Кабаны как индикатор (законопроект «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» блокирует институциональные реформы в сфере недвижимости)

ВОПРОСЫ экономики

КАБАНЫ КАК ИНДИКАТОР

А.А. Лазаревский эксперт Российской демократической

партии «Яблоко»

Во Франции в сельской местности начали появляться дикие кабаны. Ранее животные исчезли из-за уменьшения количества лесов: частные земли распахивались под сельхозкультуры. К радости французских детей животные вновь появились благодаря увеличению количества лесопосадок на частных землях, которые стимулирует правительство. Оно выплачивает значительные суммы за неиспользование частной земли для производства сельхозпродукции. Другой сюжет — из теле-новостей о российской глубинке. Несколько диких кабанов оккупировали приусадебный участок одного их сельских домов и потравили урожай. Пожилая хозяйка была вынуждена с крыши отстреливаться из двустволки и уложила нескольких животных. Это не первый случай: зверье спокойно бродит по дворам обезлюдевшей деревни, где «ничейные» окрестные поля давно не обрабатываются и заросли подлеском.

Можно видеть, что наличие диких кабанов, а главное — отношение к ним служит ярким свидетельством качества жизни граждан, эффективности использования сельскохозяйственных земель.

Именно последняя проблема для российской экономики остается нерешенной. Последней по времени попыткой развязать этот «гордиев узел» стал правительственный законопроект «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», который Государственная Дума приняла в первом чтении 16 мая 2002 года.

Тяжелый фон во многом составили выступления против разрешения собственности на сельские земли для иностранцев, где поминались и распродажа Родины, и оккупация. Это смутило

многих: приняв сам проект, депутаты не смогли проголосовать за сопутствующее ему постановление. Даже с поправкой на весьма своеобразный состав нынешней Думы следует признать: тема собственности на сельхозземли вызывает у среднестатистического россиянина иррациональное беспокойство. Возможно, его глубинная причина—в неосознанном, передаваемом на генетическом уровне страхе перед голодом, примерами которого полна история России вплоть до самой недавней. И это несмотря на огромные природные ресурсы страны.

Реформы в России

В России земли сельскохозяйственного назначения занимают 406 млн га. Это 23,8% всего земельного фонда страны, к которым можно прибавить еще 111 млн га (6,5%) земель запаса. Мы располагаем 55% мирового чернозема. По официальной статистике, почти одна треть сельхоз-земель находятся в частной собственности (119 млн га — у физических и 6,4 млн га — у юридических) — больше, чем площадь всех пахотных земель Европы. Потенциал земельных ресурсов России оценивается сегодня зарубежными экономистами в 5 трлн дол. США. Это означает, что на сумму того же порядка собственники участков, в принципе, могли бы получить ипотечных кредитов. Причем на долгий срок и под минимальный процент, поскольку недвижимость — это самое надежное обеспечение обязательств. На практике же агропроизводству денег катастрофически не хватает, сельхозземли используются

неэффективно. Средняя урожайность зерновых упала с 15,9 ц/га в конце 1990-х годов до менее чем 11 ц/га в последние годы. В своем выступлении на апрельском Госсовете этого года Президент РФ В.В. Путин сказал, что за последние 10 лет из сельхозоборота выпало около 18 млн га земли, что соответствует по размерам всем землям Франции.

По нашему мнению, причина этого — в политике «полуреформ». Большая часть, якобы, частной земли фактически таковой не является. В 1994—1997 годах 114 млн га земли было передано почти 12 млн граждан в форме «земельных долей». Право это оказалось эфемерным, вошло в противоречие с принятым позже Гражданским кодексом. Выделу участков «в натуре» противодействует администрация сельхозпредприятий. За все время реформ выделены и превратились в реальную недвижимость только 5% из общего числа земельных долей. Почти 3/4 земельных долей (74%) переданы в аренду, в основном — тем же бывшим колхозам-совхозам, а в последнее время — еще и нескольким крупным агрохолдингам. Крестьянин-арендодатель находится в фантастически несправедливом положении: он вроде бы и «собственник», но не имеет предмета собственности (участок не выделен). Живя на селе, такой «собственник» зачастую работает под началом своего «арендатора» — руководителя АО (бывшего председателя колхоза-совхоза), и административно зависим от него. В лучшем случае за аренду доли «собственнику» выплачивают несколько мешков зерна или картошки; в худшем — лишают обманным путем «земельной доли», вынуждая внести ее в уставной капитал АО.

