Казахстанское и международное право в борьбе с терроризмом

И

Сарсембаев Марат Алдангорович,

главный научный сотрудник отдела международного законодательства и сравнительного правоведения Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор

КАЗАХСТАНСКОЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО В БОРБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ

До сравнительно недавнего времени терроризм гражданам Казахстана казался больше виртуальной, чем реальной опасностью. К сожалению, эта беда пришла на территорию и нашей страны. Это явление шло к нам как-то незаметно, исподволь, в каком-то смысле поэтапно. Нам эти факты казались случайностями, не имеющими прямого отношения к терроризму. Но последние события, акции показали, что терроризм реально проявил себя. в свете этого имевшие место до этих событий факты уже не кажутся разрозненными, случайными.

Период примерно 2000-2005 годов характеризуется вовлечением ряда казахстанских граждан для участия в террористической деятельности в зарубежных государствах (Узбекистан, Афганистан, Россия).

Период с 2005 по 2010 годы можно охарактеризовать как период резкого увеличения числа участия граждан Казахстана в совершении террористических актов в других странах (Кыргызстан, таджикистан, Дагестан - Россия), совершения актов терроризма на территории Казахстана (в актобе, астане и шубарши), как период активизации иностранных сайтов, пропагандирующих и оправдывающих терроризм и экстремизм. На 2011 год пришлись серьезные террористические акции в таразе.

Что нужно делать, чтобы эффективно противостоять терроризму?

К неотложным мерам можно отнести: повышение квалификации казахстанских силовых структур всех подразделений по вопросам упреждения террористических угроз и обезвреживания лиц, совершивших акты терроризма; отработка мероприятий по надлежащей защите гражданского населения при совершении террористических актов, обеспечение надлежащей охраны таких стратегических объектов как: школы, нефтепроводы, газопроводы, предприятия водоснабжения и теплоснабжения и другие объекты, более скрупулезное

отслеживание сайтов по пропаганде терроризма и экстремизма и закрытие их.

К долговременным мерам пресечения террористических угроз следует отнести: исследование проблем бедности городского и сельского населения в отдельности и принятие мер по повышению уровня благосостояния этой части населения страны, по оказанию помощи безработным в трудоустройстве и достижении ими социального успеха; принятие мер по устранению значительного дисбаланса между богатыми и бедными (внедрение системы благотворительности, меценатства, введение дифференцированных ставок налогов, инициирование внедрения в уголовное законодательство всех стран, в том числе Казахстана, статьи 20 Конвенции ООН против коррупции «Незаконное обогащение», обеспечение экстрадиции беглых банкиров и других финансовых преступников с возвратом уведенных из страны капиталов, инициирование и участие страны в международных мероприятиях по закрытию оффшорных зон); обучение в средних и высших учебных заведениях знаниям и навыкам поведения при совершении террористических акций в целях обеспечения выживания; совершенствование норм международно-правовых документов и казахстанских законов и иных нормативных актов по вопросам предупреждения и борьбы с терроризмом.

Приведенное в этом ряду совершенствование норм международно-правовых документов и казахстанских законов и иных нормативных актов как средство предупреждения и борьбы с терроризмом станет предметом нашего пристального рассмотрения и анализа.

За период независимого развития в Казахстане было принято примерно 2 тысячи 250 законов разного направления, из которых борьбе с преступностью были посвящены более 100 кодексов и законов. в их числе находятся 6 казахстанских кодексов и законов по борьбе с терроризмом. Одним из них является Уголовный кодекс Республики

