Проблемы реформирования действующей системы социальной защиты военнослужащих

Серебрякова Н.А.

Саратовский государственный технический университет

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ

Социальная защита военнослужащих рассмотрена как составная часть системы социальной защиты населения Российской Федерации, показаны ее характерные особенности в этой системе, дана характеристика основных направлений реформирования системы материального обеспечения военнослужащих и оценка эффективности реализуемого Правительством Российской Федерации курса в области материального и жилищного обеспечения военнослужащих.

Основные принципы социальной защиты населения сформулированы в конвенциях Международной организации труда (МОТ), которые нацеливают каждое государство на предоставление социальных гарантий всему населению при различных обстоятельствах, угрожающих здоровью или материальному благополучию. Происходящие в России изменения объективно способствуют достижению экономического благополучия и улучшению жизни в стране посредством формирования рыночных отношений, развития частной инициативы и предпринимательства. Однако не все категории населения имеют одинаковые возможности для активного участия в строительстве новых отношений собственности, а соответственно и использования новых источников доходов. Поэтому государство должно гарантировать некоторым слоям населения с помощью государственно-правовых норм определенный уровень жизни.

В силу различных обстоятельств к таким группам относятся: инвалиды, пенсионеры (как нетрудоспособная часть населения), военнослужащие (как часть государственного аппарата, на которую возложены определенные ограничения в жизнедеятельности, связанные с обязанностями данной категории граждан по вооруженной защите государства), члены семей военнослужащих (на которых непосредственно влияет положение главы семьи).

Потребность общества в услуге вооруженной защиты его интересов заложена в функционировании государства и требует отвлечения части трудоспособного населения для оказания этой услуги. Военнослужащие образуют специфическую социальную группу, обладающую характерными признаками и требующую специальных форм и средств социальной защиты. Р. Смелик определяет труд

военнослужащих как неотъемлемую часть совокупного общественного труда, его специфическую подсистему, органично связанную с другими сферами и смежными отраслями [1, с. 62]. Товар, производимый трудом военнослужащих, в полной мере относится к общественному товару. Результатом труда военнослужащих является общественный товар или «военная услуга». Наиболее характерная черта этого товара состоит в том, что каждый член общества в состоянии потребить одинаковое количество «военной услуги». Другими словами, сумма объемов индивидуального потребления равна совокупному общественному потреблению. Это качество «военной услуги» характерно тем, что оно прямо не связано с платежеспособным спросом индивидуальных потребителей. Именно поэтому носителем цели труда военнослужащих всегда выступает государство. Денежная форма цены товара «рабочая сила военнослужащих» - денежное содержание военнослужащих (денежное довольствие) является своеобразной разновидностью заработной платы. В соответствии с Конвенцией МОТ о достойном труде, заработная плата должна позволять нормально жить и работать, а также обеспечивать достойное содержание членов семьи [2, с. 73].

Принципиальное различие между военнослужащими и другими трудоспособными гражданами состоит в том, что занятый в различных гражданских структурах гражданин работает «на себя», в то время как военнослужащий реализует прежде всего волю государства, а не свою собственную. При этом в отличие от других категорий граждан законодательно ограничивается ряд его конституционных прав и свобод, конкретизирован перечень видов деятельности, в ко-

торых запрещено участвовать военнослужащим [3, с. 147].

Социальная защита военнослужащих является составной частью социальной защиты населения РФ в целом и в то же время занимает в ней особое положение. С одной стороны, это относительно самостоятельный структурный элемент общей системы отечественной социальной защиты, а с другой стороны - это самостоятельная система, включающая в себя все элементы общей социальной защиты. Социальная защита военнослужащих - система социально-экономических отношений по обеспечению материального благосостояния и достойного социального положения военнослужащих и членов их семей.

Социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в отличие от социальной защиты других категорий граждан присущ ряд характерных особенностей, основными из которых являются:

1) Социальная защита распространяется не только на личность военнослужащего, но и на социальное обустройство членов его семьи, как в период службы военнослужащего, так и после увольнения его в запас (отставку). Система денежного довольствия и материального обеспечения военнослужащих остается, по сути, единственным источником дохода в бюджете семьи военнослужащего МО РФ.

