Прибалтийский рубеж (десятилетие российско- Литовского договора о границе)

ЕСТЬ ТАКОЕ МНЕНИЕ

Алексей ПЛОТНИКОВ

ПРИБАЛТИЙСКИЙ РУБЕЖ

Распад Советского Союза повлёк за собой необходимость "отладки" отношений новой России с бывшими составными частями Союза, а ныне независимыми государствами. Полностью этот процесс ещё не закончен. Протекал и протекает он не гладко, а документы, заключаемые между сторонами, порой таят в себе подводные камни, появившиеся в результате недостаточно качественной (по разным причинам) их проработки.

Обратимся к одному из таких документов - "Договору между Российской Федерацией и Литовской Республикой о российско-литовской государственной границе" от 24 октября 1997 года, подписанному Б. Ельциным во время визита в Москву тогдашнего президента Литвы А. Бразаускаса (ратифицирован в мае 2003 года парламентом РФ, вступил в силу в июне того же года).

Договор, закрепивший бывшую административную (в 1991-2003 гг. - временную) границу РСФСР с Литовской ССР в качестве государственной, серьезно осложнил положение РФ в Прибалтике (в первую очередь в транспортной и военно-стратегической сфере) и вызвал серьёзную критику со стороны тогдашнего парламента (и Государственной Думы, и Совета Федерации) РФ и протесты общественности страны (в первую очередь, жителей и властей Калининградской обл.).

Именно это обстоятельство в немалой степени способствовало тому, что ратификация состоялась только в 2003 году (впервые договор был внесен президентом Ельциным на ратификацию ещё в ноябре 1999 г.), а сама процедура ратификации - несмотря на очевидное давление со стороны исполнительной власти - несколько раз откладывалась, растянувшись на несколько месяцев (с осени 2002 до мая 2003 г.).

Непосредственно увязанная с введением с 1 июля 2003 года так называемой упрощённой системы российского гражданского транзита в Калининградскую

© Плотников Алексей Юрьевич - к.и.н., профессор, член экспертного совета Комитета Государственной Думы по безопасности.

область (далее - КО), ратификация была преподнесена как большой "прорыв" в российско-литовских отношениях, позволяющий снять многие проблемы, связанные как с анклавным положением КО, так и собственно с отношениями между двумя государствами, которые никак нельзя было назвать идеальными.

Между тем анализ политической ситуации в Прибалтике и Европе начала 2000-х годов и в настоящее время свидетельствует о том, что в сегодняшних условиях указанный договор явно противоречит официально декларируемым национальным интересам России (в частности, об обеспечении единства государственной территории и свободного передвижения российских граждан в и из КО как части территории РФ), он нёс тогда и несёт сегодня потенциальную угрозу нашей безопасности. Поэтому договор требовал серьёзной доработки с учётом комплекса вопросов, связанных как с российско-литовскими отношениями, так и внешнеполитическими задачами РФ в прибалтийском регионе в целом. Более того, в то время договор 1997 года справедливо рассматривался как самый надёжный - и, по существу, единственный - дипломатический инструмент нашей политики, способный удержать Литву от проведения жёсткой и недружественной политики в отношении РФ, в частности, от её вступления в НАТО. И рассматривался он так, прежде всего, потому, что после распада СССР, а также принятия литовским руководством в 1990-91 годах в "угаре борьбы" с "тоталитарным советским прошлым" ряда официальных актов об "аннулировании " некоторых международных договоров, в частности, договора о вхождении Литвы в состав СССР 1940 года (при всей правовой абсурдности аннуляции "задним числом" юридических актов, которые де-факто давно состоялись), значительные части нынешней территории Литвы, полученной ею от Советского Союза или во время нахождения в составе СССР, как бы "повисли в воздухе", лишившись своей правовой базы, что означало или необходимость их возврата, или, как минимум, серьёзного правового обсуждения их статуса.

Нератификация или ратификация Договора 1997 года с известными оговорками (например, об обеспечении свободного бесплатного российского гуманитарного и военного транзита через территорию Литвы в КО) давала РФ серьёзный инструментарий для решения внешнеполитических задач не только в Прибалтике, но и в Европе в целом.

Опасения экспертов

Для специалистов уже в 2003 году были очевидны негативные для России последствия ратификации Договора Ельцина-Бразаускаса. И они распространили в Государственной Думе накануне ратификации пограничного соглашения своё экспертное заключение, наиболее чётко отражающее все "болевые точки" данного соглашения.