Казахстан от 16 июля 1997 года, который содержит в себе 6 статей, имеющих прямую антитеррористическую направленность: статья 233 «терроризм», статья 233-1 «Пропаганда терроризма или публичные призывы к совершению акта терроризма», статья 233-2 «Создание, руководство террористической группой и участие в ее деятельности», статья 233-3 «Финансирование экстремизма или террористической деятельности», статья 234 «Захват заложника», статья 242 «Заведомо ложное сообщение об акте терроризма». Нужно иметь в виду, что террористическими признаются преступления, которые предусмотрены статьями 162163, 166-1, 167, 171, 238-239 данного Уголовного кодекса. На мой взгляд, Уголовный кодекс страны можно дополнить отдельными статьями под соответствующими условными номерами, такими, как: статья 233-а «Бомбовый терроризм» (в стране уже есть примеры совершения этого вида терроризма в Актобе, Атырау), статья 233-б «технологический (ядерный) терроризм» (в стране есть объекты мирного использования ядерной энергии, захват которых может быть использован для приготовления портативного ядерного оружия), статья 234-1 «Организация, подстрекательство, исполнение актов террористической деятельности» (в организаторах и подстрекателях могут оказаться государства, общественные движения, террористические объединения, заинтересованные юридические лица, физические лица, которые на месте совершения террористических актов, естественно, будут отсутствовать, но ответственность за такие действия, безусловно, должна присутствовать). Санкции у предлагаемых статей должны быть более жесткими. включение в Кодекс статей о бомбовом и ядерном терроризме позволило бы продемонстрировать перед мировым сообществом субъектов международного права нашу решимость бороться с терроризмом не только внутриказахстанскими методами, но и международно-правовыми средствами.

Другим особо значимым актом в правовой системе Казахстана в деле борьбы с терроризмом является Закон Республики Казахстан от 13 июля 1999 года «О противодействии терроризму», который состоит из 24-х статей. Структура и тональность формулировок данного Закона проникнуты духом силового противостояния терроризму, террористам. Никто не спорит с тем, силовой подход в борьбе с терроризмом является важной составляющей. важной, но не единственной. Порой другие методы должны быть более предпочтительны. в процессе противостояния террористической акции важнее не убить террористов, а спасти заложников, спасти людей, которые оказались или могут оказаться в зоне досягаемости террористов. Поэтому в статье 12 Закона функции и полномочия перего-

ворщика с террористом (террористами) должны быть существенно расширены. Искусству переговорщика нужно обучать в течение целого ряда лет, терпеливо, последовательно, систематически в специализированных высших учебных заведениях страны.

Еще одним важным законодательным актом в этой сфере стал Закон Республики Казахстан от 28 августа 2009 года «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма». 3 казахстанских закона, принятые в 2002-2005 годах, исполнили роль законов, внесших соответствующие изменения и дополнения в законодательные акты Республики Казахстан по вопросам борьбы с терроризмом. Кроме того, за последние 20 лет было принято не менее 13 подзаконных актов, способствовавших и содействующих борьбе с явлением терроризма.

По разным аспектам борьбы с преступностью Казахстаном были подписаны и ратифицированы 75 универсальных многосторонних и двусторонних договоров, из которых 30 прямо и непосредственно посвящены борьбе с терроризмом. Примерами таких международных договоров Казахстана являются: международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма, ратифицированная Законом Республики Казахстан от 14 мая 2008 года, международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (присоединение к Конвенции на основании Закона Республики Казахстан от 2 октября 2002 года), международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Казахстан присоединился к нему 4 июля 2002 года), региональный Договор между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой таджикистан и Республикой Узбекистан о совместных действиях по борьбе с терроризмом, политическим и религиозным экстремизмом, транснациональной организованной преступностью и иными угрозами стабильности и безопасности сторон, ратифицированный Законом Республики Казахстан от 9 ноября 2000 года, ратифицированная Казахстаном 18 апреля 2002 года шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, двустороннее Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Иорданского Хаши-митского Королевства о сотрудничестве в области борьбы с терроризмом, организованной преступностью, незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и иными видами преступлений (утверждено Постановлением Правительства Республики Казахстан от 6 сентября 2010 года).

