Административный порядок разрешения налоговых споров

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

В.В. Попов, А.Ю. Соколов

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПОРЯДОК РАЗРЕШЕНИЯ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ

В статье рассматриваются актуальные вопросы административного порядка обжалования ненормативных актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц.

Ключевые слова: административный порядок обжалования, ненормативные акты налоговых органов, действия, бездействие должностных лиц налоговых органов.

V.V. Popov, A.Yu. Sokolov

ADMINISTRATIVE ORDER OF DISPUTE RESOLUTION IN THE SPHERE OF TAXATION

The article deals with modern problems of administrative order of appellation of nonnormative acts issued by taxation bodies and actions or omissions of their officials.

Key words: appellation, administrative order, non-normative acts, officials, actions, omissions.

В соответствии со ст. 137 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ)1 нало-гообязанным субъектам предоставлено право на обжалование актов налоговых органов ненормативного характера, действий или бездействия их должностных лиц, если указанные акты, действия или бездействие нарушают права данных субъектов, т. е. административное обжалование2.

При административном обжаловании по заявлению налогообязанного субъекта исполнение обжалуемых актов либо совершение обжалуемых действий может быть приостановлено по решению вышестоящего налогового органа (п. 3 ст. 138 НК РФ). Срок подачи жалобы составляет три месяца со дня, когда налогообя-занный субъект узнал или должен был узнать о нарушении своих налоговых прав (п. 2 ст. 139 НК РФ).

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 октября 2005 г. № 7445/053 также указано, что налогоплательщик вправе оспорить нормативный правовой акт, принятый налоговым органом, несмотря на то, что у него имеется возможность оспорить в судебном порядке конкретные действия налоговых органов, основанные на положениях такого акта.

НК РФ в п. 1 ст. 138 закрепляет правило альтернативной подведомственности дел рассматриваемой категории, согласно которому акты налоговых органов,

© Попов Василий Валерьевич, 2013

Доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия). © Соколов Александр Юрьевич, 2013

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права 58 (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: AYSockolov@mail.ru

действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Это означает, что заинтересованному лицу предоставлено право выбора юрисдик-ционного органа, но обращение с жалобой в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не лишает его права на обращение в суд с аналогичной жалобой, если вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом в удовлетворении жалобы было отказано полностью либо частично или когда заявитель не получил ответа. При этом до 1 января 2009 г. было возможно как одновременное, так и последующее обращение в суд с жалобой.

Согласно Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» (в ред. от 29 ноября 2010 г. № 324-ФЗ)4 решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения по результатам налоговой проверки может быть обжаловано в апелляционном порядке путем подачи апелляционной жалобы в вышестоящий налоговый орган (п. 75).

Вступившее в силу решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, которое не было обжаловано в апелляционном порядке, также может быть обжаловано только в вышестоящий налоговый орган. При этом обращение с жалобой к вышестоящему должностному лицу НК РФ не закреплено. Между тем вышестоящему должностному лицу может подаваться жалоба на другие акты налогового органа или действия (бездействие) его долж- с ностных лиц. К

Решение о привлечении налогоплательщика к ответственности за соверше- р

а

ние налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке о только после обжалования данного решения в вышестоящем налоговом органе. | Следовательно, исключается одновременное обжалование в разные инстанции, у

и устанавливается порядок последовательного обжалования. С

т

До обращения в суд налогоплательщик обязан пройти согласительную н процедуру с налоговым органом, и только в случае, если ему не удастся раз- й решить спорные вопросы, у него появится право на обращение в суд. Таким и образом, Федеральный закон № 137-ФЗ закрепляет правила множественной е

о

императивной подведомственности, когда дело может рассматриваться не- | сколькими юрисдикционными органами, но последовательность прохождения Д по этим органам строго определена законом, т. е. устанавливает обязательный | досудебный порядок урегулирования спора, что влечет за собой существенные • процессуальные особенности судопроизводства. Так, в частности, в заявлении (

9

следует указать сведения о соблюдении претензионного или иного досудебного ° порядка, если он предусмотрен федеральным законом и приложить документы, § подтверждающие его соблюдение (п. 8 ч. 2 ст. 125, п. 7 ст. 126 Арбитражного процессуального кодекса РФ5 (далее — АПК РФ)). При несоблюдении досудебного порядка урегулирования спора арбитражный суд не вправе принимать заявление к своему производству и должен вынести определение об оставлении заявления без движения (ч. 1 ст. 128 АПК РФ), а если заявление было ошибочно принято, то в соответствии с п. 2 ст. 148 АПК РФ заявление оставляется без рассмотрения. 59

Следует подчеркнуть, что указанные положения вступили в действие с 1 января 2009 г.

