Совет особого назначения

Совет особого назначения

Как создавался и чем стал за 30 лет новый российский «сенат»

30 лет назад, с 11 по 15 января 1994 года, в Москве в бывшем здании Госстроя прошло первое заседание Совета федерации (СФ) — верхней палаты Федерального собрания РФ, нового законодательного органа страны. Задуманный в ходе конституционной реформы 1993 года как аналог Сената США, он долгое время выступал «фильтром» для оппозиционно настроенной Думы, но после перехода нижней палаты под контроль президента быстро утратил эту роль. За последние 20 лет «палата регионов» отклонила всего 7 принятых законов из 9 тыс. «Ъ» разбирался, как изменилась субъектность СФ и какие «спящие нормы» российского «сената» еще ждут своего часа.

Заседание Совета федерации в 1990-х годах

Фото: Феклистов Юрий / Фотоархив журнала «Огонёк» / Коммерсантъ

История верхней палаты российского парламента, как это ни странно, неразрывно связана с институтом президентства. Формально она началась с III съезда народных депутатов СССР в марте 1990 года, когда вместе с новой должностью главы государства в союзной Конституции появились и два новых совещательных органа, призванных ее «обрамить»,— Совет федерации СССР и Президентский совет СССР. Первый СФ формировался по национальному признаку: в его состав входили «высшие государственные должностные лица» союзных республик. К полномочиям нового совещания относились вопросы соблюдения Союзного договора, национальной политики, межнациональных споров, а также общей координации.

В России на фоне борьбы председателя Верховного совета РСФСР Бориса Ельцина с союзным центром происходили схожие центробежные процессы, поэтому и появление собственного Совфеда не заставило себя ждать. 17 июля 1990 года постановлением президиума ВС РСФСР был учрежден новый орган, целью которого стала координация работы по заключению Федеративного договора, призванного остановить «парад суверенитетов». Также на совещание возлагалась «выработка общей позиции по отношению к Союзному договору» и разработка «основных принципов федеративного устройства» страны.

В российский СФ тоже входили региональные руководители: председатели верховных советов автономий и «представители» других административных единиц — краев, областей и городов республиканского подчинения, а чуть позже — председатели их советов. Впрочем, оба совещательных Совфеда, союзный и российский, значительного следа в истории оставить не успели: после августовского путча 1991 года они фактически перестали существовать. Но название прижилось.

Выборы в порядке исключения

Идея возобновления совещания, которое должно консолидировать усилия федеральных и региональных властей, была выдвинута Борисом Ельциным после подписания Федеративного договора в 1992-м, когда стало понятно, что процесс формирования «новых партнерских отношений» между центром и отдельными республиками, по выражению президента, «идет не гладко». От подписания документа отказались Татарстан — главный фрондер российского федерализма — и Чечено-Ингушетия, захваченная сепаратистами. «Сама жизнь подталкивала» к новому федеративному совещанию, говорил господин Ельцин.

Однако новый орган объединил только руководителей наиболее «суверенных» на тот момент образований и получил соответствующее название — Совет глав республик.

Именно их лидеры, желая «застолбить» за своими регионами как можно больше полномочий, после подписания Федеративного договора впервые предложили сохранить принцип национального представительства при формировании одной из палат будущего российского парламента — подобно тому, как формировался Совет национальностей (одна из двух равноправных палат ВС РСФСР). Причем сохранить они хотели и присущую ему диспропорцию представительства: чтобы половина депутатов избиралась в республиках и автономных округах, а вторая половина — во всех остальных регионах.

В апреле 1993 года господин Ельцин сообщил, что палаты парламента не будут равноправными. Верхнюю, наконец поименованную Совфедом (изначально в проекте она называлась Федеральным собранием), он предложил формировать из представителей всех субъектов — по одному от каждого. К августу концепция изменилась: на заседании Совета глав республик президент заявил, что в СФ будут входить по два представителя — от исполнительной и законодательной власти каждого субъекта. Более того, он сразу же учредил новый представительный орган, которому, по уверению одного из авторов реформы Сергея Шахрая, отводилась роль исключительно консультативно-совещательной структуры. Первое заседание совета прошло в Георгиевском зале Большого Кремлевского дворца 18 сентября — за три дня до публикации Указа №1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ».

