Политическая культура, неформальные институты и стабильность системы

Иван БОЛЬШАКОВ

ПОЛИТИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА, НЕФОРМАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ И СТАБИЛЬНОСТЬ СИСТЕМЫ

В статье рассматривается влияние неформальных институтов на стабильность политической системы. Автор показывает, что доверие, являющееся одним из ключевых элементов политической культуры, по-разному реализуется в рамках конфигурации неформальных институтов и оказывает различное влияние на стабильность системы.

The article is devoted to the problem of influence of informal institutes on stability of political system. Author points out, that trust i s one of the key elements of the political culture, and has a variety of depictions in the frames of informal institutes’ configuration and differently effects on the stability of political system.

Ключевые слова:

политическая культура, политические институты, политическая система, доверие, легитимность; political culture, political institutes, political system, trust, legitimacy.

Проблема стабильного политического развития волнует многие государства, находящиеся в переходном периоде. Но не менее важным представляется ее рассмотрение в связи с теми странами, состояние которых в настоящий момент кажется стабильным. Если в 1990-е гг. было понятно, что политическая система России нестабильна в ситуации радикального слома старых политических институтов и неустоявшихся новых, то сейчас основным мейнстримом политической аналитики стало представление об устойчивой стабильности современной России. Однако вопрос о действительной стабильности или нестабильности системы остается открытым. Актуальность этого тезиса демонстрирует заявление президента Д. Медведева о симптомах «застоя» политической системы и «угрозах превращения стабильности в фактор стагнации»1.

Проблема российской трансформации заключается в том, что процесс институционального строительства шел неупорядоченно, основные институты были формально перенесены на российскую почву извне, без учета специфики политической культуры страны. При этом известно, что культура оказывает огромное влияние на формирование и последующее функционирование политических институтов. В процессе транзита институты насаждались сверху, не опираясь на соглашение основных политических сил. Вводимые институты не успевали развиваться, оказывались недостаточно эффективными и не пользовались массовой поддержкой, что привело к замене институциональных отношений неформальными способами приспособления к новым обстоятельствам жизни.

С другой стороны, на протяжении 2000-х гг. происходил пересмотр структуры: одни институты были ликвидированы, другие — «обросли» дополнительными функциями, появились новые, призванные заполнить недостающие элементы во властной структуре. Когда соблюдение закона не является обязательным, население живет в условиях осуществления неформальных процедур. По мере укрепления «вертикали власти» поле неформальных отношений должно было постепенно сокращаться, однако оно не только сохранилось, но и вторглось в большинство сфер общественной жизни.

Вопрос о применимости тех или иных институтов связан с во-

1 Запись в блоге Д.Медведева, посвященная развитию российской политической системы // http://www.kremlin.ru/news/9599

БОЛЬШАКОВ

Иван

Викторович —

аспирант

Российского

государственного

гуманитарного

университета,

г. Москва

ibolshakov@mail.ru

просом легитимности институтов и системы в целом. Таким образом, политическая система есть совокупность разных форм формального и неформального поведения. Эффективность институтов зависит от доверия к действующим правилам и нормам политического поведения. Доверие связано с незнанием или неуверенностью в действиях других: человек не может с абсолютной точностью определить, как поведет себя его партнер в будущем, он может только предположить возможный алгоритм развития событий и поверить в его осуществимость. Соответственно, субъект доверяет другому субъекту, когда он может предсказать его действия1. Причина доверия кроется не только в эффективности правовых институтов, но и в общей ценностной структуре общества, которое нацелено на него (предположение о том, что другие разделяют твои фундаментальные ценности). В этой связи важно упомянуть Р. Инглхарта, доказавшего, что доверие и терпимость являются условиями, которые помогают формировать гражданскую политическую культуру2. Культура также способствует неформальным институтам, так как включает в себя совместные ценности, а неформальные институты — совместные ожидания, которые зачастую связаны с этими ценностями. При этом следует различать два типа доверия: эффективные и легитимные официальные институты соответствуют институциональному доверию, персональное доверие связано с неформальными институтами.

Заполняя вакуум, образовавшийся в результате слабости формальных институтов, неформальные институты в целом являются одним из атрибутов авторитарного режима, но вместе с тем некоторые из них, удачно сочетаясь с формальными, могут способствовать их работе. Первыми, кто обратил внимание на положительную роль отдельных видов неформальных институтов, были Г. Хелмке и С. Левитски, разработавшие их классификацию. В основу типологии были положены два критерия: эффективность формальных институтов, зависящая от того, в какой мере акторы подчиняются их предписа-

1 Gambetta D. Can we trust Trust? // Trust: Making and Breaking Cooperative Relations. — Oxford : Blackwell, 1988, p. 213-220.

