Региональные инфраструктуры Казахстана: экономические зоны

ИННОВАЦИИ № 7 (117), 2008

Региональные инфраструктуры Казахстана:

экономические зоны

М. З. Кажыкен,

к. э. н., докторант Казахского экономического университета, советник Председателя правления АО «Корпорация по развитию

и продвижению экспорта»

Дан краткий анализ казахстанской практики создания экономических зон, рассмотрены основные аспекты законодательства, показан ряд системных ошибок, обусловивших неудачи функционирования свободных экономических зон. Изложены характеристики действующих специальных экономических зон, предложены меры государственного регулирования их развития.

1. История создания специальных экономических зон в Казахстане

Казахстан в 1990 г. приступил к созданию региональных инфраструктур для перевода экономических отношений из командно-административных принципов на рыночные. Первым шагом было принятие закона о свободных экономических зонах. По мнению специалистов, этот закон для своего времени был прогрессивным нормативным правовым актом, поскольку вводил либеральные экономические отношения на обширных территориях, каковыми являлись свободные экономические зоны. Более того, государство брало на себя такие важные обязательства, как:

• гарантия соблюдения прав и интересов субъектов;

• недопущение национализации имущества субъектов;

• возмещение убытков субъектов, причиненных государственными органами.

Законодательством свободная экономическая зона определялась как территория с четко определенными административными границами и особым правовым режимом, создаваемая в целях привлечения иностранного капитала, прогрессивной зарубежной технологии и управленческого опыта для ее ускоренного социально-экономического развития. На территории свободной экономической зоны допускались любые виды хозяйственной, финансовой и иной деятельности как отечественных, так и иностранных юридических лиц за исключением производства продукции прямого военного назначения, а также запрещенных казахстанским законодательством. Были законодательно закреплены свободное и договорное ценообразование, обращение свободно конвертируемой (иностранной) валюты; инвесторам предоставлялся широкий спектр налоговых льгот, для стимулирования прямых инвестиций, а также реинвестирования прибыли в производственную и социальную инфраструктуры (строительство объектов культуры, здравоохранения и образования). Освобождались от уплаты таможенных пошлин импортируемое обору-

This article provides a deep analysis of experience and practice in establishing special economic zones in Kazakhstan. It analyses main legislation issues, gives a clear picture on systematic drawbacks and failures in functioning f special economic zones. It also provides characteristics of acting special economic zones and suggests measures on their further development.

дование, материалы, сырье и другие компоненты, предназначенные для производства и переработки продукции на территории свободной экономической зоны, экспортируемая из зоны продукция, а также товары народного потребления. В законе были прописаны нормы, регулирующие трудовые отношения, деятельность совместных предприятий, а также определены принципы организации управления свободной экономической зоной.

За 1991-1996 гг. в Казахстане был образован ряд свободных экономических зон:

• «Карагандинская» (Карагандинская область);

• «Жайрем-Атасуйская» (Жезказганская область);

• «Восточно-Казахстанская» (Восточно-Казахстанская область);

• «Мангистауская» (Мангистауская область);

• «Атырауская» (Атырауская область);

• «Лисаковская» (Костанайская область);

• «Алакульская» и «Жаркентская» (Талдыкорган-ская область);

• «Кзылординская»;

• «Акмолинская».

В настоящее время все вышеперечисленные зоны упразднены.

Деятельность свободных экономических зон, за редким исключением, не дала ожидаемых результатов. Провал таких масштабных проектов выявил недостатки в системе государственного управления, в частности ошибки в разграничении полномочий между администрациями регионов и зон. В целом неудачи были обусловлены следующими причинами. Во-первых, решения о создании свободных экономических зон принимались без тщательного анализа реальных условий их функционирования и экономических возможностей государства. Во-вторых, под юрисдикцию законодательства о свободных экономически зонах подпадали огромные территории, даже целые области, что создавало серьезные проблемы при администрировании зон. В третьих, значительные проблемы создавали принципы управления, которые приводили к дублированию государственных функ-

