Формирование судебной подведомственности в КоАП РСФСР и ее развитие в КоАП РФ

О.М. Соловьева

ФОРМИРОВАНИЕ СУДЕБНОЙ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ В КОАП РСФСР

И ЕЕ РАЗВИТИЕ В КОАП РФ

Исходя из действующего законодательства об административных правонарушениях, рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, осуществляется федеральными судьями общей юрисдикции, включая судей гарнизонных военных судов, судей арбитражных судов, а также мировыми судьями, являющимися судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, и внесудебными органами по одним и тем же правилам, закрепленным в КоАП РФ [1].

На первый взгляд, такой подход законодателя не отвечает смыслу теории разделения власти, поскольку при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях административно-юрисдикционные органы и их должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, реализуют исполнительную функцию государственной власти, с другой - эти же субъекты, руководствуясь положениями ст. 22.2 КоАП РФ, привлекают виновных лиц к административной ответственности, т.е. сами выполняют функцию наказания за неисполнение законодательства, включая это в компетенцию административного органа. Создается впечатление нарушения принципов правового государства, поскольку, во-первых, может показаться, что нарушен принцип разделения власти: все производство по делам об административных правонарушениях сосредотачивается в руках одного субъекта - должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях; во-вторых, при применении таких видов административных наказаний, как предупреждение и административный штраф, возникает ощущение подмены внесудебными органами суда. Одновременно встает вопрос, когда мы говорим о судопроизводстве по делам об административных правонарушениях, означает ли это, что в действительности мы говорим о тождественности правил производства по этой категории дел как в судах, так и во внесудебных органах? Исходя из анализа норм КоАП РФ, ответ положителен [2, с. 3738]. Правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации по данному вопросу дана в определении от 21 ию-ня 2000 года, в котором отражено, что законодатель учел природу и особенности административных правоотношений и правомочно наделил административной юрисдикцией органы исполнительной власти. Тем самым подтверждено, что осуществление административной юрисдикции как судебными, так и внесудебными органами не противоречит основам конституционного строя.

Среди многочисленных субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, судьи занимают особое место [1]. Исследование вопроса о развитии института судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях логично проводить на основе историко-юридического и сравнительно-правового методов, сопоставляя соответствующие нормы КоАП РСФСР и КоАП РФ.

Л.В. Зорин обратил внимание на то, что «в соответствии со ст. 194 КоАП РСФСР дела об административных правонарушениях были вправе рассматривать как районные (городские) суды, так и единолично судьи этих судов. Вместе с тем указание на коллегиальный орган содержалось только в наименовании ст. 202 КоАП РСФСР, а в самом тексте статьи полномочия по рассмотрению и разрешению дел были предоставлены исключительно судьям. Но если законодатель допускал в принципе саму возможность коллегиального рассмотрения судами дел об административных правонарушениях, то необходимо было оговорить в каких конкретно случаях. Иначе включение районных (городских) судов в перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, выглядит некорректным и служит подтверждением тому, что наличие подобных противоречий и фактических неточностей, было и продолжает оставаться весьма характерной чертой отечественного законодательства. В КоАП РФ только судьи (мировые судьи) названы в качестве субъектов административной юрисдикции (ст. 22.1, 23.1 КоАП РФ)» [3, с. 48]. Иными словами, действующее законодательство об административных правонарушениях предусматривает только единоличное рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях.

Характеризуя развитие в Российской Федерации института судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях, выделим, прежде всего, следующие аспекты.

1. Расширение подведомственности судьям дел об административных правонарушениях.

В первоначальной редакции КоАП РСФСР, введенного в действие в 1985 году, к подведомственности судей районных (городских) судов было отнесено 6 категорий дел об административных правонарушениях, а по состоянию на 1 июля 2002 года, т.е. к моменту прекращения действия КоАП РСФСР, количество статей об административных правонарушениях, дела по которым были подведомственны судьям, достигло 80-ти.

На момент введения в действие КоАП РФ:

- в ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ было закреплено около 120 составов административных правонарушений, которые подведомственны только судьям (мировым судьям) в порядке исключительной судебной подведомственности;

- в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ содержалось более 60 составов, при нарушении которых дела рассматриваются судьями (мировыми судьями) в порядке альтернативной судебной подведомственности в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело, передают его на рассмотрение судье.