Общая тенденция просматривается ясно: идет скрытая концентрация «земельных долей» в руках руководителей бывших колхозов-совхозов, регионального чиновничества, которые превращаются в современных «латифундистов». При этом именно этот фактический землевладелец пользуется предельно мягким налогообложением, а зачастую не платит налогов вообще.

Зарубежный опыт

С рациональной точки зрения, страх этот не имеет основания. Философы утверждают: страх — порождение незнания. Ограниченными являются не сами ресурсы, но лишь наши знания о них. Человечество сегодня имеет такой уровень агротехнических знаний и технологий, который позволяет навсегда решить проблему голода. В развитых странах, где в гражданском обороте

«работает» полноценная собственность на недвижимость (а к ней относятся и сельхозучаст-ки), стоит другая проблема — перепроизводство продовольствия. Там сельское хозяйство — прибыльный бизнес. Один американский штат Калифорния производит сельхозпродукции на 27 млрд дол. США — почти половину годового бюджета России.

Тем не менее продовольственная проблема в мире не решена, голодают миллионы людей. Неразрешимыми для многих слаборазвитых стран остаются проблемы экономической заинтересованности; в них не проводятся институциональные реформы, в первую очередь земельная. Почему «крокодил не ловится, не растет кокос»? Потому, что для этого нет необходимых экономических условий. В Мозамбике, например, в частной собственности могут находиться только деревья, участок же — только в собственности племени.

Классический случай из учебников по экономической истории XIX-XX веков. Огромные частные латифундии и крупное помещичье землевладение не дают сельской экономике развиваться интенсивно, у богатых землевладельцев просто нет стимулов для роста производства; правящий класс составляет небольшая по численности группа крупнейших собственников, которые препятствуют рыночным преобразованиям, усугубляя социальное неравенство, «классовую» рознь и недовольство. Рецепты «лечения» этой болезни известны из тех же учебников — ограничение размеров помещичьего землевладения, превращение крестьян из бесправных арендаторов и дольщиков в полноценных собственников земли, лишение латифундистов налоговых и прочих привилегий.

Такие реформы в прошлом веке часто приводили к прямо-таки взрывному росту сельхозпро-изводства, они названы «зеленой революцией». Весьма последовательно такая реформа проводилась, например, в Пакистане. Там разрешенный потолок индивидуального землевладения последовательно сокращался с 400 га в начале 1960-х годов до 80 га неорошаемой земли в 1980-х годах (орошаемой — вдвое меньше). Допустимая максимальная общая площадь участка в собственности одного лица составила 140 га, включая 60 га садов. Близкие цифры ограничений крупного землевладения устанавливались и в Европе, например в Чехословакии (150 га).

Ниже мы постараемся показать, каким своеобразным образом этот зарубежный опыт был использован в правительственном законопроекте.

Частная собственность — высшая ценность

Государственная политика в вопросе сельхоз-земель была ярким примером непоследовательности власти. С одной стороны, президент Б.Н. Ельцин своим указом 1993 года1 объявил земельные участки недвижимостью, декларировал право собственников участков свободно распоряжаться ими. С другой, была создана квазисобственность — «земельная доля», а возможность ее оборота была ограничена преимущественным правом покупки «членами коллектива».

Президент В.В. Путин в прошлогоднем Послании к Федеральному собранию Российской Федерации призвал «не мешать развитию рынка земли там, где он уже есть», а затем... подписал Земельный кодекс, который запретил возможный ранее оборот земель сельхозназначения — до принятия специального закона. В президентском Послании к Федеральному собранию этого года центральными были тезисы об экономической свободе, защите прав собственности, конкуренции, устранение излишних функций чиновников, порождающих административный произвол и коррупцию. Были там и слова о поддержке малого бизнеса, к которому, безусловно, относится и большая часть крестьянских хозяйств, и призыв эффективно использовать землю. Но вскоре В.В. Путин, выслушав агрессивные рекомендации губернаторов на Госсовете, одобрил прямо противоположные вещи. Он пообещал регионам, что у них будет право самим определять момент введения в действие закона об обороте сельхоззе-мель, «благословил» приоритетное право государства на приобретение любого частного участка, а также запрет иностранцам покупать землю в России на переходный период. Жаль, что в горячке дискуссии никто не подсказал президенту, что для «одаривания» субъектов правом вводить-запрещать гражданский оборот участков придется изменить Конституцию страны.

