Местное управление и местное самоуправление в дореволюционной России

УДК 342.25

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

© Выштыкайлова А. А., 2010

Настоящая статья посвящена характеристике дуалистической модели местного самоуправления, сложившейся в России в конце XIX — начале XX вв. На примере трансформации системы земского самоуправления демонстрируется соотношение категорий местного управления и самоуправления.

Ключевые слова: земское самоуправление; дуализм местного самоуправления; теории самоуправления; история местного самоуправления.

Очевидное несовершенство действующей системы местного самоуправления в России предопределяет необходимость поиска оптимальных способов организации и функционирования местной власти как уровня публичной власти, наиболее близкого к населению. Активные попытки законодателей, предпринимаемые для продвижения конституционной модели местного самоуправления, встречают ряд объективных причин, препятствующих построению сбалансированной и логичной системы управления, в рамках которой органы самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы местного значения.

Одной из таких причин является недостаточное изучение и использование богатого исторического опыта функционирования местного самоуправления в условиях российской действительности. Обращение к дореволюционному периоду в истории местного самоуправления в России (вторая половина XIX в. — 1917 г.) позволяет выявить предпосылки формирования оригинальной российской традиции местного самоуправления, актуальность использования которой сохраняется и поныне.

Вопрос о соотношении категорий «местное управление» и «местное самоуправление» остается в юридической науке дискуссионным. Внимание исследователей привлекает не столько этимологическая составляющая данных понятий и их логическая связь, сколько правовое содержание каждой категории и их взаимообусловленное существование в системе публичного управления. Полагаем, что рассматриваемый вопрос неотъемлемо связан с давним

спором о месте самоуправления в системе публичного управления, а также о государственной или общественной природе местного самоуправления.

Следует отметить, что для России, государства с традиционно высокой степенью централизации государственного управления, сама идея местного самоуправления изначально позиционировалась либо как чуждая, противоречащая самой сути власти, либо как разновидность власти государственной. В этом отношении наблюдается значительное расхождение с европейской традицией, изначально строившей государственную власть на прочном фундаменте местного управления.

Интересным является научное исследование Н. Э. Шишкиной [1], посвященное данному вопросу. Осуществленное на примере зарубежных стран, оно, бесспорно, является актуальным и в контексте российской модели местного управления и самоуправления. Последовательно доказывая нетождественность местного управления и местного самоуправления, Н. Э. Шишкина приводит следующие отличительные признаки местного управления:

1) формирование органов «сверху» и назначаемость должностных лиц;

2) централизация органов, единая вертикаль и строгая иерархия администраторов;

3) отсутствие самостоятельности в решении местных дел, подконтрольность;

4) наличие полномочий двух видов: осуществление общегосударственных мероприятий и управление местными делами;

5) единая бюджетная схема, сметное финансирование.

Соответственно, органам местного самоуправления свойственны:

1) выборность;

2) относительная децентрализация;

3) самостоятельность в решении переданных в их ведение вопросов, имеющих местное значение.

Указанный перечень можно дополнить еще и относительной финансовой независимостью органов местного самоуправления, т. е. возможностью не только самостоятельно решать вопросы местного значения, но и реально быть способными это делать (как того требует статья 3 Европейской хартии местного самоуправления).

При наличии всех перечисленных признаков складывается «идеальная» модель местного самоуправления, классическое воплощение общественно-хозяйственной теории самоуправления.

Как известно, основой теории свободной общины, затем трансформировавшейся в общественно-хозяйственную теорию самоуправления, является признание естественного права общины на самостоятельное ведение собственных хозяйственных дел, не допуская вмешательства в них государства. В. И. Фадеев выделяет следующие основополагающие начала организации местного самоуправления, характерные для данной теории [2]:

1) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

3) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

4) органы местного самоуправления — органы общины, а не государства;

5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, а должны следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Напротив, согласно государственной теории самоуправления, самоуправление — это всего лишь форма государственного управления, при которой все дела в стране имеют государственную природу, и некоторые из них более эффективно решать на местном уровне.

Безусловно, обе теории имеют право на существование. Однако, как показывает

практика, в современной России законодательной мыслью в большей степени были восприняты положения общественной теории местного самоуправления, закрепившие местное самоуправление как разновидность публичной власти, не являющейся государственной (ст. 12 Конституции Российской Федерации).

Полагаем, что следование принципам одной из этих теорий предопределяет формулу государственного управления. Пропорциональное соотношение управления и самоуправления, этих тесно связанных между собой категорий, функционирующих в рамках одного государства, определяет его конституционно-правовой облик.

Право является непосредственным отражением жизни общества, и потому совершенно естественно наличие смешанных форм самоуправления, при которых вышеуказанные признаки причудливо переплетаются, образуя новый правовой механизм, так называемую «дуалистическую» модель местного самоуправления. В продолжение государственной теории самоуправления, «дуализм» органов местного самоуправления предопределяется сочетанием признаков управления и самоуправления.