Хотелось бы отметить одну особенность региональных и двусторонних договоров Казахстана, подписанных в связи с необходимостью борьбы с

различными проявлениями терроризма. многие из них объединены с вопросами борьбы с организованной преступностью, с наркоманией. По мнению автора этих строк, при разработке текстов данных международных договоров Казахстана эти вопросы следовало бы разъединить. Надо исходить из того, что терроризм — не просто преступное деяние, это чаще всего, преступно-политическое деяние. Если другие виды преступлений преследуют, как правило, коммерческие цели, цели заурядного обогащения за счет тех или иных групп людей, то терроризм, как правило, преследует политические цели, цели дестабилизации государственного строя, социально-экономической системы той или иной страны, цели запугивания масс населения. Именно поэтому есть смысл отделить понятие терроризма от других обычных транснациональных преступлений и хотя бы в последующем надо заключать договоры и соглашения с другими государствами по вопросу о терроризме отдельно, обособленно от других преступлений.

Проведем сравнительно-правовой анализ норм Закона Республики Казахстан «О противодействии терроризму» и основной международной Конвенции о бомбовом терроризме. Для начала следует подчеркнуть, что оба документа не совсем совершенны, но положительные аспекты одного документа могли бы улучшить содержание норм другого документа и наоборот. в частности, если статья 2 Конвенции предусматривает анализ состава преступления по терроризму, то казахстанский закон проходит мимо вопросов состава преступления, к которому относится и терроризм. Статья 4 Конвенции предусматривает меры уголовного наказания за совершение терроризма, а в казахстанском законе такой нормы нет, но следует подчеркнуть, что уголовные санкции за совершение разных форм терроризма предусмотрены Уголовным кодексом республики. Согласно статье 8, террорист, совершивший преступление в одной стране и скрывающийся в другой, подлежит выдаче. такого требования нет в казахстанском законе о противодействии терроризму, но о выдаче есть соответствующие статьи 50, 109, 153 в Уголовно-процессуальном кодексе Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года. Хотя вопросы экстрадиции в данном Кодексе можно было бы сконцентрировать в пределах 1-2-х статей или 1 (одного) раздела. в статье 11 Конвенции специально подчеркивается, что террорист должен быть выдан соответствующему государству: просьба о выдаче террориста «не может быть отклонена лишь на том основании, что она касается политического преступления или преступления, связанного с политическим преступлением, или преступления, вызванного политическими мотивами». Именно такое положение, по моему мнению, надо бы включить в казахстанский закон

о противодействии терроризму. И это очень важно, поскольку в Уголовно-процессуальном кодексе речь идет о выдаче лиц, совершивших любые преступления, в том числе террористические акты, и в кодексе ничего не говорится о политических мотивах. Хочется особо подчеркнуть, что и в отношении человека, подозреваемого или обвиняемого в совершении террористических акций, должны неукоснительно соблюдаться нормы о правах и свободах человека. такой статьи в казахстанском законе нет. Но я думаю, что такая норма, такая статья в казахстанском законе о противодействии терроризму должна быть.

Интересным представляется содержание статьи 5 Конвенции, которая говорит о том, что «каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут оказаться необходимыми, в том числе в соответствующих случаях в области внутреннего законодательства, для обеспечения того, чтобы преступные деяния, подпадающие под действие настоящей Конвенции, в частности, направленные или рассчитанные на создание обстановки террора среди населения, группы лиц или конкретных лиц, ни при каких обстоятельствах не подлежали оправданию по каким-либо соображениям политического, философского, экономического, расового, этнического, религиозного или иного аналогичного характера и влекли наказание сообразно степени их тяжести». К сожалению, нормы с таким содержанием нет ни в законе о противодействии коррупции, ни в Уголовном кодексе республики. Думается такое положение надо исправлять, тем более, страна является участником анализируемой международной Конвенции, и уже в силу этого она просто обязана во исполнение ее положений такую норму включить в свое законодательство.

Статья 15 Конвенции и статья 6 казахстанского закона по своему содержанию аналогичны, поскольку обе статьи говорят о межгосударственном сотрудничестве в борьбе с терроризмом. Формы такого сотрудничества в нем указаны разные. так, в статье 15 Конвенции говорится о том, что «государства-участники сотрудничают в предотвращении преступлений» путем «принятия всех возможных мер, включая, при необходимости, законодательные меры по предотвращению подготовки в пределах их соответствующих территорий к совершению этих преступлений», «обмена точной и проверенной информацией в соответствии со своим законодательством» «в целях предотвращения преступлений» террористического характера, а также осуществления «исследований и разработок в отношении методов обнаружения взрывчатых и других опасных веществ, которые могут вызвать смерть или увечья». Ни одна из этих форм межгосударственного сотрудничества не фигурирует в статье 6 казахстанского закона. в этой статье закона

