Взаимодействие полномочных представителей Президента в федеральных округах с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

УДК 342

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ С ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

INTERACTION OF PRESIDENT'S REPRESENTATIVES IN FEDERAL DISTRICTS WITH EXECUTIVE AUTHORITIES OF RUSSIAN FEDERATION'S SUBJECTS

Д. Л. СУРКОВ

Рассматривается правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах через призму их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Ключевые слова: полномочные представители, Президент РФ, взаимодействие, органы

исполнительной власти, субъект Федерации.

Article is devoted to consideration of president's representatives competence in federal districts in a context of interaction with executive authorities of Russian Federation's subjects.

Key words: representatives, President of Russian Federation, interaction, executive authorities, subjects of a Federation.

С подписанием в 2000 г. Указа Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [1] институт полномочных представителей Президента РФ в регионах был заменён институтом полномочных представителей Президента РФ федеральных округах.

Идея формирования данного звена государственной власти была отражена ещё в Послании Президента РФ, где, в частности,

В. В. Путин отметил, что суть образования федеральных округов не в укрупнении регионов... а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий [2]. Собственно, данный тезис озвучил и действующий Президент Д. А. Медведев на встрече с полпредами Президента РФ в федеральных округах, отметив, что институт полномочных представителей Президента в федеральных округах, конечно, создан для того, чтобы реализовывать внутреннюю политику главы государства [3].

Таким образом, на сегодняшний день созданы восемь федеральных округов, на территории которых полномочные пред-

ставители Президента РФ осуществляют координационную, контрольную и кадровую деятельность в рамках президентской власти.

В отличие от предшествовавшего института полномочных представителей Президента РФ в регионах, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах были наделены, помимо координационных, также и контрольно-надзорными функциями. В качестве примера таковых могут быть названы функции по организации контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти, а также организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, контроль за реализацией федеральных программ в федеральном округе.

Подобная трансформация института полномочных представителей Президента некоторыми авторами рассматривается в качестве свершившегося факта установления контроля Администрации Президента над региональными лидерами [4].

© Сурков Д. Л., 2012 96

В настоящий момент правовой статус полномочных представителей Президента в федеральных округах регулируется преимущественно указами Президента: уже упоминавшимся Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, а также соответствующим Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 [5], а также Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 [6].

Вместе с тем правовое положение полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе определяется также и через статус взаимодействующих с ним субъектов управления. В силу чего вопрос о полномочиях полпредов Президента РФ в федеральных округах по взаимодействию с органами исполнительной власти субъектов Федерации приобретает всё большую актуальность.

При этом представляется, что с возвращением института выборности высших должностных лиц субъектов Федерации, что произойдёт при принятии проекта федерального закона № 8434-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», правовой статус полномочных представителей Президента будет расширен.

Данное предположение основано на распространённой точке зрения, согласно которой отсутствует необходимость в увеличении функций полпредов Президента РФ в федеральных округах, особенно в части взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации, поскольку высшие должностные лица регионов назначались по представлению Президента [7]. Так, непосредственно назначенные Президентом высшие должностные лица субъектов Федерации координировали на местах деятельность региональных и федеральных органов исполнительно власти, тем самым обеспечивая единообразие проводимой Президентом РФ политики.

Однако с реанимацией института выборности глав субъектов Федерации существует вероятность, что высший исполнитель-

ный орган государственной власти субъекта Федерации возглавит оппозиционный Администрации Президента РФ кандидат. В данном случае полномочные представители Президента РФ станут поистине нервом Администрации Президента, инструментом проведения директивы главы государства на места. В силу чего потребуется создание определённых форм и процедур взаимодействия полномочных представителей Президента в федеральных округах с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

На сегодняшний день в законодательстве предусмотрены следующие формы такого взаимодействия:

- разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

- участие полпредов Президента РФ в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

- организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа.

Наиболее перспективной из перечисленных форм взаимодействия представляется последняя по двум причинам.

Во-первых, такая форма взаимодействия полномочных представителей Президента РФ с органами государственной власти субъектов Федерации имеет под собой конституционное основание в виде ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации [8].

Полагаем, что указанная конституционная конструкция закрепляет роль Президента

РФ как координатора органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации. При этом, как разъяснил Конституционный Суд РФ, процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников [9].

Во-вторых, в случае, если в субъекте Федерации на должность высшего должностного лица будет избран кандидат, в той или иной мере оппозиционный проводимой Президентом РФ политике, предметов для согласования у полномочных представителей будет более чем достаточно.

Таким образом, необходимо согласиться с Н. В. Тимохиным в том, что в правовом механизме согласительных процедур своё определённое место должен занять институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, что, несомненно, окажет положительное влияние на систематизацию и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней [10].

