Очерк истории становления и развития науки российского административного права (часть 2)

Жеребцов Алексей Николаевич

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности

органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России

Очерк истории становления и развития науки российского административного права

Во второй части работы анализируются сформировавшиеся идеи и концепции в императорской науке административного права о предмете, системе, источниках административного права, административно-правовом принуждении.

Ключевые слова: предмет административного права, система административного права, административное принуждение, источники административного права, дуализм науки.

A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Administrative Activity of Law Enforcement Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: admgan66@mail.ru

Essay on the history of the formation and development of Russian administrative law science

The second part of the work analyzes established ideas and concepts in Imperial science of administrative law on the subject, system sources of administrative law, administrative law coercion.

Key words: administrative law subject, system of administrative law, administrative coercion, sources of administrative law, dualism of science.

Дуализм российской административно-правовой науки императорского периода: концепции предмета и системы отрасли российского административного права указанного периода. В первой половине XIX в. начали формироваться два основных подхода, обусловленных потребностями общественного и государственного развития и практикой государственного строительства, которые отражали сущность административного права в Российской империи и определяли ее предмет.

Первое - политико-экономическое (либеральное) - научное направление, обосновывающее административное право, хотя такого термина еще не было, характеризовалось экономической «правоосновой» права государственного управления и активно развивалось на базе модных в то время экономических теорий А. Смита и К. Маркса.

Второе - классическое полицейское - научное направление обосновывало сущность административного права, характеризовалось присущей государству заботой о подданных в деле их благоустройства и обеспечения благочиния и безопасности общества и соотносилось с государственно-управленческой природой рассматриваемой отрасли права. Данное направление, по нашему мнению, следует

определить как полицейское (консервативное) направление в обосновании административного права (права государственного управления).

В рамках указанных двух направлений развития науки административного права императорского периода произошла дискуссия о предмете административного права, заложившая основу дальнейшего развития данной отрасли права. Анализ идей представителей политико-экономического (либерального) направления науки административного права императорского периода на предмет административного права позволяет нам сделать следующие общие выводы:

1) в основе управленческой деятельности государства лежала потребность обеспечения благоустройства общества как основы полицейской деятельности государства, которая базировалась на экономических законах функционирования общественных отношений; общественно-хозяйственная деятельность государства признавалась полицейской деятельностью;

2) обеспечение общественной безопасности есть необходимая, но дополнительная функция государства, являющаяся естественным дополнением деятельности благоустройственной;

3) полицейское право признавалось юридическим дополнением политической экономии, явля-

141

ясь отраслью публичного права и наукой догматической, имеющей непосредственную связь с отраслью и наукой государственного права; здесь происходит разграничение вопросов организации управления и деятельности органов исполнительной власти по государственному управлению;

4) представители указанного направления проводили разграничение между системой прав государства и деятельностью государства по обеспечению благосостояния общества, т.е. различение права в догматическом и практическом смыслах;

5) отдельные представители определяли административное право как право общественное, предметом которого выступают общественные отношения по обеспечению народного благосостояния (М. Шпилевский);

6) отдельные ученые высказывали идею о том, что полицейское право есть составная часть права государственного управления (административного права), формируя административно-правовой (управленческий) подход к определению сущности и теоретической основы отрасли административного права;

7) хотя представители данного научного направления оперировали такими понятиями, как полицейская наука (наука о полиции), полицейское право, учение о внутреннем управлении, наука об управлении, наука общественного управления и общественного права, вместе с тем, впервые вводится термин «административное право» и обосновывается отличие его от права полицейского, которое предопределялось фундаментальными общественно-политическими основами, в рамках которых существовало государство: полицейское право функционировало в государстве с абсолютно-монархической формой правления, а административное право - в конституционном правовом государстве;

8) следует отметить, что развитие российской полицейско-правовой науки в рассматриваемый период осуществлялось под существенным влиянием идей и взглядов немецких ученых-полицеистов (Юсти, Моля, Штайна, Берта и др.).

Одновременно идеи представителей полицейского направления в исследуемой науке о предмете отрасли российского административного права заключаются в следующих основных положениях:

1) полицейская деятельность государства является основным видом государственно-управленческой деятельности по обеспечению общественной безопасности (благочиния) и общественного благополучия;

2) полицейская деятельность государства подразделяется на правовую и организацион-

ную: правовая деятельность полиции основывается на предписаниях закона; организационная связана с организацией государственного управления в Российском государстве;

3) предмет полицейского права как отрасли права определялся как совокупность правил и норм, определяющих полицейскую деятельность в данном государстве, в данную эпоху, в свою очередь, управление понималось в широком и узком смыслах; полицейская деятельность понималась в качестве государственно-управленческой деятельности в узком смысле;

4) проводится разграничение между наукой и отраслью полицейского права: предметом науки полицейского права является изучение положительного полицейского законодательства России, таким образом образуется общая часть науки полицейского права; изучение законодательства отдельных иностранных государств образует особенную часть науки полицейского права.

