Правовое регулирование вопросов санитарного благоустройства российских городов в 1870-1910-е гг

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ИСТОРИЯ ГОРОДА ENVIRONMENTAL HISTORY OF THE CITY

YAK 94

А.Б. АГАФОНОВА

A.B. AGAFONOVA

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ

САНИТАРНОГО БЛАГОУСТРОЙСТВА РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ В 1870-1910-е гг.

LEGAL REGULATION OF CITY SANITATION IN THE RUSSIAN EMPIRE

В статье представлен анализ развития правовых норм в области санитарного благоустройства, действовавших в Российской империи после 1870 г. Результаты исследования позволили установить правовые рамки, в которые были поставлены органы городского самоуправления, в сфере обеспечения безопасных санитарных условий.

The article is devoted to the analysis of sanitarian legislation development in the Russian empire after 1870. The research results allowed establishing legal frames for city governments to solve the issues of city sanitation.

Ключевые слова: санитарное благоустройство, российское законодательство XIX - начала XX вв., экологическая история.

Key words: city sanitation, the Russian legislation of the 19th - the early of the 20th, environmental history.

Обострение санитарных и экологических проблем в российских городах, обусловленных социально-экономическими факторами, способствовало развитию российского санитарного законодательства. Начало изучению различных аспектов правового регулирования воздействия горожан на природу было положено еще в дореволюционный период [4, 22]. В современной историографии проблемы правового регулирования в сфере охраны природы, городского благоустройства в Российской империи изложены в работах Э.Г. Истоминой [6], А.Н. Давыдова [3], И.Г. Пирожковой [9] и др. Целью настоящей работы является выявление основных тенденций развития российского законодательства в области санитарного благоустройства городов в 1870-1910-е гг.

В XVIII - первой половине XIX вв. в российском законодательстве оформились базовые положения в области санитарного благоустройства городов. Они содержались в статьях и разделах Уложения о наказаниях и ряда Уставов: медицинской полиции, строительного, промышленного, путей сообщения. Данные законы были направлены на охрану общественного здоровья, благоустройство городской среды и регламентацию принципов размещения промышленных заведений. Согласно этим законам, обязанность содержать в чистоте прилегавшие к домам улицы возлагалась на домовладельцев [21, ст. 846, 851, с. 149], улицы и мостовые, расположенные вблизи питейных до-

мов, должны были содержаться в исправности владельцами или арендаторами этих заведений [12, ст. 710, с. 148]. Законом также налагался запрет на загрязнение водоемов, откуда население брало воду. Обязанности по надзору за соблюдением этих норм возлагались на городскую полицию, которая следила за чистотой городских территорий, вывозкой отходов, состоянием водоотводных канав, а также отводила горожанам места для размещения отходов [21, ст. 844, 845, 848, с. 149]. Наказанием за несоблюдение законов являлось денежное взыскание, размер которого устанавливался в зависимости от обстоятельств, смягчавших или отягощавших вину, а также от типа города, в котором совершалось нарушение [15, ст. 1091, 1092, с. 290-291].

В 1870-х гг., после введения Городового Положения, в законодательстве произошли изменения, которые наложили дополнительные обязательства и ограничения на домовладельцев и городское общественное управление. Городские думы получили право определять, из каких средств (городского бюджета или особых сборов с домовладельцев) будет содержаться дорожная инфраструктура и производиться уборка улиц [16, ст. 561, с. 242]. В последующие годы вышел ряд постановлений, возлагавших на домовладельцев натуральную повинность по поддержанию чистоты на прилегавших к их домам улицах [7, с. 51]. Решением общего собрания Первого и Кассационного Департаментов Сената от 1879 и 1891 гг. на домовладельцев была возложена обязанность по устройству каменных тротуаров вместо деревянных перед их домами [7, с. 51], и лишь в мае 1912 г. следующие натуральные повинности были переведены в денежную форму: содержание мостовых и тротуаров, очистка дымовых труб, вывоз отходов из города, содержание городской канализационной сети [22, с. 126].