Суммарно отрицательные для российских интересов последствия ратификации сводились в их заключении к следующему:

"1. Увязывание ратификации Договора 1997 года с планируемым введением с первого июля 2003 года новой системы организации пассажирского транзита в Калининградскую область является необоснованным и искусственным.

Соглашение между РФ и Евросоюзом от 11 ноября 2002 года, которым определяется порядок организации сухопутного гражданского транзита в КО, не предусматривает обязательной ратификации Пограничного договора 1997 года (который в этом соглашении вообще не упоминается) в качестве условия для введения указанной системы транзитного сообщения с областью.

Достигнутые в последнее время с литовской стороной договоренности в отношении режима проезда российских граждан в КО и обратно носят чисто технический характер и не затрагивают существа проблемы: отсутствия фактической свободы передвижения в область (необходимость получения Упрощенного Транзитного Документа (УТД), выдаваемого с разрешения литовских властей за плату - пусть и незначительную - никак нельзя рассматривать как свободу транзита).

Такое положение противоречит общепринятым нормам международного гуманитарного права (свобода передвижения по территории своего государства) и сложившейся международной практике (организация свободного транзита по так называемому "польскому коридору" в 1920-30-х годах, безвизовый проезд из ФРГ в Западный Берлин), нарушает права российских граждан и противоречит официально заявленной позиции РФ о недопущении ограничения свободы передвижения в и из КО.

2. Не существует никакой непосредственной связи между ратификацией Договора о границе и заключением российско-литовского Договора о реадмиссии (подписанного 12 мая т. г.), на чём настаивает литовская сторона, поскольку Брюссельские договорённости Россия - ЕС от 11.11.2002 года в Договоре 1997 года вообще не упоминаются.

"Увязка" литовской стороной этих двух разных вопросов является совершенно неправомерной, извращающей суть Брюссельских договорённостей, попыткой в очередной раз добиться для себя дополнительных односторонних уступок со стороны России.

3. Достигнутые договорённости никак не затрагивают и не решают проблему военного российского транзита в КО, который, в условиях предстоящего вступления в НАТО трёх прибалтийских республик, приобретает важнейшее военно-стратегическое значение, напрямую связанное с обеспечением безопасности России в этом регионе.

Действующее ныне ежегодно продлеваемое соглашение о выводе российского военного имущества из ФРГ, которым регулируется транзит российских военных грузов через территорию Литвы, может быть в любой момент пересмотрено или аннулировано литовской стороной в одностороннем порядке, что может привести к сухопутной военной изоляции КО от "материковой" России.

4. Договор 1997 года является последним формальным препятствием для вступления Литвы в НАТО, поскольку, в соответствии с уставными документами Северо-Атлантического альянса, страна-кандидат не должна иметь неурегулированных территориальных или пограничных вопросов с соседними государствами.

5. За время нахождения в составе Советского Союза Литва получила около трети своей современной территории.

Ратификация Договора 1997 года "прощает" Литве все её многочисленные "территориальные долги" России (среди которых на первом месте по своей значимости стоит вопрос о Клайпеде и Клайпедской области, права на которые, бесспорно, сейчас принадлежат России), не предоставляя при этом РФ никакой реальной компенсации и лишая её этого важнейшего инструмента нашей прибалтийской политики.

6. Литва проводит последовательную недружественную политику в отношении России, наглядным подтверждением которой является принятый в 2000 году Литовским сеймом закон о компенсации за так называемую "советскую оккупацию Литвы" в размере 20 млрд долл.

При этом Литва отнюдь не собирается возвращать "оккупанту" вложенные в советский период в её экономику средства, которые, по данным Минэкономразвития РФ, за годы вхождения Литвы в состав Союза ССР составили более чем 72 млрд долл.

Преждевременная ратификация Пограничного договора 1997 года снимет последние ограничения и даст литовским властям возможность дальнейшего усиления антироссийской политики, включая прямое предъявление нам "исков" за "ущерб от оккупации" и оказание давления в вопросе о "Калининградском транзите".

7. Наконец, ратификация Договора 1997 года в нынешних условиях является юридически неправомерной (и с точки зрения внутреннего российского, и международного права), поскольку противоречит Договору о создании союзного государства России и Белоруссии от 8.12.1999 года, вступившему в силу 21.01.2000 года, в соответствии с которым пограничные соглашения не являются более внутренним делом только РФ и РБ, а относятся к ведению Союзного государства и совместному ведению государств-участников".

Таковы оценки, сделанные весной 2003 года. Если оставить в стороне последний, седьмой пункт, то следует констатировать, что практически все перечисленные в заключении негативные прогнозы и оценки за прошедшие четыре года, к сожалению, подтвердились.