Характерной особенностью российского законодательства об административных правонарушениях является практика постоянного внесения в него изменений, вследствие чего по состоянию на 1 января 2010 года:

- ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ действует в редакции федеральных законов от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от

30.06.2003 № 86-ФЗ, от 04.07.2003 № 94-ФЗ, от 11.11.2003 № 138-Ф3, от 08.12.2003 № 161-ФЗ, от

28.07.2004 № 93-ФЗ, от 20.08.2004 № 118-ФЗ, от 21.03.2005 № 19-ФЗ, от 09.05.2005 № 45-ФЗ, от

02.07.2005 № 80-ФЗ, от 02.07.2005 № 82-ФЗ, от 21.07.2005 № 93-ФЗ, от 22.07.2005 № 120-ФЗ, от

15.04.2006 № 47-ФЗ, от 29.04.2006 № 57-ФЗ, от 27.07.2006 № 139-ФЗ, от 05.11.2006 № 189-ФЗ, от

19.07.2007 № 141-ФЗ, от 24.07.2007 № 210-ФЗ, от 24.07.2007 № 211-ФЗ, от 08.11.2007 № 257-ФЗ, от 02.10.2007 № 225-ФЗ, от 13.05.2008 № 66-ФЗ, от 25.12.2008 № 280-ФЗ, от 25.12.2008 № 281-ФЗ, от 09.02.2009 № 9-ФЗ, от 03.06.2009 № 104-ФЗ, от 28.06.2009 № 122-ФЗ, от 19.07.2009 № 205-ФЗ, от 24.07.2009 № 213-ФЗ, от 21.12.2009 № 336-ФЗ;

- ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ - в редакции федеральных законов от 04.07.2003 № 103-ФЗ, от 28.07.2004 № 93-ФЗ, от 20.08.2004 № 118-ФЗ, от 28.12.2004 № 187-ФЗ, от 30.12.2004 № 219-ФЗ (ред. 21.03.2005), от 21.03.2005 № 19-ФЗ, от 09.05.2005 № 45-ФЗ, от 02.07.2005 № 82-ФЗ, от 22.07.2005 № 120-ФЗ, от 05.12.2005 № 156-ФЗ, от 29.04.2006 № 57-ФЗ, от 05.11.2006 № 189-ФЗ, от 18.12.2006 № 232-ФЗ, от

09.04.2007 № 45-ФЗ, от 24.07.2007 № 210-ФЗ, от 22.07.2008 № 148-ФЗ, от 03.12.2008 № 247-ФЗ, от

25.12.2008 № 281-ФЗ, от 09.02.2009 № 9-ФЗ, от 17.07.2009 № 160-ФЗ, от 25.11.2009 № 274-ФЗ, от

21.12.2009 № 336-ФЗ.

То, что 1 июля 2002 года количество дел об административных правонарушениях, подведомственных судьям, одномоментно увеличилось в два с половиной раза, объясняется преодолением декодификации законодательства об административных правонарушениях, что получило подтверждение в п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. Однако и в дальнейшем тенденция увеличения массива дел об административных правонарушениях, подведомственных судьям (мировым судьям), сохранилась и по состоянию на 1 января 2010 года. К их исключительной подведомственности отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях по 283 составам и еще по 186 составам они рассматривают дела в том случае, если орган, должностное лицо, к которым поступило дело об административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

За период с 25.12.2008 внесено 5 изменений, касающихся исключительной судебной подведомственности. При этом дополнительно стали подведомственны исключительно судам 41 состав административных правонарушений. Исключением из правил расширения подведомственности стал Закон от 21.12.2009 № 336-ФЗ, который вывел из-под исключительной судебной подведомственности 5 составов административных правонарушений.

