Формирование механизма ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов

шее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина.

Комплексный подход к решению проблемы, касающейся формирования нормативной правовой базы института Уполномоченного, т.е. принятие законодательных актов не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ, с учетом специализированной деятельности Уполномоченных позволит ликвидировать существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также окажет положительное влияние на стимулирование позитивной деятельности государственной администрации.

В. В. Гошуляк

ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ**

В связи с тем, что не все решения конституционных и уставных судов субъектов РФ исполнены и могут не исполняться в будущем, в законодательстве должен быть предусмотрен механизм конституционно-правовой ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений этих судов.

Применительно к Конституционному Суду РФ исследователи указывают причины, по которым решения Суда не получают должного и оперативного исполнения. Такая негативная практика, по мнению Н.В. Витрука, связана с рецидивами правового нигилизма, с ложным пониманием должностными лицами защиты интересов населения, с убеждением в первенстве целесообразности над конституционностью и законностью, с амбициями региональных лидеров, с недостаточной реакцией федеральных властей, с нежеланием судов общей и арбитражной

Декан юридического факультета Пензенского государственного университета, доктор юридических наук, доктор исторических наук. ** Статья выполнена при поддержке Российского Фонда фундаментальных исследований, грант № 08-06-00114-а.

99

Труды Института государства и права Российской академии наук. № 6/2008.

юрисдикции, других государственных органов менять сложившуюся правоприменительную практику в соответствии с решениями и правовыми позициями Конституционного Суда РФ и с другими факторами и обстоятельствами1. Нетрудно заметить, что эти же причины можно отнести и к неисполнению решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Л. В. Лазарев к причинам неисполнения решений актов конституционной юрисдикции относит также неполноценность процессуального механизма исполнения актов конституционного правосудия, а порой и несовершенство самих этих актов2.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»3 не содержит отдельной статьи об исполнении решений Суда. Кроме того, в нем не до конца решен вопрос о механизме ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ. Не в полном объеме действует норма ст. 81, предусматривающая, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом. H.A. Умнова по этому поводу высказалась более категорично: данная правовая норма не действует4. Не помогала этому и ранее действовавшая норма указанной статьи, согласно которой решения Конституционного Суда РФ подлежали исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены. Аналогичные нормы содержатся и в региональных законах о конституционных (уставных) судах субъектов РФ.

Под неисполнением решений конституционных и уставных судов субъектов РФ понимается такое поведение государствен-

См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005. С. 403; он же. Конституционное правосудие в России. 1991 - 2001. Очерки теории и практики. М., 2001. С. 461.

2 См.: Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 87.

3 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

4 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 271.

ного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, при котором они вопреки принятому конституционным (уставным) судом решению применяют закон, признанный в нем неконституционным, либо не применяют закон, признанный конституционным.

Ненадлежащим является такое исполнение решения, при котором государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо не соблюдают сроки или иные условия исполнения, оговоренные в решении, либо исполняют решение частично. Воспрепятствование может выражаться в форме издания государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом письменных или устных распоряжений, запрещающих исполнять решение или создающих условия, при которых исполнение решений конституционного (уставного) суда становится объективно затруднительным или невозможным.

В отличие от действующего федерального и регионального законодательства Закон «О Конституционном Суде РСФСР» 1991 г. определял порядок исполнения решений Суда, включавший обязательное доведение его решений до сведения соответствующих органов государственной власти, и предусматривавший месячный срок для рассмотрения актов Суда. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», законы субъектов РФ о конституционных и уставных судах таких норм не содержат. Тем самым они освобождают органы конституционной юстиции от обеспечения исполнения своих решений, от ежегодного направления законодательным (представительным) органам субъектов РФ посланий судов о состоянии конституционной законности, от обязанности вносить в органы государственной власти представления о нарушении конституций и уставов субъектов РФ.

Хотя конституционные и уставные суды непосредственно не обеспечивают исполнение своих решений, они, тем не менее, могут влиять на этот процесс. Этому могли бы способствовать ежегодные послания конституционного (уставного) суда с указанием тех постановлений и определений, которые не реализованы, и перечисление в решениях суда тех органов, которые ответственны за исполнение принятого решения.

