Контроль исполнительных органов государственной власти за соблюдением трудового законодательства в деятельности бюджетных учреждений

НАУЧНОЕ СООБЩЕНИЕ

Ю.Г. Капралова*

КОНТРОЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Аннотация. Данная статья посвящена анализу существующего законодательства об общественном контроле в России, проблемах разработки и принятия единого закона, регулирующего общественные отношения в сфере контроля, а также теоретическим вопросам определения понятия общественного контроля и составляющих его институтов. Предметом изучения стали общественые отношения, складывающиеся по поводу осуществления общественного контроля, федеральное и региональное законодательство об общественном контроле. Исследовалась практика работы различных органов общественного контроля: Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов, общественные советы и общественные наблюдательные комиссии. В решении поставленных задач в работе были использованы общенаучные и частнонаучные методы познания: системный, структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический, проблемно-теоретический и др. Комплексное применение названных методов позволило осуществить системный анализ основных вопросов исследования. В настоящее время на федеральном уровне отсутствует единый законодательный акт, посвященный системе общественного контроля, его субъектам, объектам такого контроля, полномочиям и компетенции органов по контролю. Возможности института общественного контроля в сфере защиты прав граждан, противодействия коррупции, развития альтернативных способов контроля за деятельностью органов власти представляются достаточно обширными. В России сформировалась определенная практика работы органов общественного контроля. Однако приходится отмечать, что эта практика носит неоднородный характер. Вызвано это прежде всего отсутствием как единого теоретического подхода к понятию «общественный контроль», так и единого законодательства в данной сфере. Общественный контроль действует на федеральном, региональном уровнях и на уровне местного самоуправления. Общественный контроль постепенно пронизывает все сферы общественных отношений (правоохранительная и пенитенциарная система, государственная служба, избирательная система, природоохранная деятельность и т.д.). Постепенно формируется целая система институтов контроля: Общественная палата РФ и субъектов, общественные наблюдательные комиссии, общественные советы при органах государственной власти и местного самоуправления. Об общественном контроле упоминается в различных действующих нормативных правовых актах. Законодательная практика движется в нескольких направлениях. Во-первых, на федеральном уровне принимаются законы, посвященные общественному контролю в различных сферах. Во-вторых, формы общественного контроля включаются в виде отдельных положений в специальные законодательные акты, посвященные регулированию отдельных общественных отношений. В-третьих,

© Капралова Ю.Г., 2015

* Капралова Юлия Геннадьевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного, административного и финансового права Ивановского государственного университета. [kapralova.37@mail.ru]

153025, Россия, г. Иваново, ул. Ермака, д. 39.

отдельные формы общественного контроля регулируются подзаконными актами. В-четвертых, в связи с отсутствием федерального закона об общественном контроле субъекты РФ принимают самостоятельно региональные законы об общественном контроле. Безусловно, такое разнообразное регулирование негативно сказывается на принципе единства системы законодательства в России. Таким образом, скорейшее принятие и подписание федерального закона об общественном контроле станет важным этапом систематизации законодательства и, возможно, появления самостоятельной отрасли российского законодательства — законодательства об общественном (гражданском) контроле.

Ключевые слова: общественный контроль, законодательство, органы общественного контроля, общественная палата, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии, защита прав граждан, контроль за государством, институты гражданского общества, противодействие коррупции.

^^ еятельность институтов гражданского обще-I I ства в реалиях современной жизни России jfclJ|Cтановится все более заметной и активной. Сред^значимых форм участия населения в решении актуальных проблем государства можно назвать такие, как открытое обсуждение законопроектов, «общественные расследования» наиболее острых нарушений прав граждан, работа гражданских структур по контролю за соблюдением прав и законностью в деятельности государственных и муниципальных органов власти. Это объясняется различными факторами, среди которых безусловно можно назвать, во-первых, желание граждан самостоятельно принимать участие в решении проблемных вопросов общества, а во-вторых, поддержку со стороны государства путем проведения политики, направленной на содействие деятельности общественных структур. Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 13 декабря 2013 г. отмечает, что «смысл конституционной нормы о социальном государстве — именно во взаимной ответственности государства, общества, бизнеса, каждого гражданина. Мы должны поддержать растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимательского класса участвовать в жизни страны. В том числе мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни»1.