Сформировать СФ, согласно указу, изначально предполагалось после выборов в Госдуму. Позже, в ноябре, Борис Ельцин внес в документ изменение, которое закрепляло выборность первых членов верхней палаты, и назначил выборы одновременно с думскими — на 12 декабря. А в переходные положения итогового варианта Конституции, которая в тот же день была принята на всенародном голосовании, президент собственноручно дописал: «Депутаты СФ первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе». «Совещательный» же Совфед после событий в Москве 3–4 октября более не собирался.

12 декабря 1993 года состоялись выборы в первую Государственную думу Российской Федерации, вместе с выборами в Совет Федерации и принятием проекта новой Конституции России, по которой и учреждалась Госдума

Фото: Владимир Вяткин / РИА НОВОСТИ

Президентская оговорка, кстати, предопределила качественный состав первого СФ. Благодаря пункту о совмещении полномочий в верхнюю палату смогла избраться большая часть тогдашнего губернаторского корпуса — пять президентов республик и главы 43 администраций краев и областей. Последних сам Борис Ельцин в тот момент и назначал. С этой точки зрения первый СФ соответствовал задумке президента о разделении сенаторов по принципу ветвей власти и весьма репрезентативно представлял «исполнительную половину». Обеспечить представительство второй в явочном порядке тогда было невозможно, поскольку сразу после роспуска Верховного совета аналогичная участь постигла местные советы, и законодательную ветвь в регионах еще только предстояло сформировать.

«Изначально вторая палата задумывалась как законодательный тормоз против популистских, антипрезидентских инициатив Госдумы,— говорит эксперт по региональной политике Виталий Иванов.— Сформированная наполовину из глав, она по определению должна была быть более консервативной. Но, во-первых, большинство председателей советов после октября были против Ельцина, да и большая часть советов была уже разогнана, их физически не было. И во-вторых, значительная часть глав была тогда назначена лично Ельциным. Получился бы парламент, половина которого назначена президентом. Не то чтобы это кого-то сильно смущало, но все равно аргумент против был. Поэтому сделали выборы, оставив лазейку — разрешили избираться главам.

Считалось, что у назначенцев Ельцина легитимности не хватает, но если они пройдут через выборы, хотя бы сенаторские, то легитимности это им добавит.

Плюс считалось, что на этих выборах у ельцинских сторонников будет фора, поэтому это такой легальный способ увеличить число пропрезидентских сил в парламенте».

Наконец, продолжает господин Иванов, есть теория, что таким образом губернаторов «мотивировали» обеспечить результат на голосовании по проекту Конституции: «Чтобы был стимул “рисовать”, грубо говоря, им разрешили и самим в этом празднике жизни поучаствовать. Не просто на дядю работаете, Ельцина, Гайдара, но еще на себя — вы же станете сенаторами».

Председатель от президента

Владимир Шумейко, один из близких сподвижников Бориса Ельцина, с третьей попытки голосования был избран первым председателем Совета федерации

Фото: Фотоархив журнала «Огонёк» / Коммерсантъ

Ключевым вопросом повестки открывшегося 11 января 1994 года первого заседания СФ стало избрание его председателя. Кандидатов отбирали путем тайного выдвижения, получилось 17 человек. Явным фаворитом выглядел член ельцинской команды, до недавнего времени первый зампред Совета министров РФ и министр печати, избранный от Калининградской области Владимир Шумейко, которого номинировали 78 сенаторов. Среди кандидатов также выделялись гендиректор красноярского химического комбината «Енисей» Петр Романов (выдвинут 13 сенаторами), бывший председатель Кемеровского облсовета Аман Тулеев (11), экс-глава Совета национальностей ВС РСФСР Рамазан Абдулатипов (10), бывший руководитель несостоявшейся «Уральской республики» Эдуард Россель и один из немногих избранных на тот момент глав региональных администраций орловский губернатор Егор Строев (по 8).