Весьма интересным в исследовании процесса взаимоотношений рассматриваемых категорий является дореволюционный период местного самоуправления в России (вторая половина XIX в. — 1917 г.). Большинство ученых связывают с указанным периодом зарождение местного самоуправления в России.

В дореволюционной России сторонниками общественной теории самоуправления выступали такие известные юристы-госу-дарствоведы, как В. Н. Лешков, А. И. Ва-сильчиков, отстаивавшие право местного самоуправления на самостоятельность в своей, особой сфере деятельности. В сочинении «О самоуправлении» [3] А. И. Ва-сильчиков осуществил попытку определить условия, при которых народ мог бы пользоваться правами, полученными в ходе земской реформы конца XIX в., и реформа принесла бы ожидаемые плоды. Изучая историю самоуправления других стран, преимущественно Англии, Васильчиков определяет самоуправление «как участие народа в местном внутреннем управлении». Существенным элементом самоуправления Василь-чиков признает полную самостоятельность местных органов, в пределах закона. Эта

самостоятельность образуется постепенно из трех обстоятельств:

1) стремление к тому, чтобы налоги и повинности, устанавливаемые центральной властью, раскладывались на местах по соображениям местных жителей;

2) поручение самого расходования земских сборов местным земским органам;

3) передача местным органам контроля над раскладкой и расходованием сборов, а также судебных функций.

Именно со стороны последователей общественной теории самоуправления земская реформа конца XIX в. наиболее подвергалась критике за нечеткость полномочий органов самоуправления, установленных законом, за обширные возможности вмешательства центральной власти в дела самоуправления.

Государственную теорию самоуправления поддерживали такие юристы дореволюционной России, как А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский, Б. Н. Чичерин.

В научных статьях В. П. Безобразова, изданных в 1882 г. в книге «Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть», отстаивается мысль о необходимости органической связи местного самоуправления со всей системой управления государством и придания органам самоуправления «правительственной власти» [4]. По мнению Б. Н. Чичерина, необходимо, чтобы «все управление составляло одну стройную систему», а централизацию управления он признавал «жизненною необходимостью в обществе, расшатанном анархическими страстями, где первая потребность состоит в восстановлении власти» [5].

В этом отношении Б. Н. Чичерин критически подошел к взглядам французского историка Алексиса де Токвиля, чьи работы «Демократия в Америке» и «Старый порядок и революция» были опубликованы в то время в России и нашли много сторонников. По Токвилю, категоричному противнику централизации, мудрость государственной власти США состояла в «возведении преград революции», т. е. в создании новой системы управления страной, признаком которой является «чрезвычайная децентрализация», отождествляемая с самоуправлением [6].

В итоге общественная мысль дореволюционной России о местном управлении и самоуправлении воплотилась в концепцию

земской реформы, сформулированную Комиссией о губернских и уездных учреждениях под председательством П. А. Валуева. Будучи министром внутренних дел, П. А. Валуев разделял позицию большинства представителей либеральной бюрократии о единстве управления и децентрализации, а также считал необходимым усилить вертикаль власти: «Неуместные притязания стеснить права и влияние высшего правительства должны быть устранены» (из предложений и проектов П. А. Валуева по вопросам внутренней политики, 1862—1866 гг.) [7].

Земская реформа 1864 г. была призвана сформировать в России местное самоуправление, основанное на принципах выборности и самофинансирования. Однако, как отмечают В. И. Васильев и А. Н. Костюков, местное самоуправление «изначально оказалось проникнуто дуализмом, базирующимся на противопоставлении правительственного и земского начал» [8]. Используя приведенную выше методику выявления признаков управления и самоуправления, попытаемся расшифровать формулу «дуалистической» модели земского самоуправления и ответить на вопрос о том, было ли оно действительно самоуправлением.

Итак, в соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовым положением от 16 июня 1870 г., создавались земские и городские самоуправленческие учреждения: земские собрания и земские управы; городские думы и городские управы. Земские собрания и городские думы являлись выборными органами, избиравшими соответствующие исполнительные органы — земские и городские управы. Избирательная система была сословной и имела в основе имущественный ценз. Земские и городские органы самоуправления имели установленную компетенцию по заведованию местными хозяйственными делами и в пределах своих полномочий действовали самостоятельно. Они не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям (за исключением наемных земских служащих, получавших вознаграждение). Контрольные полномочия правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернатора были регламентированы законом. Законодательством предусматривалось право губернатора в течение семи дней, а министра внутренних дел — в двух-

месячный срок, опротестовать постановление земских органов и таким образом приостановить его исполнение. В свою очередь, земские учреждения могли приносить жалобы в Сенат на распоряжения губернатора.

Таким образом, на первый взгляд, опыт организации местного самоуправления в условиях самодержавной монархии удался, несмотря на отдельные проблемы в реализации реформы. На местах действовали две системы управления: государственное управление и земское, городское самоуправление. При этом последнее имело характерные признаки местного самоуправления, в традиционном его понимании, хотя и сочеталось с присутствием значительного государственного контроля и судебного надзора.