В связи с вышеизложенным представляется, что правовой статус полномочных представителей Президента РФ будет развиваться именно в данном направлении. В частности, данная точка зрения поддерживается правовой наукой и является вполне обоснованной и целесообразной для дальнейшей практической реализации [11].

Представляется, что при осуществлении вышеизложенной формы взаимодействия ведущими партнёрами при реализации полномочными представителями Президента РФ своих полномочий станут руководители субъектов Федерации - губернаторы, президенты республик-субъектов Российской Федерации [12].

Однако при реализации любой формы взаимодействия полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации наличествуют следующие проблемы политико-правового характера:

- огромная территория страны с крайне неравномерным распределением населения и природного богатства, с беспрецедентной протяжённостью границ не может управляться без наличия жёсткой системы центральной власти и проведения единой право-

вой политики. В связи с этим деятельность полномочных представителей Президента РФ, являющихся проводниками такой политики, объективно затруднена данными обстоятельствами;

- анализ текущих и стратегических угроз существованию и развитию российской государственности показывает, что без принципиальной реконструкции системы государственного управления невозможно решить ни одну из ключевых проблем, ответить на растущие и усложняющиеся угрозы извне и внутри страны. В связи с этим важной частью процесса создания эффективного государственного управления должно стать укрепление института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как основного звена территориального управления Российской Федерацией. Таким образом, полномочные представители Президента РФ должны быть наделены более широкими, по сравнению с существующими, полномочиями, в том числе по взаимодействию с органами исполнительной власти субъектов Федерации;

- разнообразие структур органов исполнительной власти различных субъектов Российской Федерации, при котором затруднены их отношения с федеральными органами исполнительной власти, и взаимодействие по горизонтальным связям с другими субъектами Российской Федерации создаёт объективную необходимость в наличии властной структуры, наделённой согласительными полномочиями. Представляется, что подобным субъектом - правоприменителем может стать институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, поскольку создание для указанных целей новых государственно-властных структур приведёт к излишней бюрократизации государственного аппарата.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что, несмотря на значительный положительный эффект от реализации полномочными представителями Президента РФ ряда функций и полномочий, с введением звена полномочных представителей как элемента структуры власти федерального уровня произошло фактическое отдаление субъектов Российской Федерации от федерального центра.

Так, чтобы высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации могло обратиться к Президенту РФ по поводу какого-либо вопроса, ему фактически необходимо пройти обязательную инстанцию - полномочного представителя. В сложившейся ситуации необходимо согласиться с утверждением А. В. Безрукова, согласно которому, введя данный институт, федеральный центр если и приблизился к субъектам Российской Федерации, то преследуя федеральные, а не региональные интересы [13].

Вместе с тем исправлению данного положения может послужить создание конкретных форм и методов взаимодействия полномочных представителей Президента в федеральных округах с органами исполнительной власти субъектов Федерации. В силу чего расширение правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах путём наделения их соответствующими полномочиями должно рассматриваться в качестве одного из ключевых направления государственно-правовой политики Российской Федерации.

1. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. - 2000.

- № 20. - Ст. 2112.

2. Путин В. В. Какую Россию мы строим // Российская газета. Федеральный выпуск. - 2000.

- 11 июля.

3. Дмитрий Медведев встретился с полномоч-

ными представителями Президента в федеральных округах. 11.04.2012 // Официальный сайт Президента РФ. - иКЬ:

www.президент.рф/новости/15000

4. Трифонов А. Г., Межуев Б. В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления: опыт исторической реминисценции // Полис. - 2000. - № 5. -

С. 26-27.

5. Указ Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 13. - Ст. 1139.

6. Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. -2000. - № 34. - Ст. 3473.

7. Тропкина О. Полпредам пора собирать чемоданы // Известия. - 2004. - 15 окт. ; Костюков А. Н. Конституция России: политикоэкономические приоритеты // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 16.11.2009). - Омск : Изд-во Ом. гос. ун-та, 2009. - С. 63.

8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 18. - Ст. 1833.

10. Тимохин Н. В. Роль согласительных процедур в реализации координационных полномочий полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Вопросы экономики и права. - 2010. -№ 3. - С. 9.

11. Жученко А. А. Способы обеспечения соответствия конституций республик федеральной Конституции // Государственная власть и местное самоуправление. - 2001. - № 1.

12. Шариков В. Н. Взаимодействие полномочного представителя Президента РФ в Центральном Федеральном округе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации: задачи и перспективы // Правовое обеспечение административной реформы. - 2011. -22 сент. - иКЬ: http://www.fpa.su/pravovoe-obespechenie-administrativnoy-reformy.html.

13. Безруков А. В. Эволюция и перспективы российского федерализма. - Красноярск : СЮИ МВД, 2003. - С. 87.