Приоритеты эффективности и результативности местного самоуправления в современной России

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМ В СОВРЕМЕННЫЕ УСЛОВИЯХ

УДК 332.14

В. В. Курченков, Н. И. Морозова, О. В. Фетисова

ПРИОРИТЕТЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ1

V. V. Kurchenkov, N. I. Morozova, O. V. Fetisova

PRIORITIES OF EFFICIENCY AND EFFECTIVENESS OF THE LOCAL GOVERNMENT IN MODERN RUSSIA

Раскрываются условия антикризисного управления муниципальным образованием. Определяются критерии результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления. Проводится дифференциация основных критериев экономического и социального эффектов, а также эффективности, результативности и адаптивности. Предлагается методика расчета указанных показателей по их приростным значениям за исследуемый период. Приводится апробация предложенной методики для определения уровня эффективности и результативности региональных целевых программ на примере Волгоградской области. Выделяются основные причины их низкой эффективности и результативности. Рассматривается проблема оценки результативности и эффективности в контексте основных приоритетов устойчивого развития территории в долгосрочном периоде. Предлагаются рекомендации для органов муниципальной власти по повышению эффективности и результативности принимаемых решений и разработки целевых программ регионального и местного значения.

Ключевые слова: муниципальные образования, местное самоуправление, эффективность и результативность местного самоуправления, приростные значения показателей эффективности и результативности, муниципальные целевые программы.

The article describes the conditions of crisis management municipal entity. The performance criteria and the effectiveness of local governments are defined. The main criteria for the economic and social effects as well as the effectiveness, efficiency and adaptability are differentiated. The method of calculation of these indicators on their incremental value for the studied period of time is offered. As a result, the approbation of the proposed methodology for determining the level of efficiency and effectiveness of regional programs by the example of the Volgograd region is shown. The main reasons for their low efficiency and performance are considered. The problem of assessing the effectiveness and efficiency in the context of the main priorities for sustainable development of the area in the long term is studied. The recommendations for the municipal authorities to improve the efficiency and effectiveness of decision making and the development of the target programs of regional and local importance are given.

Key words: municipalities, local government, efficiency and effectiveness of local government, incremental values of efficiency and effectiveness, municipal target program.

1 Исследование проводилось при финансовой поддержке в виде гранта РГНФ и Правительства Волгоградской области (проект № 14-12-34007).

Введение

Модернизация системы муниципального управления неразрывно связана с повышением его эффективности и результативности в долгосрочной перспективе. Для формирования эффективной модели муниципального управления необходим комплексный анализ системы стратегического целеполагания и рационального использования ресурсов. Опыт последних лет продемонстрировал существование неэффективных моделей стратегического управления на местном уровне. Одной из основных причин подобной неэффективности является доминирование текущих задач над стратегическими целями, на решение которых затрачиваются основные ресурсы. Кроме того, сказывается недостаток собственных ресурсов стратегического развития, их нерациональное использование и неправильная оценка [1]. Большинство целей развития муниципалитетов, нашедших отражение в стратегиях и программах развития, не опирается на реальный ресурсный потенциал, т. е. для их достижения изначально было недостаточно собственной ресурсной базы.

Важным при разработке оптимальной модели стратегического планирования на уровне муниципалитета является определение эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления. При этом нужно отметить, что эффективность и результативность - это различные понятия. К сожалению, в ряде концепций эти понятия представляются как идентичные, и в основном речь идет именно о результативности, отражающей уровень достижения основных целевых индикаторов развития.

Если обратиться к истории государственного и муниципального управления, то, действительно, до начала 20-го в. оценивалась в основном его результативность. И только в последующем в [2] была поставлена проблема эффективности. Важным стало определить не только оптимальные пути достижения того или иного целевого индикатора, но и то, какой ценой, посредством каких затрат этот индикатор мог бы быть достигнут, поскольку одни и те же стратегические цели могут быть достигнуты с различными затратами или издержками, причем как экономическими, так и социальными. Именно в этом случае речь идет не только о результативности, но и об эффективности, отражающей отношение уровня достигнутых целей стратегического развития к затратам.

Проблема дифференциации понятий эффекта, результата, эффективности и результативности в деятельности органов местного самоуправления

Существует несколько теоретических подходов к определению понятия эффективности. В разных сферах деятельности и на различных уровнях, в частности на уровне предприятия или региона, содержание понятия эффективности имеет свои особенности [3]. В самом общем виде эффективность понимается как относительный показатель и всегда отражает соотношение степени достижения того или иного целевого индикатора к уровню затрат. В этом отличие эффективности от эффекта как абсолютного показателя достижения той или иной цели. Например, объем бюджетных поступлений или объем выпущенной за год продукции и др. При этом эффект может быть как экономический, так и социальный. В этом смысле понятие «эффект» стоит ближе к понятию «результативность», нежели понятие «эффективность».

