Состав удостоверения документа: от прошлого к настоящему и будущему

Ю.М. Кукарина

СОСТАВ УДОСТОВЕРЕНИЯ ДОКУМЕНТА: ОТ ПРОШЛОГО К НАСТОЯЩЕМУ И БУДУЩЕМУ

Статья посвящена удостоверению документов в прошлом, а также рассмотрению современного подхода к удостоверению документа и предполагаемых перспектив развития, связанных с изменением формы документа и переходом с бумажной основы на электронную. Внедрение электронных документов в нашу жизнь предполагает разработку и применение принципиально новых способов удостоверения документов. Автор обращается к понятиям «собственноручная подпись», «электронная подпись», «электронная цифровая подпись»; рассматриваются отечественные и зарубежные законодательные акты, регулирующие использование электронных документов и электронной подписи.

Ключевые слова: состав удостоверения документа, подпись, печать, электронная подпись.

Изучение состава удостоверения документа в контексте перехода от прошлого к настоящему и будущему - это чрезвычайно интересная тема, которая предполагает рассмотрение возможностей, технологий и идей, которые вкладывались в понятие «состав удостоверения документов» на разных этапах развития, и рассмотрение современных и перспективных подходов к удостоверению документов.

Рассматривая опыт прошлого, нельзя не вспомнить знаменитые берестяные грамоты, найденные на территории Новгородской республики и датированные Х1-ХУ вв. Возьмем для примера грамоту № 311, текст которой по содержанию напоминает обращение гражданина к должностному лицу, уполномоченному властью. Состав удостоверения этой грамоты и большинства других отсут-

© Кукарина Ю.М., 2014

ствует как таковой, но наблюдается серьезное отношение к письменному слову и тексту документа - основному и важнейшему его реквизиту. Как же здесь не вспомнить величайшее изречение, что «вначале было Слово...»! Содержание берестяных грамот составляют емкие и точные фразы, избыточность информации отсутствует. Это можно объяснить и спецификой данного материального носителя (береста), при использовании которого достаточно сложен сам процесс нанесения буквенных знаков, а можно объяснить и уважительным отношением человека к письменному слову. Иногда тексту грамоты даже предшествовало начертание креста. В этом случае удостоверение документа, вероятно, не являлось необходимым условием.

Тем не менее даже в этот период наблюдается наличие у должностных лиц, наделенных властными полномочиями, собственных печатей, что свидетельствует о появлении и развитии данного реквизита, об осознанной необходимости скрепления документа печатью для придания документу юридической силы.

В ХУ1-ХУ11 вв. в приказном делопроизводстве, когда документ в большинстве случаев представлял собой столбец, созданный на бумаге или пергаменте, формируется следующий состав удостоверения документа: «припись» дьяка или подьячего (не авторская, за исключением отдельных случаев), которая свидетельствует об ответственности за содержание документа; «справа» подьячего - свидетельствует о соответствии беловика черновику; «скрепа» - подпись дьяка или подьячего с приписью, которая применялась в целях охраны документов в столбцах на месте склеивания листов. Применяются также вислые печати1. Состав удостоверения документа становится уже необходимым условием подлинности документа и его дальнейшего использования. Проставление подписей должностных лиц на документах свидетельствует прежде всего о том, что они несут ответственность за содержание документа, подтверждают авторство документа (с чьих слов записан текст документа), и при необходимости позволяет гарантировать целостность данного документа.

ХУШ-Х1Х вв. характеризуются регламентацией и формализацией работы аппарата управления, в том числе регламентацией порядка делопроизводства, поэтому происходит постепенное уточнение состава удостоверения документа путем более подробного закрепления этих норм в законодательных актах.

Уже в первой четверти ХУШ в. появляются указы и регламенты, отдельные статьи которых посвящены порядку удостоверения документов. Например, Генеральный регламент, или Устав

от 27 февраля 1720 г., устанавливает обязательность подписания протоколов заседания коллегий членами коллегий, оказавшимися в момент подписания налицо. На документах обязательно проставлялась подпись секретаря, свидетельствовавшая о соответствии документа закону2. В главе XIII Генерального регламента устанавливается порядок использования печатей для удостоверения документов (для каждой коллегии предусматривалась печать с изображением государственного герба и с надписанием названия коллегии), которая проставлялась на документах секретарем в присутствии вахмистра3.

