Социально-экономическая направленность реформы бюджетной системы Российской федерации на субфедеральном уровне

УДК 336.146

Г.В. КАЛИНИНА, Н.П. БЕЛОВА, А.А. ЮНУСОВ

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ РЕФОРМЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

Ключевые слова: социально-экономическое развитие, реформа бюджетной системы.

Исследованы вопросы реформирования бюджетной системы Российской Федерации на субфедеральном уровне, особое внимание уделено ее социальноэкономической направленности. Рассмотрены вопросы разработки и реализации федеральных, региональных и ведомственных целевых программ с точки зрения повышения эффективности управления социально-экономическими процессами.

N.P. BELOVA, G.V. KALININA, A.A. YUNUSOV SOCIAL AND ECONOMIC DIRECTIVITY OF THE REFORM OF THE BUDGETARY SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION AT THE SUB-FEDERAL LEVEL

Key words: social and economic is development, the reform of the budgetary system.

This publication is dedicated to questions of the reformation of the budgetary system of the Russian Federation at the sub-federal level, special attention is given its social and economic directivity. In the article questions of development and implementation of federal, regional and departmental special-purpose programs from the point of view of an increase in the effectiveness in control of social and economic processes are examined.

Вопрос дальнейшего социально-экономического развития Российской Федерации, в частности ее субъектов, непосредственно связан с двумя направлениями - государственным управлением и бюджетной системой, реформа которых должна придать новый импульс качественному росту экономики страны на мультипликативной основе.

В настоящее время на федеральном уровне органами государственной власти РФ принято Положение от 22 мая 2004 г. № 249 «О докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования», утвержденное постановлением Правительства РФ, имеют силу «Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 годы», письмо Минфина РФ от 27 июня 2005 г. № 02-АЛ/2008, а также «Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», утвержденная Комиссией при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия, в рамках свода следующих реализуемых нормативно-правовых документов:

1. Указ Президента Российской Федерации № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»;

2. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249,

3. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.

Данные документы должны позволить системно провести реформирование деятельности органов власти с учетом их государственных функций, конечного результата социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, оптимизации и концентрации бюджетных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социально-экономического развития страны и субъектов федерации.

Реформирование бюджетной системы Российской Федерации и ее субъектов непосредственно связано с внедрением в практику государственного управления бюджетного процесса, ориентированного на результат (БОР). Данный ин-

струмент реформирования бюджетной системы не нов и активно применяется с первой половины 50-х годов XX в. в США, Великобритании, Австралии. Однако сложность государственного управления в данных странах привела к многообразию его развития и поэтапности внедрения основных элементов БОР. Так, например, система БОР в США прошла долгий процесс реформ и внедрения в бюджетную систему страны и была связана с внедрением и апробацией ее в министерстве обороны. В нашей стране система БОР начала внедряться с 2004 г. и была ориентирована на уход от сметной системы планирования бюджетов СБП и развития индикативного планирования оценки деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Также следует отметить, что предпосылками развития элементов БОР стали также накопленные проблемы в денежнокредитной и бюджетной системах субъектов РФ. Неразвитость и слабая обеспеченность бюджетными ресурсами субъектов РФ в дополнение с неоптимальной налоговой нагрузкой и неоптимальным механизмом межбюджетных трансфертов подталкивали правительство к реформе в данном направлении. В этих условиях политика правительства была направлена на сглаживания процесса дифференциации различий социально-экономического развития субъектов РФ посредством как централизации, так и децентрализации бюджетных ресурсов. При этом государственные органы власти субъектов РФ должны были оптимизировать и создать действенный механизм финансового менеджмента на своей территории по уровням государственного управления: регионального, муниципального. Тогда как централизация общественных финансов РФ должна быть связана с разработкой основ оценки и выработки вектора социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов на средне- и долгосрочную перспективу.

Следует отметить, что основными элементами БОР являются: 1) доклад о результатах и основных направлениях деятельности органов государственной власти (ДРОНД); 2) реестр расходных обязательств; 3) бюджетные целевые программы (ФЦП, РЦП и ВЦП); 4) перспективные финансовые планы.

Также следует отметить, что характер внедрения данных элементов БОР по их поэтапности внедрения и степени разработанности на уровне субъектов РФ разный. Так, по данным исследований Всемирного банка отмечено, что основные сложности внедрения БОР в субъектах РФ непосредственно связаны с низкой подготовленностью и разработкой таких направлений, как проработка стратегических основ развития; подготовка и контроль реализации ДРОНД главных распорядителей бюджетных средств; формирование и контроль реализации ведомственных целевых программ; проведение внутреннего аудита результативности деятельности органов исполнительной власти.

