. 41.

5 Советская милиция: история и современность. 1917-1987 г. / под ред. А. В. Власова. М., 1987. С. 84; Боде Л. Н., Пянигин М. Г., Усманов Ф. Р. История органов внутренних дел. Тюмень, 2004. С. 61.

6 Советская милиция: история и современность. 1917-1987 г. / под ред. А. В. Власова. М., 1987. С. 84; Боде Л. Н., Пянигин М. Г., Усманов Ф. Р. История органов внутренних дел. Тюмень, 2004. С. 61.

7 См.: Власть Советов. Орган народного комиссариата внутренних дел. 1923. № 5. С. 93.

8 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства, издаваемое народным комиссариатом республики (СУ РСФСР). 1923. № 66. Ст. 634.

9 СУ РСФСР 1924. № 82. Ст. 825.

10 СУ РСФСР. 1924. № 70. Ст. 690.

11 СУ РСФСР. 1924. № 70. Ст. 690; Государственный архив Свердловской области (ГАСО). Ф. Р. 102. Оп. 1. Д. 1. Л. 73.

12 СУ РСФСР. 1924. № 70. Ст. 690.

13 СУ РСФСР. 1924. № 70. Ст. 690; Власть Советов. 1925. № 9. С. 3

14 См.: Малыгин А. Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е гг.). М., 1992. С. 180.

15 ГАСО. Ф. Р. 854. Оп. 1. Д. 14. Л. 1.

16 СУ РСФСР. 1926. № 90. Ст. 655.

17 СУ РСФСР. 1927. № 7. Ст. 56.

18 ГАСО. Ф. Р. 321. Оп. 1. Д. 1847. Л. 34 об.

19 См.: Аврутин Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб., 2003. С. 210.

20 См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических республик. Сб. документов. 1917-1936 гг.: в 3 т. М., 1960. Т. 1 С. 755-769; Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических республик. Сб. документов. 1917-1936 гг.: в 3 т. М., 1960. Т. 2. С. 52-58, 415-432; Образование и развитие СССР: сб. документов. М., 1972. С. 182-194.

21 См.: СУ РСФСР 1922. № 10. Ст. 90-92; СУ РСФСР 1922. № 72-73. Ст. 907.

22 СУ РСФСР. 1925. № 70. Ст. 553.

23 СУ РСФСР 1925. № 68. Ст. 539.

24 СУ РСФСР. 1927. № 47. Ст. 315.

25 СУ РСФСР 1927. № 47. Ст. 315.