Проблемы реализации административной ответственностиза нарушение правил поведения при проведении спортивных мероприятий

УДК 342.9

Проблемы реализации административной ответственности за нарушение правил поведения при проведении спортивных мероприятий

Байсалуева Эльвира Фазитовна, Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, кандидат юридических наук

e-mail: baisalueval7@mail.ru

Статья посвящена отдельным вопросам привлечения к административной ответственности зрителей-правонарушителей, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность при проведении спортивных соревнований. Автор анализирует постановление Правительства Российской Федерации, которое устанавливает порядок поведения зрителей, их права и обязанности при проведении официальных спортивных соревнований. В статье подробно рассмотрены некоторые особенности правового регулирования административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения. Внесены предложения по совершенствованию законодательства.

Ключевые слова: общественный порядок; общественная безопасность; проведение официальных спортивных соревнований; порядок поведения зрителей; права и обязанности зрителей при проведении официальных спортивных соревнований; административное наказание.

Problems of implementation of administrative responsibility for violating the rules of conduct during sporting events

Baisalueva Elvira Fazitovna,

Tyumen Advanced Training Institute of the MIA of Russia, Candidate of Law

The article is devoted to certain issues of bringing to administrative responsibility viewers-offenders who infringe on public order and public safety during sports competitions. The author analyzes the resolution of the Government of the Russian Federation which establishes the order of behavior of the audience, their rights and duties at carrying out official sports competitions. The article describes in detail some features of the legal regulation of the administrative ban on visiting the venues of official sports competitions on the days of their holding. The proposals to improve the legislation are made.

Key words: public order; public safety; holding of official sports competitions; the order of behavior of spectators; the rights and duties of spectators during official sports competitions; administrative punishment.

Вхождение России активными темпами в международное спортивное сообщество актуализировало проблему необходимости обеспечения спортивной безопасности. Обеспечение безопасности жизни и здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, а также участников и зрителей физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий закреплено в качестве основополагающего принципа законодательства о физической культуре и спорте1.

1 См.: Пункт 6 ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6242.

Однако реалии физической культуры и спорта в России складываются таким образом, что в настоящее время нарушение общественного порядка и общественной безопасности стало частью спортивных мероприятий. Факты агрессивного и подчас неуправляемого поведения болельщиков создают реальную угрозу не только общественному порядку, но здоровью и даже жизни участников спортивных мероприятий. Главную опасность представляют участившиеся массовые беспорядки в местах проведения спортивных мероприятий и в местах возле них, иные действия, демонстрирующие неуважение к обществу. По-

ведение болельщиков непредсказуемо, они нередко вступают в конфликт с сотрудниками правоохранительных органов.

Указанная проблема подчеркивает актуальность настоящей темы и объясняет ужесточение законодательства за неправомерные действия при проведении спортивных мероприятий. Принятый 23 июля 2013 г. Федеральный закон № 192-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований»1 ввел в систему наказаний новый вид административного наказания - административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения (ст. 3.14 КоАП РФ), который заключается во временном запрете гражданину на посещение таких мест, определил порядок его исполнения (ст. 32.14 КоАП РФ), а также состав административного правонарушения, предусматривающий такой вид наказания (20.31 КоАП РФ).

Однако новый вид наказания подвергнут критике, и, на наш взгляд, обоснованно. Во-первых, это связано с отсутствием эффективного механизма его реализации. Во-вторых, законодатель отнес анализируемое наказание к смешанным видам и при этом не разъясняет, когда оно должно применяться как основное, а когда - в качестве дополнительного, учитывая, что оно применяется в санкции одной статьи. В-третьих, как обоснованно подчеркивает И. В. Тимошенко, само название наказания не соответствует принципу «чистоты правовых категорий»2, поскольку в нормах административного законодательства избыточно применяется указание на место проведения соревнований и на дни их проведения. Второе вытекает из первого, ибо речь идет не просто о посещении стадиона, например, во время концерта, а именно о спортивных соревнованиях. Кроме всего, раскрывая сущность этого наказания, законодатель неоднократно использует слова «запрет», «мест», «дни», «проведения» и «официальных» спортивных соревнований, что, на наш взгляд, является не только избыточным, но и противоречит критериям юридической техники.

