Пути активизации российской региональной политики

Ш.. Киоцвог, У. ,М~ .Магомедов

ПУТИ АКТИВИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Региональная политика является одним из важных направлений государственной политики в любой стране. В 60-х годах прошлого века проводилась большая международная конференция по проблемам развития восточных регионов Нидерландов. Очевидно, что для России с ее огромной территорией, многонациональным населением, чрезвычайным разнообразием естественно-географических и экономических условий отдельных регионов страны региональная политика имеет особое значение.

Трудности и проблемы регионального развития, становления федеративных отношений и местного самоуправления связаны не только с затянувшимся «переходом к рынку», но и в значительной степени с неупорядоченностью разработки и реализации региональной политики, с неопределенностью и чрезмерной широтой ее предмета, с незакрепленностью задач за конкретными органами государственной власти, с отсутствием четкого разграничения функций и налаженной координации деятельности этих органов.

Региональная политика в современной России представляет собой пока еще нечетко обозначенный предмет деятельности органов государственной власти. Этот предмет до сих пор не получил непосредственного конституционного и законодательного оформления. В конституции РФ упоминаются внешняя, внутренняя, ценовая, финансовая, денежная, кредитная политика, государственная политика в области культуры, науки, образования, социального обеспечения, но ни разу не использовано понятие «региональная политика». Упоминается лишь «федеральная политика и федеральные программы национального развития».

Единственным правовым источником разработки и реализации региональной политики является подзаконный акт «Основные положения региональной политики в РФ», утвержденный в июне 1996 г. Указом Президента РФ. В этом документе приводится следующее определение региональной политики: «Под региональной политикой в РФ понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации». При этом дается понятие ре-

гиона как части территории, обладающей общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. В качестве основных целей региональной политики определяется обеспечение основ федерализма, создание единого экономического пространства, обеспечение единых социальных стандартов, выравнивание условий социально-экономического развития, защита окружающей среды, развитие местного самоуправления.

«Основные положения» определяют следующие ключевые направления региональной политики: развитие федеративных отношений, повышение роли местного самоуправления в развитии этих отношений, разработка и реализация региональной экономической и социальной политики (в том числе в области повышения уровня жизни населения и в области занятости), государственное регулирование международной и внешнеэкономической деятельности субъектов РФ, разработка и реализация региональной политики в области национально-этнических отношений, а также формирование нормативно-правовой базы региональной политики.

В процесс регулирования региональных отношений на федеральном уровне в настоящее время фактически вовлечены:

• Президент Российской Федерации, опирающийся на своих полномочных представителей в семи федеральных округах, на специализированные структуры в своей администрации и созданные при нем консультативные органы;

• Федеральное собрание, обе палаты которого имеют специальные комитеты по региональной политике, федеративным отношениям и местному самоуправлению;

• федеральные министерства и ведомства, как специализирующиеся на региональной и национальной проблематике, так и выполняющие соответствующие функции в рамках более общей компетенции;

• образованные Правительством РФ консультативные и координационные органы как специализированные (например, Межведомственная комиссия по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов), так и неспециализированные на решении соответствующих проблем (комиссия по оперативным вопросам, комиссия по обеспечению доходов Федерального бюджета и др.).

На деятельность федеральных органов власти по формированию и реализации региональной политики оказывают влияние многочисленные общественные организации. Определенную роль играют ассоциации межрегионального экономического взаимодействия регионов: «Сибирское соглашения», «Северо-запад», «Черноземье» и т.п.

В соответствии с действовавшим положением о Министерстве экономики Российской Федерации (утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г. №844), этот федеральный орган должен участвовать в разработке и осуществлении региональной экономи-

ческой политики, проводить анализ экономической ситуации в регионах Российской Федерации, разрабатывать региональный аспект прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии размещения производительных сил и совершенствования территориальной структуры экономики, а также подготавливать предложения по совершенствованию экономического взаимодействия с субъектами РФ. Именно Минэкономики РФ было обязано представлять в Правительство РФ экономически обоснованные заключения по вопросам развития отдельных регионов страны по созданию правительственных и межведомственных комиссий для решения межрегиональных проблем, по договорам о разграничении полномочий между органами власти Федерации и регионов. Кроме того, Минэкономики РФ было призвано координировать деятельность экономических служб органов исполнительной власти по формированию направлений социально-экономического развития, разработке федеральных и межрегиональных экономических программ и прогнозов, реализации государственной региональной экономической политики, мер государственного воздействия на экономику и осуществлять методическое руководство этой работы.

