Продовольственная безопасность в рамках единой аграрной политики стран ЕС: развитие и перспективы

Л. Набойщиковас

ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В РАМКАХ ЕДИНОЙ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ СТРАН ЕС: РАЗВИТИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Рассматривается характер развития целей, связанных с продовольственной безопасностью в рамках изменения приоритетов единой аграрной политики, выявляется связь между ними, оцениваются перспективы будущей единой аграрной политики.

Ключевые слова и словосочетания: продовольственная безопасность, единая аграрная политика, сельскохозяйственное производство, субсидии фермерам, государственная сельскохозяйственная политика.

Продовольственная безопасность, по сути, является одной из основных причин возникновения единой аграрной политики (ЕАП) в рамках Европейского союза (ЕС). Недостаток продуктов питания на потребительском рынке способствовал формированию политики стимулирования роста производства продукции сельского хозяйства, что привело к ее избытку. В дальнейшем появились новые акценты и цели ЕАП, такие, как увеличение конкурентоспособности, охрана окружающей среды, развитие сельских регионов. Начавшиеся в последнее время активные дебаты по поводу ЕАП после 2013 г. сделали вопрос обеспечения продовольствием населения ЕС объектом дискуссии, только на этот раз внимание к аграрной политике связано с вызовами глобальных проблем\

Научный и практический интерес представляет рассмотрение механизма создания и реализации ЕАП. Реализация единой аграрной политики была начата в 60-х гг. прошлого века, хотя ее происхождение непосредственно связано с Римским договором 1957 г., в 39-й статье которого изложены основные цели ЕАП:

- повысить сельскохозяйственную производительность за счет субсидирования технического прогресса, обеспечения рационального развития и использования оптимальных факторов сельскохозяйственного производства (рабочей силы);

- обеспечить оптимальные условия жизни в сельскохозяйственных регионах, в частности, за счет увеличения доходов физических лиц, занятых в сельском хозяйстве;

- стабилизировать рынки;

- обеспечить возможности распределения;

- стабилизировать цены на продовольствие на приемлемом для населения уровне.

Для того чтобы создать в Европейском союзе жизнеспособный, интенсивный сельскохозяйственный сектор, на ранней стадии наибольшее внима-

1 Дефицит зерновых и рост цен на продовольствие на мировых рынках.

ние было направлено на увеличение продуктивности сельских хозяйств. За счет государства в рамках ЕАП фермеры получали субсидии по экспорту продукции, которые в свою очередь гарантировали цены на основные сельскохозяйственные продукты путем ограничения импорта и установления высоких цен на государственные закупки, тем самым стимулируя фермеров производить больше продукции.

В 80-х гг. ХХ в. была успешно достигнута главная цель - высокий уровень продовольственной безопасности. Однако рост сельскохозяйственного производства вызвал другую проблему - перепроизводство основных сельскохозяйственных продуктов, особенно таких, как зерновые и молоко. Часть этих излишков экспортировалась (за что фермеры получали субсидии), другая же - отправлялась на склады на хранение или ликвидировалась. Такие меры обошлись дорого бюджету стран ЕС, к тому же они оказали понижающее влияние на цены продовольствия на мировом рынке. Эти и ряд других проблем привели к необходимости контроля масштабов роста сельскохозяйственного производства, к использованию новых мер, таких как выделение части сельскохозяйственных земель под пар, т. е. сокращение обрабатываемых угодий, введение квот на производство молока.

При сокращении государственных дотаций на поддержку рыночных цен одной из главных целей ЕАП стало развитие конкурентоспособности фермерских хозяйств в странах ЕС. Поэтому в 1990-х гг. было внесено немало важных изменений в единую аграрную политику ЕС. Ограничив производство введением квот, удалось избежать излишка производства продовольствия.

В 2003 г. было достигнуто соглашение по вопросу о сокращении зависимости между дотациями фермерам и объемом производимой ими сельскохозяйственной продукции. Такое направление новой реформы ЕАП свидетельствовало о том, что количество производимой продукции стимулировалось не фактической потребностью, а суммой дотаций, получаемых фермерами за каждую единицу продукции. По этим причинам одной из основных целей было уменьшение перепроизводства до необходимого уровня с помощью сокращения наиболее искажающих рынок форм государственной поддержки и увеличения конкурентоспособности производимой сельскохозяйственной продукции в странах ЕС.

20 ноября 2007 г. было принято решение (коммуникат) Европейской комиссии по поводу готовности реформы ЕАП, главная цель которой - проверить функционирование механизмов ЕАП реформы 2003 г. в изменившихся политических и социально-экономических условиях; модифицировать соответствующие элементы таким образом, чтобы ЕАП эффективно функционировала по крайней мере до 2013 г. Несмотря на то, что был принят ряд решений, существенных изменений в аграрной политике это не принесло. Поэтому осталась проблема неравномерного распределения прямых выплат между странами ЕС, особенно между старыми и новыми ее членами.

Сегодня в ЕС продолжаются дискуссии по поводу реформы ЕАП в 2013 г. Представители интересов различных социальных групп акцентируют разные приоритеты, однако почти все они пришли к единому мнению, что нынешняя система защиты рынка сельскохозяйственного производства в

странах ЕС требует внесения изменений. Одним из главных вопросов вновь стало обеспечение продовольственной безопасности.

