Общественное мнение как критерий оценки эффективности законотворческой деятельности

1 Бабушкин Г. Д. Вероятностное прогнозирование в экстремальных ситуациях // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2009. № 4(39). С. 49-52.

2 Лепешинский И. Ю., Глебов В. В., Листков В. Б., Терехов В. Ф. Основы военной педагогики и психологии : конспект лекций. Омск, 2011. 180 с.

3 Потапова М. Г. Развитие прогностических способностей как условие профессионального самоопределения личности в юношеском возрасте : дис____психол. наук. Астрахань, 2006. 196 с.

4 Лопань А. В. Психологические аспекты военной службы : учебное пособие. М., 2004. 120 с.

5 Бабушкин Г. Д. Указ. соч.

6 Регуш Л. А. Психология прогнозирования: успехи в познании будущего. СПб., 2003. 352с.

7 Забегапина С. В. Интуитивное мышление и прогностические способности, выявленные в ходе подготовки к деятельности в особых условиях // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2010. № 2(41). С. 11-15.

8 Реан А. А., Кудашев А. Р., Баранов А. А. Психология адаптации личности. Анализ. Теория. Практика. СПб., 2006. 479 с.

9 Там же.

УДК 159.9:342.534

ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ КАК КРИТЕРИЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

И. А. Кибак

Рассматриваются проблемы и пути развития общественного мнения в парламентской (законотворческой) деятельности. Раскрываются роль, значение и возможности влияния общественного мнения на законотворческий процесс. Показано, что использование общественного мнения в законотворческой деятельности характеризует степень гуманизации и психологизации общества.

Ключевые слова: общественное мнение, законотворческая деятельность, законопроект, опрос, влияние, гуманизация, психологизация, депутат.

Общественное мнение и в законотворческой сфере, где поступки людей оцениваются с позиции действующих и желаемых законов (правовых норм), имеет парламентскую окраску. Моральные оценки соизмеряют поведение людей с общепринятыми принципами и моральными установками. Они служат элементом социального контроля во всех сферах общественной жизни. Кроме регулятивно-воспитательной функции общественного мнения, выделяют нормативную, аналитическую, консультативную, экспрессивную, директивную. Основной функцией является, безусловно, оценочная.

Сформированное общественное мнение имеет ин-тегративный характер. Это не простая сумма индивидуальных мнений, а концентрированное выражение коллективного разума, результат обмена мнениями между людьми, сплав, репрезентирующий мнение общества. Содержание сложившегося общественного мнения составляют лишь те оценки, которые разделяются большинством, даже если они не истинны. Соотношение истинного и ложного в общественном мнении всегда необходимо учитывать при определении его практической ценности. Социальная сущность общественного мнения проявляется в оценке субъектом того или иного процесса, события с точки зрения их соответствия интересам субъекта.

Как продукт осознания требующих решения социальных либо законодательных проблем, оно проявляется в сопоставлении, а иногда столкновении взглядов по обсуждаемому проекту закона, в одобре-

нии, поддержке или, наоборот, отрицании, осуждении тех или иных правовых норм или линий поведения депутатов.

Многие авторы отмечают, что при подготовке и принятии законопроектов законодатель должен учитывать все разнообразие общественного мнения '.

Отсюда следует, что законотворческая деятельность, основанная на изучении общественного мнения, не только имеет большое значение в сфере правовых отношений, но и стимулирует социально-психологические и экономические отношения в обществе. При этом улучшается качество подготовки законопроектов, законодательных решений, прослеживаются преимущества, возникающие в результате изучения и учета мнения общественности. Это также свидетельствует о степени психологизации и демократизации общества.

Задача депутата — найти и сформулировать этот общезначимый правообразующий интерес. Именно в этом вопросе он прежде всего ждет помощи от социологов, психологов, занимающихся изучением общественного мнения.

Имеются разные возможности влияния на законотворческий процесс в период зарождения, создания, обсуждения и принятия законопроектов. Многие из них известны и могут помочь в выявлении объективных потребностей в законопроектах и в повышении эффективности их применения.

1. Определенную позитивную роль могут сыграть различные психолого-социологические анкетные опросы. Результаты опроса ни в коей мере не обязательны для законодателя, он свободен в своем законодательном решении, и имеется немало примеров, когда законодатель занимал позицию, обратную мнению большинства опрошенных.