В настоящее время указом Президента РФ от 13 сентября 2004 г. специально создан федеральный орган, для решения проблем в области региональной и национальной политики: Министерство регионального развития РФ. Разработка и реализация эффективной региональной политики может быть обеспечена только при условии согласованной и скоординированной деятельности всех федеральных органов власти и управления. Однако в современной России эта проблема еще не нашла удовлетворительного решения.

Основными инструментами разработки и реализации региональной политики в настоящее время являются:

• региональные аспекты концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу;

• региональные разделы среднесрочных программ (прогнозов) социально-экономического развития, разрабатываемых, как правило, на 3 года;

• государственный бюджет, разрабатываемый на ближайший год.

Все эти инструменты призваны обеспечить разработку и реализацию

эффективной региональной политики.

В какой мере сложившиеся организации и методы реализации региональной политики обеспечивают на деле совершенствование региональных пропорций российской экономики, укрепление ее целостности и единства? Анализ происходящих региональных процессов показывает, что эта задача решается сегодня крайне неудовлетворительно. Сохраняются и даже усиливаются огромные разрывы между регионами в уровнях экономического развития и жизни населения.

Если посмотреть на такой показатель как производство валового регионального продукта (ВРП) на душу населения, то в 2002 г. в среднем по субъектам Российской Федерации он составлял 66,1 тыс. руб. При этом в Ивановской обл. он был равен 24,8 тыс. руб., в Республике Тыва -

21.7 тыс. руб., Республике Дагестан - 19,3 тыс. руб., в Республике Ингушетия - 8,3 тыс. руб. В то же время в Республике Саха (Якутии) он составлял

118.5 тыс. руб., в Чукотском автономном округе - 178,5 тыс. руб., в Москве -

231.8 тыс. руб., в Тюменской обл. - 294,1 тыс. руб. Такой же сильный разброс показателей конечного потребления домашних хозяйств на душу населения. В 2002 г. в среднем по России этот показатель составлял

44.7 тыс. руб., во Владимирской обл. - 20,7 тыс. руб., в Ивановской обл. -18,4 тыс. руб., в Дагестане - 18,2 тыс. руб., в Калмыкии - 16,5 тыс. руб., в Ингушетии - 10,0 тыс. руб. При этом соответствующий показатель в Москве составляет - 170,2 тыс. руб.

Представляется, что непосредственное межрегиональное сопоставление данных об уровне душевого производства ВРП и конечного потребления домашних хозяйств на душу населения не вполне корректно. Необходимо дополнительно учесть существующие межрегиональные различия в уровнях цен. Кроме того, следует принимать во внимание межрегиональные различия в условиях жизни, связанные с природноклиматическими особенностями регионов. Оба эти фактора находят достаточно адекватное отражение в уровнях прожиточного минимума, устанавливаемых дифференцированно по каждому субъекту Федерации. Действительно, если в среднем по России прожиточный минимум в 2001 г. составлял 1574 руб., то в Москве он был равен 2385 руб., т.е. в

1.5 раза выше, в Ямало-Ненецком автономном округе - 2846 руб., или в

1.8 раза выше, на Камчатке - 3050 руб., т.е. в 1,9 раза выше, в Корякском автономном округе - 3590 руб., т.е. 2,3 раза выше чем в среднем по России. В то же время в Брянской обл. установлен прожиточный минимум 1258 руб., в Липецкой - 1254 руб. (80% среднероссийского уровня), в Карачаево-Черкесии - 1212 руб. (77% среднероссийского уровня).

С учетом этих соотношений был рассчитан скорректированный уровень ВРП по каждому субъекту Федерации путем деления показателей в постоянных региональных ценах на соотношение между региональным и среднероссийским уровнем прожиточного минимума. Так, например, если в Москве уровень произведенного ВРП на душу населения в 2001 г. составлял 187,9 тыс. руб., то с учетом различий в величине прожиточного минимума скорректированный уровень ВРП на душу населения был определен в размере 187,9 / (2385/1574) = 187, 9 /1,515= 124 тыс. руб.

