Реорганизация местного самоуправления в Москве после 2012 года

УДК 321

Е.В. Макаренков

РЕОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОСКВЕ ПОСЛЕ 2012 ГОДА

В статье освещены некоторые проблемы преобразования и перспективы развития местного самоуправления в Москве; уточнена специфика организации местного самоуправления и полномочия их органов в «старой» и «новой» Москве, управленческой системы столицы на уровне государственной власти и местного самоуправления. В статье уточняется специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения города федерального значения.

Ключевые слова: власть; вопросы местного значения; городской округ; изменения; мегаполис; местное самоуправление; муниципальное образование; мэр; население; «новая» Москва; «старая» Москва; организация; объединение территорий; полномочия; порядок, реорганизация; управа района; Устав города; участие.

E. Makarenkov

REORGANIZATION OF LOCAL GOVERNMENT IN MOSCOW AFTER 2012

In this article several problems of reorganization and perspectives of development of local government in Moscow are shown, it is clarified the specifity of organization of local government and their authority in "old" and "new " Moscow, of governmental system of the capital at the level of state authority and local government. It is specified the peculiarities of organization of city economy and activity of population of the city offederal mean.

Keywords: authority; local problems; city district; changes; megalopolis; local government; municipal unit; mayor; population; "new" Moscow; "old" Moscow; organization; unification of territories; rules; reorganization; district authority; city bylaws; participation.

Проблематизация. С 1 января 2009 года в России в полном объёме вступил в силу Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. Он характеризуется признанием факта, что местный уровень власти является самым прямым путём решения насущных жизненно важных для граждан проблем. На местном уровне власти и управления наиболее эффективно реализовываются конституционные принципы народовластия. Местное самоуправление (далее - МСУ) обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Появляется чёткое разграничение: государство призвано обеспечить нормальную жизнедеятельность муниципальных образований, а МСУ с помощью своих органов и широкого участия населения в их деятельности - решать проблемы местного значения.

МСУ, как и вся российская политическая система, продолжает накапливать положительный опыт функционирования в качестве полноправного общественного института и в то же время объективно нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании. Известно, что самые крупные мегаполисы нашей страны (города Москва и Санкт-Петербург) в постсоветский период приобрели немало новых особенностей внутреннего управления. В данной статье сосредоточимся на анализе опыта реорганизации МСУ в Москве после 2012 года, когда фактически был запущен процесс присоединения к столичному мегаполису значительной территории Московской области.

Считаем, что в столице (субъекте федерации и одновременно городе федерального значения Москве) в этот период достигнуты значительные положительные результаты по формированию новой системы государственного и муниципального управления, опирающегося на законодательно закреплённое разграничение полномочий Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований. Однако настаиваем на то, что пока не все возникающие в связи с «расширением» столицы проблемы удалось решить.

Двойственность существующей системы. В соответствии с вышеуказанным Федеральным

законом, Уставом и Законом города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» были установлены принципы и порядок организации МСУ, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии реализации [3, 4]. Особенностью организации МСУ в Москве стала необходимость сохранения единства городского хозяйства. В соответствии с законодательством, МСУ осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, созданных на территории районов города. Как правило, границы муниципальных образований совпадают с границами районов города, за исключением двух районов Зеленограда, где расположено по два муниципальных образования. Таким образом, в Москве было 123 района и 125 внутригородских муниципальных образований. Становлению и развитию МСУ в Москве способствовали две Городские целевые программы на 2005-2007 гг. и на 2008-2010 гг. [13].

Фактически закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве» закрепил двойственность муниципального (муниципальные образования) и территориального (районы) деления в Москве и разграничил полномочия органов МСУ. На одной и той же территории действует муниципальная власть (Совет депутатов и администрация муниципального округа) и государственная исполнительная власть (управа района) (рис. 1).

Органы государственной власти города федерального значения Москвы

Органы местного самоуправления города федерального значения Москвы

Рис. 1. Организация власти в «старой» Москве

Динамика реорганизации. Напомним, что инициатива расширения границ Москвы принадлежала третьему президенту России Д.А. Медведеву, выдвинувшему это предложение в июне 2011 года. Впоследствии, в декабре 2011 года столичные и подмосковные парламентарии утвердили соглашение об изменении границ между двумя субъектами РФ: Москвой и Московской областью. В соответствии с данным соглашением с 1 июля 2012 года к столице перешли 148 тыс. гектаров новых территорий, что увеличило фактическую площадь города в 2,4 раза.

Объединение территорий по объективным причинам является длительным процессом, поэтому начало исполнения соглашения было определено вторым полугодием 2012 года. В конце марта 2012 года в Московской городской Думе прошло совместное заседание комиссий по гос. строительству и МСУ, по безопасности и по законодательству, которое было посвящено рассмотрению четырёх законопроектов. Столичные депутаты обсудили и внесли необходимые поправки и изменения в Устав города Москвы, в законы «О территориальном делении города

Москвы», «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве» [5, 4, 6]. В дискуссии приняли участие и представители исполнительной власти столицы.

В состав Москвы с июля 2012 года вошло 21 новое муниципальное образование, ранее принадлежащее Московской области. При этом данную задачу было решено осуществить наиболее мягким способом как для жителей означенных территорий, так и жителей Москвы - с сохранением статуса, наименования и границ муниципальных образований. Но в связи с тем, что на присоединённых территориях существовало иное распределение полномочий между структурами исполнительной власти и органами МСУ, было предложено ввести новый термин для наименования некоторых административно территориальных единиц - «поселение». Под поселением, как известно, понимаются объединенные общей территорией населённые пункты, совпадающие по своим наименованиям и границам с внутригородскими муниципальными образованиями (ВМО).

Таким образом, поселения существуют наряду с районами Москвы - и так же, как и районы, входят в состав крупного административного округа (на присоединенных территориях образованы два новых административных округа, в настоящее время в качестве управляющего органа реально сформирована одна префектура Троицкого и Новомосковского административных округов). Из 21 муниципального образования, которые присоединялись к существующим в городе 125 ВМО, как раз 19 являлись поселениями, а два других - это городские округа (г.о. Троицк и г.о. Щербинка).

Важно отметить принципиальное отличие организации власти во внутригородских муниципальных образованиях «новой» Москвы от «старой» Москвы, которое заключается в отсутствии на их территории органов исполнительной государственной власти - управ районов (рис. 2). Само по себе такая организация власти на местном уровне исключает пресловутую двойственность власти, характерную для территории «старой» Москвы. Очевидно, что и нет почвы для разграничения полномочий в решении вопросов местного значения между органами исполнительной государственной власти в лице управ районов и муниципальной властью. В качестве территориального органа исполнительной власти действует объединенная префектура Троицкого и Новомосковского административных округов, которая осуществляет контрольную координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территории административных округов [8, 10].

Органы государственной Органы местного

власти города федерального самоуправления

значения Москвы города федерального

значения Москвы

Рис. 2. Организация власти на территории «новой» Москвы

Дальнейшее усложнение системы. Больше всего проблемных моментов содержал процесс унификации старых и новообретенных внутригородских муниципальных образований столицы.

С 1 июля 2012 года в Москве все ВМО поделились на три вида: муниципальные округа, а также городские округа и поселения. И для каждого вида ВМО был установлен свой перечень вопросов местного значения. Дело в том, что список полномочий органов МСУ в Московской области отличаются от аналогичного списка в нашей столице. Кроме того, бюджеты органов МСУ в двух соседствующих регионах также формируются по-разному. В Москве состоялись выборы депутатов муниципальных Собраний внутригородских муниципальных образований (ВМО), в то время как в Подмосковье депутатский корпус на местах продолжал свою работу. Эти отличия и определяют разный порядок организации местной власти. Присоединенные муниципальные образования сохраняют свой текущий статус, структуру органов МСУ, а также муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов, при этом доходы городских округов и поселений остаются не ниже тех, которые они получали до присоединения к Москве.

Ещё одно важное нововведение касается наименований органов МСУ в столице - их тоже сделали едиными. Как известно, в городе на местах работали муниципалитеты и муниципальные Собрания. С июля 2012 года данные структуры стали называть соответственно «администрацией муниципального округа (городского округа, поселения)» и «Советом депутатов муниципального округа (городского округа, поселения)». По-иному стали именоваться и руководители органов МСУ -теперь это главы администраций, главы Советов депутатов, главы муниципальных округов, городских округов и поселений. Данное предложение было единогласно одобрено членами Совета муниципальных образований города Москвы [8].

При обсуждении проектов депутаты большую часть внимания уделили терминологическим вопросам. Так, некоторым из них показалось важным выяснить, насколько удобным является сохранение таких свойственных присоединяемым территориям понятий как «хутор», «поселок» и «деревня». Высказывались предложения обозначить их более привычными для московских жителей наименованиями - ввести, например, единое понятие «населённый пункт». Но было принято решение ничего не менять, дабы не причинять дополнительные неудобства местным жителям.

Вообще, главным для столичных властей при подготовке проектов было как раз стремление осуществить процесс объединения таким образом, чтобы жители Подмосковья не чувствовали лишнего дискомфорта от преобразований. Именно поэтому многое из того, что было характерно для нынешнего устройства присоединённых территорий, осталось и после оформления всех фактических и юридических формальностей. Например, в отличие от своих московских коллег представители подмосковной муниципальной власти могут заниматься такими вопросами, как организация в границах городского округа электроснабжения, водоснабжения, снабжения населения топливом или обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилищными помещениями в соответствующем муниципальном фонде. Такое право определено Федеральным законом РФ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], и оно осталось закреплённым за органами МСУ на новых территориях.

Так, например, согласно Уставу городского округа Троицк [12], вошедшего в состав «новой» Москвы из Московской области, к вопросам местного назначения города относятся такие существенные, а вместе с тем и трудоёмкие вопросы, как:

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

формирование, утверждение и исполнение городского бюджета, установление и отмена городских налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие города;

содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения города;

охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

регулирование использования водных объектов городского значения, месторождений общераспространённых полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений городского значения;

организация, содержание и развитие муниципальных систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации;

организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог городского значения; благоустройство и озеленение территории города;

организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

обеспечение противопожарной безопасности в городе, организация муниципальной пожарной службы и ещё ряд значимых вопросов.

Налицо существенная разница в объёме решаемых вопросов органами местного самоуправления в пределах «старой» и «новой Москвы». Более того, в течение 2012-2013 годов большинство муниципальных округов «старой» Москвы отказалось от исполнения предоставленных им ранее государственных полномочий (организация деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; полномочия в сфере опеки и попечительства; полномочия в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства), которые вновь вернулись к органам государственной власти - управам районов и органам соцзащиты населения в районах [13].

Таким образом, полномочия органов МСУ на указанных территориях Москвы на сегодняшний день являются в большой степени уникальными, требующими серьёзного осмысления, определения дальнейших тенденций развития местного самоуправления в столице. Статус Москвы сегодня обусловливает многообразие задач, стоящих перед городскими властями, а их решение требует концентрации усилий в интересах единого и комплексного развития города. Понятно, что количество решаемых городскими властями задач в ближайшем будущем не уменьшится, а будет только возрастать.

Специфика организации МСУ в городе федерального значения предопределяется необходимостью сохранения единства городского хозяйства [9]. Совершенствование организации МСУ в Москве является тем направлением работы, на котором должны быть сосредоточены совместные усилия органов государственной и муниципальной властей.

К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования, исходя из сочетания интересов жителей Москвы и конкретного муниципального образования, исторических и местных традиций. В Уставе и в Законе Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» заложен принцип, по которому за органами МСУ в «старой» Москве закрепляются лишь те вопросы, которые без ущерба для целостности городского хозяйства могут успешно ими решаться. Все остальные хозяйственные вопросы в районе (жилищные, коммунального хозяйства и благоустройства, потребительского рынка и бытового обслуживания, здравоохранения и образования) решаются органами государственной исполнительной власти, т. е. управами районов [3, 4, 11].

