Краткий анализ моделей реализации государственно-частного партнерства в Российской Федерации

ТЕМА НОМЕРА:

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ

Ж 1

Краткий анализ моделей реализации государственно-частного партнерства в Российской Федерации

Целью настоящей статьи является проведение краткого анализа накопленного опыта применения механизма государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) для осуществления тех или иных инвестиций на территории Российской Федерации и описание в общем виде наиболее применимой в настоящее время модели реализации инвестиционных проектов в форме ГЧП на территории России.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, ГЧП, концессия, инвестиции, государство, бизнес.

Учитывая, что ГЧП в его общепринятом в мире экономическом понимании для России является относительно новой формой экономического взаимодействия, необходимо принимать во внимание накопленный мировой опыт его функционирования и области применения. Так, лидерами в области ГЧП по праву считаются США и Великобритания. При этом в США кооперация государственной власти и частных инвесторов широко распространена и приветствуется на нижних уровнях государственной иерархии, таких как муниципалитеты и графства (округа). По данным Национального совета по частно-государственному партнерству (National Council for Public-Private Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование и т.п.) средний город привлекает частные компании при исполнении 23 видов деятельности. Обзор международного опыта реализации ГЧП-про-ектов показывает, что в странах с развитой экономикой реализация различных ГЧП-проектов может быть осуществлена с использованием одной из почти двух десятков типовых моделей: начиная от более общих концессионных и заканчивая различными вариациями моделей ГЧП, в зависимости от типа контрактно-договорных отношений, доли и формы участия сторон в проекте, а также степени принимаемого на себя сторонами риска.

© Марков М.А., 2010

М.А. Марков

о

Таблица 1

Основные модели реализации ГЧП на территории России

Наименование модели

Концессия

Характеристика

Это форма контрактно-договорных отношений о передаче в эксплуатацию физическим и юридическим лицам (концессионерам) на определенный срок принадлежащих государству или муниципалитетам (концедентам) природных богатств, компаний, предприятий и других хозяйственных объектов. Концессией называют также и само предприятие (объект), организованное на основе концессионного соглашения. Концессия, представляемая государством иностранной фирме (или частному лицу), регулируется законодательством данного государства. В соответствии с международным правом государство может досрочно прекратить действие концессии. Основным достоинством концессий является то, что государство в рамках концессионного соглашения имеет возможность не использовать бюджетные средства (или минимизировать объем их привлечения), а основной вес инвестиционного бремени возложить на частных инвесторов, сохраняя за собой наблюдательную функцию. Перечень возможных объектов концессионного соглашения указан в статье 4 Федерального закона № 115-ФЗ от 21.07.2005 г. Можно выделить ряд характерных признаков концессии:

• ее предметом всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные (как правило) виды деятельности государства либо муниципальных органов;

• одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);

• цель концессии — удовлетворение общественных нужд и потребностей;

• она всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);

• она долгосрочна (минимальный срок концессионного соглашения, как правило, составляет не менее 10—20 лет, чаще около 30 лет, а иногда — до 50 лет);

• как правило, концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.

Примечание: от концессии, как особого вида соглашений, заключаемых между государством и частными лицами, следует отличать гражданско-правовой договор коммерческой концессии, введенный ГК РФ.

Комментарии

Наиболее распространенная на сегодняшний день форма ГЧП в России (по сути, единственная, подробно регламентированная законодательно). Основным нормативным документом на территории России является Федеральный закон № 115-ФЗ от 21.07.2005 г. «О

концессионных ниях» (в ред. ных законов от № 261-ФЗ, от № 332-ФЭ, от № 108-ФЗ, от № 145-ФЗ и от № 164-ФЗ).

соглаше-Федераль-08.11.2007

04.12.2007

30.06.2008 17.07.2009 17.07.2009

£

«<

I

Я;

О Я

>8 £

I

о

л Я;

Л

Я

-I

я

5

Г5

С6

I

I

•С

I 1

0

а

1

а

I

сь Я

ОЭЗ Это определяемые правительством Российской Федерации части территории Рос-

(Особые сийской Федерации, на которых действует особый режим осуществления пред-

экономичес- принимательской деятельности (и одновременно отсутствуют каких-либо объекты кие зоны) жилищного фонда, за исключением туристко-рекреационной).

Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. Виды ОЭЗ: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые.

