Проблемы правового статуса Европейского Союза: между Федерацией и международной организацией

Ю.А. Клочкова

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ

Переход к постиндустриальному обществу характеризуется качественным преобразованием традиционных общественных институтов, в том числе государства как социально-правовой организации общества.

Характерной особенностью постиндустриального развития является глобальная интеграция, сопровождающаяся изменением традиционных представлений о месте и роли государства как общественного института. Под влиянием интеграционных тенденций все больше стран в добровольном порядке соглашаются на ограничение собственного суверенитета и передачу суверенных прав в компетенцию наднациональных образований международного характера.

На сегодняшний день Европейский Союз является наиболее эффективной, авторитетной и динамичной региональной надгосударственной структурой, достижения которой представляют значительный интерес для России.

«Будем надеяться, что однажды все европейцы почувствуют себя в любой точке Большого Старого Света как дома, как ощущают себя в родной стране» [1. С. 28]. Эти слова произнес У. Черчилль на Конгрессе Европы, который проходил в Гааге в 1948 г.

Прошло более пятидесяти лет с момента произнесения речи и с тех пор, как в 1951 г. Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург и Италия подписали в Париже договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Именно этому договору суждено было трансформировать Западную Европу и положить начало Европейскому Союзу (ЕС) и формированию европейского права.

За достаточно короткий по историческим меркам отрезок времени Союз превратился из небольшой региональной интеграционной организации экономического характера в общеевропейскую подлинно интеграционную организацию универсальной компетенции, обладающую собственным аппаратом управления и осуществляющую деятельность в самых различных сферах общественной жизни.

Сегодня ЕС представляет собой мощную систему, сравнимую по территории с Великой Римской империей, определяющую лицо современного мира. Евросоюз - самая крупная и развитая интеграционная группировка, сложная и уникальная по своей структуре, сочетающая в себе черты, присущие обычной международной организации, и черты федерации. Имея большое политическое значение, структуры Европейского Союза стали причиной дискуссии о перспективах дальнейшего развития Союза.

Европейский Союз был создан в 1992 г. на основе Маастрихтского договора (Договор о Европейском Союзе), который в ст. 1 определил, что базой ЕС является Европейское сообщество, дополненное сферами международного сотрудничества. Европейское сообщество включает в себя три международные организации: ЕОУС, Европейское сообщество, известное с 1957 г. как Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), и Европейское сообщество по атомной энергии [2].

В основу создания наднационального образования изначально были положены международные организации интеграционного типа с элементами наднациональности, которые, приспосабливаясь к потребностям жизни, стали усиливаться. Они были учреждены на основе международных договоров, заключенных суверенными государствами, добровольно ограничивающими свой суверенитет.

Черты государства все явственнее проявляются в ходе развития Европейских Сообществ к Европейскому Союзу.

Подобно государству, Европейский Союз в составе 25 государств обладает общей территорией с единой границей, общим визовым и таможенным режимом со свободным движением граждан. Население ЕС составляет 450 млн человек [3. С. 10], имеющее единое европейское гражданство, определяемое как устойчивая правовая связь физического лица с государством.

С 1 января 1993 г. на территории государств - участников Европейских сообществ вступил в силу Маастрихтский договор о создании Европейского союза, направленный на дальнейшее углубление европейской интеграции. Договор внес значительные изменения в учредительные документы всех трех Сообществ и, прежде всего, в Римский договор 1957 г. о создании Европейского экономического сообщества. К числу наиболее существенных и важных новелл следует отнести учреждение гражданства Европейского союза, объединяющего суверенные государства Европы, в каждом из которых - миллионы своих собственных граждан. Ни одна из международных организаций, существующих в мире, не имеет подобного гражданства.

Статья 17 Договора, учреждающего Европейское Сообщество, предусматривает, что гражданином Европейского союза является любое лицо, обладающее гражданством какого-либо из государств - участников ЕС. Вместе с тем гражданство Европейского союза не подменяет собой национального гражданства, а является дополнительным к нему, т.е. гражданин того или иного государства-члена является одновременно и гражданином своей страны, и гражданином Евросоюза.

Единое гражданство и правовой статус граждан ЕС был закреплен Маастрихтским договором (ст. 18-21 Договора, учреждающего Европейское сообщество) и Хартией основных прав Европейского Союза (часть V ст. 39-46). Каждый гражданин Европейского союза имеет право:

1) свободно и беспрепятственно перемещаться по всей территории Евросоюза и проживать на ней;

2) участвовать в выборах в качестве избирателя и выставлять свою кандидатуру на муниципальных и общеевропейских выборах в стране проживания;

3) находясь за пределами Евросоюза, пользоваться защитой дипломатических представительств и консульских миссий любой страны - участницы ЕС;

4) обращаться с петициями и жалобами в Европарламент с соблюдением установленных процедур.