К концу XX - началу XXI в. сформирован точный состав реквизитов, необходимых для удостоверения документа на бумажном носителе: подпись, оттиск печати, гриф утверждения. Сюда же можно отнести визу согласования, гриф согласования» и «отметку о заверении копии4.

Для федеральных органов исполнительной власти с 2009 г. обязательным регламентирующим документом являются Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, в которых под обязательными реквизитами документов, создаваемых в процессе деятельности федеральных органов исполнительной власти и входящих в состав удостоверения документа, пони-маются5: должность лица - автора документа, подпись должностного лица, оттиск печати, гриф утверждения, виза, отметка о заверении копии. Более подробно вопросы оформления этих реквизитов с примерами установлены в приложении 11 Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти6.

Законодательные акты этого периода также содержат отдельные статьи, регулирующие состав удостоверения документов.

В ст. 185 Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященной оформлению доверенности, установлено, что «доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это учредительными документами, с приложением печати этой организации; если на получение денег - то подписывается также главным бухгалтером». В ст. 878 среди обязательных реквизитов чека названа подпись лица, выдавшего чек. В п. 1 ст. 160 «Письменная форма сделки» установлено, что «сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего его содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку или должным образом уполномоченными ими лицами. Сторонами могут устанавливаться дополнительные требования для формы сдел-

ки (совершение на бланке определенной формы, скрепление печатью и т. д.)».

В ст. 7 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлено, что «гражданин в своем письменном обращении обязательно указывает... личную подпись и дату»7.

Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 06.12.2011 № 402-ФЗ содержит ст. 9 «Первичные учетные документы». Согласно п. 2 этой статьи обязательным реквизитом первичного учетного документа являются наименование должности лица (лиц), совершившего (совершивших) сделку, операцию и ответственного (ответственных) за правильность ее оформления, либо наименование должности лица (лиц), ответственного (ответственных) за правильность оформления свершившегося события и подписи должностных лиц с указанием их фамилий, инициалов, либо иных реквизитов, необходимых для идентификации. Первичный учетный документ составляется на бумажном носителе и (или) в виде электронного документа, подписанного электронной подписью8.

Дальнейшая подробная регламентация состава удостоверения документов (право подписи, оформление подписи, необходимость проставления оттиска печати, перечень документов, на которые необходимо ставить печать, перечень документов, требующих утверждения) определяется подробно в локальных актах организаций, например в инструкциях по делопроизводству, внутренних регламентах, приказах руководителя, определяющих право подписания документов должностными лицами.

Можно сказать, что был сформирован полный состав реквизитов для документа на бумажном носителе. Но он продержался недолго. Начало следующего этапа, безусловно, связано с появлением электронных документов, которые стремительно вошли в нашу жизнь в 90-е годы ХХ в.

Возникает острый вопрос: как придать электронному документу юридическую силу, каков должен быть состав удостоверения электронного документа?

Начинаются активные попытки законодательного закрепления состава удостоверения документов в мировом масштабе. В течение 10 лет, с 1995 по 2005 г., практически все страны мира приняли соответствующие законы - «Об электронном документе», «Об электронной подписи», «О цифровой подписи», «Об электронной цифровой подписи», «Об электронных сделках», «Об электронной коммерции» и т. д.

Отдельно стоит назвать законодательные акты «Об электронной подписи» и «Об электронной коммерции», созданные международными организациями, в частности Комиссией ООН по международному торговому праву (ЮНСИТРАЛ) и Европейским союзом и использованные в дальнейшем в качестве типовых для разработки национальных законов9.

В Соединенных Штатах Америки появилась самая многочисленная группа законодательных актов о придании юридической силы электронным документам в масштабах одной страны, так как с 1995 г. практически каждый штат разработал собственную законодательную базу по вопросам использования электронных документов и цифровой подписи10. В стране существуют и федеральные законы по данному вопросу, например широко известный федеральный закон 2000 г. «Electronic Signatures in Global and National Commerce Act»11, модельный закон «Uniform Electronic Transactions Act»12, на основе которого созданы законы отдельных штатов «Об электронных сделках» и др.

В странах Западной Европы с 1997 г. был принят ряд законов, регулирующих вопросы использования электронных подписей и электронных документов в различных областях деятельности. Соответствующие законы были приняты в Италии, Германии, Австрии, Великобритании, Ирландии, Финляндии, Франции, Польше и других государствах13.