Относительно конструкции ст. 20.31 КоАП РФ следует отметить, что норма предусматривает ответственность за нарушение Правил поведения зрителей только в случае, если правонарушение совершено именно при проведении официальных спортивных соревнований. Под спортивным соревнованием понимается состязание (матч) среди спортсменов или команд спортсменов по различным видам спорта (спортивным дисциплинам) в целях выявления луч-

1 Далее - Федеральный закон № 192.

2 Тимошенко И. В. Административный запрет на посещение официальных спортивных соревнований в общей системе административных наказаний // Северо-Кавказский юридический вестник. 2014. № 1. С. 109.

шего участника состязания (матча), проводимое по утвержденному его организатором положению (регламенту)3. В то же время какое соревнование следует относить к официальным, а какое - нет, законом не установлено. Общепринятой является классификация соревнований по уровню: международные, всероссийские, районные и т. д. Учитывая, что данный термин характеризует место совершения административного правонарушения, соответственно, если мероприятие неофициальное, то действия виновных будут квалифицироваться по иным нормам КоАП РФ4.

Таким образом, идея установления ответственности за нарушение правил поведения зрителей осталась не реализованной в полном объеме.

Сказанное касается и самих правил поведения, установленных постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2013 г. № 1156 «Об утверждении Правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований», в части запретов для зрителей, которые можно разделить на две группы. К первой группе относятся запреты, предусмотренные только для таких соревнований: скрывать свои лица, в том числе использовать маски; бросать предметы в направлении людей; проносить и использовать оружие любого типа, огнеопасные и пиротехнические вещества; прохладительные напитки в стеклянной или жестяной таре, а также в пластиковой таре объемом более 0,5 литра; осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности. Ко второй группе - запреты, ответственность за которые предусмотрена другими статьями: нахождение в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность (ст. 20.21 КоАП РФ); оскорбление других лиц (ст. 5.61 КоАП РФ); потребление алкогольных напитков любого рода, наркотических и токсических веществ или стимуляторов (ст. 20.20 КоАП РФ).

Осуществление действий, создающих угрозу жизни, здоровью, а также безопасности находящихся на месте мероприятия лиц, можно расценить и как административное правонарушение (ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ), и как преступление (ст. 212, 213 УК РФ).

Логично предположить, что законодатель установил в специальной норме повышенную ответственность, но сравнительный анализ санкций указанных статей и ст. 20.31 КоАП РФ свидетельствует, что она предусмотрена не для всех случаев, а также отсутствует дифференциация наказания в зависимости от «первичного» запрета. Так, в частности, запрет потребления наркотических средств или психотроп-

3 См.: Пункт 18 ст. 2 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6242.

4 См.: Селезнев В. А. Вопросы административной ответственности за нарушение общественного порядка на официальных спортивных соревнованиях // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2016. № 4 (27). С. 237.

ных веществ существует в отношении всех граждан1, а запрет потребления алкоголя - только зрителей официальных спортивных мероприятий. Наблюдается аналогичный подход и в отношении субъекта правонарушения, к которому за потребление наркотических средств и психотропных веществ не предусматривается специальный вид наказания, как в ч. 3 ст. 20.20 КоАП РФ, - административное выдворение, что, на наш взгляд, также неоправданно.

Статья 20.31 КоАП РФ устанавливает повышенную ответственность только за повторное совершение правонарушения (ч. 2), грубое нарушение правил поведения зрителей (ч. 3), а специальный вид наказания - административное выдворение - за совершение таких правонарушений иностранцем или лицом без гражданства (ч. 4, 5).

При этом к грубому нарушению правил отнесено осуществление действий, создающих угрозу собственной безопасности, жизни, здоровью, а также безопасности, жизни, здоровью иных лиц, находящихся в месте проведения официального спортивного соревнования или на прилегающей к нему территории, влекущее последствие в виде приостановления либо прекращения официального спортивного соревнования.