Постепенно формируется целая система институтов гражданского контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти. Общественная палата РФ и субъектов, общественные наблюдательные комиссии в пенитенциарной сфере, общественные советы при органах государственной власти и местного самоуправления как раз являются структурами, представляющими интересы граждан и их объединений, осущест-

вляющими реальное участие каждого человека в диалоге с государством. Все эти процессы свидетельствуют о том, что гражданское общество в России это уже реалии сегодняшнего дня. Однако еще немало проблем связано с необходимостью скорейшего правового урегулирования, законодательного определения четкой системы органов и круга полномочий в сфере общественного (гражданского) контроля.

О необходимости разработки и принятия единого законодательного акта об общественном (гражданском) контроле уже несколько последних лет говорится в различных нормативных актах. Так, Президент РФ в своем Указе от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции»2 обозначил основные направления борьбы с коррупцией на ближайшее время. Среди первоочередных мер была названа задача разработки и принятия федерального закона об общественном контроле в России.

Возможности института общественного контроля в сфере защиты прав граждан, противодействия коррупции, развития альтернативных способов контроля за деятельностью органов власти представляются достаточно обширными. В настоящее время сформировалась определенная практика работы органов общественного контроля. Однако приходится отмечать, что эта практика носит неоднородный характер. Вызвано это, прежде всего, отсутствием как единого теоретического подхода к понятию «общественный контроль», так и единого законодательства в данной сфере.

В последнее время появились работы ученых-юристов, посвященные анализу отдельных аспектов общественного контроля3. Однако ком-

1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 13 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. № 282.

2 О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции: Указ Президента РФ от 13. 03. 2012 г. № 297 (с изм. и доп. от 19.03.2013 г. № 211) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (последнее обращение — 20 марта 2013 г.).

3 См., напр.: Забралова О.С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной

плексного теоретического исследования сущности и природы института общественного контроля, так же как и единого законодательного акта в данной сфере, пока нет.

В определении сущности контроля среди ученых нет единства. Исследователи определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и др.

Общественный контроль чаще всего понимается как разновидность социального контроля наряду с государственным контролем. В правовом государстве власть должна быть подчинена праву, что достигается с помощью контроля общества над ней. Общественный контроль в формирующемся российском гражданском обществе и правовом государстве необходим во всех сферах государственной жизни. О роли и значении общественного контроля говорят его основные задачи: обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан; формирование уважения к власти и закону; защита интересов добросовестного сотрудника; лоббирование законных интересов сотрудников и учреждений; повышение профессионализма самих правозащитных организаций; повышение независимости правоохранительных органов.

Взаимодействие гражданского общества с государством разнообразно, однако особую остроту оно приобретает в тех случаях, когда речь идет о реализации государственного принуждения по отношению к гражданам, защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, охране общественного порядка, экологической безопасности и др.

Реализация общественного контроля как достаточно нового направления деятельности в современной России возможна только при соблюдении определенных условий. К таковым условиям можно отнести прежде всего создание и функционирование переговорных площадок между гражданами, общественными организациями и государством. Подобными переговорными институтами уже выступают такие структуры, как общественные палаты, общественные наблюдательные комиссии, общественные советы.

Таким образом, с теоретической точки зрения формы общественного контроля различны, среди них можно выделить: 1) контроль отдельных граждан; 2) контроль объединений (организа-

ций) граждан; 3) контроль общественно-государственных структур — Общественной палаты РФ и общественных палат субъектов РФ, общественных палат, созданных на уровне местного самоуправления; общественных советов при органах государственной власти и местного самоуправления; общественных наблюдательных комиссий, действующих на территории субъектов РФ.