В настоящее время обязательный досудебный порядок урегулирования налоговых споров применяется при рассмотрении заявлений налогоплательщиков, связанных с защитой права на возмещение налога на добавленную стоимость по операциям, облагаемым названным налогом по ставке 0 %6.

В силу ч. 1 ст. 4 АПК РФ налогоплательщик может обратиться в суд только в случае нарушения его права на возмещение НДС, т. е. когда надлежащее соблюдение им регламентированной гл. 21 НК РФ процедуры не обеспечило реализации данного права в административном (внесудебном) порядке по причине неисполнения или ненадлежащего исполнения налоговым органом возложенных на него законом обязанностей.

Под несоблюдением налогоплательщиком установленной НК РФ административной (внесудебной) процедуры возмещения НДС следует понимать не только его непосредственное обращение в суд, минуя налоговый орган, но и представление в налоговый орган вместе с соответствующей налоговой декларацией неполного комплекта документов, предусмотренных ст. 165 НК РФ, а также, если налогоплательщиком не выполнено требование налогового органа, предъявленное на основании п. 8 ст. 88 НК РФ, о представлении документов, подтверждающих правомерность применения налоговых вычетов. При этом следует учитывать, что представление документов, имеющих незначительные дефекты формы или содержания, не может рассматриваться как непредставление этих документов (п. 2). Введение обязанности по обжалованию решений в налоговые органы перед а обращением в суд призвано сформировать систему досудебного урегулирования ? налоговых споров.

8 По мнению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванова,

высказанному в ходе интернет-конференции, организованной 14 апреля 2008 г. I ИА «Гарант», обязательный досудебный порядок рассмотрения налоговых споров

1 специально созданными для этого органами может существенно снизить нагруз-

го

| ки на судей, в результате чего более 80 % споров между налогоплательщиками

§ и налоговыми органами будут рассматриваться в рамках досудебных процедур7.

| Стоит заметить, что еще в 2001 г. Совет Европы принял Рекомендации

2 № Rec (2001) 9, касающиеся альтернативных методов урегулирования споров ° между административными органами и частными лицами, и странам-членам Со-£ вета Европы было предложено при разрешении споров применять примиритель-| ные процедуры на судебной и на досудебной стадиях разрешения таких споров8. е Административный порядок защиты прав налогообязанных субъектов закре-1 пляет обращение за защитой и восстановлением нарушенного права к вышестоя-

0

° щему органу власти по отношению к органу, принявшему решение или выпол-

(Го

¿5 нившему действие, либо к вышестоящему должностному лицу. В соответствии

1 со ст. 137 НК РФ в административном порядке со стороны налогоплательщиков | или налоговых агентов обжалованию подлежат акты налоговых органов как

ненормативного, так и нормативного характера. Однако НК РФ устанавливает следующие условия, соблюдение которых необходимо для защиты нарушенных прав налогоплательщиков или налоговых агентов:

ненормативные акты налоговых органов, а также действия или бездействие должностных лиц этих органов не должны, по мнению налогоплательщика или 60 налогового агента, нарушать его права;

нормативные правовые акты налоговых органов обжалуются в порядке, предусмотренном не НК РФ, а иным соответствующим федеральным законодательством.

При реализации налогоплательщиком права на защиту в административном порядке следует учитывать правила подведомственности, закрепленные Приказом ФНС России от 24 марта 2006 г. № САЭ-4-08/44дсп@#9.