Несмотря на то, что за счет городских бюджетов предусматривалось содержание лишь тех территорий, которые находились в ведении городского общественного управления [7, ст. 560], действия законов в области санитарного обустройства распространились на все городские учреждения, а органам городского управления были переданы социальные обязательства по удалению городских бытовых отходов. В 1880 г. на городское управление был распространен запрет на проведение подземных труб от помойных ям и отхожих мест в городские трубы [2, ст. 103, с. 164-165], а в 1900 и 1910 гг. с домовладельцев была снята обязанность по проведению за собственный счет сточных труб и каналов [7, с. 52, 143]. В то же время в 1901 г. городские думы лишились права взимать сбор в городской бюджет с лиц, занимавшихся вывозкой городских отходов, но, согласно указу Сената №13300 от 18 декабря 1901 г., думы имели право устанавливать порядок и способ очистки помойных ям и отхожих мест [7, с. 146]. По всей видимости, данный указ был направлен на стимулирование органов городского общественного управления к организации городских ассенизационных служб, которые содержались на средства городских бюджетов.

Изменения произошли и в определении меры наказания: законодательством устанавливался единый для всех населенных пунктов размер взыскания (15 рублей) за несоблюдение санитарных правил, ненадлежащее содержание помойных ям и отхожих мест, за размещение отходов и палых животных в непредназначенных для того местах [17, ст. 55-56, с. 213-214]. Общая сумма штрафа при этом не могла превышать трехсот рублей. В 1893 г. произошло ужесточение наказания за загрязнение водоемов, повлекшее за собой нанесение непредумышленного вреда здоровью населения. Виновным в данном случае полагался арест сроком до трех месяцев или денежное взыскание до 300 руб. [17, ст. 111, с. 222].

Российское законодательство регламентировало порядок открытия и принципы размещения фабрик, заводов и мануфактур. Промышленные заведения, открывавшиеся в городах, были разделены на две категории: совершенно безвредные и вредные. После реформы 1870 г. в ведение Городских управ перешло решение вопросов об открытии «безвредных» производств в

городах, в то время как разрешение на строительство заведений, вредных для здоровья и общественной безопасности, давало губернское начальство. К категории вредных производств относились как заведения, открытие которых в городах категорически воспрещалось, так и заведения, открытие которых в городах могло быть разрешено только при использовании технологических приспособлений, позволявших минимизировать вредное воздействие производств [20, с. 131]. Министерство внутренних дел по согласованию с министрами финансов и путей сообщения ежегодно издавало список промышленных заведений по отраслям, устройство которых находилось за пределами компетенции городского общественного управления [18, ст. 70, с. 1201]. В него входили «заводы, мануфактурные, фабричные и другие заведения, смрад и нечистоту производящие» [16, ст. 655, с. 258], которые следовало строить в соответствии с положениями строительного и промышленного Уставов. Согласно уставам, промышленные заведения, «вредные чистоте воздуха и воды», не могли располагаться в черте городов или выше их по течению рек и протоков [18, ст. 68, с. 1200-1201], [4, с. 230], а те, что уже существовали, подлежали переносу на новое место [19, ст. 408, с. 95]. Решением Правительствующего Сената от 4 февраля 1881 г. Городские Думы получили право привлекать к суду владельцев промышленных заведений, построивших их в черте города без разрешения, но при этом городское общественное управление не имело законного права решать вопрос о закрытии таких учреждений [20, с. 130]. В случае невозможности переноса на новое место, предприятие могло быть оставлено в прежней местности, но с подробным обоснованием и рассмотрением к тому побудивших причин, а также с соблюдением безопасных для здоровья горожан условий производства [19, ст. 409, с. 95-96]. Безвредные производства, в соответствии с «Проектом устава о фабричной, заводской и ремесленной промышленности», должны были располагаться на расстоянии не менее 50 сажень от жилых домов [10, л. 18]. Разрешения на открытие ремесленных заведений не требовалось [20, с. 130].