В последние годы федеральный законодатель ввел конституционно-правовую ответственность для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает такой вид ответственности, как досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, отстранение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. В соответствии с этим Законом Президент РФ вправе выносить предупреждение, а в случае игнорирования предупреждения - инициировать вопрос перед Государственной Думой о роспуске законодательного (представительно) органа субъекта РФ. Вопрос об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности решается единолично Президентом РФ. При этом основанием привлечения к ответственности в обоих случаях является уклонение соответствующих органов субъектов РФ от приведения своих актов после судебного решения в соответствие с федеральным законодательством.

В случае признания Конституционным Судом РФ акта не соответствующим Конституции РФ, а также признания конституционным (уставным) судом субъекта РФ акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ он является недействительным и совершенно необязательно вносить в этот акт изменения согласно выработанной правовой позиции Конституционного Суда РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Здесь нет со стороны органов государственной власти субъектов РФ конституционного деликта, а следовательно, и оснований привлечения их к конституционной ответственности.

Речь в данном законе идет все-таки об актах органов государственной власти субъекта РФ, основанных на нормативном правовом акте, признанном судом неконституционным, или об отказе органа государственной власти либо должностного лица внести изменения в признанный неконституционным акт при наличии пробела в правовом регулировании. Именно в эти акты государственные органы и должностные лица должны внести изменения, но могут уклоняться от этих действий. В самом же

Законе не говорится об актах, признанных недействительными. Поэтому совершенно справедливо замечание С.Э. Несмеяновой о том, что законодатель не вполне определился с применяемой терминологией5.

В этой связи в законодательном порядке следует определить, какие органы должны возглавить работу по исполнению решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ. По нашему мнению, это должен быть глава исполнительной власти - высшее должностное лицо субъекта РФ, поскольку он является гарантом конституции (устава) субъекта РФ. Желательным также было бы постоянное информирование конституционным (уставным) судом законодательного (представительного) органа субъекта РФ о состоянии конституционной (уставной) законности в субъекте РФ.

УК РФ также содержит норму, положения которой предусматривают ответственность представителей власти, государственных служащих, а также служащих органов местного самоуправления за злостное неисполнение решений судебных органов или за воспрепятствование их исполнению (ст. 315). Однако, как отмечают исследователи, применить это положение к субъектам, не исполняющим постановления Конституционного Суда РФ, конституционного (уставного) суда, сложно6. Это объясняется тем, что, во-первых, уголовная ответственность распространяется исключительно на физических лиц, а нарушителями данного вида судебных актов в большинстве случаев выступают государственные органы в целом. Во-вторых, ответственность наступает за «злостное» неисполнение. Квалифицирующий признак злостности в уголовном праве означает, что деяние совершается лицом неоднократно или продолжается после применения иных мер пресечения и ответственности - дисциплинарных или административных санкций, мер общественного воздействия, а случае неисполнения судебных актов - после предупреж-

5 См.: Несмеянова С.Э. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Екатеринбург, 2004. С. 218.

6 См.: Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. С. 150.

дения суда, сделанного нарушителю в письменной форме. Поэтому представляется очень важным признание в федеральном законодательстве института конституционно-исполнительного производства.

В зарубежных странах предусмотрена ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов конституционного контроля, и хотя меры ответственности в большинстве зарубежных стран не названы, однако указываются лица, на которых лежит ответственность за неисполнение решений органов конституционного контроля. Например, в Австрии ответственность за неприменение государственными органами актов, признанных Федеральным конституционным судом не соответствующими Конституции, возлагается на федерального Президента. Причем в исключительных случаях Президент вправе применять даже армию.

Федеральный конституционный суд ФРГ вправе самостоятельно определить в своем решении порядок его исполнения, а также назвать органы, ответственные за реализацию соответствующего решения7.

Представляется, что зарубежный опыт можно использовать и в России, наделив Президента РФ обязанностью реагировать на все случаи неисполнения решений Конституционного Суда РФ. В субъектах РФ эта обязанность может быть возложена на высших должностных лиц (глав исполнительной власти).

Другим органом, ответственным за неисполнение решений Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ может стать прокуратура. Для этого ее необходимо наделить функцией надзора за исполнением решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Таким образом, вопросы юридической ответственности за неисполнение решений конституционных и уставных судов субъектов РФ нуждаются в дальнейшей теоретической разработке в науке конституционного права с привлечением достижений теории права.

