Внешнее измерение миграционной политики ЕС: инструменты и выгоды

Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №5

УДК 327

Любовь БИССОН

ВНЕШНЕЕ ИЗМЕРЕНИЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ЕС: ИНСТРУМЕНТЫ И ВЫГОДЫ

Аннотация. Развитие тесного сотрудничества с третьими странами в вопросах регулирования миграции стало одним из приоритетов общей миграционной политики Европейского союза ещё в 2005 г. Однако с тех пор ЕС добился лишь ограниченных успехов. Миграционный кризис ещё более чётко обозначил перед государствами Евросоюза необходимость развития внешнего измерения управления миграционными процессами, но уже не с акцентом на политику «пряника», а на более прагматичный подход, который бы, прежде всего, обеспечил интересы ЕС в сфере безопасности.

Ключевые слова: миграция, Европейский союз, Африка, Восточное партнёрство, помощь развитию, политика убежища, беженцы, помощь развитию.

Кризис 2015 г., связанный с неконтролируемым и массовым прибытием на территорию Европейского союза ищущих убежища не только из горячих регионов (Ливия, Сирия), но и других государств Африканского континента, заставил европейских лидеров самым пристальным образом взглянуть на внешнее измерение миграционной политики Союза.

Идея экстернализации управления миграционными процессами не нова и была чётко сформулирована в ЕС ещё в 2005 г. на страницах документа, определяющего широкое видение Евросоюзом миграционной проблематики - в сообщении Комиссии «Глобальный подход к миграции и мобильности»1. Главной причиной выделения внешнего измерения миграционной политики стало понимание того, что никакая, даже самая успешная интеграция иммигрантов не сможет в долгосрочной перспективе решить проблему возрастания миграционных потоков в Европу из менее благополучных регионов мира, а также устранить вызовы, связанные с незаконным прибытием и пребыванием иностранцев. Основой внешнего измерения миграционной политики ЕС становятся взаимоотношения с третьим странами и увязывание помощи развитию с вопросами безопасности и охраны границ.

Глобальный подход Евросоюза к управлению миграционными процессами опирается на ряд политических и финансовых инструментов. Во-первых, речь идёт о двусторонних и региональных политических диалогах и планах действий, в рамках которых вырабатывается общее видение вызовов и совместных путей их решения со странами-партнёрами; во-вторых, законодательных инструментах, таких как соглашения по облегчению визового режима и соглашения о реадмиссии.

Экстернализация миграционной политики Европейского союза состоит во включении вопросов регулирования как законной, так и незаконной миграции во внешнюю политику Союза и практически во все форматы двусторонних отношений. Ярким примером могут служить отношения ЕС со странами Восточного партнёрства и с государствами Африки.

© Биссон Любовь Сергеевна - кандидат политических наук, ставший научный сотрудник Отдела исследований европейской интеграции ИЕ РАН. Адрес: 125009, Россия, Москва, ул. Моховая, д. 11, стр. 3. E-mail: bisson@ieras.ru. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/vestnikieran520182126

1 European Commission. Communication. The Global Approach to Migration one year on: Towards a Comprehensive European Migration Policy, COM(2006) 735 final. Brussels, 30.11.2006.

Партнёрства по мобильности: ограниченная эффективность

Одним из направлений Глобального подхода Евросоюза стало развитие легальных каналов миграции одновременно с расширением географии подписания соглашений по реадмис-сии. Реализацией этого направления стало заключение специальных соглашений с третьими договоров, преимущественно с государствами Восточного партнёрства, лишь три были подписаны с государствами Африки - Тунисом (2014), Марокко (2013) и Кабо-Верде (2008).

При выборе потенциальных стран - партнёров для Евросоюза помимо географического баланса между Восточной Европой и Африкой весьма важной является готовность третьих стран сотрудничать и соблюдать ряд серьёзных условий, касающихся, в том числе, реадмис-сии и борьбы с нелегальной иммиграцией. В обмен на сотрудничество ЕС предлагает предоставлять более благоприятные условия для трудовой миграции и мобильности для граждан стран-партнёров. Так, в случае с Кабо-Верде определяющую роль сыграла заинтересованность и готовность этой страны сотрудничать в вопросах, связанных с борьбой с наркотиками, международной преступностью и нелегальной миграцией.