ций. Это аспект необходимо конкретизировать. Закон наделял административные советы следующими полномочиями: определение финансовой, налоговой, кредитной политики, визового и таможенного режима; сдачу в аренду земли, недр и других природных ресурсов, а также находящихся на территории зоны зданий и сооружений; взимание налогов и других платежей и др. Законом оговаривается, что в случае совпадения границ свободной экономической зоны с границами административно-территориальных единиц Казахстана исполнение функции председателя административного совета зоны возлагается на главу соответствующей местной администрации. Иными словами, председателями администраций Актаус-кого или Мангистауского свободных экономических зон были главы соответственно администраций Ак-тауской и Мангистауской областей.

Наиболее примечателен опыт Жаркентской свободной экономической зоны, которая располагалась в административных границах Панфиловского района Талды-Курганской области и занимала площадь более 10 тыс. км2. Административный совет Жаркен-тской свободной экономической зоны создавался решением главы Панфиловской районной администрации, т. е. местная власть создавала своего «дублера» и передавала ему часть своих функций, в том числе обеспечение деятельности правоохранительных органов. Более того, административный совет зоны наделялся правом создавать на подведомственной территории так называемые субзоны, юридический статус которых не был определен действующим законодательством. Таким образом, нежизнеспособное образование — административный совет Жаркентской свободной экономической зоны, мог породить нежизнеспособный и незаконный субъект, как субзона.

Территории некоторых зон не совпадали с административными границами областей, районов или городов, например Жайрем-Атасуйская свободная экономическая зона. В таких случаях взаимоотношения между местной властью и администрацией зоны приобретали более отчетливые границы. В частности в положении о вышеназванной зоне прописано, что административный совет в пределах компетенции разрабатывает и издает нормативные акты, регулирующие функционирование зоны, обеспечивает их практическую реализацию, принимает решения по вопросам землепользования, формирует финансовый фонд, определяет направления использования средств этого фонда. При этом решения административного совета обязательны для исполнения на ее территории всеми юридическими и физическими лицами. Тем не менее, и здесь возникали большие проблемы, связанные с разделение полномочий и предметов ведения между органами местной исполнительной власти и административными советами зоны.

Итак, практическая реализация законодательства о свободных экономических зонах выявила концептуальные просчеты в определении их целей, принципов функционирования и решаемых задач. Возникла необходимость переосмысления приобретенного опыта, сопоставления его с зарубежной практикой и совершенствования нормативной правовой базы. Пожалуй, наиболее первостепенной задачей была необходимость разграничения полномочий администраций регионов и зон.

Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «О специальных экономических зонах» (1996 г.)1 ознаменовал собой начало нового этапа в нормативном правовом регулировании данной сферы. Во-первых, было введено понятие «специальная экономическая зона» (СЭЗ), которая представляет собой ограниченную, как правило, весьма небольшую территорию с особым правовым режимом. Во-вторых, вводятся срочность при создании СЭЗ и механизм ее ликвидации по истечении срока. В-третьих, кардинально изменена система управления СЭЗ. И, наконец, правовой режим СЭЗ приведен в соответствие с действующим банковским, налоговым и таможенным законодательствами.

Законодательно целями создания СЭЗ были определены:

• ускорение развития регионов для активизации вхождения экономики республики в систему мировых хозяйственных связей;

• создание высокоэффективных экспортоориентированных производств;

• выпуск новых видов продукции;

• привлечение инвестиций;

• решение социальных проблем;

• внедрение современных методов управления и хозяйствования;

• отработка правовых норм рыночных отношений. В соответствии с новым законодательством в Казахстане созданы и функционируют 5 специальных экономических зон:

• «Астана — новый город»;

• «Морпорт Актау»;

• «Парк информационных технологий»;

• «Онтустик»;

• «Бурабай».

2. Краткие характеристики действующих СЭЗ

СЭЗ «Астана — новый город» создана в целях ускоренного развития левобережья реки Ишим новой столицы Казахстана. Первоначально ее территория составляла 1053 га; в последующем была расширена до 5440 га. За период 2001-2006 гг. объем инвестиций на территории СЭЗ «Астана — новый город» превысил 718 млрд тенге, из них не мене 60% — частные инвестиции.

