Прокурорский надзор за законностью правовых актов представительных органов местного самоуправления

A.S. Evdokimov

Public Prosecutor’s Supervision of Legality of Local Authorities’ Representative Bodies’ Legal Acts

The order of the public prosecutor's activity for the supervision of municipal legal acts is studied. Special attention is paid to the analysis of the work on prevention of the adoption of illegal acts.

Key words and word-combinations: public prosecutor's supervision, legality, patterns of public prosecutor's response, municipal legal acts.

Исследуется порядок деятельности прокуратуры по надзору за муниципальными правовыми актами. Особое внимание уделяется анализу работы по предупреждению принятия незаконных актов.

Ключевые слова и словосочетания: прокурорский надзор, законность, формы прокурорского реагирования, муниципальные правовые акты.

УДК 347.963 ББК 67.72

А.С. Евдокимов

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

I I ормотворческая деятельность представительных органов муниципального образования создает соответствующий правовой режим на территории муниципалитета, обеспечивает правопорядок и законность, в связи с чем большое значение приобретает соответствие нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации. Реализация положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] обусловила значительное обновление системы муниципальные правовых актов.

Учитывая реформу местного самоуправления и увеличение в несколько раз числа муниципальных образований, наделенных значительными властными полномочиями и функциями (к примеру, на территории Саратовской области местное самоуправление осуществляется в 439 муниципальных образованиях, в том числе в четырех городских округах, 38 муниципальных районах, 42 городских и 355 сельских поселениях; количество муниципальных образований после принятия Федерального закона № 131-ФЗ увеличилось более чем в 10 раз), значение государственного контроля на этом уровне существенно возрастает, и структурой, име-

ющей на муниципальном уровне подразделения по осуществлению такого контроля, является прокуратура.

В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» [2] определены предмет надзора и основные параметры прокурорской деятельности. Прокурорский надзор имеет несколько направлений, одним из которых является прокурорский надзор за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов.

Статья 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает в качестве функции прокуратуры надзор только за исполнением законов. Представляется, что компетенция прокуратуры в сфере надзора за законностью в системе местного самоуправления значительно шире. В соответствии со ст. 1, 21, 26 Закона о прокуратуре ее органы осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления; за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Учитывая то, что контроль за законностью правовых актов представительных органов местного самоуправления является одним из наиболее важных элементов в системе контроля за деятельностью органов местного самоуправления, необходимо проведение определенной работы по оптимизации законодательства о местном самоуправлении в указанной области, а также приведение его отдельных положений в соответствие с законодательством о прокуратуре.

Прокурор наделен правом приносить протест на противоречащий закону правовой акт (такой протест приносится в представительный орган муниципального образования, который издал этот акт) либо обращаться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации [3]. Закон о прокуратуре не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующий закону.

В соответствии со ст. 43 Федерального закона № 131-Ф3 основным муниципальным актом, принимаемым представительным органом муниципального образования, является устав муниципального образования. Кроме того, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции.

Протест приносится на правовой акт в случае его противоречия закону. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону, о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене. Время рассмотрения протеста представительным органом местного самоуправления, исходя из особенностей организации их деятельности, приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа. О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение [4].

Прокурор, принесший протест, может участвовать в работе заседания коллегиального органа как представитель органа, осуществляющего надзор за ис-

полнением действующих на территории Российской Федерации законов, в соответствии с предоставленными ему полномочиями. Режим работы коллегиального органа определяется его регламентом, поэтому прокурор, чтобы знать дату заседания, должен получить от него соответствующую информацию.

После вмешательства прокуратуры подавляющее большинство правовых актов органов местного самоуправления приводится в соответствие с законом или отменяется, а должностные лица, виновные в их принятии, привлекаются к дисциплинарной или административной ответственности.

Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления является для прокурора альтернативой принесения протеста. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки [5, с. 85]. Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел.

Вместе с тем принятие несоответствующего закону муниципального правового акта легче предупредить, чем опротестовывать его. Именно поэтому нельзя не остановиться еще на одном виде прокурорской деятельности - участии в нормотворческом процессе органов местного самоуправления, что само по себе также является надзором за законностью муниципальных правовых актов.

Статьей 7 Закона о прокуратуре установлено, что прокуроры субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. При обсуждении проектов прокурор обязан высказать свои замечания и мнение о законности принимаемого акта.

Тщательное изучение прокуратурой проектов нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, оценка их с точки зрения соответствия установлениям более высокой юридической силы и подготовка мотивированных заключений нередко предупреждают принятие правовых норм, противоречащих действующему законодательству [6]. Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству, иные недостатки проекта акта, на это следует обратить внимание представительного органа, назвать конкретный закон, который может быть нарушен, напомнить о вредных последствиях, которые могут наступить, и объяснить, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест либо направлено в суд заявление о признании его недействительным. Но такая процедура затягивает принятие акта, в то время как предварительная проверка помогла бы избежать возможных ошибок.

Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие правовых актов, противоречащих законам, а с другой - способствует принятию более совершенных актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления позволяет им, кроме того, быть

в курсе законотворческой и нормотворческой практики, обсуждаемых вопросов жизнедеятельности субъектов Федерации или муниципальных образований, оказывать правовую помощь депутатам [7].

Выполнение задач по участию в правотворческой деятельности обеспечивается в том числе путем участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий органов местного самоуправления.

При возросшем в несколько раз количестве поселений, зачастую их значительной удаленности от городской и (или) районной прокуратуры обеспечить участие сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа весьма затруднительно. Положение усугубляется, когда заседания советов депутатов на территории, например, муниципального района назначаются одновременно в разных местах. Вместе с тем в большинстве случаев активное участие прокурора в заседаниях представительного органа позволяет влиять на формирование правовой позиции депутатов и избегать принятия незаконных правовых актов. Таким образом, предупреждение нарушений закона путем воспрепятствования принятию незаконных правовых актов может рассматриваться как одна из основных форм участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Однако законом не установлена обязанность муниципального органа направлять на проверку проекты нормативных актов, поэтому прокурорам приходится решать такие вопросы по взаимной договоренности с руководителями этих органов.

В последние годы во многих регионах России получает распространение практика включения органов прокуратуры в число обязательных адресатов, которым предварительно направляются правовые акты представительных органов муниципальных образований. Это позволяет прокурорам своевременно знакомиться с принимаемыми актами и реагировать на те из них, которые не соответствуют законам. Представляется, что это полезное начинание должно быть подкреплено законодательно. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит подобной нормы.

Очевидно, что муниципальное нормотворчество не может быть полностью изолировано от надзора и контроля со стороны органов государственной власти в целом и прокуратуры в частности. В противном случае это приведет к отступлению от принципа законности, сделает невозможным эффективное проведение федеральной и региональной политики, реализацию социально-экономических и иных программ [4].

Считаем, что необходимо внесение изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, касающейся обязанности органов местного самоуправления согласовывать с органами прокуратуры принятие муниципальных правовых актов по основным вопросам жизнедеятельности муниципальных образований, включив органы прокуратуры в перечень обязательных адресатов, кому направляются проекты таких актов для согласования, а также на обязательность присутствия прокурора на заседании представительного органа при обсуждении проектов таких актов. Тем самым будет предупреждено огромное количество незаконных решений, принимаемых органами местного самоуправления. Кроме того, для усиления правозащитной роли прокуратуры предлагается дополнить

Н.В. Битюкова

редакцию ч. 1 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положением об осуществлении надзора прокуратуры за соответствием законам издаваемых правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления.

Библиографический список

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 в ред. от 7 мая 2009 г. // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2009. №° 19. Ст. 2280.

2. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 в ред. от 17 июля 2009 г. // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3608.

3. Шугрина Е. С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6.

4. Слюсаренко Т.В. Прокурорский надзор за соответствием законам издаваемык органами местного самоуправления правовык актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2.

5. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.

6. Беркович Е. Ф. Прокурорский надзор в системе местного самоуправления // Законность. 2007.№ 11.

7. Беркович Е.Ф. Актуальные проблемы прокурорского надзора в системе местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 9.

N.V. Bityukova

Problems of Legal Regulation

of Local Bodies’ Authority

at the Settlement of the Amount

of Municipal Services Payment

Problems of legal regulation of municipality's authority connected with the settlement of the amount of payment for the maintenance and repair of apartments for multiple dwelling apartment owners are studied. The order and conditions and legal issues of the implementation of the authority are considered.

Key words and word-combinations: a local authority body, authority legal regulation, apartment payment.

Исследуются проблемы правового регулирования полномочий муниципалитета, связанных с установлением размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений многоквартирных домов. Рассмотрены порядок и условия, правовые проблемы реализации указанных полномочий.

Ключевые слова и словосочетания: орган местного самоуправления, полномочия, правовое регулирование, плата за жилое помещение.

УДК 347.254 ББК X 67

Н.В. Битюкова

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ

ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ

МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

ПРИ УСТАНОВЛЕНИИ

РАЗМЕРА ПЛАТЫ ЗА ЖИЛЬЕ

^Д ействующий Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] достаточно четко обозначил сферы деятельности и полномочия органов местного самоуправления. В законе значительное внимание уделено вопросам жилищнокоммунального хозяйства, в числе которых