В ходе обобщения практики применения судьями судов общей юрисдикции ст. 20.31 КоАП РФ выявлено, что объективная сторона административных правонарушений изучаемой категории в основном выражалась в следующих нарушениях Правил:

- причинении имущественного ущерба собственнику спортивного объекта;

- нахождении в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность;

- бросании различных предметов в сторону игроков, других зрителей;

- оскорблении спортивных судей, участников соревнований, болельщиков, контролеров-распорядителей;

- осуществлении незаконной торговли входными билетами;

- проносе и размещении баннера без предварительного согласования;

- использовании средств маскировки, а также иных предметов, специально предназначенных для затруднения установления личности.

Исполнение административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения возложено на само лицо, подвергнутое наказанию (ч. 1 ст. 32.14 КоАП РФ), в то же время присутствие данного лица при рассмотрении дела не обязательно, соответственно, судья не всегда имеет возможность привести данное решение к исполнению. В связи с чем Р. А. Брунер обоснованно задает вопрос о том, кто и когда будет исполнять

1 См.: Статья 40 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 219.

постановление2. На соответствующих лиц возложен лишь контроль за соблюдением правил проведения официальных спортивных мероприятий.

Организаторы официальных спортивных соревнований, контролеры-распорядители, а также сотрудники территориальных органов внутренних дел во время несения службы предпринимают необходимые меры по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований, а также меры по пресечению неправомерных действий зрителей.

В частности, на организаторов согласно п. 1.7 ст. 20 Федерального закона № 192 возложено уведомление территориального органа внутренних дел в срок до тридцати календарных дней до дня начала проведения таких соревнований о месте, дате и сроке проведения таких соревнований, а также незамедлительное сообщение об изменении указанной информации; ознакомление со сведениями, содержащимися в списке лиц, которым запрещено посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения, не менее чем за три часа до начала проведения таких соревнований (п. 1.5 ст. 20 Федерального закона № 192) и недопущение таких лиц в места проведения данных соревнований в дни их проведения.

Непосредственно правом не допускать таких лиц, согласно п. 8 ч. 3 ст. 20.2 Федерального закона № 192, обладают контролеры-распорядители. Представляется, что следует отнести это к их обязанностям, а не к правам, поскольку нелогично решение суда относить к усмотрению правоприменителя.

Несмотря на наличие такого пропускного режима, практике известны факты передвижения фанатов, подвергнутых административному запрету на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения, из населенного пункта, где они зарегистрированы, в другой субъект Российской Федерации с целью посещения спортивных соревнований. Это значительно затрудняет обязанность ответственных лиц обнаружить и не допустить в места проведения соревнований лиц, в отношении которых вступило в законную силу постановление суда.

Согласно официальному сайту Министерства внутренних дел Российской Федерации, список лиц, которым запрещено посещение официальных спортивных соревнований в дни их проведения, включает в себя 545 человек (актуально на 7 ноября 2018 г.)3.

Осуществить идентификацию данных лиц среди многотысячной публики, на наш взгляд, невозможно.

2 См.: Брунер Р. А. Некоторые вопросы исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, влекущих наказание в виде запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. 2017. № 15-1. С. 164.

3 См.: Официальный сайт МВД России [Электронный ресурс]. 1Ж1_: ИПрБ// МВД. РФ.

В связи с этим, с одной стороны, данное правонарушение становится латентным, а с другой - прецедентным, и, соответственно, общественная опасность таких действий возрастает.

В качестве подтверждения своей позиции приведем статистику по ч. 2 и 3 ст. 20.31 КоАП РФ и пример из судебной практики.

Так, в период с 1 января 2015 г. по 31 марта 2017 г. судьями судов общей юрисдикции рассмотрено 1381 дело об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.31 КоАП РФ, из которых по ч. 2 и 3 ст. 20.31 КоАП РФ за повторное или грубое нарушение правил поведения зрителей рассмотрено 24 дела1.

Так, например, гр. А. 5 сентября 2017 г., будучи привлеченным к административной ответственности за нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований, вновь при проведении официальных спортивных соревнований на стадионе «Локомотив» по ул. Б. Черкизовская, 125 г. Москвы повторно нарушил правила поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований и был подвергнут судом административному наказанию в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей.

23 октября 2017 г. около 19 ч 55 мин гр. А., подвергнутый аналогичному наказанию, посетил официальное спортивное соревнование по футболу и был подвергнут наказанию по ч. 5 ст. 20.31 КоАП РФ - штрафу в размере 40 000 рублей2.