Обратимся к контролю общественно-государственных структур, где важную роль играет институт общественных палат. Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ. Эти институты характеризуются наибольшей степенью публичности и независимости от органов власти, широким кругом полномочий и компетенцией, представляющие интересы всех граждан, их объединений. Правовой статус создания и деятельности регулируется Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ»4 и региональным законодательством РФ5.

В соответствии с Федеральным законом Общественная палата РФ обеспечивает взаимодействие граждан РФ, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

В связи с отсутствием в названном Законе определения организационной формы Общественной палаты РФ существуют разнообразные точки зрения на ее природу. В поисках определения оптимальной формы мы предлагаем обратиться к Федеральному закону от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»6.

власти Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С 26; Общественный контроль и мониторинг защиты социальных прав граждан: сборник трудов общероссийской конференции. М.: Юрист, 2013. С. 304; По-лещук А.С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 26.

4 Об Общественной палате РФ ФЗ от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ (с изм. и доп. от 28.12.2013 г. № 439-ФЗ) // Российская газета. 2005. № 70; 2013. № 295.

5 См. напр.: Об Общественной палате Ивановской области: закон Иван. обл. от 15.06.2006. № 62-ОЗ // Собр. зак-ва Иван. обл. 2006. № 12 (294).

6 Об общественных объединениях: Федеральный закон от

19.05.1995 г. № 82-ФЗ (с изм. и доп. от 28.12.2013 г. № 396-

Данный Закон содержит нормы о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях. Думается, именно такая смешанная природа наблюдается и у Общественной палаты.

Как представляется, Общественная палата является смешанным общественно-государственным институтом в системе гражданского общества и в системе народного представительства. Это объясняется современной государственной политикой, когда образованию общественных структур способствует само государство методами законодательной регламентации и последующей поддержки их деятельности. Именно поэтому по природе своей как представительный общественный орган Общественная палата РФ имеет формы государственного участия в процессе своего формирования. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате РФ» ее финансирование осуществляется из федерального бюджета; Аппарат Общественной палаты создается в форме федерального казенного учреждения, руководитель которого назначается и освобождается от должности Правительством РФ по представлению совета Общественной палаты; Президент РФ по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, иными некоммерческими организациями, российскими академиями наук определяет кандидатуры сорока граждан РФ, имеющих особые заслуги перед государством для включения в состав Общественной палаты.

Общественные советы в системе общественного контроля образуются, во-первых, на федеральном уровне при главе государства. Например, действует Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека7.

Совет — консультативный орган при Президенте РФ, образованный в целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества, подготовки предложений главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета.

На региональном уровне общественные советы могут образовываться при органах власти и при высших должностных лицах. Например,

приказом руководителя УФСИН России по Ивановской области был образован общественный совет8. В Ивановской области получили распространение деятельность различных консультационных советов при губернаторе и правительстве Ивановской области по отдельным актуальным вопросам региона. Например, координационный совет при губернаторе Ивановской области по противодействию коррупции9, координационный совет по правовой культуре населения при правительстве Ивановской области10.

На уровне местного самоуправления также активизируется деятельность общественных советов, создание которых определяется решениями органов местного самоуправления. В Ивановской области среди общественных советов муниципального уровня можно назвать такие, как Общественный совет г. Иванова11, Общественный совет при администрации городского округа Кинешма12, Общественный совет при администрации Кинешемского муниципального района13 и др. Целью создания общественных советов в муниципальных образованиях является необходимость активного привлечения граждан к участию в решении наиболее важных вопросов местного значения, информированности населения о деятельности органов местного самоуправления. Так, согласно Положению об общественном совете города Иванова он создается в целях обеспечения взаимодействия населения г. Иванова с органами местного самоуправления г. Иванова, в целях учета разнообразных потребностей и интересов при проведении муниципальной политики, защиты прав общественных объединений, а также осуществления общественной экспертизы проектов муниципальных правовых актов и общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления на территории г. Иванова.