2. Может помочь опрос через СМИ с предварительной публикацией концепции либо самого текста законопроекта. Имея возможность знакомиться с текстом, граждане могут направить свои идеи в СМИ, разработчику и автору законопроекта.

3. В последнее время дает много возможностей Интернет. Он становится хорошим информационным каналом для ознакомления с законопроектом. Размещение законопроекта на сайте позволяет организовать его онлайн-обсуждение или получить отклики.

Таблица 1. Распределение ответов респондентов на вопрос «Всегда ли причиной подготовки проекта закона является объективная потребность общества в установлении (изменении) законодательного регулирования общественных отношений в той или иной сфере?»,%

4. Помощь оказывают и парламентские слушания в законодательном органе. В частности, их разновидностью являются публичные слушания, которые можно проводить, с учетом сложности проблемы, в обычных коллективах, но лучше — в специальных учреждениях, например в специализированных институтах.

5. Возрождение института всенародных обсуждений законопроектов потребует решения нескольких проблем: степень и масштабы организованности, порядок учета предложений, обоснованность отклонения предложений граждан.

6. Нельзя исключать выступления экспертов при обсуждении законопроектов не только на заседаниях постоянных комиссий парламента, на организуемых ею парламентских слушаниях, но и непосредственно на пленарных заседаниях парламента при рассмотрении законопроектов в первом и втором чтениях. Заслушивание эксперта, особенно крупного специалиста по технической, экономической, социальной, правовой проблемам, или нескольких экспертов может лишь способствовать обстоятельности законотворческого процесса и принятию объективных правовых решений.

В связи с этим для изучения общественного мнения о законотворческом процессе в 2012-2013 гг.

нами проведен социологический опрос во всех регионах Республики Беларусь. Выборочную совокупность исследования составил 1481 респондент: а) эксперты — депутаты и работники отделов по обеспечению постоянных комиссий парламента, государственные служащие правовых отделов министерств и ведомств, исполнительных и распорядительных исполкомов республики (452 человека); б) работники правоохранительных органов республики, имеющие высшее юридическое образование (554 человека); в) граждане Республики Беларусь, не имеющие юридического образования (475 человек).

Анализ ответов на вопрос «Всегда ли причиной подготовки проекта закона является объективная потребность общества в установлении (изменении) законодательного регулирования общественных отношений в той или иной сфере?» показал, что причиной подготовки проекта закона, считают участники опроса, является объективная потребность общества в установлении (изменении) законодательного регулирования общественных отношений в той или иной сфере, противоположной точки придерживаются более половины респондентов. Эксперты указывают иные причины, что вызывает проведение дополнительных исследований (табл. 1).

Результаты ответов на вопрос о том, необходимо ли проводить предварительное обсуждение, рецензирование и экспертизы законопроектов, выглядят следующим образом (табл. 2). Как свидетельствуют результаты исследований, большинству депутатов присущи знание своего дела и умение действовать быстро и эффективно, им свойственны вежливость, справедливость, отзывчивость, умение разъяснить необходимую информацию. По мнению значительной части опрошенных, принимать законопроекты должны профессионалы, компетентные депутаты.

Разработка концепции законопроекта имеет особое значение для создания основы достижения наибольшего соответствия будущих правовых норм реальным общественным потребностям. Так, В. В. Лапаева

Таблица 2. Ответы на вопрос «Необходимо ли проводить предварительное обсуждение, рецензирование и экспертизы законопроектов», %

Варианты ответов Юристы Граждане Республики Беларусь Эксперты

На местах, с привлечением ряда учреждений, общественных организаций 37,9 16,0 38,9

На парламентских и общественных слушаниях 19,6 12,8 17,9

На совещаниях, непосредственно при Парламенте с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций 28,0 12,0 23,2

В печати, Интернете и на телевидении 42,1 38,1 35,2

Проводить рецензирование законопроектов научно-исследовательскими и психологическими учреждениями 12,1 8,8 23,0

Проводить экспертизы законопроектов со стороны министерств, ведомств и иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке 20,0 10,7 25,2

Принимать законопроекты должны профессионалы, компетентные депутаты 50,7 25,1 32,5