Базовым положением российской Конституции является норма о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а обязанность государства — их соблюдение и защита (ст. 2). Это слова не простые — они их тех 16 статей Основного закона, которые составляют основы конституционного строя Российской Федерации, и им не могут противоречить никакие другие положения Конституции (ст. 16). Мы вы-

1 Указ Президента РФ № 1767 от 27.10.93. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России».

нуждены повторять эти, казалось бы, известные истины, чтобы заранее предупредить читателя о многочисленных спекуляциях на эту тему.

Противники частной собственности на землю ссылаются на конституционные нормы о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам распоряжения землей (п. 1 «в» ст. 72), о праве местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью (ст. 130). Но при этом они игнорируют главное: согласно второй статье Конституции РФ государство, муниципалитет играют служебную роль, выполняя задачи по соблюдению и защите прав гражданина. К тем же спекуляциям относится и утверждение о, якобы, существующем «равенстве всех форм собственности», которое подкрепляют ссылкой на п. 2 ст.8 Основного закона: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Но норма Конституции заслуживает внимательного прочтения! Ведь в ней говорится о равной защите всех форм собственности, но не о «равенстве» форм собственности. А из последнего «государственники» спешат делать необоснованный вывод о «равенстве» в качестве собственника и государства, и гражданина. В действительности же это утверждение прямо противоречит второй статье Конституции РФ, из которой ясно следует, что именно частная собственность как право гражданина является высшей ценностью, а обязанность государства — ее соблюдение и защита.

Запрет оборота противоречит Конституции РФ

Как известно, законопроект «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» разработан в соответствии с нормой недавно принятого Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ). Земельный кодекс разрешил торговлю землей, сняв противоречие положений ГК РФ об обороте участков. Дело в том, что наш гражданский кодекс содержит две взаимоисключающие нормы. Первая — «дозволяет» распоряжение только в случае, если участок не ограничен в обороте законами о земле (п. 3 ст. 129). Вторая же, вступившая в силу только в 2001 году с принятием 17-й главы ГК РФ, — наоборот, устанавливает, что собственник может распоряжаться участком всегда, если только последний не исключен из оборота (п.1 ст. 260). Теперь же ЗК РФ как «закон о земле» разрешил свободный оборот, и лишь в определенных случаях ограничил, а в части сель-

хозземель отослал к специальному закону.

Вся эта юридическая неразбериха стала следствием изначального нарушения Конституции РФ нормой ГК РФ (п. 3 ст. 129) о «дозволении» оборота земельным законодательством. Доказать это просто. Основной закон гарантирует право собственности, в том числе — право распоряжения имуществом. Между тем, запрет оборота имущества, с экономической точки зрения, означает фактическое «обнуление» его стоимости. Такой запрет равноценен всеобщему лишению собственности безо всякого суда и следствия и грубо нарушает многие нормы Конституции РФ, в том числе о праве на имущество (п. 3 ст. 35), об исключительном ведении Российской Федерации в вопросах защиты прав гражданина (п. «в» ст. 71). Справедливости ради следует сказать, что пресловутые нормы о «допущении» оборота были приняты в 1994 году как компромисс с прокоммунистическим большинством Государственной Думы, грозившим заблокировать весь Гражданский кодекс. Сегодня политический расклад изменился, но противоречащие Конституции «компромиссы» нормы сохраняются. И именно в их рамках Правительство РФ своим законопроектом делает попытку запустить цивилизованный оборот сельхозземель.

Позитив правительственного проекта

Правительственный проект закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» разработан Минсельхозом РФ (министр Алексей Гордеев). Видимо, это плод коллективного творчества исполнительной власти, поскольку в Комитете по аграрным вопросам Государственной Думы (председатель Комитета — Геннадий Кулик), где проект готовится ко второму чтению, правительственную сторону представляет Дмитрий Арацкий — первый заместитель министра Минимущества РФ.

Следует напомнить, что с принятием Земельного кодекса РФ сложилась достаточно драматическая ситуация: оборот сельскохозяйственных участков и земельных долей, который стал возможен благодаря принятию 17-й главы ГК РФ (п.1 ст. 260), вдруг оказался заблокирован (п.6 ст.27, п.5. ст.79 ЗК РФ). Правда, исключение из этого запрета сделано для тех регионов, где оборот земель уже регулировался законами субъектов РФ до введения в действие ЗК РФ (ст. 9 Закона о введении в действие ЗК РФ).

