Становление системы органов принудительного исполнения судебных решений в России

Воронов Е.Н.,

канд. ист. наук, доцент кафедры теории и истории государства и права

Курского государственного университета

СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ В РОССИИ

Исходя из особенностей организации деятельности органов принудительного исполнения актов правосудия в России, а также их места в механизме государства, в истории становления этого института, можно выделить пять периодов: XI — XVII вв., XVIII — середина XIX в., 1864—1917 гг., 1917—1997 гг., 1997 г. — современность.

Первое упоминание о такого рода структурах относится еще к временам «Русской правды» (XI в.). Должностных лиц, осуществляющих принудительное исполнение, тогда называли «вирник», «мечник», «ябедник», «детский»1. Примерно с середины XIII в. при судах появляются приставы2. До начала XVIII в. в России складывается судебная модель организации деятельности по принудительному исполнению актов правосудия.

Согласно нормативным документам того времени приставы являлись судебными чиновниками, обеспечивающими функционирование суда и исполнявшими судебные решения, причем на должность они могли как назначаться, так и избираться для совершения отдельных исполнительных действий3. Тогдашняя модель имела свои явные преимущества, так как в связи с отсутствием единой судебной системы каждое судебное учреждение имело собственные структуры, выполнявшие его решения. Причем с XVI в. приставы чаще стали занимать свои должности на профессиональной основе, что значительно улучшало качество принудительного исполнения4.

Второй период начинается реформами Петра I, затронувшими сферу правосудия и исполнения решений судов. Специализированные органы принудительного исполнения были упразднены, и их полномочия перешли в основном к административным учреждениям. Позднее данный вид деятельности стала осуществлять полиция5.

Переход к административной модели организации принудительного исполнения судебных решений привел к существенному кризису данного

1 Российское законодательство Х—ХХ вв. Т. 1. М., 1984. С. 64.

2 Захаров В.В. Институт судебных приставов в дореволюционной России (1864—1917). Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 15.

3 См, например: Псковская судная грамота. Ст. 67, 74, 93; Судебник 1550 г. Ст. 47 и др. // Российское законодательство Х-ХХ вв. М., 1985. Т. 1. С. 331-342. Т. 2. С. 182.

4 См.: Соборное уложение 1649 г. Гл. Х // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 2. М., 1985. С. 344-380.

5 См.: Устав благочиния 1782 г.// История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы/ под ред. В.М. Курицына. М., 1998. С. 9-15.

вида правоохранительной деятельности. Как указывает К.И. Малышев, имея массу других функций, полицейские не спешили совершать исполнительные действия. «Взыскания тянулись целые годы и десятки лет, вызывая огромную переписку между инстанциями и ведомствами, стоявшими особняком друг от друга»1. Суд не имел практически никакого влияния на процесс исполнения собственных решений.

Судебная реформа 1864 г. положила начало третьему этапу развития органов принудительного исполнения. Разработчиками реформы был учтен предыдущий отрицательный опыт организации исполнительного производства, когда этот вид деятельности осуществлялся неспециализированными органами — полицией, и избрана судебная модель организации принудительного исполнения актов правосудия. Было принято решение о создании специализированных органов при суде — судебных приставов.

Учреждение судебных установлений (далее — УСУ) 1864 г. определяло порядок назначения судебных приставов, устанавливало требования, предъявляемые к ним, их права и обязанности, ответственность, организацию2. Согласно ст. 297 УСУ, должности судебных приставов учреждались при кассационных департаментах Правительствующего Сената, при судебных палатах и при окружных судах. Законом предполагалось введение должности приставов и при съездах мировых судей (ст. 60 УСУ). Исполнительные действия осуществлялись приставами, состоящими при окружных судах и съездах мировых судей, так как судебные палаты и Сенат были апелляционной и кассационной инстанциями. Контроль над деятельностью судебных приставов осуществлял суд, при котором они состояли. Однако в соответствии со ст. 925 Устава гражданского судопроизводства, суд не обязан был наблюдать за ходом принудительного исполнения3.

Итак, судебная власть вновь получила возможность принуждать к исполнению собственных решений, хотя при недостатке судебных приставов председатели судебных мест могли поручать совершение исполнительных действий и чинам полиции (ст. 310 УСУ).

Нельзя не заметить сходства данной модели с допетровским периодом развития отечественных органов принудительного исполнения. Ее достоинства были неоспоримы, так как судебная система после 1864 г. строилась в основном не по сословному, а по территориальному принципу, и приставы были максимально приближены к месту исполнения. За каждым из них закреплялся отдельный участок, где он мог осуществлять исполнительные действия. Следует также отметить, что свою деятельность пристав выпол-

1 Малышев К.И. Курс гражданского процесса. Т. 2. СПб., 1875. С. 70.