ФЗ) // Рос. газ. 1995. № 100; официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (последнее обращение — 28 декабря 2013 г.).

7 О Совете при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека: Указ Президента РФ от 01.02.2011 г. № 120 (с изм. и доп. от 01.02.2013 г. № 305) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 6. Ст. 852; 2013. № 14. Ст. 1669.

8 О деятельности общественного совета. URL: Ы^^/уф-син37.рф/page/sovet.html.

9 О координационном совете при губернаторе Ивановской области по противодействию коррупции: указ губернатора Иван. обл. от 26.03.2009 г. № 37-уг (с изм. и доп. от 11.04.2011 г. № 83-уг) // Собр. зак-ва Иван. обл. 2009. № 11 (431); 2011. № 15(534).

10 О координационном совете по правовой культуре населения при Правительстве Ивановской области: постановление Правительства Иван. обл. от 10. 05. 2007 г. № 108-п (с изм. и доп. от 03.03.2010 г.) // Там же. 2007. № 18 (338).

11 Об утверждении Положения об общественном совете города Иванова: решение Иван. гор. думы от 29.09.2010 г. № 85 // Рабочий край. 2010. 13 окт. № 189 (25355).

12 Об общественном совете при администрации городского округа Кинешма: постановление администрации городского округа Кинешма от 11 июня 2010 г. № 1607п // Вестн. органов мест. самоуправления гор. округа Кинешма. 2010. № 207.

13 Об утверждении Положения об общественном совете при администрации Кинешемского муниципального района: постановление администрации Кинешем. муницип.

района от 30.06.2010 г. № 307 // Вестн. норматив. правовых актов Кинешем. муницип. района. 2010. № 7 (55).

Особое положение в системе представительных институтов гражданского общества занимают общественные наблюдательные комиссии субъектов РФ по осуществлению общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, созданные в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»14. Основными задачами общественных наблюдательных комиссий являются: 1) осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта РФ, в котором образована общественная наблюдательная комиссия; 2) подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля; 3) содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта РФ полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Таким образом, общественный контроль действует на федеральном, региональном уровнях и на уровне местного самоуправления. Общественный контроль постепенно пронизывает все сферы общественных отношений (правоохранительная и пенитенциарная система, государственная служба, избирательная система, природоохранная деятельность и т. д.). Нормы об общественном контроле содержатся в различных федеральных законах, например, ФЗ от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, ФЗ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», ФЗ от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и др.

На практике выстраивается система государственно-общественных органов, реализующих механизм гражданского контроля. Однако анализируя действующее законодательство, приходится констатировать, что во многом нормы об

общественном контроле носят неопределенный характер, отсутствуют единое понятие и формы общественного контроля.

Об общественном контроле упоминается в различных действующих нормативных правовых актах. Законодательная практика движется в нескольких направлениях. Во-первых, на федеральном уровне принимаются законы, посвященные общественному контролю в различных сферах. Например Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»15. Во-вторых, формы общественного контроля включаются в виде отдельных положений в специальные законодательные акты, посвященные регулированию отдельных общественных отношений. Например такие нормы содержатся в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»16. В-третьих, отдельные формы общественного контроля регулируются подзаконными актами. Например деятельность советов при органах власти определяется Указами Президента РФ17. В-четвертых, в связи с отсутствием федерального закона об общественном контроле, субъекты Федерации принимают самостоятельно региональные законы об общественном контроле. В частности такой закон действуют в Пермском крае18. Безусловно, такое разнообразное регулирование негативно сказывается на принципе единства системы законодательства в России.