В этих условиях особенно важна фактическая декларация проекта о разрешении оборота сельскохозяйственных участков и земельных долей: про-

ект (пп. 1 и 2 ст. 1) устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей, делает ссылку на Конституцию РФ. Последняя, как мы знаем, обеспечивает защиту частной собственности, а значит, и свободу гражданского оборота. Кроме того, согласно тексту проекта субъекты РФ не вправе ограничивать оборот участков сельхозназначения (п. 4 ст. 1). Такие нормы открывают возможность для создания рынка сельхозземель. Декларация проекта о разрешении оборота является главным позитивным элементом правительственного законопроекта.

Но, к сожалению, при всей важности это чуть ли не единственный позитив правительственного текста. Проект создает огромные проблемы как для нынешних, так и для будущих собственников участков. Особенно же немилосерден он к собственникам земельных долей.

Что получат нынешние собственники участков?

Главным препятствием для рыночного оборота, безусловно, станет предусмотренное проектом право чиновника на преимущественную покупку участков. Из текста явствует, что субъект РФ или, если это предусмотрено законом субъекта РФ, орган местного самоуправления наделяется правом преимущественной покупки в отношении любого частного участка сельскохозяйственного назначения (пп. 1-4 ст. 6). О своем намерении совершить сделку по определенной цене формальный собственник обязан письменно известить высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо, если допустит сам этот субъект, известить орган местного самоуправления. И ждать от чиновника согласия в течение месяца. А для продажи земельного участка по цене, меньшей ранее заявленной, или с изменением других существенных условий договора придется подождать еще — по месяцу после каждого изменения договора. Характерная деталь: в проекте нет ни обязательства субъекта РФ по выкупу участка по заявленной цене в определенный срок, ни ответственности чиновников в случае отказа от выкупа. При нарушении же гражданином преимущественного права покупки субъект РФ или орган местного самоуправления вправе в течение года требовать перевода на них прав любого покупателя.

Эта конструкция официально преподносится как система защиты против спекуляции участками, а на недавнем «земельном» Госсовете Президент В.В. Путин даже назвал преимущественное право покупки, передаваемое субъек-

там РФ, «антикоррупционной оговоркой». Нас пытаются убедить, что это «цивилизованная норма», используемая во многих западных странах. На поверку же эти утверждения оказываются чистой воды лукавством. Нам по умолчанию предлагают нечестную подмену: один из механизмов контроля за развитым рынком недвижимости применяют к сельхозземлям России, где только предстоит создать рынок. (Подобная норма действительно есть в отдельных развитых странах, но она далеко не единственная и не главная. Более эффективно действуют специальные налоговые механизмы.) Получается замкнутый круг: «первоочередное» право чиновника вводится для контроля справедливой рыночной цены; но сама эта цена может быть выявлена только при свободном обороте участков, для которого «первоочередное» право чиновника станет неодолимым препятствием. Это все равно, что на только встающего на ноги жеребенка водрузить упряжь битюга-тяжеловоза, и погонять, бедного, кнутом.

Фактически же описанная в проекте система преимущественной покупки участков чиновниками означает, что администрация наделяется правомочиями сособственника в отношении всех существующих в стране частных участков сельскохозяйственного назначения. Такие нормы ограничивают права собственников участков в нарушение Конституции РФ. Как известно, Основной закон допускает ограничение прав и свобод гражданина только в исключительных случаях — в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 55). По-нашему мнению, именно этим целям и противоречит право чиновника на преимущественную покупку, которое можно сравнить только с помещичьим «правом первой ночи». Более того, «первоочередное» право чиновника создает широкие возможности для административного произвола, значительно увеличивает временные и финансовые издержки при совершении сделок. Наконец, становятся ненадежными права любого покупателя участка. Спрашивается, о каком развитии рынка можно говорить в таких условиях?

Начавшееся в Государственной Думе обсуждение проекта показывает, что многие депутаты не понимают опасности раздачи посторонним лицам первоочередного права покупки. В нескольких альтернативных проектах депутатов П. Бурдукова, В. Кулика, А. Пузановского, Н. Харитонова и А. Четверикова есть нормы о передаче такого права множеству самых различных лиц: арендаторам, собственникам соседних участков, членам

сельхозорганизации, жителям данного района. И не важно — умышленно или нет, из общественных или иных интересов — некоторые депутаты продолжают настаивать на указанных «новациях». Ясно, что такое «ярмо» будет означать закрытие рынка сельхозземель до его официального запуска.