Эффективность также может быть экономической и социальной в зависимости от поставленных целей, однако в любом случае она будет отражать отношение к затратам на достижение этих экономических или социальных целей. Именно эта расширительная трактовка эффективности в большей мере подходит к муниципальному образованию как объекту управления, нежели к предприятию, где в основе лежит в первую очередь все-таки экономическая эффективность и цели развития предприятия связаны с достижением экономического эффекта. Среди целей стратегического развития муниципального образования значительное место занимают именно социальные цели и получение социального эффекта, который не всегда может быть представлен в стоимостном выражении.

Что же касается затрат, то они, несмотря на характер целей, в большинстве случаев носят экономический характер. В частности, достижение того или иного эффекта всегда требует чисто экономических, финансовых затрат. И на основании и с учетом этих затрат можно определить социальную эффективность. Однако следует предположить, что и затраты на достижение целей всегда шире, чем экономически или финансово определенные. Многие затраты, с одной стороны, определяются как неучтенные, с другой стороны, они не могут быть измерены в стоимост-

ном выражении. Это могут быть «социальные или психологические затраты», трансакционные издержки (издержки коллективного действия или оппортунистического поведения), затраты времени, которые влияют на эффективность, определяют ее, но в большинстве случаев не учитываются при оценке эффективности работы органов местного самоуправления.

И наконец, результативность, которая тоже является относительным показателем и отличается от результата. Результат является абсолютной величиной и отражает достижение цели. Точнее, отражает получение какого-либо эффекта в рамках конкретного целевого индикатора. Результативность отражает степень или уровень достижения изначально поставленных целей. Управленческая деятельность на уровне муниципалитета будет считаться результативной, если большинство поставленных целей будет достигнуто или степень достижения поставленных целей будет стремиться к 100 %.

В последнее время в экономической науке находят отражение не только отдельные показатели эффективности, но целые концепции или модели эффективности [4], которые наряду с показателями включают в себя методики, применяемые в той или иной ситуации. Традиционно в теории управления выделяют несколько моделей эффективности: системно-ресурсную, целевую, модель удовлетворенности участника, комплексную, содержащую противоречия модель. Однако нужно отметить, что достаточно трудно рассматривать отдельно целевую и системно-ресурсную эффективность, поскольку это в некоторой степени противоречит самому понятию эффективности, которая предполагает оценку уровня достигаемых целей в контексте определенных ресурсных затрат. Вследствие этого, когда ряд авторов говорит о целевой модели эффективности управления муниципальным образованием, то речь, скорее всего, идет о результативности, оценивающей уровень достижения исходно поставленных целей.

В целом, если все же говорить именно о моделях эффективности, нужно отметить, что модель эффективности управления муниципальным образованием всегда будет сложнее, чем модель эффективности организации. Это объясняется следующими факторами:

- широта целевых ориентиров;

- сложность внутренней и внешней среды муниципалитета;

- наличие глубокой диверсификации ресурсной базы;

- высокая степень бюрократизации аппарата управления.

Действительно, большинство хозяйственных организаций имеет целью максимизацию прибыли, получение чисто экономического эффекта, в то время как муниципальное образование имеет широкое дерево целей, которые направлены в том числе и на достижение ряда социальных эффектов [5]. В этой связи для оптимизации процесса муниципального управления и повышения его эффективности необходимо более четко определить поле критериев и показателей для оценки эффективности и результативности.

Методика расчета приростных значений показателей результативности, эффективности и адаптивности региональных целевых программ за исследуемый период

Оптимальной может быть трехступенчатая модель оценки эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления, включающая в себя три группы критериев: результативности, эффективности и адаптивности (рис. 1). Первые два определяются как основные, третий - как дополнительный. Критерий адаптивности отражает уровень взаимодополнения или взаимоисключения принимаемых стратегических решений или, точнее сказать, возможность получения синергетического и компенсаторного эффектов от стратегических инициатив органов местного самоуправления. В реальной практике этот показатель имеет небольшое значение и чаще всего не учитывается. Тем не менее полностью игнорировать его нельзя. Большое влияние на рост данного показателя оказывает нерациональное распределение полномочий между региональными органами власти и управления, рост их бюрократизации.

При этом оценка эффективности и результативности в рамках предложенной модели не будет полной, если мы не сможем дать сравнение с аналогичными показателями предыдущего периода. Соответственно, необходимо представить приростные показатели эффективности, результативности и адаптивности за отчетный период [6, с. 45], которые могут быть рассчитаны по следующим формулам:

ЛR = -К - ^ •

ЛЕ = Е-Е ;

. . А — Аь ЛА =------------------ъ-

где Rъ, Еъ, Аъ - базовые показатели результативности, эффективности и адаптивности, отражающие исходную ситуацию до полной реализации стратегических целей или до начала реализации той или иной целевой программы; R, Е, А - фактические показатели результативности, эффективности и адаптивности реализованных стратегических целей или программ (в полном объеме или частично) за исследуемый период.