Исполнительным органом СЭЗ является генеральная дирекция, которая осуществляет ряд функций, в том числе разрабатывает и осуществляет программы развития, а также обеспечивает взаимодействие государственных органов и частных компаний на территории СЭЗ.

Согласно расчетам японских специалистов, внутренняя норма рентабельности инвестиционных вложений составляет 10-11%, что соответствует границе приемлемости, устанавливаемой международными финансовыми институтами, в частности ЕБРР и АБР. В целом льготы и преференции обусловливают себестоимость строительства объектов на 15-20% ниже стоимости аналогичных объектов, построенных в обычном режиме.

1 Закон Республики Казахстан от 26 января 1996 г. «О свобод-

ных экономических зонах в Республике Казахстан» // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996 г. № 1, ст. 179.

ИННОВАЦИИ № 7 (117), 2008

ИННОВАЦИИ № 7 (117), 2008

Кроме налоговых и таможенных преференций, для потенциальных инвесторов на территории СЭЗ создаются благоприятные технические условия для строительства объектов. Речь идет об инженерном обустройстве, которое осуществляется за счет средств государственного бюджета и включает в себя строительство магистральных сетей водопровода, канализации и теплоснабжения, дренажа и ливневой канализации, электрических сетей и подстанций и др.

СЭЗ «Морпорт Актау» расположена на территории морского торгового порта и прилегающей к нему территории в пределах административно-территориальных границ г. Актау. СЭЗ будет функционировать до 2015 г. Целями создания СЭЗ «Морпорт Актау» определены те, которые установлены вышеуказанным законом от 1996 г.

Первоначально площадь СЭЗ составляла 227 га; в последующем расширилась до 982,3 га. На дополнительных площадях планируется создать 4 специализированные структуры:

• «Индустриальный город «Aktau Industries»;

• центр по освоению инфраструктуры шельфа Каспия;

• центр приграничной торговли «Aktau Free Trade»;

• «Мультимодальный транспортно-логистический центр».

Для СЭЗ разработаны многочисленные и детальные рекомендации по обеспечению благоприятных условий для привлечения новых технологий, стимулирования внешней торговли.

В начале 2008 г. на территории СЭЗ «Морпорт Актау» осуществляли хозяйственную деятельность в качестве участников 5 компаний:

• «РГП Актауский международный морской торговый порт».

• ТОО «АЗСТ», которое в 2005 г. завершило строительство завода стекловолокнистых труб, годовой мощностью 400 тыс. м. Стоимость проекта — $14,2 млн.

• ТОО «Арселор Миттал Актау», которое в 2007 г. завершило строительство завод по выпуску труб нефтяного сортамента годовой мощностью 60 тыс. т. Инвестировано $35 млн.

• ТОО «Keppel Kazakhstan» — дочернее предприятие сингапурской компании «Keppel Offshore and Marine». Компания строит завод морских металлических конструкций. Стоимость проекта — $40 млн. На рассмотрении находятся более 40 проектов, из

которых 11 соответствуют приоритетным видам деятельности на территории СЭЗ.

СЭЗ «Онтустик» создается в соответствии с концепцией развития хлопково-текстильного кластера в Южно-Казахстанской области. Территория СЭЗ площадью 200 га расположена вблизи г. Шымкент. В настоящее время ведутся работы по строительству инженерной инфраструктуры: железной дороги, линии электропередач, водопровода, газопровода.

На развитие СЭЗ предусматривается привлечь частные инвестиции в сумме до $1 млрд. Прогнозируется строительство не менее 15 прядильных, ткацких и швейных производств, на которых ежегодно будет перерабатываться до 100 тыс. т хлопка. Ожидается рост экспорта широкого ассортимента продукции. На территории СЭЗ будут развиваться следующие виды деятельности:

• изготовление хлопчатобумажных нитей и всех видов пряжи;

• ткацкое производство;

• отделочно-красильное производство;

• производство готовых текстильных изделий;

• производство трикотажных и чулочно-носочных изделий.