7 См.: Конституционный судебный процесс / Отв. ред. М.С. Саликов.

М., 2003. С. 165-166.

В теории права различается позитивная (добровольная) юридическая ответственность и юридическая ответственность за правонарушение8. Позитивная юридическая ответственность представляет собой обязанность соблюдать предписания, требования правовых норм. Государство, действуя от имени общества, формулирует абстрактную обязанность всех субъектов исполнять конкретные юридические обязанности, а само выступает субъектом, имеющим право требовать исполнения этой обязанности.

Результатом позитивной юридической ответственности является добровольное правомерное поведение. В добровольной юридической ответственности можно выделить несколько стадий: закрепление в правовой норме обязанности по совершению позитивных поступков; правомерное поведение, его результат, одобрение, применение мер поощрения. За правомерным поведением следует либо молчаливое одобрение со стороны государства, либо применение мер поощрения9. Мы поддерживаем идею о том, что сегодня требует разработки идея конституционной ответственности как позитивной ответственности, предполагающей формирование у граждан, должностных лиц, выборных представителей, коллегиальных органов публичной власти чувства гражданского долга по соблюдению и защите Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, по безусловному исполнению решений органов судебного конституционного контроля10.

Юридическая ответственность за правонарушение является негативной юридической ответственностью, за которой следует наказание, применение государственного принуждения, реализация правовых санкций. На субъектов правонарушений возла-

8 См.: Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. С. 15, 42.

9 См.: Там же. С. 23-24.

10 См.: Невинский В.В. Конституционная ответственность и решения Конституционного Суда Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2001. С. 102.

гается обязанность претерпевать определенные лишения. Как подчеркивает И.А. Умнова, негативная юридическая ответственность в отличие от позитивной наступает за невыполнение функций и нарушение законов11. В отношении исполнения решений конституционных (уставных) судов субъекты РФ несут конституционно-правовую ответственность, которая является разновидностью юридической ответственности и выполняет регулятивную, превентивную, карательную и воспитательную функции12. Именно практика Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ актуализировала развитие идеи конституционной ответственности, в частности, ответственности, наступающей в связи с деятельностью этих судов.

В.А. Виноградов конституционно-правовую ответственность считает политической ответственностью, которая приобретает конституционные формы13. Регулятивная функция конституционной ответственности призвана урегулировать общественные отношения таким образом, чтобы субъектами конституционной ответственности признавались, соблюдались и защищались права и свободы человека, соблюдалось и защищалось верховенство Конституции РФ. В нашем случае регулятивная функция конституционной ответственности предполагает такое правовое регулирование решениями конституционных и уставных судов субъектов РФ этих сфер общественных отношений, которое бы предопределяло деятельность законодательных (представительных) органов субъектов РФ.

Наряду с регулятивной, конституционной ответственности присуща превентивная функция, благодаря которай формируется правомерное поведение субъектов конституционно-правовой ответственности. Она призвана не допустить нарушения конституционно-правового отношения и реализации карательной функции. На этом этапе реализуется позитивная юридическая ответственность. Превентивная функция конституционной от-

11 См.: Умнова ИЛ. Указ. соч. С. 233.

12 См.: Липинский Д.А. Указ. соч. С. 205.

13 См.: Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 27.

ветственности осуществляется как посредством установления обязанности должного поведения, так и посредством угрозы наступления неблагоприятных последствий.

Если субъект нарушает конституционную норму, начинает реализовываться карательная функция конституционной ответственности. Динамика карательной функции предполагает выполнение определенных процедурных правил, существование которых обусловлено особым статусом государственных органов и должностных лиц, в отношении которых применяются меры конституционной ответственности.

Условием реализации карательной функции конституционной ответственности является признание конституционным (уставным) судом субъекта РФ закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта противоречащими конституции (уставу) субъекта РФ. Следовательно, решение конституционного (уставного) суда выступает не мерой, а условием реализации динамики карательной функции конституционной ответственности.