Результативность

значение реально достигнутых целей

Рис. 1. Система критериев оценки результативности, эффективности и адаптивности местного самоуправления

Эти показатели для последующего сравнительного анализа могут быть сведены в единый интегральный показатель прироста эффективности, результативности и адаптивности:

Л1 = К1 ЛЯ + К2ЛЕ + К3ЛА,

где Л! - интегральный показатель (индекс) результативности, эффективности и адаптивности стратегической цели или программы; К К2, К3 - корреляционные коэффициенты, отражающие весовое значение каждого показателя в структуре интегрального показателя (индекса).

На основании соотношения этих показателей региональные целевые программы в Волгоградской области, например, можно агрегировать в три группы по уровню соотношения результативности, эффективности и адаптивности (табл.).

ъ

Распределение региональных целевых программ Волгоградской области в 2011-2012 гг. по уровню результативности, эффективности и адаптивности

Соотношение показателей результативности, эффективности и адаптивности Уровень эффективности и результативности региональных целевых программ Распределение региональных целевых программ по уровням эффективности и результативности

К1ЛЯ + К2ЛЕ + К3Л А  1 Высокий 6

К1ЛЙ + К2ЛЕ + К3Л А = 1 Средний 10

К1ЛЙ + К2ЛЕ + К3ЛА  1 Низкий 17

Как видно из таблицы, из 33 областных целевых программ, действующих на территории Волгоградской области в указанный период, большинство имеет достаточно низкий уровень эффективности и результативности, что объясняется следующими причинами:

как правило, инициатором постановки региональной проблемы являются органы государственной власти, что не стимулирует инициативу заинтересованных лиц и исполнителей программы;

- используется слабая аналитическая проработка состояния экономики регионов, что приводит к нечеткости при определении основных интересов участников;

- недостаточное финансирование мероприятий целевых программ;

- слабый контроль выполнения программных мер.

В качестве основной была выделена проблема недостаточного финансирования программ, приводящая не только к нерентабельной и убыточной реализации проектов, омертвлению уже вложенных финансовых ресурсов, но и к увеличению остроты проблемных ситуаций, на разрешение которых ориентированы данные программы, к дискредитации самого программноцелевого подхода.

Проблема оценки результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления в контексте реализации основных приоритетов устойчивого развития территории в долгосрочной перспективе

Говоря об эффективности и результативности управления муниципальным образованием, следует обратить внимание на адекватность или релевантность принимаемых стратегических решений основным приоритетам устойчивого развития территории [7, с. 78]. К ним следует отнести в первую очередь формирование и реализацию экономического потенциала региона; решение социальных проблем; развитие транспортной, энергетической и информационной инфраструктуры; защиту окружающей среды; формирование оптимальной институциональной среды. Анализ распределения стратегических целевых программ в Волгоградской области по указанным приоритетным направлениям устойчивого развития показал: большая часть программ ориентирована на социальную сферу, и самая малая часть - на развитие инфраструктуры, что негативным образом отражается на деловом и инвестиционном климате региона (рис. 2).

Э коло пгческие ^ ^ 9 ко но мические

Институциональные ‘Йнфр аструкгурные

Рис. 2. Распределение целей и программ в структуре стратегического управления Волгоградской области в 2000-2011 гг. по приоритетным направлениям устойчивого развития региона

Действительно, в настоящее время наблюдается очевидная диспропорция в видах реализуемых стратегических решений и программ, что порождает проблему реализации одного из основных принципов эффективного управления муниципалитетом - принципа равновесия, предполагающего сбалансированное воспроизводство экономического, социального, природно-ресурсного и экономического потенциала региона. Так, в 2000-2008 гг. значительная часть программ и решений носила либо краткосрочный, либо среднесрочный характер, что было обусловлено отсутствием в регионе долгосрочной стратегии социально-экономического развития. Вместе с этим потенциал выделяемых финансовых ресурсов был крайне ограничен, а размер реально направляемых средств на каждую программу практически невозможно было прогнозировать.