Таким образом, введение европейского гражданства подчеркнуло стремление Европейского Союза к государственному устройству, осознание того, что Европейский Союз - союз народов Европы, а не только государств (ст. 1 Договора о Европейском Союзе).

В основе ЕС лежит единое экономическое пространство со свободным движением товаров, услуг и капиталов (ст. 2 и подп. С п. 1 ст. 3 Договора, учреждающего Европейское сообщество). Единый внутренний рынок функционирует в рамках единого валютного союза, который обслуживается единой валютой - евро и единым Европейским Центральным банком. Присоединение к ЕС 1 мая 2004 г. десяти новых стран означает, что евро станет подлинно общеевропейской денежной единицей. Экономический и валютный союз ЕС состоит из общей экономической политики и общей кредитно-денежной политики. Несмотря на то, что на сегодняшний день в ЕС есть страны, не подпадающие под общую денежную политику (а именно, «новички» Венгрия, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Кипр, Мальта, Латвия, Литва, Эстония и «старые» аутсайдеры Великобритания, Дания и Шве-

ция), экономическая политика распространяется на все страны Союза, независимо от их членства в зоне евро. В Договоре, учреждающем Европейское сообщество, указывается, что государства-члены рассматривают свою экономическую политику как вопрос общей заботы и согласовывают ее в Совете, который утверждает проект основных направлений экономической политики государств-членов (ст. 99 Договора, учреждающего Европейское сообщество).

Европейский Союз создал наднациональную систему органов и институтов публичной власти, основанную на прямом действии его собственных правовых норм: Комиссия, Совет, Парламент, избираемый прямыми выборами, Суд, Палата аудиторов.

Европейский парламент является совершенно нехарактерным органом для международной организации. Благодаря этому органу власти европейцы могут выражать свои политические предпочтения. Изначально парламент был сформирован для обсуждения важнейших проблем и состоял из представителей национальных законодательных органов. С 1979 г. депутаты Европейского парламента избираются путем всеобщего прямого голосования. Полномочия парламента постоянно увеличивались, и сегодня его возможности практически сопоставимы с национальными парламентами.

Европейские депутаты представляют не столько национальные интересы, сколько политические убеждения своих избирателей. Парламентарии распределяются не по странам, а в зависимости от принадлежности к той или иной партии или группе. Политическая жизнь в Союзе осуществляется с непосредственным участием общеевропейских политических партий. С принятием ст. 191 Договора, учреждающего Европейское сообщество, произошла институализация европейских партий и была признана их роль в формировании европейского политического сознания и в выражении политической воли граждан.

Самая главная черта, типичная для международной организации, заключается в том, что она представляет форму институционализированного межправительственного сотрудничества и основана на принципе, согласно которому, ни одно из государств-членов не может быть принуждено к чему-либо без согласия этого государства. Если решения организации принимаются большинством, они не более чем просто декларации. Чтобы решения имели обязательный характер, необходимо их одобрение каждым государством.

В отличие от этого, институты ЕС в значительной степени автономны, и единогласное принятие решений требуется только в особых случаях. Право Союза является обязательным для государств-членов, юридических и физических лиц. Решения Союза приобретают обязательную силу вследствие их принятия органами, наделенными полномочиями в соответствии с Договорами, а не в связи с тем, что были утверждены государствами-членами. Эти черты отличают ЕС от обычной межправительственной организации.

Создание единого политического союза невозможно без экономической интеграции, которая, в свою очередь, требует правового оформления (ст. 94 Договора, учреждающего Европейское сообщество). Важнейшим механизмом осуществления интеграционных процессов стало европейское право. Создаваемое государствами-членами и институтами Сообществ и Союза, оно обеспечивает деятельность этих интеграционных объединений. Право Европейских сообществ полностью обеспечено юрисдикционной защитой. Суд Европейских сообществ стал на практике одним из самых независимых наднациональных институтов. Решения и постановления Суда Европейских сообществ, как правило, беспрекословно исполняются не только физическими и юридическими лицами, но и государствами-членами.

В дополнение к этому перечню уже осуществленных преобразований Европейский Союз сейчас готовится совершить еще один шаг, который может иметь весьма далеко идущие последствия для всей Европы. Речь идет о принятии единого Конституционного договора Союза, призванного заменить собой действующие учредительные документы организации [4]. 29 октября 2004 г. на Капитолийском холме в Риме состоялась торжественная церемония подписания Конституции Европейского Союза. В историческом мероприятии приняли участие главы государств и правительств, министры иностранных дел 25 стран ЕС, а также госу-дарств-кандидатов на вступление в Союз - Болгарии, Румынии, Турции и Хорватии. После подписания Конституции начинается двухгодичный период ее ратификации. В одних странах ратификацией будут заниматься парламенты, в других состоятся общенациональные референдумы.

