Запреты в административном праве

А.П. Шергин

Шергин Анатолий Павлович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник

ВНИИ МВД России

Запреты в административном праве1

Признание и закрепление в Конституции Российской Федерации норм, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, их гарантированность свидетельствуют о становлении демократического правового государства. Вместе с тем, Основной закон не только устанавливает основные права и свободы, но и предусматривает возможность и уровень их ограничения. Такая возможность предусмотрена в самой Конституции РФ и этот феномен получил в литературе наименование конституционных ограничений2 (ст. 22—25, 29, 32—37). Они закрепляются в последующем в действующем законодательстве. При этом ограничение конституционных прав и свобод возможно лишь на основании федерального закона (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). В реализации прав и свобод значительна роль правовых запретов. В настоящей статье предпринята попытка рассмотреть понятие и виды административно-правовых запретов, наиболее широко представленных в действующем законодательстве и правоприменительной практике.

Несколько предварительных замечаний. Характер юридического воздействия на общественные отношения зависит от того, какой способ их упорядочения избирается в конкретной ситуации. Основными операциональными определениями права являются: можно, разрешено, запрещено. В соответствии с ними различаются и способы правового регулирования — дозволительный, разрешительный и запретительный. С каждым из них «связывается не только определенная правовая модель будущего поведения (предоставление права, запрет нежелательных действий и др.), но и правовая позиция участников правоотношений, круг адресатов и т. д.»3. Следует заметить, что способы правового регулирования определяют характер и содержание регулирующего воздействия иных элементов механизма правового регулирования (норм, правоотношений, актов применения права)4. Так, например, в зависимости от способа правового регулирования норма права может быть дозволительной, разрешающей или запрещающей. Выбор способа регулирования существенно меняет характер и жесткость юридического воздействия на поведение субъектов права. По существу сочетание дозволения, разрешения и запрета в механизме правового регулирования отражает степень ограничения свободы физических и юридических лиц, их возможности в реализации принадлежащих им прав и обязанностей.

Административный запрет — наиболее жесткий из рассматриваемых способов механизма административно-правового регулирования. Данный способ теснейшим образом связан с правовой охраной общественных отношений в публичной сфере, он предопределяет содержание многочисленных административно-правовых режимов5. Причем административный запрет является ключевой составляющей этих правовых режимов. С его помощью не только определяются признаки нежелательного поведения, запрет, по образному выражению С.С. Алексеева, «заряжен» юридической ответственностью. Такая жесткость административного запрета предопределила его основные признаки: закрепление в нормах административного права правового императива — обязанности воздержаться от совершения запрещаемых действий; определенность признаков запрещаемых действий6, установление административных наказаний и иных санкций за совершение запрещаемого действия, ориентация на защиту публичных интересов.

Административно-правовые запреты являются наиболее распространенными в российской правовой системе. Причем их правовая природа не однотипна. Различаются две основные группы админи-

1 Статья подготовлена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

2 См., например: Лазарев В.В. Конституционные ограничения конституционных ценностей // 20 лет Конституции Российской Федерации: Избранные материалы Четвертого Пермского международного конгресса ученых юристов (г. Пермь, 18—19 октября 2013 г.). Пермь, 2013.

3 Штатский С.В. Административно-правовой запрет: сущность, формирование, проблемы реализации. М., 2002. С. 13.

4 О понятии механизма правового регулирования см.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Шергин А.П. Понятие и содержание механизма административно-правого регулирования // Научный портал МВД России. 2009. № 1; и др.

5 См. подробнее: Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации. Теория и современная практика: монография / отв. ред. проф. А.Ф. Ноздрачев. М., 2017.

6 Мы не разделяем мнения о так называемых «общих запретах». См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. Административно-правовой запрет всегда определен, в нормах права закреплены признаки запрещаемого действия (мелкое хищение, стрельба в не отведенных местах, незаконное использование товарного знака и др.). Совокупность этих признаков дает возможность осуществить правовую оценку содеянного (квалификацию правонарушения), отграничить его от других деяний.