2 Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества // Полис, 1997, № 4, с. 8-9.

ниям, и степень соответствия между теми целями, для реализации которых используются неформальные институты, и ожидаемыми результатми, достигаемыми в формальных институтах3. Различный характер таких взаимодействий позволил политологам выделить четыре типа неформальных институтов: дополняющие, аккомодационные, конкурентные и замещающие. В зависимости от того, какие из них преобладают, можно говорить о степени стабильности политической системы. Предположение автора данной статьи строится на том, что в рамках различных типов неформальных институтов фактор доверия реализуется по-разному и в различной степени влияет на стабильность.

Дополняющие институты преобладают, когда мы имеем дело с эффективными официальными институтами, доверие к которым высоко. Однако усложнение общества требует «институционализации растущей и расширяющейся сети переговоров для улаживания конфликтов»4. Широкий комплекс переговоров и согласования позиций облегчает процесс принятия решений и координации между акторами, что, в свою очередь, повышает доверие между ними и институтами. Существование в России партий и властных группировок с различными позициями требует специальных механизмов по их согласованию. Правящая элита в определенной мере должна принимать во внимание интересы различных групп общества, чтобы не подойти к опасному порогу потери легитимности. Речь идет не только о согласовании законопроектов с парламентскими партиями, но и о диалоге с непарламентскими. Учет этих интересов возможен в результате обмена информацией о положении дел с представителями этих групп. Такой обмен информацией выливается в систему переговоров как в открытом, так и в закрытом режиме. Даже если информация о таких встречах попадает в СМИ, суть переговоров часто остается закрытой. Подобные «тайные» встречи часто рассматриваются отечественными наблюдателями как прямое управление партиями из Кремля. Некоторые эксперты, не зная сути обсуждаемых тем, пыта-

3 Хелмке Г., Левитски С. Неформальные институты и сравнительная политика // Прогнозис, 2007, № 2, с. 188-211.

4 Сергеев В.М. Демократия как переговорный процесс. - М., 1999, с. 13-14.

ются оценивать конфигурацию распределения властных ресурсов только по принципу: «кто с кем встречался». При этом абсолютно не учитывается такой важный результат, как обмен мнениями и попытка получить альтернативный взгляд на те или иные процессы. Переговоры способствуют дополнительной стабилизации, так как через них власть узнает мнение оппозиционно настроенной части общества и впоследствии может корректировать свою политику с учетом их интересов.

Аккомодационные институты развиты, когда формальный институт эффективен и легитимен для общества, но не совсем устраивает элиту своим результатом. Под такую ситуацию попадает модель, существующая в сфере замещения должности президента России («назначение» преемника). Всенародные выборы президента РФ являются более популярными, чем парламентские, явка на них наиболее высока. Однако очевидно, что реальный выбор кандидатуры нового президента осуществляется не на избирательных участках, а в элитных кругах. Выборы призваны играть роль легитимации того кандидата, который был определен элитой заранее. Имитация выборов для российских граждан представляется вполне эффективным средством реализации своих прав, т.к. каждая сторона получает свое: элита поддерживает преемственность и предотвращает существенные перегруппировки во властных структурах, а общество по принципу большинства одобряет кандидатуру нового президента.

Если же правящая элита откажется от формального института (например, введет неограниченный президентский срок или будет напрямую назначать преемника), это может повлечь серьезные транзакционные издержки, так как фактическая смена формы правления может быть не воспринята обществом. Хотя значительная часть населения в 2007—2008 гг. выступала за продление полномочий Путина на третий срок, к серьезной трансформации самого института граждане не готовы и остаются приверженцами регулярной сменяемости власти путем выборов1. Срабатывают традиционный и харизматический типы легитимации власти, поэтому институт преемничества в рамках выборов не вызы-

1 Электоральное поведение россиян // Пресс-выпуск ВЦИОМ, 2007, № 708.

вает отторжения у населения. Возможно, когда выборы перестанут восприниматься российскими гражданами как выражение одобрения или неодобрения правительству, а станут реальным механизмом формирования власти, необходимость в таком неформальном институте исчезнет. Но для этого необходим значительный сдвиг в политической культуре населения. В целом, пока институту выборов доверяют, использование аккомодационных процедур хоть и не повышает его эффективность, однако укрепляет стабильность.