2 См.: Свод законов Российской империи. Т. XVI. Ч. 1. СПб., 1912. С. 50-54.

3 Там же. С. 210.

нял на постоянной основе, а для ее замещения предъявлялись специальные требования1.

Четвертый период развития органов принудительного исполнения начинается с 1917 г. Советское государство, по сути, восприняло дореволюционную судебную модель организации принудительного исполнения, однако внесло в нее ряд существенных процессуальных изменений. При народных (районных) судах образовывались должности судебных исполнителей. Их организационно-правовой статус регламентировался в основном законодательством о судоустройстве, а также гражданско-процессуальным законодательством2.

Основным процессуальным изменением статуса судебного исполнителя в отличие от пристава была его полная зависимость от суда при осуществлении исполнительного производства. Например, согласно ст. 265 ГПК РСФСР 1923 г., они были не вправе отлагать или прекращать исполнение, иначе как по специальному определению суда или по заявлению взыскателя. Решение о предоставлении должнику времени для добровольного исполнения также принимал суд (ст. 260 ГПК РСФСР 1923 г.). Характеризуя правовой статус органов принудительного исполнения того времени, некоторые исследователи приходили к выводу, что их деятельность более всего напоминала работу судьи только в специальной заключительной стадии процесса — исполнении решений3.

Такое положение судебного исполнителя при переходе России к рыночной экономике в начале 90-х гг. негативно отразилось на всем процессе принудительного исполнения. Увеличение гражданского оборота поставило судебную систему в сложные условия. Высокая нагрузка на районных судей не давала им возможности эффективно руководить судебными исполнителями, последние также были перегружены. В итоге в 1992 г. по всем видам исполнительных документов было взыскано 41,6% от сумм, подлежащих взысканию, а в 1996 г. этот показатель составил всего 26,3%4.

Пятый этап развития органов принудительного исполнения судебных актов начинается в 1997 г. принятием Законов «О судебных приставах»

1 См.: УСУ. Ст. 299-303.

2 См., например: Положение о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г.// Собрание узаконений РСФСР (далее — СУ РСФСР). 1922. № 78. Ст. 764; ГПК РСФСР от 10 июля 1923 г.// СУ РСФСР. 1923. № 46-47. Ст. 478; ГПК РСФСР от 11 июня 1964 г.// Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407; Закон от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР»// Ведомости Верховного Совета РСФСР.1981. № 28. Ст. 976.

3 Вольфсон Ф. Обжалование действий судебных исполнителей // Сборник статей и материалов по гражданскому процессу за 1922-1924 гг./ под ред. С. Ирушницкого. М., 1925. С. 257.

4 Федоров П.Ю. Организационно-правовые основы деятельности службы судебных приставов. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 22.

и «Об исполнительном производстве»1. Согласно концепции реформы суды избавлялись от несвойственной им функции — исполнения собственных решений2. При Минюсте образовался Департамент судебных приставов, который в 2004 г. был преобразован в Федеральную службу судебных приставов (далее — ФССП)3. То есть органы принудительного исполнения актов правосудия перешли под юрисдикцию исполнительной власти. В Российской Федерации, таким образом, формируется административная модель организации деятельности по принудительному исполнению судебных решений.

Но стоило ли разрушать складывающуюся десятилетиями, а если учесть дореволюционный опыт, то и столетиями, судебную модель? Вопрос о не-свойственности судебной власти исполнения собственных решений является дискуссионным. Как отмечает академик М.Н. Марченко, единого определения судебной власти еще не сложилось, и многие исследователи наделяют ее функцией исполнения4. Может быть, следовало модернизировать уже сложившуюся судебную модель принудительного исполнения, наделить судебного исполнителя большей самостоятельностью, вместо того чтобы создавать новую службу?

На сегодня ФССП представляет собой довольно сложную и громоздкую структуру. Ее центральный аппарат включает девять управлений5, на уровне субъектов действуют 82 региональных управления, структура которых практически идентична центральному аппарату6. Штат службы составляют 62 033 человека, из которых судебных приставов-исполнителей — 24 5447. Все это — дополнительные расходы бюджета.

Плюсом реформы принудительного исполнения 1997 г. было разделение приставов на две категории: судебных приставов-исполнителей и судеб-

1 Федеральный закон (далее — ФЗ) от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»// Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3590; ФЗ от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.

2 Пояснительная записка к проектам Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» // СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 42. Ст. 4111.

4 См.: Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2007. С. 8; Изва-рина А.Ф. Судебная власть в Российской Федерации: содержание, организация, формы. Ростов н/Д., 2005. С. 224.

