Теоретико-правовые вопросы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления

СавенкоТатьяна Николаевна

кандидат юридических наук,

доцент кафедры теории и истории государства и права Северо-Кавказского федерального университета

Теоретико-правовые вопросы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления

Финансово-экономическая самостоятельность входит в число принципов местного самоуправления и является специализированным принципом, без обеспечения и реализации которого невозможно современное местное самоуправление. В теории муниципального права России указанному принципу уделяется большое внимание, и этот принцип трактуется как одна из основ местного самоуправления. Организация самоуправления в России, основанная на сочетании муниципальной самостоятельности и государственных начал, говорит об ограниченном характере финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, финансово-экономическая самостоятельность, принципы местного самоуправления, «солидаристский» подход.

T.N. Savenko, Master of Law, Assistant Professor of the Chair of Theory and History of State and Law of the North Caucasus Federal University; tel.: +79282515247.

Questions of financial and economic independence of local government

Financial and economic independence is among the principles of local government and is the specialized principle, without providing and which realization it is impossible modern local self-government. In the theory of the municipal law of Russia much attention is paid to the specified principle, and this principle is treated as one of bases of local government. The organization of self-government in Russia founded on a combination of municipal independence and the state beginnings speaks about limited nature of financial and economic independence of local government.

Key words: local government, financial and economic independence, principles of local government, «solidarity» approach.

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции России местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает решение населением самостоятельно вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Из этих конституционных положений традиционно выводится принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации - важнейший институт гражданского общества. Эффективность решения вопросов местного значения в значительной степени зависит от его устойчивости в условиях современного государства. В современной юриди-

ческой науке существует большое количество взглядов на систему принципов местного самоуправления. Теоретиками права выделяются общие (общетеоретические) принципы организации местного самоуправления, учеными-муниципалистами разработаны специальные (отраслевые) принципы организации и осуществления местного самоуправления. Большое внимание уделяется вопросам исследования и разработки принципов организации местного самоуправления.

Так, в одном из современных изданий по вопросам муниципального права под общими принципами организации местного самоуправления понимаются «основополагающие начала, обусловленные природой местного самоуправления, нашедшие закрепление в позитивном праве, лежащие в основе организации населения, деятельности населения по формированию органов местного самоуправления, функционирования органов местного само-

26

управления, взаимоотношений государства и местного самоуправления» [1].

В систему принципов местного самоуправления традиционно включаются:

1) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов Российской Федерации;

2) самостоятельность местного самоуправления;

3) невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;

4) законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

5) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

6) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

7) обязательность наличия выборных органов в системе органов местного самоуправления;

8) ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, юридическими и физическими лицами;

9) неподчиненность одного муниципального образования другому;

10) обеспечение государством минимальной наполняемости местных бюджетов;

11) государственная поддержка местного самоуправления;

12) взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования [2].

Таким образом, самостоятельность местного самоуправления здесь выделяется как общий принцип местного самоуправления. Представляется, что в современных условиях финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления имеет и вполне автономное значение (наряду с правовой, территориальной и организационной самостоятельностью) и заслуживает выделения в качестве самостоятельного принципа.

Исходя из системы принципов местного самоуправления, можно выделить систему основ местного самоуправления в Российской Федерации. Эта основа условно состоит из четырех частей, каждая из которых является необходимой и незаменимой в контексте нормального функционирования местного самоуправления.

1. Правовая основа местного самоуправления. Под правовой основой следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих

общественные отношения, возникающие по поводу создания, принятия и отмены нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления.

2. Территориальная основа местного самоуправления. Под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу определения границ муниципальных образований, закрепления территории муниципальных образований, преобразования муниципальных образований.

3. Организационная основа местного самоуправления. Под организационной основой местного самоуправления необходимо понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу создания и деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления. Под финансово-экономической основой местного самоуправления необходимо пони-мать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу формирования и исполнения бюджета муниципального образования, формирования муниципальной собственности и др.

Необходимо также сказать, что в теории муниципального права финансово-экономическая основа местного самоуправления понимается в двух смыслах - материальном и формальном.

В материальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность фактически существующих у муниципального образования финансовых средств, муниципального имущества и различных имущественных прав, позволяющих органам местного самоуправления решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные полномочия, переданные органами государственной власти.

В формальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования [3, с. 230].

Отсутствие какой-либо из указанных основ местного самоуправления приводит к неизбеж-

27

ному исчезновению местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Исходя из принципа самостоятельности местного самоуправления, нужно говорить о том, что каждая основа местного самоуправления как бы подчеркивает самостоятельность местного самоуправления в России в целом.

В законодательстве специально оговариваются случаи вмешательства государства в дела местного самоуправления, во всех остальных случаях местное самоуправление самостоятельно в силу ст. 12 Конституции России.

Таким образом, финансово-экономическая основа местного самоуправления, по сути, является синонимом финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Сколь разработана будет первая - столь эффективна будет вторая. Однако самостоятельность местного самоуправления нельзя понимать в абсолютном смысле, т.к. такая самостоятельность была бы равна суверенитету, т.е. местное самоуправление не смогло бы существовать в рамках государства.

С.А. Авакьян вообще назвал принцип самостоятельности местного самоуправления заведомым, изначальным дефектом конституционного права, рожденным «на почве заблуждений, романтизма или... отчаяния». По этому поводу С.А. Авакьян пишет следующее: «Примером можно назвать идею местного самоуправления как отделенной от государства формы управления местными делами, т.е. общественного самоуправления в рамках соответствующей территории. Идея родилась как сочетание романтизма и отчаянной попытки оградить интересы местного населения от государственной бюрократии, а также из преувеличенного представления о местной специфике, которую никак нельзя увидеть из центра и которая должна стать предпосылкой деятельности местного населения либо создаваемых им органов. Два века конструирования и воплощения этой идеи хорошо показали, что не может быть в государстве помимо государственной власти иной формы публичной власти, отделенной от государственной власти и независимой от нее, но при этом питающейся из государственной финансово-бюджетной кормушки» [4].

Особая точка зрения у К.Ф. Шеремета, по мнению которого ст. 12 Конституции «не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юридической оценки - это орга-

ны власти, как и вся вышестоящая структура. Не надо представлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения» [5, с. 38].

По мнению Р.Г. Абдулатипова, «местное самоуправление не является государственным только в том смысле, что основой его установления является не государство, а местное сообщество. Вместе с тем, поскольку эти органы санкционированы государством и функционируют на базе его законов, они включены в систему государственного управления» [6, с. 101].

Однако практическая реализация предложений, связанных с включением органов местного самоуправления в систему государственного управления (в том числе систему органов государственной власти), возможна только в случае внесения изменений в упомянутую ст. 12 Конституции РФ.

Поэтому и в России, и в Европе преобладающей является иная точка зрения - о принципиально самостоятельном характере местного самоуправления. Показательным в этом смысле является определение местного самоуправления в Европейской Хартии местного самоуправления, формулируемого как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает все же, прежде всего, как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.

Как мы отмечали выше, местное самоуправление невозможно без самостоятельности в финансовой сфере. В этом контексте важно, что в Европейской Хартии содержится объемная ст. 9 «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления», в соответствии с которой, в частности, органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Причем данное правило является обязательным для выполнения всеми государствами, ратифицировавшими Хартию. Также к обязательным относятся положения о том, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полно-

28

мочиям, предоставленным им Конституцией или законом, а также о том, что, по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (ч. 2-3 ст. 9 Хартии).

Вполне обоснованно создатели Хартии исходили из того, что даже относительно самостоятельное существование института местного самоуправления немыслимо без финансово-экономической основы точно так же, как и территориальной, и организационной.

Положения Европейской хартии местного самоуправления учтены и воспроизведены в российском законодательстве.

Принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления - это один из общих (основных) принципов местного самоуправления, основополагающая идея организации местного самоуправления в Российской Федерации, состоящая в том, что для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления должны обладать соразмерными собственными финансовыми ресурсами.

Данный правовой принцип основан на идее финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления - концепции, согласно которой полноценное осуществление местного самоуправления возможно только при наличии собственных финансово-экономических ресурсов. Данные принцип необходимо рассматривать и в качестве элемента гарантирования местного самоуправления [7, с. 32-35].