Достаточно неоднозначно шел процесс формирования учения о системе отрасли административного права, что, по нашему мнению, было обусловлено самой спецификой ее становления в России.

Анализ научных подходов к системе административного (полицейского) права позволяет не только отметить закономерности ее развития, но и показать эволюцию формирования единой отрасли административного права. Научные взгляды на систему административного права в тот период были сформированы такими учеными, как И.Е. Андриевский [1, с. 21], А.Я. Антонович [2, с. 6-7], Н.Н. Белявский [3, с. 10], Э.Н. Берендтс [4, с. 2-3], Н.С. Бунге [5, с. 1-10], В.А. Гаген [6, с. 5], В.М. Грибовский [7], В.Ф. Дерюжинский [8, с. 3], А.И. Елистратов [9], Н.И. Лазаревский [10, с. 2-3], В.Н. Лешков [11], И.Д. Мордухай-Болтовский [12], И.Т. Тарасов [13], М. Шпилевский [14, с. 104-153]. Ретроспективный анализ научных подходов к системе административного (полицейского) права в рассматриваемый исторический период развития отрасли позволяет выделить следующие общие закономерности.

1. Научные подходы к исследованию системы отрасли административного права имели направление, обусловленное переходом от отрасли полицейского права к отрасли права административного, что обосновывалось потребностями дальнейшего демократического развития Российского государства и, как следствие, его правовой системы. В первом десятилетии XX в. наметилась тенденция преобладания политико-экономического учения о государственном управлении и формировании управленческой теории административного

142

права, которая стала господствующей для отрасли административного права практически до настоящего времени. Изложенные научные подходы к системе рассматриваемой отрасли свидетельствуют, что камеральное право в рассматриваемый период было полностью поглощено правом полицейским, а последнее, в свою очередь, стало формироваться по двум основным направлениям: из права государственного, где регламентировались отношения не только по организации государственной администрации, но и отношения функционального характера; из права полицейского как права государственно-принудительного для обеспечения общественного благополучия и безопасности (благочиния).

2. В рассматриваемый период было характерно отграничение права государственного как права организации государственной (в том числе исполнительной) власти от права полицейского как отрасли функционального характера, регламентирующей отношения по осуществлению внутреннего государственного управления.

3. Под влиянием демократических тенденций западноевропейской науки и либеральных научных теорий представителей политико-экономического направления административно-правовой науки начали формироваться теории правового (демократического) государства. Отрасль полицейского права, в свою очередь, стала признаваться отраслью права, обслуживающей цели и задачи абсолютистского государства, что в научных воззрениях политико-экономического направления административно-правовой науки начало трансформироваться в право административное, регулирующее управленческие отношения между государственной властью и населением (отдельными его представителями) в правовом демократическом государстве.

4. В основе системы административного (полицейского) права рассматриваемого периода лежали две основные части - «право благочиния» и «право благосостояния». Позднее стали выделять часть общую, состоящую из норм, имеющих значение для всей отрасли административного (полицейского) права. В свою очередь, «право благочиния и благосостояния» включалось в часть особенную (материальную). Отдельные ученые высказывали идеи, обосновывающие выделение в системе отрасли комплекса норм административно-процессуального права.

5. К концу рассматриваемого периода система административного права складывалась из общей и особенной частей, системно обосабливались нормы материального и

процессуального административного права. Сформировавшаяся концепция системы административного права служила важным фактором дальнейшего развития и кодификации административного законодательства в Российской империи. Предложенная в указанный период система отрасли административного права легла в основу дальнейшего развития рассматриваемой отрасли российского права.

