Правомочность представительного органа местного самоуправления: вопросы практики и теории

УДК 342.55

ПРАВОМОЧНОСТЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ВОПРОСЫ ПРАКТИКИ И ТЕОРИИ

© Шишкин С. И., 2009

Статья посвящена новой теме правомочности состава представительного органа местного самоуправления в муниципальных районах. Анализируется судебная практика Иркутской области по данному вопросу, поднимаются теоретические и практические проблемы соотношения муниципального и избирательного права.

Ключевые слова: правомочность состава; муниципальное право; представительные органы муниципального района; Иркутская область, Шелеховский район.

Написание этой статьи вызвано необходимостью объяснения некоторых аспектов проблемы правомочности органа, неожиданно возникшей в судебной практике Иркутской области применительно к Шелеховскому муниципальному району. Этот правовой институт не так уж часто возникал в поле нашего внимания, поскольку практика применения норм Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131) как предмет научного обсуждения из-за того, что действовали переходные положения, и могла состояться только как результат муниципальных выборов «новой волны», которые могли затронуть в практическом плане процесс формирования представительных органов. Вопросы о правомочности представительного органа чаще всего возникают в связи с потерей кворума состава дум по разным субъективным обстоятельствам — подача заявлений некоторыми депутатами о невозможности продолжать работу в представительном органе местного самоуправления, смерть, выезд на другое место жительства и т. п. [1].

Судебная практика в Иркутской области также знает примеры вынесения аналогичного решения. Так, суд Иркутской области принял решение о признании неправомочности действующего состава думы Черемховского района. В начале июня 2008 г. 12 из 15 депутатов районной думы

написали заявления о добровольной отставке, заявив, что пошли на этот шаг ввиду разногласий с председателем местного парламента Еленой Татиной. Их действия поддержал мэр Черемховского района Юрий Шапенков. Таким образом, дума потеряла кворум и оказалась недееспособной. После принятия решения областным судом и вступления его в законную силу территориальная избирательная комиссия (ТИК) назначила новые выборы. Выборы состоялись 1 марта 2009 г.

Однако автор не встречал судебную практику, когда неправомочность представительного органа местного самоуправления возникает в силу действия нормы подп. 2 п. 4 ст. 35 ФЗ № 131, закрепляющей, что представительный орган местного самоуправления в муниципальном районе может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района. Собственно, нарушение этой пропорции и стало поводом для подачи иска гражданкой Казаковой Л. В. по поводу неверной нарезки избирательных округов, и, соответственно, нарушения ее и всех жителей Шелеховского района права избирать и быть избранными, правомочности состава депутатского корпуса районной думы. Многие публикации с анализом ст. 35 касаются в основном других пунктов

и сосредоточены на нюансах истолкования выборных ситуаций, возникающих в связи с вхождением в состав дум глав местных поселений или начала и окончания легислатур органов [2].

В то же время возникла реальная ситуация формирования представительного органа — думы Шелеховского района Иркутской области в неправомочном составе, в нарушение требований указанной нормы — 12 октября 2008 г. была избрана районная дума в количестве 20 депутатов, при этом 15 человек — от городского поселения Ше-лехов и 5 человек — от остальных муниципалитетов, входящих в муниципальный район. Между тем 2/5 составляет только 8 человек. Произошло практически двойное нарушение пропорции, императивно установленной ст. 35. Безусловно, такая нарезка округов является грубым нарушением действующего закона и нарушает права граждан на местное самоуправление, на участие в управлении государства и общества, право выбирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Поскольку ситуация относится к разряду экстраординарных, рассмотрим теоретические основы ее разрешения. Законодатель неслучайно устанавливает четкую пропорцию депутатского субстрата в муниципальных образованиях второго уровня, чтобы сохранять и охранять идею муниципальной демократии; в противном случае могла бы создаваться ситуация доминирования представителей одной территории над прочими, и, таким образом, включение в повестку дня и разрешение вопросов компетенции районного представительного органа могло бы концентрироваться только на интересах одного поселения в ущерб другим.

Вопрос первый: если законодатель

предоставляет возможность использовать два варианта формирования представительного органа муниципального района, то какой из них предпочтителен? Ответ — законодатель в условиях проведения муниципальной реформы предоставил муниципальным образованиям право выбора одного из двух вариантов потому, что это снимает потенциальное напряжение формирования районных дум в сложносоставных муниципалитетах, открывает возможность составить субстрат представительного органа из депутатов и глав поселений.

По этому поводу интересны замечания лидеров партии «Яблоко» — формирование органов местного самоуправления районов из «делегатов поселений» не имеет опоры ни в российском законодательстве, ни в практике стран развитого самоуправления, подвергает сомнению осуществление районной думой полномочий. Необходимо оставить единственно легитимный способ формирования представительных органов местного самоуправления путем прямых выборов [3]. То есть в идеале со временем законодатель может перейти только к одному варианту — выборам дум на основе прямых выборов. Характерна в этой связи позиция, высказанная Правовым управлением аппарата ЦИК в связи с вступлением в законную силу ФЗ № 131: п. 2

ч. 4 ст. 35 этого закона определено, что число депутатов представительного органа муниципального района, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района. В то же время следует учитывать, что пунктом 4 ст. 18 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях...» предусмотрена необходимость соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей или (при образовании многомандатных избирательных округов) примерного равенства числа избирателей на один депутатский мандат. В тех случаях, когда одновременное выполнение указанных требований окажется невозможным, по нашему мнению, выборы депутатов представительных органов муниципальных районов могут проводиться с использованием пропорциональной избирательной системы, применение которой будет прописано в модельном законе, подготовку которого планировалось завершить к концу текущего года (имелся в виду 2004 год. — С. Ш.). В связи с тем, что коллеги уклонились от прямого ответа на вопрос, сформулируем свою позицию: а) лучше бы оставить один вариант в законе и это должны быть прямые выборы; б) пропорция в 2/5 носит императивный характер и должна безусловно выдерживаться, поскольку ее нарушение влечет монополию одного муниципального образования над другими, входящими в муниципальный район, делает бессмысленными действия