Разработка единого понимания общественного контроля и его законодательного оформления является одной из основных правовых задач. Концепция единого системного федерального закона «Об общественном контроле в России» разрабатывается последние несколько лет различными структурами: Советом при Президенте РФ по развитию граж-

14 Об Общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ (с изм. и доп. от 21.12.2013 г. № 378-ФЗ) // Российская газета. 2008. № 128; официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (последнее обращение — 23 декабря 2013 г.).

15 Об Общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: федеральный закон от 10.06.2008 г. № 76-ФЗ (с изм. и доп. от 21.12.2013 г. № 378-ФЗ) // Российская газета. 2008. № 128. URL: http://www.pravo.gov.ru (последнее обращение — 23 декабря 2013 г.).

16 О полиции: федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (с изм. и доп. от 03.02.2014 г. № 15-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900. URL: http://www.pravo.gov.ru (последнее обращение — 4 апреля 2014 г.).

17 О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Президент РФ, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам: указ Президента РФ от 4 авг. 2006 г. № 842 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 32. Ст. 3539.

18 Об общественном (гражданском) контроле в Пермском

крае: закон Пермского края от 21.12.2011 № 888-ПК // СПС

«КонсультантПлюс».

данского общества и правам человека, Общественной палатой РФ. Работа над законопроектом была начата в соответствии с п. 5 Указа Президента РФ от 13.03.2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции»19. Однако обсуждение разработанного законопроекта сильно затянулось и выявило как положительные стороны будущего закона, так и его недостатки. Среди недостатков законопроекта изначально называлось, в частности, отсутствие связи с Конституцией РФ.

Основной целью законопроекта является систематизация правовой основы общественного контроля с помощью структурообразующего нормативного правового акта, устанавливающего базовые правила его организации и осуществления: систему, принципы, правовую природу, задачи и основные формы общественного контроля, функции и полномочия его основных институтов.

Одна из первых редакций проекта федерального закона об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации20 определяла предметом регулирования общественные отношения, связанные с реализацией гражданами РФ гарантированного Конституцией РФ права на непосредственное участие в управлении делами государства и возникающие в процессе осуществления гражданами общественного контроля. Под общественным контролем в соответствии с данным законопроектом понималась деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности объектов общественного контроля. Субъектами общественного контроля являются: 1) граждане; 2) группы общественного контроля; 3) некоммерческие организации; 4) Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований; 5) общественные советы при федеральных и региональных органах власти, органах местного самоуправления; 6) общественные наблюдательные комиссии; 7) комиссии общественного контроля; 8) общественные инспекции; 9) наблюдательные и попечительские советы; 10) иные субъекты общественного контроля, предусмотренные нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

19 О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции: Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 (с изм. и доп. от 19.03.2013 г. № 211) // URL: http://www.pravo.gov.ru (последнее обращение — 20 марта 2013 г.).

20 См. текст законопроекта: URL: http://www.oprf.ru/files/ dok2012/obshestv_kontrol09102012_2.doc

Объектами общественного контроля назывались изначально государственные и муниципальные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, предприятия и учреждения, подведомственные соответствующему государственному органу или органу местного самоуправления, их должностные лица, государственные и муниципальные служащие. Также в некоторых случаях объектами общественного контроля могли являться коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели.

В начале февраля 2014 г. в Администрацию Президента РФ был представлен измененный окончательный вариант законопроекта «Об основах общественного контроля в России», подготовленный Общественным советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека21. В данном законопроекте объектами контроля по-прежнему являются не только государственные и муниципальные органы власти, но и должностные лица, а также предприятия и учреждения, подведомственные государственным органам. А среди контролеров (субъектов общественного контроля) называются помимо различных общественных структур (общественная палата, общественные советы и др.), граждане и группы общественного контроля. Кроме того, предлагается создать специальный интернет-портал, на котором будут публиковаться итоги проверок. По поводу данной редакции законопроекта снова возникли разногласия, в частности, Администрация Президента настаивает на сужении круга субъектов и объектов контроля и закрепление полномочия контроля «за профессиональными организациями», такими, как Общественная палата, общественные советы при исполнительной власти, исключив из этого числа граждан.