2) Социальная защита военнослужащих в значительной мере направлена на стимулирование добросовестной службы и на компенсацию законодательного ограничения ряда их общегражданских прав и свобод, в то время как социальная защита населения осуществляется исключительно в целях смягчения социальных рисков и возмещения утраченного заработка и иных доходов вследствие безработицы, инвалидности, старости и т.п.

3) Нормы права системы социальной защиты содержатся, главным образом, в федеральном законодательстве - законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной вла-

сти, в которых законодательством предусмотрена военная служба. Правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иные локальные акты в общем массиве военно-социального законодательства имеют весьма незначительный удельный вес и играют вспомогательную роль.

4) Финансирование системы социальной защиты военнослужащих осуществляется исключительно за счет средств федерального бюджета. Средства внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и др.), играющие ключевую роль в системе социальной защиты населения России, в системе социальной защиты военнослужащих не используются.

5) Социальная защита военнослужащих включает в себя ряд специфических видов социальных гарантий, пособий, компенсационных выплат, присущих только указанным категориям граждан. Например, наличие прямой зависимости между выслугой лет и объемом предоставляемых военнослужащему гарантий и компенсаций.

Долгое время в нашем государстве было не принято говорить о том, что в системе военно-служебных отношений должно каким-либо образом присутствовать стимулирующее начало. Демократические реформы, продолжающиеся в настоящее время в России, весьма значительно изменили сознание большинства российских граждан, в том числе и военнослужащих. Недостаточное количество стимулирующих средств в самом общем виде влечет за собой создание следующей ситуации: военнослужащие, проходящие в настоящее время военную службу по контракту, не заинтересованы в добросовестном исполнении (не говоря уже о так называемом сверхисполнении) обязанностей военной службы и, как следствие, осуществляют «имитацию» военной службы, а лица, имеющие потенциальную возможность заключить контракт о прохождении военной службы, не делают этого, отдавая предпочтение иным видам трудовой деятельности. Такая ситуация - свидетельство снижения социального престижа военной службы. Особенно

остро встает проблема комплектования армии и флота квалифицированными кадрами.

В период с 2002 г. можно говорить о двух основных направлениях реформирования системы материального обеспечения военнослужащих:

1) перевод неденежных форм обеспечения и льгот военнослужащих в денежную форму и их объединение в единую форму оплаты труда военнослужащих;

2) унификация основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих.

Показательными в рамках оценки эффективности реализуемого Правительством Российской Федерации курса в области материального обеспечения военнослужащих являются сведения об увеличении числа граждан, досрочно увольняющихся с военной службы. Так, за период с 2001 по 2004 г. из Вооруженных сил уволено более 150 тыс. офицеров, 80% из них - досрочно. В основном это молодые люди в возрасте до 30 лет (35%) и от 34 до 40 лет (46%) [4]. В настоящее время количество офицеров, ежегодно увольняемых с военной службы, стало значительно превышать количество офицеров, выпускаемых из военно-учебных заведений. Приведенные цифры являются объективной оценкой военнослужащими мероприятий по совершенствованию системы материального обеспечения военнослужащих.

Приведем примеры некоторых наиболее значимых шагов по совершенствованию системы материального обеспечения военнослужащих. Перевод неденежных форм обеспечения и льгот военнослужащих в денежную форму производился в два этапа:

- первый этап - июль 2002 г. - связан со вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» от 7 мая 2002 г. №49-ФЗ;

- второй этап - июль 2002 г. - связан со вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ.

Перевод льгот и других неденежных форм обеспечения военнослужащих в денежную форму осуществлялся путем отмены предоставляемых военнослужащим льгот и гарантий. В частности, были отменены льготы по оплате жилья, коммунальных услуг, телефона, компенсаций подоходного налога, расходов на поднаем жилья, надбавок военнослужащим, имеющим право выхода на пенсию, за особые условия службы в спецслужбах. Одновременно увеличивался размер устанавливаемого военнослужащим денежного довольствия.

