ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

DOI 10.24411/2227-7315-2020-10147 УДК 347.73.045

И.Г. Гугнюк, К.М. Гугнюк

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Введение: при проведении финансового контроля, выделяют особый его вид — парламентский. Совершенно очевидно, что данный вид финансового контроля имеет большое значение для всей финансовой системы, т.к. обеспечивает народу Российской Федерации возможность проводить его через своих законных представителей. Развитие данного вида контроля является приоритетной задачей для финансового права в целом, поэтому необходимо перманентно проводить анализ не только отечественного, но и зарубежного опыта построения качественной модели парламентского финансового контроля. Цель: рассмотрение отечественного и международного опыта в области развития парламентского финансового контроля. Методологическая основа: диалектический метод, метод анализа и синтеза, сравнительно-правовой и формально-юридический методы. Результаты: представлены итоги исследования основных тенденций развития парламентского финансового контроля. Выводы: для достижения поставленной цели необходимо осуществлять планомерную системную политику и законодательную модернизацию вопроса в отношении осуществления финансового парламентского контроля.

Ключевые слова: финансовое право, финансовый контроль, парламентский финансовый контроль, сравнительно-правовой анализ, международно-правовой опыт, единая концепция государственного финансового контроля.

I.G. Gugnyuk, K.M. Gugnyuk

PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF PARLIAMENTARY FINANCIAL CONTROL

Background: within the framework of financial control, a special type of control — parliamentary - is distinguished. It is quite obvious that this type of financial control is of great importance, since the people of the Russian Federation exercise it directly through their legal representatives. The development of this type of control is a priority task for financial law as a whole, therefore it is necessary to permanently analyze not only domestic but also foreign experience in building a high-quality model of parliamentary financial control. Objective: to analyze domestic and international experience in the development of parliamentary financial control. Methodology: dialectical method, analysis and synthesis, comparative

© Гугнюк Иван Геннадьевич, 2020 5

Кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права имени 1

Нины Ивановны Химичевой

yandex.ru 2

© Гугнюк Кристина Михайловна, 2020 S

Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права имени Нины Ивановны Химичевой °

© Gugnyuk Ivan Gennadievich, 2020

Candidate of law, associate Professor, Financial, banking and customs law department named after Nina Ivanovna Khimicheva (Saratov State Law Academy) © Gugnyuk Kristina Mikhailovna, 2020

Post-graduate student, Financial, banking and customs law department named after Nina Ivanovna Khimicheva (Saratov State Law Academy) 235

legal, formal logical and formal legal ones. Results: the main trends in the development of parliamentary financial control are considered. Conclusions: to achieve this goal, it is necessary to implement a systematic, systematic policy and legislative modernization of the issue of financial parliamentary control.

Key-words: financial law, financial control, parliamentary financial control, comparative legal analysis, international legal experience, unified concept of state financial control.

В процессе осуществления финансовой деятельности государства, как известно, одной из существенных функций является функция контроля.

В словаре С.И. Ожегова выделяются три значения контроль: 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля; 3) лица, осуществляющие контроль, то есть контролеры [1, с. 293].

Как отмечала Нина Ивановна Химичева, значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного в области финансовой деятельности правопорядка всеми органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований. Таким образом, финансовый контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности [2]. Также ученый указывала на то, что «...объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями...» [2].

Финансовый контроль необходимо рассматривать в трех аспектах: во-первых, с экономической точки зрения — как совокупность операций и действий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специальных форм и методов его организации; во-вторых, с правовой точки зрения — как строго регламентированную деятельность специально созданных органов по контролю за соблюдением финансового законодательства, за законностью и целесообразностью всех действий, осуществляемых в процессе финансовой деятельности государства; в-третьих, с формально-юридической точки зрения — финансовый контроль рассматривается в качестве комплексного института финансового права [3].

Контрольная функция государства позволяет в полной мере раскрыть процессы по образованию, распределению и использованию денежных фондов, т.е. создать платформу для открытой финансовой деятельности государства. Данная мера особенно необходима, когда имеется риск нецелевого расходования крупных бюджетных средств, направленных на обеспечение одной из главных функций государства, которая отражена в Конституции Российской Федерации1! — социальной. В данном случае речь идет о реализации национальных проектов, ведь

1 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Собр. за-236 конодательства Рос. Федерации. 2020. № 11, ст. 1416.

претворение их в жизнь будет вестись до 2024 г. по 13 ключевым направлениям, общая сумма бюджетного финансирования проектов составляет 25,7 трлн руб.2

Особенно остро вопрос об обеспечении полноценной реализации национальных проектов, утвержденных Президентом РФ, стоит в настоящий период развития российской государственности, т.к. в период пандемии новой коронавирусной инфекции справедлив вывод о том, что указанные национальные проекты не будут реализованы в полном объеме в соответствии с ранее утвержденным графиком.