Следуя, по выражению губернатора Подмосковья Анатолия Тяжлова, «супердемократической форме» выдвижения, всем номинантам дали слово, и большинство из них взяли самоотвод, поддержав господина Шумейко. Не сделали этого только кандидаты Романов, Россель и выдвинутый шестью коллегами экс-министр промышленности Александр Титкин. Самого же господина Шумейко сенаторы завалили вопросами, в том числе о его «суперлояльности» президенту. «Я знаю, есть упреки в мой адрес: мол, Шумейко постоянно поддерживает президента Ельцина, он, так сказать, в рот ему смотрит и так далее,— отвечал кандидат в спикеры.— Не в этом дело: не в президенте, не в его личности, а в самом институте президентства как власти, которая находится еще в процессе становления».

По результатам голосования во второй тур вышли Владимир Шумейко (85 голосов) и Петр Романов (56), но избрать первого председателя с первой попытки не удалось: голоса распределились в соотношении 81 на 79. Следуя той же «супердемократической форме», члены СФ снова провели тайное выдвижение кандидатов (на этот раз их получилось 16) и уже без предварительных выступлений внесли в бюллетень фамилии сенаторов Шумейко, Романова, Росселя и неожиданно примкнувшего к ним президента Калмыкии Кирсана Илюмжинова. «В Госдуме представлены все партии и фракции. Получается, что она будет постоянно конфронтировать с исполнительной властью, а СФ якобы выступает буфером между Госдумой, президентом и так далее»,— воспользовался трибуной молодой «хан Кирсан», чтобы сразу опровергнуть такой подход: нет, Совфед должен стать «цементирующим фактором», провозгласил он.

Фотогалерея

1 / 5

К слову, внепартийность — важная характеристика СФ, которая пестовалась с первого дня его работы. Так, почти 84% сенаторов первого созыва «заявили себя пока беспартийными», сообщил глава Центризбиркома РФ Николай Рябов на первом заседании. Только КПРФ и избирательное объединение «Выбор России» «располагали» тогда 11 и 6 сенаторами соответственно, добавил он. Создание фракций в СФ не только не предполагалось, но и даже решительно отвергалось. «В палате нет ни политических партий, ни группировок, ни фракций. У нас не может быть фракций, просто не может быть, и каждое мнение должно уважаться»,— говорил в своей программной речи Владимир Шумейко.

С третьей попытки он наконец был избран председателем, получив 98 голосов. По той же схеме сенаторы определились с вице-спикерами, которыми стали Рамазан Абдулатипов и Валерьян Викторов. На все про все у них ушло пять дней. Кстати, это были первые и пока единственные выборы главы СФ на альтернативной основе.

Фильтр для Госдумы

Первые дни работы верхней палаты проходили в аврале: новоиспеченные сенаторы физически не успевали рассмотреть принятые Госдумой законы

Фото: Дьячков Василий / Фотоархив журнала «Огонёк» / Коммерсантъ

Стенограммы тех дней хорошо запечатлели атмосферу если не хаоса, то как минимум аврала, царившего на заседаниях палаты. Напомним, Конституция обязывает СФ рассматривать принятые Госдумой законы в течение 14 дней — в противном случае они автоматически считаются одобренными. Обязательными для рассмотрения являются вопросы федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты госграницы, а также войны и мира. Остальные документы СФ вправе направлять президенту без рассмотрения.

Порой сенаторы не успевали просто физически. Так, например, было с законом, вводящим в действие первую часть Гражданского кодекса — двухнедельный срок истек буквально за день до голосования. Однако Владимира Шумейко это не остановило: если ранее палата отклонила сам Кодекс, то проголосует и за отклонение закона, вводящего его в действие, настаивал спикер, хотя с точки зрения Конституции документ уже считался одобренным. «Да, нам этого срока не хватает, но это не значит, что СФ этот закон не рассматривает. Не дай Господь, чтобы такой “автоматизм” появился у нас в государстве»,— сетовал он.

По подсчетам «Ъ», за первый год работы СФ одобрил 59 и отклонил 24 поступивших из Госдумы закона.