говорится о 2-х других формах межгосударственного сотрудничества. В частности, в ней сказано, что «государственные органы Республики Казахстан» «сотрудничают в сфере противодействия терроризму с органами иностранных государств», «проводят оперативно-розыскные мероприятия на территории Республики Казахстан или иностранных государств». Далее в этой же статье утверждается, что «Республика Казахстан преследует на своей территории по запросу компетентных органов других государств лиц, причастных к террористической деятельности». Как видим, статья 6 закона говорит о сотрудничестве государств по уже свершившимся актам терроризма, в то время как статья 15 Конвенции говорит о профилактике терроризма. мне представляется, что в этом вопросе Конвенция занимает более правильную позицию. Именно поэтому я и рекомендую включить нормы о формах профилактики террористических акций в порядке дополнения в текст статьи 6 казахстанского закона о противодействии терроризму. Казахстанский законодатель мог бы обратить внимание на статью 10 Конвенции, в которой сказано, что «государства-участники оказывают друг другу помощь в связи с расследованиями, уголовным преследованием или процедурами выдачи» с тем, чтобы и эти нормы сделать достоянием казахстанского закона о противодействии коррупции.

вместе с тем, разработчики текста международной конвенции о бомбовом терроризме в целях совершенствования текста Конвенции могли бы учесть следующее. Было бы желательно в рамках данной Конвенции объединить усилия государств-участников по созданию учебных курсов, курсов повышения квалификации всех сотрудников, которые так или иначе имеют отношение к борьбе с терроризмом, курсов по обучению искусства переговоров с террористами при специализированных учебных заведениях государств и сформулировать это в отдельной статье. Конвенция выиграла бы, если она вобрала бы в себя статьи о сотрудничестве государств и международных правоохранительных учреждений не только в сфере профилактики актов терроризма, но и в сфере выявления и пресечения актов терроризма. Кстати, именно такое сходное положение содержится в статье 6 (пункт 6) шанхайской Конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года: «компетентные органы Сторон» «осуществляют сотрудничество и оказывают друг другу содействие путем» «принятия мер по предупреждению, выявлению, пресечению, запрещению и прекращению деятельности по подготовке лиц к совершению деяний» терроризма. Конвенция могла бы внести свой вклад в дело обмена правоохранительными органами государств организационным, техническим опытом борьбы с бомбовым террориз-

мом, опытом противодействия финансирования деятельности террористов по изготовлению бомб, ракет, иных насильственных орудий терроризма. При совершении международной группой или организацией террористов, состоящих из граждан разных государств, террористических акций встает вопрос о возмещении вреда здоровью граждан, имущественного ущерба и обеспечения социальной реабилитации лиц, потерпевших от актов терроризма на территории конкретного государства. в подобных случаях правоохранительные органы разных государств эти проблемы должны решать вместе. И решать их можно тогда, когда такое межгосударственное сотрудничество становится нормой в соответствующей статье рассматриваемой Конвенции.

Конвенцию можно усилить за счет участия международных правоохранительных органов (Интерпол, Европол, например), которые могли бы наряду с государствами стать подписантами данной Конвенции, а в ней самой было бы неплохо прописать формы взаимного сотрудничества правоохранительных органов государств и упомянутых международных органов по борьбе с преступностью в деле совместного противодействия международному бомбовому, технологическому и другим видам терроризма.