Подобную позицию 20 мая 2020 г. высказал Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации Николай Платонович Патрушев в формате видеоконференции по вопросам национальной безопасности в Приволжье. По его словам, «... реализация нацпроектов сегодня проходит в более сложной обстановке, вызванной ограничениями из-за пандемии коронавируса, это не должно быть поводом для их невыполнения. . Надо принять превентивные меры, усилить контроль за использованием бюджетных средств и не допустить хищений при реализации национальных проектов.»3.

Безусловно, контрольная функция по исполнению национальных проектов должна осуществляться на всех уровнях власти. Важность четкого, выверенного структурирования государственных и социальных институтов, осуществляющих функции финансового контроля отмечали ряд ученых и государственных деятелей. Так, В.С. Степашин отмечает, что «.единство управления финансами закономерно требует создания стройной системы финансового контроля, которая исходила бы из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов и обеспечивала бы законность единообразия контроля за денежными средствами на всех этапах бюджетного процесса...»4.

По мнению В.Е. Чиркина, «.мировая тенденция ставит вопрос о выделении контрольной власти.» [4]. Таким образом, можно выделить финансово-контрольное право в качестве подотрасли финансового права. К правовым институтам данной подотрасли стоит относить: «.парламентский финансовый контроль; финансовой контроль органов исполнительной власти; негосударственный финансовый контроль в форме аудита; формы и методы финансового контроля.» [4].

Однако стоит подробнее рассмотреть вопрос финансового контроля представительных (законодательных) органов власти, так называемый парламентский контроль, т.к. именно через данный представительный орган государственной власти осуществляется не только парламентский, но и общественный контроль гражданами России, реализующих данное право через своих законных представителей, в соответствии с Конституцией РФ (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.).

Особое внимание данному вопросу уделял В.В. Путин на XXIII Конгрессе ИНТОСАИ: «.в формировании полной картины, в проведении своего рода постоянного тестирования реформ, всего государственного, бюджетного хозяй-

2 Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://static.government. ru/media/files/p7nn2CS0pVhvQ98OOwAt2dzCIAietQih.pdf (дата обращения: 03.07.2020).

3 Официальный сайт «Будущее России. Национальные проекты». URL: https://futurerussia. gov.ru/nacionalnye-proekty/patrusev-rasskazal-o-korrupcii-i-naruseniah-v-ispolnenii-nacproektov (дата обращения: 03.07.2020).

4 Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. URL: https://ach.gov.ru/ (дата обращения: 03.07.2020). 237

ства огромная роль принадлежит общественному, парламентскому контролю. И, конечно же, вам, представителям высших органов финансового контроля, тоже принадлежит эта функция, за вами огромная роль в достижении общих целей — за теми, кто по своему статусу призван содействовать справедливому и ответственному государственному управлению, главный, основной смысл которого в обеспечении устойчивого развития общества и достижении достойного уровня жизни людей...»5.

Таким образом, Президент Российской Федерации отметил необходимость смежного развития парламентского, общественного и специального видов финансового контроля, особо устойчивого в вопросах развития общества и достижения достойного уровня жизни людей.

По содержанию Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (в ред. от 3 августа 2018 г.)6 парламентский финансовый контроль стоит рассматривать в четырех основных формах:

1) рассмотрение проекта бюджета и соответственно отчетности о его исполнении. В рамках данной формы можно выделить предварительный, текущий и последующий виды контроля;

2) деятельность непосредственно создаваемых комитетов, которые функционируют на постоянной основе и рассматривают конкретные вопросы финансовой деятельности (например, Комитет по бюджету и налогам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). При реализации данной формы финансового парламентского контроля целесообразно учитывать международный опыт государственного строительства в данной области и практическая реализация функций парламента в области финансов. Так, во Франции парламентский финансовый контроль осуществляется через постоянные и временные комиссии палаты парламента7! В Федеративной Республики Германии функции финансового контроля по большей части переданы Бюджетной комиссии бундестага. Решение вопроса об открытии кредитов для правительства, предоставление которых влечет за собой увеличение расходных статей бюджета8;

3) одной из форм парламентского финансового контроля, следует считать парламентский запрос. Благодаря данной форме финансового контроля парламент имеет возможность оперативно реагировать на факты нарушения государственной финансовой дисциплины путем создания ревизионных комиссий;

4) важнейшей формой парламентского финансового контроля является создание специального органа, осуществляющего на постоянной основе данные функции. На основании ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 29 мая 2019 г.)9 главным органом финансового контроля, подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации является Счетная палата Российской Федерации. Данный орган следует считать прямым воплощением бюджетно-правовой формы парламентского контроля. В свою очередь ученые в области конституционного

5 Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/61641 (дата обращения: 03.07.2020).