В конце февраля 2014 г. государственно-правовое управление Президента РФ подготовило к внесению в Государственную Думу РФ проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»22. Закон регулирует правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, других государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, государственных корпораций, иных органов и организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

21 Общественный контроль может стать менее общественным. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2401147 (последнее обращение — 20 февраля 2014 г.).

22 См. текст законопроекта: URL: http:// president-sovet.ru/ news/5603.

В предложенной редакции законопроекта из перечня объектов контроля исключены должностные лица, государственные и муниципальные служащие, коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели.

Под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за действиями (бездействием) органов государственной власти, других государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, государственных корпораций, иных органов и организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а также в целях общественной проверки, анализа и оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. В настоящей редакции исключено понятие «общественный интерес», которое изначально присутствовало в определении общественного контроля.

Статья 7 законопроекта относит к субъектам общественного контроля Общественную палату РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, при органах исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, для осуществления общественного контроля могут создаваться общественные наблюдательные комиссии; наблюдательные советы; общественные инспекции; группы общественного контроля; иные субъекты общественного контроля, предусмотренные федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами. В предложенной редакции проекта исключены такие субъекты контроля, как отдельные граждане и общественные объединения.

Общественные инспекции и группы общественного контроля осуществляют общественный контроль за соблюдением законности в определенных сферах общественных отношений во взаимодействии с соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления, осуществляющими государственный или муниципальный контроль (надзор). Общественные инспекции создаются по решению соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Полномочия, порядок организации и деятельности общественных инспекций и групп общественного контроля определяются федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами. Наблюдательные советы содействуют общественному контролю

в отношении государственных корпораций, а в установленных законодательством РФ случаях — в отношении других организаций, осуществляющих публичные общественно значимые функции, и их должностных лиц. В целях содействия общественному контролю могут быть также использованы попечительские советы, создаваемые в случаях, установленных законодательством РФ, в целях оказания содействия конкретным организациям, осуществляющим публичные функции в сферах социального обеспечения, образования, культуры, здравоохранения и других общественно значимых сферах. Полномочия наблюдательных и попечительских советов по осуществлению контроля и порядок их взаимодействия с субъектами общественного контроля определяются федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами.

26 февраля 2014 г. Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека принял решение23, что поддерживает данный законопроект, если в нем будут восстановлены следующие принципиальные положения:

— понятие деятельности в защиту общественных интересов,

— включение в перечень субъектов общественного контроля граждан и общественных организаций,

— о механизмах функционирования средств электронной демократии, обеспечивающих легитимизацию субъектов и открытость их деятельности в системе общественного контроля,

— о полномочиях субъектов общественного контроля и обязанностях государственных органов и должностных лиц при взаимодействии с ними.

О роли институтов общественного контроля и необходимости разработки федерального закона в сфере общественного контроля Президент РФ В.В. Путин обозначил в выступлении 13 декабря 2013 г.: «Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение. Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое "нулевое", чтение с участием НКО, других институтов гражданского

23 Члены Президиума Совета на экстренном заседании об-

судили проект закона «Об общественном контроле» и сформировали рабочую группу по Украине. URL: http://president-sovet.ru/news/5603/ (последнее обращение — 27 февраля 2014 г.).

общества. Как при федеральных, так и при региональных органах исполнительной власти необходимо создавать общественные советы. Конечно, во многих органах власти они уже есть, но не везде. И самое главное, они не должны быть формальным придатком и декоративной структурой, а призваны выступать в роли экспертов, а порой и конструктивных оппонентов ведомств, быть активными участниками системы противодействия коррупции. Чтобы сформировать правовую базу для такого гражданского участия, прошу Общественную палату, Совет по правам человека, другие общественные и правозащитные организации активно включиться в подготовку проекта закона "Об общественном контроле"»24. В случае принятия закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» становится актуальной задача совершенствования Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», других специальных

нормативных правовых актов в сфере общественного контроля.

