Правовое регулирование социального обеспечения в рамках межрегиональной интеграции на постсоветском пространстве

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 1 (50). С. 140-144.

УДК 347.9

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РАМКАХ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЙ ИНТЕГРАЦИИ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ

LEGAL REGULATION OF SOCIAL SECURITY WITHIN THE FRAMEWORK OF INTER-REGIONAL INTEGRATION THE FORMER SOVIET UNION

Г. С. ЛАПТЕВ

Анализируются основные этапы интеграционного процесса государств, ранее входивших в СССР, а также правовое регулирование социального обеспечения в рамках межгосударственного сотрудничества в указанный период. Особое внимание уделяется созданию Евразийского экономического союза и правовой регламентации в социальной сфере.

Ключевые слова: интеграция; социальное обеспечение; Содружество Независимых Государств; Евразийский экономический союз; правовое регулирование.

Analyzes the main stages of the integration process of the former USSR, as well as the legal regulation of social security in the framework of international cooperation in the given period. Particular attention is paid to the creation of the Eurasian Economic Union and the legal regulation in the social sphere.

Key words: integration; social security; Commonwealth of Independent States; Eurasian Economic Union; the legal regulation.

В современном мире всё больше усиливаются интеграционные процессы во многих сферах государственной и общественной жизни, в том числе и в правовой сфере. Мировое сообщество и входящие в него государства признают важное значение выработанных в процессе международного сотрудничества принципов и поддерживают сближение различных правовых систем. Возрастает интерес к изучению и взаимному использованию опыта развития национального законодательства разных стран, обмену правовой информацией и научными идеями. Само государство может по-разному определять свой курс в правовой сфере, однако такие тенденции, как согласование, гармонизация и сближение национальных законодательств, отражают общий интеграционный курс мирового сообщества. Это находит своё подтверждение в усилении и интенсификации взаимодействия государств друг с другом и во всё большей степени зависимости их внутренней жизни от факторов международного развития.

Союз Советских Социалистических Республик, будучи федеративным государством, распался на отдельные государства в результате социально-политического и экономического кризисов, которые обострились на рубеже 80-90-х гг. XX в.

Усилившаяся трудовая миграция на территориях государств, ранее входивших в состав СССР, реформы в экономической и социальной сферах со всей остротой обозначили проблему надлежащей реализации прав граждан разных государств и выступили дополнительным аргументом в пользу региональной интеграции стран, ранее составлявших единое правовое и экономическое пространство.

Сразу после распада Союза среди его бывших субъектов обозначились направления дальнейшего геополитического развития. Прибалтийские республики успешно интегрировались в западные военно-политические и экономические структуры, а оставшаяся часть некогда союзных республик единой федерации в конце 1991 г. образовала новое

© Лаптев Г. С., 2017

Правовое регулирование социального обеспечения в рамках межрегиональной интеграции..

надгосударственное объединение - Содружество Независимых Государств (СНГ, Содружество), подписав Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. [1] либо позднее присоединившись к нему.

В рамках Содружества создана правовая база для сотрудничества в области социального обеспечения, которая позволяет государствам - членам СНГ координировать усилия по улучшению социального положения населения своих стран.

В частности, проблема пенсионного обеспечения после распада СССР затронула интересы около 60 млн. пенсионеров, проживающих на территории бывшего Союза. Граждане государств, входящих в настоящий момент в Содружество Независимых Государств, а также граждане Литвы, Латвии и Эстонии приобрели пенсионные права в соответствии с законодательством СССР. Разрыв единого правового пространства привёл к частичной утрате ими своих прав. В определённой степени эту ситуацию стабилизировало заключение Соглашения от 13 марта

1992 г. «О гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения» [2]. На основе данного соглашения стало развиваться и дальнейшее межгосударственное сотрудничество государств - участников СНГ в области пенсионного обеспечения в форме заключения двусторонних соглашений.