В период контрреформ Александра III бюрократический контроль за деятельностью земств существенно усилился. В результате пересмотра правовой базы земского самоуправления и издания новых Положения о губернских и уездных земских учреждениях (1890) и Городового положения (1892), либеральные уступки, сделанные обществу в период реформ, были ограничены. Принцип выборности при введении новой избирательной системы искажался, не допускалось проникновение в состав выборных органов «неблагонадежных» лиц, значение сословного начала увеличивалось. Широкие полномочия предоставлялись губернаторам: право надзора не только за законностью, но и за правильностью действий земских учреждений; право проводить ревизии земских управ и всех земских учреждений; право останавливать исполнение постановлений земского собрания; право решения вопросов о подведомственности дел земству, т. е. о том, какие дела следует считать местными, а какие нет; утверждение членов управ и представление на утверждение министру внутренних дел кандидатур председателей губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов; согласование принятия на службу в земские и городские органы лиц, служащих по найму и т. д.

Существенные изменения претерпела земская выборная служба, получив государственный характер (ст. 124 Положения 1890 г.). Члены земской управы считались состоящими на государственной службе и имели право на чинопроизводство и на ношение мундира и орденов. Деятельность гласных теперь носила характер обязатель-

ной службы, и лица, уклоняющиеся от присутствия на собрании без уважительных причин, могли быть подвергнуты замечаниям и штрафу (ст. 59, 60 Положения 1890 г.).

Для усиления административного надзора за деятельностью земств были учреждены специальные институты: губернские по земским делам присутствия и земские участковые начальники.

В целом, органы земского самоуправления приближались по своему правовому статусу к местным органам государственной власти, теряя остатки самостоятельности. Провозглашенное местное самоуправление в контексте развивающейся государственной теории самоуправления становилось местным управлением. Многие дореволюционные ученые считали, что местное самоуправление и самодержавие несовместимы (С. Ю. Витте), а органы местного самоуправления есть государственные органы (Н. И. Лазаревский). Юрист Н. М. Корку-нов так оценивал нововведения конца XIX в.: «Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начал новое “Положение” не установило. Только равновесие прежнего, последовательно выдержанного, дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело» [9].

Окончательное упразднение дуализма земского и городского самоуправления произошло вследствие преобразований Временного правительства. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, которому передавалась власть на местах [10]. Волостные, уездные и городские гласные избирались на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уездными и городскими думами. Земские и городские собрания формировали управы (исполнительные органы) самостоятельно, без утверждения кандидатур извне. Государственный надзор за деятельностью земств сохранился и осуществлялся комиссарами Временного правительства. Однако пределы данного контроля были строго регламентированы и не допускали произвола со стороны правительственных органов.

Анализируя данный период, В. И. Васильев делает следующий вывод: «...Временное правительство... двигалось в сторону общеевропейских стандартов, ...стремясь в

меру возможного к демократизации управления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые государственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей» [11].

Учитывая изложенное, «вечная» проблема противостояния государственной власти и местного самоуправления как никогда ярко продемонстрирована на примере судьбы земского самоуправления в дореволюционной России. Допустимо предположить, что дуализм местного самоуправления, т. е. сочетание признаков управления и самоуправления, является исконной чертой русского самоуправления, отголоски которого имеют место и в современной России. ^

1. Шишкина Н. Э. Местное управление и местное самоуправление (практика зарубежных стран). Иркутск, 1993. С. 5—9.

2. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. 3-е изд., пе-рераб. и доп. М. : ТК Велби ; Проспект, 2006. С. 50.

3. Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских общественных учреждений. СПб., 1871. Т. 1—3.

4. Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Государство и общество: управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

5. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки.

Ч. 1. М., 1894. С. 381, 382.

6. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1873. С. 72, 127.

7. Морозова Е. Н. Разработка проектов земской реформы в Комиссии о губернских и уездных учреждениях под председательством П. А. Валуева // Земское самоуправление в России, 1864—1918 : в 2 кн. / [отв. ред. Н. Г. Королева] ; Ин-т рос. истории РАН. М. : Наука, 2005. С. 149.

8. Муниципальное право России : учебник / под ред. А. Н. Костюкова. М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2007. С. 96.

9. Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 537.

10. Веселовский Б. Б. Земство и его новое устройство. СПб., 1917. С. 23.

11. Васильев В. И. Муниципальное право России : учебник. М. : ЗАО Юстицинформ, 2008. С. 86.

Local Administration and Local Self-government in Pre-revolutionary Russia

© Vyshtykaylova A., 2010

The article deals with the characteristic of Russian local self-government duel model in XIX-XX c. Local administration and local self-government correlation is demonstrated with help of Zemsky self-government system transformation.

Key words: zemsky self-government; local selfgovernment duelism; local self-government theories; history of local self-government.