стративно-правовых запретов. Во-первых, запрещающими нормами административно-деликтного права устанавливаются общие правила, адресованные большинству физических и юридических лиц. Данные нормы аккумулированы преимущественно в КоАП РФ, законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и в совокупности образуют самостоятельную отрасль российского права — административно-деликтное право. В них содержатся признаки (состав) запрета и мера административного наказания за его нарушение (несоблюдение). Во-вторых, действующее законодательство содержит значительное число запретов, вытекающих из особенностей правового статуса государственных служащих. Система таких запретов установлена Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 199-Фз «Об основах государственной службы»1, в соответствии с которым государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, и др. Их цель — предупреждение коррупции в государственном аппарате, укрепление авторитета органов исполнительной власти, они «необходимы именно для того, чтобы недостатки осуществляющей властные полномочия личности не превратились в пороки государственной власти»2.

Повышение эффективности рассматриваемого способа правового регулирования предполагает широкий спектр исследований концептуального, нормативного, правоприменительного планов. Не пытаясь охватить все разнообразие этих вопросов, попытаемся обратить внимание на некоторые проблемы установления и соблюдения административно-правовых запретов.

Установление административно-правового запрета — это нормативное закрепление его признаков и последствий нарушения. Данный вид запрета — нормативная категория, поэтому его установление связано со многими проблемами нормотворчества: уровень, форма нормативного закрепления, целесообразность и обоснованность введения запрета, его модель и др. Одним из общих требований к установлению административно-правового запрета является единство и согласованность нормативной базы. К сожалению, действующее законодательство демонстрирует обратную картину.

Обратимся, прежде всего, к первой группе административно- правовых запретов (юрисдикционных). Анализ действующих административно-деликтных норм свидетельствует о незавершенности кодификации законодательства об административной ответственности. КоАП РФ так и не стал единственным на федеральном уровне нормативным актом, регулирующим данный вид юридической ответственности. Наряду с ним продолжают действовать нормы об административной ответственности в других законодательных актах Российской Федерации. Значительный блок таких норм содержит Налоговый кодекс РФ (часть первая), которые составляют содержание двух глав: главы 16 «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение» и главы 18 «Виды нарушений банком обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, и ответственность за их совершение». Непоследовательность законодателя очевидна: нормы о таможенных нарушениях исключены из Таможенного кодекса и они составили содержание главы 16 КоАП РФ, а нормы о налоговых нарушениях оставлены в НК РФ. Такое нормативное решение породило ряд проблем.

Во-первых, у рассматриваемых норм НК РФ есть аналоги в главе 15 КоАП РФ «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг». Так, статья 116 НК РФ «Нарушение порядка постановки на учет в налоговом органе» воспроизведена в статье 15.3 КоАП РФ, статья 15.5 КоАП РФ дублирует статью 119 НК РФ и т. д.

Во-вторых, в КоАП РФ и НК РФ за одни и те же правонарушения предусмотрены различные размеры штрафных санкций.

Так, например, за нарушение порядка открытия счета налогоплательщику статья 15.7 КоАП РФ предусматривает наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, за такое же нарушение статья 132 НК РФ устанавливает штраф в размере 20 тыс. рублей.

Указанные коллизии породили многочисленные споры о том, по какому кодексу должны нести ответственность лица за нарушение одних и тех же административно-правовых запретов в области налогов и сборов. Это и понятно, поскольку лица, привлеченные за данные правонарушения в соответствии с НК РФ и КоАП РФ, оказываются в явно не равных условиях. В этой ситуации вызывает недоумение позиция Конституционного Суда РФ, который, рассматривая неоднократно заявления по поводу аналогичных коллизий норм НК РФ, ограничивается констатацией о недостаточно четком разграничении отдельных составов правонарушений и указанием на недопустимость двойной ответственности3. Но здесь речь идет о нарушении конституционного принципа равенства граждан перед законом. Необходимость завершения кодификации административно-деликтного законодательства очевидна. Реализация такого предложения, которое поддерживается многими учеными, не только восстановила бы указанный консти-

1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 31, ст. 2990.