прочих представителей, порождает неправомочность органа и нарушает права граждан; в) при оценке коллизий нормы муниципального права имеют преимущество перед нормами избирательного права и соотносятся друг с другом как нормы материального и процессуального права или учреждающие и служебные (обслуживающие) — погоня за соблюдением принципа равновеликости избирательных округов при нарушении пропорций статутных параметров самого органа теряет всякий смысл; г) указание на принципы пропорциональной избирательной системы следует понимать как соблюдение подхода рав-новеликости при нарезке избирательных округов применительно к муниципальным образованиям одного вида; д) коллизии норм муниципального и избирательного права на самом деле не возникает постольку, поскольку требования п. 4 ст. 18 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» применяются дифференцированно к муниципальным образованиям определенного родового уровня — в рамках городского поселения округа должны быть примерно одинаковы между собой, так же как и в границах сельских поселений округа между собой должны быть примерно одинаковы, но это не означает равновеликости округов городских и сельских поселений по отношению друг к другу (это просто невозможно даже теоретически и бессмысленно практически).

Еще одним практическим аспектом проблемы правомочности представительного органа является тема подведомственности споров. Все дело в том, что в уставах большинства муниципальных образований среди оснований досрочного прекращения предусматривают и такое: «2.3. В случае вступления в силу решения областного суда о неправомочности данного состава депутатов Думы района, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. В этом случае полномочия Думы прекращаются со дня вступления в силу решения суда» [4]. Казалось бы, иск о неправомочности состава необходимо подавать в областной суд, однако наша истица обращается в Шелеховский районный суд и поступает совершенно справедливо. Системный анализ норм об ответственности представительного органа местного самоуправления перед государством показыва-

ет, что указание в уставах муниципальных образований на решение областного суда носит незаконный характер, так как уставное регулирование в рамках одной муниципии не может определять горизонт правовых возможностей одного из элементов судебной системы — областного суда. Непонятно, почему до сих пор прокуратура Шелеховского района не опротестовала наличие нормы в уставе муниципального образования, которая явно противоречит законным пределам регулирования этого уровня в отношении органа государственной судебной власти. Авторов устава, вероятно, ввело в заблуждение наличие оснований и связанных с этим процедур роспуска, описанных законодателем в ст. 73 ФЗ № 131, когда речь идет об установлении судом факта принятия представительным органом местного самоуправления нормативного правового акта противоречащего законодательству. Но аналогия подхода в данном случае неуместна, так как неправильная нарезка округов была делом «рук» районной думы предыдущего состава, и санкции государства, собственно, обращать не к кому — в связи с истечением срока полномочий принявшая решение дума стала фактом истории Шелеховского района. Она не может отменить свой незаконный акт. Представляется предельно логичным и законным следующий алгоритм правовых действий в нашем случае: Шеле-ховский районный суд всесторонне и полно рассматривает исковое заявление и устанавливает факт нарушения ст. 35 ФЗ № 131 в части пропорций для муниципальных образований, входящих в муниципальный район, указывая при этом на нарушение прав и законных интересов граждан на местное самоуправление, прав избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления. Суд предлагает распустить думу, избранную в неправомочном составе, и территориальной избирательной комиссии принять решение с новой нарезкой округов — 8 округов от Шелехова и 12 от прочих, назначив дату новых выборов. Безусловно, у заинтересованных лиц остается право на подачу кассационной жалобы в Иркутский областной суд и прочие судебные инстанции. Однако у думы возникает обязанность в законные сроки рассмотреть вопрос о самороспуске или

отказе от такового. При вступлении решения суда в законную силу и отказе думы самораспуститься должен применяться обычный механизм исполнительного производства. ^

1. Требование о признании неправомочным состава депутатов городской думы муниципального образования удовлетворено, так как факт наличия в составе менее двух третей установленной численности депутатов подтвержден материалами дела [Электронный ресурс] : решение Нижегородского областного суда от 10.01.2007 по делу № 3-37. Режим доступа: http://www.52rosfirm.ru

2. Садовникова Г. Д. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве. Взаимодействие законодательных органов в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. Режим доступа: http: // pvlast.ru / archive / ndex.431.php; Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: // www. litkafe. ru / 7856-formirovanie-pred-stavitelnogo-organa. html; Кулясова Н., Рауткина

Н., Миронов Н. Как выбирать, если муниципальное и избирательное законодательство не стыкуются? // РФ сегодня. 2005. № 7. С. 5—7.

3. Митрохин С. Демократия против бюрократии или как нам защитить местное самоуправление / / Муниципальная политика. 2003. № 1/2 (43). С. 4-8.

4. Устав Шелеховского муниципального района. Статья 26 // Гарант [Электронный ресурс] : справочно-правовая система.

Competence of the Local Government Representative Organ: Theoretical and Practical Aspects

© Shishkin S., 2009

Article is devoted questions of the theory and practice of formation of competent structure of a representative body of municipal union. The concrete situation which has arisen in judicial is analyzed. The question on a parity of norms of the selective and municipal right is investigated.

Key words: competency of structure; the municipal right; representative bodies of municipal area; the Irkutsk region, Shelehovsky area.