Таким образом, если в региональных ценах душевое производство ВРП в Москве превышало среднероссийский уровень в 3,5 раза, то соответствующий скорректированный показатель выше среднероссийского лишь в 2,3 раза. Другой пример, если в Брянской области ВРП на

душу населения в региональных ценах и условиях составлял 41,4% среднероссийского уровня, то скорректированный показатель составлял 52% уровня душевого производства ВРП в среднем по России.

Для исследования степени региональной дифференциации уровней экономического развития субъектов Российской Федерации и тенденции их изменения были рассчитаны коэффициенты вариации показателей душевого производства ВРП. Эти коэффициенты исчислялись как отношение среднего абсолютного отклонения (по модулю) региональных показателей от среднероссийского к среднероссийской величине соответствующего показателя. Если обозначить производство ВРП в субъекте Федерации г через Уг, население данного субъекта Федерации через Ыг, то коэффициент вариации (К) рассчитывается по формуле

К =

X

к / N -Х¥г / X N

N. / X N

\ Хк/ X ^|=Х

г г

к / Хк - N. / X N.

Таким образом коэффициент вариации рассчитывается как сумма модулей отклонений долей регионов по производству ВРП от долей по численности населения.

По данной формуле рассчитывались коэффициенты вариации душевого производства ВРП в трех вариантах: в текущих ценах, в постоянных ценах, скорректированного ВРП.

Соответствующие расчеты осуществлялись за период 1996-2001 гг. по каждому году. Результаты этих расчетов приведены в табл. 1.

Таблица 1

Коэффициенты вариации региональных показателей производства ВРП на душу населения

Показатель 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.

В текущих ценах В постоянных ценах 2001 г. Скорректированных (с учетом приведения к среднероссийским ценам) 0,350 0,495 0,367 0,382 0,517 0,387 0,411 0,522 0,388 0,423 0,519 0,384 0,477 0,531 0,391 0,545 0,536 0,397

Как видно из приведенных данных, при всех методах исчисления коэффициента вариации региональных показателей душевого производства ВРП имеет место устойчивая тенденция к их росту. Только в послек-ризисном 1999 г. при расчете в постоянных и скорректированных ценах имеет место небольшое отклонение от этой общей тенденции. Рост коэффициента вариации региональных показателей душевого производства ВРП свидетельствует о нарастании дифференциации субъектов Федерации по уровню экономического развития.

Наиболее быстро растут коэффициенты вариации показателей душевого производства ВРП в текущих ценах. За исследуемый период соответствующий коэффициент вариации вырос с 35% в 1996 г. до 54,5% в 2001 г. При исчислении коэффициентов вариации душевого производства ВРП в постоянных ценах их нарастание происходит несколько медленнее (с 49,5% в 1996 г. почти до 54% в 2001 г.). Это говорит о том, что региональная неравномерность роста цен усиливается, что в свою очередь свидетельствует о постепенном ослаблении единства рыночного пространства современной России.

Элиминирование межрегиональных различий в уровне цен и условиях жизни заметно снижает степень межрегиональной дифференциации показателей душевого производства ВРП, а также замедляет скорость ее нарастания. При расчетах коэффициентов вариации по скорректированным показателям ВРП, т.е. при приведении региональных показателей ВРП к среднероссийским ценам и условиям, соответствующие коэффициенты вариации возрастают с 36,7% в 1996 г. до 39,7% в 2001 г.

Следует заметить, что начавшийся в стране в последние годы экономический рост пока не повлиял на интенсивность нарастания межрегиональных различий в уровнях развития субъектов Российской Федерации. Заметим также, что наибольший «вклад» в нарастание региональной дифференциации уровней экономического развития вносит Москва. Если в 1996 г. она давала 12% суммарного модуля отклонений, исчисленного в текущих ценах, то в 2001 г. ее доля в суммарном модуле повысилась до 28%.

Таким образом, для современной российской экономики характерно постоянное усиление межрегиональных различий в уровнях душевого производства ВРП. Это является устойчивой закономерностью. Быстрое нарастание неравномерности развития субъектов Российской Федерации является, по нашему мнению, чрезвычайно неблагоприятной тенденцией, подрывающей экономическую основу целостности российского государства. Эта тенденция свидетельствует об отсутствии эффективной региональной политики и требует безотлагательного принятия серьезных мер. Такие меры должны быть связаны с созданием нового механизма межрегионального перераспределения ресурсов ВРП, который позволил бы несколько сократить межрегиональные разрывы не только в уровнях использования ВРП, но и обеспечил бы постепенное сближение субъектов Российской Федерации по уровням производства ВРП на душу населения.