Учение об источниках административного права. Исследование данного института административного права в императорской науке формировалось и развивалось под воздействием господствующей в тот период позитивистской концепции права. Это приводило к тому, что ученые, которые изучали данные проблемы, подходили к вопросу изучения источников административного права узко догматически. Сформированный в рассматриваемый период подход исходил из того, что административное право возникает на основе суверенной воли государственной власти и только она обладает правом творить право в сфере внутреннего управления общественными делами. Это обстоятельство вело к акцентированию внимания исследователей на изучении нормативных правовых актов, исходящих от государственной власти. Большинство ученых, затрагивающих проблемы источников административного права, преимущественно обращали внимание именно на изучение правовой природы административно-правовых законов и подзаконных нормативных правовых актов, их классификацию, но мало уделяли внимания иным формам административного права. Вообще термин «форма административного права» в научной литературе того времени не применялся, что свидетельствовало о недостаточной научной разработке данных вопросов и понятийного аппарата административно-правовой науки. Вместе с тем, во второй половине XIX в. в российской административно-правовой науке начали активно формироваться идеи правового государства, что дало толчок учению об административно-правовом законе как основном источнике (форме) административного права. Хотя в рассматриваемый период проблеме источников административного (полицейского) права уделяли внимание далеко не многие ученые-административисты, вместе с тем, первые попытки исследования данного вопроса появились в конце XIX в.

Наиболее видными представителями административно-правовой науки, разрабатывающими идеи источников административного права, были И. Андриевский [1], Н.Н. Белявский [15, с. 33], В.М. Гессен [16, с.23] и А.И. Елистра-тов [9]. Кроме этого нельзя не отметить вклад

143

в развитие учения об источниках (формах) административного права Н.М. Коркунова [17]. Анализ представленных указанными учеными подходов на источник (форму) административного права позволяет выделить следующие закономерности в развитии учения об указанном институте административного (полицейского) права:

1) в рамках предложенных концепций источников административного права высказывается мнение, что источник следует понимать как способ объективизации воли государственной власти (суверена); причем ученые не проводили различие между источником и формой административного права, признавая формой лишь всякую правительственную (исполнительную) деятельность власти;

2) из представленных точек зрения на источники административного права ученые акцентируют внимание на обосновании подзаконной природы исполнительной власти и, как следствие, подзаконного характера принимаемых ею правовых актов;

3) к источникам административного права ученые относят административные законы и подзаконные акты, виды которых весьма многообразны - от административных распоряжений как подзаконных актов исполнительной власти до отдельных их видов (нормативные правовые акты правительства и министерств; нормативные правовые акты, основанные на праве диспенсации; чрезвычайные акты и т.п.);

4) отдельные авторы высказывали мнение, что источниками административного права являются не только нормативные правовые акты, но и нормы обычного права, а также судебный прецедент.

Учение об административно-правовом принуждении в императорской науке административного (полицейского) права. Проблемы административного принуждения в российской императорской науке административного (полицейского) права исследовались достаточно широко и всесторонне, что в конечном счете привело к формированию достаточно неоднозначных подходов к данному правовому институту. Следует признать, что формирование единого (доктринального) подхода, обосновывающего административное принуждение, в рассматриваемый период не произошло. Разработки научно-теоретических подходов к определению понятия, сущности и содержания административного принуждения основывались на научно-теоретической концепции аналитического позитивизма, господствующего в российской юридической науке конца XIX - начала XX в. Данные обстоятельства наложили характерный для этой концепции «отпечаток»

в исследованиях отдельных институтов российского административного (полицейского) права.

Наиболее системно проблемы административного принуждения, по нашему мнению, исследовали И.Т. Тарасов, В.М. Гессен,

A.М. Кулишер. В частности, И.Т. Тарасов и

B.М. Гессен проблему административного принуждения характеризовали следующим образом: принуждение понималось как естественное противодействие сопротивлению законным требованиям власти; характер мер административного принуждения предопределялся степенью интенсивности сопротивления лица требованиям должностного лица исполнительной власти; видовое многообразие мер административного принуждения основывалось исключительно на действующем законодательстве, которое не имело эффективной систематики; недостаточно внимания уделялось субъектам, наделенным властными полномочиями на применение мер административного принуждения; игнорирование проблемы процедуры применения мер административного принуждения было серьезным недостатком для обеспечения режима законности при их применении; указанные авторы не предпринимали усилий по развитию учения об административном принуждении, ограничиваясь лишь компаративистским анализом административного принуждения, причем все это осуществлялось в информационных целях, без детального анализа положительных и отрицательных сторон западноевропейского законодательства об административном принуждении.