28 марта 1875 г. был опубликован циркуляр Хозяйственного Департамента МВД, который устанавливал порядок разрешения устройства фабрик на городской выгонной земле. Согласно данному циркуляру, вопрос о строительстве промышленного заведения на городской выгонной земле решало губернское начальство при наличии у него заключения городского общественного управления [2, с. 207]. В 1879 г. Сенат позволил Городским Думам издавать постановления о переносе вновь открываемых фабричных заведений за городскую черту, но решение о переносе уже действовавших заведений оставил за губернатором, губернским правлением по строительному отделению и министром внутренних дел [2, с. 181], [13, с. 208-210]. Нарушение правил размещения промышленных заведений, загрязнявших атмосферный воздух и водные объекты, влекло за собой их уничтожение за счет владельца и взыскание с него 50-100 рублей. В 1885 г. произошло ужесточение меры наказания за ненадлежащее размещение предприятий: виновные подвергались аресту на срок от семи дней до трех месяцев или с них взыскивалась денежная сумма, не превышавшая трехсот рублей [14, ст. 863, с. 85].

Правовые меры по охране городских территорий от загрязнения составляли важную часть противоэпидемических мероприятий. В январе 1879 г. Министерство внутренних дел в циркулярном постановлении поручило губернаторам предписать полиции, а также уездным и городским врачам наблюдать за строгим исполнением обязательных постановлений, изданных Городскими Думами [2, с. 177-178]. Самим Думам было поручено привести в порядок городские площади, улицы, сточные трубы, канавы и бойни [2, с. 177]. В августе 1883 г., в связи с появлением на юге Франции азиатской холеры, вышел циркуляр МВД для органов местного самоуправления о противохолерных мероприятиях, включавших усиление санитарного надзора за общественными местами и за водоснабжением населения, установление стро-

гого наблюдения за тщательной очисткой общественных и частных городских территорий, разделение городов на санитарные участки, а также просвещение горожан по вопросам общественной гигиены [2, с. 179-180]. Специальное распоряжение МВД о борьбе с холерой 1892 г. предписывало проведение на местах следующих санитарных мероприятий: осушение почв вблизи жилых домов, содержание в чистоте частных и общественных территорий, своевременную очистку и дезинфекцию ретирад и помойных ям [1, с. 273].

Также необходимо отметить, что на законодательное регулирование вопросов санитарного благоустройства оказывал влияние экономический фактор. В течение всего исследуемого периода прослеживалась тенденция переложения на плечи населения и городского общественного управления финансового бремени по поддержанию чистоты городской территории. В 1870-1880-х гг. наблюдался количественный рост законодательных актов, накладывавших все более строгие ограничения на хозяйственную деятельность горожан. В годы экономического кризиса начала 1890-х гг. государственная власть на правовом уровне возложила на горожан дополнительные расходы по городскому благоустройству [7, с. 51], а также закрепила право городских управ разрешать строительство в пределах городской черты безвредных с санитарно-гигиенической точки зрения промышленных заведений. Данные мероприятия должны были способствовать экономическому развитию городов. Но наиболее заметно данная тенденция проявлялась в годы экономического кризиса начала XX века, когда защита экономических интересов государства и местного самоуправления приводила к ухудшению санитарно-гигиенических условий проживания граждан. Так, указом Сената от 18 декабря 1901 г. городские думы получили право отказываться от принятия той или иной меры, рекомендуемой административной властью, если расходы на нее не входили в обязательную часть бюджета [7, с. 53]. Поскольку мероприятия по охране общественного здоровья и улучшению санитарных условий не входили в число обязательных расходов городского общественного управления, указ Сената от 14 марта 1905 г. позволил определять размер затрат на эти мероприятия по остаточному принципу [7, с. 52-53]. В 1907 и 1908 гг. вышли указы Сената, согласно которым расходы по лечению заразных больных в городских больницах, а также расходы на противочумные и противохолерные мероприятия возлагались на органы городского общественного управления [7, с. 53].