Однако анализ изменений показывает полное отсутствие логики законодателя, по неизвестным критериям определяющего вопросы исключительной судебной подведомственности. Доказательством этому служит следующее. Судам переданы дела о нарушении правил охраны линий или сооружений связи, если это нарушение не вызвало прекращение связи. Видимо, законодатель счел это правонарушение представляющим серьезную опасность для общества, хотя оно влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей; на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей (п. 1 ст. 13.5 КоАП РФ). При этом из подведомственности судов исключены 5 составов правонарушений в области нарушения правил безопасности эксплуатации воздушных судов: в том числе за управление воздушным судном лицом, не имеющим права управления им; управление воздушным судном, на котором отсутствует судовая и полетная документация, предусмотренная законодательством Российской Федерации, либо управление воздушным судном членом летного экипажа, не имеющим при себе документов на право управления данным типом воздушного судна; управление воздушным судном лицом, находящимся в состоянии опьянения, либо уклонение лица, управляющего воздушным судном, от прохождения в установленном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, либо передача управления воздушным судном лицу, находящемуся в состоянии опьянения; допуск к полету воздушного судна, которое не прошло государственную регистрацию, либо не поставлено на государственный учет, или не имеет государственного и регистрационного опознавательных знаков или учетного опознавательного знака,

либо имеет заведомо подложные государственный и регистрационный опознавательные знаки или заведомо подложный учетный опознавательный знак, либо на котором отсутствует судовая и полетная документация, предусмотренная законодательством Российской Федерации, либо не укомплектован летный или кабинный экипаж, либо имеет неисправности, в связи с чем запрещена его эксплуатация без разрешения, выдаваемого уполномоченным органом, либо на котором нарушены нормы пассажировместимости (грузовместимости) или ограничения по полетной массе или центровке воздушного судна, а равно допуск к управлению воздушным судном или его обслуживанию лица, не имеющего на то права или находящегося в состоянии опьянения, либо обслуживание воздушного судна лицом, не имеющим на то права или находящимся в состоянии опьянения; выполнение полетов воздушными судами, на борту которых отсутствуют поисковые и аварийно-спасательные средства, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Таким же образом бессистемно происходило изменение правил диспозитивной подведомственности по ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ. За период с 25.12.2008 законодатель предоставил административным органам право передавать судам дела о правонарушениях еще в отношении 40 составов, исключив из перечня 3 состава. При этом ст. 13.1 КоАП РФ: установка или эксплуатация без специального разрешения узла проводного вещания независимо от его мощности, исключена в связи с ее декриминализацией Федеральным законом от 28.12.2009 № 380-ФЗ.

Нужны ли здесь еще какие-либо доводы в подтверждение бессистемного подхода к распределению подведомственности между судебными и административными органами? Полагаем, что нет!

2. Расширение компетенции судей (мировых судей) по назначению административных наказаний.

Система административных взысканий (по терминологии КоАП РСФСР) включала следующие их виды: 1) предупреждение; 2) штраф; 3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; 4) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств); 6) исправительные работы; 7) административный арест; 8) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

При этом к исключительной компетенции народных судей районного (городского) народного суда (народный судья) было отнесено назначение административных взысканий в виде исправительных работ и административного ареста (ст. 31 КоАП РСФСР). Все иные административные взыскания могли назначаться как в судебном, так и во внесудебном порядке, как народными судьями, так и соответствующими административно-юрисдикционными органами, их должностными лицами.

В соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация; 9) административное приостановление деятельности (данный вид наказания введен Федеральным законом от 9 мая 2005 года № 45-ФЗ).

При этом действующее законодательство об административных правонарушениях кардинально изменило подходы к распределению между судьями, органами и должностными лицами полномочий по назначению административных наказаний, отдав приоритет в этом вопросе именно судьям (мировым судьям), ибо только последние вправе назначить любое из перечисленных в ст. 3.2 КоАП РФ административных наказаний. Теперь только судьи (мировые судьи) обладают исключительной компетенцией по применению административных наказаний в виде: 1) возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения; 2) конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения; 3) лишения специального права, предоставленного физическому лицу: 4) административного ареста; 5) дисквалификации; 6) административного приостановления деятельности (ст. 3.6 - 3.9, 3.11, 3.12 КоАП РФ). Наряду с этим административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как мера административного наказания назначается, как правило, также судьями районных судов (с учетом отнесения к их подсудности данной категории дел об административных правонарушениях), за исключением случаев совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерации, при которых право назначения данного наказания предоставлено соответствующим должностным лицам (ч. 2 ст. 3.10 КоАП РФ).

