Международно - правовой режим Северного Ледовитого океана в условиях глобализации. Вероятные риски и угрозы национальной безопасности Российской Федерации в Арктике

Жудро И. С.

МЕЖДУНАРОДНО - ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СЕВЕРНОГО

ЛЕДОВИТОГО ОКЕАНА В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ.

ВЕРОЯТНЫЕ РИСКИ И УГРОЗЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В АРКТИКЕ

1. Уникальные природные особенности и хрупкость экологической системы Северного Ледовитого океана (далее - также СЛО) не позволяют приравнивать его вековые льды, воды и дно к морским пространствам Тихого, Атлантического или Индийского океанов.

Северный Ледовитый - по площади самый малый (около 4% от всей площади Мирового океана) и самый мелководный из всех океанов (средняя глубина составляет 1225 м). Около 40% площади СЛО имеет глубины меньше 200 м. Большую часть рельефа его дна занимают подводные окраины материков (до 70% площади дна), богатые ископаемыми ресурсами. Пространство СЛО, за исключением некоторых районов, покрыто льдами большую часть года, а его центральная часть - постоянно. [1, с. 546—551] Любое крупное загрязнение морской среды в Северном Ледовитом океане может стать экологической катастрофой, прежде всего, для прибрежных арктических стран и их населения. [9, с. 4] Эти особенности всегда учитывались в правовой политике арктических государств, в заключаемых ими соглашениях по разграничению и освоению полярных морских пространств. [10, с. 21-32] Арктические прибрежные страны (Россия, Канада, Дания, Норвегия, США) заинтересованы в эффективном правовом режиме СЛО, обеспечивающем защиту и сохранение морской среды, от состояния которой непосредственно зависимо благополучие этих стран.

2. Уникальные географические и климатические особенности Арктического региона в наибольшей степени получили свое отражение в таких источниках международного права как обычаи, то есть в многолетней правоприменительной практике самих арктических государств, получившей признание остальных стран. Именно в силу международных обычаев только пять прибрежных государств на протяжении веков осуществляют суверенитет над внутренними морскими водами и территориальным морем, а

также специальные права в своих «полярных владениях». В последние десятилетия обозначены и реализуется юрисдикция этих пяти государств в исключительных экономических зонах, а также суверенные права над районами их континентального шельфа и его недрами.

Международными обычаями, иными словами - обычными нормами или нормами международного обычного права (используя термин Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года), наряду с международными договорами и актами национального законодательства прибрежных государств, изначально предопределен правопорядок в СЛО.1 Вместе с тем процесс глобализации не обошел стороной и правовой режим СЛО. Его проявлением стали универсальные нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (далее - Конвенция 1982 года), способствующие интернационализации большей части морских пространств СЛО - прежде всего в интересах неарктических государств и их объединений, стремящихся получить равный с приполярными странами доступ к природным ресурсам и транспортному потенциалу региона.

3. К географическим и климатическим особенностям следует добавить еще одну, геополитическую, «уникальность» Северного Ледовитого океана. СЛО остается той частью Мирового океана, где Соединенные Штаты Америки не обладают военными и конкурентными преимуществами над остальными странами региона. На устранение именно этого «упущения» нацелен сегодня арктический вектор внешней политики Вашингтона, для которого характерно преувеличение значимости универсальных договорных норм глобального управления морехозяйственной деятельностью, в частности положений Конвенции 1982 года. При этом США не останавливает то обстоятельство, что такое преувеличение соответственно снижает роль обычных норм, защищающих, прежде всего, региональные интересы самих арктических стран, в числе которых - США. [8, с. 145-170]

Уже стало аксиомой, что ценность для американцев тех или иных международных институтов определяется их способностью обеспечивать лидерство США. Лежащие же в основе правового режима Арктики исторические и географические факторы отводят Соединенным Штатам

1 Венская конвенция 1969 г. гласит: «Нормы международного обычного права по-прежнему регулируют важнейшие вопросы международных отношений». Обычай в числе основных источников международного права определен в Статуте Международного Суда (Пункт 1 ст. 38).

отнюдь не лидирующую роль. США стали арктической державой менее 150 лет назад (Договор между Россией и Североамериканскими Соединенными Штатами об уступке Российских Североамериканских колоний заключен в Вашингтоне 18(30) апреля 1867 года). Для сравнения - первые упоминания о русских первопроходцах в Арктике относятся к XI веку. Права России на северные земли и прилегающие к ним моря закреплялись в указах русского царя 1616-1620 гг. русско-шведских договорах 1806 и 1826 гг., русско-американской конвенции 1824 г. [12, с. 184], особенно, в русско-английской конвенции 1825 г., формируя международные обычаи, которые сегодня легли в основу правового режима СЛО, в т.ч. в методологию разграничения его пространств (например, метод использования меридианных линий, сходящихся в точке Северного полюса).