Конвент, разрабатывающий проект конституции и объединяющий представителей всех народов Европейского Союза, сделал выбор в пользу единого учредительного документа. Соответственно, после вступления в силу Конституционного договора утрачивают силу действующие ныне источники права ЕС: договоры 1957 г., учреждающие Европейское сообщество и Евратом (Римские договоры), Договор о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтский договор) и др.

Для иллюстрации масштабов правовых преобразований Союза достаточно указать лишь некоторые из основных результатов:

1. В случае принятия Конституционного договора Европейского Союза значительно упростится внутреннее устройство данной организации: исчезнет так называемая «структура трех опор» (Европейские сообщества, общая внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере). Соответственно, правила функционирования Европейского Союза станут более понятными для его граждан, что немаловажно для дальнейшего развития европейской интеграции, в том числе в области права.

2. Принятие единого Конституционного договора повлечет за собой наделение Европейского Союза достаточно широкой международной правосубъектностью.

3. Институциональная система ЕС будет приведена в соответствие с требованиями демократического устройства Союза. Европейский Парламент получит полномочия, ставящие его в центр законодательного процесса. Национальные парламенты будут вовлечены в повседневное функционирование ЕС. Им будет передан контроль за субсидиарностью, т.е. за определением того, чем должен заниматься ЕС, и с чем лучше справятся на национальном уровне государства-члены. Это даст ЕС возможность проводить на международной арене более скоординированную линию. Также облегчится процесс принятия и реализации политических решений.

4. Усовершенствуется система законодательных актов Союза, посредством которых наднациональные институты осуществляют правовое регулирование общественных отношений с участием как государств-членов, так и граждан и юридических лиц. Система законодательных и нормативных актов ЕС станет более простой, понятной и взаимосвязанной. В частности, будут введены такие источники, как «европейский закон» и «европейский рамочный закон» (вместо «регламентов» и «директив»).

5. Конституция Союза станет новым шагом в развитии европейского гуманитарного права. Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., без изменений инкорпорирована во вторую часть Конституции. Предусматривается возможность подготовки законопроектов в порядке народной инициативы.

6. Конституция закрепила ключевое положение о верховенстве права ЕС в случае коллизии с нормами национального законодательства.

Конституция ЕС закрепила также основные символы, которые уже давно стали привычной частью жизни сначала двенадцати, потом пятнадцати, а теперь уже двадцати пяти стран Союза: флаг Европейского Союза - круг из двенадцати золотых звезд на синем фоне, гимн Европейского Союза - ода «К радости» из девятой симфонии Л. ван Бетховена, девиз Европейского Союза - «Единство в многообразии» и 9 мая - День Европы.

Таким образом, особенностью ЕС на сегодняшний день является его двойственный характер: с одной стороны, ЕС содержит элементы международной организации, с другой - элементы государственности в форме федерации. К числу федеральных признаков следует отнести избираемый с 1979 г. Европейский парламент и формирование за счет собственных средств бюджета Европейского Союза, преобладание европейского права перед национальным в судебной практике Европейского Суда, а также наличие основных правовых гарантий во множестве статей Договора и в судебной практике Европейского Суда. Статья 1 Договора о Европейском Союзе устанавливает, что решения в ЕС должны приниматься «по возможности открыто и близко к гражданскому населению».

В статье 5 Договора, учреждающего Европейское сообщество, определено, что в областях которые не подпадают под его исключительную компетенцию, сообщество следует принципу субсидиарности. Если цели предпринимаемых мероприятий на уровне государств-членов не были достигнуты в полной мере, считается, что они могут быть быстрее достигнуты на уровне Сообщества.

Наряду с этим, в ЕС имеют место признаки правительственного сотрудничества. Это проявляется, прежде всего, во внешней политике и политике безопасности, а также в области полицейского и правового сотрудничества.

Очевидно, что Европейский Союз как союз государств - не окончательная структура. В итоге ЕС должен представлять собой союз народов Европы, в котором будут преобладать государственные черты.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Рита Дель Прете. Европейцы: ну и алхимия // Европа. 2003. № 4.

2. Все ссылки на официальные документы, договоры ЕС даны по материалам официально-

го сайта ЕС: www.europa.eu.int.

3. ЕС-25 в сравнении с ЕС-15 // Европа. 2004. № 6.

4. Ссылки на текст Конституции даны по материалам официального сайта Европейской

Комиссии: www.eur.ru.

М.А. Костенко, В.В. Клочков

ИСТОРИЦИЗМ, ЭССЕНЦИАЛИЗМ И КРИТИЧЕСКИЙ КОНВЕНЦИОНАЛИЗМ В МЕТОДОЛОГИИ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Проблема достоверности знания имеет совершенно особое значение для системы гуманитарных наук. Методология современного гуманитарного знания, понимаемая как система существенных аспектов мировоззрения, как совокупность средств и методов изучения общественной практики во всем многообразии ее проявлений [1. С. 52], исходит из представления о специфике объекта гуманитарного