В странах Азии, таких как Гонконг, Индия, Малайзия, Сингапур, Филиппины, Япония, Китай, были приняты национальные законы «Об электронной коммерции», «О цифровой подписи», «Об электронных сделках», так или иначе затрагивающие вопросы электронных документов и электронной подписи14.

В странах СНГ с 2000 г. были приняты законодательные акты, затрагивающие эти вопросы15. В 2000 г. в Республиках Беларусь, Таджикистан и Туркменистан были приняты законы «Об электронном документе», в Республике Молдова - «Об информатике», содержащий определение электронного документа. В Украине в 2003 г. были приняты законы «Об электронном документе и электронном документообороте» и «Об электронной цифровой подписи».

Исследования этих законодательных актов показывают, что создатели этих законов отталкивались в большинстве случаев именно от состава удостоверения документа (законы «Об электронной подписи», «О цифровой подписи»). Таким образом, центральным реквизитом стала именно подпись, благодаря которой электронный документ становится документом как таковым. Однако по своей сути электронная подпись не имеет ничего обще-

го с традиционным понятием «собственноручная подпись», так как для ее создания необходимы специальные программные средства, а не просто орудие письма. Электронная подпись уже не может отражать специфические особенности начертания букв, особенности почерка, присущие конкретному человеку. Центральная задача, которую необходимо решить технологически, - подтвердить авторство и время создания документа, а также то, что в него не вносились изменения после его подписания.

В действующем на сегодняшний день российском Федеральном законе «Об электронной подписи» электронная подпись понимается как «информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию»16. Очевидно, что такое определение не привязано к какой-то конкретной технологии, а предполагает возможность использования разных технологий, средств и способов создания электронной подписи. «Электронная подпись» - это более общее понятие, чем «электронная цифровая подпись», которая предполагала использование криптографического алгоритма с двумя ключами (закрытый ключ - для создания электронной цифровой подписи, а открытый ключ - для проверки ее подлинности), согласно действовавшему в течение 11 лет ФЗ «Об электронной цифровой подписи»17.

Федеральный закон «Об электронной подписи» предусматривает три вида электронной подписи: простая, усиленная квалифицированная и усиленная неквалифицированная. Простая электронная подпись создается при помощи кодов, паролей и других инструментов, которые позволяют идентифицировать автора документа, но не позволяют проверить документ на предмет наличия изменений (например, для получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме). Виды усиленной электронной подписи установлены в ст. 5. Неквалифицированная электронная подпись должна быть получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи и определить лицо, подписавшее документ, а также обнаружить факт внесения изменений в электронный документ после его подписания. Квалифицированная электронная подпись должна соответствовать всем признакам неквалифицированной подписи при условии, что ключ проверки указан в квалифицированном сертификате и для создания электронной подписи использованы сертифицированные средства. Таким образом, квали-

фицированная электронная подпись рассматривается в законе как самый надежный способ удостоверения электронного документа. Технология создания и определения квалифицированной электронной подписи и электронной цифровой подписи практически совпадают. Вместе с тем электронная подпись - это уже набор символов, который формируется в результате шифрования при помощи закрытого ключа и целиком и полностью зависит от качества программного обеспечения, от четкости работы удостоверяющего центра и имеет лишь условную связь с ее создателем.

В российском законе «Об электронной подписи» установлено, что информация в электронной форме, подписанная только квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанном собственноручной подписью18. Таким образом, вопрос о юридической силе электронного документа решен положительно. А информация в электронной форме, подписанная простой или неквалифицированной электронной подписью, признается электронным документом в случаях, установленных федеральными законами, нормативными правовыми актами или соглашениями между участниками электронного взаимодействия, однако эти соглашения и нормативные правовые акты должны предусматривать порядок проверки электронной подписи.

Если в состав удостоверения документа на бумажном носителе входит собственноручная подпись и оттиск печати, что этому требованию соответствует электронный документ, подписанный усиленной электронной подписью. Одной электронной подписью могут быть подписаны несколько электронных документов (пакет электронных документов). Таким образом, реквизит «оттиск печати» в электронных документах исчезает.