Важно отметить, что партнёрства для мобильности носят форму политического заявления (декларации о намерениях), подписанного Комиссией, страной - председателем ЕС, заинтересованными государствами-членами и третьей страной и не носят юридически обязывающего характера, таким образом, представляют собой инструмент мягкого права. Тем не менее, эффективность партнёрств для мобильности как политического инструмента можно оценить, например, если проследить насколько Евросоюз был успешен в заключении с государствами-партнёрами соглашений о реадмиссии.

В отношениях с государствами Восточного партнёрства Европейский союз достиг ожидаемых результатов (см. табл. 1). Соглашения о реадмиссии были подписаны и вступили в силу со всеми странами либо в ходе переговоров о партнёрстве по мобильности, либо вскоре после заключения соответствующих соглашений. С 2014 г. идут переговоры о реадмиссии и облегчении визового режима с Беларусью, подписавшей с ЕС соглашение о партнёрстве по мобильности в 2016 г. Относительный успех в отношениях со странами Восточного партнёрства, безусловно, связан с их заинтересованностью и общей направленностью на развитие интеграции с Европейским союзом.

Таблица 1

Соглашения ЕС и стран Восточного партнёрства в области миграции и мобильности

Партнёрство по мобильности Соглашение о реадмиссии Соглашение об облегчении визового режима

Молдова 2008 2007 2007/2013

Грузия 2009 2011 2011

Армения 2011 2014 2014

Азербайджан 2013 2014 2014

Беларусь 2016 Переговоры с 2014

События «арабской весны» 2011 г. в Северной Африке и ситуация, связанная с потоком иммигрантов из этих стран в ЕС, стали толчком к заключению соглашений о партнёрстве по

Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №5

мобильности с Марокко и Тунисом1. Европейский союз рассчитывал подписать соглашения с этими странами, полагаясь на то, что новые правительства будут в дальнейшем охотно сотрудничать и в области противодействия незаконной миграции и охране границ. Известно, что переговоры ЕС о заключении соглашений по реадмиссии с третьими странами не всегда идут просто, и Евросоюз ожидал, что партнёрства смогут в некоторой степени служить стимулом для третьих стран, поскольку они так же предполагали открытие переговоров и об упрощении визовых режимов. Однако заключённые в условиях политической нестабильности в этих странах соглашения не оправдали надежд. Переговоры о реадмиссии с Марокко, которые Еврокомиссия инициировала ещё в 2000 г., сошли на нет. Осенью 2017 г. стороны решили возобновить переговоры о реадмиссии одноврéменно с переговорами по облегчению визового режима, но процесс пока так и не был запущен. Тунис - также одна из ключевых стран на Центрально-Средиземноморском пути2. Переговоры о реадмиссии и визовом соглашении идут с Евросоюзом с 2016 г., но пока безрезультатно. Наряду с ныне действующими парт-нёрствами были запущены переговоры о сотрудничестве с Сенегалом, однако они не увенчались успехом. Это было связано с тем, что на момент переговоров Сенегал уже подписал ряд двусторонних соглашений с отдельными странами - членами ЕС и не был действительно заинтересован в новом формате партнёрства.

Сотрудничество со странами Африки: развитие vs безопасность

Для самого Евросоюза партнёрства для мобильности остаются, прежде всего, одним из инструментов борьбы с незаконной миграцией. Осознавая возможные негативные последствия предоставления облегчённого доступа мигрантам на свою территорию и рынок труда, Евросоюз стремится обеспечить себе максимальную защиту и гарантии3. В контексте преодоления последствий иммиграционного кризиса в июне 2016 г. Комиссия представила Рамочную программу нового партнёрства, в том числе с пятью государствами Африки: Эфиопией, Мали, Нигером, Нигерией, Сенегалом - странами происхождения и транзита мигрантов.