2 Слепченко Ю.Н. Запреты в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 9.

3 См., например, постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П, определения от 18 января 2001 г. № 6-0, от 6 декабря 2001 г. № 257-0 и др.

туционный принцип применительно к административной юрисдикции, но и избавила бы судебную власть от «головной боли» рассматривать коллизионные споры — по какому из кодексов отвечать за нарушения административно- правовых запретов в области налогов и сборов. Заметим, что головная боль не исчерпывается только коллизиями между НК РФ и КоАП РФ, административные запреты остались и в других законодательных актах, например, в Федеральном законе от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»1 и других нормативных правовых актах. Такая нормотворческая практика ведет по существу к разрушению единства административной ответственности, о которой предостерегал видный ученый-административист В.Д.Сорокин2.

Для установления административно-правового запрета важно знать, какими потребностями определяется его нормативное закрепление. Для современной нормотворческой практики характерно расширение запретительного порядка административно-правового регулирования. Только за время действия КоАП РФ (с 1 июля 2002 г.) принято более 600 федеральных законов, существенно расширивших круг административно наказуемых деяний. Необходимость введения новых административно-правовых запретов обусловлена в большинстве случаев потребностями юрис- дикционной защиты новых общественных отношений в сфере экономики, охраны окружающей среды, общественной безопасности и др. Но зададимся вопросом, всегда ли такое расширение оправдано, и главное — чем руководствуется законодатель, вводя новый административно-правовой запрет, каковы критерии нормативного признания того или иного деяния административным правонарушением, что определяет перевод фактического поведения в юридическую конструкцию «административное правонарушение».

Такой перевод социального в юридическое получил наименование административной деликтолиза-ции. Последняя в общем виде может быть определена как нормативное признание деяния административным правонарушением. Административная деликтолизация является тем инструментом, с помощью которого государство реализует свою политику в области противодействия административной деликтно-сти, нормативно определяя, какие деяния относятся к административным правонарушениям. Введение административно-правового запрета всегда связано с ограничением свободы поведения субъектов права. К сожалению, теория административной деликтолизации пока не разработана в отечественной юридической науке, эта проблема лишь обозначена. Установление (отмена) административных запертов должно быть согласовано с современной административной политикой государства, ориентированной на предупреждение общественно опасных деяний, на минимизацию запретительного регулирования общественных отношений. Иными словами, запрет может быть установлен только тогда, когда конфликт между личностью и государством не может быть разрешен с помощью других средств социального управления. Особенно осторожно следует относиться к новациям органов исполнительной власти, под прессом которых формируется административно-деликтное законодательство. Демония исполнительной власти проявляется в стремлении решать возникающие проблемы с помощью установления новых запретов. Поэтому при административной деликтолизации необходим учет мнения не только властных структур, но и населения.

Здесь важны общественная независимая экспертиза законопроектов об установлении административной ответственности за те или иные деяния, учет мнения социальных групп, интересы которых будут затронуты очередным административным запретом.

Необходима и обстоятельная ревизия всех административно-правовых запретов, выявления их соответствия Конституции РФ. Такой ревизии не было проведено при подготовке КоАП РФ 2001 года и многие прежние запреты тотального государства были перенесены из КоАП РСФСР 1984 года в действующий закон. К сожалению, эта ошибка характерна и проекту нового Кодекса РФ об административной ответственности.