Безусловным достоинством регионального Договора о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 года (Казахстан ратифицировал данный Договор 23 октября 2000 года) является то, что он ввел в международно-правовой оборот понятие «технологического терроризма», под которым он понимает использование или угрозу использования «ядерного, радиологического, химического или бактериологического (биологического) оружия или его компонентов, патогенных микроорганизмов, радиоактивных и других вредных для здоровья людей веществ, включая захват, выведение из строя и разрушение ядерных, химических и иных объектов повышенной технологической и экологической опасности, систем жизнеобеспечения городов и иных населенных пунктов, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения, оказание воздействия на принятие решений органами власти, для достижения политических, корыстных или любых иных целей, а также попытка совершения одного из перечисленных преступлений в тех же целях, осуществление руководства, финансирование или участие в качестве подстрекателя, сообщника или пособника лица, которое совершает или пытается совершить такое преступление...». К данному понятию примыкает другой термин «объекты повышенной технологической и экологической

опасности», определение о котором дано в статье 1 анализируемого Договора, где также приведено определение понятия «технологический терроризм». Исходя из содержания этих понятий, статья 5 Договора обязывает компетентные органы Сторон осуществлять сотрудничество и оказывать друг другу содействие путем «совместного, по согласованию Сторон, финансирования и проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по разработке систем и средств физической защиты объектов повышенной технологической и экологической опасности». Подобного рода положения, связанные с технологическим терроризмом, отсутствуют во всех многосторонних международных конвенциях универсального характера, региональных соглашениях (в частности, в шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом), призванных юридически обеспечивать борьбу с терроризмом, а также в казахстанских нормативных правовых актах, в том числе в законе о противодействии терроризму. По моему убеждению, идеи положений по вопросам технологического терроризма могли бы занять свое логическое место в международных многосторонних и региональных конвенциях антитеррористического характера и в казахстанском законе о противодействии терроризму.

Другим, не менее убедительным достоинством Договора о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом на фоне международных многосторонних конвенций аналогичного содержания является наличие в статье 1 данного Договора понятия «специальные антитеррористические формирования», его определения, наличие в статье 5 норм о сотрудничестве государств-участников в виде «направления по согласованию между заинтересованными Сторонами специальных антитеррористических формирований для оказания практической помощи в пресечении актов терроризма и в борьбе с их последствиями». Поскольку подобных норм нет в универсальных международных конвенциях, а также в казахстанских законах, видится целесообразным введение их в тексты данных документов.

Следует подчеркнуть: несмотря на то, что Договор СНГ представляет собой региональный документ общего содержания, тем не менее, в нем посредством статьи 11 предельно четко и логично сформулированы нормы об обмене компетентными органами Сторон информацией о «а) распространяемых на территориях своих государств материалах, содержащих сведения о террористических угрозах, о готовящихся и совершенных террористических актах, выявленных намерени-

ях отдельных лиц, групп лиц или организаций совершить акты терроризма; б) готовящихся актах терроризма, направленных против руководителей государств, лиц, находящихся под международной защитой, сотрудников дипломатических представительств, консульских учреждений и международных организаций Сторон, участников государственных визитов, международных и национальных политических, спортивных и других мероприятий; в) фактах незаконного оборота ядерных материалов, химического, бактериологического (биологического) оружия и его компонентов, высокотоксичных химических веществ, патогенных микроорганизмов; г) террористических организациях, группах и отдельных лицах, представляющих угрозу безопасности их государств, установлении контактов, установлении контактов между террористическими организациями, группами или отдельными лицами; д) незаконных вооруженных формированиях, использующих методы террористической деятельности, их структуре, членах, целях и задачах; е) выявленных методах, приемах и средствах террористической деятельности»; «з) практике законодательного и иного нормативного регулирования вопросов, связанных с предметом настоящего Договора; и) выявленных и предполагаемых каналах финансирования и нелегальной доставки на территории их государств оружия и иных средств совершения террористических актов; к) террористических посягательствах, направленных на нарушение суверенитета и территориальной целостности сторон».

Нельзя не отметить широту охвата в данной статье практически всех сторон террористической деятельности и действий, направленных на ее нейтрализацию. Каждый из 10 приведенных в статье 11 Договора СНГ о борьбе с терроризмом пунктов, имеющий информационное содержание, можно преобразовать в соответствующие статьи, имеющие характер взаимной помощи и сотрудничества государств-участников данного международно-правового акта, усилив тем самым направления главных ударов по терроризму. Казалось бы, воинственно сформулированная международная многосторонняя Конвенция о бомбовом терроризме должна была содержать такие положения. Но я вынужден констатировать, что ничего похожего в данной Конвенции нет. Я бы настоятельно рекомендовал разработчикам текста Конвенции о бомбовом терроризме присмотреться к мыслям и идеям, заложенным в статье 11 регионального договора СНГ о борьбе с терроризмом, на предмет их возможной рецепции (юридического заимствования). Было бы также неплохо этими же идеями подпитать и казахстанский закон о противодействии терроризму.