Ратификация пограничного договора не только не решила проблему "Калининградского транзита" (ни с гуманитарной, ни с военной точки зрения), но и не сделала Литву сколько-нибудь более лояльным (не говоря уже "благодарным" или дружественным) по отношению к РФ государством, готовым учитывать наши интересы.

Вступившая в НАТО Литва остаётся страной, проводящей, как и прежде, весьма недружественную политику в отношении РФ, страной, отказывающейся заключать договор о российском военном транзите в КО, страной, поддерживающей Польшу в её стремлении убрать памятники советским солдатам-освободителям, и, наконец, страной, не перестающей называть Россию "оккупантом" и "душителем литовской свободы", не собираясь при этом возвращать этому "оккупанту" всё то, что от него было получено, включая почти всю современную литовскую промышленность и почти треть современной территории.

Стержневые проблемы Договора

В связи с подобной позицией Литвы представляется полезным подробнее рассмотреть именно "погранично-территориальные" последствия ратификации договора 1997 года, имея в виду, что эта "составляющая" была одной из главных (если не главной) проблем и при его заключении, и при ратификации.

"Территориальные долги" Литвы Российской Федерации (то есть, территории, полученные или сохранённые Литвой благодаря Советскому Союзу, составляют около трети от её довоенной (1939 г.) территории), возникшие в связи с распадом СССР и о которых нынешние литовские власти не желали и не желают вспоминать, сводятся к следующему.

Во-первых, это стоявшая во всех отношениях (и по своей экономико-политической значимости, и по "правовой чистоте") на первом месте проблема Клайпеды и Клайпедской области (края) - северной части бывшей Восточной Пруссии (южная часть была передана Польше), которая, в соответствии с решением Потсдамской конференции союзных держав, в 1945 году вместе с Кёнигсбергом была передана СССР (на этих территориях в 1946 году была образована Кёнигсбергская обл. РСФСР, в 1947 году переименованная в Калининградскую).

С этого момента юридический статус этой территории стал предметом не международно-правового, а исключительно внутреннего регулирования законодательством Союза ССР.

Права СССР - а после 1991 года его правопреемника РФ - на Кёнигсберг и Клайпеду были подтверждены в ряде международных документов (договоров), в частности, в Заключительном акте по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года и Договоре об окончательном урегулировании в отношении Германии от 12.04.1990 года.

Поскольку Мемель (историческое немецкое название Клайпеды) наряду с Кёнигсбергом всегда являлся частью Восточной Пруссии, то и Калининградская область РФ, и нынешний Клайпедский район Литвы, с правовой точки зрения, составляют одно целое - территорию, отошедшую к Советскому Союзу после окончания Второй мировой войны из состава этой бывшей провинции Германии (в 1947 г. решением Совета союзных держав Государство Пруссия было ликвидировано).

Переданная в 1947-1950 годах советским правительством под административное управление органов власти Литовской ССР - субъекта советского федеративного государства, а не независимой Литвы, Клайпедская область при этом юридически сохранила союзный суверенитет. Подтверждением тому служит тот факт, что образование в соответствии с Указом Президиума ВС СССР от 20.05.1950 года в составе ЛитССР Клайпедской обл. не сопровождалось принятием какого-либо правового акта о её передаче в состав Литовской республики, что означало лишь административное переподчинение части территории одной союзной республики - субъекта Союза ССР (РСФСР) другой (ЛССР). Никаких официальных документов, санкционирующих собственно юридическую передачу её в состав ЛССР, органами государственной власти страны принято не бы-

ло, хотя и Конституция СССР, и Конституции Союзных Республик подобную обязательную процедуру предусматривают. Это также подчёркивает чисто административный характер проведённого переподчинения.

Таким образом, Российская Федерация, как правопреемник Советского Союза, в 1991-2003 годах (до вступления в силу Пограничного договора 1997 г.) имела все юридические основания считать Клайпедскую область частью своей территории, временно находящейся под управлением Литвы.

Во-вторых, это вопрос о Виленской (Вильнюсской) области, переданной Советским Союзом Литве в соответствии с договором от 10.10.1939 года из состава польских территорий, отошедших к Советскому Союзу в 1939 году. При этом передача Вильно была обусловлена согласием Литвы на размещение на её территории советского 20-тысячного воинского контингента.

В-третьих, это непосредственно связанный с "Виленским" вопрос о переданных Литве 3 августа 1940 года (при её вхождении в состав СССР) трёх прилегающих к Виленской области районах Белоруссии с компактным проживанием литовского населения (Свенчанский район, части Видзовского, Годутиш-ковского, Островецкого, Вороновского и Радунского районов), на территории которых, в частности, расположен известный курорт Друскининкай.

