Проблемы сопряжения нормативных правовых документов системы стратегического планирования Иркутской области

УДК 332.14 К. А. МАРКОВА

ББК 65.054 Байкальский государственный университет экономики и права

ПРОБЛЕМЫ СОПРЯЖЕНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ ДОКУМЕНТОВ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

Статья посвящена изучению актуальных направлений изменений в системе стратегического планирования в стране, так как, несмотря на объективные потребности, до настоящего времени сохраняется недостаточный уровень методической и правовой проработанности рассматриваемого вопроса. В России система стратегического планирования переживает период становления, что характеризуется процессом ее совершенствования с учетом комплексного подхода, важной характеристикой которого на современном этапе является охват системой стратегического планирования всех уровней управления: федерального, регионального и местного, в связи с чем немаловажным является факт соблюдения на практике принципа целеполагания. На каждом уровне власти при разработке нормативных правовых документов стратегического планирования обязательно должно прослеживаться соответствие между стратегическими целями развития территории и тактическими (программными) целями развития территории. С целью оценки соответствия имеющихся взаимосвязей процессов регионального стратегического планирования автором проведен анализ нормативных правовых документов Иркутской области в части существующей системы стратегических целей региона и комплекса действующих целевых программ. В результате чего представлены основные отрицательные последствия, которые могут появиться в связи с неэффективным функционированием системы целеполагания в регионе. На основе представленных выводов по изучению существующей системы стратегического планирования в Иркутской области автором предложена иерархическая взаимосвязь основных документов стратегического планирования развития территории, соблюдение которой позволит выстроить сбалансированную систему стратегического планирования в регионе с учетом принципа целеполагания.

Ключевые слова: система стратегического планирования; принцип целеполагания; социально-экономическое развитие; регион; Иркутская область.

K. A. MARKOVA

Baikal State University of Economics and Law

CORRELATION OF LEGAL DOCUMENTS OF THE IRKUTSK REGION’S STRATEGIC PLANNING SYSTEM

The article deals with the current trends of changes in the system of strategic planning in the country because, despite the objective needs, there is still a lack of methodic and legal framework of the issue. In Russia the system of strategic planning is in its infancy which is characterized by the system's improvement taking into account an integrated approach. An important characteristic of this approach is that the system of strategic planning covers all levels of management: federal, regional and local. Wherefore, it is necessary to comply with the goal-setting principle in practice. At each level of government there should be a correspondence between strategic goals of the territory's development and tactical (program) targets of the territory's development while drafting legal documents of strategic planning. To assess the correspondence of the existing interconnections of the regional strategic planning processes the author has analyzed the normative legal documents of the Irkutsk region that refer to the system of strategic goals of the region and to the set of current purpose-oriented programs. As a result of this analysis the main negative consequences that may arise due to ineffective functioning of the goal-setting system in the region are presented. Based on study findings of the existing strategic planning system in the Irkutsk region, the author proposes a hierarchic interconnection of the main documents of the territory's strategic planning development. The maintenance of this interconnection will allow establishing a balanced system of strategic planning in the region taking into account the goal-setting principle.

Keywords: strategic planning system; principle of goal setting; socio-economic development; region; Irkutsk region.

© К. А. Маркова, 2013

Скоординированная система стратегического планирования является основополагающим фактором динамичного развития любой территории, повышения эффективности и результативности государственного управления. В России система стратегического планирования в настоящее время совершенствуется с учетом комплексного подхода, важной характеристикой которого на современном этапе является охват системой стратегического планирования всех уровней управления: федерального, регионального и местного. Рассмотрев материалы XI Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России: потенциал интеграции» (22-23 октября 2012 г.)1, можно отметить активную роль государственных структур в процессе совершенствования системы стратегического планирования на региональном уровне. Рядом субъектов РФ разработаны и приняты нормативные правовые акты, направленные на формирование системы стратегического планирования. Основная цель данных нормативных правовых актов — это установление правовых и организационных основ стратегического планирования социально-экономического развития региона, определение состава документов, порядка осуществления процедуры разработки, утверждения, контроля их реализации, а также полномочия участников процесса стратегического планирования. Преимущества нового этапа развития системы стратегического планирования отмечают и в научном сообществе, в том числе

Н. М. Токарская, А. А. Марасанова [2].

С целью оценки соответствия имеющихся взаимосвязей процессов регионального стратегического планирования, учитывая, что система стратегического планирования на региональном уровне переживает период становления, проведен анализ нормативных правовых документов Иркутской области в части существующей системы стратегических целей региона и комплекса действующих целевых программ (долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых программ).

В настоящее время действующими документами, определяющими стратегические цели социально-экономического развития Иркутской области являются Концепция со-

1 URL : http://www.forumstrategov.ru/rus/ docs6.html/.

циально-экономического развития Иркутской области на период до 2020 года2 (далее — Концепция СЭР) и Программа социально-экономического развития Иркутской области на 2011-2015 годы3 (далее — Программа СЭР).