Проведенные исследования показали, что если сложившаяся в субъектах Федерации динамика ВРП сохранится, то к 2010 г. коэффициент вариации производства ВРП на душу населения по субъектам Федерации (в постоянных среднероссийских ценах) возрастет с 39% 2000 г. до 48% в 2010 г. Представляется, что при проведении активной региональной политики тенденция к нарастанию региональной дифференциации показателей должна быть преодолена. По нашим оценкам, коэффициент

вариации душевого производства ВРП (в среднероссийских ценах) мог бы быть снижен с 39% в 2000 г. не менее чем до 30% к 2010 г. (рис. 1).

0,5

0,3

0,4

0,2

Год

Рис. 1. Динамика коэффициентов вариации производства ВРП на душу населения:

— в пересчете в среднероссийские цены; -- экстраполяционный прогноз;

-О- целевой прогноз

Необходимый перелом в тенденциях региональной дифференциации российской экономики, может быть, достигнут лишь при использовании принципиально новых методов разработки и реализации региональной политики. Таким методом, по нашему мнению, является индикативное планирование.

Индикативное планирование является одним из наиболее эффективных методов государственного регулирования рыночной экономики. Оно предполагает активное формирование государством пропорций экономического развития в соответствии с общенациональными задачами и интересами. Вместе с тем, оно учитывает интересы хозяйствующих субъектов, используя механизм рыночного саморегулирования.

Индикативное планирование получило широкое развитие в ряде промышленно развитых стран (Франция, Германия, Япония). Оно доказало свою достаточно высокую эффективность в качестве одного из средств государственного регулирования рыночной экономики. Особый научный и практический интерес представляет изучения опыта Франции и Японии. Во Франции индикативные планы разрабатывались, как правило, на 5 лет, начиная с 1945 г. Они включают в себя разделы, характеризующие тенденции экономического роста инвестиций, финансо-

вых потоков, инфляции и т.п. Индикативный план включает в себя определение целей плана и прогнозирование основных макроэкономических показателей, дезагрегирование и взаимное согласование индикаторов плана. Примером может служить «План VI. Экономическое и социальное развитие Франции» В Японии индикативные планы разрабатываются также в основном на 5-летние периоды. Важную роль в развитии японской экономики сыграл план удвоения ВНП на 1961-1970 гг.

Индикативное планирование в конкретных российских условиях -это механизм координации интересов и деятельности общества, включая федеральный уровень государства, субъекты Федерации и хозяйствующие субъекты (корпорации, финансово-промышленные группы, крупнейшие предприятия). Индикативный план сочетает в себе государственное регулирование экономики с рыночным саморегулированием. Он основан на разработке системы взаимосбалансированных индикаторов социальноэкономического развития и установления мер государственного воздействия для их достижения. Это процесс разработки и согласования управленческих решений на макро-, мезо- и микроэкономическиом уровнях.

Учитывая мировой опыт и применяя его к российским условиям, главными целями разработки индикативного плана, можно считать:

• определение оптимальных пропорций развития экономики, обеспечивающих достижения общенациональных стратегических целей;

• информирование субъектов Федерации и хозяйствующих субъектов об ожидаемых перспективах рынка товаров, услуг, рабочей силы, ценных бумаг;

• согласование (в диалоговом режиме) индикаторов с субъектами Федерации и хозяйствующими субъектами с целью выявления и минимизации расхождений общенациональных и локальных интересов.

В российских условиях идеи индикативного управления и планирования пробивают себе дорогу, прежде всего на региональном уровне, поскольку в сложившейся ситуации реальная ответственность за социально-экономическое развитие (рост производства, повышение уровня жизни, сокращение безработицы, развитие образования, здравоохранения и культуры, защиту окружающей среды) возложена, прежде всего, на субъекты Федерации. В настоящее время выпущен ряд работ, и даже учебник по вопросам индикативного планирования в регионе [1-8].

