Не так сидели

Новое правительство и старое правительство состоят во многом из одних и тех же людей. От перестановки мест слагаемые в Белом доме меняются, и существенно: “Ъ” приводит лишь наиболее важные изменения повестки федеральной исполнительной власти, возникшие с кадровыми назначениями мая 2018 года и являющиеся во многом новой «технической» повесткой Белого дома нового образца.

Общая конструкция

Смена состава правительства в начале нового политического цикла не только дает представление об основных задачах, которыми будет заниматься власть в очередной президентский срок, но и позволяет строить предположения о том, выполнения каких из них ждать стоит, а какие (даже в случае, когда они формализованы) следует воспринимать как внесенные в повестку с запасом, в режиме накопления ресурсов и подготовки будущих изменений.

В этом ключе новое правительство Дмитрия Медведева представляет собой довольно сбалансированную конструкцию, унаследовавшую чрезвычайно устойчивую бюджетную систему, хороший запас накопленных резервов и модернизированные службы, обеспечивающие доходы государства. В относительном благополучии пребывает модернизированное сельское хозяйство: его поддерживают высокие урожаи и значительный рост аграрного экспорта. Назначение куратором АПК в ранге вице-премьера Алексея Гордеева, возглавлявшего отрасль до 2008 года, а затем занимавшего пост воронежского губернатора, а министром — экс-главы основного кредитора АПК, Россельхозбанка, Дмитрия Патрушева может давать надежду на ужесточение финансовой дисциплины и сохранение позитивных трендов прошлых лет.

Фотогалерея

1 / 31

Системы, направленные на расходование средств для выполнения государственных задач, находятся в несколько более разобранном состоянии. Так, социальный блок правительства — при фактически гарантированном ему росте бюджетных расходов — связан необходимостью реализовать непопулярное повышение пенсионного возраста ради решения проблем недореформированной из-за кризисов 2008 и 2014 годов старой пенсионной системы (см. материал «Не в годах дело») и затем запустить нормальную накопительную новую. Также препятствиями на пути новой соцполитики являются отсутствие инструментов для перехода к новой, адресной модели социальной помощи и необходимость урегулировать подвешенный с 2000-х годов вопрос о том, кому принадлежат деньги внебюджетных фондов.

Социальный блок

Кадровым событием в социальном блоке стало назначение на пост вице-премьера Татьяны Голиковой (до этого — главы Счетной палаты). Ее предшественница Ольга Голодец теперь фокусируется только на спорте и культуре. Приход госпожи Голиковой, впрочем, некоторая условность. В определенном смысле она никуда и не уходила: большинство главных законодательных и технологических новшеств в соцсфере были заложены ею же в 2008–2012 годах и развивались в заданном тогда направлении. Госпожа Голодец в 2012–2018 годах видела свои задачи в другом: они считала важным вывести негосударственные пенсионные фонды из государственной пенсионной системы и занималась рядом инициатив Владимира Путина, в первую очередь повышением зарплат врачам и учителям. Поэтому возращение Татьяны Голиковой позволит ей продолжить многие из ее же инициатив — но означает и дефицит новых идей для социальной сферы на ближайшие шесть лет.

С 2019 года, судя по всему, главным в социальной политике станут технологические изменения, призванные увеличить эффективность статистических наблюдений за населением и помощью, которую ему оказывает правительство. Некоторые идеологические изменения могут проявиться позже — когда в социальном блоке правительства появится больше людей из команды нынешнего вице-премьера. Но этот процесс будет постепенным и вряд ли затронет позиции выше замминистра (что тем не менее позволит вице-премьеру контролировать исполнительную составляющую социальных проектов). Так, нацпроекты предполагают введение новых показателей учета Росстатом. Практически готовая система мониторинга социальных выплат и услуг также даст властям возможность видеть, как их используют. В медицине главным новшеством станут IT-проекты, позволяющие отследить состояние пациентов и оказанные им услуги; также госпожа Голикова обещала разобраться со сбором статистики по смертности населения. Помимо этих направлений, по-видимому, она вернется к идее так или иначе модернизировать внебюджетные фонды страны, куда поступают страховые взносы. Этот процесс начнется сменой их организационного статуса и — частично — команды, а закончится, возможно, объединением всех фондов в единую организацию.