Следовательно, административно-юрисдикционные органы, должностные лица, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях во внесудебном порядке, правомочны (без учета исключения, касающегося случаев назначения административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства) назначить административное наказание только в виде предупреждения либо административного штрафа.

Подобное положение вряд ли оправдано. Так, неясно, чем вызвана необходимость назначения административного наказания в виде лишения специального права, предоставленного физическому лицу, судьей, если предоставление, например, права управления транспортным средством, равно как и права охоты отнесено к компетенции соответствующих органов исполнительной власти и на них же возложена обязанность исполнения постановлений о лишении специального права.

3. Распределение дел об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к подведомственности судей, по подсудности между федеральными судьями и мировыми судьями.

На момент введения КоАП РСФСР в действие, правом рассмотрения дел об административных правонарушениях в судебном порядке были наделены только народные судьи районных (городских) судов. В 1993 году, наряду с народными судьями районных (городских) судов, такое право было распространено на судей общих и военных судов (ст. 2021), которые рассматривали дела об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 1656 КоАП РСФСР, устанавливающей административную ответственность за неявку гражданина без уважительной причины в суд для исполнения обязанностей присяжного заседателя [4].

Оценивая включение судей общих, в их числе и военных судов в круг субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, следует выделить следующие обстоятельства:

1) под судьями общих судов следует понимать судей районных судов, так как в соответствии со ст. 194 КоАП РСФСР именно они значатся как лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях [5, с. 683];

2) в 1993 году, т.е. на момент включения ст. 1656 и 2021 в КоАП РСФСР, суды присяжных были созданы и действовали только на территории девяти субъектов Российской Федерации: Алтайского, Краснодарского и Ставропольского краев, Ивановской, Московской, Ростовской, Рязанской, Саратовской и Ульяновской областей;

3) суды присяжных в составе судьи и двенадцати присяжных заседателей образовывались в краевом, областном и соответствующем им суде, т.е. в том звене судебной системы, которое не включено в перечень субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

4) в военных судах рассмотрение дел с участием присяжных заседателей не предусмотрено.

Иными словами, в период действия КоАП РСФСР в числе субъектов, уполномоченных

рассматривать дела об административных правонарушениях за неявку гражданина без уважительной причины в суд для исполнения обязанностей присяжного заседателя судебные органы фактически были представлены только судьями районных (городских) судов.

Рассматривая видовой состав субъектов, уполномоченных в настоящее время рассматривать дела об административных правонарушениях, следует иметь в виду, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ).

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, в пределах компетенции, установленной ст. 23.1 КоАП РФ, уполномочены рассматривать судьи арбитражных судов, судьи гарнизонных военных судов, судьи районных судов и мировые судьи.

Наряду с этим дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, мировыми судьями (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ).

Исходя из правовых позиций законодателя, отраженных в КоАП РСФСР, а также в первоначальной редакции КоАП РФ и получивших дальнейшее развитие главным образом, путем внесения в него изменений и дополнений, сохраняется устойчивая тенденция увеличения числа составов административных правонарушений, рассмотрение дел по которым отнесено к подведомственности судей (мировых судей), и осуществляется в соответствии с распределением данных дел по подсудности судьями арбитражных судов, гарнизонных военных судов, районных судов и мировыми судьями. Следует обратить внимание на то, что при дополнении КоАП РФ новыми составами распределение подведомственности дел об административных правонарушениях между судьями и административно-юрисдикционными органами, их должностными лицами проводится бессистемно, без учета научно-обоснованных критериев, что, в конечном счете, ведет к неоправданному увеличению нагрузки на

судей (мировых судей) и снижает эффективность действия принципа оперативности производства по делам об административных правонарушениях.

Литература

1. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Российская газета. 2001. 31 декабря.

2. Соловьева О.М. Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного изучения: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.

3. Зорин Л.В. Судебные органы и судьи как субъекты административно-деликтных отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005.

4. Закон Российской Федерации от 16 июля 1993 го-да «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» // Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1313.

5. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. И.И.

Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной. М., 2000.