Список литературы

1. Ляхов Е.Г. Терроризм и международные отношения. - Москва (Российская Федерация). - 1991.

2. Шесть человек задержаны по подозрению в причастности к терактам в Таразе. - В газете: Человек и закон. - Астана (Казахстан). - 2011. - № 25. - 1 декабря. - Стр. 1.

3. 28 января — теракт в Домодедово. - В газете: Совершенно секретно. Москва (Российская Федерация). - 2011. - № 12 (271). - Стр. 2.

4. Телефонный ... «ваххабит». - В газете: Казахстанская правда. - Астана (Казахстан). - 2011.-№ 398-399 (26789-26790) - 10 декабря. - Стр. 12.

5. Воротной И. В Боролдае уничтожены пять террористов. - Известия - Казахстан. - Москва (Российская Федерация) - Алматы (Казахстан). - 2011. - № 228 (2731). - Стр. 1, 7.

6. Богатырев А.Г. Международное сотрудничество государств по борьбе с преступностью. - Москва (Российская Федерация). - 1990.

7. Allan R. Terrorism: New York: Institute for East-West Security Studies: Boulder, Colo.: Distributed by Westview Press, 1990.

8. Демидов В. Террористы задержаны, но вопросы остаются. - Известия - Казахстан. - Москва (Российская Федерация) - Алматы (Казахстан). - 2011. - 8 ноября. - Стр. 2.

9. Осипов В. Ситуация под контролем (о совещании по вопросам борьбы с религиозным экстремизмом и терроризмом). - В газете: Казахстанская правда. - Астана (Казахстан). - 2011. - № 363-364 (26754-26755). - 15 ноября. - Стр. 1 и 2.

Мацалада лацкестттщ эр тYрлерiмен зацды KYpec ЖYргiзуге багытталган цазацстандыц жэне халыцаралыц цуцыцтыц нормалары туралы айтылады. ЛацкестЫпен KYpec ЖYргiзуге арналган, 6ipiH-6ipi взара толыцтыратын цазацстандыц зацнама жэне халыцаралыц конвенцияларга салыстырмалы-цуцыцтыц талдау жасалынады.

ТYйiн свздер: салыстырмалы-цуцыцтыц талдау, терроризм, халыцаралыц цуцыц.

В данной статье речь идет о нормах казахстанского и международного права, призванные вести юридическую борьбу с различными проявлениями терроризма. В ней проводится сравнительно-правовой анализ казахстанского законодательства и международных конвенций, посвященных вопросам борьбы с терроризмом, идеи которых взаимно обогащают друг друга.

Ключевые слова: сравнительно-правовой анализ, терроризм, международное право.

In this article the standards of Kazakhstan and International law aiming the legal struggle with various display of terrorism are shown. The article says about the comparative analysis of Kazakhstan legislation and International conventions devoted to the issues offight with terrorism, ideas of which mutually enrich each other.

Keywords: comparative analysis, terrorism, International law.

Сарсембаев М.А.,

главный научный сотрудник отдела международного права и сравнительного правоведения Института законодательства РК, д.ю.н., профессор

Казахстанское и международное право в борьбе с терроризмом

М.А. Сэрсембаев,

КР Зац шыгару институты хальщаральщ жэне салыстырмалы ^¥^ыщтану бeлiмшщ бас

гылыми ^ызметкер^ з.г.д., профессор

Лацкестжпен ^рестег ^азакстандык; жэне халыкаралык к^кык;

M. Sarsembayev,

Chief research fellow of the department of international legislation and comparative law. Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan

Doctor of Laws, Professor Institute of Legislation Kazakhstan and International Law in combating terrorism