В случае, если военнослужащий обеспечивается различными видами материального обеспечения в неденежной форме, изменение уровня цен на предоставляемые ему материальные блага в натуре (продукты питания, проезд в транспорте и др.) в меньшей мере оказывает негативное влияние на его материальное положение и уровень жизни. Например, рост цен на проезд в общественном транспорте по причине установленного до 1 января 2005 г. права военнослужащих на бесплатный проезд в этом виде транспорта не ухудшал материального положения военнослужащих, так как не требовал дополнительных затрат. Установленная до 1 июля 2002 г. для военнослужащих льгота на 50%-ную оплату коммунальных услуг снижала негативное воздействие на уровень их жизни роста цен на названные услуги соответственно на 50% (увеличение тарифов на 100 руб. требовало увеличения затрат военнослужащих на 50 руб.). Если правовой механизм индексации не закреплен или не функционирует по каким-либо причинам, то говорить о равноценной замене натуральных льгот денежными выплатами также не приходится.

Денежное довольствие военнослужащего является основным источником дохода его домохозяйства. Следовательно, чтобы труд военнослужащих был привлекательным, размер получаемых сумм должен быть выше средней заработной платы по стране. В ноябре 2006 года среднедушевой денежный доход населения по стране составлял 9145 руб. [5 ], а военнослужащий в звании прапорщика получал (с учетом всех надбавок и удержаний) 6126 руб., младший офицер (в звании от лейтенан-

та до капитана) - в среднем 7981 руб., старший офицер (в звании от майора до полковника) - в среднем 10 316 руб. Из приведенных данных видно, что по уровню ежемесячных денежных доходов военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, отстают от среднего уровня по стране. Разрыв в материальном положении еще более ощутим для многодетных семей, семей младших офицеров, прапорщиков и мичманов.

Прожиточный минимум домохозяйства военнослужащего (ПМе) может быть уточнен по формуле, предложенной социологом Соловьевым С.С. [6, с. 27], в расчете на полную семью с одним или двумя детьми:

ПМв = 2 *ПМ + Кд * ПМд, где ПМ - величина прожиточного минимума для трудоспособного населения;

ПМд - величина прожиточного минимума на одного ребенка от 10 до 18 лет;

Кд - количество детей до 18 лет в семье военнослужащего.

Если в 2006 году прожиточный минимум для трудоспособного населения составлял 3707 руб., а прожиточный минимум в расчете на ребенка до 14 лет - 3303 руб. [7 ], то для семьи из трех человек прожиточный минимум составит 10 717 руб., а для семьи из четырех человек - 14 020 руб. Размеры денежного довольствия, как видно из приведенных данных, значительно ниже рассчитанного таким образом прожиточного минимума. Размер денежного дохода домохозяйства военнослужащего может быть увеличен на среднестатистическую величину заработной платы жены, если за основу взять величину среднемесячной заработной платы работников по данным Госкомстата РФ. Но трудоустройство жен военнослужащих весьма ограничено, за исключением того случая, когда его место работы закреплено, и, кроме того, виды занятий, которые могут быть доступны членам его семьи, ограничены возможностями данной местности.

Значительная часть территории РФ - это местности с неблагоприятными природноклиматическими условиями и неблагоприятной климатической средой. Из 6 военных округов на территории РФ только два -Московский и Северо-Кавказский военные

округа - не имеют в своем составе отдаленных и высокогорных местностей. Географическая удаленность мест дислокации, изолированность их от освоенных регионов, крупных и средних экономических центров, слабое развитие социальной инфраструктуры ограничивают возможности по реализации рабочей силы и затрудняют социальную адаптацию.