Отметим, что в системе обеспечения законодательной деятельности (СОЗД) «Законотворчество», электронной базе данных Госдумы, фактически отсутствует информация о рассматривавшихся в тот период законопроектах, поэтому данные о решениях СФ «Ъ» пришлось восстанавливать по дневникам их заседаний. С 1995-го хронология приходит в норму, однако итоговые данные в СОЗД все равно сильно расходятся с теми, которые приводит сама же Госдума. Так, по данным ее сайта, депутаты первого созыва приняли 461 закон, а в СОЗД за 1994–1995 годы содержится информация лишь о 279 поступивших законопроектах. Интересно, что во второй половине своего срока первый созыв СФ стал регулярно прибегать к «пропуску хода» и направлять законы президенту без рассмотрения, а впоследствии не раз «самоустранялся» от принятия даже обязательных по Конституции решений, на что потом жаловался и сам Борис Ельцин.

«Первый созыв СФ работал с очень пестрой Госдумой. Она уже была оппозиционной президенту, но все-таки еще политически разношерстной, там было много фриков и очень много популизма. С сенаторами хотя бы можно было разговаривать,— отмечает политолог Владимир Слатинов.— Это были лоббисты, но не как сейчас — жестко встроенные в систему, а лоббисты “из 90-х”. Кремль мог договариваться с ними персонально. И договаривался, судя по объему отклоненных популистских законов».

Концептуальным к моменту завершения полномочий первого созыва СФ оставался вопрос о способе формирования следующего. Кремль, конечно, рассчитывал наконец укомплектовать его главами и спикерами. Но к концу 1995 года еще действовал введенный президентом в 1992-м «мораторий» на губернаторские выборы (хотя кое-где они в виде исключений и проходили), а на их проведении настаивала оппозиция. Поэтому законопроект «О порядке формирования СФ» в итоге стал компромиссным: в палату «по должности» вошли главы двух ветвей региональной власти, то есть губернаторы и спикеры заксобраний. А в другой статье проект предписывал провести выборы всех высших должностных лиц до конца 1996 года.

Правда, закон ждала трудная судьба: сначала его отклонил президент, а затем, после повторного рассмотрения Госдумой,— уже СФ. У его членов за два года успела сформироваться своя точка зрения на природу сенаторских полномочий. Например, профессор Ярославского госуниверситета Елена Мизулина настаивала, что Конституция оставляет этот вопрос на усмотрение законодателя, а тот волен наделить региональные власти правом решать его самостоятельно. То есть в зависимости от региона членов СФ можно избирать как на прямых выборах, так и через парламент или коллегию выборщиков либо же делегировать их по должности, рассуждала госпожа Мизулина. В свою очередь, представлявший Москву писатель Юрий Черниченко говорил, что путем «назначенчества» произойдет «“убиение” верхней палаты»:

«Губернатору очень далеко до сенатора Российской империи. Это высокое и ответственное звание. Хотите погубить демократию — “перережьте” нынешний сенат».

Впрочем, победил все равно компромиссный вариант: Дума вновь проголосовала за «должностной» принцип, после чего повторного рассмотрения в верхней палате уже не требовалось. 23 января 1996 года СФ, наконец-то ставший «палатой регионов» в первоначальном ельцинском смысле, начал работу в новом составе, а «счетчик» его заседаний обнулился.

Палата «тяжеловесов»

С этого момента СФ вступил в период своего, пожалуй, наивысшего могущества. Один за другим губернаторы, избиравшиеся на прямых и преимущественно конкурентных выборах, пополняли ряды сенаторов и получали федеральную трибуну. Это была сильная политическая позиция, которая делала сильным сам Совфед. Ну а лидером обновленной палаты стал один из главных «тяжеловесов» ельцинской эпохи, бывший член политбюро ЦК КПСС Егор Строев.

«Строев был фигурой, которая в равной степени устраивала и президента, и оппозиционную Госдуму,— говорит Виталий Иванов.— Длительное время он был “беспартийным членом” КПРФ, у них были очень хорошие отношения, но в то же время Строев был понятен администрации президента, понятен Виктору Черномырдину (председатель правительства РФ в 1992–1998 годах.— “Ъ”). Посади Ельцин туда какого-то абсолютно своего человека, был ли бы он достаточно консолидирующей фигурой? Смог ли бы общаться с думской оппозицией? Пользовался ли бы авторитетом среди сенаторов?»