На основании приведенных теоретических конструкций мы пришли к выводу, что финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления - это установленная и гарантированная законодательством Российской Федерации в рамках общей государственной финансовой и имущественной политики, основанная на принципе разграничения полномочий между уровнями публичной власти степень автономной от органов государственной власти деятельности органов местного самоуправления в области местных финансов и муниципального имущества [8, с. 14].

Исходя из существующих теорий происхождения местного самоуправления и его соотношения с государством, условно можно выделить три подхода к идее финансово-

экономической самостоятельности местного самоуправления:

1. «Общинный» - основывается на теории «свободной общины». Финансово-экономическая база местного самоуправления полностью отделяется от государственной. Вопросы местного значения решаются исключительно за счет местных доходов. В настоящее время имеет мало сторонников.

2. «Солидаристский» - местное самоуправление имеет собственные доходы и в соответствии с ними решает вопросы местного значения. В случае недостаточности этих доходов социальное государство компенсирует (по мере возможности) возникающую разницу.

3. «Этатистский» - вопросы, решаемые местным самоуправлением, носят, по сути, государственный характер. Их решение, в свою очередь, основано на использовании средств государственного бюджета, которые государство на временной или постоянной основе передает муниципалитетам и может контролировать их использование. В случае недостаточности этих средств государство также, по мере возможности, компенсирует разницу. Наиболее последовательные сторонники этого подхода отрицают самостоятельность местного самоуправления вообще, в том числе в финансово-экономической сфере.

Современная организация местного самоуправления и российское законодательство исходят из «солидаристского» подхода к идее финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, который наиболее адекватен задачам, стоящим перед государством по организации управления на местах, обеспечения высокого уровня жизни населения.

Таким образом, анализ процесса становления идей о месте местного самоуправления в системе государства, современного нормативно-правового регулирования местного самоуправления и практики его организации убедительно доказывает, что финансово-экономическая самостоятельность является важнейшим элементом организации самоуправления в России и зарубежных странах. Финансово-экономическая самостоятельность выступает в качестве принципа, гарантии и основы местного самоуправления. Без самостоятельности в вопросах местных финансов и имущества невозможно доподлинно самостоятельное местное самоуправление.

29

1. Муниципальное право России / под ред. А.С. Прудникова, И.А. Алексеева. М., 2009.

2. Муниципальное право Российской Федерации /под ред. И. А. Алексеева, Д. С. Белявского, М.С. Трофимова. Ставрополь, 2013.

3. Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

4. Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («круглый стол») // Государство и право. 1997. № 5.

6. Абдулатипов Р.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации //Вестн. Межпарламентской Ассамблеи. 1994. № 6.

7. Трофимов М.С. Основания классификации правовых гарантий местного самоуправления в России // Закон и право. 2009. № 6.

8. Савенко Т.Н. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере (на примере субъектов, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского округов Российской Федерации): дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010.

1. Municipal law of Russia / ed. by A.S. Prud-nikov, I.A. Alekseev. Moscow, 2009.

2. Municipal law of Russian Federation / ed. by I.A. Alekseev, D.S. Belyavsky, M.S. Trofimov. Stavropol, 2013.

3. Kutaphin O.E., Fadeyev V.I. Municipal law of the Russian Federation. Moscow, 1997.

4. Avakyan S.A. Gaps and defects in a constitutional right and a way of their elimination // Constitutional and municipal law. 2007. № 8. Access from legal reference system «ConsultantPlus».

5. Actual problems of formation of local government in the Russian Federation («round table») // State and law. 1997. № 5.

6. Abdulatipov R.G. Local government in the Russian Federation // Bull.of Inter-parliamentary Assembly. 1994. № 6.

7. Trofimov M.S. The bases of classification of legal guarantees of local government in Russia // Statute and law. 2009. № 6.

8. Savenko T.N. The constitutional principle of independence of local government in the financial and economic sphere (on the example of the subjects which are in borders of the Southern and North Caucasian districts of the Russian Federation): diss. ... Master of Law. Stavropol, 2010.

30