Справедливости ради надо отметить, что Правительством Москвы 11 июля 2012 года был принят закон № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными государственными полномочиями города Москвы» [7]. Речь идёт о расширении полномочий муниципальных собраний по управлению ресурсами развития районов; об участии депутатов в принятии решений по вопросам строительства новых объектов на территории муниципального образования; о кадровых и контрольных полномочиях местного самоуправления, а также взаимодействии депутатского корпуса с исполнительной властью. При этом запланировано развивать не исполнительную власть местного самоуправления, а представительную, чтобы давать больше полномочий депутатам МСУ.

На сегодняшний день расширение перечня делегированных органам МСУ отдельных гос. полномочий можно рассматривать как преобладающую тенденцию в развитии МСУ в городе Москве.

Практика показывает, что путь наделения органов МСУ отдельными гос. полномочиями по мере формирования кадровых ресурсов, накопления опыта хозяйствования в общегородской системе, избранный московскими властями является верным. Каждое муниципальное образование в городе Москве является неповторимым по своим культурным, историческим, инфраструктурным и природным особенностям. Поэтому МСУ в Москве необходимо точечное делегирование отдельных гос. полномочий для более эффективного развития МСУ и гражданской инициативы.

Такая форма передачи полномочий, с одной стороны, не ограничивает свободу МСУ, но, в то же время, позволяет Правительству Москвы контролировать, как они исполняются, и позволяет избежать злоупотребления властью и нарушения прав граждан со стороны органов местного самоуправления.

Сами же муниципальные депутаты называют предложенную Мэром Москвы реформу правильной, но недостаточной. Они получили только функции контроля - реального аппарата принятия решений у них нет. Сохраняется разделение на избираемые населением органы МСУ и управы, которые всё равно будут назначаться в рамках исполнительной вертикали власти. При этом согласование актов благоустройства с муниципальным образованием, о котором заявил мэр Москвы в рамках расширения полномочий МСУ, было введено ещё с 2011 года. Исполнение остальных процедур сильно затруднено, так как для инициирования отзыва главы управы депутатам будет крайне сложно собрать две трети голосов. На согласование муниципальным властям отдаются объекты социальной инфраструктуры, религиозные сооружения, аптеки и пункты общепита, то есть то, что конфликтов не вызывает. А точечная застройка, строительство офисно-деловых центров остаются в ведении управ и префектур, а это - самая коррупционная часть градостроительного согласования.

Литература

1. Конституция (Основной закон) Российской Федерации. М., 2010.

2. Федеральный закон РФ от 06.10.2003. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3. Устав города Москвы // Собрание действующего законодательства города Москвы: Законодательство о статусе города Москвы в составе Российской Федерации. Т. 1. М.: Юстицинформ, 2005.

4. Закон города Москвы от 06.11.2002. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // Тверская, 13. 2002, 21 ноября.

5. Закон города Москвы от 04.12.2002. № 61 «О территориальном делении города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы 2002. № 59.

6. Закон города Москвы от 15.10.2003. № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве» // Тверская, 13. 2003, 13 ноября.

7. Закон города Москвы от 11.07.2012. № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными государственными полномочиями города Москвы» // КонсультантПлюс.

8. Закон города Москвы от 11.07.2012. № 8 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // КонсультантПлюс.

9. Закон города Москвы от 19.12.2007. № 49 «Об основах управления собственностью города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 1.

10. Постановление Правительства Москвы от 03.12.2002. № 981-1111 «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы» // Тверская, 13. 2002, 26 декабря.

11. Приказ Департамента территориальных органов исполнительной власти города Москвы от 10.08.2012. № 42 «Об осуществлении государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления муниципальных округов отдельных полномочий города Москвы».

12. Устав города Троицка Московской области. Принят реш. Собрания представителей г. Троицка Моск. области от 20 мая 1996 года. № 93/29 // КонсультантПлюс.

13. Ряжапов Н.Х. Особенности местного самоуправления в городе федерального значения Москве: Учебное пособие. Химки: АГЗ МЧС России, 2013. 97 с.

14. Ряжапов Н.Х. Особенности местного самоуправления в Москве и некоторые вопросы реализации органами местного самоуправления полномочий в области гражданской обороны // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2011. № 1. С. 80-86.