Основные направления влияния регионального законодательства на правотворческие полномочия муниципальных образований

УДК 342.5

ЭМИХМаксим Викторович, младший научный сотрудник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук (г. Екатеринбург). Автор 4 научных публикаций

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ВЛИЯНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ПРАВОТВОРЧЕСКИЕ ПОЛНОМОЧИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ*

В работе автором предпринята попытка выделить основные направления влияния регионального законодательства на правотворческие полномочия муниципальных образований. Для достижения данной цели приведены нормы федерального законодательства, а также законодательсва субъектов Российской Федерации.

Региональное законодательство, правотворческие полномочия, муниципальные образования

Конституцией Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция) заложены основы государственного устройства Российского государства - его федеративный характер (ч. 1 ст. 1)и гарантии на самостоятельное организационно обособленное от государственной власти местное самоуправление (ст. 12).

Следствием провозглашения федеративной формы государственного устройства стало то, что субъекты Российской Федерации получили возможность иметь собственное законодательство (региональное законодательство), которое обладает приоритетом над федеральным вне пределов ведения Российской Федерации и вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 76 Конституции). Так, согласно п. 1 ст. 4 Закона Свердловской области от10 марта 1999 года № 4-03 «О правовых актах в Свердловской области»1 вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской

Федерации и Свердловской области Свердловская область осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов Свердловской области.

Органы местного самоуправления в рамках полномочий также принимают нормативные правовые акты - муниципальные нормативные правовые акты. Региональное законодательство оказывает воздействие на муниципальные нормативные правовые акты, одним из объектов такого воздействия выступают правотворческие полномочия муниципальных образований, под которыми понимаются полномочия муниципальных образований издавать нормативные правовые акты определенного вида по определенным вопросам2.

Систему правотворческих полномочий муниципальных образований составляют полномочия по вопросам местного значения и полномочия по осуществлению отдельных делегированных государственных полномочий.

* Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научного проекта «Урал» (№ 0803-83311 а/У).

Влияние регионального законодательства на правотворческие полномочия муниципальных образований через реализацию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления закрепляются в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Закон о местном самоуправлении 2003 года). Данным законом оказался существенно сужен перечень указанных полномочий по сравнению с ранее действовавшим законодательством. К ним, в частности, отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Однако правовое регулирование субъектами Российской Федерации в указанной сфере возможно только в том случае, если соответствующее полномочие прямо предусмотрено Законом о местном самоуправлении 2003 года. Например, предусматривается, что законом субъекта Российской Федерации осуществляется наделение городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11), субъектам Российской Федерации дано право устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37).

Сужение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления сказалось, в том числе, и на возможности регионального законодательства влиять на правотворческие полномочия муниципальных образований. Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 предусматривался перечень вопросов местного значения (п. 2 ст. 6). Но данный перечень имел открытый характер, законом субъекта Российской Федерации могли быть установлены также иные вопросы местного значения, которые муниципальные образования

вправе были принимать к своему усмотрению, а также исключать из своего ведения. В настоящее время субъекты Российской Федерации лишены такого права. Законом о местном самоуправлении 2003 года устанавливается, что субъект Российской Федерации не вправе влиять на вопросы местного значения через региональное законодательство, исчерпывающий перечень вопросов местного значения оказался закреплен в федеральном законе (ст. 14-16 Закона о местном самоуправлении 2003 года).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в федеральном законодательстве в сфере местного самоуправления прослеживается тенденция к снижению влияния органов государственной власти субъектов Российской Федерации на правотворческие полномочия муниципальных образований.

Влияние регионального законодательства на правотворческие полномочия муниципальных образований через реализацию правовых норм, закрепленных в федеральном законодательстве. Между тем региональное законодательство оказывает влияние на правотворческие полномочия муниципальных образований через реализацию правовых норм, закрепленных в иных федеральных законах. При этом федеральный законодатель предусматривает различные способы определения субъектом Российской Федерации правотворческих полномочий муниципальных образований.

Во-первых, субъект Российской Федерации в установленных федеральным законом случаях может принимать правовые акты в виде типовых регламентов и положений, на основании которых органы местного самоуправления издают муниципальные нормативные правовые акты. Например, в соответствии с ч. 7 ст. 18 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»4 положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, субъект Российской Федерации может устанавливать обязательные для муниципальных образований нормативы. Так, ст. 318 Трудового кодекса Российской Федерации определяется, что нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации может быть установлен предельный размер повышения районного коэффициента к заработной плате, устанавливаемого находящимися на территории соответствующего субъекта Российской Федерации муниципальными образованиями.

В-третьих, законом субъекта Российской Федерации муниципальному образованию может быть предоставлено право на совершение определенных действий. В частности, согласно ч. 2 п. 3 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»5 заявление о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в случае его ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет направляется в суд органом государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

В-четвертых, субъекту Российской Федерации может быть предоставлено право определить орган местного самоуправления, который вправе принимать решение по определенному вопросу. В частности, Федеральным законом от 30 декабря 2006 года № 271 -ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»6 установлено полномочие субъекта Российской Федерации определить орган местного самоуправления, на основании решения которого выдается разрешение на организацию рынка (п. 3 ст. 4).

Кроме того, законодателем используются и иные способы определения субъектом Российской Федерации правотворческих полномочий муниципальных образований.