Правовое регулирование межгосударственных отношений государств - членов Содружества в области социального обеспечения осуществляется в форме разработки и принятия многосторонних и двусторонних соглашений, а также посредством модельного законодательства.

Промежуточным этапом в региональной интеграции выступил Экономический союз стран Содружества, с правовым оформлением в виде Договора стран СНГ от 24 сентября

1993 г. «О создании Экономического союза» [3]. Данный договор имел декларативный характер и предусматривал поэтапное создание общего экономического пространства на базе рыночных отношений.

В ст. 24 указанного договора предусмотрено, что договаривающиеся стороны заклю-

чат специальные соглашения, регулирующие миграцию рабочей силы и взаимные обязательства в области социального страхования, пенсионного обеспечения граждан и по другим вопросам, требующим такого согласования государствами, входящими в Экономический союз. Указанные положения договора в области социального обеспечения можно отнести к нормам «мягкого» права [4], под которым понимается совокупность различного рода правил в виде рекомендаций, призывов, содержащихся в международных документах, не имеющих обязательной юридической силы [5]. Применительно к социальному обеспечению общие направления сотрудничества могут выражаться, в частности, в предварительном согласовании финансовых аспектов, связанных с распределением обязанности по выплате пособий и пенсий, возможности возложения данной функции на бюджет другого государства, а также определении организационно-правовых форм социального обеспечения применительно к гражданам нескольких государств.

Однако в рамках Экономического союза стран Содружества соответствующие направления реализованы не были.

В дальнейшем интеграционные процессы, преследуя экономическую заинтересованность стран Содружества, воплотились в Таможенном союзе путём подписания соглашений между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, а затем и с участием Республики Казахстан [6]. В рамках данного союза вопросы социального обеспечения граждан стран-участниц полноценного развития не получили.

Однако в итоге более чем 20-летней истории формирования интеграционного объединения новых независимых государств, образовавшихся в 1991 г. на месте прекратившего своё существование СССР, стало подписание 29 мая 2014 г. Договора между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан о Евразийском экономическом союзе [7]. Позднее к данному договору присоединились Республика Армения [8] и Кыргызская Республика [9].

В сравнении с законодательством Таможенного союза, Договор о Евразийском экономическом союзе имеет достаточно сложную структуру, состоящую из 4 частей,

28 разделов и 118 статей. Кроме того, к договору принято 33 приложения, дополняющих его текст, в том числе посвящённых вопросам социального обеспечения.

Так, Договор о Евразийском экономическом союзе к социальному обеспечению относит обязательное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и обязательное медицинское страхование (ст. 96), что в целом соотносится с действующим российским законодательством в области социального обеспечения.

Указанные виды социального обеспечения ранее были восприняты и в модельном законодательстве стран СНГ. В частности, разработаны Модельный закон от 15 июня 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» [10], Модельный закон от 6 декабря 1997 г. «О го -сударственном социальном страховании» [11], положения которых также во многом тождественны законодательству Российской Федерации.

В п. 1 ст. 98 Договора о Евразийском экономическом союзе предусмотрено, что социальное обеспечение (социальное страхование) (кроме пенсионного) трудящихся го -сударств-членов и членов семей осуществляется на тех же условиях и в том же порядке, что и граждан государства трудоустройства.

Вопросы, касающиеся пенсионного обеспечения трудящихся государств-членов и членов семьи, регулируются законодательством государства постоянного проживания, а также в соответствии с отдельным международным договором между государствами-членами.

Стоит отметить, что к числу соответствующих международных договоров между государствами-членами следует отнести Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 24 января 2006 г. «О сотрудничестве в области социального обеспечения» [12], предусматривающий применение социального законодательства того из государств - участников договора, на территории которого он работает или работал. При этом расходы на выплату пенсий распределяются между государствами пропор-

ционально выработанному на их территории стажу, а для установления права на пенсии учитывается страховой (трудовой) стаж, приобретённый на территориях обеих сторон.