Так как Федеральный закон «Об электронной подписи» предусматривает три вида электронных подписей, то возникает вопрос о выборе подписи. Механизм выбора той или иной технологии в данном законе не установлен.

Однако Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» содержит положение о том, что виды электронных подписей, использование которых допускается при обращении за государственными и муниципальными услугами, определяются Правительством РФ19. Более того, названным выше Федеральным законом установлена возможность бесплатного получения любым лицом ключей простых электронных подписей для их использования в целях получения государственных и муниципальных услуг.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 г. № 634 «О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг»20 установлено, что при получении государственных и муниципальных услуг можно использовать простую и усиленную квалифицированную электронную подпись. Более подробно критерии выбора вида электронной подписи установлены правилами, утвержденными данным постановлением.

Например, запрос заявителя и согласие заявителя на обработку информации могут быть удостоверены простой электронной подписью. А документы в электронной форме, удостоверяющие определенные юридические факты, информация о которых необходима для оказания государственной или муниципальной услуги, или электронные копии (электронные образы) таких документов должны быть подписаны усиленной квалифицированной электронной подписью. Механизм реализации ФЗ «Об электронной подписи» еще не до конца продуман, постоянно требуется принятие новых подзаконных актов, уточняющих отдельные вопросы его применения.

Таким образом, на сегодняшний день мы переживаем переходный период, когда электронные документы все больше входят в нашу жизнь, получают определенный правовой статус, но документы на бумажном носителе пока еще сохраняют свое первостепенное значение и статус в связи с отработанной технологией, традициями и возможностями их использования. В большинстве организаций наблюдается дублирование электронных и бумажных документов. При этом прослеживается явная тенденция постепенного перевода значительной части документов в электронную форму.

Тем не менее, несмотря на стремительное развитие технологий, до времени, когда именно электронные документы будут играть первостепенную роль, необходимо еще лет 10-15, а также наличие целого ряда факторов.

Необходима перестройка в сознании людей и формирование если не полной, то достаточной степени доверия людей к электронному документу. Технологии должны обеспечить простоту и доступность использования, электронная подпись должна стать естественной для большинства граждан. Вероятно, вместо личной подписи у каждого гражданина должна быть индивидуальная электронная подпись, которую он может применять в различных случаях, а не только у должностных лиц, у которых есть на это служебная необходимость.

Необходимо своевременное и разумное закрепление этих процессов в законодательных и нормативных актах. В настоящее время в российском законодательстве идет активный процесс по внесению изменений в действующие законодательные акты по вопросам расширения возможностей использования электронных документов, а вопрос удостоверения этих документов при этом был и остается центральным.

Изучение мирового опыта регламентации электронной подписи позволяет выделить еще одну тенденцию - гармонизацию законодательства на международном уровне, которая позволит осуществлять обмен электронными документами между государствами. Например, толкование понятия «электронная подпись» в российском Федеральном законе «Об электронной подписи» практически идентично понятию «электронная подпись» (electronic signature) в Директиве Евросоюза от 13.12.1999 «Об электронных подписях» («Directive 1999/93/EC on a Community framework for electronic signatures»)21. А на основе этой Директивы в большинстве европейских стран уже разработаны свои национальные законы «Об электронной подписи».

Примечания

1 Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР. М., 1959. С. 34.

2 Там же. С. 46.

3 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1-е. СПб., 1830. Т. VI. № 3534.

4 ГОСТ Р 6.30-2003. Государственный стандарт Российской Федерации. Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов. М., 2003.

5 Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 № 477 (ред. от 07.09.2011) «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 25. Ст. 3060.

6 Методические рекомендации по разработке инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Утверждены приказом Росархива от 23.12.2009 № 76. Не нуждается в государственной регистрации (письмо Минюста России от 26.04.2010 № 01/6756-ДК).

7 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

8 Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (в ред. от 23.07.2013 № 251-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 50. Ст. 7344.

9 The UNCITRAL Model Law on Electronic Commerce (1996) // Cybercrime and security / Comp. and ed. by A.E. Brill, F.N. Baldwin, jr., R.J. Munro. Dobbs Ferry, N. Y.: Oceana publications, Inc. 1998; Directive 1999/93/EC on a Community framework for electronic signatures // Official Journal of the European Union. 2000. Vol. 43. P. 12-20; Directive 2000/31 O.J.L. 178/1 on electronic commerce; Model Law on Electronic signatures of the United Nations Commission on International Trade Law // International Legal Materials (The American Society of International Law). 2002. Vol. XLI. P. 303-309.