Наибольшие практические результаты получены в Республике Татарстан, где в соответствии с постановлениями Президента Республики, начиная с 2000 г., ежегодно разрабатывается и утверждается Правительством система индикаторов на следующий год. Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан №371 от 29 мая 2000 г. утвержден регламент системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан. В соответствии с этим регламентом определено, что

индикативное управление включает в себя следующие функции: установление целей, прогнозирование, планирование, управление финансированием, учет, контроль, регулирование, нормативно-правовое, методическое и информационное обеспечение. Регламентом установлено, что Министерство экономики и промышленности республики, ежегодно устанавливает пороговое значения основных показателей (индикаторов) социально-экономического развития на следующий год, включая, индекс инфляции, минимальный размер оплаты труда, тарифов на тепловую энергию и электроэнергию, воду, газ, ставку земельного налога и арендной платы за землю, ставки платы за добычу полезных ископаемых, налога на имущество. С использованием этих индикаторов государственные структуры заключают с хозяйствующими субъектами соглашения о социально-экономическом сотрудничестве на планируемый год. В этих соглашениях формируются пороговые значения индикаторов социально-экономического развития хозяйствующих субъектов. В составе индикаторов в целом по республике определяются темпы роста ВРП, соотношение душевого производства ВРП в республике со среднероссийским уровнем, доля обрабатывающей промышленности во всей промышленной продукции (в том числе машиностроение), доля в ВРП инвестиций в основной капитал, расходы на научные исследования. Определяется также система социальных показателей: средняя продолжительность жизни, соотношение доходов децильных групп населения, показатели уровня доходов населения, безработицы, инфляции, государственного долга и др. Ряд индикаторов определяется также в разрезе городов и районов.

Для разработки системы индикаторов используется межотраслевая макроэкономическая модель, обеспечивающая сбалансированность основных материально-вещественных и финансово-стоимостных показателей и пропорций. Данная модель была разработана совместно со специалистами ИНП РАН. Она включает в себя:

• блок общеэкономических показателей (ВРП, конечное потребление, инвестиции в основной капитал);

• блок отраслевых показателей (валовые выпуски продукции, добавленная стоимость, зарплата, прибыль и др.);

• блок производства и использования важнейших видов промышленной и сельскохозяйстывенной продукции (материальные балансы);

• блок трудовых ресурсов (численность экономически активного населения, численность занятых по отраслям, численность безработных);

• блок финансовых показателей (доходы и расходы бюджета, внебюджетных фондов);

• блок основных показателей по крупнейшим предприятиям.

По нашему мнению, использование опыта Республики Татарстан и разработка аналогичных систем индикативного управления и планиро-

вания во всех субъектах Федерации, могли бы дать значительные позитивные результаты. Однако для эффективной разработки и реализации социально-экономической и, в частности, региональной политики необходимо создание аналогичной системы индикативного управления и планирования также и на федеральном уровне.

Индикативный план федерального уровня должен не только разработать оптимальную стратегию развития российской экономики, определить наиболее целесообразные, общеэкономические, межотраслевые и межрегиональные пропорции, но и снабдить субъекты Федерации и хозяйствующие субъекты информацией о перспективах рынка товаров, услуг, рабочей силы, необходимой для разработки субъектами Федерации и хозяйствующими субъектами собственных стратегических планов своего развития. Создание многоуровневой системы индикативного планирования и управления предполагает не только разработку сбалансированной системы показателей, но и организацию согласования (в диалоговом режиме) индикаторов между федеральным уровнем, субъектами Федерации и крупнейшими хозяйствующими субъектами. Такая практика позволило бы выявить и минимизировать расхождения общенациональных и локальных интересов. Это имело бы огромное значение для консолидации российского общества и явилось бы важным фактором в дальнейшем поступательном социально-экономическом развитии страны.

Литература и информационные источники

1. Региональная социально-экономическая политика: разработка, реализация, оценка эффективности (учебно-методическое пособие) / Авт. колл. под рук. д.т.н., проф. Вертешева См., д.э.н., проф. РохчинаВ.Е. СПб: Изд-во СПбГПУ, 2003.

2. Валитов ШМ. Индикативное планирование в экономических системах разного уровня. Казань, 2003.

3. Вертакова Ю.Б. Прогнозирование и индикативное планирование в регионе (учебное пособие). Курск, 2001.

4. Дудкин В. Индикативное планирование: о сущности и методологическом инструментарии // Российский экономический журнал. 1997, №4.

5. Иванов Е.А. Индикативное планирование развития экономики // Экономист. 1993, №9.

6. Маршалов а А. С. Управление экономикой региона. Новосибирск, 2001.

7. Хватков М.П. Управление экономикой муниципального образования: теория, методология, практика. Н. Новгород, 2002.

8. Хлынов В. Общегосударственное планирование рыночной экономики (опыт Японии) // Экономист. 1994, №4.