США имеют самую малую протяженность побережья в СЛО (1700 км) [13], в то время как Российская Федерация унаследовала от СССР и Российской Империи самое протяженное арктическое побережье -22600 км, что само по себе имеет важнейшее правоустанавливающее значение. [1, с. 546-551]

Протяженность побережья является тем естественным географическим фактором, от которого зависит площадь морских пространств, исключительной экономической зоны, континентального шельфа с его недрами, а значит и конкурентные преимущества государства. Этим же географическим фактором определяется сила воздействия хозяйственной активности на морскую экосистему и, соответственно, степень влияния последствий такой активности на жизнедеятельность и здоровье прибрежного населения. Обладание самыми значительными запасами природных ресурсов и самыми протяженными судоходными трассами предопределило решающую роль и ответственность в вопросах управления Арктикой не Соединенных Штатов, а России.

Вполне закономерно, что американская линия на распространение «глобального» конвенционного режима в Арктике совпадает с позицией их союзников - Евросоюза и НАТО, стремящихся играть все более заметную роль в управлении Арктическим регионом. Известно, что Евросоюз намерен добиваться получения статуса наблюдателя в Арктическом совете -авторитетном региональном форуме, объединяющем восьмерку арктических стран - Россию, Канаду, Данию, Норвегию, США, Швецию, Финляндию,

Исландию. В качестве «ключевой основы для управления Северным Ледовитым океаном» («As key basis for the management of the Arctic Ocean») Европейский Союз рассматривает Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года. [14] Тот же подход отражен и в официальной позиции НАТО: «Конвенция ООН по морскому праву 1982 года является юридической основой, которая применяется к Северному Ледовитому океану». [21]

Целесообразность собственного присоединения к конвенционному режиму США оценивают по мере трансформации этого режима и поведения его участников. Позицию руководства США по этому вопросу назвать единой сложно, тем не менее, очевидно, что сегодня перевес на стороне выгод от неприсоединения к Конвенции 1982 года. [2, с. 133-137]

4. Россию называют в США главным конкурентом в Арктике. [18] В обновленной стратегии национальной безопасности США Россия из категории «партнеров» переведена в государства - «агрессоры». [22]

Объемы полезных ископаемых, которые скрывают недра всей Арктики, приобретают для Соединенных Штатов стратегическую важность по мере истощения его собственных минеральных ресурсов и усиления политической нестабильности в «традиционных» регионах нефтегазовых поставок (Персидский залив, Ближний Восток), а также открытия в результате климатических изменений новых арктических судоходных маршрутов, имеющих большое торгово-экономическое значение.2 Активно подогревая прогнозы освобождения ото льда всей поверхности СЛО, США с опорой на универсальные международно-правовые нормы отстаивают необходимость свободного судоходства в водных и ледовых арктических пространствах.

Вполне логичной в этой связи выглядит линия Вашингтона на ограничение возможностей нашей страны в Арктике.

Анонсируя повестку своего предстоящего двухлетнего председательства в Арктическом совете (2015-2017 гг.), американцы

2 По оценкам Геологической службы США, неразведанные запасы нефти и газа в регионе составляют приблизительно 90 млрд. баррелей нефти, 1,669 трлн. куб. футов природного газа и 44 млрд. баррелей газоконденсата, то есть около 30% от общего объема неразведанных запасов природного газа, 13% от нефти и 20% от газоконденсата. В целом в Арктике может находиться около 22% неразведанных мировых запасов углеводородов. Континентальный арктический шельф США содержит значительные запасы энергоносителей и минеральных ресурсов. По оценкам американских экспертов, экономический потенциал запасов углеводородов в принадлежащей США части арктического региона превышает 1 трлн. долл.

обозначают в качестве своих приоритетов мирную тематику сохранения Арктики:

- совершенствование режима добычи углеводородов и судоходства с учетом их долгосрочных последствий для экологии севера.

- снижение негативных последствий глобального потепления и повышения «устойчивости климата».

- улучшение условий жизни и работы населения арктических территорий и его адаптации к происходящим в регионе переменам.

Между тем, эти сугубо мирные инициативы Администрации США начинают звучать иначе в русле их практических шагов, направленных на срыв российских планов освоения Арктики, попыток внедрить в регион исключительно западные стандарты экологической безопасности, которым отвечают только собственные промышленные технологии (бурения морского дна, конструкции морских ледостойких стационарных платформ и пр.), в доступе к которым Россию ограничивают санкции, вводимые США и Евросоюзом.