К сожалению, проект содержит много других норм, которые препятствуют реализации конституционных прав собственников участков. Допускаются ограничения оборота «иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» (п. 2 ст. 1), то есть актами исполнительной власти. Между тем Конституция РФ определяет, что права гражданина могут быть ограничены для конституционных целей только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо (п. 3 ст. 55). Последнее уточнение весьма важно, поскольку оно означает, что Конституция требует соразмерности ограничения прав граждан. Именно это требование нарушают нормы проекта об изъятии участка за его ненадлежащее использование и за «вред окружающей среде» (п. 3 ст. 5), равно как и подобные нормы, имеющиеся в ГК РФ и ЗК РФ. Кстати говоря, содержание понятия «существенный вред» проект предлагает определить правительству (п. 3 ст. 5), что нарушает ту же статью Основного закона и открывает возможности для административного произвола. Кроме того, заявление в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка ввиду его ненадлежащего использования направляется администрацией, по правилам, для принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками (п. 3 ст. 5). Это фактически означает лишение граждан-собственников их прав без судебного решения, что противоречит Конституции РФ (п. 3 ст. 35).

Что ждет будущих собственников?

Помимо норм, регулирующих права нынешних земельных собственников, правительственный проект содержит положения, которые регулируют появление землевладельцев в будущем. Это статьи о праве субъектов РФ разрешать приватизацию государственных земель, о внеконкурсной передаче участков в аренду, о частичном запрете собственности на сельхозземли для иностранцев, а также нормы об ограничениях размеров участков в собственности одного лица.

Согласно проекту приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения на территории субъекта РФ осуществляется с момента, установленного законом этого субъекта Фе-

дерации (п. 3 ст. 1). Это означает, что Российская Федерация отказывается от части своих прав как собственника в пользу субъектов Федерации. Но проблема не в странной щедрости федеральной власти, а в том, что «допущение» приватизации участков субъектами РФ противоречит многим положениям Конституции РФ — о защите прав граждан (ст. 2; п.«в» ст. 71), об основах федеральной экономической политики и единого рынка (пп.«е», «ж» ст. 71), о единстве экономического пространства, конкуренции и свободе экономической деятельности (п. 1 ст. 8).

Из сказанного можно сделать лишь один вывод: право граждан на приватизацию участков сельскохозяйственного назначения не может быть различным на территории различных субъектов Федерации. Если будущий закон все же установит иное, то любой гражданин или организация будут вправе обратиться за разъяснением и защитой в Конституционный суд РФ. Здесь и пригодятся многочисленные ссылки, которые мы вынуждены делать в этой статье.

Сторонники сохранения государственной собственности на землю и в правительстве (А. Гордеев), и в Государственной Думе (В. Кулик, Н. Харитонов) настойчиво повторяют тезис о приоритетности арендных отношений. Многие депутаты предлагают регламентировать аренду по сроку, по иным условиям. При этом некоторые (например, депутат А. Пузановский) особо подчеркивают, что нельзя разделять ее на аренду у «частника» и у государства (муниципалитета). Мы уже говорили про ложное утверждение о «равенстве» всех видов собственности и приоритете частной собственности. Поэтому право «частника» сдать свой участок в аренду не может быть ограничено. Напротив, для аренды от лица государства, муниципалитета, которые представляют всех своих граждан, должны быть установлены прозрачные нормы и честные процедуры. Ведь аренда — это именно распоряжение имуществом (правами на него). Между тем, по проекту, государственные (муниципальные) участки сельхозземель передаются в аренду безо всяких конкурсных процедур (п. 2 ст. 7). Это более чем странно: поскольку после десятилетия рыночных реформ в России уже никого не нужно убеждать, что внеконкурсная раздача участков несправедлива, создает условия для коррупции и заведомо ущербна для доходов бюджетов.

Сторонникам исключительно государственной собственности на землю, ратующим за использование китайского опыта, интересно будет узнать новости из Поднебесной. За последнее десятилетие по всему Китаю — на окраинах его провинций — все чаще происходят настоящие

мини-войны между соседними деревнями и кланами с использованием огнестрельного оружия, вплоть до самодельных пушек. Причина раздоров — борьба за доступ к воде, за арендуемую крестьянами государственную землю.