Создание особых, более либеральных экономических условий (предоставление налоговых и таможенных льгот, упрощение юридических аспектов функционирования предприятий и т.п.) в ОЭЗ позволяет государству осуществлять строго дифференцированное развитие (задание) векторов функционирования экономики в целом и повышать привлекательность работы в данных направлениях для бизнеса.

Основным нормативным документом на территории России является Федеральный закон №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 г. (в ред. Федеральных законов от 03.06.2006 № 76-ФЗ, от

18.12.2006 № 232-ФЭ, от

30.10.2007 № 240-ФЗ, от

23.07.2008 № 160-ФЗ и от

25.12.2009 № 340-ФЭ).

£

I,

I

8

о

л Я;

Л

£

я я

5

I

сь

I * ?

З3 5

0

I,

1

Я'

КОТ Является одной из форм реализации социально-экономической политики госу-

(Комплекс- дарства в части освоения новых территорий в Российской Федерации и влияния ное освоение на демографию (подразумевает подготовку и строительство новых жилых районов территорий) и объектов городской инфраструктуры, т.п.).

К реализации КОТ, как правило, привлекаются частные компании-застройщики.

Как правило, реализуется на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов и определяется локальными нормативными документами. Например, Постановление Санкт-Петербурга о комплексном освоении территорий № 167 от 21.02.2006 (в ред. на 26.11.2009). Законодательное регулирование на федеральном уровне пока отсутствует.

а о

О

Прочие К прочим формам ГЧП можно отнести отдельные механизмы организации госу-

дарственных тендеров (заказов), доверительное управление государственным общественно важным имуществом (например, передача частному инвестору на содержание объектов культурного наследия), сервисные контракты или контракты на обслуживание, управляющие контракты операторов, финансовые контракты (предоставление государственных гарантий при осуществлении инвестиций, субсидирование инвестиционных проектов и т.п.) и различные инвестиционные контракты.

а

с ^ 8

>8 я л

Наиболее общая, укрупненная классификация форм ГЧП, актуальная для современной России, выглядит следующим образом (см. таблицу 1).

В настоящее время в отечественной литературе отсутствует какая-то устоявшаяся классификация форм ГЧП, равно как и отсутствует единое понимание российскими экономистами отдельных понятий теории ГЧП. Различия эти связаны в том числе и с тем, как понимается разными экономистами та или иная форма (модель) ГЧП и способы ее реализации: по аналогии западной терминологии и мировой практике, либо адаптивно, с учетом российских социально-экономических и политических реалий, а также с учетом особенностей существующей в Российской Федерации нормативной базы по ГЧП. Различия в классификациях зачастую также связаны с функционально-экономической группировкой областей применения ГЧП. Поэтому можно предположить, что в России классические формы ГЧП, используемые в мире, в перспективе скорее всего не сохранятся в чистом виде, а будут в итоге видоизменены и смешаны, родив некие адаптированные, а может быть и новые модели ГЧП.

В настоящее время для российской практики характерно применение именно классических концессионных моделей ГЧП, так как современное развитие формы ГЧП в России проходит именно в рамках осуществления капиталоемких государственных инфраструктурных программ. При этом наибольшее распространение в России получает форма реализации механизма ГЧП в форме концессионной модели BOT (Build Operate Transfer) — Строительство — Управление — Передача, а также некоторые ее вариации (BOOT, DBOOT, BLOT/BOLT, BTO, т.д.). В рамках данной модели, согласно международной практике, инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного им объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении этого срока (а это, как правило, лет через 20—30, а иногда и более) объект передается государству (концеденту). Концессионер в свою очередь получает возможность его дальнейшего использования или эксплуатации (иногда после повторного конкурса). Права собственности на объект при этом, как правило, государство сохраняет за собой. Важно также и то, что государство в рамках подобного концессионного соглашения имеет возможность вменить концессионеру определенные качественные и целевые установки, а также нормативы по строительству и дальнейшей эксплуатации объекта (в т.ч. установление и регулирование тарифов на эксплуатацию созданного объекта). Например, Внешэкномбанк, являющийся одним из ключевых институтов развития, широко использующих ГЧП в России, нередко применяет модель BOLT (Build Operate Lease Transfer, или Строительство — Управление — Аренда — Передача), которая предусматривает осуществление нового строительства объекта инфраструктуры инвестором (реконструкция

или модернизация инвестором и по окончании — передача органам власти), право собственности на результат инвестиций находится у инвестора до завершения проекта, передача инвестором в аренду объекта органа государственного муниципального управления (ОГМУ) с переходом прав собственности, использование объекта в составе единого хозяйственного комплекса муниципалитета с возможной поддержкой операционных рисков инвестором, поддержание расчетов за аренду за счет тарифа при обязательной револьверной муниципальной гарантии оплаты арендных платежей, револьверной гарантии субъекта Российской Федерации по гарантиям муниципалитета.