Выводы

Таким образом, при оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо провести разграничение понятий эффективности и результативности. Для комплексной оценки целесообразно использовать трехступенчатую модель анализа и оценки деятельности муниципальных органов управления на основании связанных критериев: результативность, эффективность, адаптивность. Результативность - это количество реально достигнутых целей программы в сравнении с запланированными. Эффективность отражает соотношение полученных социальных и экономических эффектов к затратам ресурсов. Адаптивность отражает характер взаимодействия различных стратегических целей и возможности получения синергетического либо компенсаторного эффектов. При этом результативность и эффективность следует рассматривать как основные критерии, а адаптивность, - как дополнительный. Причинами низкой результативности и эффективности региональных целевых программ являются недостаток ресурсного обеспечения, необоснованно широкая диверсификация ресурсной базы, непропорциональная дискретность ресурсного потока, нарушение принципа преемственности программных мер. Эффективность и результативность муниципального управления должны определяться в контексте реализации основных приоритетов устойчивого развития территории, в соответствии с принципом равновесия.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Знаменский Д. Ю. Исследование и оценка эффективности работы публичной власти / Д. Ю. Знаменский // Вестн. ун-та управления. 2007. № 1 (8). С. 7-11.

2. Классики теории государственного управления: Американская школа / под ред. Дж. Шафритца,

A. Хайда. М.: Изд-во МГУ, 2003. 800 с.

3. Якунин В. И. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления /

B. И. Якунин // Власть. 2008. № 8. С. 11-18.

4. Лексин В. Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа / В. Н. Лексин, И. В. Лексин, Н. Н. Чучелина. М.: Европроект, 2006. 260 с.

5. Морозова Н. И. Качество жизни населения как необходимый критерий оценки общенациональной и территориальной системы планирования // Век качества. 2011. № 4. С. 21-25.

6. Курченков В. В. Определение оптимального варианта модернизации производства на промышленном предприятии / В. В. Курченков, С. А. Овшинов // Вестн. Волгоград. ин-та бизнеса. Бизнес. Образование. Право. 2011. № 3. С. 43-50.

7. Курченков В. В. Определение стратегических направлений развития ЮФО / В. В. Курченков,

C. Н. Соколов // Вестн. Волгоград. гос. ун-та. Сер. 3. Экономика. Экология. 2008. № 1. С. 75-79.

REFERENCES

1. Znamenskii D. Iu. Issledovanie i otsenka effektivnosti raboty publichnoi vlasti [Research and evaluation of the performance of public authorities]. Vestnik universiteta upravleniia, 2007, no. 1 (8), pp. 7-11.

2. Klassiki teorii gosudarstvennogo upravleniia: amerikanskaia shkola [Classic experts of the theory of government management: American School]. Pod redaktsiei Dzh. Shafrittsa, A. Khaida. Moscow, Izd-vo MGU, 2003. 800 p.

3. Iakunin V. I. Teoreticheskie aspekty problemy effektivnosti gosudarstvennogo upravleniia [Theoretical aspects of government management effectiveness.]. Vlast', 2008, no. 8, pp. 11-18.

4. Leksin V. N., Leksin I. V., Chuchelina N. N. Kachestvo gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniia i administrativnaia reforma [Quality of Public Administration and Administrative Reform]. Moscow, Ev-roproekt, 2006. 260 p.

5. Morozova N. I. Kachestvo zhizni naseleniia kak neobkhodimyi kriterii otsenki obshchenatsional'noi i territorial'noi sistemy planirovaniia [Quality of life as a necessary criterion for assessing the national and territorial planning system]. Vekkachestva, 2011, no. 4, pp. 21-25.

6. Kurchenkov V. V., Ovshinov S. A. Opredelenie optimal'nogo varianta modernizatsii proizvodstva na promyshlennom predpriiatii [Determination of the optimal variant for modernization of industry at an industrial enterprise]. Vestnik Volgogradskogo instituta biznesa. Biznes. Obrazovanie. Pravo, 2011, no. 3, pp. 43-50.

7. Kurchenkov V. V., Sokolov S. N. Opredelenie strategicheskikh napravlenii razvitiia IuFO [Identifying strategic development in SFD]. Vestnik Volgogradskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriia 3. Ekonomika. Ekologiia, 2008, no. 1, pp. 75-79.

Статья поступила в редакцию 10.03.2014

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ

Курченков Владимир Викторович — Волгоградский государственный университет; д-р экон. наук, профессор; зав. кафедрой «Государственное и муниципальное управление»; Kurchenkov@mail.ru.

Kurchenkov Vladimir Viktorovich — Volgograd State University; Doctor of Economics, Professor; Head of the Department "Public Administration"; Kurchenkov@mail.ru.

Морозова Наталья Ивановна — Волгоградский государственный университет; д-р экон. наук; доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление»; miss.natalay2012@yandex.ru.

Morozova Natalya Ivanovna - Volgograd State University; Doctor of Economics; Assistant Professor of the Department "Public Administration"; miss.natalay2012@yandex.ru.

Фетисова Ольга Владимировна — Волгоградский государственный университет; д-р экон. наук; профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление»; fetissova66@inbox.ru.

Fetisova Olga Vladimirovna - Volgograd State University; Doctor of Economics; Professor of the Department "Public Administration"; fetissova66@inbox.ru.