Одновременно с карательной функцией конституционной ответственности реализуется восстановительная функция. Именно ответственность восстанавливает правомерное состояние общественных отношений. Специфика восстановительной функции конституционной ответственности состоит в том, что она связана не с компенсацией материального или иного ущерба, а с устранением ненадлежащего поведения виновных субъектов права. Юридическим результатом рассматриваемой функции применительно к решениям конституционных (уставных) судов субъектов РФ относится восстановление нарушенных прав и обеспечение верховенства конституции (устава) субъекта Федерации.

С учетом сказанного конституционно-правовую ответственность можно определить как закрепленную конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего поведения этим нормам.

Основанием конституционно-правовой ответственности является наличие конституционного деликта - противоправного деяния субъекта конституционных правоотношений, связанного

с неисполнением решений Конституционного Суда РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ, приведшего к определенному общественно вредному результату, за которое предусматривается применение соответствующих санкций нормами конституционного права. Именно нормы конституционного права лежат в основе особенностей конституционного деликта и только при наличии состава конституционного деликта - объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны - виновное лицо может быть привлечено к конституционно-правовой ответственности14.

Объект конституционного деликта - это то, на что посягает субъект конституционно-правовой ответственности, совершая конституционный деликт, и чему причиняется или может быть причинен вред. В нашем случае - это решения и содержащиеся в них правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов РФ, имеющие юридическую силу правовых норм конституций и уставов субъектов РФ. Неисполнение этих решений может привести к нарушению основ конституционного строя России, принципов российского федерализма, прав и свобод человека и гражданина, единства правовой системы государства и т.п.

Объективная сторона конституционного деликта выражается в самом деянии и тех последствиях, которые причиняют вред объекту конституционного деликта. Именно объективная сторона конституционного деликта имеет определяющее значение для оценки действий (бездействий), в результате которых был причинен вред. В нашем случае это могут быть действия органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, должностных лиц, направленные на воспрепятствование исполнению решений конституционных и уставных судов, бездействие указанных органов и должностных лиц в от-

14 Здесь мы солидарны с точкой зрения С.И. Некрасова, согласно которой конституционный деликт есть правонарушение субъекта конституционных правоотношений, за который предусмотрена ответственность нормами конституционного, а не иных отраслей права. См.: Некрасов С.И. Конституционно-правовая ответственность субъектов внутрифедеративных отношений в Российской Федерации: специфика состава конституционного деликта, применяемых санкций, классификации // Государство и право. 2005. № 8. С. 98. 108

ношении решений конституционных (уставных) судов. И те, и другие формы деяния носят противоправный характер.

Субъектами конституционного деликта, связанного с неисполнением или ненадлежащим исполнением решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ, могут выступать законодательный (представительный) и исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, представительный и исполнительный орган местного самоуправления, юридические лица. Граждане в данном случае не могут быть субъектами конституционно-правовой ответственности, поскольку они не издают правовых актов, которые могут быть предметом рассмотрения органов конституционной юстиции.

Субъективная сторона конституционного деликта характеризуется виной, мотивом и целью совершения конституционного правонарушения. Только при наличии состава конституционного деликта может наступить конституционно-правовая ответственность, которая выражается в применении к виновному лицу конституционно-правовых санкций. Под ними в юридической науке понимаются предусмотренные федеральным законом меры государственного принуждения, влекущие наступление неблагоприятных последствий морального и материального характера для правонарушителя за совершение им конституционного деликта15.

Такими санкциями являются:

предупреждение, выносимое главе исполнительной власти (высшему должностному лицу), законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ либо главе муниципального образования, представительному органу местного самоуправления;

отзыв депутата законодательного (представительного) органа местного самоуправления;

увольнение в отставку главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ Президентом РФ либо

15 См.: Авдеенкова М. П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность // Государство и право. 2005. № 6. С. 85.

увольнение в отставку главы муниципального образования вследствие отрешения от должности главой исполнительной власти субъекта РФ;

роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ либо представительного органа муниципального образования, за исключением случая неутверждения законодательным органом субъекта РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ, предложенной Президентом РФ; отрешение от должности Президента РФ; досрочное прекращение полномочий председателя Центрального банка РФ, председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты.

Ранее, до упразднения института прямых выборов глав субъектов РФ, к конституционно-правовым санкциям относился отзыв высшего должностного лица субъекта РФ избирателями.