Специфические идеи об административном принуждении высказал А.М. Кулишер. Тезисно его идеи можно изложить следующим образом: для защиты публичных притязаний граждан должно быть расширено применение административного иска как способа судебной защиты прав граждан, аналогичного в сфере осуществления гражданских прав; необходимо расширить контрольные функции административных судов и применение административного иска; целесообразно заменить несудебное принуждение принуждением судебным (в этом, по мнению ученого, должно проявляться господство права); деятельность администрации в социальных отношениях не может обойтись без административного принуждения, применяемого во внесудебном порядке, в конечном случае внесудебное применение административного принуждения должно детально регламентироваться законом, ограничивая административный произвол [18, с. 46-49].

В заключение следует отметить, что, кроме В.М. Гессена и А.М. Кулишера, проблемы ад-

144

министративного принуждения в либеральном направлении административно-правовой науки исследователи не изучали. Однако А.М. Кули-шер, как представитель социолого-позитиви-стского течения в административно-правовой науке, исходил из более развернутого анализа

1. Андриевский И.Е. Полицейское право: в 2 т. Т. 1: Полиция безопасности. Т. 2: Полиция благосостояния. СПб., 1871; 1873.

2. Антонович А.Я. Полицейское право и политическая экономия. Киев, 1883.

3. Белявский Н.Н. Полицейское право: курс лекций. Юрьев, 1904.

4. Берендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Т. 1: Обзор истории административного права и истории его литературы. Ярославль, 1898. Вып. 1.

5. Бунге Н. С. Полицейское право. Введение и государственное благосостояние. Киев, 1873.

6. Гаген В.А. Учебник административного права. Ростов н/Д, 1916.

7. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление в Российской Империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса, 1912.

8. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: пособие для студентов. СПб., 1903.

9. Елистратов А.И. Административное право. М., 1911.

10. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву: в 2 т. Т. 2: Административное право. СПб., 1910.

11. Лешков В.Н. Заметка по вопросу о полицейском праве. М., 1868.

12. Мордухай-Болтовский И.Д. Разъяснения по вопросам административного права, преподанные по делам Первого общего собрания Правительствующего Сената, восходившим на рассмотрение Консультации, при Министерстве Юстиции учрежденной, за время с июня 1905 г. по июнь 1908 г. СПб., 1909.

13. Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву: в 3 т. М., 1908. Т. 1.

14. Шпилевский М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875.

15. Белявский Н.Н. Полицейское право (конспект лекций). Юрьев, 1904.

16. Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1908.

17. Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894.

18. Кулишер А.М. Господство права и административное принуждение. Ярославль, 1911.

проблем данного вида государственного принуждения, что стало важным шагом вперед в науке административного права того времени, а его подход к осмыслению административного принуждения носил либерально-демократический характер.

1. Andrievsky I.E. Police law: in 2 vol. Vol. 1: Security police. Vol. 2: Welfare police. St. Petersburg, 1871; 1873.

2. Antonovich A.Ya. Police law and political economy. Kiev, 1883.

3. Belyavsky N.N. Police law: course of lectures. Yuryev, 1904.

4. Berendts E.N. Experience of administrative law system. Vol. 1: Overview of the history of administrative law and the history of its literature. Yaroslavl, 1898. Iss. 1.

5. Bunge N.S. Police law. Introduction and state welfare. Kiev, 1873.

6. Hagen V.Ä. Textbook of administrative law. Rostov-on-Don, 1916.

7. Gribovsky V.M. Polity and governance in the Russian Empire (lectures on Russian public and administrative law). Odessa, 1912.

8. Deryuzhinsky V.F. Police law: manual for students. St. Petersburg, 1903.

9. Yelistratov A.I. Administrative law. Moscow, 1911.

10. Lazarevsky N.I. Lectures on Russian state law: in 2 vol. Vol. 2: Administrative law. St. Petersburg, 1910.

11. Leshkov V.N. Note on the police law issue. Moscow, 1868.

12. Morduhay-Boltovsky I.D. Clarification on administrative law matters, affairs during the first General Meeting of the Senate, during for consideration Consultation under the Ministry of Justice established, during June 1905 to June 1908. St. Petersburg, 1909.

13. Tarasov I.T. Lectures on police (administrative) law: in 3 vol. Moscow, 1908. Vol. 1.

14. Shpilevsky M. Police law as an independent branch of jurisprudence. Odessa, 1875.

15. Belyavsky N.N. Police law (lecture notes). Yuriev, 1904.

16. Hessen V.M. Lectures on police law. St. Petersburg, 1908.

17. Korkunov N.M. Decree and the law. St. Petersburg, 1894.

18. Kulisher A. Supremacy of law and the administrative coercion. Yaroslavl, 1911.

145