Проведенный анализ Концепции СЭР позволил сделать следующие выводы. Во-первых, в Концепции СЭР отсутствует взаимосвязь между задачами и стратегическими приоритетами. Во-вторых, не отражены индикативные показатели и их значения, позволяющие оценить полноту решения задач. В-третьих, не установлены измеримые показатели приоритетных направлений, что не позволит определить интенсивность и эффективность деятельности исполнительных органов государственной власти Иркутской области по реализации указанных направлений.

К аналогичным выводам пришли и при рассмотрении системы целей Программы СЭР. В данном документе также отсутствуют показатели основной цели и ряда стратегических целей, при этом показатели задач установлены в полном объеме. В Программе СЭР не наблюдается взаимосвязь основной цели, стратегических целей и задач с предусмотренными к реализации приоритетами развития.

Более того, необходимо обратить внимание на отсутствие взаимосвязи целей и задач Концепции СЭР с целями и задачами Программы СЭР. Например, цель Программы СЭР № 4 «Повысить устойчивость системы государственного управления, в том числе достичь высоких показателей правопорядка и обеспечить экологическую безопасность» в Концепции СЭР не предусмотрена. Также следует отметить, что задачи в Концепции СЭР в первую очередь направлены на развитие экономики региона, тогда как стратегические цели Программы СЭР определяют в том числе и повышение качества жизни человека и населения в целом.

Особо значимым при этом считаем факт наличия различных формулировок стратегической цели в Концепции СЭР «Создание

2 Концепция социально-экономического развития Иркутской области на период до 2020 года : распоряжение губернатора Иркутской области от 4 июня 2010 г. № 34-р.

3 Программа социально-экономического развития Иркутской области на 2011-2015 годы : закон Иркутской области от 31 дек. 2010 г. № 143-оз.

комфортной среды проживания и приближение качества жизни населения к уровню развитых стран (государств-членов Организации экономического сотрудничества и развития)» и основной цели в Программе СЭР «Формирование устойчивой экономики для повышения качества и условий жизни населения», что дает основание полагать об отсутствии однозначной взаимосвязи стратегических документов, действующих на территории Иркутской области.

Для оценки имеющихся взаимосвязей системы стратегического планирования в Иркутской области была проведена оценка качества разработки долгосрочных целевых программ (ДЦП). Полагаем необходимым отметить следующие основные недостатки данных документов:

1. Каждая ДЦП Иркутской области направлена на реализацию одной цели, однако, некоторые формулировки обобщают несколько целей, что не дает ее четкого понимания, и, как следствие, затрудняет определение показателей, характеризующих результат ее достижения и мониторинг. Например, ДЦП «Доступная среда для инвалидов» на 2011-2015 годы1 реализует цель «Формирование условий устойчивого развития доступной среды для инвалидов, включая снижение уровня утяжеления инвалидности в регионе, обеспечение условий, направленных на создание инвалидам равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества, обеспечение благоприятных условий для улучшения жизнедеятельности и повышения качества жизни инвалидов».

2. Не установлены показатели, характеризующие достижение каждой цели, задачи, осуществление мероприятий ДЦП, что затрудняет анализ и контроль их реализации.

3. В некоторых ДЦП в качестве ожидаемых конечных результатов реализации программы приведено текстовое описание желаемых результатов и (или) производимых для достижения цели действий, что исключает возможность оценить степень достижения результата. Так, ДЦП «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем

1 О долгосрочной целевой программе Иркутской области «Доступная среда для инвалидов» на 2011-2015 годы : постановление Правительства Иркутской области от 12 окт. 2010 г. № 248-пп.

жизнеобеспечения в сейсмических районах Иркутской области» на 2011-2014 годы2 содержит следующий перечень ожидаемых конечных результатов: снижение социального, экономического и экологического риска на территории Иркутской области; уменьшение потерь населения от разрушительных землетрясений; реализация превентивных мероприятий, направленных на снижение сейсмического риска; создание условий для функционирования систем жизнеобеспечения при наступлении сейсмических событий и ликвидации их последствий; обеспечение достоверности и доступности информации о мерах и требованиях сейсмоустойчивости жилых домов, объектов и систем жизнеобеспечения; строительство новых объектов, отвечающих действующим сейсмическим нормам.

4. Основная часть ДЦП не разделена на подпрограммы, мероприятия представлены общим списком, что исключает возможность определения вклада каждого из исполнителей в достижение запланированного результата.

5. Отдельные ДЦП утверждены на срок менее трех лет, например ДЦП «Модернизация здравоохранения Иркутской области» на 2011-2012 годы3. Срок реализации долгосрочной цели не может быть меньше срока планирования бюджета, так как долгосрочная цель прежде всего направлена на решение наиболее сложных задач, реализуемых в течение длительного времени.