Егор Строев сменил Владимира Шумейко в январе 1996 года на посту председателя Совета федерации

Фото: Фотоархив журнала «Огонёк» / Коммерсантъ

На этот раз кандидаты в спикеры выдвигались «с голоса», и большинство сенаторов предлагали господина Строева: за «выдержку, опыт и жизненную позицию» (глава администрации Смоленской области Анатолий Глушенков), за «спокойствие и выдержанность» (президент Кабардино-Балкарии Валерий Коков), за «уверенность и умение убедить людей» (спикер Заксобрания Ивановской области Владислав Тихомиров), за «молодость» (глава Карачаево-Черкесии Владимир Хубиев). Наконец, просто за то, что его «хорошо все знают» (мэр Москвы Юрий Лужков).

«Уважаемые коллеги! Надеюсь, мы отдаем себе отчет в том, что выбираем не Политбюро ЦК КПСС, а председателя Совета федерации»,— не выдержал мэр Санкт-Петербурга Анатолий Собчак и предложил кандидатуру президента Чувашии Николая Федорова. «Не все в “старом” времени было плохо»,— парировал господин Тихомиров. И если бы все так сочетали «прошлое с настоящим», как это делает Егор Строев, то «все было бы прекрасно», добавил глава администрации Архангельской области Павел Балакшин. «Я горжусь своим прошлым. Горжусь также и своим настоящим, и своим будущим. У меня есть прошлое, есть и настоящее. Анатолий Александрович, плохо, когда у отдельных людей ни прошлого нет, ни настоящего не имеется»,— ответил, наконец, мэру Собчаку и сам Егор Строев.

Среди номинантов также оказался Эдуард Россель, но он на этот раз сразу взял самоотвод (как и чувашский президент). В результате голосование оказалось безальтернативным: 147 его участников поддержали Егора Строева, 19 выступили против, один бюллетень был испорчен.

«СФ уже прошел за два года этап становления, теперь мы начинаем работать»,— подытожил новоиспеченный спикер.

«Роль второго созыва СФ сложилась из нескольких факторов. Президентская власть, которая уже в конце 1993-го закладывалась как суперпрезидентская, была слаба в ресурсном и политическом отношении. Слабым было и правительство, потому что оно было ельцинским,— говорит Владимир Слатинов.— С другой стороны, была оппозиционная Госдума, в которой со второго созыва оформилось четкое левое большинство. Она была внятно коммунистической и крайне оппозиционной Ельцину, что опять-таки ослабляло президента. И третий фактор — это нарастающая выборность губернаторов. К 1997 году это в подавляющем большинстве избранные населением “политические тяжеловесы” с высокой легитимностью. И благодаря Совету федерации они приобрели федеральный вес».

Егору Строеву надо отдать должное — это государственник, который на самом деле искренне не хотел дезинтеграции России, продолжает господин Слатинов: «Он играл роль посредника между президентом и Госдумой, пытаясь смягчать ситуацию. В той ситуации СФ не был так неконструктивен, как принято считать, а скорее, наоборот». Региональным «баронам», которые в большинстве были левыми — из вчерашней КПСС (а это как раз время «красного пояса», напоминает эксперт), как это ни парадоксально, удавалось «сглаживать углы»: «Кроме ситуации 1999-го, когда президентская власть находилась уже, мягко говоря, в специфическом состоянии». Напомним, в сентябре того года в интервью The New York Times Егор Строев заявил, что, «если бы Ельцин ушел сегодня, это было бы лучше для народа».

Второй созыв СФ, завершением которого принято считать момент полного замещения губернаторов на их назначенцев (конец 2001 года), отклонял каждый пятый закон (от 25% в 1996-м до 9% в 2001-м, в среднем — 18%), а каждый десятый направлял президенту без рассмотрения (от 14% до 9% соответственно, в среднем — 12%). Созданием согласительных комиссий верхняя палата практически не занималась.