При этом законодатель не устанавливает, какой вид наказания должен применяться при повторном нарушении, если за первое был назначен административный запрет. Возможно ли привлечение виновного в совершении нескольких административных правонарушений по правилам ст. 4.4 КоАП РФ? Может возникнуть и такая ситуация, что повторно будет назначен штраф, поскольку такой вид наказания в качестве альтернативы законодатель определил за уклонение от данного наказания (ч. 5 ст. 20.25 КоАП РФ). А что делать со злостными нарушителями, которые, несмотря на запрет, проникли на соревнования и нарушают их правила, законодатель не предусмотрел. К. Н. Курысев и О. Н. Дядькин справедливо отмечают, что организаторы спортивных мероприятий не могут отследить даже легальное проникновение таких лиц на стадион, поскольку при наличии обязанности их

1 См.: Справка по материалам проведенного в связи с подготовкой к предстоящему чемпионату мира по футболу FIFA 2018 года обобщения судебной практики по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.31 КоАП РФ «Нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований»: утв. Верховным Судом РФ // СПС «Консуль-тантПлюс». URL: //http://www.consultant.ru/about/software/ cons/ (дата обращения: 31 июля 2018 г.).

2 См.: Судебная практика за 2017 г. // СПС «Консультант-Плюс». URL: http://www.consultant.ru/about/software/cons/ sud_praktika/ (дата обращения: 31 июля 2018 г.).

идентифицировать отсутствуют действенные механизмы такой идентификации3.

Это связано с тем, что во время продажи билетов отсутствует право требовать предъявления документов, а также не предусмотрено фотографирование таких лиц, что необходимо для работы систем видеофиксации. На наш взгляд, эффективно данный вопрос был решен в период подготовки и проведения на территории Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. Принятые нормативные акты регламентировали новый порядок приобретения билетов. Каждый болельщик должен был оформить и иметь персонифицированную карту зрителя и при входе на стадион предъявить данную карту и документ, удостоверяющий личность4. Будет ли реализо-вываться такая практика в дальнейшем - не известно.

Очевидно, что в настоящее время назрела необходимость снижения уровня социальной опасности деяния, которое выражается в противоправных действиях спортивных фанатов. В то же время законодатель ограничился лишь введением понятия «грубое нарушение правил поведения зрителей» и усилением ответственности для иностранных граждан и лиц без гражданства5. В России не уделяют достаточного внимания данному виду угроз. Как справедливо отмечается в литературе, такая правовая регламентация ответственности за нарушение правил проведения официальных спортивных соревнований неоправданно сужена как по объему, так и по содержанию6. В

3 См.: Курысев К. Н., Дядькин О. Н. Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения: административно-правовые и организационные аспекты // Вестник Владимирского юридического института. 2018. № 2 (47). С. 88.

4 См.: Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 11 июня; распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2015 г. № 609-р «Об утверждении Концепции развития средств связи и информационных технологий в целях осуществления мероприятий по подготовке и проведению в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года» // Там же. 2015. 20 апреля; приказ Минкомсвязи России от 20 января 2017 г. № 13 «Об утверждении формы и порядка учета персонифицированных карт зрителей» // Там же. 2017. 17 февраля; приказ Минкомсвязи России от 25 октября 2016 г. № 506 «Об утверждении Порядка выдачи персонифицированных карт зрителей» // Там же. 2016.

5 декабря.

5 См.: Федеральный закон от 17 апреля 2017 г. № 78-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования отдельных вопросов обеспечения правопорядка при проведении официальных спортивных соревнований» // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2460.

6 См.: Тутинас Е. В., Шумилина А. Б. Особенности привлечения к административной ответственности при проведении

этой связи назрела необходимость разрешения обозначенных проблем.

Таким образом, в результате исследования мы пришли к выводу о том, что административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения позволяет лишь минимизировать случаи нарушения общественного порядка зрителями во время проведения официальных соревнований. Однако в решении этого вопроса данная мера является малоэффективной.