В настоящее время не может применяться такая конституционно-правовая санкция, как отзыв депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, поскольку на уровне субъекта РФ федеральным законодателем введена, наряду с мажоритарной, пропорциональная система выборов, что делает невозможным отзыв депутата, избранного на основе пропорциональной системы выборов.

Из перечисленных выше конституционно-правовых санкций, особое место занимает предупреждение. Следует согласиться с М.П. Авдеенковой в том, что предупреждение не носит ярко выраженного карательного характера и является профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей16.

Из вышесказанного следует, что в отношении исполнения решений конституционных (уставных) судов субъекты РФ несут конституционно-правовую ответственность, которая является разновидностью юридической ответственности и выполняет регулятивную, превентивную, карательную и воспитательную функции. Условием реализации карательной функции конститу-

16 См.: АвдеенковаМ.П. Указ. соч. С. 86. 110

ционной ответственности является признание конституционным (уставным) судом закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта противоречащими конституции (уставу) субъекта РФ. Следовательно, решение конституционного (уставного) суда выступает не мерой, а условием реализации карательной функции конституционной ответственности.

Конституционно-правовую ответственность можно определить как закрепленную конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего поведения этим нормам. В нашем случае роль конституционно-правовых норм выполняют решения конституционных и уставных судов субъектов РФ.

Конституционно-правовая ответственность может наступить только при наличии конституционного деликта и выражается в применении к виновному лицу конституционно-правовых санкций. Российское законодательство такие санкции содержит. Однако в нем отсуствует норма о том, что эти санкции могут быть применены и при неисполнении решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Следовательно, в Российской Федерации отсутствует цельный и непротиворечивый механизм ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений конституционных и уставных судов субъектов РФ.

А. С. Автономов* ЧАСТНОПРАВОВЫЕ НАЧАЛА В КОНСТИТУЦИИ

Обычно при рассмотрении конституции в центре внимания оказываются вопросы публичного права, что вполне закономерно. Действительно, именно публично-правовые вопросы занимают в конституции значительное место. И все же, как справедливо отмечал Б.Н. Топорнин, в Конституции РФ 1993 г. «основы экономической системы определяются как непосредственно, так и через права человека и гражданина», при этом «утверждение

* Главный редактор журнала «Государство и право», главный научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

права частной собственности в качестве конституционного принципа российского государства - самое кардинальное преобразование в сфере экономики»1. Именно закрепление на конституционном уровне данного права позволяет выстроить на этой основе все гражданско-правовое законодательство.

Если провести сравнительный анализ Гражданского кодекса (ГК) РСФСР 1964 г. и ныне действующего ГК РФ, то прежде всего обращает на себя внимание разница в правовом обеспечении собственности. Через весь прежний Кодекс «красной нитью» проходила идея приоритета в обеспечении социалистической собственности в формах государственной (общественной) и колхозно-коопративной собственности. А в ГК РФ, первая часть которого была принята в 1994 г., на первый план выходит частная собственность. И хотя оба кодекса по структуре во многом схожи, указанное различие делает их принципиально разными по содержанию. Такой коренной пересмотр гражданского законодательства стал возможным в результате внесения соответствующих изменений в Конституцию России 1978 г., а затем принятия Конституции РФ 1993 г.

Вместе с тем, как показала практика, закрепление частной собственности и в Конституции, и в ГК РФ не обеспечивает само по себе защиту частной собственности, во всяком случае -в должной мере. Так, широкую известность в 2006-2007 гг. приобрели, например, события в московском районе Бутово. В этом окраинном районе строительная компания и исполнительные органы власти Москвы пытались без справедливой компенсации и в принудительном порядке выселить владельцев индивидуальных домов для того, чтобы после сноса этих домов на их месте возвести многоэтажные многоквартирные здания. Обосновывалось данное действо решением суда, который в свою очередь при расчете причитающейся владельцам компенсации использовал так называемую методику остаточной стоимости: за основу была взята цена материалов и работ на момент постройки домов за вычетом амортизации (вычисленного в соответствии со специальным коэффициентом ежегодного износа материалов). Со-

1 Топорини Б.Н. Вступительная статья // Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 24. 112