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 19, ст. 2304; 2018. № 32, ч. II, ст. 5135.

7 Официальный сайт Сената Франции. URL: https://www.senat.fr/ (дата обращения: 03.07.2020).

8 Официальный сайт Бундестага Германии. URL: https://www.bundestag.de/ (дата обращения: 03.07.2020).

238 9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1649; 2019. № 22, ст. 2662.

права наряду с указанной формой парламентского контроля выделяют информативные (консультативные) и санкционирующие (резолютивный, решающий) формы контроля, что, безусловно, носит преимущественно информационный и рекомендательный характер [5; 6].

Данную форму контроля также стоит рассмотреть и в порядке сравнительно-правового международного анализа.

В конституции Исландии устанавливается необходимость избрания на началах пропорционального представительства трех платных ревизоров, которые ежегодно проверяют национальные доходы и расходы с целью установления их правомочности и законности. Ревизоры могут, каждый отдельно или совместно, запросить любые доклады и документы, которые сочтут необходимыми10.

При развитии парламентского финансового контроля необходимо учитывать международный опыт, а также сложившуюся практику применения законодательства в области государственного строительства и финансового контроля.

Опыт зарубежных партнеров в области осуществления финансового контроля, а также экономические проблемы, связанные с распространением новой коро-новирусной инфекции COVID-19, указывают на необходимость создания на базе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации комитета по реализации национальных проектов. Данный комитет будет флагманом осуществления парламентского финансового контроля в данной области. Помимо этого, в рамках работы комитета будет сформирована дорожная нормотворческая карта по реализации национальных проектов.

Учитывая сложность структуры и, как следствие, низкую динамичность системы органов государственного финансового контроля необходимо сформулировать и принять Единую концепцию государственного финансового контроля, а наряду с ней Программу развития государственного финансового контроля. Данная Концепция позволит решить следующие задачи: сформировать общую нормативно-правовую базу в области правового регулирования вопросов, связанных с осуществлением финансового контроля; увязать общегосударственные процессы с региональными и местными. За основу данной Концепции необходимо взять мнения практического и научного сообщества, а также нормы, указанные в национальном и международном законодательстве (например, гл. 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации11, Модельный закон о государственном финансовом контроле12).

Как указывалось ранее, парламентский финансовый контроль играет огромную роль в системе государственного финансового контроля. Федеральное Собрание Российской Федерации имеет большое количество механизмов для непосредственного осуществления данного вида контроля, однако стоит предположить, что депутаты и сенаторы используют данные механизмы достаточно редко, полагаясь на работу Счетной палаты Российской Федерации.

10 Официальный сайт конституций стран мира. URL: https://worldconstitutions.ru/?p=150 (дата обращения: 03.07.2020).

11 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823; Российская газета. 2020. № 171.

12 См.: Модельный закон о государственном финансовом контроле (принят в г. Санкт-Петербурге 4 декабря 2004 г. Постановлением 24-11 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2005.

№ 35, ч. 2, с. 183-195. 239

Парламентский финансовый контроль является одним из главных элементов баланса полномочий между органами законодательной и исполнительной власти. И в данном контексте необходимо (при формировании Концепции государственного финансового контроля) особое место уделить законодательным органам, т.к. в рамках контроля они не должны быть беспомощными.

Справедлив вывод о том, что полноправный парламент не будет препятствием для исполнительной власти, а, напротив, может выступать в качестве сдерживающего фактора в вопросах прозрачного и целевого движения денежных средств, направленных на развитие государства.

Библиографический список

1. Ожегов С.И. Словарь русского языка. 23-е изд. М., 1990. 916 с.

2. Химичева Н.И. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. По-качалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2019. 800 с.

3. Гусейнов А.О. Правовое обеспечение бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации: на примере Северо-Кавказского федерального округа): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 205 с.

4. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юрист, 2008. 214 с.

5. Чопяк А.П. Парламентский контроль за исполнительной властью в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 24 с.

6. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: Городец, 2005. 192 с.

References

1. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian Language. 23rd ed. Moscow, 1990. 916 p.

2. Khimicheva N.I. Financial Law: textbook / ed. by N.I. Khimicheva, E.V. Pokachalova. 6th ed., reviewed and suppl. M.: Norma, 2019. 800 p.

3. Guseinov A.O. Legal Support of Budget Control in the Subjects of the Russian Federation: on the example of the North Caucasus Federal district): dis. ... cand. of law. M., 2011. 205 p

4. Chirkin V.E. Control Power. M.: Lawyer, 2008. 214 p.

5. Chopyak A.P. Parliamentary Control over the Executive Power in the Russian Federation: extended abstract ... diss. cand. of law. M., 2013. 24 p

6. Kovryakova E.V. Parliamentary Control: Foreign Experience and Russian Practice. Moscow: Gorodets, 2005. 192 p.