Новые правила

На днях Совет федерации должен подписать закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", призванный заменить печально известный N94-ФЗ. Российская ИТ-отрасль затаила дыхание: госконтракты по-прежнему обеспечивают внушительную долю оборотов рынка.

Профессия — жалобщик

22 марта новый закон был утвержден Госдумой в третьем, окончательном чтении и должен вступить в силу 1 января 2014 года. Претензий к ФЗ N94 накопилось огромное количество и у заказчиков, и у исполнителей по контрактам. Прежде всего в конкурсе победа всегда отдается тому, кто предлагает самую низкую цену. Качественные характеристики товара или услуги отнюдь не являются главным критерием отбора, хотя предварительный отбор конкурсных заявок позволяет отмести совсем уж некомпетентных поставщиков товаров и услуг. В случае же со сложными проектами внедрения систем автоматизации возникала другая проблема: контракт, согласно прежнему закону, можно было заключать с подрядчиком лишь на год. Можно представить, какая судьба ждет проект внедрения ERP на крупном предприятии, если каждый год будет меняться его исполнитель. Понятие комплексной технологической системы в законе вовсе отсутствовало, а ее создание заказчик при отборе исполнителя вынужден был превращать в набор закупки отдельных компонентов.

Жалобы в ФАС из единичных случаев превратились в поток и стали сопровождать почти любой конкурс, их использовали в том числе как метод нечестной конкуренции, появились рейдеры, зарабатывающие на шантаже закупщиков и их подрядчиков. Для некоторых компаний жалобы становились чуть ли не основным видом деятельности. В качестве примера Сергей Мацоцкий, председатель правления компании IBS, приводит компанию "Эскей Информационные технологии". Не являясь участником размещения заказов, не подавая заявок на участие в конкурсах или аукционах, в том числе в аукционах в электронной форме, она неоднократно жаловалась в ФАС и Арбитражный суд Москвы, пытаясь оспаривать результаты проведенных конкурсов и аукционов и заключенных по ним контрактов. В период с ноября 2010 года по июль 2012 года эта компания подала около 30 судебных исков.

В департаменте по конкурентной политике города Москвы известно более чем о 50 таких компаниях--профессиональных жалобщиках. Одна из них — ООО "Авангард", за два года, с сентября 2010-го по сентябрь 2012-го, подавшая 55 жалоб в московское и региональные управления ФАС, причем в большинстве случаев еще до того, как были поданы заявки на участие в конкурсе или аукционе, который эта компания пыталась обжаловать. Интересная статистика: в 2010 году 30% жалоб отозвано до рассмотрения в ФАС — видимо, шантажистам удалось договориться с той или иной стороной. В последующие годы доля отозванных жалоб сократилась.

Участники ИТ-рынка были недовольны сложившей системой. В частности, АП КИТ составила 100-страничный документ с рекомендациями об изменении 94-ФЗ. Создание нового закона проходило при активном участии Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ) и жесткой полемике Министерства экономики и ФАС, порой имевших диаметрально противоположные взгляды на поднимавшиеся вопросы. Итоговая версия закона отличается от первоначальной как минимум на 80%. Депутаты рассмотрели 762 поправки и приняли 463.

Георгий Сухадольский, исполнительный директор НАИЗ, рассказывает, что в целом предпринимательское и экспертное сообщество поддерживает заложенный в концепцию федеральной контрактной системы системный подход к управлению закупками. "Ряд предложений нашей ассоциации в том или ином виде нашел отражение в новом законе. В то же время его версия, принятая Госдумой, является результатом компромисса между всеми участниками обсуждения, различными государственными ведомствами и бизнес-сообществом. Поэтому в закон перекочевал ряд принципиально устаревших подходов, в него вошли противоречащие друг другу положения",— поясняет он.

Господин Сухадольский тем не менее считает удачей уже то, что ФКС состоялась: "Российское государство заложило основу системного и ориентированного на результат подхода к публичным закупкам. Создание реально работающей контрактной системы займет не один год. Предстоит разработать и принять множество подзаконных актов. Участники отрасли получили шанс впоследствии исправить сложившуюся ситуацию и постепенно сформировать современную, эффективную систему".

Вторая редакция закона предусматривает большое количество отсылочных норм, позволяющих правительству использовать "ручное" управление. Предполагается, что после вступления этого закона в силу будет создан межотраслевой экспертный совет, который будет готовить подзаконные акты. По словам Ивана Бегтина, директора НП "Информационная культура", известного своими разоблачениями недобросовестных госзакупок, хуже, чем было в случае с ФЗ N94, точно не будет. Но будет ли лучше — пока вопрос. "Это зависит не от закона — он рамочный, а от подзаконных актов, постановлений правительства, которые будут приняты",— добавляет он.