В настоящее время требования по защите окружающей среды, пищевой безопасности и улучшению условий содержания скота заменили ранее сформулированные цели и средства достижения продовольственной безопасности. В 2008 г. в условиях мирового кризиса, когда цены на продукты питания достигли небывалых высот и многие социальные группы населения не могли позволить себе приобрести продукты питания в необходимом объеме, эта проблема вновь стала весьма актуальной. Была приторможена осуществлявшаяся до этих пор либерализация рынка и приостановлена реализация соглашений ВТО по либерализации. Стало очевидно, что политика должна быть в большей степени сосредоточена на механизмах, связанных с управлением риска колебания рыночных цен и обеспечением доступа к продуктам питания по разумным ценам.

В дискуссиях о будущем политики ЕС выделяется восемь основных критериев, которыми следует руководствоваться для реструктуризации существующих механизмов ЕАП: социальное равенство, стабильность доходов фермерских хозяйств, справедливость распределения, защита окружающей среды, продовольственная и пищевая безопасность, рыночная нестабильность и административные расходы1.

Многие фермеры в условиях экономической рецессии вновь стремятся оживить единую аграрную политику, поддерживаемую продовольственной безопасностью, обеспечивая себе таким образом гарантию продолжительного и интенсивного субсидирования сельскохозяйственного сектора. Продовольственная безопасность провозглашается такими заинтересованными группами ключевой целью будущей ЕАП и движущей силой в области сельскохозяйственной политики.

Лоббисты, в свою очередь заинтересованные в увеличении сельскохозяйственного производства, говорят о том, что если правительства стран ЕС заботятся об обеспечении энергетической безопасности, то продовольственная безопасность должна быть такой же равноправной политической целью. Тем не менее такие высказывания вызывают сомнения, хотя бы потому, что в настоящее время, в отличие от продовольственной безопасности, энергетическая безопасность стран ЕС зависит от третьих стран, не всегда отличающихся политической и экономической стабильностью2.

В будущем формировании ЕАП все чаще речь идет о проблемах, связанных с глобальной продовольственной безопасностью. Фермерские организации подчеркивают особую роль продовольственной безопасности, аргументируя тем, что европейское сельское хозяйство сталкивается с такими новыми проблемами, как пандемии болезней животных, изменение климата, рост спроса на биотопливо. В этой связи фермеры пытаются продвинуть продовольственную безопасность как главную, стратегическую цель аграрной поли-

1 См.: URL: http://www.ecipe.org/people/valentin-zahrnt

2 См.: URL: http://www.notre-europe.eu/uploads/tx_publication/Etude64-CAP-Propositions-EN_01. pdf

тики ЕС. Европейские экономисты сельского хозяйства утверждают, что дефицит продуктов питания в Европе маловероятен. Такой вывод они обосновывают следующими аргументами:

- во-первых, достигнут довольно высокий уровень производства продуктов питания в Европе. Более пяти десятилетий Европейский союз производит больше сельскохозяйственной продукции, чем необходимо для внутреннего потребления стран ЕС. Благодаря технологическому прогрессу и усовершенствованным сельскохозяйственным методам в будущем ожидается продолжение роста потенциала производства продуктов питания, тем более что прогнозируется незначительный прирост населения в странах ЕС. Естественно, существует вероятность того, что изменение климата повлияет на стабильность производства продуктов питания, но предложение находится на слишком высоком уровне, чтобы голод стал угрозой для стран ЕС;

- во-вторых, Европейский союз способен справиться с большим дефицитом производства. Для повышения урожайности фермеры стран ЕС без особых трудностей могут расширять посевные площади, использовать методы интенсивного производства и изменять структуру производства. В случае прекращения производства мяса, молока и биотоплива имеющийся потенциал можно перенаправить на производство основных зерновых культур. Таким образом, вопрос о европейском производственном потенциале не вызывает никаких сомнений. Если смотреть с точки зрения защиты окружающей среды, такие меры не являются самыми желательными, однако остаются приемлемыми в случаях чрезвычайного положения.

Следует подчеркнуть, что тема продовольственной безопасности - одна из основных причин возникновения ЕАП ЕС. Интенсивный механизм поддержки сельскохозяйственного производства привел к главной цели - достаточному обеспечению продуктами питания, однако этот же механизм проявил и негативный характер - их перепроизводство, для ликвидации которого было затрачено еще больше финансовых ресурсов.

Несмотря на то, что основное направление реформы ЕАП в наши дни -разрыв между выплатами фермерам и объемом сельскохозяйственного производства - устранено, обострение глобальных проблем в условиях кризиса и рецессии мировой экономики ставит новые задачи перед ЕС в обеспечении продовольственной безопасности.

Список литературы

1. Gay S. H., Osterburg B., Baldock D., Zdanowicz A. Recent Evolution of the EU Common Agricultural Policy (CAP): State of Play and Environmental Potential. URL: http://www.ieep.eu/assets/224/WP6D4B_CAP.pdf

2. Jambor A., Harvey D. CAP Reform Options: A Challenge for Analysis & Synthesis. URL: http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/91719/2/22jambor_harvey. pdf