Премьер-министру открыли глаза на бюджет

Завершение процесса бюджетных проектировок на 2013-2015 годы наконец вызвало открытый конфликт "Открытого правительства" и официального: в пятницу Дмитрий Медведев принял группу экспертов во главе с ректором ГУ-ВШЭ Ярославом Кузьминовым, протестующих против недофинансирования в бюджете здравоохранения, образования и дорожного строительства. Фактически в августе 2012 года речь идет о конкуренции за возможные допдоходы бюджета ВПК, социальной сферы и пенсионной системы — этих денег в лучшем случае хватит на две цели из трех, недовольства же хватит на всех.

"Ъ" стали известны тезисы, которые подготовили эксперты "Открытого правительства" к состоявшейся встрече с премьер-министром 3 августа: Дмитрию Медведеву изложили позицию по опубликованным Минфином "Основным направлениям бюджетной политики на 2013-2015 годы" (ОНБП) ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов с группой профильных руководителей университета, Евгений Гавриленков из "Тройки Диалог", Леонид Меламед (ХК "Композит"), Денис Камышев из Ernst & Young и руководитель рабочей группы по созданию международного финансового центра Александр Волошин. Вниманию премьер-министра предложен экспертный доклад ВШЭ, посвященный ОНБП — документу, который должен лечь в основу представляемого в правительство к сентябрю бюджета на 2013-2015 годы. Фактически речь идет об официальном несогласии "Открытого правительства" с курсом правительства РФ: эксперты говорят о занижении в ОНБП прогнозных доходов бюджета и (в ряде случаев в результате секвестра предварительно утвержденных расходов) трат консолидированных бюджетов на три социально чувствительных сектора экономики — здравоохранение, образование и дорожное строительство.

В первую очередь ВШЭ полагает заниженной оценку Минфином в ОНБП прогнозных доходов консолидированных бюджетов, указывая на завышение в ОНБП курса рубля к доллару (в расчеты ОНБП заложен курс 29,7 руб./$ в 2013 году и 31,5 руб./$ в 2015 году), кроме того, по расчетам экспертов, доходы региональных и местных бюджетов будут больше, чем указано в документе Минфина. Наконец, эксперты протестуют против более жесткой, чем предполагалось ранее, реализации "бюджетного правила" в бюджете на 2013-2015 годы, полагая, что нулевой дефицит бюджета к 2015 году при снижении расходов бюджетной системы до 35,9% ВВП не соответствует приоритетам "Стратегии-2020" (см. таблицу). В скорректированном виде "Стратегия-2020" правительством не принималась — де-факто эксперты отстаивают идею необходимости фиксации Белым домом результатов работы групп по коррекции "Стратегии-2020" в 2011 году под руководством господина Кузьминова и ректора РАНХиГС Владимира Мау.

Вследствие занижения прогнозных доходов и реализации "бюджетного правила" ведомством Антона Силуанова в бюджетных проектировках и появилась необходимость в сокращении общего объема расходов, и эксперты утверждают, что по крайней мере в трех социально чувствительных сферах "балансировка" расходов Минфином и ведомствами является отчасти лукавством Белого дома, а отчасти — скрытым номинальным сокращением расходов, которое сорвет достижение целей госпрограмм и в ряде случаев вызовет социальные протесты. В первую очередь ВШЭ подозревает "двойной счет" в ОНБП затрат на здравоохранение. Документ Минфина предполагает реальный рост расходов всей бюджетной системы на здравоохранение с 2012 по 2015 год на 12,6%, однако эксперты полагают, что расходы на эти цели бюджета Фонда обязательного медицинского страхования и консолидированных бюджетов в части видов затрат сложены два раза, тогда как это одни и те же суммы. Эксперты полагают, что при правильном счете с 2012 по 2015 год реальные бюджетные затраты на здравоохранение не вырастут, а сократятся на 4,5%. Сомневаются в ВШЭ и в реалистичности роста расходов региональных бюджетов на здравоохранение: с 2013 года регионы и так будут платить страховые взносы в систему обязательного медицинского страхования за неработающее население (а федеральный бюджет, соответственно, снизит свои расходы на систему на 31%), в силу этого ждать, что регионы будут способны обеспечить рост финансирования медицины, эксперты не готовы.