Анализ системы мотивации офицеров к службе показывает, что наряду с размером денежного довольствия обеспечение жильем является основным фактором мотивации офицеров к службе и улучшения кадровой обстановки в армии. Это подтверждают данные социологического исследования. На вопрос «Если у вас будет перспектива получения жилья, то будете ли вы продолжать военную службу?» абсолютное большинство (79,7%) молодых офицеров ответило «да» или «скорее всего, да», только 11,3% не собираются служить даже при этом условии, и еще 8% затруднились ответить на этот вопрос [8 ].

Однако, несмотря на важность данного фактора мотивации офицеров к службе, общее количество военнослужащих, подлежащих обеспечению жильем на 1 июля 2006 года, составляло 154,3 тыс. человек. Из них число военнослужащих, не имеющих постоянного жилья, заключивших контракт до 1 января 1998 года, составляет 63,4 тыс. человек (на 1 января 2006 г. таких семей насчитывалось 71 тыс.), нуждающихся в улучшении жилищных условий - 24,2 тыс. семей [9 ].

Такое положение в одной из самых важных сфер социальной защиты военнослужащих, по мнению специалистов, является причиной ряда негативных социальных явлений в жизнедеятельности общества и армии: большинство военнослужащих, не получивших жилье от Минобороны России, несут серьезные материальные издержки в связи с явно недостаточным размером компенсации за поднаем жилья. Согласно действующему законодательству военнослужащим, не обеспеченным по установленным нормам жилыми помещениями, пригодными для постоянного или временного проживания, по месту их военной службы за счет средств Минобороны РФ выплачивается ежемесячная денеж-

ная компенсация за наем жилых помещений в размере, предусмотренном договором найма жилья, но не более: в гг. Москве и Санкт-Петербурге - 1500 рублей; в других городах и районных центрах - 1200 рублей; в прочих населенных пунктах - 900 рублей [10].

При совместном проживании с указанными военнослужащими трех и более членов семьи размеры денежной компенсации повышаются на 50%. Таким образом, семья военнослужащего из 4-х человек, не обеспеченная служебным жильем, вынуждена снимать его по договору найма, получая денежную компенсацию в размере 1800 руб. за истекший месяц. Тогда как стоимость найма 2-комнатной квартиры в областном центре составляет не менее 3000 рублей, внести которые необходимо вперед за 1-2 месяца.

Социально-бытовая неустроенность влияет и на демографическую ситуацию среди офицеров. По данным Общероссийского профессионального союза военнослужащих, половина семей молодых военных не имеет детей, распадается до 40% браков, число офи-церов-холостяков за последние пять лет увеличилось в 2,5 раза [11 ]. Кроме того, растет финансовая нагрузка на бюджет Министерства обороны, поскольку отслуживший положенный срок офицер не может быть уволен без предоставления жилья и остается в распоряжении командира части, продолжает получать положенное денежное довольствие и т.д.

Одним из основных способов решения жилищного вопроса военнослужащих стала разработка и реализация накопительно-ипотечной системы (НИС) жилищного обеспечения военнослужащих. Она была введена в действие 1 января 2005 г. на основании Федерального закона «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» от 20 августа 2004 г. №117-ФЗ. Основой для создания НИС является долгосрочный характер воинской службы (в среднем 15-20 лет) и предусматриваемые в бюджете целевые ассигнования для накопления средств на именных накопительных счетах военнослужащих с последующим приобретением ими жилья.

Предполагается, что за 17-летний срок участия в НИС (средняя продолжительность военной службы до достижения 20 лет кален-

дарной выслуги) на именном накопительном счете участника должны быть накоплены средства для приобретения жилья в размере 54 кв. м, исходя из расчетного состава семьи 3 человека. В настоящее время военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, в соответствии с действующим законодательством обеспечиваются жилыми помещениями по социальной норме площади жилья (18 кв. м общей площади на человека), с учетом членов семьи (среднестатистическая семья военнослужащего 3-4 чел.). Отдельным категориям военнослужащих (в званиях полковник и выше, преподавателям ввузов, командирам частей, военнослужащим, имеющим почетные звания или ученые степени) предоставляется дополнительная общая площадь жилья в размере от 15 до 25 кв. метров.