Правительственный проект вводит запрет в отношении собственности на участки сельскохозяйственного назначения для иностранных граждан и иностранных юридических лиц, в капитале которых доля иностранцев составляет более 50% (п. 2 ст. 2). Ирония ситуации в том, что, формально говоря, эта норма стимулирует приток портфельных инвестиций, среди которых велика роль спекулятивных «горячих» денег, на которых мы уже обожглись в 1998 году. Впрочем, приход даже портфельных иностранных инвесторов маловероятен. Если вдруг обнаружится превышение запретных 50% (а как это предвидеть в открытом АО?), то участок может быть принудительно продан по конкурсу (п. 2 ст. 5). Заметим, что продажа по конкурсу позволяет административным путем вводить произвольные условия (например, ограничить круг покупателей). А это уменьшит цену, нанесет ущерб будущему собственнику, заранее отвадит инвесторов. По-нашему мнению, запрет собственности для иностранцев может блокировать любые зарубежные инвестиции в сельское хозяйство, «отрезая» возможность привлечения сюда серьезных долгосрочных инвесторов.

Не обошел правительственный проект и любимую левыми депутатами тему «борьбы с лати-фундизмом». Однако предложенное в тексте решение напоминает, скорее, имитацию, чем реальное ограничение крупного землевладения. Посудите сами: максимальная площадь находящихся в собственности одного лица сельскохозу-годий, расположенных на территории одного района, устанавливается законом субъекта Российской Федерации, но не менее 35% общей площади сельскохозяйственных угодий в границах района (п. 2 ст. 3). На практике это будет означать, что максимальные размеры должны быть не менее 10-100 тыс. га сельскохозугодий — в зависимости от размера района. Но выше — пожалуйста. Очевидно, что от зарубежного опыта отличаются не только цифры законопроекта (на три порядка!), но и сам принцип: за рубежом — не более, у нас — не менее. Возможно, наше правительство учитывает не современный, а исторический зарубежный опыт ХУП-ХУШ веков, когда создавались латифундии из завоеванных и государственных земель. Современный же зарубежный опыт и российская практика показывают, что эффективно использовать такие большие площади невозможно. Очевидно, что такой «потолок» установ-

лен в интересах бывших колхозов и совхозов, которые занимают участки в 5 ООО га и более. У этих российских «латифундистов» с сотнями работников производительность втрое меньше, чем на небольших (в несколько десятков га) частных фермах Западной Европы.

В развитых странах основным ограничителем земельной собственности выступает налоговое бремя, которое пропорционально рыночной стоимости имущества, чаще всего в форме налога на недвижимость. Там налог определяется в соответствии с детальным законодателством и на основе объективных данных. У нас же все наоборот: пресловутая «кадастровая оценка» и налоговые «коррективы на местоположение» осуществляются чиновниками произвольно — по почти советскому, написанному чиновниками для чиновников, Закону РСФСР «О плате за землю» (ст. 5). До недавнего времени это делалось откровенно беззаконно — на основании постановлений правительства и в противоречии с названным Законом. В новом Земельном кодексе о кадастровой оценке для целей налогообложения упомянуто вскользь (п. 5 ст. 65). Но это не сделало эту оценку более обоснованной. В ЗК РФ нет ни процедур, ни каких-либо содержательных норм. И не может быть в принципе, поскольку это предмет налогового законодательства. «Скользкое» упоминание налоговой кадастровой оценки к ЗК РФ напоминает юридическую «отмазку», которую продавили через законодателей чиновники, чтобы иметь свободу рук. Они сегодня, по существу, сами от лица государства определяют размер налогового бремени на землевладельцев.

А теперь, уважаемый читатель, представьте себе увлекательный процесс «уторговывания» этого бремени между чиновником Федеральной службы земельного кадастра (руководитель Сергей Сай) и новым российским «латифундистом». Ну разве это не льготное налогообложение крупного землевладения? Все говорит о том, что Правительство РФ, не говоря об этом открыто, взяло курс на всемерную поддержку нового «лати-фундизма». Видимо, есть вещи, которые для членов правительства гораздо более интересны, чем уроки истории.

Земельную долю — об колено

О статьях проекта, посвященных «исправлению» земельной доли, приходится говорить особо. Владелец земельной доли (пая) занимает странное «промежуточное» положение между собственником нынешним и будущим — он лишь в перспективе может стать собственником реаль-

ного участка. За десятилетие реформы миллионы граждан на личном опыте убедились в том, что введение института земельной доли было огромной ошибкой исполнительной власти. Интересно посмотреть, как исполнительная власть исправляет эту свою ошибку.