В международно-правовой сфере США пытаются ограничить Россию рамками тех международных обязательств, которым сами следовать не собираются. Речь идет, прежде всего, об универсальных нормах Конвенции 1982 года, участницей которой Россия стала в 1997 году. «Запустив определенные механизмы по установлению единых «правил игры» в Мировом океане, Соединенные Штаты смогли распространить их на другие страны, оставаясь вне рамок тех ограничений, которые были им не выгодны, и принимали те, которые отвечали их интересам». [2, с.138]

Те положения Конвенции 1982 года, которые обеспечивают США свободный доступ к богатствам и транспортному потенциалу Арктического региона, - находят поддержку со стороны американского научно-экспертного сообщества, военного и политического руководства. Причем эта поддержка «направлена в большей степени не на защиту тех или иных национальных интересов, а на решение более приоритетной задачи - управления ресурсами и пространствами Мирового океана». Те же конвенционные положения, которые способны ограничить американское влияние в регионе, например, об использовании морских пространств в мирных целях, подвергаются попыткам пересмотра, например, путем официальных заявлений, толкований и пр. [2, с.138]

При этом следование других арктических стран положениям Конвенции 1982 года в отношении закрепления пределов своих суверенных прав и юрисдикции в СЛО рассматривается руководством США как ужесточение претензий на ресурсы Арктики, находящиеся вне зоны национальной юрисдикции. Что касается России, то её шаги по освоению арктических пространств трактуются исключительно в контексте наращивания военной мощи в Арктике. [15]

5. Жесткость своей линии на получение конкурентных преимуществ в Арктике США обосновывают наличием угроз для их национальной безопасности.

В Вашингтоне упор делается на обустройстве арктической военной инфраструктуры. Министр ВМС США Рэй Мабус считает, что «в складывающейся обстановке Соединенные Штаты должны взять на себя большую ответственность за безопасность региона и обеспечить здесь необходимое военное присутствие, а также высокую боевую готовность своих вооруженных сил для парирования любых угроз с арктического направления». [20] Пути решения указанных задач намечены в принятой в США в феврале 2014 г. «Дорожной карте ВМС для Арктики» на период до 2030 г. [23] — обновленной версии документа, который был впервые опубликован в 2009 г. По словам начальника военно-морских операций ВМС США адмирала Джонатана Гринерта, «новая «дорожная карта» формирует основу для подготовки военно-морских сил к эффективным действиям по отражению арктических угроз, закрепляя их ведущую роль среди видов вооруженных сил в обеспечении американских интересов в Арктике». [16] «Дорожная карта» предусматривает подготовку ВМС США к более активному участию в арктических операциях на ближайшую (20142020 гг.), среднесрочную (2020-2030 гг.) и долгосрочную перспективу (после 2030 г.). В регионе планируется наращивание высокотехнологичных средств разведки, наблюдения и связи, тылового обеспечения - в целях своевременного реагирования на возникающие угрозы. [23] На регулярной основе планируется проводить учения атомных подводных лодок США с целью отработки действий в ледовой обстановке. [17]

Делая такие заявления, официальные лица США не могут не учитывать, что Конвенция 1982 года позволяют её участникам вводить ограничения в отношении военной деятельности других государств в зонах собственной

юрисдикции и суверенных прав. Позицию США по этому вопросу отражают заявления, сделанные США в отношении собственного понимания таких конвенционных положений как «военная деятельность», «использование в мирных целях», «право мирного прохода» и др. [19] Соединенным Штатам, остающимся свободными от ограничений, вводимых правовым режимом Конвенции 1982 года, несомненно, выгодно следование этим ограничениям остальных государств. В той мере, в которой эту свободу смогут обеспечить именно те положения Конвенции 1982 года, которые ограничивают в правах её участников, США намерены использовать с максимальной эффективностью.