Заслуживает внимания то, что сами субъекты Российской Федерации, реализуя предписания, закрепленные в федеральном законода-

тельстве, помимо прямого установления императивов, подлежащих применению, нередко предоставляют муниципальным образованиям выбор модели регулирования, что позволяет органам местного самоуправления, как наиболее близким к населению органам публичной власти, самим разрешать определенные вопросы. Так, в Законе Свердловской области от 22 мая 2007 года № 52-03 «Об органах местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, осуществляющих выдачу разрешений на право организации розничных рынков»7 определено, что выдача разрешений на право организации розничных рынков осуществляется местными администрациями поселений, муниципальных районов, городских округов, расположенных на территории Свердловской области, если муниципальным правовым актом, принятым представительным органом соответствующего муниципального образования, выдача таких разрешений не отнесена к компетенции иного органа местного самоуправления этого муниципального образования.

Кроме того, помимо выбора модели регулирования, субъекты Российской Федерации, реализуя свои полномочия, наделяют муниципальные образования правом урегулировать отдельные вопросы путем принятия муниципальных нормативных правовых актов. Например, согласно ч. 2 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации определяется порядок признания граждан малоимущими. В Свердловской области такой порядок установлен Законом Свердловской области от 22 июля 2005 г. № 96-03 «О признании граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда на территории Свердловской области»8. В соответствии с п. 7 ст. 2 указанного закона порядок проверки полноты и достоверности информации, содержащейся в документах, подаваемых гражданами в органы местного самоуправления, устанавливается органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории

Свердловской области, в которых осуществляется ведение учета граждан в качестве нуждающихся в предоставляемых по договорам социального найма жилых помещениях муниципального жилищного фонда.

Влияние регионального законодательства на правотворческие полномочия муниципальных образований через делегирование осуществления отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Еще одним направлением влияния регионального законодательства на правотворческие полномочия муниципальных образований выступает делегирование осуществления отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Ранее законодательством ряда субъектов Российской Федерации предусматривалась возможность передачи части полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта федерации. В частности, в п. 3 ст. 92 Устава Свердловской области содержалось указание на то, что органы местного самоуправления и органы государственной власти Свердловской области могут на основании федеральных и областных законов договориться о передаче друг другу отдельных своих полномочий. Между тем правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации однозначно дают понять, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, из чего следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление9 .

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 года наделение отдельными государственными полномочиями

может осуществляться только на основании закона, который должен соответствовать требованиям, установленным ч. 6 ст. 16 Закона о местном самоуправлении 2003 года. Согласно ч. 2ст. 19 указанного закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, законом субъекта Российской Федерации возможно наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, за исключением вопросов, указанных в пп. 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 43,48, 52, 58 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»10.

В настоящее время можно говорить о том, что делегирование осуществления отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления становится главным направлением влияния регионального законодательства на правотворческие полномочия муниципальных образований. Так, до 1 января 2003 года в Свердловской области было принято только 2 областных закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а в период с 1 января 2003 года по 1 декабря 2008 года - 5, в Челябинской области -1и 27, в Волгоградской области -2и 12 соответственно, в Новосибирской области до 1 января 2003 года законов субъекта о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями не принималось, с 1 января 2003 года было принято 14.

Итак, можно выделить следующие основные направления влияния регионального законодательства на правотворческие полномочия муниципальных образований: 1) через реализацию полномочий органов государственной вла-

сти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления; 2) через реализацию правовых норм, закрепленных в федеральном законодательстве; 3) через делегирование осуществления отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

В федеральном законодательстве в сфере местного самоуправления прослеживается тенденция к снижению влияния органов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции на правотворческие полномочия муниципальных образований. Однако субъекты Российской Федерации могут влиять на правотворческие полномочия органов местного самоуправления через реализацию правовых норм, закрепленных в иных федеральных законах. Кроме того, прослеживается тенденция к расширению практики приятия региональных законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Примечания

1 Закон Свердловской области от 10 марта 1999 года № 4-03 «О правовых актах в Свердловской области» II Собр. законодательства Свердлов, обл. 1999. № 3, ст. 148.

2 Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. Екатеринбург, 2001. С. 59.

3 Федеральный закон от 28 авг. 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 35, ст. 3506.

4 Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» II Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152.

5 Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» II Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018.

6 Федеральный закон от 30 дек. 2006 года № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. №1,1 ч., ст. 34.

1 Закон Свердловской области от 22 мая 2007 года № 52-03 «Об органах местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, осуществляющих выдачу разрешений на право организации розничных рынков»// Обл. газ. 2007. 23 мая.

8 Закон Свердловской области от 22 июля 2005 г. № 96-03 «О признании граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда на территории Свердловской области» II Обл. газ. 2005. 27 июл.

9Постановление Конституционного СуцаРФотЗО нояб. 2000 г № 15-П// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. №50, ст. 4943.

10 Федеральный закон от 6 окт. 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» II Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. №42, ст. 5005.

Emikh Maksim

MAIN DIRECTIONS OF REGIONAL LEGISLATION INFLUENCE ON RULE-MAKING POWERS OF MUNICIPALITIES

The author of the article attempts at defining the main directions of the régional législation influence on the municipalities rule-making powers. То attain this goal the author adduces the fédéral législative norms as well as the législative norms of the Fédéral subjects of Russia.

Контактная информация: e-mail\ emikh3@gmail.com

Рецензент - Чертова H.A., доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права, декан юридического факультета Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова