Государственный финансовый контроль и становление аудита эффективности использования бюджетных средств

ГОСУДАРСТВ ЕН Н Ы Й ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ И СТАНОВЛЕНИЕ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

Е.Н АЛЕКСАНДРОВА, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник

Института экономики РАН

НА. БАШКАЙКИНА, заместитель начальника Инспекции сводного контроля Счетной палаты Российской Федерации

Государственный финансовый контроль (ГФК) -это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными ресурсами (капиталами), нематериальными объектами государственной собственности; выявление несоблюдения финансово-хозяйственного законодательства и недостатков в организации систем управления финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов или организаций с полным или частичным государственным участием. Цель ГФК - обеспечение принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению (включая стадии планирования, формирования, распределения и использования) государственными финансовыми ресурсами (в том числе бюджетными средствами), материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранности и приумножения.

Бюджетные средства являются частью финансового обеспечения стратегических целей государственного управления экономическим развитием. В Бюджетном кодексе Российской Федерации к бюджетным правоотношениям отнесены, в частности, отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех

уровней, контроля за их исполнением.

В основу показателей проектов бюджетов должны ложиться прогнозы социально-экономического развития, которые поручается подготавливать органам, осуществляющим экономическое регулирование и разработку макроэкономической политики. При составлении проектов бюджетов используется прогнозная информация о перспективных направлениях налоговой политики, приоритетах расходования бюджетных средств, плане развития государственного сектора экономики. Чем более детально будет составлен план, тем более четко и формализовано будет организовано его выполнение, тем легче будет осуществляться бюджетный контроль, проводиться финансовый аудит. Как правило, составление проектов бюджетов - прерогатива органов исполнительной власти, их утверждение и контроль - законодательной власти.

Во всех экономически развитых странах в зависимости от специфики их устройства сложились свои системы финансового контроля. Однако, организация и деятельность контрольно-ревизи-онных сетей в зарубежных странах базируется на общих принципах, выраженных многолетним международным опытом. Осуществление любой крупной программы включает в себя подсистемы контроля. На эти цели выделяется один-два процента из общего объема ассигнований на разработку программы. Существуют следующие институты пар-

Таблица !

Основные принципы проведения финансового аудита и аудита эффективности

Государственный финансовый контроль Финансовый аудит Аудит эффективности

Система контроля Доминирует внешний контроль за деятельностью министерств Доминирует внутренний самоконтроль министерств

Цель контроля Целевое (по видам расходов) использование бюджетных средств Достижение запланированных результатов, правильность их измерения

Главные объекты внешнего контроля Статьи расходов Социально-экономический эффект и общий объем расходов; качество системы внутреннего контроля

Исполнение бюджета Фактические расходы относительно утвержденных Акцент на достижение социально-экономических результатов, причины отклонений, необходимость корректировки программ

ламентского контроля за расходованием государственных средств: в США - Главное бюджетно-кон-трольное управление Конгресса, в Великобритании - Национальное контрольно-ревизионное управление, в Канаде - Ведомство Генерального ревизора, во Франции - Суд счетов, в Швеции - Национальное ревизионное бюро, в Австрии, ФРГ -Счетные палаты при бундестаге и парламенте. Кроме парламентского контроля, действует система контроля по линии исполнительной власти (правительственный контроль), а также органы финансового контроля при главе государства(президентский контроль).

В России Счетная палата Российской Федерации, образованная в 1995 г., является независимым контрольно-ревизионным органом парламентского контроля; кроме того, в России появились также счетные палаты во всех субъектах Российской Федерации (за исключением Хакассии) как независимые органы ГФК. Результатом является тенденция сокращения нецелевого использования бюджетных средств. Однако на муниципальном уровне практически отсутствуют контролирующие органы, которые следили бы за расходованием муниципальных бюджетных средств. Результатом этого являются серьезные существующие социальные проблемы - зарплаты учителей, врачей, обустройство дорог и пр.

ГФК в России развивается в двух направлениях: финансовый контроль

1 Внешние органы государственного финансового контроля концентрируют свое внимание на финансовом аудите годовых отчетов органов исполнительной власти; структуры внутреннего контроля проводят проверки счетов и правильности ведения финансовой отчетности внутри министерств и ведомств. Органы внешнего контроля играют ведущую роль по отношению к структурам внутреннего контроля. Такая система прав и полномочий дает возможность органам внешнего государственного финансового контроля осуществлять не только финансовый аудит, но и проверку эффективности использования государственных средств.

и аудит эффективности использования бюджетных средств.

Втабл. 1 в схематичной форме приведены основные характеристики проведения финансового аудита и аудита эффективности, позволяющие при сравнении выявить их отличительные черты и различия.

В экономически развитых странах финансовый аудит представляет для парламентов все меньший интерес, так как в результате проверок выявляется все меньше серьезных нарушений в использовании бюджетных средств исполнительной властью, которые, например, оппозиция могла бы использовать в политических целях. Все более значимым становится аудит эффективности использования бюджетных средств.

Основной целью аудита эффективности использования бюджетных средств является определение социально значимого результата от использования государственных средств, определяющего улучшение здоровья населения, снижение уровня безработицы, повышение уровня доходов и социальной защищенности населения и др. В то же время аудит эффективности предоставляет парламентариям значимую для них информацию о результативности бюджетных программ с точки зрения интересов общества в целом.

К одной из причин, вызывающих необходимость быстрого развития аудита эффективности, относится рост потребностей общества в организации действенного контроля, объединяющем в себе как контроль за исполнением расходования бюджетных средств, так и определение эффективности этого расходования (социально-экономическую результативность расходования средств). Исходя из этих потребностей общества, контрольные финансовые органы подразделяются на внутренние и внешние органы ГФК. Необходимо отметить прямую заинтересованность парламентов вдеятельности независимых внешних органов финансового контроля1.

Для России финансовый аудит как традиционный вид бюджетного контроля не потеряет своего значения и в ближайшем будущем. При этом аудит эффективности, как новая форма бюджетного контроля, длительное время будет осуществляться параллельно с финансовым аудитом, без которого становление и развитие аудита эффективности не может быть реализовано.

Развитие аудита эффективности означает переход к новой форме ГФК, а соответственно, и необходимость определения новых социально-экономических критериев, предмета и иной технологии проведения финансового контроля по сравнению с традиционной проверкой законности и целевого использования бюджетных средств и государственной собственности, иную оценку эффективности федеральных целевых программ и проектов.

Как показывает зарубежный опыт, для проведения аудита эффективности привлекаются специалисты широкого профиля, не только ревизоры, бухгалтеры, экономисты, но и независимые эксперты и консультанты различных областей знаний. Это позволяет определить альтернативный и более эффективный вариант использования бюджетных средств. Примером может служить проверка, проведенная Счетной палатой РФ в Якутии в 2001 г. Средства, выделенные на ликвидацию последствий трагических событий, были вложены в восстановление жилья и инфраструктуры районов, пострадавших от наводнения. Средства были использованы, в основном, по назначению, и их расходование было документально подтверждено. Местным жителям построили дома, оснащенные сантехникой и всем другим необходимым для жизни. Однако, по оценкам специалистов, цена домов, привезенных из Италии, а также привезенного сантехоборудования из Индии в несколько раз превышает то, что можно было бы сделать из собственных материалов и

2 В частности, в бюджете Нидерландов на 2002 г. есть раздел «Бюджетная политика», в котором содержатся статьи об основных направлениях и приоритетах государственной политики, генеральных целях и текущих задачах, бюджетном обеспечении политики, гибкости бюджета, предложениях по результатам и оценкам социальной эффективности (см. а. 5.2 Budgeting in the Netherlands, by Jon R. Blondal and Jens Kromann Kristensen, OECD 2002), в частности, в бюджете на 2002 год было определено 15 генеральных целей, например, повысить уровень общественной безопасности и на 20 - 25% снизить уровень преступности к 2006 г., улучшить охрану окружающей среды и к 2008 г. на 8% снизить содержание в воздухе углекислого газа и т.д.

комплектующих. Временное жилье для строителей и рабочих, которое доставлялось в район реки Лены на самолетах из Москвы, обходилось в десятки тысяч долларов США за каждый жилой модуль. В то же время себестоимость изготовления такого же жилья на деревообрабатывающих и домостроительных комбинатах самой Якутии на порядок меньше, при этом работой могли бы быть обеспечены тысячи жителей самой Якутии.

За десятилетний период (1990 - 2000 гг.) в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены структурные реформы и достигнуты определенные положительные изменения. В Бюджетном послании Президента РФ (12 июля 2004 г.) Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2005 году» подведены итоги бюджетной политики в 2003 г. и в начале 2004 г.: повысилась роль бюджетной политики в обеспечении макроэкономической стабильности; в целом завершено формирование основных элементов современной налоговой системы, обеспечивающей позитивные структурные изменения в экономике и социальной сфере; началось внедрение элементов среднесрочного финансового планирования; определены концептуальные подходы к новым механизмам про-граммно-целевого бюджетирования, предполагающего тесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов; обеспечена увязка бюджетного процесса с работой по пересмотру регулируемых тарифов естественных монополий; пройден максимальный пик платежей по внешнему долгу; создана правовая база формирования Стабилизационного фонда РФ (к началу 2004 г. объем этого фонда достиг почти 200 млрд руб.), повышающего устойчивость бюджетной системы к колебаниям внешнеэкономической конъюнктуры.

В этом послании сделан акцент на реформирование бюджетного процесса, составной частью которого является переход от затратного (сметного) метода составления бюджета к бюджетированию, ориентированному на результат.

Основой контроля при бюджетировании, ориентированном на результат, является аудит эффективности.

При переходе к новому методу - бюджетированию определяются:

• генеральные цели или социально-экономические результаты, которые должны быть достигнуты при реализации государственной политики;2

• конкретные задачи министерствам и ведомствам для достижения поставленных целей го-

сударственной политики, увязанные с их функциями в сфере государственного управления3; • финансовые ресурсы, необходимые для реализации поставленных целей и выполнения возложенных задач4.

Несмотря на определенные положительные изменения в области реформирования бюджетной системы в России, остался без ответа и ряд вопросов, без решения которых процесс становления и развития ГФК и аудита эффективности расходования бюджетных средств будет существенно заторможен. Эти вопросы относятся к различному уровню их постановки.

К первому уровню (группе) относятся методологические и практические вопросы: как, каким образом, по какой методологии и методике будут реализованы встроенные механизмы повышения социальной эффективности государственных расходов; каким образом будет учтена социальная значимость результатов при сопоставлении существующих социальных реалий с экономическими приоритетами государственной политики; каким образом будет учтен фактор неустойчивости развития экономики (особенно существенно влияющий на социальные параметры развития общества) при расчетах на среднесрочную перспективу; каким образом при отказе от затратного метода, когда происходила корректировка объемов представленных бюджетных средств в предыдущем году на запросы настоящего года, и переходе к бюджетированию будут учтены условия социально-экономической дифференциации регионов, а также условия фактора неопределенности в их экономическом развитии; с учетом дифференциации субъектов федерации будет ли считаться «общественным грехом» трата части бюджетных средств у какого-либо субъекта федерации не на реализацию, например, строительства завода, а на выплату заработной платы на другом предприятии региона; будут ли опре-

3 Например, для повышения уровня общественной безопасности и снижения преступности в Нидерландах для Министерства юстиции в бюджете 2002 г. было утверждено 105 мероприятий, для Департамента охраны окружающей среды запланированы мероприятия, направленные на уменьшение выброса в атмосферу углекислого газа к 2010 г. до 46 кило/ тонн (см. а.3.2 Outcome-based budgeting in the Netherlands, Dr. F. Pot Netherlands Court of Audit, December 2002).

4 Например, в бюджете Нидерландов на 2002 г. для Департамента охраны окружающей среды в целях выполнения мероприятий, направленных на уменьшение выброса в атмосферу углекислого газа, было предусмотрено 83339 тыс. евро (см. а.3.2 Outcome-based budgeting in the Netherlands, Dr. F. Pot Netherlands Court of Audit, December 2002).

делены критерии и приоритеты в развитии субъектов РФ, в соответствии с которыми будут предоставляться бюджетные средства и т.д. Разработка принципов расчета, методологии и методики расчета представляется достаточно сложной и требующей учета не только тех вопросов, которые были названы выше.

Ко второму уровню постановки проблемы относятся организационно-институциональные вопросы о статусе, прерогативах и функциях деятельности финансово-контрольных органов, представляющих различные ветви государственной власти - исполнительную и законодательную. До сих пор не сложилась эффективная система ГФК из-за отсутствия четкой и полной нормативно-правовой базы, определяющей структуру органов финансового контроля, из-за отсутствия которой допускается «размытость» функций, дублирование и параллелизм в деятельности контрольно-финансо-вых органов, представляющих эти ветви власти.

Представителем законодательной власти является Счетная палата РФ, представителем исполнительной власти - Министерство финансов РФ. Функции этих контрольных органов различны. Однако, в постановлении Правительства РФ (22 мая 2004 г., № 249) отмечается, что Министерству финансов РФ и другим федеральным органам исполнительной власти необходимо руководствоваться принятой концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 - 2006 гг. при формировании и организации исполнения Федерального бюджета, а также «при подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов». В этой связи возникает вопрос о степени объективности Министерства финансов РФ, которое занимается формированием и организацией исполнения федерального бюджета и само же занимается при этом подготовкой законов и нормативно-правовых актов, связанных с контрольно-финансовыми функциями. Этот вопрос является наиболее значимым. Как известно, постановка целей экономического развития страны - это прерогатива исполнительной ветви власти, а функциями контролирующих органов, образованных на базе законодательной власти, является контроль за эффективностью достижения этих целей и за соответствием этого процесса российскому законодательству.

Аудит эффективности невозможен без финансового анализа бюджетного процесса. Применение финансового анализа в рамках аудита эффективности позволит аудитору повысить объективность

выводов как в отношении ретроспективного анализа финансового состояния предприятия, учреждения или органа государственной власти, так и перспективного - путем изучения зависимости и динамики показателей финансовой отчетности. Появится возможность применения превентивных мер, способных значительно снизить возможные финансовые и стратегические потери для общественного сектора экономики в будущем. Поэтому в разрабатываемых методиках весьма важно предусмотреть механизмы исполнения рекомендаций органов государственного контроля в процессе управления государственными предприятиями, учреждениями, а также органами государственной власти.

Аудит эффективности, использующийся параллельно с финансовым аудитом, дает возможность оценить результативность и экономичность бюджетных программ и их влияния на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов. Помимо контроля, аудит эффективности выполняет важную информационную функцию, так как предоставляет общественности точную и всеобъемлющую информацию о результатах деятельности государственных органов, эффективности использования бюджетных средств.

Естественно, что в связи со своей спецификой, аудит эффективности не должен подвергаться влиянию политических сил, фракций, групп интересов, отдельных депутатов и сенаторов. Чтобы проверки были независимыми и предоставляли неискаженную информацию, контрольный орган должен быть наделен достаточным объемом полномочий, по крайней мере, в выборе технологий, методик и объектов проведения аудита, а также способов информирования общественности о результатах проверок. А сам аудит эффективности должен охватывать весь спектр деятельности государства, полный круг бюджетных операций, а также концентрировать внимание на отдельных бюджетных программах и деятельности государственных организаций.

При этом прежде, чем переходить к аудиту эффективности, необходимо убедиться в достоверности финансовой отчетности бюджетных организаций, что еще долго будет сохранять актуальность в нашей реальной практике. Аудит эффективности расходов лишен смысла, если базируется на фальсифицированных данных об объемах и направлениях этих расходов.

Чтобы добиться большей прозрачности бюджетной системы, необходимо внедрение новых инструментов, в том числе и международных стан-

дартов по адаптации отечественного и международного опыта, апробации различных вариантов систем бюджетного управления.

Согласно ревизионным стандартам ИНТО-САИ (Международной организации высших контрольных органов), проверка эффективности использования финансовых средств включает в себя:

• ревизию экономичности деятельности администрации в соответствии с основными административными принципами и практикой, а также политикой управления;

• проверку эффективности использования трудовых, финансовых и других ресурсов, включая исследование систем информации, результатов производственной деятельности, состояния внутреннего контроля, а также методов устранения выявленных недостатков ревизуемой единицей;

• проверку эффективности деятельности, выполнения поставленных перед ревизуемой единицей задач.

При этом не следует абсолютизировать значение и конечную значимость аудита эффективности. Эта форма контроля направлена на создание механизмов оценки результативности управления финансовыми потоками в государственном секторе, но сама по себе не в состоянии решить всех задач в области повышения эффективности государственных расходов. Для этого необходима непосредственная заинтересованность в росте эффективности самих получателей государственных финансовых средств с одновременным ужесточением их ответственности.

При разработке стандартов аудита эффективности Счетная палата РФ, опираясь на стандарты ИНТОСАИ, международные стандарты аудита (МСА) и утвержденные в России стандарты аудиторской деятельности, определила девять групп стандартов:

• определяющие общие правила и процедуры деятельности Счетной палаты РФ;

• внешнего аудита федерального бюджета;

• внешнего аудита бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• финансового аудита;

• аудита эффективности;

• отчетности Счетной палаты РФ по результатам контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности;

• качества контрольных и экспертно-аналити-ческих мероприятий, осуществляемых Счетной палатой РФ;

• взаимодействия Счетной палаты РФ с другими контрольными органами;

• специальные стандарты.

Специалисты Счетной палаты РФ в последние годы, занимаясь финансовым аудитом, уже начали проверять и отдельные вопросы, связанные с эффективностью использования государственных средств, в том числе - государственной собственности (далее мы приведем отдельные примеры по контрольной деятельности Счетной палаты РФ, связанной с аудитом эффективности).

В 2003 г. Счетная палата РФ провела ряд контрольных мероприятий, связанных с контролем эффективности использования государственной формы собственности. Всем в стране известно, что стало со спортивными комплексами за десятилетний период нашей истории: спортивные рынки стали вещевыми рынками. Была проверена эффективность использования спортивных комплексов «Олимпийский», «Динамо», «Лужники», «Локомотив», «Крылья советов», по ряду других объектов проверка продолжается и в 2004 г. Оптимизма результаты проверок не вызывают.

Как уже было сказано, одним из направлений реформирования бюджетного процесса является переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования. В связи с этим контроль за финансированием федеральных целевых программ (далее - ФЦП) приобретает особую актуальность.

По прогнозам экономического развития Правительством Российской Федерации утвержден и должен быть реализован целый ряд ФЦП, направленных на улучшение экономической ситуации в стране в условиях провозглашенного экономического роста.

В разработанной в Центре стратегических исследований под руководством Г.О. Грефа «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года» основной акцент делается на быстрое развитие национального капитала, формирование благоприятного делового климата, улучшение предпринимательского и инвестиционного климата в России. Основой для реализации этих целей должны послужить изменения структурной политики государ-

5 «Мезоэкономика переходного периода. Рынки, отрасли, предприятия», М., «Наука», 2001 г., с. 26.

6 Соменков А.Д. «Государственный контроль в бюджетной сфере России и зарубежных стран», M., МЗ Пресс, 2004 г., с. 139.

7 Газета «Красная Звезда», 2 августа 2003 г. (Интервью со C.B. Степашиным, Председателем Счетной палаты Российской Федерации).

ства, переориентированной с оказания поддержки неэффективным предприятиям на поддержку «новых» секторов, среди которых основными будут инновационные и прежде всего информационные мероприятия. В соответствии с принятой Правительством РФ Концепцией развития экономики до 2010 г. темпы роста ВВП до 2010 г. должны составить в среднем 5% в год. При соблюдении этих темпов роста объем ВВП в долларовом эквиваленте должен увеличиться примерно в 2,5 раза. Уровень инфляции, начиная с 2004 г., не должен превышать 10% в год. Предполагается также, что рост внутренних инвестиций с 1999 по 2010 гг. составит примерно 30 - 33%5.

В соответствии с принятой Концепцией разрабатываются и принимаются федеральные целевые программы. Необходимо отметить, что данные Правительства Российской Федерации расходятся с результатами проверок ряда социально - экономических показателей, проведенными Счетной палатой Российской Федерации. Так, неравномерное и непропорциональное выделение бюджетного финансирования ФЦП и программ развития регионов приводит к тому, что в настоящее время большинство предприятий реального сектора не ориентировано на выпуск инновационной и конкурентно способной продукции. Это вызвано тем, что финансовое положение этих предприятий недостаточно стабильно, а их материально - техническая база находится в критическом состоянии.

Счетная палата РФ при проверке исполнения федерального бюджета за 2001 г. выявила факты неэффективного использования бюджетных средств, выделенных на финансирование ФЦП. Так, затраты, произведенные за счет средств федерального бюджета на выполнение НИОКР, являются неэффективными, так как работы выполнены только частично и не завершены в соответствии с техническими заданиями. Были допущены и другие нарушения в ходе реализации федеральных и региональных целевых программ. Результаты проверок Счетной палаты РФ показали, что программы развития регионов из средств решения проблемы превратились в дополнительный источник субсидирования текущих региональных расходов из федерального бюджета6.

Счетной палатой РФ были представлены предложения в Государственную комиссию по оптимизации бюджетных расходов на силовой блок, касающиеся эффективности их использования. Выводы специального совещания в соответствии с поручением Президента РФ в Счетной палате РФ7, в

работе которого приняли участие представители Вооруженных сил России, были неутешительными. Техническое обеспечение Вооруженных сил России находится на запредельно низком уровне. За последние 10 лет поставки новых образцов техники и вооружений практически не осуществлялись. Техническая «усталость», в том числе и ракетно-ядер-ного комплекса, также вызывает вопросы. Что касается обычных вооружений, не говоря уже о высокоточном, то тут сложилась почти критическая ситуация. Речь идет об обычных автомобилях БТР и БМП, стрелковом оружии. Еще большую тревогу вызывает состояние дел в авиации (особенно армейской), основу которой составляют вертолеты.

Упущением Министерства обороны РФ является и тот факт, что федеральная целевая программа «Государственные жилищные сертификаты» за период 1998 - 2002 гг. была реализована лишь на 32%. При этом только военнослужащим министерства не смогли быть реализованы 10,7 тыс. сертификатов на сумму 19 млрд рублей8.

Результаты проверки эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию федеральной целевой программы «Дети Севера» в 2001 - 2002 гг., показали, что цели этой программы осуществлены не полностью, а соответственно, требуемый социально - экономический эффект не достигнут. Следует подчеркнуть, что подобный результат был предопределен еще на этапе разработки программы. Программа охватывала около 3 млн детей в 27 субъектах Российской Федерации9. Из-за низкого уровня финансирования изначально на каждое мероприятие в расчете на одного ребенка приходилось лишь 74 коп. Тем не менее, вместо 196 млн руб., предусмотренных на реализацию ФЦП, фактически было выделено на 12 млн руб. меньше, а освоено лишь 83% от полученной суммы.

Скорейшему развитию финансового аудита и аудита эффективности расходования государственных финансовых средств должно способствовать совершенствование законодательной базы, разработка правил, норм и функций контролирующих финансовых органов в проведении их деятельности.

8 Интервью с Председателем Счетной палаты Российской Федерации C.B. Степашиным, газета «Красная звезда», 2 августа 2003 г.

9 «Экономика и жизнь». 2004. № 5.

10 Материалы «Круглого стола», № 6 Счетной палаты Российской Федерации «Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и перспективы», от 20 июня 2002 г.

До настоящего времени в стране отсутствует «нормальное правовое экономическое поле». Это относится не только к законодательству в экономической и приватизационной сферах, отсутствию правил, позволяющих не допускать коррупцию, и наличию правил, позволяющих с ней бороться,10 но и к несовершенству законодательной базы системы государственного контроля.

Большая часть законодательства в экономической и приватизационной сферах создавалась в начале 90-х гг. прошлого века, с «чистого листа». В настоящее время очевидно, что проблема неуплаты налогов, «ухода от них» и проблема недополучения значительного объема средств федеральным бюджетом связана с пробелами экономического законодательства. При этом 20 - 30 млрд дол. США (одна треть бюджета страны) остаются «в тени». Страна много теряет из-за низкой эффективности использования российской собственности за рубежом и внутри страны. По мнению Председателя Счетной палаты РФ C.B. Степашина, из-за отсутствия «внятной дивидендной политики» государство получает значительно меньшие суммы средств там, где оно имеет контрольный, блокирующий, или просто свой пакет акций, который составляет многомиллиардный резерв государства. В законодательстве должна быть отражена смена банковской идеологии. Существующий кредит под 18-19% годовых практически никто не может взять. В Швеции он составляет 0,1%, в других развитых странах - в среднем 2,4%. «Невостребованный денежный козырек» у Сбербанка России составляет более 560 млрд руб. Кредитоваться могут только крупные компании. Следствием высокого процента за кредит является, в частности, отсутствие кредитования для покупки жилья. А оно могло бы стать панацеей для нашей страны. Это - и строительство жилья, и наем рабочей силы, и «кровь» для обрабатывающей промышленности.

Финансовый контроль является неотъемлемой частью системы регулирования экономики, с помощью которого можно получить наиболее точную, полную и достоверную информацию о ее действительном состоянии. Действующее законодательство ограничивает возможности проведения полноценных проверок эффективности использования государственных средств. По стандартам ИНТОСАИ, орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и давать заключения об эффективном или неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок.

До сих пор не сформулированы базовые принципы теории и практики государственного финансового контроля, существуют терминологические расхождения, не приняты законы «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», отсутствуют, по сути, стандарты финансового контроля.

В законодательстве четко не означен орган финансового контроля, деятельность которого помогла бы ответить на такие вопросы, как: сколько средств и на какие цели тратит их государство в период исполнения бюджета, каковы социально-экономические результаты и эффективность этих расходов.

Безусловно важен, внутренний и внешний контроль. Внутренний контроль, основанный на новых принципах и новой методологии, должен проводиться в министерствах и ведомствах, государственных и муниципальных учреждениях, организациях и предприятиях, Центральном банке Российской Федерации. Этот вид контроля (в соответствии с Лимской декларацией) осуществляется контрольным органом, представляющим исполнительную власть (в Российской Федерации таким контрольным финансовым органом является Министерство финансов РФ). Внешний финансовый контроль осуществляет контрольный орган законодательной (представительной) власти. По Конституции Российской Федерации Счетная палата РФ является контрольным органом, представляющим законодательную власть.

Внешний финансовый контроль рассматривается как «контроль специальный», который проводится органами финансового контроля, созданными вне системы исполнительной власти.

Действующее законодательство ограничивает возможности Счетной палаты Российской Федерации по проведению проверок эффективности

использования государственных средств. Как известно, одним из принципов бюджетной системы (ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации), является эффективность и экономность использования бюджетных средств. Это означает, что «при составлении и исполнении бюджетов, уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств». Устанавливается также ответственность распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей за эффективное использование средств в соответствии с их целевым назначением (ст. 160 и ст. 163 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Если бюджетные средства используются неэффективно, то, естественно, должна быть приведена система доказательств для подтверждения «проявленной неэффективности». Более того, в этих доказательствах должен быть приведен альтернативный вариант деятельности, который может привести к лучшему результату (к лучшему использованию бюджетных средств). В настоящее время отсутствует соответствующий правовой механизм для получения и представления подобных доказательств, а следовательно, и для проведения оценки эффективности использования бюджетных средств.

В существующем законодательстве не определен до сих пор порядок реализации ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», в соответствии с которой Счетная палата Российской Федерации наделена правом определять эффективность и целесообразность расходования государственных средств и использования федеральной собственности.

Нечеткость законодательства в постановке задачи и определении статуса, роли и функций государственных контрольных финансовых органов является тормозом в решении актуальных и злободневных для страны проблем.