Иное (напишите) 0,7 0,2 1,1

Варианты ответов Юристы Граждане Республики Беларусь Эксперты

Да 37,4 46,1 30,3

Нет 56,4 50,3 50,9

Иное (напишите) 6,2 3,6 18,8

Таблица 3. Ответы на вопрос «Отражаются ли в концепциях законопроектов интересы различных социальных слоев и групп населения?», %

Варианты ответов Юристы Граждане Республики Беларусь Эксперты

Да 42,7 43,8 43,6

Нет 49,1 51,4 50,4

Иное (напишите) 8,2 4,8 6,0

считает, что особое место в структуре социологического обеспечения законотворчества занимает изучение состояния и динамики общественного мнения депутатского корпуса. Результаты подобных исследований (помимо удовлетворения информационных потребностей депутатов и населения) могли бы иметь важное значение для таких стадий научного обеспечения законотворчества, как разработка концепции НПА и прогнозирование его эффективности 2.

Отсюда следует, что не менее важно предварительное обсуждение концепции законопроекта в кругах субъектов права, специалистов, практиков, общественности и научных работников, обладающих компетентностью по тому или иному законодательно решаемому вопросу.

Результаты ответов на вопрос «Отражаются ли в концепциях законопроектов интересы различных социальных слоев и групп населения?» выглядят следующим образом (табл. 3). Согласно полученным данным, более половины участников опроса считают, что не отражаются в концепциях законопроектов интересы различных социальных слоев и групп населения. Вместе с тем значительная часть респондентов ответили «да» и «иное».

Использование общественного мнения в законотворческой деятельности характеризует степень гуманизации и психологизации общества. То есть конкретный законопроект (правовая норма), событие, являющееся объектом формирования общественного мнения, никогда не выступает изолированно, а только во взаимодействии с другими объектами и процессами, с которыми он сравнивается и которые учитываются при его оценке. Обнародование данных о состоянии общественного мнения оказывает влияние на массовое сознание, а это служит серьезной предпосылкой для правового регулирования законотворческой деятельности. Депутат должен знать общественное мнение о принимаемом законопроекте, но не должен непосредственно руководствоваться его суждениями. Понимание социально-политических, экономических и других условий, в которых осуществляются разработка законопроекта и его применение, помогает правильно оценить ее предназначение в конкретный исторический период.

Анализ ответов на вопрос «Всегда ли присутствует прозрачность (публичность, объективность, открытость, гласность и доступность,) законотворческого

Таблица 4. Ответы на вопрос «Всегда ли присутствует прозрачность (публичность, объективность, открытость, гласность и доступность) законотворческого процесса?», %

Варианты ответов Юристы Граждане Республики Беларусь Эксперты

Да 24,0 35,2 27,0

Нет 72,7 62,5 68,8

Иное (напишите) 3,3 2,3 4,2

процесса?» привел к выводу, что почти две трети респондентов (из трех профессиональных групп) не указали на прозрачность (открытость) законотворческого процесса, на то, что прозрачность присутствует, указали более четверти респондентов (табл. 4). Это подтверждается и результатами опроса на вопрос, касающийся того, насколько отлажен механизм учета и анализа предложений и замечаний граждан, организаций по законопроектам в Республике Беларусь.

Депутаты значимо различаются по своему отношению к мнению избирателей. Равнодушные депутаты, благополучие и позиция которых не зависят от того, что думают о них люди, об общественном мнении иногда не беспокоятся. Депутаты же, зависящие от результатов выборов, к социологическим данным предельно внимательны. Часть депутатов, опасаясь за свое парламентское будущее, во всем следует настроениям людей, не совершая поступков, которые могут привести к падению их популярности. В то же время депутаты более ответственные, понимающие, что они призваны быть не просто «сейсмографами», а субъектами права, интересуются не только тем, что люди думают сегодня, но и тем, как изменить их установки, убедить согласиться с тем, с чем они сейчас не согласны, принять закон, пусть даже он кажется неприемлемым.

Так, С. В. Бошно указывал: «Подготовка проектов законодательных актов должна осуществляться на широкой демократической основе, включая в себя учет и анализ общественного мнения, предложений различных общественных объединений, трудовых коллективов, органов общественного управления граждан, а также ученых и специалистов по теме проекта»3.

