Европейская региональная политика: анализ основных направлений исследования

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 18. СОЦИОЛОГИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ. 2008. № 3

А.Г. Эйсмонд

ЕВРОПЕЙСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА:

АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ИССЛЕДОВАНИЯ

The author wrights in this article about European regional politics, its

peculiarities, stages of becoming and ways of modern development.

Региональная европейская политика часто служит объектом исследования. Эта тема актуальна по нескольким параметрам. Во-первых, современные процессы регионализации Европы в определенной мере служат моделью формирования, взаимодействия различных уровней власти, в первую очередь региональной и федеральной. Во-вторых, предметом исследования политической науки становится транснациональное взаимодействие европейских регионов.

Экономическая регионализация стала характерной чертой мирового развития. В известной степени это следствие глобализации. При этом регионализация перестала быть территориально ограниченной по содержанию и последствиям. По образному выражению А. Ав-чуховой и Г. Белова, "она перерастает в глокализацию, или форму вовлечения больших территорий в процесс глобализации"1. В смысле взаимодействия различных уровней власти это требует управления, и процесс европейской регионализации рассматривается как объект управления.

Интерес политических наук связан с изменениями Вестфальской модели мира, базирующейся, как известно, на примате суверенных государств, и с появлением новых акторов международных отношений. Одними из самых интересных "новых" субъектов международных отношений и являются регионы.

М. Лебедева говорит, что «в этом смысле и идет речь о "приватизации" мировой политики, т.е. ее "растаскивании" на отдельные частные интересы»2. Частными интересами в данном случае являются интересы, решаемые "поверх" государства, — межрегиональное сотрудничество. Разумеется, говорить об этом как о сформировавшейся тенденции, как полагает М. Лебедева, нельзя.

1 Авчухова А.А., Белов Г.А. Процессы европейской регионализации как объект управления // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2006. № 1.

2 Цит. по: "Приватизация" мировой политики: локальные действия — глобальные результаты / Под ред. М.М. Лебедевой. М., 2008. С. 38.

Представители школы транснационализма выдвинули положение о "комплексной взаимозависимости", в основе которого — мысль о том, что рост числа и многообразия акторов и усложнение их взаимодействий ведет к трансформации всей международной системы. Сложные отношения между этими акторами — государственными и частными, транснациональными и индивидуальными — имеют сегодня структуру не бильярдного стола, а паутины, нити которой настолько тесно переплетены, что любое потрясение на одном из участков немедленно отражается на других независимо от границ между внутренними и международными процессами, рассматриваемыми как искусственные3.

Реальная регионализация Европы началась в рамках Европейского союза. Однако до середины 1970-х гг. региональной проблематике уделялось весьма скромное внимание. Основная причина этого — относительная экономическая и социальная пространственная гомогенность территории "Шестерки". Бельгия, Западная Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды и Франция не слишком отличались друг от друга по уровню развития и не имели особых региональных проблем. Очевидным исключением был Юг Италии, но Италия в то время не обладала в Союзе достаточным весом для того, чтобы привлечь внимание к своим региональным проблемам.

Только в конце 1960-х гг. в составе Комиссии европейских сообществ (КЕС) был организован Гендиректорат XVI, ответственный за вопросы регионального развития. Однако и после этого региональная политика ЕС не приобрела ни стройности, ни завершенности. В основном ее мероприятия шли в русле национальных политик стран-членов и подчас сводились к элементарным компенсационным доплатам в адрес последних. Территориальные подходы не были взаимоувязаны со структурными; мозаичным оставался и набор рабочих органов ЕС, администрировавших содействие региональному развитию.

Начало реальной, масштабной, общей региональной политики ЕС было положено в 1975 г. Именно тогда был создан Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), основной задачей которого стало проведение региональной политики ЕС4. До этого последняя являлась "побочной продукцией" других институтов Союза. Одновременно увеличилась региональная направленность деятельности двух других структурных фондов — Европейского социального фонда (ЕСФ) и "Отдела ориентации" сельскохозяйственного фонда (ФЕОГА). И сегодня региональная политика ЕС реализуется через

3 Там же.

4 EC Regional Policies and Cohesion. European Commission. Brussels, 1994.

три перечисленных выше фонда. Позднее (в 1993 г.) был создан еще один небольшой структурный фонд — для поддержки рыболовства. Кстати, в том же году был создан и Фонд сближения, который был ориентирован на развитие относительно "отсталых" стран ЕС (Греции, Португалии, Испании и Ирландии). За 1994—1999 гг. через него планировалось распределить 14,5 млрд ЭКЮ (в ценах 1994 г.)5. Этот фонд также следует считать неотъемлемой частью общей региональной политики ЕС, так как и его деятельность направлена на сглаживание пространственных диспропорций в Союзе.