Программа предусматривает накопление средств на счету военнослужащего с таким расчетом, чтобы при достижении 20 лет выслуги военнослужащий мог приобрести собственное жилье в размере, соответствующем социальным нормам, и в любом регионе, выбранном им для постоянного места жительства. При продолжении службы сверх 20 лет средства на счету военнослужащего будут увеличиваться, что позволит ему приобрести жилье, превышающее по площади социальную норму.

Участниками накопительно-ипотечной программы уже стали 22,6 тыс. военнослужащих. Прежде всего это молодые офицеры, окончившие в 2005 г. военные образовательные учреждения и заключившие контракт, 1200 офицеров, призванных на два года, 3,6 тыс. прапорщиков и контрактников, отслуживших первый контракт продолжительностью в три года и заключивших новый контракт [12 ].

Расчетная стоимость 1 кв.м жилплощади в приводимых представителями Минобороны России конкретных примерах действия НИС составляет 11 800 руб. за кв. м. Размер ежегодного взноса на личный накопительный счет участника НИС предполагается ежегодно увеличивать с учетом планируемой инфляции. В 2005 г. данная сумма составила 37 тыс. руб. и 40,6 тыс. руб. - в 2006 г. [13 ]. В

2007 году размер накопительного взноса на одного участника НИС был увеличен до 82,8 тыс. рублей [14]. Таким образом, на начало

2008 г. на личном счету участника НИС накапливается 160,4 тыс. руб.

По данным Саратовстата, средняя стоимость 1 кв. м на первичном рынке жилья во 2-м квартале 2006 года составила 20 395 рублей, типовые квартиры продавались по цене 19 313 рублей за метр, квартиры улучшенной планировки - 18 283 рубля, элитные квартиры - по цене 26 140 рублей за 1 кв. м [15 ].

Участник НИС, располагая накопленными за 3 года 160,4 тыс. руб., при оплате первоначального взноса по погашению кредита (30% стоимости жилья) за двухкомнатную квартиру общей площадью 56 кв. м в г. Саратове (например, военнослужащий женат и имеет одного ребенка) должен будет доплачивать еще порядка 147 тыс. руб. из своих личных сбережений (1 кв. м -18 283 руб., стоимость 56 кв. м - 1 023 848 руб., 30% - 307 154 руб.). К указанной сумме необходимо добавить и те расходы, которые военнослужащий должен будет произвести на регистрацию жилья и различные виды страхования.

Кроме того, по словам президента Гильдии риэлторов при Торгово-промышленной палате Саратовской области Вячеслава Кло-котова, цифры официальной статистики занижены. Они показывают нижний предел стоимости квадратного метра на окраине города [16]. Реальные цены на жилье выше на 10-15%. В 2006 году рост цен составил не менее 15-20%. Среди регионов Приволжского федерального округа на рынке нового жилья Саратовская область находится на 7-м месте, по вторичному - на 11-м (во главе списка - регионы с наивысшей ценой). Дешевле всего купить квартиру в Ульяновской области. Там 1 кв. м жилья стоит 13 тыс. руб. и 12,9 тыс. руб., соответственно. Дороже всего квадратные метры оцениваются в Нижегородской области (в новостройках - 24,2 тыс. руб.) и Башкортостане на вторичном рынке - 26,6 тыс. руб. [17 ].

Стоимость жилья на конец 2005 г. в Москве на первичном рынке составляла 58 912 руб. за кв. м. На вторичном рынке жилья: в панельных домах - 59 080 руб., в кирпичных домах -76 944 руб. [18 ]. Разброс цен на жилье по стране очень большой. Рынок жилья в Калининграде, Сочи, Екатеринбурге, Перми и других

промышленных городах с отставанием примерно в два года повторяет московский.

Таким образом, реально оценивая ситуацию, следует признать, что участник НИС со 160,4 тыс. руб. вряд ли будет привлекательным клиентом на рынке жилья в Москве или Санкт-Петербурге и еще многих крупных российских городах.