Местные органы власти предлагают расширить профиль СЭЗ следующими видами деятельности:

• выпуск фармацевтической продукции;

• переработка углеводородного сырья.

СЭЗ «Парк информационных технологий» (СЭЗ «ПИТ») расположена на территории поселка Алатау Медеуского района города Алматы и прилегающих земель Алматинской области. В настоящее время территория СЭЗ составляет 94 га (планируется освоить 342,9 га).

СЭЗ «ПИТ» создается в целях:

• развития отрасли информационных технологий;

• активизации вхождения экономики Республики Казахстан в систему мировых хозяйственных связей;

• создания высокоэффективных, в том числе высокотехнологичных и экспортоориентированных, производств современных информационных технологий, освоения выпуска новых видов продукции информационных технологий, привлечения инвестиций.

Предполагается, что СЭЗ «ПИТ» станет своеобразным региональным центром 1Т индустрии для Центральной Азии и Сибири.

Государственные инвестиции составили около $40 млн. Из них более $28 млн были инвестированы на строительство имущественного комплекса и ряда инфраструктурных объектов. Существующий имущественный комплекс имеет общую площадь более 16 тыс. м2, из них полезная площадь — 7 тыс. м2. На территории имущественного комплекса реализуется 21 проект 20-ю компаниями, которые являются участниками СЭЗ «ПИТ» и арендуют площади в имущественном комплексе. По оценкам экспертов сумма частных инвестиции может составлять до $10 млн.

Нерешенность инфраструктурных вопросов является главной проблемой, препятствующей притоку частных инвестиций. В частности, в 2008 г. дефицит энергообеспечения составит 1 МВ, и будет расти по мере строительства на территории СЭЗ производственных объектов. В целом при существующем состоянии инфраструктуры СЭЗ «ПИТ» и тенденциях из развития даже при условии выделения земельных участков на уже выкупленных и оформленных землях, строительство производственных объектов будет бесперспективным.

СЭЗ «Бурабай» расположен на территории г. Боровое в Акмолинской области; занимает площадь 370 га. Планируется в 2008 г. на развитие СЭЗ инвестировать из государственного бюджета более 3 млрд тенге. Значительная часть средств будет направлена на строительство автомобильной дороги.

3. Некоторые важные аспекты правового режима СЭЗ

Для обеспечения дальнейшего развития СЭЗ в Казахстане в 2007 г. были приняты:

• Закон «О специальных экономических зонах в Республике Казахстан».

• Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности специальных экономических зон».

Целью обновления законодательства было приведение их норм в соответствие с современными реалиями. В целом обновленное законодательство должно:

• повысить привлекательность СЭЗ для размещения в них производств, отвечающих приоритетам экономической политики государства (высокотехнологичные, экспортоориентированные производства несырьевого сектора);

• регламентировать порядок создания и функционирования СЭЗ, определять сроки их функционирования;

• определять функции и компетенции государственных органов;

• определять права и обязанности компании-оператора и др.;

• усилить нормы, предоставляющие гарантии инвесторам при изменении законодательства, а также увеличить сроки предоставления гарантий. Согласно новому закону специальные экономические зоны создаются в целях:

• развития и поддержки отраслей экономики;

• ускоренного развития регионов и решения социальных проблем

• повышения эффективности предпринимательской деятельности;

• привлечения инвестиций, технологий и современного менеджмента;

• создания высокоэффективных и конкурентоспособных производств.

Новым законодательством введено понятие «компания-оператор»; в качестве уполномоченного органа определено министерстве индустрии и торговли, при котором создаются экспертные советы. В состав экспертных советов должны входить представители государственных органов, общественных объединений и предприниматели. Их основная функция — рассмотрение инвестиционных проектов, подготовка по ним заключений.