Последовательное расширение ЕС обусловило растущую внутреннюю сложность этого объединения. Особенно это бросается в глаза сейчас, когда в ЕС вошли страны Восточной Европы и особенно бывшего СССР. Сегодня очевидно, что способа трансформации структуры плановой экономики в рыночную в рамках Европейского союза пока не найдено.

Таким образом, можно говорить о развитии процесса и вширь и вглубь: географическое расширение союза увеличивает региональные диспропорции.

Стала очевидной необходимость более продуманной политики, которую можно было бы легко трансформировать как в правовые нормы, так и в конкретные институты.

Так, появились соответствующие нормы Маастрихтского договора, в которых были определены рабочие органы ЕС, осуществляющие региональную политику Сообщества, а также принципы, положенные в основу такой политики (ст. 130а—б). За меру развития (отсталости) отдельных регионов при этом был выбран их территориальный ВНП на душу населения, исчисленный в сопоставимых ценах по его покупательной способности (душевой ВНП)6.

Разработанный на этой базе первый систематизированный "пакет" региональных проектов и финансирования ЕС на 1988—1993 гг. при всех своих достоинствах в результате нехватки опыта стал объектом обоснованной критики, в первую очередь из-за размытости критериев и адресности финансирования, воспроизводящих, по сути, недостатки национальных "генеральных грантов" на развитие.

Тем не менее уже в то время были четко сформулированы основные направления развития, не потерявшие актуальности и сегодня. Во-первых, предоставление непосредственной финансовой помощи для развития проблемных территорий и, во-вторых, координация и

5 First Report on Economic and Social Cohesion. European Commission. Brussels, 1996. P. 147.

6 См.: Иванов И. Европа регионов. М., 1998. С. 102.

7 ВМУ, социология и политология, № 3

контроль (с правом отмены и изменения решений) за региональной политикой отдельных стран.

Этапным можно считать и 1994 г., когда был принят статус Комитета ЕС по региональному и местному самоуправлению (Комитета регионов). С этого момента в борьбе регионов за самостоятельную политическую роль и участие в разработке европейской политики появляется механизм, помогающий отстаивать их интересы. И хотя статус комитета консультативный, влияние его высоко. Таким образом, регионы вместе с национальными государствами и институтами ЕС выдвинулись в число субъектов европейского политического строительства и активно вторглись в сферу компетенции национальных государств. Однако вывод некоторых исследователей о формировании "третьего уровня" власти преждевременен. Самостоятельную политическую линию в деле оформления и продвижения своих интересов на уровне Союза проводят региональные образования, имеющие сильные экономические позиции, влиятельную политическую элиту и часто (хотя и не всегда) определенную статусную автономию в рамках соглашения с центральной властью о возможности представительства интересов территорий на наднациональном уровне.

Многочисленные трансграничные соглашения создаются с целью реализации совместных проектов в области образования, науки, туризма, развития единой инфраструктуры. В определенном смысле это лоббистские структуры групповых региональных интересов. Поскольку внутригосударственные регионы используют то обстоятельство, что на небольшой территории происходит концентрация образовательных, научных, финансовых и других структур, то образуются "межсетевые узлы", открывающие для первых новые возможности и являющиеся своеобразными "воротами" в глобальный мир7.

Таким образом, регионы предстают перед нами как сетевые акторы, формирующие собственное транснациональное пространство взаимодействия в рамках мировых экономических и политических процессов.

Поэтому «на первый взгляд кажется, что вопрос акторности регионов и крупных городов может рассматриваться в рамках единой проблематики ослабления традиционных позиций государства, эрозии суверенитета. В случае регионов речь обычно идет о приграничном сотрудничестве, а объектом изучения чаще всего выступает "Европа регионов" как наиболее удачный пример выхода внутриполитических субъектов на более высокий уровень взаимодействия в обход государства»8.

7 См.: Лебедева М. Новые транснациональные акторы и изменение политической системы мира // Космополис. 2003. № 1. С. 33.

8 Там же. С. 179.

Вместе с тем, на наш взгляд, не следует забывать, что в основе европейской регионализации лежат интеграционные процессы. Обычно предполагается, что в смысле уменьшения роли национального государства эти два процесса действуют параллельно. Но существует и другая позиция. В частности, Ю.А. Борко убежден, что интеграция не отменяет наций-государств. По его мнению, факты интеграции и отмирание полномочий государства "лишь одна сторона наблюдаемого процесса. А другая в том, что государство передает на наднациональный уровень лишь те функции и полномочия, которые оно не в состоянии реализовывать. Нация-государство не отказывается от своих суверенных прав — оно лишь изменило подход к их осу-ществлению"9.

Очевидно, что исследования в этом направлении далеко не закончены.

9 Цит. по: Цыганков А.П., Цыганков П.А. Международные отношения. М., 2008. С. 37.