Конкурентные институты преобладают, когда неэффективность формальных институтов очевидна, но они продолжают существовать в силу того, что неформальный институт связан с нарушением юридических или моральных норм и не может быть легализован. Нерешенность социально-экономических проблем в России в сочетании с неэффективностью государственного аппарата и падением доверия граждан к государственным институтам приводит к дефициту доступных социальных возможностей населения для решения проблем повседневного существования (получение водительских прав, поступление в вуз или освобождение от армии). Для их решения население вынуждено обращаться к неформальным сетям, обеспечивающим более эффективное взаимодействие с официальным институтом. Участие в таких сетях зачастую является единственной возможностью реализовать свои интересы. Здесь важно отметить, что коррупция не строится на принципе доверия, человек может заключить сделку, потому что альтернатива ее отсутствия представляет худшие результаты. Вот почему в коррупцию вовлечены, по собственному признанию, не менее половины активного населения России2.

Другими примерами такого рода институтов являются кланы и клиентелистские сети, существующие для удержания власти и перераспределения ресурсов в пользу «своих». Главным условием успешной карьеры в политике и бизнесе, значительно более важным, чем профессиональные характеристики, являются отношения личной преданности и покровительства3.

2 Диагностика российской коррупции: социологический анализ. ИНДЕМ // http://www.anti-corr.ru/awbreport/

3 Афанасьев М.Н. Невыносимая слабость государства. — М., 2006, с. 32.

Именно на основе принципа «свой» - «чужой» сегодня происходит рекрутирование во власть и бизнес. Деятельность государства в таком случае достаточно сложно предсказать, т.к. принятие политических решений и формирование его руководящего слоя происходят на неформальном уровне. Подобные практики наиболее сильно проявились не только в 1990-х, но и в 2000-х гг. Была выстроена система власти, в центре которой находится сам президент, а стратегическую элиту составляли различные элитные группы вокруг него, допущенные к принятию ключевых решений. Такие группы, состоящие из тех, кого президент лично привел к власти и которым лично доверяет, являются неин-ституциализированными и недоступными контролю1. Причем, несмотря на то что весь правящий класс сплачивается вокруг президента, элита не освобождена от конфликтов, так как различные группировки постоянно конкурируют между собой в борьбе за влияние.

Замещающие институты становятся доминирующими, когда государство вообще не в состоянии поддерживать легитимность официальных институтов. Комплекс неформальных правил составляет параллельное государство, которое дублирует официальные институты, беря на себя функции обычного государства. При этом можно выделить две группы замещающих институтов. Первая представляет собой структуры, которые по мере перестройки государства трансформируются в новые официальные институты («народная» милиция, система Советов до 1917 г.). В случае их широкой популярности они не только ставят под вопрос легитимность официальной власти, но сами становятся легитимными в глазах населения. Замещающие институты из второй группы хоть и подрывают серьезным образом легитимность власти, но никогда не станут основой для формальных институтов. Самый распространенный пример - мафиозные структуры, выступающие как политическое сообщество. Когда гражданин не верит ни в справедливость закона, ни в способность государства его защитить, он обращается к мафии, а не к официальному институту. Мафия может обладать большей легитимностью, но, имея в своем арсенале

1 Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. - М., 2005, с. 261.

цели и методы их достижения, которые в обществе считаются неприемлемыми, легализована быть не может. Замещающие институты были распространены в России в период 1990-х гг. и по форме напоминали мафиозные структуры. Тогда силовое предпринимательство взяло на себя функции, которые государство было не в состоянии выполнять.

Подводя итог, отметим, что пока государство удерживает уровень легитимности, российская политическая система характеризуется сочетанием относительной стабильности и относительной нестабильности. Наличие большого количества конкурирующих неформальных институтов и отсутствие роста эффективности формальных являются серьезными факторами дестабилизации. Однажды возникнув, неформальные институты остаются рациональной стратегией акторов, люди предпочитают действовать уже привычными и проверенными способами, что так или иначе отражается в политической культуре общества. Институциональный вакуум воспроизводит традиционный для России неправовой характер общественных отношений. Правовой нигилизм, закрепленный в политической культуре, распространяется на уровень институтов, т.е. приводит к негативному восприятию институциональности в целом. И это сказывается не только на эффективности государственного аппарата, но и серьезным образом изменяет структуру распределения власти. Самым значительным проявлением этой характеристики является отношение населения к Путину как к «реальному» президенту при наличии формального президента Медведева. Смещение акцента с институционального уровня на персональный связано с переоценкой отношения к власти - более важным для граждан становится образ политического лидера, а не его решения. Такая политическая культура с опорой на авторитет ставит под вопрос развитие переговорных институтов и воспроизводит жесткие иерархизированные структуры, основанные на господстве и подчинении, что формирует «негативные» неформальные институты. В этой ситуации гражданская культура, основанная на институциональном доверии и горизонтальных отношениях, развиваться не может, что делает нестабильной не только демократию, но и любую другую политическую систему.