Жалоба на акты ненормативного характера, неправомерное действие или бездействие налоговых органов рассматривается вышестоящим налоговым органом; жалоба на действия или бездействие должностных лиц налогового органа рассматривается вышестоящим должностным лицом данного или вышестоящего налогового органа; жалоба на действия или бездействие должностных лиц налогового органа путем издания акта ненормативного характера рассматривается вышестоящим налоговым органом. Порядок обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц регламентируется гл. 19 и 20 НК РФ.

До недавнего времени считалось, что один из правовых недостатков этого порядка состоял в том, что таким правом наделялись только налоговые агенты и налогоплательщики, а не все субъекты налоговых правоотношений. В настоящее время право на обжалование получили все субъекты налоговых правоотношений, чьи права считаются нарушенными.

В США административное разрешение налоговых споров также является достаточно важной частью системы регулирования деликтных налоговых правоотношений. И в рамках этого налогоплательщики вправе обжаловать любые действия должностных лиц Службы внутренних доходов США (аналога Федеральной налоговой службы России): по рассмотрению налоговых деклараций налогоплательщиков и изменений, вносимых налогоплательщиками в свою отчетность; по принудительному взысканию с налогоплательщиков сумм недоимок по налогам и налоговых санкций, а также сумм по налоговым соглашениям и др. При этом на разных стадиях административного разрешения налоговых споров возможно заключение налоговых соглашений, которыми могут изменяться обязательства налогоплательщиков, обладающие юридической силой и обязывающим воздействием для сторон соглашений10. Для сравнения: в НК РФ отсутствует правовая регламентация заключения подобных соглашений.

Рассмотренный способ защиты, разрешающий спор по существу, относится к т. н. активным способам. Он предполагает определенные действия со стороны налогоплательщика или иного налогообязанного субъекта. Органами разрешения спора в данном случае выступают вышестоящие налоговые органы (вышестоящие должностные лица налоговых органов).

1 См.: Часть первая Налогового кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 г. № 144-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3824; 2012. № 31, ст. 4333.

2 Аналогичное правило установлено ст. 30.1 КоАП РФ, согласно которому постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, может быть обжаловано в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу (см.: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 12 ноября 2012 г. № 193-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2012. № 47, ст. 6404).

3 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. № 2.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3436; 2010. № 49, ст. 6422.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3012; 2012. № 26, ст. 3439.

6 См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. № 65 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2008. № 2.

7 См.: Сайт компании «Гарант». URL: http://www.garant.ru (дата обращения: 10.07.2012).

8 См.: Колесниченко Т.В. Досудебный и судебный порядок урегулирования споров по результатам налоговых проверок: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 118-119.

9 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

10 См.: Белоусов А.В. Процедуры разрешения налоговых споров по законодательству США: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 24-26.

Н.В. Галицкая

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В статье раскрываются понятие и особенности обеспечения экологической безопасности в России. Предлагается содержательный анализ правовых актов и позиций ученых-правоведов, посвященных исследованию современной защищенности прав и свобод граждан от воздействия негативных последствий природного и техногенного характера.

Ключевые слова: экологическая безопасность, права и свободы граждан, природные и техногенные факторы, вредоносное воздействие, общественный порядок, государственное управление.

N.V. Galitskaya

ECOLOGICAL SAFETY AS OBJECT OF LEGAL REGULATION

In the publication reveal concept and features of maintenance of ecological safety in Russia. The substantial analysis of legal certificates and positions of the scientists-jurists devoted to research of modern security of the rights and freedom of citizens from influence of negative consequences of natural and technogenic character is offered.

Keywords: ecological safety, the rights and freedom of citizens, natural and technogenic factors, harmful influence, a public order, the government.

Экологическая безопасность в организационном отношении является самостоятельной и находится в неразрывном единстве с общественной безопасностью. В действующей редакции Закона РФ «О безопасности»1 экологическая безопасность нашла отражение как одна из составляющих национальной безопасности. При этом Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года2 указывает на две главные стратегические цели обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования: сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты; ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3 содержится следующее определение: экологическая безопасность — это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий (ст. 1).

Вместе с тем отдельные авторы отмечают необъективность данного определения. Так, Н.Н. Веденин экологическую безопасность рассматривает как родовое понятие, охватывающее все ее разновидности: «.Экологическая безопасность яв-

© Галицкая Наталья Владимировна, 2013

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).