Помимо двусторонних форматов в 2006 г. был запущен диалог по миграции и развитию между Европейским союзом и странами Восточной и Центральной Африки, получивший название «Рабатский процесс». Он объединяет 55 государств происхождения, транзита и назначения мигрантов и задаёт политические рамки сотрудничеству регионов в вопросах борьбы с незаконной миграцией, обеспечения международной защиты и т.п. Самым широким форматом служит Партнёрство по миграции, мобильности и занятости 2007 г. , которое объединяет два континента в поисках путей управления миграционными процессами. Переговоры и сотрудничество ведётся на уровне Еврокомиссии и Комиссии Африканского Союза. Успешным примером сотрудничества в рамках данного Партнёрства можно назвать создание в 2016 г. Африканского института денежных переводов, который оказывает содействие африканским

1 European Commission, The European Commission's Response to the migratory flows from North Africa, MEMO 11/226. Brussels, 08.04.2011.

2 Communication from the Commission to the European parliament, the European Council and the Council Progress report on the Implementation of the European Agenda on Migration. Brussels, 14.3.2018 COM(2018) 250 final. P. 3.

3 См.: Carrera S. The Externalisation of the EU's Labour Immigration Policy Towards Mobility or Insecurity Partnerships? S. Carrera, R. Hernández i Sagrera. CEPS Working Document №321, October 2009. 43 p.

Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №5

государствам в разработке мер по упрощению и снижению стоимости денежных переводов, важной социально-экономической составляющей миграции.

Главным в развитии сотрудничества в области миграции со странами Африки служит принцип обусловленности, в целом характерный для внешней политики Евросоюза. В данном случае речь идёт о соотношении факторов развития и вопросов безопасности. Таким образом, Европейский союз ставит экономическую помощь государствам африканского континента в зависимость от их способности обеспечить эффективную охрану границы. Благодаря средствам Трастового фонда для Африки и Европейскому плану внешних инвестиций - главным внешнеполитическим финансовым инструментам - ЕС намерен содействовать социально-экономическому развитию проблемных государств и в краткосрочной перспективе рассчитывает подтолкнуть их эффективнее охранять границы, сдерживать эмиграцию и сотрудничать в вопросах реадмиссии граждан, проникших с их территории в ЕС нелегально.

В период 2004-2013 гг. Европейская комиссия уже направила более одного млрд евро на реализацию проектов, связанных с миграцией, главным образом в регионах Южного Средиземноморья и Тропической Африки. Тем не менее, ни финансовые усилия, ни другие меры не смогли предотвратить кризис 2015 г. Внешнеполитические события, война в Ливии и Сирии, безусловно, послужили главным толчком к массовым передвижениям людей в поисках убежища в Европе. Однако кроме гуманитарного измерения кризиса перед Европейским союзом чётко встал вопрос необходимости существенного реформирования политики предоставления убежища и ужесточения визовой политики. Общие для ЕС правила и механизмы предоставления убежища в прежнем виде не были рассчитаны на кризисные ситуации, а разногласия между государствами-членами, не готовыми в полной мере разделить ответственность и бремя миграционной нагрузки, подталкивает Евросоюз выносить решение миграционных проблем за пределы своих границ.

В феврале 2020 г. истекает срок действия текущего договора о сотрудничестве ЕС со странами Африки, Карибского бассейна и Тихоокеанского региона (АКТ), также известного как Соглашение Котону1. Подписанное на двадцатилетний период в 2000 г., соглашение определяет основные направления отношений Европейского союза с 79 государствами по трём направлениям: политический диалог, помощь развитию и торговое сотрудничество. Очевидно, что в ходе переговоров по новому соглашению ЕС-АКТ крайне важное место будет занимать вопрос регулирования миграционных процессов. В настоящий момент вопрос миграции очерчен в ст. 13 действующего соглашения, которая носит весьма общий и декларативный характер. Можно предположить, что в переговорах Евросоюз будет, скорее всего, выступать за включение в текст более конкретных мер, преследуя, прежде всего, свой интерес, состоящий в обеспечении безопасности и противодействия незаконным передвижениям.