Административно-правовые запреты устанавливаются нередко в результате декриминализации отдельных преступных деяний. Более того, тотальные декриминализации 2003 и 2011 годов оказали существенное влияние на формирование новых составов административных правонарушений в КоАП РФ. Мы уже обращали внимание на то, что в ее результате без достаточной криминологической экспертизы были криминализированы составы преступлений в наиболее криминогенных сферах — причинение средней тяжести здоровью и др.3 Обеспокоенность по этому поводу проявляют не только ученые, правоприменители, но и руководители страны. На «Прямой линии» в 2013 году, отвечая на вопросы в прямом эфире, Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал: «Мы много в последнее время, в последние годы особенно, говорили о гуманизации уголовного законодательства. Она не всегда обоснованна»4. В ходе третьей

1 О коллизии между ст. 15.26 КоАП РФ и ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» см. подробнее: Приданникова М.А. Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности / под ред. Т.Н. Хохловой. М., 2007. С. 120—126.

2 Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность административной ответственности // Правоведение. 1999. № 1.

3 См.: Шергин А.П. Парадоксы декриминализации // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы Всероссийской научно-практической конференции (17 мая 2011 г.): в 2 т. Краснодар, 2011. Т. 1.

4 Российская газета. 2013. 26 апреля. С. 2.

кодификации законодательства об административной ответственности целесообразно провести научную оценку результатов проведенных декриминализаций, поскольку обоснованность «перекачки» составов из УК РФ в КоАП РФ вызывает сомнения. Например, в этом году декриминализированы побои в семье. Такое нормативное решение входит в противоречие с существующей ситуацией в этой сфере. По данным МВД России, в 2016 году в результате семейных конфликтов пострадали около 11 тыс. женщин и почти 5 тыс. детей.

Установление административно-правовых запретов второй группы тесно связано с законодательством о государственной службе. Они по существу являются составной частью правового статуса государственных служащих. Условно их можно назвать статутными запретами. Как уже указывалось, система таких запретов установлена Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 199-ФЗ «Об основах государственной службы» и они обоснованно рассматриваются как одно из важных правовых средств предупреждения коррупции в органах публичной власти1. Но перечни запретов для государственных служащих содержатся и в иных законодательных актах. Их сравнительный анализ свидетельствует о том, что большинство запретов, предусмотренных названным Федеральным законом, продублировано, в частности, в статье 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Не думаю, что такое тиражирование одних и тех же запретов будет способствовать экономии нормативного материала. На наш взгляд, в законодательстве о различных видах государственной службы достаточно ссылки на базовый Федеральный закон от 31 июля 1995 года с указанием лишь запретов, обусловленных спецификой соответствующего вида государственной службы (гражданской, военной и иных видов).

Соблюдение административных запретов являются как раз той целью, для которой они и устанавливались. Но реальная эффективность данного способа правового регулирования невысока. И дело не только в том, что меры юридической ответственности за несоблюдение запретов практически не влияют, как указывал в свое время В.Н. Кудрявцев, на мотивацию выбора вариантов поведения. Нарушения административных запретов детерминированы множеством факторов политического, экономического и социального характера. Их «всплески» и падения отражают реальные процессы развития общественных отношений — стабильность и кризисные состояния. Поэтому объективная оценка административной де-ликтности современной России предполагает учет особенностей переходного периода ее развития. Системный кризис власти, экономики, правосознания, характерные для начала 90-х годов прошлого века в нашей стране, не могли не отразиться на правопорядке, соблюдении правовых норм. Анализируя влияние кризиса на состояние преступности, С.С. Босхолов пишет: «Демократизация общественной жизни и рыночные отношения в качестве побочного эффекта смели те репрессивные плотины, которые сдерживали преступность. Государство оказалось не готовым к «криминальной революции», а общество — бессильным перед уголовным беспределом»2. Аналогичная ситуация сложилась и в сфере борьбы с административными правонарушениями.