Проект определяет земельную долю как долю в праве общей собственности в соответствии с ГК РФ. Между тем, по своей сути понятие «земельная доля (пай)», введенное Указом Президента РФ в 1993 году, принципиально отлично от того, что ГК РФ определяет как долю (по сути — идеальную) в праве общей собственности на вещь. Земельная доля, по Указу, означает право на определенное количество гектаров всех земель бывшего колхоза-совхоза (на практике — из нескольких массивов земель, специально предназначенных к выделу). При этом собственники земельных долей имеют право без согласия других собственников на выдел земельного участка в натуре. Приравнивая «указную» земельную долю к описанной в Гражданском кодексе доле в праве общей собственности, проект лишает миллионы граждан права на выдел участка в натуре без согласия других собственников, которое они сегодня имеют по Указу — в нарушение уже упоминавшихся норм Конституции РФ (ст. 2; п. 3 ст. 55). Таким образом, проект игнорирует действительное положение дел, придает земельной доле лишь формально непротиворечивый юридический статус. Говоря коротко, предпринята попытка «исправить» понятие земельной доли за счет ущемления прав миллионов граждан, уже пострадавших от прежней ошибочной политики.

Порядок владения и пользования земельным участком, по проекту, будет определяться большинством голосов на собрании «независимо от числа явившихся участников долевой собственности» (ст. 13). Это создает идеальные условия для принятия произвольных решений руководителями «материнской» сельхозорганизации, которые легко обойдут расплывчатое требование о «надлежащем уведомлении». Этим законопроект фактически увековечивает «институт земельной доли» —противоестественный институт «квазисобственности», своего рода новый колхоз, куда люди попали не по своей воле, и оказались экономически привязанными к земле, к другим таким же «невольным» сособственникам, к руководителям сельхозорганизации, которые реально управляют ситуацией.

Статья 13 проекта устанавливает, что к ранее заключенным договорам аренды земельной доли применяются правила, регулирующие отношения по договору доверительного управления имуще-

ством. Иначе говоря, законопроект подменяет существующие договорные отношения аренды на отношения доверительного управления. Произвольное обращение с институтом собственности нарушает целый ряд положений Конституции РФ (ст. 2; п. 1 ст. 8; п. 1 ст. 45). Такая подмена нарушает также целые нормы ГК РФ, регулирующие институт доверительного управления (ст. 1014,1016-1018 ГК РФ), создает возможность скрытого — через залог и продажу — распоряжения имуществом без согласия бывшего арендодателя земельной доли (п. 3 ст. 1022 ГК РФ). Кроме того, наносится ущерб агропроизводству, в частности, ряду крупных аг-рохолдингов, которые сегодня обрабатывают тысячи гектаров угодий на условиях аренды земельных долей. В предлагаемых новых условиях они не смогут продолжать бизнес, так как в результате указанной подмены понятий эти фирмы должны будут работать уже не в свою пользу (как арендаторы), а в пользу собственника земельной доли (как управляющие).

Не лучше обстоит дело и с процедурами выделения земельной доли в натуре. Земельные доли должны быть превращены в земельные участки с определением границ на местности в течение двух лет (п. 3 ст. 12). По истечении этого срока субъект Федерации или (по его решению) орган местного самоуправления вправе будет требовать по суду передачи невыделенной части участка в государственную (муниципальную) собственность. Для этого им будет достаточно показать, что «неиспользование нанесло существенный вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту». При этом проект не содержит реально исполнимой процедуры выдела участка, поручая установление согласительных процедур Правительству РФ (пп. 1 и 2 ст. 12).

Отметим одну «техническую» деталь, которая может стоить заинтересованным лицам очень дорого. При установлении в счет земельной доли границ участков на местности граждане попадают в зависимость к чиновникам и землеустроителям, которые определяют «местоположение» участков (п. 1 ст. 4; п. 1 ст. 12). Напомним, что согласно закону «О землеустройстве» (ст. 5) порядок проведения землеустройства устанавливает для себя и для граждан сама исполнительная власть. В частности, произвольно устанавливаются требования по согласованию границ с соседними землепользователями, требования по точности границ на местности, от которых напрямую зависит стоимость работ по землеустройству. Получается, что при выделении в натуре земельных долей землеустроитель, выполняющий технические функции,

фактически получает не принадлежащие ему по справедливости правомочия собственника (определяет местоположение выделяемого участка). Все сказанное не есть плод теоретических размышлений: уже сегодня наблюдается «смычка» земельно-кадастровых чиновников с «избранными» землеустроительными организациями, идет монополизация услуг по землеустройству. Результат — высокие цены, диктат, ущемление прав граждан и организаций.