Бизнес и Белый дом

Пожалуй, одним из самых заметных изменений, связанных с новой конфигурацией финансово-экономического блока, который неожиданно возглавил глава Минфина и первый вице-премьер Антон Силуанов, стало изменение структуры отношений бизнеса и власти. Отчасти это объясняется требованиями нового формата инвестиционной деятельности в рамках нацпроектов — государство де-факто самоустранилось от масштабных госинвестиций, предложив крупному бизнесу партнерство, в котором деньги предпочтительно вкладывает частная сторона, а власть обеспечивает инвесторам режим наибольшего благоприятствования в регуляторном и инфраструктурном виде. В результате правительство стало намного активнее общаться с бизнесом, практически требуя от него предоставить планы инвестиций, которые власти могли бы поддержать, и списки того, что нужно, чтобы инвестпроекты стали реальностью и наполнили собой национальные и федеральные проекты, выполнения ключевых показателей которых требует от правительства президент.

Эти переговоры существенно осложнило изменение правил игры в промышленном секторе. Промышленный блок переживает крупнейшую в последние годы реформу господдержки — назначение его куратором в правительстве вице-премьера Дмитрия Козака делает ее старт высоковероятным, но предыдущий трек чиновника (он, в частности, курировал запуск строительного саморегулирования в 2009 году, в результате процесс выродился в мучительное для отрасли восстановление госрегулирования) вызывает в отрасли сомнения в результатах простой и эффективной по дизайну «реформы Козака». Плюс к этому вице-премьер и его аппарат вступили в конфронтацию с первым вице-премьером Антоном Силуановым в вопросе о механизмах специнвестконтрактов и соглашений о защите капиталовложений (СЗПК), которые в промышленном блоке видят конкурентами друг другу, хотя в Минфине отчетливо объясняют, что СЗПК — гораздо более универсальный инструмент, применению Минпромторгом СПИКов не противоречащий.

Стройка и госрегулирование

Одним из разочарований для правительства при работе с нацпроектами стало жилищное строительство. Так, в течение большей части года темпы ввода жилья продолжали падать, и в итоге отрасль не дотянула до целевого показателя 86 млн кв. м целых 11 млн кв. м. В правительстве говорили, что учли текущее состояние строительной сферы при постановке целевых показателей, однако такое отставание, видимо, можно расценивать как свидетельство того, что в Белом доме недооценили плохое самочувствие отрасли,— восстановление, вероятно, отложится до середины 2019 года. Впрочем, напомним, что среди предложений крупного бизнеса, представленных правительству по его запросу о возможном наполнении нацпроектов, есть как раз жилищные строительные проекты на гигантскую сумму 30 трлн руб. Если они будут реализованы, это, несомненно, вытянет стройку из ямы, но бизнесом в рамках новой модели общения с правительством объявлены и условия такого спасения — масштабное субсидирование отрасли.

Кстати, крупной и пока не осознанной потерей, важной для бизнеса, стала реформа контрольно-надзорной деятельности (КНД) и вообще мягкий тренд на дерегулирование и разбор законодательных завалов, накопленных в РФ с начала 2000-х годов. Реформа КНД, которая удостоилась ранее отдельного приоритетного проекта Белого дома, в нацпроекты не попала и, лишившись своего ключевого идеолога — министра по делам Открытого правительства Михаила Абызова, зависла. Формально она курируется вице-премьером и главой аппарата правительства Константином Чуйченко и Минэкономики, однако предприниматели и правительственные эксперты констатируют, что реформа «пробуксовывает». Бросается в глаза и то, что в публичном поле вопросы КНД уже не обсуждаются правительством, а если и упоминаются, то как бы между делом.