Результаты ответов на вопрос о том, насколько отлажен механизм учета и анализа предложений и замечаний граждан, организаций по законопроектам в Республике Беларусь, выглядят следующим образом (табл. 5).

Зарубежный опыт показывает, что необходимо создание условий, обеспечивающих ознакомление с проектом закона как можно более широких слоев населения. На это указывала российский исследователь С. В. Поленина 4. В Болгарии народные представители (депутаты) поддерживают постоянные и непосредственные связи с трудящимися, содействуют их широкому привлечению к управлению, изуча-

Таблица 5. Ответы на вопрос «Как Вы считаете, насколько отлажен механизм учета и анализа предложений и замечаний граждан, организаций по законопроектам в Республике Беларусь?»,%

Варианты ответов Юристы Граждане Республики Беларусь Эксперты

В полном объеме 10,1 14,3 10,2

Не в полном объеме 57,9 46,1 42,3

Не отлажен 32,8 38,3 46,2

Иное (напишите) 0,0 1,3 1,3

ют общественное мнение и опираются на него в своей деятельности 5.

В конечном итоге депутату нужна позиция, которая не может быть результатом простого сложения действий в части информации о структуре общественного мнения. Неупорядоченное, порой противоречивое общественное мнение депутат должен свести к такому общему знаменателю, который может быть сформулирован в виде правовой нормы либо законопроекта.

По результатам изучения степени осведомленности граждан (коллективов) в подготовке и принятию законопроектов (табл. 6) можно констатировать, что ситуация с электоральной информированностью настораживает. Значительная часть респондентов из трех профессиональных групп считают, что граждане в большинстве своем не информированы о готовящихся законопроектах; на «принцип испорченного телефона» указали около 20,0% респондентов.

Депутат должен стремиться понять, насколько тот или иной вариант законодательного решения учитывает интересы основных социально-политических сил, интересы каких слоев и групп общества оказываются ущемленными и какая компенсация может обеспечить общественное согласие. Для это-

го он должен иметь хорошо налаженные связи с общественностью. Одним из каналов является изучение общественного мнения, специально ориентированное на потребности законотворческого процесса. Речь идет о включении исследований общественного мнения в систему научного психологического обеспечения законотворчества 6.

Однако, несмотря на обилие проводимых опросов, в том числе и по проблемам, связанным с обновлением и совершенствованием законодательства, практически ничего не сделано для того, чтобы исследования общественного мнения заняли надлежащее место в системе научного психологического обеспечения законотворчества. Эти исследования проводятся не по поручению или заказу законодательного органа, а по инициативе самих научно-исследовательских учреждений и социологических центров либо по заказам заинтересованных организаций. Информация о проведенных исследованиях поступает к законодателю по случайным каналам. Не налажен контроль за ее качеством и достоверностью. Основным источником получаемых депутатами социологических данных о состоянии общественного мнения являются избиратели, СМИ, часто игнорирующие самые элементарные требования, которыми необходимо руководствоваться при обнародовании результатов опросов.

Какое знание о состоянии общественного мнения должна нести депутату информация, получаемая им от социологов (психологов)? Депутату нужно не только фиксирование общественного мнения на данный момент, но и более глубокое изучение мотивации выявленных позиций, их обусловленности ценностно-нормативными ориентация-ми, потребностями и интересами различных социальных групп. Одно дело — популярность того или иного политического шага в конкретной ситуации (что, как известно, у нас в значительной мере зависит от популярности политического лидера, с которым массовое сознание связывает соответствующие

Таблица 6. Степень правовой осведомленности граждан (коллективов) в подготовке и принятию законопроектов, %

Варианты ответов Юристы Граждане Республики Беларусь Эксперты

Идеальная правовая осведомленность 6,2 14,7 5,8

Знание законопроекта коллективом и ее членами 17,0 20,0 9,7

Информация доводится компетентными государственными органами и с характерной достоверностью 20,5 7,4 16,2

Предоставление гражданам и всем заинтересованным организациям и лицам общего доступа к информации по законопроекту 17,2 9,3 14,2

Налажена система обратной связи, выявляющая интересы населения 2,6 5,9 4,2

По принципу «испорченного телефона» 25,1 11,2 21,0

Граждане в большинстве своем не информированы о готовящихся законопроектах 43,6 36,2 50,0

Иное (напишите) 0,0 0,4 0,2

действия), и совсем иное — позиция общественного мнения по отношению к закону, который рассчитан на длительный период. В последнем случае для исследователей важно определить факторы, работающие как на стабильность общественного мнения, так и на его динамику.