Для большей наглядности рассмотрим реализацию ГЧП-проекта концессионной модели ВОТ в укрупненном схематическом поэтапном виде (см. рис. 1).

Вышеприведенная схема предполагает следующий алгоритм:

1. Первоначально, на уровне органов государственной власти (например, отдельного субъекта Федерации или конкретного муниципального образования) происходит выбор инфраструктурного проекта, который предполагается осуществить с привлечением частного инвестора(-ов). При этом формируется соответствующий пакет сопроводительных документов, готовится подробное ТЭО (включая предполагаемые условия заключения концессионного соглашения), являющееся обоснованием выбора того или

Организация конкурса

Анализ конкурсных предложений

Поставщик

I I I

Органы госвласти

Подрядчик

Контроль исполнения концессионного соглашения

Объект концессионного соглашения

Рис. 1. Укрупненная схема реализации концессии в форме модели ВОТ

иного объекта для проекта. Определяется уровень органов власти, которые будут участвовать в подписании и сопровождении концессионного соглашения со стороны концедента.

2. Когда такой проект выбран (п. 1) и осуществлены необходимые первичные согласования, определяется предварительный перечень подходящих целевых инвесторов (как правило, отвечающих заранее определенным техническим и финансовым критериям), которые потенциально могут быть заинтересованы в полном осуществлении реализации выбранного ГЧП-проекта или принятии участия в его реализации. После этого органами государственной власти публикуется информация о проведении открытого (или закрытого) конкурса по выбору инвесторов для реализации рассматриваемого проекта (на право заключения концессионного соглашения). Происходит подготовка необходимой документации, проведение презентации/пресс-конференции по выбранному ГЧП-проекту, назначение состава конкурсной комиссии, сбор конкурсных заявок (организация предварительного отбора участников конкурса) и непосредственно проведение конкурса.

Документация и конкурсные предложения, представленные всеми заинтересованными инвесторами, принимающими участие в конкурсе на реализацию такого ГЧП-проекта, анализируются членами конкурсной комиссии, при необходимости направляются привлеченным независимым экспертам. Выбирается участник конкурса, предложивший наилучшие условия (определяются согласно ч. 6 ст. 32 Федерального закона № 115-ФЗ от 21 июля 2005 года). После этого составляется и подписывается протокол рассмотрения и оценки конкурсных предложений, в котором отражаются итоги решения конкурсной комиссии и принимается окончательное решение о выборе одного или нескольких инвесторов. Иногда проводится предварительное уведомление одного или нескольких выбранных инвесторов о результатах анализа документов конкурсной комиссией.

3. В случае получения согласия со стороны инвестора(-ов) на участие в реализации ГЧП-проекта, объявляется о завершении конкурса и официально оглашается победитель(-ли). Победителю конкурса направляется пакет документов (протокол, проект соглашения, пр.), с ним согласовывается и подписывается соответствующее концессионное соглашение. Этот процесс может оказаться довольно длительным ввиду того, что в соглашении до мелочей прописывается полный перечень договорных процедур и условий, описание целей концессионного соглашения, степени участия сторон при исполнении концессионного соглашения, размера и периодов перечисления концессионером концессионной платы (в случае ее установления), сроков (графиков выполнения работ и сдачи объекта в эксплуатацию) и обязательств сторон, в особенности концессионера (ст. 10 Федерального закона № 115-ФЗ от 21 июля 2005 года). Далее про-

исходит подписание необходимых документов в рамках исполнения концессионного соглашения (например, договора аренды земельного участка, акта приема-передачи имущества, оформление государственных прав на передачу и/или использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и т.п.).

Инвестор, ставший концессионером, обеспечивает поиск подрядчиков и поставщиков для реализации ГЧП-проекта на практике, осуществляет контроль исполнения ими договорных обязательств, включая исполнение бюджетного плана (сметы), а также соблюдение сроков выполнения подрядчиком работ (общие сроки реализации проекта установлены концессионным соглашением). Фактически на данном этапе и происходит непосредственное осуществление инвестиционного проекта. Учитывая функциональную область реализации проекта, а именно инфраструктуру, срок этот может оказаться довольно значительным (как правило, не менее 5 лет).