Сохраняются полномочия уполномоченных органов ранее созданных СЭЗ. Также продолжают функционировать компании, управляющие активами СЭЗ, с которыми уполномоченные органы заключили контракты на оказание соответствующих услуг физическим и юридическим лицам, осуществляющим деятельность на территории СЭЗ. Законодательство четко разграничивает функции администрации СЭЗ и компании-оператора, устраняет возможность возникновения конфликта интересов, особенно по вопросам строительства объектов инфраструктуры, управления государственным имуществом.

В соответствии с новым законодательством принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру выбора компании оператора, ее функции, а также функции государственных органов. Внесение дополнений и изменений в соответствующие нормативные акты должно способствовать улучшению правового режима функционирования СЭЗ в качестве региональных инфраструктур.

Таможенное регулирование на территории СЭЗ осуществляется в соответствии с таможенным кодексом. Согласно законодательству на территории СЭЗ устанавливается режим «свободная таможенная зона», при котором иностранные и казахстанские товары размещаются и используются без взимания таможенных пошлин, налогов, за исключением взимания акциза на импортируемые товары, без применения мер нетарифного регулирования, кроме требований по безопасности товаров. Перечень товаров, необходимых для достижения цели создания СЭЗ включает:

• машины, оборудование, товары и материалы, необходимые для строительства и ввода объектов в эксплуатацию на территорию СЭЗ, в соответствии с проектно-сметной документацией;

• товары, предназначенные для переработки (за исключением подакцизных товаров), в соответствии с критериями достаточной переработки товаров;

• машины и механизмы, оборудование, автомобили специального назначения, материалы, товары и полуфабрикаты, необходимые для обеспечения производства продукции в соответствии с технологической документацией организации.

• товары и материалы, необходимые для проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и производства в сфере информационных технологий.

Номенклатура вышеуказанных товаров, утверждается Правительством Республики Казахстан в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности.

При помещении иностранных товаров под таможенный режим свободной таможенной зоны таможенные пошлины и налоги не взимаются, за исключением взимания акциза на импортируемые товары, и меры нетарифного регулирования не применяются, кроме требований по безопасности товаров. При вывозе указанных товаров с территории СЭЗ на остальную часть таможенной территории Республики Казахстан таможенные пошлины и налоги взимаются, и меры нетарифного регулирования применяются в соответствии с условиями заявленного таможенного режима.

При ввозе казахстанских товаров на территорию СЭЗ с соблюдением условий и требований режима свободной таможенной зоны с остальной части таможенной территории Республики Казахстан, а также вывозе с территории СЭЗ на остальную часть таможенной территории Республики Казахстан таможенные пошлины и налоги не взимаются, и меры нетарифного регулирования не применяются. Вывоз указанных товаров за пределы таможенной территории Республики Казахстан осуществляется в соответствии с условиями выбранного таможенного режима.

Налоговое регулирование на территории СЭЗ осуществляется в соответствии налоговым кодексом. Согласно законодательству, организациями, осуществляющими деятельность на территориях СЭЗ, признаются юридические лица, соответствующие одновременно следующим условиям:

1) состоят на регистрационном учете в налоговых органах на территориях СЭЗ;

ИННОВАЦИИ № 7 (117), 2008

ИННОВАЦИИ № 7 (117), 2008

2) не имеют структурных подразделений за пределами территорий СЭЗ;

3) не менее 90% совокупного годового дохода которых составляют доходы, подлежащие получению (полученные) от реализации товаров собственного производства (работ, услуг) в рамках видов деятельности, соответствующих целям создания СЭЗ. Перечень товаров (работ, услуг) определяется правительством и утверждается постановлением.

Следует отметить, что в соответствии с законодательством к организациям, осуществляющим деятельность на территориях специальных экономических зон, не относятся:

• недропользователи;

• организации, производящие подакцизные товары;

• организации, применяющие специальные налоговые режимы;

• организации, которым предоставлены инвестиционные налоговые преференции.

Режим налогообложения организаций, осуществляющих виды деятельности, соответствующие вышеперечисленным условиям предусматривает следующие льготы:

• уменьшение суммы исчисленного в общеустановленном порядке корпоративного подоходного налога на 100%;

• коэффициент 0 к соответствующим ставкам при исчислении земельного налога;

• ставка 0 процента к среднегодовой стоимости объектов налогообложения при исчислении налога на имущество.