5 См.: Структура центрального аппарата Федеральной службы судебных приставов <Шр:// www.fsspгus.гu/default.asp?RID=2&mid=3724>

6 См., например: Структура аппарата Управления ФССП по Курской области// < http://www. fssp.k46.ru>

7 Обобщенные данные ведомственной статистической отчетности за 12 месяцев 2007 г. <http://www.fsspгus.гu/default.asp?RID=38>

ных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (далее — судебные приставы по ОУПДС). Однако должности приставов по ОУПДС могли быть созданы и при суде. Тем более что судейское сообщество уже обращалось к законодателю с предложением передать этих приставов в ведение Судебного департамента1.

Модернизация судебной модели принудительного исполнения путем сохранения судебных исполнителей при районных судах и создание таких должностей при арбитражных судах субъектов РФ могла бы значительно сократить государственные затраты на создание новой структуры. К тому же эффективность ФССП, несмотря на десятилетнюю историю, до сих пор оставляет желать лучшего: на практике исполняется чуть более половины судебных актов2. Последнее обстоятельство вызывает необходимость дальнейшего реформирования организации данного вида деятельности.

В этой связи отдельные исследователи высказываются за упразднение ФССП и полную или частичную приватизацию исполнительного произ-водства3. Однако это вряд ли станет выходом. Во-первых, в связи с низким уровнем жизни в России, значительная часть граждан не сможет позволить себе частного пристава. Во-вторых, упразднение ФССП вновь выведет принудительное исполнение на нулевой уровень, что может привести к кризису всего механизма судебной власти.

Действующая модель организации принудительного исполнения имеет и целый ряд преимуществ. Подразделения ФССП действуют на всей территории РФ. Налажено взаимодействие между ее региональными управлениями в рамках исполнительного производства. Внутри каждого территориального управления предусматриваются отделы по розыску должника и его имущества, информационные отделы. Судебные приставы по ОУПДС осуществляют силовую поддержку приставу-исполнителю. Продолжается совершенствование законодательства об исполнительном производстве4, которое наделило последнего существенными полномочиями и еще более освободило от опеки суда. Значительно расширен круг мер принудительного исполнения, вплоть

1 См.: Серков П. Судебных приставов передать в штат судебных департаментов// Российская юстиция. 2000. № 11.

2 См: Обобщенные данные ведомственной статистической отчетности за 12 месяцев

2007 г.

3 См., например: Кузнецов Е.Н. Французская модель исполнения: позитивный правовой опыт для России?// Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 9. С. 43; Ярков В.В. Небюджетная организация исполнительного производства: за и против// Актуальные проблемы гражданского права и процесса: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Вып. 1/ отв. ред. Д.Х. Валеев, М.Ю. Челышев. М., 2006.

4 1 февраля 2008 г. вступил в действие ФЗ от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Российская газета. 2007. 6 октября.

до ограничения права должника на выезд за пределы РФ1. ФССП имеет возможность привлекать нарушителя законодательства об исполнительном производстве к административной и уголовной ответственности2.

Нахождение Службы в рамках исполнительной власти упрощает ее интеграцию с иными административными органами. Это может решить отдельные проблемы ФССП, например связанные с нагрузкой судебного пристава-исполнителя3. Его исключение из некоторых исполнительных действий способствует увеличению эффективности исполнительного производства. Так, интеграция ФССП с Федеральной миграционной службой и Федеральной пограничной службой позволяет практически без участия судебного пристава-исполнителя осуществлять выполнение юрисдикционных актов. В Петербурге, например, за пять месяцев 2007 г. ФССП направила 573 поручения об ограничении выезда за границу, 63 человека после этого погасили свои долги, шестеро были задержаны на границе4. Расширяется взаимодействие ФССП с органами внутренних дел, которые по необходимости оказывают приставам-исполнителям силовую поддержку, совершают некоторые исполнительные действия: розыск должника, ребенка5.

Однако довольно существенной остается проблема информационного контакта между ведомствами. Партнеры ФССП не имеют возможности оперативного доступа к информационной базе Службы, переписка иногда длится месяцами, что отрицательно сказывается как на интересах взыскателя, так и должника, выполнившего свои обязательства. Выходом из положения должно стать создание единой межведомственной информационной базы данных, в которую необходимо включить и информацию о должниках.

1 См.: Российская газета. 2007. 6 октября.

2 См.: УПК РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ. Ст. 151// Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921; 2007. № 49. Ст. 6033; КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. Ст. 17.8, 17.14, 17.15// Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2007. № 41. Ст. 4845.

3 Средняя нагрузка на одного пристава-исполнителя только по возбужденным в 2007 г. исполнительным производствам составила около 1 155 исполнительных производств.

4 Официальный сайт ФССП РФ <http://www.fssprus.ru> (последнее посещение — 5 сентября

2008 г.)

5 См.: ФЗ от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Ст. 62, 65.