На наш взгляд основным элементом БОР, реализация и развитие основ которого позволят грамотно увязать все элементы БОР на системной основе, является «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности органов государственной власти». Так, разработка данного элемента БОР является пилотной, что связано с отсутствием в Бюджетном кодексе РФ норм, закрепляющих его разработку. На правительственном уровне основными документами, призванными стать основой разработки структуры ДРОНДа, являются Положение от 22 мая 2004 г. № 249 «О докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования», утвержденное постановлением Правительства РФ, «Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 годы», письмо Минфина РФ от 27 июня 2005 г. № 02-АЛ/2008. Однако данные документы носят рекомендательный характер для разработки ДРОНДов на субфеде-ральном уровне. Отсутствие понимания органами государственной власти субъектов РФ сущности внедрения БОР и его значения для реформирования бюджетной системы субъектов федерации и упорядочения деятельности органов государст-

венной власти приводит к хаотичному характеру разработки положений внедрения и разработки ДРОНДов субъектами федерации. Как итог при разработке ДРОНДов СБП субъектов федерации не учитываются основные особенности регионального развития на среднесрочную перспективу, не проводится сопоставление полученных результатов с плановыми в рамках достижения ДРОНДов, не создается основа целостной оценки деятельности органов государственной власти субъектов федерации в зависимости от полученных результатов по ДРОНДам.

Так, в частности, ДРОНД формирует преемственность формирования реестра расходных обязательств на среднесрочную перспективу посредством его планирования на трехлетний период. Сущность ДРОНДов, проявляющаяся в планировании и достижении стратегических целей деятельности органов государственной власти в рамках своих компетенций, обеспечивается посредством увязки стратегических целей ДРОНДов с БЦП. В этой связи БЦП становится основным элементом ресурсного обеспечения стратегических целей ДРОНДов и позволяет количественно обосновать достижение стратегических целей ДРОНДов. ДРОНДы позволяют связать процесс пересмотра и корректировки перспективного финансового плана с общим процессом социально-экономического развития и бюджетного процесса. Однако сущность, характер и эффективность разработки ДРОНДа всецело зависят от методического обеспечения данного стратегического инструмента.

ДРОНД призван на основе представленных показателей результативности деятельности органов государственной власти РФ (также субъектов РФ) с учетом методики оценки ее эффективности трансформировать показатели результативности в единую сводную рейтинговую таблицу, определяющую эффективность деятельности органов государственной власти РФ (субъектов РФ) (субъектов бюджетного планирования), а также оценить уровень социально-экономической политики развития субъекта РФ посредством сравнения запланированных макроэкономических индикаторов СЭР и фактических. При этом доклад должен быть разработан при непосредственном соблюдении следующих условий:

- непротиворечивость показателей результативности деятельности органов государственной власти РФ конечной цели деятельности ее органов;

- учет временного разрыва между действием органов государственной власти РФ и возникновением эффекта от этого действия;

- отражение двух подходов к оценке деятельности органов государственной власти РФ: первый - основанный на соотнесении фактических результатов с плановыми и второй - на соотнесении с аналогичными результатами других субъектов РФ (в том числе международного опыта) в сопоставимой форме;

- собираемая аналитическая и статистическая информация по показателям результативности деятельности органов государственной власти Российской Федерации должна быть достоверной, полной, отражать существенные стороны деятельности органов государственной власти РФ и СЭР субъекта РФ.

В то же время следует отметить, что накопление «лучшей практики» разработки ДРОНДов по субъектам Российской Федерации не проводится на системной основе. В Правительство Российской Федерации ежегодно поступают сводные доклады глав субъектов Российской Федерации, посредством которых производится оценка степени достижения заявленных стратегических целей субъектов федерации и благодаря которым можно сделать наглядным процесс оценки степени разработанности элементов БОР. Так, отсутствие «лучшей практики» внедрения ДРОНДов приводит к неполноте их разработки и целостности отражения и влияния на качество внедрения БОР в государственное управление субъектов федерации, в частности внедрения в муниципальных образованиях.

Однако можно отметить положительные примеры разработки и внедрения ДРОНДов в субъектах федерации. Наилучших результатов по развитию данного элемента БОР достигли Чувашская Республика, Тверская область, Пермский край, Республика Татарстан.

Пермская область имеет положительный опыт составления ДРОНДов посредством предоставления бюджетополучателями бюджетных заявок и ДРОНДов на рассмотрение СБП. СБП проводит оценку ДРОНДов, их целевых значений и конечных результатов и соизмеряет с финансированием по бюджетным заявкам. Формирует общий ДРОНД и передает его на рассмотрение Комиссии по результативности бюджетных расходов. Ею проводится оценка по каждой бюджетной услуге. В последующем формируется общий ДРОНД для губернатора, являющийся аналитической запиской для областного бюджета. Для достижения стратегических целей ДРОНДов формируются управленческие бюджеты СБП в функционально-целевые блоки, служащие для реализации проектов межведомственного характера. Так, финансирование проектов может производиться посредством объединения бюджетов СБП с учетом общих стратегических целей области.