Это означает, что психологический прогноз должен был основываться не только на оценках и суждениях общественного мнения, но и на их объяснении, на обосновании меры их устойчивости, на определении направлений тенденций их динамики.

Противоречия и нестыковки встречаются в суждениях общественного мнения довольно часто. Это дает повод некоторым социологам, а также политическим и государственным деятелям обвинять общественное мнение в некомпетентности. Действительно, существует очень серьезная проблема, связанная с компетентностью общественного мнения или истинностью и ложностью его суждений. Но важно не подменять вопрос об объективных противоречиях выраженных в общественном мнении социальных интересов проблемой компетентности общественного мнения. Каждый раз, когда социолог за этими противоречиями, несогласованностя-ми, недопониманиями сумеет обнаружить реальные коллизии социальных интересов, он получит информацию, необходимую для правового решения социаль ной проблемы.

Это означает, что в исследовании общественного мнения, направленном на психолого-социологическое обеспечение законотворчества, надо каждый раз так определять предмет исследования, чтобы он был непосредственно связан с коллизией интересов, затрагиваемых и актуализируемых готовящейся правовой новеллой. Неумение или нежелание социологов вскрыть и проанализировать противоборствующие интересы, понять объективную природу социальных противоречий нередко приводят к стремлению свести эти проблемы к некомпетентности общественного мнения. В то же время в случаях, когда вопрос об уровне компетентности общественного мнения действительно заслуживает внимания, он нередко игнорируется как психологами, так и социологами.

Выводы. Необходимо создать независимый психолого-социологический центр (службу) в Парламенте и систему мониторинга законотворчества, что будет содействовать целенаправленному планированию законотворческой деятельности и ее координации. Помимо этого, она должна выступить важнейшим элементом психолого-правового

и социологического информирования, определенной функцией «канала обратной связи», содействовать совершенствованию практики применения законотворчества и своевременному внесению требуемых изменений и дополнений в законы. Создание системы мониторинга законов будет способствовать формированию современной психолого-правовой культуры не только субъектов права, но и государственных служащих, а также всего общества. Изучение ее теоретических положений, несомненно, обогатит знаниями субъекты права (депутатов) и других участников, обеспечивающих различные этапы законотворческого процесса.

От парламентской психологии (социологии) общество вправе ждать помощи в решении и более обстоятельных, кардинальных проблем, связанных с: определением роли парламента в формирующемся правовом государстве, его места в системе разделения властей; выявлением условий и факторов, при которых парламент может быть выразителем объективных потребностей и интересов общества; описанием границ, за рамками которых кончается власть депутата и действует власть других государственных органов, и т. п. В итоге речь должна идти о психолого-социологическом обосновании самой конструкции соотношения законодательной, исполнительной и судебной властей.

1 Авакьян С. А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 12-19 ; Вишневский А. Ф. Теория и практика подготовки проекта нормативного правового акта. Минск, 2004. 148 с. ; Ефремов Г.Х. Проблема общественного мнения в юридической психологии : науч. тр. / под ред. А. Р. Ратинова, Г. Х. Ефремовой. М., 1998. 256 с. ; Елсу-ков А. Н. Социология : учеб. пособие для студентов вузов / под общ. ред. А. Н. Елсукова ; 3-е изд. Минск, 2001. С. 417-428 ; Скурко Е. В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве Российской Федерации // Рос. юстиция. 2010. № 2. С. 2-5.

2 Лапаева В. В. Общественное мнение и законодательство // Соц. исследования. 1997. № 9. С. 16-28.

3 Бошно С. В. Правотворчество: путь от источника к форме : лекции // Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. М., 2002. 102 с.

4 Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. 128 с.

5 Депутат парламента в зарубежных государствах / ред-кол.: Д. А. Ковачев (отв. ред.) [и др.]. М., 1995. 112 с.

6 Кибак И. А. Психология законотворческой деятельности : монография. Минск, 2012. С. 175-190 ; Его же. Социопсихологическое обеспечение законотворчества // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2014. № 3. С. 81-84.