Заметные изменения в законодательстве наметились в 1910-е гг. и были обусловлены улучшением экономической ситуации и очередным витком холерных эпидемий. После признания на петербургском Съезде по противохолерным мероприятиям необходимости участия Правительства в финансировании противохолерных мероприятий, 15 мая 1911 г. был издан закон «Об отпуске из государственного казначейства средств на противохолерные и противочумные мероприятия». Согласно закону, на противохолерные мероприятия из государственного казначейства в 1911 г. выделялось 4 млн рублей, из которых 2,5 млн рублей направлялось на выдачу пособий земским и городским общественным учреждениям для борьбы с холерой и чумой, а 1,5 млн руб. - на аналогичные расходы Высочайше учрежденной Комиссии о мерах предупреждения и борьбы с чумной заразой [8, с. 351], [5, с. 41, 52-53]. Размер пособия для городских и земских общественных учреждений составлял половину суммы, ассигнуемой этими учреждениями на наём медицинского персонала, закупку лекарств, дезинфицирующих средств и инструментов во время эпидемий, а также на улучшение источников водоснабжения, устройство временных лечебных заведений и врачебно-питательных пунктов [8, с. 351]. В последующие годы МВД выделяло на эти расходы суммы от 1,5 до 4 млн руб. [10, л. 4, 15-16], [11, л. 20].

Таким образом, законодательство в области санитарного благоустройства городов в 1870-1910-е гг. так же, как и в предшествующий период, было ориентировано на охрану общественного здоровья. В исследуемый период это

выражалось в ужесточении наказания за причинение вреда здоровью горожан посредством загрязнения окружающей среды и в издании нормативных предписаний для органов местного самоуправления по обеспечению благоприятных санитарных условий в периоды холерных эпидемий. В сфере промышленного законодательства все предприятия были разделены на группы в зависимости от наличия или отсутствия вреда, наносимого здоровью горожан. На правовом уровне прослеживалась тенденция к стимулированию промышленников минимизировать негативное воздействие их заведений на здоровье населения и окружающую среду. Основные функции по поддержанию безопасных для здоровья санитарных условий городской среды после городской реформы 1870 г. возлагались на горожан, полицию и органы городского общественного управления. Причем последние были поставлены в достаточно жесткие условия, поскольку были обязаны проводить необходимые мероприятия по санитарному благоустройству и обеспечивать санитарную безопасность городской среды в условиях фактического отсутствия налоговых и карательных рычагов влияния на данные процессы, которое, в свою очередь, было обусловлено ограничениями налогового права и ведомственным подчинением городской полиции МВД. Также анализ правовых положений, в особенности указов и решений Сената, показал, что экономический фактор был краеугольным камнем в правовом регулировании вопросов санитарного благоустройства.

Литература

1. Васильев, К.Г. История эпидемий в России [Текст] / К.Г. Васильев, А.Е. Се-гал ; под ред. А.И. Метелкина. - М. : Гос. изд-во мед. лит-ры, 1960. - 398 с.

2. Городовое положение со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями [Текст] / сост. М.И. Мыш. -СПб. : Тип. Н.А. Лебедева, 1888. - 932 с.

3. Давыдов, А.Н. Государственная политика по защите окружающей среды от загрязнения в контексте решения демографических проблем в конце XIX -начале XX в. [Текст] / А.Н. Давыдов // Историческая экология и историческая демография : сб. науч. ст. ; под ред. Ю.А. Полякова. - М. : РОСПЭН, 2003. - С. 267-285.