Уже в 2008 г. первые добровольные участники НИС из числа офицеров получат право, используя накопленные средства, взять ипотечный кредит и приобрести жилье, в 2011-2012 гг. офицеры - первые обязательные участники НИС - также получат это право. На этом этапе НИС должна заработать на практике.

На данный момент очевидны следующие требующие решения проблемы:

1. Размер накоплений не соответствует рыночным ценам на жилье, поэтому не может быть осуществлено установленное законом право военнослужащего приобрести жилье в том месте, где он захочет. В законе нет дифференциации выплат в соответствии с ценой жилья в разных регионах и населенных пунктах. Поэтому существенно сокращаются возможности приобретения жилья в крупных административных центрах без привлечения собственных или заемных средств. Эти условия ставят офицера перед необходимостью приобретения жилья согласно социальным нормам, но в сельской местности, поселках или мелких провинциальных городках или использования личных сбережений для решения целей и задач НИС. Ситуация на рынке ипотечного кредитования, условия НИС и доходы военнослужащих лишают офицеров возможности взять ипотечный кредит после трех лет накоплений.

2. Привлечение средств военнослужащих для оплаты ипотечного кредита является попыткой переложить ответственность государства на плечи самих военнослужащих, что приведет к еще большему ухудшению материального положения военнослужащих и их семей.

3. Расчетные материалы, представленные в обоснование законопроекта, подготовлены на основе благоприятных прогнозов и совершенно не учитывают реальной ситуации и тенденций на рынке жилья. Так, даже при 6%

росте цен на жилье - а с 2000 г. их рост был гораздо более значительным - покупательная способность накоплений одного участника системы к 2024 г. достигнет лишь 29 кв. метров, а не 83,6, как указано в сопровождающих законопроект документах [19].

Таким образом, в процессе проводимых изменений правительством не был достигнут желаемый результат. Степень социальной

защищенности военнослужащих и их семей была улучшена незначительно, а по некоторым пунктам даже произошло ухудшение существовавшего ранее положения. Таким образом, реформа в области социальной защиты военнослужащих далека от завершения, необходимо проведение мероприятий, направленных на повышение привлекательности военной службы.

Список использованной литературы:

1. Смелик Р. Воинский труд как социально-экономическая категория // Человек и труд. 2003. - №4.- С. 61-63.

2. Достойный труд - высшая цель и жизненная необходимость. Доклады и тезисы докладов Круглого стола «Достойный труд в XXI веке» / Под ред. проф. Р.П. Колосовой. - М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2005. - 422 с.

3. Комментарий к Федеральному закону «О статусе военнослужащих» / Под общ. ред. О.Е. Кутафина.- М.: Юрайт, 2003. - 323 с.

4. Фатеев К.Ф. О некоторых проблемах обеспечения военно-социальной безопасности и их влияние на национальную безопасность Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. - 2005. - №1. - С. 3-6.

5. Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Социальные индикаторы доходов и уровня жизни населения

6. С.С. Соловьев. Российские офицеры - опора государства или источник нестабильности? (размышления по поводу динамики уровня жизни семей офицеров) // Социологические исследования. - 1997. - №5. - С. 26-34.

7. Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Прожиточный минимум

8. Официальный сайт МО РФ. Актуальные проблемы армии и флота

9. Юров Д. Решение квартирного вопроса все ближе // Электронная версия газеты «Красная звезда».

10. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. №909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем

11. Богданов С. В прорыв идти молодым // Электронная версия газеты «Красная звезда».

12. Из доклада министра обороны РФ Сергея Иванова «Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации».

13. Официальный сайт МО РФ. Социальные аспекты реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих.

14. Юров Д. Ипотека: первые «ласточки» // Электронная версия газеты «Красная звезда».

15. Квартирный вопрос Саратовского региона

16. Квартирный вопрос Саратовского региона

17. Квартирный вопрос Саратовского региона

18. Вторичный рынок жилья Москвы

19. Официальный сайт МО РФ. Социальные аспекты реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих.

Статья рекомендована к публикации 07.05.07