В тот момент СФ выполнял свою исконную роль «фильтра» для Госдумы, но делал это благодаря торгу с Кремлем, указывает Владимир Слатинов: «Что, конечно, Кремлю не нравилось. Да и кому может нравиться зависимость от губернаторов. Собственно, первым делом ее Кремль потом и убрал — с приходом популярного президента».

Делегирование полномочных

Избранный в 2000 году президентом Владимир Путин провел ряд реформ, направленных на усиление федеральной власти, одна из которых заключалась в изменении принципа формирования СФ. Согласно принятому в августе 2000-го закону, на смену постепенно выбывающим из состава губернаторам и спикерам пришли лица, делегируемые в палату главами регионов и заксобраниями. В первом случае сенатор назначается указом высшего должностного лица, во втором — путем голосования депутатов. Порядок и условия, которые должны при этом выполняться («ценз оседлости», наличие депутатского мандата и проч.), впоследствии неоднократно менялись, но базовый принцип пока остается неизменным: сенаторы — это «делегаты» от исполнительной и законодательной ветвей власти.

Президент Владимир Путин жмет руку председателю Совета Федерации Сергею Миронову на заседании палаты в декабре 2001 года. На этом заседании Егор Строев (слева на фото) был избран почетным председателем СФ

Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ

С того момента фильтрующая функция СФ начала заметно угасать. В 2002–2003 годах палата отклоняла только 1,2–1,5% принятых Госдумой законов, а с 2004-го их доля уже ни разу не поднималась выше 0,4%. Этому, конечно же, способствовало не только более лояльное представительство в верхней палате, но и переход Думы под контроль президентского большинства. Откровенно оппозиционных или популистских законов, которые ранее «отсеивались» Совфедом, нижняя палата с тех пор не принимает. Ну и немаловажным фактором стала отмена прямых губернаторских выборов в 2005 году, вследствие чего сенаторы, по оценке экспертов, стали испытывать «недостаток легитимности».

«Когда начался процесс ослабления региональных элит, их стали заменять уже “назначенцами назначенцев”. Палата регионов уже не могла быть палатой регионов, потому что если главы регионов не избираются, а назначаются, а потом назначают кого-то другого, то это получается Госсовет,— говорит политолог Александр Кынев.—

В результате у нас получилось в эти годы два Госсовета: один, СФ, формируется по сложной процедуре косвенного делегирования теми, кто сам тоже назначен, а в другой входят сами назначающие».

Фигурой, которая олицетворяет этап этого перехода, стал соратник Владимира Путина, бывший вице-спикер Заксобрания Санкт-Петербурга Сергей Миронов. На заседании 21 октября 2001 года Егор Строев под бурные аплодисменты предложил избрать молодого и еще не самого известного сенатора спикером на безальтернативной основе. «За» проголосовали 152 человека, двое были против, еще четверо воздержались. Для господина Миронова этот пост, несомненно, стал трамплином, давшим старт его до сих пор не угасающей политической карьере.

Однако новый способ формирования СФ постепенно стал давать побочный эффект: сенаторство, по сути, превратилось в синекуру для многих губернаторов, которые как раз начали массово выходить на «почетную пенсию». Эта тенденция остается актуальной и по сей день. И если сначала ее пытались искоренить, вводя дополнительные требования вроде обязательного наличия депутатского мандата (из-за чего, например, экс-главе Санкт-Петербурга и будущему спикеру СФ Валентине Матвиенко в 2011 году пришлось сначала избраться муниципальным депутатом округа Красненькая речка), то в 2020 году экс-губернаторы были прямо указаны в законе как лица, имеющие право занимать сенаторский пост без проволочек.

Одним из последствий такого подхода можно считать тот факт, что 76 из 176 действующих сенаторов уже разменяли седьмой десяток.

«Для СФ мироновского периода была острой проблема крайней слабости представителей,— говорит политолог Ростислав Туровский.— Она породила многочисленные реформы, предпринимались попытки более плотным образом количественно привязать сенаторов к регионам, которые они представляют. На последнем этапе, который уже связан с Матвиенко, с введением последнего ценза оседлости, действующего на текущий момент, это стало лучше получаться. Что при этом не исключает огромного количества “варягов” в регионах. И Кремль сам не скрывает, что частично этих “варягов” он же и продвигает».