Республика Татарстан - республика с развитой индикативной системой разработки и исполнения бюджета. Так развитость индикаторов позволяет более осмысленно подходить к вопросу разработки ДРОНДов СБП. Посредством индикаторов производится программирование социально-экономического развития республики. Особенностью разработки ДРОНДов СБП является подготовка государственного заказа на управление исполнительным органом государственной власти Республики Татарстан на три года и планируемый год. Индикатором ДРОНДов СБП является «ориентирующий экономический показатель», позволяющий в определенной степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития экономических процессов. При этом снижение рисков утери информации и ее оперативности при индикативном планировании достигается за счет внедрения автоматизированной системы мониторинга показателей результативности. Разработка же ДРОНДов непосредственно связана с их полной автоматизацией посредством интегрирования автоматизированных систем в государственное управление.

Чувашская Республика - республика, добившаяся наилучших результатов в разработке ДРОНДов, одним из которых является комплексная автоматизация процесса разработки и оценки ДРОНДов программным продуктом - ПК «ДРОНД». Результатом успешной работы ДРОНДов является также развитая система методического обеспечения ДРОНДов посредством положений, регулирующих вопрос разработки ДРОНДов, систем оценок и мониторинга.

Тверская область - разработка ДРОНДов напрямую связана с развитостью программно-целевого планирования разработки стратегических программ развития области. В последние три года значительная часть расходов СбП сформирована посредством программ развития (БЦП), ориентированных на конечный результат. Так, реализация ДРОНДов производится путем увязки стратегических целей посредством достижения промежуточных, конечных и целевых показателей результативности, которые, в свою очередь, достигаются за счет увязки и реализации БЦП. Методическое обеспечение реализации такой системы ДРОНДов производится посредством развитой системы мониторинга ДРОНДов: ежеквартальный, полугодовой и годовой мониторинг.

Однако стоит выделить общие недостатки, тормозящие процесс развития ДРОНДов как действенного элемента БОР:

- отсутствие унифицированной статистической базы, утвержденной на федеральном уровне и разработанной субъектами федерации, что сдерживает процесс задания целевых показателей эффективности и проведения сравнительного анализа достижения конечных результатов ДРОНДов с учетом воздействия конъ-

юнктурных особенностей в экономике, не влияющих на результат реализации ДРОНДов;

- слабость проработки структуры и приоритетов социально-экономического развития субъектов федерации в долгосрочной стратегии социальноэкономического развития субъектов федерации, что влияет на обоснованность показателей эффективности стратегии, стратегических целей, их последовательности и преемственности.

Вследствие этого основными путями решения данных проблем, а также развития системы БОР на субфедеральном уровне, в частности ДРОНДов, являются следующие шаги:

1) актуализация долгосрочных стратегий социально-экономического развития субъектов федерации;

2) приведение нормативно-правовой базы субъектов федерации в надлежащее состояние для внедрения БОР в систему государственного управления субъектов федерации, в том числе согласование ее с федеральным законодательством по данным направлениям;

3) разработка и актуализация концепции внедрения системы БОР в субъекты федерации, в том числе посредством защиты Концепций БОР субъектов федерации перед федеральными органами государственной власти, в ведении которых находится данный вопрос;

4) согласование процесса административной и бюджетной реформ Российской Федерации на субфедеральном уровне.

КАЛИНИНА ГАЛИНА ВИКТОРОВНА - кандидат экономических наук, доктор философских наук, профессор кафедры экономики, управления и кооперации, Чебоксарский кооперативный институт РУК, Россия, Чебоксары

KALININA GALINA VIKTOROVNA - candidate of Economic Sciences, doctor of Philosophical Sciences, professor of the department for the economy, control and cooperation, Cheboksary Cooperative Institute, Russia, Cheboksary.

БЕЛОВА НАДЕЖДА ПЕТРОВНА - кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики, управления и кооперации, Чебоксарский кооперативный институт рУк, Россия, Чебоксары

BELOVA NADEZHDA PETROVNA - candidate of Economic Sciences, assistant professor of department for the economy, control and cooperation, Cheboksary Cooperative Institute, Russia, Cheboksary.

ЮНУСОВ АЛЕКСАНДР АЛЬБЕРТОВИЧ - соискатель ученой степени кандидата экономических наук кафедры экономической теории, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары

yUnUSOV ALEXANDER ALBERTOVICH - competitor of scientific degree of Economics sciences of economic theory department, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.