Цифра

Наиболее же передовой по задачам цифровой блок Белого дома пока пребывает в стадии постановки задачи. Причин тому несколько — как конфликт ускоренной цифровизации госвласти и несколько отстающего от нее внедрения передовых технологий в компаниях, так и отсутствие ответа на вопрос о принадлежности данных в принципе: он остается открытым во всем мире. Осложняет ситуацию борьба цифровизаторов за полномочия в регулировании порой довольно абстрактных вопросов, что несет в себе соблазн изобретения все новых регулируемых областей и последующую борьбу за власть в них.

Трансформация имевшей в прошлом правительстве неясный статус программы «Цифровая экономика» в нацпроект стала сигналом, что государство намерено усилить свое влияние в этой сфере. Параллельный цифровой блок был создан в администрации президента — там полномочия поделили первый замглавы администрации Сергей Кириенко и помощник президента Андрей Белоусов, а Дмитрий Песков, занимавшийся в лоббируемой господином Белоусовым Национальной технологической инициативе (НТИ) подготовкой кадров, стал спецпредставителем главы государства по вопросам цифрового развития.

В Белом доме главным по цифровизации был назначен вице-премьер Максим Акимов. По его инициативе Минкомсвязь была переформатирована в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, во главе которого вместо Николая Никифорова стал выходец из Аналитического центра Константин Носков. Новый министр довольно быстро дал понять, что в прежней версии программы бизнес получил слишком много полномочий и ответственности и что правительство намерено активнее вмешиваться в ее реализацию. Если еще осенью Дмитрий Медведев говорил, что первую скрипку в программе будет играть бизнес, а правительство возьмет на себя оформление рабочей среды, да и господин Акимов заверял, что процесс цифровизации не будет «дирижистским», то теперь власти заговорили о выстраивании «архитектуры цифровой трансформации» и поиске ответов на вызовы, связанные с изменением глобального экономического уклада. Свою задачу господин Акимов и его подчиненные видят в создании общенациональной системы данных, отвечающей потребностям бизнеса и государства, регулировании этих данных и формировании единой среды доверия, где «цифровое резидентство» получат все субъекты и объекты новой экономики.

Изменился и подход к госуправлению: от цифровизации услуг населению и межведомственного взаимодействия решено перейти к формированию новой модели власти, «полностью цифровой внутри» — ориентирующейся на данные и предикативную аналитику, технологичной и способной принимать решения в условиях трансформации. Выстраивание «цифровой вертикали» должно происходить как на федеральном уровне, так и в регионах: в июле Константин Носков анонсировал появление «агентов цифрового влияния» в статусе замминистра в восьми ключевых министерствах — предполагалось, что их кандидатуры будут согласовываться с цифровым министерством (см. “Ъ” от 5 июля). Впрочем, пока формальное назначение состоялось лишь в Минстрое: на «цифру» перекинули Андрея Чибиса, много лет курировавшего сферу ЖКХ. Свои CDO (Chief Digital Officer) должны появиться и у каждого губернатора — для этого под эгидой Минцифры развернута программа обучения региональных чиновников на базе РАНХиГС.

Вопрос распределения цифровых полномочий между Минкомсвязи и Минэкономики, входящим в блок Антона Силуанова, однако, сохранился: ведомство Максима Орешкина курирует в нацпроекте направления по нормативному регулированию и кадрам для цифровой экономики, хотя его влияние, очевидно, снизилось. Дискуссия развернулась, в частности, о том, какое из министерств будет утверждать стратегии цифровой трансформации госкорпораций и назначать менеджеров, которые будут ею заниматься. Замглавы Минэкономики Савва Шипов (идеолог многих цифровых инициатив, включая создание Национальной системы управления данными) хотел бы забрать эти полномочия себе, а также активнее влиять на реализацию проекта по госуправлению, ставшего шестым направлением нацпроекта (его курирует выходец из Минэкономики Максим Паршин, ставший заместителем Константина Носкова; см. “Ъ” от 19 сентября).

Точку в вопросе распределения полномочий 25 декабря поставил Дмитрий Медведев на заседании правкомиссии по цифровому развитию. По данным источника “Ъ”, премьер-министр дал понять, что основной площадкой для обсуждения всех вопросов и развилок цифрового развития станет президиум комиссии, возглавляемый господином Акимовым, а сам вице-премьер — главным центром принятия решений на уровне правительства.