Дополнительно обозначим некоторые проблемы, выявленные при анализе ведомственных целевых программ Иркутской области (ВЦП):

1. Отдельные ВЦП предусматривают реализацию, фактически, нескольких целей, что исключает возможность определения стоимостной оценки каждой конкретной цели и осложняет мониторинг их реализации.

Более того, в некоторых ВЦП задачи сформулированы нечетко, например, в ВЦП «Воз-

2 Долгосрочная целевая программа «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Иркутской области» на 2011-2014 годы : постановление Правительства Иркутской области от 29 нояб. 2010 г. № 239-пп.

3 Долгосрочная целевая программа «Модернизация здравоохранения Иркутской области» на 2011-2012 годы : постановление Правительства Иркутской области от 31 марта 2011 г. № 88/1-пп.

рождение и развитие художественных народных промыслов округа на 2011-2013 годы»1 указана задача «Обновить специальное техническое оборудование для возможности изготовления нового конкурентоспособного продукта (приобретение специального оборудования (ювелирного, столярного, швейного); компьютерного и мультимедийного оборудования; материальных запасов (ткани, кожа, мех, войлок, металл и т. д.))». Формулировка содержит не только задачу, но и мероприятия, и результат, планируемый при достижении указанной задачи.

2. Целевые показатели в части анализируемого комплекса ВЦП представлены общим списком и не соотнесены с конкретными целями и задачами, что затрудняет анализ и контроль их реализации. Например, в паспорте ВЦП «Актуализация минерально-сырьевой базы общераспространенных полезных ископаемых Иркутской области»2 отражено всего два показателя без привязки к решению какой-либо задачи или цели ВЦП: количество участков недр, выставляемых на аукционы, и доходность на 1 р. вложений.

3. Отдельные параметры ВЦП (цели, задачи, целевые показатели и мероприятия) дублируют друг друга либо ориентиры ДЦП.

1 Ведомственная целевая программа «Возрождение и развитие художественных народных промыслов округа» на 2011-2013 годы : приказ администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 22 окт. 2010 г. № 25-пр.

2 Ведомственная целевая программа «Актуализация минерально-сырьевой базы общераспространенных полезных ископаемых Иркутской области» : приказ Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области от 21 окт. 2010 г. № 105-мпр.

В итоге можно заключить, что в Иркутской области система целеполагания полноценно не функционирует, что подтверждается отсутствием связей между стратегическими целями, целями и программами, направленными на развитие территории (рис. 1). Данные обстоятельства, на наш взгляд, приведут к следующим отрицательным последствиям:

- неосуществимость определения реальной «стоимости» реализации целей;

- невозможность оценки степени достижения цели;

- размытость ответственности за результат.

Мы считаем, что на каждом уровне власти при разработке нормативных правовых документов стратегического планирования обязательно должно прослеживаться соответствие между стратегическими целями социально-экономического развития территории и тактическими (программными) целями социально-экономического развития территории. Так, соблюдение иерархической взаимосвязи основных документов стратегического планирования развития территории [1, с. 81] позволит соблюсти принцип целеполагания и выстроить сбалансированную систему стратегического планирования Иркутской области (рис. 2).

При этом, система управления региона должна представлять собой такую систему, при которой деятельность руководства региона, органов власти и подведомственных им учреждений увязана со стратегическими целями развития территории, имеющимися финансовыми ресурсами, и базироваться на принципах ответственности за результаты данной деятельности.

Рис. 1. Система стратегического управления регионом «Как есть» в разрезе ответственных

Рис. 2. Система стратегического управления регионом с учетом принципов целеполагания

Список использованной литературы

1. Маркова К. А. Актуальные проблемы восстановления системы стратегического планирования в Российской Федерации / К. А. Маркова // Известия Иркутской государственной экономической академии. — 2013. — № 1 (87). — С. 81-84.

2. Токарская Н. М. Особенности стратегического подхода к регулированию качества жизни населения / Н. М. Токарская, А. А. Марасанова // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права) (электронный журнал). — 2012. — № 4. — URL : http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=13867.

References

1. Markova K. A. Topical issues of strategic planning restoration in the Russian Federation. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii — Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2013, no. 1 (87), pp. 81-84 (in Russian).

2. Tokarskaya N. M., Marasanova A. A. Features of strategic approach to life quality regulation. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii (Baykalskiy gosudarstvennyy universitet ekonomiki i prava) (elektronnyy zhurnal) — Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy (Baikal State University of Economics and Law) (on-line journal), 2012, no. 4. Available at: http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=13867 (in Russian).

Информация об авторе

Маркова Кристина Анатольевна — аспирант, кафедра экономики и государственного управления, Байкальский государственный университет экономики и права, 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 1 1, e-mail: kristina. markova@mail. ru.

Author

Markova Kristina Anatolievna — PhD student, Department of Economics and Public Administration, Baikal State University of Economics and Law, 11 Lenin st., 664003, Irkutsk, Russia, e-mail: kristina.markova@mail.ru.