Также освобождаются от НДС обороты по реализации на территории СЭЗ товаров (работ, услуг), а также объектов административного и производственного назначения, строительно-монтажных работ по указанным объектам в соответствии с проектносметной документацией, предназначенным для осуществления на территориях СЭЗ видов деятельности, соответствующих вышеперечисленным условиям. Необходимо особо отметить, что:

• под данную норму подпадают товары (работы, услуги), потребляемые в процессе осуществления на территории СЭЗ видов деятельности, соответствующих вышеперечисленным условиям;

• облагается НДС по нулевой ставке реализация товаров, полностью потребляемых в процессе строительства и ввода в эксплуатацию вышеперечисленных объектов в соответствии с проектно-сметной документацией. При этом из перечня товаров полностью потребляемых в процессе строительства исключаются электроэнергия, бензин, дизельное топливо и вода.

Помимо изложенных преимуществ для организаций, осуществляющих инвестиции на территории СЭЗ предоставляются преференции в соответствии с инвестиционным законодательством.

4. Предложения по совершенствованию государственного регулирования развития СЭЗ

Во-первых, упразднить норму об уполномоченном органе, как о центральном исполнительном органе. Политика в сфере СЭЗ должна определяться пра-

вительством и регулироваться законодательством. Компетенции уполномоченного органа должны осуществлять региональные органы власти.

Действительно, государственное регулирование экономической деятельности на территории СЭЗ осуществляется территориальными подразделениями центральных исполнительных органов; деятельность последних координируется и регулируется правительством.

Более того, в период создания СЭЗ основная роль уполномоченного органа заключается в осуществлении государственного финансирования строительства объектов инженерной инфраструктуры. Следовательно, компания-оператор не может быть администратором республиканской бюджетной программы, поскольку он не обязан осуществлять государственные закупки, как того требует бюджетное законодательство.

Как показывает практика, проведение государственных закупок товаров (работ, услуг), а также контроль над ходом ведения строительных работ целесообразно осуществлять непосредственно в регионе сознания СЭЗ. Кроме того, это избавит министерство от роли транзитной организации по переводу средств республиканского бюджета в регионы. Подтверждением является опыт финансирования строительства инфраструктуры СЭЗ «ПИТ» и СЭЗ «Онтустик».

Во-вторых, в полном объеме и своевременно осуществлять государственное финансирование создания инфраструктуры СЭЗ в соответствии с проектно-сметной документацией. Как показывает практика, нарушение этих требований приводит к экономическим потерям, в том числе от удорожания строительства.

По данным экспертов, на создание 1 км2 инфраструктуры СЭЗ требуются инвестиции порядка $45 млн. Если применить этот параметр к СЭЗ «Онтус-тик», то на создание ее инфраструктуры необходимо инвестировать почти 11 млрд тенге, в то время как в соответствии с проектно-сметной документацией планируются капиталовложения на сумму 7 млрд тенге. По официальным данным за 3 года из республиканского бюджета инвестировано всего 3,7 млрд тенге, а в 2008 г. предусмотрено освоить 2,5 млрд тенге. Можно смело прогнозировать, что запланированные расходы будут превышены из-за удлинения сроков строительства и роста цен, главным образом на строительные материалы и технологическое оборудование.

В-третьих, отказаться от идеи создания субзон на территории СЭЗ «Морпрт Актау», поскольку нет у таких образований юридического статуса, нет соответствующего правового режима для их участников.

Если под субзонами подразумеваются только формально выделенные части территории СЭЗ «Морпорт Актау», то в этом нет экономической целесообразности. Следует отметить, что аналогичная попытка создания субзоны предпринималась в г. Тал-дыкургане на площадях завода «Талдыкурганвнешт-ранс». Попытка провалилась, прежде всего, по причине отсутствия законодательной основы. Необходимо строго подходить ко всякого рода формулировкам касательно СЭЗ и ее структур.