Президент РФ Владимир Путин 12 марта в соответствии с п. «г» ст. 84 Конституции РФ внес в Государственную Думу проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»25.

Таким образом, в соответствии принятие в ближайшее время единого комплексного закона об общественном контроле является необходимым элементом систематизации российского законодательства и, возможно, выделения самостоятельной отрасли российского законодательства — законодательства об общественном (гражданском) контроле. Общественный контроль за органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, государственными корпорациями, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должен принять четкие формы, а структуры общественного контроля должны быть наделены действенными полномочиями по защите прав граждан.

Библиография:

1. Забралова О.С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2012. — 26 с.

2. Общественный контроль и мониторинг защиты социальных прав граждан: сборник трудов общероссийской конференции. — М.: Юрист, 2013. — 304 с.

3. Полещук А.С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2012. — 26 с.

Материал поступил в редакцию 11 апреля 2014 г.

24 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 13 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. № 282.

25 См. текст законопроекта: иЯЬ: http://president-sovet.ru/ news/5707/.

LEGISLATIVE REGULATION OF THE INSTITUTE OF PUBLIC CONTROL IN RUSSIA

Kapralova Yuliya Gennad'evna

PhD in Law Associate Professor, Department of constitutional, administrative and financial law,

Ivanovo State University [kapralova.37@mail.ru]

Abstract

This article analyzes the existing law on public control in Russia, problems of development and adoption of a single law regulating social relations in the sphere of control, as well as theoretical issues on the definition of public control and institutions leaving it. The subject of the study was on the public relations on the implementation of social control, federal and regional legislation on public control. The author investigated the practice of various organs of social control: the Public Chamber of the Russian Federation, the Public Chamber of subjects, community councils and public monitoring commissions. In handling the problems to solve there were used methods of general and private scientific knowledge: systemic, structural, comparative and legal, formal and legal, problem-theoretical and others. Integrated application of these methods allowed to carry out a systematic analysis of the main research questions. Currently, at the federal level, there is no single piece of legislation dedicated to the system of social control, its subject, object of such control, authority and jurisdiction of control. The possibility of the institution of public control in the sphere of protection of human rights, anti-corruption, the development of alternative methods of controlling the activities of the authorities seem to be rather extensive. In Russia nowadays there is a certain practice of organs of social control. However, we have to note that this practice is not uniform. It is caused, first of all, by the lack of a unified theoretical approach to the concept of "social control", and uniform legislation in this area. Public control acts at the federal, regional and local government level. Public control gradually permeates all spheres of social relations (law enforcement and prison system, civil service, electoral system, environmental management, and so on). Gradually a whole system of institutions of control has been formed: The Public Chamber of the Russian Federation and the subjects, public monitoring commissions, public councils under the public authorities and local self-government. Public control is mentioned in various existing normative legal acts. Legislative practice has been moving in several directions. Firstly, at the federal level laws on public control in various fields are enacted. Secondly, the forms of social control are included as separate provisions in special legislation devoted to the regulation of certain social relations. Thirdly, some forms of social control are governed by regulations. Fourth, in the absence of federal law on public control, the subjects of the Russian Federation take their own regional laws on public control. Certainly, such a diverse regulation adversely affects the principle of unity of law in Russia. Thus, the early adoption and signing of the federal law on public control will be an important step in the systematization of the legislation and possibly will cause the appearance of an independent branch of the Russian legislation — legislation on public (civil) control.

Keywords

Social control, legislation, bodies of public control, Public Chamber, community councils, public monitoring commissions, protection of citizens' rights, control of the state, institutes of civil society, fight against corruption.

References

1. Public control and monitoring of the protection of social rights of citizens. Proceedings of the national conference. — M.: Lawyer, 2013. — 304 p.