С учетом вышеизложенного считаем необходимым:

1) дать понятие официального спортивного мероприятия или указать в диспозиции ст. 20.31 КоАП РФ вид спортивного соревнования в зависимости от уровня - международный и всероссийский;

2) дифференцировать административную ответственность в зависимости от вида нарушенного запрета и субъекта его совершения, а именно предусмотреть для иностранных граждан специальный вид наказания не только за повторное или грубое нарушение правил поведения зрителей, но и за нарушение запрета потребления наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача;

3) разработать механизмы идентификации лиц, которым назначен административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований;

4) ввести в Уголовный кодекс Российской Федерации норму, предусматривающую ответственность за нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований лицом, которому назначен административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований.

Библиографический список

1. Брунер Р. А. Некоторые вопросы исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, влекущих наказание в виде запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения / Р. А. Брунер // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. - 2017. - № 15-1. -С. 163-165.

2. Курысев К. Н. Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения: административно-правовые и организационные аспекты / К. Н. Курысев, О. Н. Дядькин // Вестник Владимирского юридического института. - 2018. - № 2 (47). - С. 84-90.

3. Селезнев В. А. Вопросы административной ответственности за нарушение общественного порядка на официальных спортивных соревнованиях / В. А. Селезнев // Вестник Воронежского государственно-

официальных спортивных соревнований // Философия права. 201S. W S. С. 123.

го университета. - Серия: Право. - 2016. - W 4 (27). -С. 233-241.

4. Судебная практика за 2017 г. [Электронный ресурс] // СПС ЖонсультантПлюс». - URL: http://www. co n s u lta nt. ru/a bo ut/softwa re/co n s/s ud_p ra kti ka/ (дата обращения: 31 июля 2018 г.).

5. Тимошенко И. В. Административный запрет на посещение официальных спортивных соревнований в общей системе административных наказаний / И. В. Тимошенко // СевероЖавказский юридический вестник. - 2014. - W 1. - С. 104-109.

6. Тутинас Е. В. Особенности привлечения к административной ответственности при проведении официальных спортивных соревнований / Е. В. Тутинас, А. Б. Шумилина // Философия права. - 201S. - W S. -С. 123-126.

Bibliograficheskiy spisok

1. Bruner R. A. Nekotoryye voprosy ispolneniya postanovleniy po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh. vlekushchikh nakazaniye v vide zapreta na poseshcheniye mest provedeniya ofitsialnykh sportivnykh sorevnovaniy v dni ikh provedeniya / R. A. Bruner // Aktualnyye problemy borby s prestupleniyami i inymi pravonarusheniyami. - 2017. - W 1S-1. - S. 163-16S.

2. Kurysev K. N. Administrativnyy zapret na poseshcheniye mest provedeniya ofitsialnykh sportivnykh sorevnovaniy v dni ikh provedeniya: administrativno-pravovyye i organizatsionnyye aspekty / K. N. Kurysev, O. N. Dyadkin // Vestnik Vladimirskogo yuridicheskogo instituta. - 2018. - W 2 (47). - S. 84-90.

3. Seleznev V. A. Voprosy administrativnoy otvetstvennosti za narusheniye obshchestvennogo poryadka na ofitsialnykh sportivnykh sorevnovaniyakh /V. A. Seleznev // Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. - Seriya: Pravo. - 2016. - W 4 (27). -S. 233-241.

4. Sudebnaya praktika za 2017 g. [Elektronnyy resurs] // SPS «KonsultantPlyus». - URL: http://www. co n s u lta n t. ru/a bo u t/softwa re/co n s/s ud_p ra kti ka/ (data obrashcheniya: 31 iyulya 2018 g.).

5. Timoshenko I. V. Administrativnyy zapret na poseshcheniye ofitsialnykh sportivnykh sorevnovaniy v obshchey sisteme administrativnykh nakazaniy / I. V. Timoshenko // Severo-Kavkazskiy yuridicheskiy vestnik. - 2014. - W 1. - S. 104-109.

6. Tutinas E. V. Osobennosti privlecheniya k administrativnoy otvetstvennosti pri provedenii ofitsialnykh sportivnykh sorevnovaniy / E. V. Tutinas. A. B. Shumilina // Filosofiya prava. - 201S. - W S. - S. 123-126.