Таким образом, при жестком сроке, который, по проекту, фактически отводится для выдела участков, в нем нет механизмов для выдела участков на местности, которые могли бы гарантировать конституционные права собственников земли, но явно создаются условия для национализации земли.

Что можно предложить?

Нам представляется очевидным, что предложенный проектом механизм запуска цивилизованного оборота сельхозземель не сработает. Несмотря на его позитивную декларацию о свободе оборота, ее «с запасом» перевешивает огромное количество недостатков и даже пороков, о которых говорилось выше. Теоретически эта декларация может быть реализована — но только при условии внесения в текст проекта существенных изменений. Суть изменений внимательному читателю, видимо, ясна из уже изложенного на этих страницах. И это не только личное мнение автора. Многие из упомянутых проблем звучали во время обсуждения проекта на пленарном заседании в выступлениях депутатов, которые представляли мнение целых фракций — Алексея Михайлова («Яблоко»), Григория Томчина (СПС).

Что касается позитива, то представитель фракции «Яблоко» высказал интересную мысль по центральной проблеме проекта — о преобразовании земельных долей в реальные участки. Почему бы не установить законом ясные процедуры преобразования земельных долей в земельные участки, почему не использовать жребий, по которому заранее определенные на плане участки распределяются между всеми долями и их собственниками? Необходимо обеспечить недорогие процедуры землеустройства и кадастрового учета.

Интересно, что в тексте проекта, который рассматривало на своем заседании правительство, была норма о бюджетном финансировании землеустроительных работ при выделении земельной доли в натуре. Была, но потом бесследно исчез-

да, к великому сожалению. Ведь именно государство напортачило с земельными долями, не грех бы и приплатить гражданам за долготерпение и для стимулирования реальной реформы.

Восточная специфика российского будущего

Как шутят в Китае, предсказывать трудно, особенно будущее. Тем не менее вряд ли кто сомневается, что проект будет принят — в Государственной Думе четыре проправительственных фракции составляют большинство. Сегодня речь идет о возможности внести в проект разумные поправки. Хотя такой возможности может и не представиться. Как показывает недавнее прошлое, вопреки непростому регламенту Государственной Думы, подобному церемониям китайского императорского двора, «политически важные» законопроекты могут проводиться по иному — не-писанному правилу: «нам рекомендовали». Так было, например, с проектом Земельного кодекса, когда в таблицы для голосования не включили около 200 поправок фракции «Яблоко».

Дальнейшее будущее зависит от содержания поправок. Сейчас приходится предполагать худший вариант — расширение прав регионов по запрету-разрешению оборота участков на «своей» территории, сохранение «первоочередных прав» чиновников и приоритета государственной аренды. На практике это будет означать продолжение административного произвола, инвестиционный голод, неэффективное использование земли. Иного не может быть на землях латифундий. В руках немногих концентрируется огромная земельная собственность. Благодаря «урожаю» дешевых земельных долей (им не дали «дозреть» до

полноценных земельных участков), через скупку недооцененных из-за ограничений оборота земельных участков, посредством «защищенной» от внешних инвесторов приватизации земли в интересах «дружественных» администрации структур.

Страх потерять власть и собственность, которую чиновники и будущие «латифундисты» уже считают своей, порождает их агрессивую самозащиту, толкает на самые крайние меры, вплоть до разжигания национальной розни. Вслед за ограничением прав собственности на землю для иностранцев уже раздаются призывы избавить «коренную национальность» от всех прочих пришлых и инородцев, а бывшего краснодарского «батьку» ярого Николая Кодратенко на Парламентских слушаниях по тому же земельному проекту 22 апреля 2002 года «государственники» прочили в президенты России.

Создается впечатление, что коммунизм — это формация, которая предшествует феодализму. Для России есть реальная опасность проверить это на своем опыте, поскольку нормы рассмотренного проекта создают условия для возвращения двухвековой давности истории — феодальной раздробленности, национальных междоусобиц, крестьянских волнений.

Философы утверждают: препятствиями, которые закрывают пока для человечества доступ к знаниям о неограниченных ресурсах земли и природы, являются страх, жадность, недостаток доброты и мудрости. Говорят: в нашем «сегодня» мы формируем будущее для себя и всего человечества. От этого «проекта» зависит, будет ли у нас завтра хлеб на столе, мир на дворе и доброе отношение к диким кабанам.

Так, может, все-таки стоит, пока не поздно, внести в проект поправки?