В настоящее время эти территории полностью слились с Вильнюсской областью, однако имеют при этом совершенно особый правовой статус.

В-четвёртых, это вопрос о находящемся сейчас в составе Литвы так называемом "юго-западном литовском анклаве" (нынешний Вылковысский / Вил-кавишкисский район), который должен был отойти к Германии, но за сохранение которого в составе Литовской ССР Советский Союз в 1941 году заплатил Германии 7,5 млн долларов золотом. Этот анклав представляет собой территорию, которая в начале 2000-х годов приобретала особую значимость, так как давала возможность организации транспортного коридора в КО в обход существующего, что могло бы вообще закрыть (решить) проблему "Калининградского транзита".

Поскольку, как отмечалось, литовские власти приняли ряд официальных актов о непризнании советско-германских договоров 1939 года и договора о вхождении Литвы в состав СССР в 1940 году, что юридически означало возврат современной Литвы к границам Литовской республики 1939 года, все перечисленные вопросы приобретали свою правовую актуальность и подлежали, как минимум, обсуждению и урегулированию на государственном уровне, чего со стороны РФ сделано не было (почему - вопрос отдельный).

Юридически - с формально-правовой точки зрения - такая ситуация стала возможной после декабря 1991 года, когда все административные границы между бывшими советскими республиками стали временными до своего договорного оформления уже в качестве государственных границ между новыми независимыми государствами. Временной была в 1991-2003 годах, как уже отмечалось, и граница между Российской Федерацией и Литвой, что подтверждается, в частности, принятым Верховным Советом РФ Постановлением от 4.11.1992 года, в соответствии с которым российско-литовской границе был придан временный статус до заключения соответствующего пограничного договора.

Перечисленные "территориальные долги" и являлись нашим главным "аргументом" (инструментарием) против вступления Литвы в НАТО, поскольку, в соответствии с уставными документами Альянса, одним из принципиальных формальных условий для вступления в эту организацию (формальных, ибо хорошо известно, что "политическая установка" для Запада выше закона, в том числе собственного) является отсутствие у кандидата на вступление неурегулированных пограничных проблем с соседними государствами.

Возможно, кто-то задастся вопросом - зачем возвращаться к прошлому, к событиям и документам 60-летней давности: что ушло, то ушло (аргумент, активно использовавшийся, в частности, представителями нашей исполнительной власти). Однако нам представляется, что это неверный подход.

Возможные перспективы

Конечно, не в практике России - СССР (чья внешнеполитическая доктрина всегда была обращена в настоящее, а не в прошлое, которое рассматривалось как историко-правовой фон, но не более того) без нужды ворошить прошлое, но если наши оппоненты идут на это, у нас есть полное право делать то же самое, -в политике надо отвечать за свои действия, особенно за правовые решения, поскольку юридические последствия таких решений включают не только права, но и обязательства. В области международно-правовых отношений - особенно.

Тем более что, как показывает практика, в большинстве случаев историческое и правовое преимущество на нашей стороне. А уж в вопросах с Литвой (равно, как и с Польшей) - однозначно на нашей.

Тем не менее, после ратификации и вступления в силу Договора 1997 года все эти территории оказались юридически закреплёнными международным договором за Литвой. Российская Федерация, связанная Договором 1997 года, будет, безусловно, добросовестно его выполнять (как это всегда традиционно делала Россия - неважно, Императорская или Советская), но как правопреемник Советского Союза сохраняет права на Клайпеду (поскольку, напомним, Мемель-Клайпеда, так же, как и Кёнигсберг, были переданы Советскому Союзу, а не Литовской ССР) и в будущем имеет все основания, в том числе моральные, поставить перед Литвой вопрос о возврате Клайпедской области.

Когда это произойдет - вопрос времени и обстоятельств, которые, как известно, также меняются (причём иногда весьма быстро). Это означает также, что придётся с кем-то ссориться и получить, как минимум, очередную порцию демагогических обвинений "в тоталитарных (имперских) амбициях" и "нецивилизованности", хотя очень многие и в Европе, и в мире будут приветствовать (пусть и не открыто) такую твёрдость России. А ссориться и конфликтовать придётся, поскольку иначе отстоять свои национальные интересы России не удастся: слишком высоки ставки в сегодняшней геополитической игре.

Впрочем, в отличие от 2003 года, теперь это уже будет вопросом чистой - и только - политики, причём политики, очевидно, не сегодняшнего дня.