Сергей Мацоцкий комментирует: "Я не считаю, что закон 94-ФЗ был плох. Если его внимательно прочитать, он содержит все необходимые требования, чтобы правильно организовать закупки ИТ-продуктов и ИТ-услуг. Нужно только более тщательно разобраться с его применением. Посмотреть на реальную практику, выработать некоторые общие подходы и методики разрешения типовых спорных ситуаций с учетом специфики нашей отрасли. Все это может быть сделано в виде внутренних рекомендаций ФАС, все в рамках уже действующего законодательства. Это нормально, когда контрольное ведомство разъясняет и уточняет отдельные аспекты применения законодательства — это делают по своим вопросам и Минфин, и ФНС, и высшие судебные органы".

На площадку становись!

Новый закон о ФКС напрямую влияет на бизнес электронных торговых площадок, аккредитованных для проведения конкурсов и аукционов по госконтрактам. Сергей Габестро, генеральный директор торгового портала Fabrikant.ru и генеральный директор НАИЗ, рассказывает: "Теперь площадки, которые работают с государственным заказом, должны будут делиться доходом, полученным от участников заказа, которые заплатили обеспечение (сумма, которую потенциальный исполнитель должен предоставить в качестве гарантии исполнения заказа.— "Ъ"). В целом считаю это изменение правильным. Электронные торговые площадки должны вести себя корректно на рынке. Это не их деньги. Оперируя обеспечительными деньгами, площадки должны иметь функцию агента, а принципалом, соответственно, должен выступать собственник, который деньги перечислил".

Господин Габестро считает, что данная норма будет выгодна и для самих площадок. Ведь в законопроекте о ФКС присутствует возможность использовать банковскую гарантию как один из способов обеспечения. Для ЭТП перечисление процентов — это своего рода шаг в сторону клиентоориентированности. Если площадки не будут делать размещение обеспечительных денежных средств более эффективным для участников, то тем самым они подтолкнут участников к использованию исключительно банковских гарантий. "При этом будет существовать перечень банков, гарантии которых, несомненно, будут приниматься, и площадки не смогут ограничивать участников только своим партнерским банком.— Объясняет господин Габестро.— Поэтому площадки заинтересованы в том, чтобы развивать данную норму и стимулировать участников использовать не банковскую гарантию, а денежные средства для обеспечения".

Олег Умрихин, директор компании "Тендерпро", уверен, что госплощадки не захотят мириться с потерей части прибыли из-за необходимости делиться с участниками аукциона прибылью, полученной от размещения денежных средств, по заблокированным залогам участников. "Это был основной доход ЭТП, он существенно превышал плату за проведение электронного аукциона",— объясняет он. Это приведет к повышению тарифов на услуги ЭТП.

"Правда, эта справедливая, по сути, норма, скорее всего, не заработает, поскольку сказано, что ЭТП должна делиться прибылью, но не сказано, какой ее частью,— рассуждает господин Умрихин.— Это может быть 0,1% годовых. Эта норма стала уступкой. Конечно, логичнее было бы разместить залоговые счета в казначействе — так хотя бы государство могло заработать, но банки пролоббировали свои интересы, сделав реверанс в виде сомнительного обязательства делиться. Доступ к размещению госзаказов — это бизнес мегарентабельный, поэтому мы поддерживаем идею снижения доходности государственных ЭТП: все это сэкономленные деньги налогоплательщиков".

Господин Умрихин также надеется, что принятие нового закона даст более широкому кругу ЭТП шанс пройти следующий отбор площадок для работы с государственным заказом, который обещает быть более прозрачным и логичным: "На сегодня сложилась парадоксальная ситуация. Сначала государство отобрало под этот проект площадки, вернее, даже банки, которые потом прикрылись площадками, а потом эти площадки начали подстраиваться под требования и технические регламенты. Никто из лидеров рынка электронной коммерции до работы с госзаказом допущен не был. То есть для создания системы, призванной быть гарантом честности и прозрачности, применили откровенно коррупционную схему. Мы надеемся, что с принятием нового закона отбор площадок будет проходить по понятной и честной процедуре. Сначала будут требования, а потом победители, а не наоборот".

По мнению господина Умрихина, именно прозрачность и обоснованность выбора новых площадок станет индикатором: если все пройдет понятно и честно, значит, государство заинтересовано в том, чтобы навести порядок в госзакупках. "Если опять площадки назначат, то станет ясно, что ничего не поменялось",— говорит он.

Иван Бегтин добавляет, что площадки, которым разрешено проводить госзакупки, "должны стать настоящими ЭТП, а не "дополнением к банкам"". Он также напоминает, что все нынешние ЭТП не зарабатывают сами, а позволяют зарабатывать на обороте средств, отданных на обеспечение заявок банкам, которым эти ЭТП принадлежат. По мнению господина Бегтина, до тех пор, пока не будет возвращена схема работы площадок, при которой заказчики платят им фиксированные суммы за организацию торгов и иные услуги, система не начнет работать эффективно. "Банки должны быть полностью исключены из этой схемы",— уверен он.