Основное противоречие подхода ЕС к отношениям со странами Африки заключается в том, насколько сочетаемы краткосрочные (управление миграционными потоками) и долгосрочные цели (цели развития африканских государств) в выстраивании внешней политики

1 2000/483/EC: Partnership agreement between the members of the African, Caribbean and Pacific Group of States of the one part, and the European Community and its Member States, of the other part, signed in Cotonou on 23 June 2000 - Protocols - Final Act - Declarations. Official Journal L 317 , 15.12.2000. Р. 3-353.

Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №5

Союза с данным регионом. Предстоящие переговоры по новому соглашению, безусловно, выявят и недовольство государств - партнёров Евросоюза. Так, лидеры африканских стран уже неоднократно высказывались против идеи Европейского союза открыть на их территории пункты приёма ищущих убежища, направляющихся в ЕС, и в целом выступают против выдвижения вопросов безопасности и миграции на первый план в ущерб целям развития.

Постепенное осознание того, что политика «пряника» малоэффективна, прежде всего, на африканском направлении, в марте 2018 г. Европейский союз выступил с новой инициативой ужесточения своей визовой политики в отношении стран, не готовых сотрудничать в вопросах реадмиссии. Такой подход можно назвать открыто-прагматичным и он, на наш взгляд, знаменует новый этап развития внешнего измерения миграционной политики Европейского союза.

Список литературы

Миграционные проблемы в Европе и пути их решения. Под ред. Н.Б. Кондратьевой (отв. ред.), О.Ю. Потемкиной. М., Ин-т Европы РАН, 2015. 144 с.

Потемкина О.Ю. Визовая политика и безопасность границ: новые инициативы комиссии. Европейский союз: факты и комментарии, №92, 2018. С. 47-51.

Потемкина О.Ю. «Новое партнёрство» Комиссии ЕС - «амбициозный план» с неясными перспективами. Европейская аналитика 2017. М., 2017. С. 71-80.

References

Carrera S., Guild E. Offshore processing of asylum applications: Out of sight, out of mind? CEPS Commentaries, January 2017. URL: https://www.ceps.eu/publications/offshore-processing-asylum-applications-out-sight-out-mind.

EU-Morocco Cooperation on Readmission, Borders and Protection: A model to follow? CEPS Paper in Liberty and Security in Europe №87, January 2016, CEPS, Brussels. 18 p.

Migratsicionnye problemy v Evrope i puti ih resheniya. Pod red. N.B. Kondratievoi (otv. red.), O.Yu. Potemkinoi. M., In-t Evropy RAN, 2015. 144 s.

Potemkina O.Yu. Vizovaya politika i bezopasnost' granic: novye iniciativy komissii. Evropejskij soyuz: fakty i kommentarii, №92, 2018. S. 47-51

Potemkina O.Yu. «Novoe partnyorstvo» Komissii ES - «ambicioznyj plan» s neyasnymi perspektivami. Evropejskaya analitika 2017. M., 2017. S. 71-80.

External dimension of the EU migration policy: tools and profits Author. Lyubov Bisson, PhD (Political Sciences), Senior Research Associate, Department of European Integration Studies, Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. Address: 11-3, Mokhovaya str., Moscow, Russia, 125009. E-mail: bisson@ieras.ru.

Annotation: The development of close cooperation with third countries in migration regulation became one of the priorities of the EU's common migration policy in 2005. However, since

Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №5

then the EU has achieved only limited success the migration crisis has made the necessity to further develop an external dimension of migration policy even more clear to the European Union member states but not with a focus on the carrot policy but a more pragmatic approach that would primarily protect EU interests in the field of security.

Key words: migration, European Union, Africa, Eastern Partnership, refugees, asylum policy, development aid, readmission

DOI: http://dx.doi.org/10.15211/vestnikieran520182126

Научно-аналитический вестник ИЕ РАН, 2018, №5