Концессионер обеспечивает функционирование (в соответствии с законодательством Российской Федерации) или эксплуатацию созданного в рамках ГЧП объекта. При этом функционирование или эксплуатация построенного или реконструированного инфраструктурного объекта осуществляется по тарифам, установленным концессионером (зачастую согласованным с концедентом). На данном этапе концессионер начинает получать возмещение вложенных средств по инвестиционному проекту, а следовательно, максимально заинтересован в обеспечении бесперебойного и эффективного функционирования или эксплуатации объекта концессионного соглашения — фактически именно здесь для инвестора начинается период окупаемости.

4. Созданный объект, реализованный в рамках ГЧП-модели, передается в собственность муниципального образования или иного государственного образования в соответствии с условиями концессионного соглашения. По решению органов государственной власти, прежний концессионер (либо какая-то иная организация) может быть привлечен повторно для обеспечения последующего функционирования (или эксплуатации) объекта.

Можно ли считать обозначенную выше модель реализации ГЧП на территории Российской Федерации (концессионную BOT) как наиболее универсальную для реализации масштабных социально значимых инвестиционных проектов, пока говорить трудно и в целом, пожалуй, некорректно, так как практика успешной реализации ГЧП-проектов в нашей стране крайне не богата, а провести анализ результатов действующих капиталоемких ГЧП-проектов можно будет еще не скоро. Кроме этого, отсутствие широкого распространения форм ГЧП в экономике РФ связано с тем, что они пока не нашли должного отражения в законодательстве (за исключением концессий), а также с тем, что на данный момент на прак-

тике отсутствуют адекватные экономические условия для их реализации в партнерстве с частным сектором.

Очевидно, что уровень развития ГЧП в России и качество используемых для его реализации инструментов пока еще крайне низкие, а доля государственного влияния на ГЧП-проекты пока слишком велика, чтобы говорить о ГЧП именно как о форме партнерских отношений с бизнесом. Для большинства частных инвесторов данные проекты априори воспринимаются как нерентабельные, т.к. зачастую требуют крупных единовременных вливаний и в то же время не позволяют получать прибыль в краткосрочных и даже среднесрочных периодах, а на предоставление всевозможных гарантий (банковских, коммерческих, пр.) пока могут рассчитывать далеко не все частные инвесторы. Безусловно, сложившаяся ситуация создает рамки, существенно ограничивающие область применения ГЧП в России.

В то же время сам факт того, что развитие данной формы экономических отношений в России началось с применения одной из наиболее консервативных, проверенных концессионных моделей, скорее нужно отнести к положительному фактору. Нельзя также не отметить и тот факт, что в России в последние годы наблюдаются определенные положительные сдвиги в части совершенствования инструментов реализации ГЧП и институтов ГЧП.

Подводя итоги, отметим, что, на наш взгляд, необходимо принимать следующие меры для дальнейшего совершенствования механизмов реализации ГЧП-проектов на территории Российской Федерации на практике и повышения лояльности условий участия в них частных инвесторов:

1. Продолжить работу по формированию нормативной базы по ГЧП, в частности осуществить разработку и внесение в Государственную думу проекта Федерального закона о ГЧП, который являлся бы консолидирующим документом по направлению ГЧП (учесть имеющуюся региональную нормативную базу, например Санкт-Петербурга и Томской области).

2. Сохранить и усилить экономические меры государственного стимулирования частных инвесторов для участия в реализации общественно значимых инвестиционных проектов, в том числе через развитие ОЭЗ.

3. Разработать и внедрить механизм общественного контроля за реализацией общественно значимых проектов, определить их взаимодействие с институтами ГЧП на территории Российской Федерации, разработать и внедрить меры (рекомендации) повышения эффективности ГЧП.

4. Расширять перечень направлений применения ГЧП-проектов в экономике и форм их реализации, не ограничиваясь только капиталоемкими инфраструктурными проектами и концессионными моделями.

Литература

1. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8.

2. Марков М.А. Исторический обзор форм частно-государственного финансирования // Научная сессия ГУАП : сборник докладов. СПб.: ГУАП, 2009. № 3.

3. Михеев О.Л. Финансовые и правовые проблемы частно-государственного партнерства. М.: Анкил, 2009.

4. Возможности федеральных инвестиций через ГЧП: сборник нормативных актов по ГЧП в Российской Федерации. М.: Альпина Бизнес Букс, 2009.

5. Сайт Внешэкономбанк [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.veb.ru/ru.

6. «Консультант +».