6. Остановимся на одном из таких положений Конвенции 1982 года -статье 76, вводящей 200-мильное ограничение национальной юрисдикции в отношении континентального шельфа - в пользу Международного района морского дна, чьи ресурсы объявляются «общим наследием человечества» (ст. 136 Конвенции). До 200-мильной границы, отсчитывая от исходных линий, исключительные права на недра морского дна принадлежат каждому прибрежному государству. Заинтересованное прибрежное государство вправе обосновать свои права на шельф за пределами 200 морских миль, представив данные о геологическом строении дна (толщина осадочных пород, степень максимального изменения уклона в основании континентального склона и пр.) в Комиссию по границам континентального шельфа (г. Нью-Йорк) - в целях получения положительных рекомендаций. Рекомендации Комиссии служат основанием для окончательного и обязательного для всех государств установления предела действия национальной юрисдикции. [3]

Конвенциия 1982 года ввела новый правовой институт «общее наследие человечества», что, однако, не сделало его нормой обычного международного права, и, следовательно, не наделила обязательной силой для государств, не присоединившихся к Конвенции, в т.ч. для США. [6] Это означает, что США не связаны каким-либо 200-мильным ограничением собственного щельфа в пользу района. Северный Ледовитый, как ни один другой океан, на своей сравнительно небольшой площади взаимно увязал интересы пяти государств (России, Канады, Дании, Норвегии, США), побережьями которых он полузамкнут. Создать в СЛО район «общего наследия человечества», самоограничив в его пользу пределы собственной

национальной юрисдикции, могут лишь все пять прибрежных арктических стран - в соответствии с едиными правилами. Очевидно, что результат таких действий, когда одно из государств не следует ограничениям, справедливым не будет.

Правовой режим «общего наследия человечества» не ограничивает США в их правах на шельф, вытекающих из положений Конвенции о континентальном шельфе 1958 года, участниками которой они по-прежнему являются. [4] «США как участник Конвенции 1958 г. вправе применять критерий эксплуатабельности, позволяющий им разрабатывать ресурсы своего шельфа вплоть до тех глубин, до которых это позволяют делать существующие у них технологии».[2, с. 73] В отличие от других прибрежных арктических стран, США смогут осуществить бурение в любой части дна Северного Ледовитого океана, за 200-мильным пределом, в т. ч. в районе «общего наследия человечества», не будучи признанными нарушителями международно-правовых норм. В стратегию национальной безопасности США введено новое положение о расширении доступа к «общим пространствам» (shared spaces), в том числе на море. [22]

Россия же, напротив, начиная с 1997 года, с момента ратификации Конвенции 1982 года, считает себя связанной обязательством статьи 76 о 200-мильном самоограничении арктического шельфа. На основании статьи 76 обратившись в 2001 году в Нью-Йоркскую комиссию, Россия первой из арктических государств инициативно обозначила в центральной части дна Северного Ледовитого океана, в своем полярном секторе, за пределами 200 миль, район «общего наследия человечества» (См. представление Российской Федерации в Комиссию по границам континентального шельфа 2001 года). [7]

Комиссия отказала России в положительных рекомендациях. Тем не менее, представленная на официальном сайте ООН схема продолжает демонстрировать район морского дна площадью 330 тысяч квадратных километров как объявленный общедоступным и находящийся вне российской юрисдикции (см. Схему).

Схема. Данные, представленные Россией в Комиссию по границам континентального шельфа 20.12. 2001 г.: буквой «А» обозначен район «общего наследия человечества», адаптировано из источника: официальный Интернет-сайт ООН. [7]

Не допустить пространственных уступок и создания конкурентных преимуществ другим государствам при определении внешних границ континентального шельфа - задача, поставленная в утвержденной Президентом Российской Федерации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации (п. 29, пп. «г»). [11] «Под недопустимыми для России пространственными уступками следует понимать создание в центральной части Северного Ледовитого океана международного района морского дна -«общего наследия человечества....[5, с. 76] Ухудшение правовых условий деятельности наступит для России в случае ... одностороннего самоограничения российского арктического шельфа по критериям статьи 76 Конвенции 1982 года - в условиях, когда США такое самоограничение не осуществляют». [5, с. 75]

Сегодня, когда упомянутой Стратегией (п. 11, пп. «з») предписано готовить повторное представление в Нью-Йоркскую Комиссию, [11] необходимо учитывать, что в Арктике формируются риски не только пространственных уступок и ухудшения условий хозяйственной

деятельности России, но и непосредственные угрозы её военной безопасности. Нынешняя линия США в отношении России не позволяет рассчитывать на то, что американцы откажутся от возможности разместить средства своей военной инфраструктуры в непосредственной близости от наших северных рубежей - в стратегически важной для России центральной части СЛО, которая уже обозначена на картах ООН как район «общего наследия человечества».

С учетом откровенно «антироссийской» направленности современной политики США, НАТО и Евросоюза представляется, что отечественная позиция 1997 года в отношении международно-правового закрепления прав на арктические пространства не вполне отвечает актуальным рискам и угрозам, а поэтому нуждается в модернизации. Причем такая модернизация должна осуществляться с опорой на международные обычаи как правовые источники, в наибольшей степени учитывающие исторические правооснования и естественно-географические преимущества России в Арктике.