4. Действующее законодательство по водному праву [Текст] / сост. Д. Флексор. - СПб. : Изд. юр. кн. магазина И.И. Зубкова, 1912. - 512 с.

5. Доклады по санитарному отделению [Текст]. - Вологда : Тип. Гудкова - Белякова, 1911. - 163 с.

6. Истомина, Э.Г. Природоохранное законодательство в сфере благоустройства городов России в XVIII - начале XX вв. [Текст] / Э.Г. Истомина // Историческая экология и историческая демография : сб. науч. ст. ; под ред. Ю.А. Полякова. - М. : РОСПЭН, 2003. - С. 256-266.

7. Немчинов, В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству: Городовое положение 11 июня 1892 г. [Текст] / В.И. Немчинов. - М. : Изд-е В.М. Саблина, 1912. - 396 с.

8. Об отпуске из государственного казначейства средств на противохолерные и противочумные мероприятия [Текст] // Полное Собрание Законов Российской империи. Собрание Третье. 1881-1913. Т. 31. - СПб., 1914. - С. 351.

9. Пирожкова, И.Г. История строительного законодательства Российской империи [Текст] / И.Г. Пирожкова. - М. : Канон+, Реабилитация, 2008. - 288 с.

10. Российский Государственный исторический архив (далее РГИА). Ф. 1287. Оп. 40. Д. 646. О закрытии спичечного заведения Санникова в г. Вологде, вообще по вопросу об устройстве спичечных заведений в городах и селениях.

11. РГИА. Ф. 1298. Оп. 1. Д. 2426. О привлечении земств и городов к осуществлению противоэпидемических мероприятий.

12. Свод Уставов Строительных [Текст] // Свод законов Российской Империи. Т. 12. - СПб. : Тип. II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1832. - С. 93-306.

13. Справочная книга для фабрикантов, заводчиков и владельцев промышленных заведений. Полный сборник законов и положений об устройстве, открытии и содержании фабрик, заводов, промышленных заведений и о надзоре за производством в них работ [Текст] / сост. В.П. Алексеевский. - М. : Изд. кн. маг-на М.В. Клюкина, 1899. - 282 с.

14. Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных // Свод законов Российской Империи. Издание неофициальное. Т. 15. - СПб. : Русское книжное товарищество «Деятель», 1912. - С. 1-201.

15. Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных [Текст] // Свод законов Российской империи. Т. 15. - СПб. : Тип. Второго Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1857. - С. 1-602.

16. Устав врачебный [Текст] // Свод законов Российской Империи. Издание неофициальное. Т. 13. - СПб. : Русское книжное товарищество «Деятель», 1912. - С. 176-353.

17. Устав о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями [Текст] // Свод законов Российской Империи. Издание неофициальное. Т. 15. - СПб. : Русское книжное товарищество «Деятель», 1912. - С. 203-234.

18. Устав о промышленности [Текст] // Свод законов Российской Империи. Неофициальное издание Т. 11. Ч. 2. - СПб. : Русское книжное товарищество «Деятель», 1912. - С. 1191-1321.

19. Устав строительный [Текст] // Свод законов Российской империи. Т. 12. Ч.1. - СПб. : Тип. Второго Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1857. - 172 с.

20. Устав строительный. С разъяснениями по решениям Правительствующего Сената и циркулярам Министерства Внутренних Дел, и извлечениями из других частей Свода Законов, и с приложением алфавитного указателя (неофициальное издание) [Текст] / сост. О.П. Бертинский. - СПб. : Изд. Я.А. Канторовича, 1902. - 343 с.

21. Уставы врачебные. Книга II. Устав Медицинской Полиции [Текст] // Свод законов Российской Империи. Т. 13. - СПб. : Тип. Второго Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1857. - С. 146-322.

22. Фрейберг, Н.Г. Врачебно-санитарное законодательство в России [Текст] / Н.Г. Фрейберг. - СПб. : Практическая медицина, 1913. - 1071 с.