10 Utah Digital Signature Act 1995 (Utah Code § 46-3-101 - 46-3-504); California Digital Signature Act 1995; Washington Electronic Authentication Act. Senate Bill № 6423. 29.03.1996; Florida Electronic Signature Act 1996; Electronic Authentication of Documents Act 1996 // New Mexico Statutes Annotated § 14-15-1; Hawaii Digital Signature Act 1997; Electronic Digital Signature Act 1997 // Indiana Code Annotated § 5-24-1-1; Electronic Digital Signature Act 1997 // Indiana Code Annotated § 5-24-1-1; Kansas Digital Signature Act 1997. House Bill № 2059; Digital Signature Act of 1997 // Mississippi Code Annotated § 25-63-1; Minnesota Electronic Authentication Act 1997; Electronic Signature Act 1997 // Oregon Revised Statutes § 192.825. Oregon House Bill 3046 и др.

11 Electronic Signatures in Global and National Commerce Act. 2000. S. 761.

12 Uniform Electronic Transactions Act (UETA). 1999.

13 Legge 15 marzo 1997 № 59. Delega al Governo per il conferimento di fun-zioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la reforma della publica am-ministrazione e per la semplificazione amministrativa // Codice de diritto dell' informatica a cura di Enrico Pattaro. CEDAM. 2000. P. 588; D.P.R. 10 novembre 1997 № 513. Regolamento recante criteri e modalita per la for-mazione, l'archivazione e la trasmissione di documenti con strumenti in-formatici e telematici, a normo dell' articolo 15.2 della legge 15 marzo 1997 № 59 // Codice de diritto dell' informatica a cura di Enrico Pattaro. CEDAM. 2000. P. 590-604; D.P.C.M. 8 febbraio 1999. Regole tecniche per la forma-zione, la trasmissione, la conservazione, la duplicatione, la riproduzione e la validazione, anche temporale, dei documenti informatici ai sensi dell' art. 3.1 del Decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997 № 513 // Gazzetta Ufficiale. 1999. 15.04. № 87; Austrian Federal Electronic Signature Law // Federal law Gazette 1 № 190/1999; Electronic Communications Act 2000 // Statutory Instrument. 2000. № 1798. P. 46; Electronic Commerce Act 2000; The Act on Electronic Service in the Administration; Code Civil. P.: Litec. 2000; Loi № 2000-230 du 13 mars 2000. Loi portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique // Journal officiel de la République française. 2000. № 62. 14 mars. P. 3968. JcP 2000. 3. 20259; Decret № 2001-272 du 30 mars 2001 pour l'application de l'article du Code Civil en relatif à la signature électronique //

Journal officiel de la République française. 2001. № 77. 31 mars. P. 5070; Us-tawa o podpisie elektronicznym (Dziennik Ustaw z 2001 r. Nr 130 poz. 1450).

14 Digital Signature Bill 1997; Electronic Transactions Act - 1998; Electronic Transactions Ordinance 2000; Information Technology Act 2000; Electronic Commerce Act 2000; Law concerning electronic signatures and certification services. 2000; Law of the People's Republic of China on Electronic Signature (effective April 1, 2005).

15 Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 № 357-3 «Об электронном документе» // Национальный реестр правовых актов от 13.01.2000 (отменен); Закон Республики Таджикистан от 10.05.2002 «Об электронном документе»; Закон Республики Туркменистан от 19.12.2000 «Об электронном документе»; Закон Украины от 22.05.2003 № 851-IV «Об электронном документе и электронном документообороте»; Закон Украины № 852-IV от 22.05.2003 «Об электронной цифровой подписи».

16 Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (в ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 15. Ст. 2036.

17 Федеральный закон от 10.01 2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (в ред. от 08.11.2007) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 3 (отменен с 01.07.2013).

18 Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи». Ст. 2036.

19 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. 23.07.2013 № 251-ФЗ) // Российская газета. 2010. № 5247. 30 июля. Ст. 21.1, ч. 2.

20 Постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2012 № 634 «О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг».

21 Directive 1999/93/EC on a Community framework for electronic signatures.