Литература:

¡.Географический энциклопедический словарь. — М.: Советская энциклопедия, 1986., Физическая география материков и океанов / Под общей ред. А.М.Рябчикова. М.: Высшая школа, 1988.

2.Гудев П.А. Конвенция ООН по морскому праву: проблемы трансформации режима. Библиотека института мировой экономики и международных отношений. Москва, ИМЭМО РАН 2014. С. 133-137.

3. Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, Бюллетень международных

договоров. 1998. № 1. С. 3-168.

4. Конвенция о континентальном шельфе 1958 года, Сборник действующих

договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXIII. - М., 1970. С. 101-105.

5.Николаев А.Н., Пещуров И.С. Правовые возможности предотвращения потери Россией высокоширотного участка арктического шельфа. Современные производительные силы. М., СОПС, № 1/2014, С. 76.

6.Носиков А.Н. Современные тенденции развития правового режима Международного района морского дна. - Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. - М.: МГИМО(У) МИД РФ, 2010 [Электронный ресурс]: Официальный сайт МГИМО(У) МИД России. URL: www.mgimo.ru/files2/y09_2010/163836/autoref_nosikov.doc.

7. Официальный Интернет-сайт ООН.

URL: http: /

/www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/RUS_CLCS_01_2001_L0

S_2jpg

8. Пещуров И.С. Режим дна Северного Ледовитого океана согласно

международному обычному праву. Московский журнал международного права. 3/2014/95, С. 145-170.

9. Предложения к дорожной карте развития международно-правовых основ

сотрудничества России в Арктике. Российский совет по международным делам. Гл.редактор член-корреспондент РАН И.С.Иванов. М. 2013. С.4.

10. Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике. Заключено в г. Кируна 15 мая 2013 г, Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике. Заключено в г. Нууке 12 мая 2011 г., Бюллетень международных договоров. 2013. № 9. С. 21-32.

11. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утв. Президентом Российской Федерации 8 февраля 2013 г. Пр-232).

12. Эфендиев О.Ф. Арктические воды. - В кн. «Современное международное морское право. Режим вод и дна Мирового океана». Отв. ред. М.И. Лазарев. М. 1974. С. 184.

13. Coastline of the United States. URL: http:www.infoplease.com/ipa/A0001801.html#ixzz3JL2rCeWv.

14. European Commission High Representative of the European Union for Foreign Affaires and Security Policy. Brussels. 26.06.12. Join (2012) 19 Final. Joint Communication to the European Parliament and the Council. Developing a European Union Policy towards the Arctic Region: progress since 2008 and next steps. / Цит. по: Предложения к дорожной карте развития международно-правовых основ сотрудничества России в Арктике. Гл. ред. И.С. Иванов. М. 2013. С. 5.

15. Isnina V. Military Challenged by Changing Arctic Landscape // National Defense. 2014. February. URL: http://www.nationaldefensemagazine.org.

16. Navy Realeses Updated Plan for Future Arctic Readiness // America's Navy. 2014. February 24. URL: http://www.navy.mil.

17. Navy sends pair of attack submarines into Arctic for ice training // Anchorage Daily News. 2014. March 20. URL: http://www.adn.com.

18. Rosenberg E., Titley D., Wiker A., Arctic 2015 and Beyond: A strategy for U.S. Leadership in the High North // Center for a New American Security. 2014. December. URL: http://www. cnas.org.

19. Senate Executive Report, 110th Congress, 1st Session, Exec. Rpt. 110-9 (December 19, 2007). - P. 11-12, 19 [Электронный ресурс]: Office of General Counsel National Oceanic AND Atmospheric Administration URL: http://www.gc.noaa.gov/documents/UNCL0S-Sen-Exec-Rpt-110-9.pdf.

20. Smith R. Russia Builds a New Navy to Dominate the Arctic Oceans // The Montley Fool. 2014January 19. URL: http://www.fool.com.

21. Speech by NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer on Security Prospects in the High North. NATO. 29.01.09. / Цит. по: Предложения к дорожной карте развития международно-правовых основ сотрудничества России в Арктике. Гл. ред. И.С. Иванов. М. 2013. С. 5.

22. The White House Blog. President Obama's National Security Strategy in 2015: Strong and Sustainable American Leadership. URL: http://www.whitehouse.gov/blog/2015/02/06/presidents-obamas-national-security-strategy-2015-strong-and-sustainable-american-le.

23. U.S. Navy Arctic Roadmap. 2014-2030 // U.S. Department of the Navy. 2014. February. URL: http://www.usni.org.