Кроме того, в рамках данного договора предусмотрен механизм исчисления размера пенсии в Российской Федерации (с учётом конвертации пенсионных прав граждан), соответствующего страховому (трудовому) стажу, приобретённому на территории Российской Федерации.

Осознавая необходимость правового закрепления вопросов пенсионного обеспечения трудящихся государств - членов Евразийского экономического союза, Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 12 ноября 2014 г. № 103 одобрена Концепция международного договора о сотрудничестве в области пенсионного обеспечения [13].

В качестве предпосылки разработки международного договора указано отсутствие или недостаточная правовая урегулирован-ность вопросов пенсионного обеспечения при работе в других государствах - членах Союза, что является сдерживающим фактором при формировании общего рынка труда, в связи с этим вопрос пенсионного обеспечения трудящихся на территории государств-членов является актуальным.

Основная цель разработки проекта договора обозначена как обеспечение равных прав в сфере пенсионного обеспечения, защита приобретённых трудящимися пенсионных прав на территории государств - членов ЕАЭС, а также развитие сотрудничества в сфере пенсионного обеспечения между государствами - членами Союза.

Изложенные в концепции задачи, основные принципы и предметы правового регулирования соответствуют особенностям действующих законодательств стран - участниц ЕАЭС, направлены на изменение и дополнение положений, относящихся к видам пенсионного обеспечения, с учётом современных экономических условий и трудовой миграции.

Видится перспективным принятие соответствующего международного договора о сотрудничестве в области пенсионного обеспечения в рамках складывающихся межрегиональных интеграционных процессов и дальнейшей замене принятого в рамках СНГ Соглашения от 13 марта 1992 г.

Правовое регулирование социального обеспечения в рамках межрегиональной интеграции.

«О гарантиях прав граждан государств -участников Содружества Независимых Го -сударств в области пенсионного обеспечения» на правовой акт, отвечающий требованиям динамично развивающегося современного пенсионного законодательства.

Применительно к вопросам оказания медицинской помощи, в приложении № 30 к Договору о Евразийском экономическом союзе принят Протокол об оказании медицинской помощи трудящимся государств-членов и членам семей.

В соответствии с п. 3 данного протокола, государство трудоустройства обеспечивает оказание медицинской помощи трудящимся государств-членов и членам семей в порядке и на условиях, которые определены законодательством государства трудоустройства и международными договорами, и принимает на себя обязательство предоставить на своей территории трудящимся государств-членов и членам семей право на получение бесплатной скорой медицинской помощи (в экстренной и неотложной формах) в том же порядке и на тех же условиях, что и гражданам государства трудоустройства.

Скорая медицинская помощь (в экстренной и неотложной формах) оказывается трудящимся государств-членов и членам семей медицинскими организациями (учреждениями здравоохранения) государственной и муниципальной систем здравоохранения государства трудоустройства бесплатно, независимо от наличия медицинского страхового полиса.

Указанные положения соотносятся с общими стандартами предоставления медицинской помощи, предусмотренными Соглашением СНГ от 27 марта 1997 г. «Об оказании медицинской помощи гражданам государств - участников Содружества Независимых Государств» [14]. Указанное соглашение классифицирует медицинскую помощь следующим образом: 1) скорая и неотложная медицинская помощь, предоставляемая беспрепятственно, бесплатно для пациента и в необходимом объёме в лечебно-профилактических учреждениях независимо от организационно-правовой формы, ведомственной принадлежности и форм собственности и независимо от наличия медицинского страхового полиса; 2) плановая медицинская помощь,

осуществляемая на платной основе с проведением расчётов между лечебным учреждением и пациентом.

Отдельные положения социальных гарантий для членов Коллегии Евразийской экономической комиссии, судей Суда Союза, должностных лиц и сотрудников учреждений ЕАЭС, которые являются международными служащими, предусмотрены в Положении о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах в Евразийском экономическом союзе (Приложение № 32 к Договору о Евразийском экономическом союзе) и относятся к специальным системам социального обеспечения.