Административные запреты как инструмент регулирования общественных отношений призваны сдерживать деяния, которые могут представлять опасность для законных прав и интересов физических и юридических лиц. Переход к новой политико-экономической модели в России сопровождался отказом от запретов, характерных для тоталитарного государства, демократизацией и становлением новых социальных институтов. Но к такому резкому переходу не были готовы ни общество, ни государство. Старые инструменты сдерживания противоправного поведения были разрушены, новые только создавались. Массовое сознание отреагировало на эту ситуацию пренебрежением к соблюдению административно-правовых запретов. Следует заметить, что длительный период (1984—2001 гг.) действовал КоАП РСФСР, в котором были кодифицированы союзные нормы об административной ответственности. Они не могли быть эффективной правовой защитой новых рыночных отношений. Разрушение созданной в советский период системы профилактики правонарушений, ликвидация мощного потенциала правового воспитания и обучения граждан только усилили эрозию правосознания, административно-правовые запреты не стали восприниматься как сдерживающий фактор при выборе варианта поведения. Несоблюдение этих запретов привело и, к сожалению, приводит в настоящее время к тяжелым последствиям во многих сферах, в особенности в экономике, безопасности.

К сожалению, научно обоснованная система обеспечения соблюдения административных в России до сих пор не выстроена, основные усилия государства, как и раньше, ориентированы на ужесточение административной репрессии. Результат такой политики вполне предсказуем. Рост количества подвергнутых административным наказаниям не дает позитивных изменений в сфере правопорядка, несоблюдение административно-правовых запретов становится практически нормой поведения, массовая административная практика подрывает и без того не высокий уровень авторитета правоохранительных органов. Локальные изменения законодательства об административной ответственности, призывы активизи-

1 Подробнее об ограничениях, связанных с государственной службой, см.: Демин А.А. Государственная служба. 6-е изд., испр. и доп. М., 2010. С. 107—115.

2 Босхолов С.С. Основы уголовной политики: конституционный, криминологический, уголовно-правовой и информационный аспекты. М., 1999. С. 20.

ровать борьбу с правонарушениями не являются адекватными ответами на возрастающую опасность административной деликтности. Организация противодействия этой угрозе существующим общественным отношениям настоятельно требует определения стратегии этой деятельности государства и выбора средств ее реализации. Основное направление этой стратегии сводится к предупреждению нарушений административно-правовых запретов. Но каковы средства решения этой глобальной социальной и правовой задачи? Формирование системы средств обеспечения соблюдения административно-правовых запретов требует обстоятельного исследования. По нашему мнению, первостепенное внимание следует уделить двум проблемам.

Во-первых, весь воспитательный, образовательный, идеологический и политический потенциал государства должен быть подчинен изменению отношения граждан и должностных лиц к административно-правовым запретам, формированию уважительного отношения к правовым установлениям. Эта задача на длительную перспективу, но начинать ее решать надо — со школы, с рабочего места, с должности государственного служащего. В юридической науке недостаточно внимания уделяется исследованию проблем поведения в публично-правовой сфере. Основное внимание ученых сакцентировано на изучении только противоправного поведения в этой сфере. Однако устойчивость общественных отношений, правопорядок базируются на правомерном поведении. Нельзя не согласиться с мнением И.А. Боляка о том, что «правовое строительство в современной России должно быть ориентировано на формирование и поддержание системы, обеспечивающей в первую очередь правомерное поведение»1.

Во-вторых, важно самым радикальным образом переориентировать деятельность многочисленных контрольно-надзорных органов на предупреждение нарушений административно-правовых запретов2. В настоящее время сотрудники этих органов лишь фиксируют нарушения, составляют протоколы, выносят предупреждения. Порочность такой практики высветила трагедия в пермском кафе «Хромая лошадь», где из-за грубых нарушений противопожарной безопасности возник пожар, унесший жизни 156 человек. Роль местного Госпожнадзора свелась к вынесению предупреждений, которые администрация кафе проигнорировала, хотя были все основания для приостановления его эксплуатации.

В настоящей статье мы попытались обозначить некоторые проблемы, связанные с установлением и соблюдением административно-правовых запретов. Дальнейшие исследования феномена административно-правового запрета будут способствовать оптимизации административно-правовых режимов, укреплению правопорядка в публичной сфере.

1 Боляк И.Л. Поведение в публично-правовой сфере: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3.

2 Для этого создана новая нормативная база. См. Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ // Российская газета. 2016. 28 июня.