К видению правительством расходов на завершение реформы здравоохранения до 2015 года у экспертов вообще отношение скептичное: они полагают, что в Белом доме отказались учитывать часть обязательных для реформы расходов, от средств, необходимых на популяризацию здорового образа жизни, до расходов, требующихся на сокращение мест в стационарах и увеличение их в амбулаториях. Схожие претензии и к "переброске" средств в образовании. В ВШЭ констатируют, что доля расходов консолидированного бюджета на эти цели в ВВП сократится, согласно ОНБП, с 4,1 до 3,9%, федеральные расходы на эти цели уменьшатся на 7% (на 0,3% ВВП с 1% в 2012 году). Запланированный же рост расходов на зарплаты в секторе достигается исходя из доклада сокращением расходов на прикладные исследования, снижением субсидий регионам (что вызовет сворачивание региональных образовательных программ). Эксперты описывают несколько неочевидных следствий ряда предложенных Минфином способов решения других проблем в образовании, в частности резкий рост загрузки в секторе и сокращение на 40% числа преподавателей вузов к 2015 году.

Наконец, претензии экспертов вызывает и сокращение с 2,4% ВВП в 2013 году до 2% ВВП в 2015 году расходов на дорожное хозяйство. Как следует из цифр экспертов, в 2013 году расходы федерального бюджета на дороги будут расти в номинальном выражении и почти не сократятся в доле к ВВП (1,2-1,3%), зато, согласно планам Минфина, регионы к 2015 году снизят расходы на дороги даже в номинале — с 1,2% ВВП сейчас до 0,8%.

Предложение экспертов — реализовать в бюджете на 2013-2015 годы их идею "бюджетного маневра" с ростом социально значимых расходов — де-факто заявлено с опозданием: к августу бюджетный процесс уже, по сути, завершается. Кроме того, очевидно, что Минфин предпринял "секвестр "Стратегии-2020"" не столько ради собственных целей (бездефицитного бюджета), сколько ради требований президента Владимира Путина и премьер-министра. Отчасти это очевидно и из презентации ВШЭ к докладу — там констатируется рост расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность, причем в основном вследствие сверхфинансирования госпрограммы вооружений (ГПВ). Напомним, требования вернуть расходы ГПВ с первоначально планируемых 13 трлн руб. до 2020 года до утвержденных 20,9 трлн руб. уже стоили поста предшественнику Антона Силуанова — вице-премьеру и министру финансов Алексею Кудрину. Команда господина Силуанова сейчас пытается решить проблему с ГПВ, не вписывающуюся в бюджет, хотя бы частично (например, предложением финансировать ее субсидированными бюджетом по ставке банковскими кредитами, а не госгарантиями), но полностью оплатить расходы на ВПК без ограничения расходов на социальные сферы и дороги вряд ли возможно.

Отметим, в "уравнении", вызвавшем конфликт Минфина и "Открытого правительства", есть еще одна составляющая, которой не касаются обе стороны,— это пенсионная реформа. Обсуждаемые сейчас идеи отмены или сокращения "накопительной компоненты" платежа в Пенсионный фонд РФ (ПФР), снижения числа льготных пенсий (как, отметим, и роста пенсионного возраста) при реализации резко снизят объемы трансферта из федерального бюджета ПФР и дадут Минфину некоторую свободу и в расходах на ВПК, и на социально чувствительные сферы (медицина, школы, дороги). Проблема лишь в том, что в любом случае из всех трех политически важных для правительства Дмитрия Медведева расходных целей оплатить в текущей конструкции ОНБП можно только две. Соответственно, Белому дому придется выбирать, чье социальное недовольство для него до 2015 года менее опасно — бюджетников в ВПК, бюджетников в образовании и здравоохранении или будущих пенсионеров. Предсказуемая идея компромисса "дать по две трети всем трем" при этом лишь несколько уменьшит градус недовольства, но втрое увеличит число недовольных.

"У нас сейчас некоторое затишье на несколько дней или, может быть, на неделю, и потом, соответственно, мы снова ко всем этим вопросам вернемся, для того чтобы выйти уже на окончательные предложения по государственному бюджету",— пообещал Дмитрий Медведев, открывая встречу с экспертами. Об итогах ее не сообщалось. Тем не менее чисто технически принятие любой крупной инициативы по обновленной "Стратегии-2020" вероятно только на 2014-2016 годы — в противном случае бюджетную конструкцию Минфину придется пересчитывать буквально в течение двух-трех недель. Скорее всего, смысл инициативы ВШЭ — в фиксации своих позиций на будущий год.

"Ъ" будет следить за развитием событий.