Важным этапом в формировании надлежащего правового регулирования социального обеспечения в рамках созданного Союза стало создание Консультативного комитета по вопросам социального обеспечения, соблюдения пенсионных прав, оказания медицинской помощи и профессиональной деятельности трудящихся государств - членов Евразийского экономического союза (Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 27 апреля 2015 г. № 36 [15]).

К задачам данного Комитета отнесена подготовка рекомендаций для Комиссии по вопросам социального обеспечения, соблюдения пенсионных прав, оказания медицинской помощи и профессиональной деятельности трудящихся государств-членов; подготовка предложений по взаимодействию уполномоченных органов в сфере социального обеспечения и по проектам рекомендаций Комиссии для государств-членов в сфере социального обеспечения, соблюдения пенсионных прав, оказания медицинской помощи и профессиональной деятельности трудящихся государств-членов.

Итак, нужно отметить, что в связи с нарастающей тенденцией сближения международного и национального права на фоне происходящей глобализации особое значение приобретает региональная интеграция государств, основанная на исторических традициях, климатических условиях и финансово-экономических возможностях, а потому создание соответствующих органов на межнациональном уровне позволит эффективно взаимодействовать с уполномоченными органами в области социального обеспечения

государств - участниц Союза, восполнить пробелы в национальном законодательстве государств применительно к вопросам социального обеспечения трудящихся-мигрантов и лиц, переезжающих на постоянное место жительство на территорию другого государства.

Межгосударственное сотрудничество в области социального обеспечения должно осуществляться с учётом степени развития экономических, социальных и политических взаимоотношений, объёма миграционных потоков между договаривающимися сторонами и иных обстоятельств. В связи с этим можно заключить, что обозначенные выше тенденции правовой регламентации социального обеспечения в рамках созданного Евразийского экономического союза свидетельствуют о позитивной динамике в правовом регулировании данной сферы.

1. Дипломатический вестник. - 1992. - № 1. -С. 3-6.

2. Шаманаева И. И. Вопросы соотношения российского законодательства о социальном обеспечении с международными актами о правах человека : дис. ... канд. юрид. наук. -Екатеринбург : УрГЮА, 1999. - С. 103.

3. Бюллетень международных договоров. -1995. - № 1.

4. Распространены также названия «несовершенное право», «декларативное право», «до-право» и т. д. См., например: Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе. - М. : Спарк, 1997. - С. 124.

5. Ким Док Чжу. Концепция «мягкого» права и практика межправительственных организаций системы ООН : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1995. - С. 4.

6. О Таможенном союзе : Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь от 6 января 1995 г. // СЗ РФ. - 1996. - № 45. - Ст. 5057; О Таможенном союзе : Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан от 20 анваря 1995 г. // СЗ РФ. - 2007. - № 42. -Ст. 4938.

7. Евразийская экономическая комиссия : официальный сайт. - URL: http://www.eurasiancommission.org/.

8. Договор от 10 октября 2014 г. о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. // Бюллетень международных договоров. - 2015. - № 5. - С. 3-68.

9. Договор от 23 декабря 2014 г. о присоединении Кыргызской Республики к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. // СЗ РФ. - 2015. - № 38. - Ст. 5213.

10. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. -1998. - № 18. - С. 133-159.

11. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. -1998. - № 16. - С. 65-89.

12. Во исполнение данного договора принято также соглашение от 15 марта 2011 г., в котором обозначены компетентные органы (организации) договаривающихся государств, сотрудничество данных учреждений по назначению (установлению) пособий и пенсий, порядок их взаимодействия, а также согласованы типовые формы документов.

13. Евразийский экономический союз : официальный сайт. - URL: http://eaeunion.org/.

14. Российская газета («Экономический союз»). -1997. - № 90. - 12 мая.

15. Евразийский экономический союз : официальный сайт. - URL: http://eaeunion.org/.