Вместе с тем в Конституции и законе о формировании СФ остается «спящая норма», согласно которой до 30 сенаторов назначаются президентом в качестве «представителей РФ», а семеро из них могут быть назначены пожизненно. Кроме того, сам президент, прекративший полномочия в силу истечения срока или досрочной отставки, по его желанию тоже становится пожизненным сенатором. «Это очень важная норма, которая продлевает схему участия федерального центра в процессе формирования СФ. Но пока что она намечена на перспективу»,— поясняет Ростислав Туровский. «Почему 80–90-летние товарищи, не имеющие отношения к регионам, сидят в СФ по губернаторской, а не президентской квоте — это большой вопрос»,— добавляет Владимир Слатинов.

Единство вместо противоположностей

Что же касается «выхолащивания» законодательной функции СФ, то в самой палате ее объясняют «установкой на отработку законов вместе с Думой с первого чтения». «Раньше Дума жила своей жизнью, а Совфед своей, поэтому было много отклонений,— говорит глава комитета СФ по конституционному законодательству и госстроительству Андрей Клишас.— Сейчас сенаторы работают с поправками, и мы получаем закон, который уже доработан с учетом позиций профильных комитетов Совфеда».

Период, когда руководителем палаты стала Валентина Матвиенко — тоже представитель Санкт-Петербурга и близкий соратник Владимира Путина,— характеризует действительно гораздо более плотная совместная работа двух палат, согласен Ростислав Туровский: «Миронов пытался контролировать СФ в своих интересах. Ему удалось создать свою клиентеллу среди глав комитетов, которую Матвиенко как раз порушила. С ее приходом было произведено укрупнение, своеобразная зачистка.

Миронов фрондировал по отношению к единороссовской Госдуме, этот фактор усиливался тем, что он представлял “Справедливую Россию”. А с приходом Матвиенко началось сближение, активные переходы депутатов в сенаторы и обратно».

Своеобразным символом это «двуединства» Федерального собрания, продолжает господин Туровский, в последние годы выступают главы двух конституционных комитетов — Андрей Клишас и Павел Крашенинников, которые принимали непосредственное участие в подготовке конституционных поправок 2020 года и последующем претворении их в жизнь. Все ключевые документы «прорабы Конституции» фактически вносили вместе. «Теперь палаты работают в унисон, это очевидно на этапе подготовки законопроектов, и в этом смысле СФ, конечно, теряет свою идентичность»,— полагает эксперт.

Павел Крашенинников (слева) и Андрей Клишас совместно работают над всеми ключевыми законопроектами

Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ

По мнению Александра Кынева, роль верхней палаты в российской политике еще может измениться: «Политическая картина нестатична, и роль институтов меняется. Если будет политическая конкуренция в стране, то, я думаю, палата оживет. Потому что разный принцип формирования при наличии конкуренции рано или поздно должен сказываться и на политической роли».

Теоретически «перемена участи» СФ возможна, согласен Владимир Слатинов. Наиболее реалистичным источником таких изменений, на его взгляд, может стать трансформация губернаторских выборов с «референдумных» сценариев, когда исход фактически предрешен, в сторону более конкурентных кампаний. Тогда несколько оппозиционных глав регионов могут делегировать в верхнюю палату политически активных сенаторов, полагает эксперт. Как это было, например, с собиравшим протестные митинги коммунистом Вячеславом Мархаевым, которого направил в СФ победивший в 2015 году на выборах иркутского губернатора однопартиец Сергей Левченко. Сейчас, кстати, оба они — депутаты Госдумы.

«Что касается представителей законодательной половины, то до тех пор, пока действуют нынешние расклады в заксобраниях, то есть пока доминирует “Единая Россия”, это будут сенаторы от единороссовского большинства. Но если ситуация изменится, тут же изменится и расклад. И, может, еще понадобятся те самые 30 человек по президентской квоте»,— иронизирует господин Слатинов.