Эволюция российского миграционного законодательства: проблемы и противоречия

Миграционное законодательство является частью правовой системы России, и основные тенденции его формирования и модернизации связаны с ее становлением на различных этапах развития российского общества. Проблемы и противоречия становления миграционного законодательства во многом обусловлены историческими особенностями правовой институализации прав и свобод человека и гражданина в постсоветской России.

Основные тенденции законодательства Российской Федерации в сфере миграции всегда характеризовались стремлением федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации к принятию эффективных мер по совершенствованию государственно-правового регулирования миграционных процессов. Об этом свидетельствуют разрабатываемые государством концептуальные подходы к миграционному и демографическому развитию России, реализация планов по пресечению незаконной миграции, внимание к международному аспекту проводимой миграционной политики. С начала XXI в. миграционное законодательство претерпело существенные изменения.

Вместе с тем анализ тенденций развития внутренних и международных миграционных процессов показывает, что государственное регулирование миграционных процессов не в полной мере отвечает динамике изменений в сфере миграции. Так, еще в 2005 г. Президент Российской Федерации отмечал, что рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратегией иммиграционной политики. При этом правовое регулирование миграционных процессов должно создавать условия для притока легальных квалифицированных трудовых ресурсов. Очевидно, что принятые ранее законы были сосредоточены на упорядочении миграционных потоков. Однако следует признать, что действующее законодательство еще не в полной мере способно решить эти задачи, создавая существенные проблемы в правовом регулировании миграционных отношений.

При разработке миграционного законодательства недостаточно учитывать кризисные явления, отмечаемые во внутренней демографической ситуации. Опыт показывает, что несмотря на принимаемые меры, в течение нескольких лет в России сохранялась высокая смертность и крайне низкая рождаемость населения. В этих условиях за последние 20 лет миграционный прирост в значительной степени компенсировал более половины естественной убыли населения. В настоящее время наметились тенденции по снижению смертности и увеличению прироста населения за счет естественных процессов. К началу 2025 г. численность населения должна составить 142,8-145,6 млн чел. [1].

В 1992-2007 гг. естественная убыль населения в абсолютном выражении достигла величины более 12,4 млн чел. Особенно неблагоприятное положение складывается с трудоспособным населением, снижение численности которого отрицательно сказывается на состоянии рынка труда, систем социального обеспечения и здравоохранения, а также на перспективах экономического развития страны. Все это потребовало привлечения большого числа иностранных трудовых мигрантов. По данным Фонда «Миграция XXI века», в России сегодня трудится только граждан Киргизии около 800 тыс. чел. [2].

Следует отметить, что современное миграционное законодательство России сформировалось в довольно узком социальном диапазоне, в целом являясь ограничительным. Это обусловлено, на наш взгляд, целым рядом факторов, среди которых экономические ограничения стали основными. Существенную роль также играют и ограничения в интересах национальной безопасности. Ограничительное миграционное законодательство в отношении иммиграции создает множество проблем, в том числе, рост напряженности в обществе. Ведь объективные основания миграционных процессов, заключающиеся в реальной потребности страны в иммиграции и отсутствии действенных механизмов в реализации этой потребности, не означают прекращения миграционных потоков. Это означает лишь то, что значительная часть миграции выходит из правового поля, превращаясь в нелегальную миграцию, которая действительно представляет существенную угрозу для национальной безопасности. «Ежегодно в стране от 3 до 5 миллионов иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения» [1].

По мнению некоторых исследователей, основная проблема в этой сфере, которая требует незамедлительного решения - это отсутствие эффективной законодательной базы, которая также является значительным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на

состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства [3].

Основополагающей целью формирования миграционного законодательства является создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установление соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепринятые принципы и нормы международного права и международных соглашений Российской Федерации, включая и вопросы миграции, являются частью правовой системы России. В отношении миграционного права - это Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокол к ней 1967 г. [4], к которым Россия присоединилась в 1992 г. Большую роль в миграционном законодательстве играют межгосударственные договоры и соглашения по вопросам регулирования прав мигрантов.

Следует подчеркнуть, что миграционное законодательство России на первых этапах развивалось спонтанно и представляло собой оперативную реакцию на возникающие проблемы. Таким образом, сформировался первый законодательный пласт в этой сфере, касающийся вопросов регулирования вынужденной миграции. Массовое перемещение в страну из государств - бывших республик СССР, социальная напряженность в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда создали необходимость принятия срочных законодательных мер. В начале 90-х гг. ХХ в. действовал Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан СССР» и Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации». Но эти законы не в полной мере отражали специфику миграционной ситуации и интересы национальной безопасности.

Практика оперативного реагирования на ситуацию породила и другие нормативные правовые акты. Например, Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», который позднее был дополнен Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочиванию привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы».

В силу такой политики формирования миграционного законодательства и интенсивности в то время вынужденной миграции наибольшее законодательное обеспечение получили две категории мигрантов: беженцы и вынужденные переселенцы (Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 45281 «О беженцах» и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» [5; 6]).

Проблемы, с которыми столкнулись субъекты Российской Федерации в области миграции, очерчивались значительной интенсивностью миграционных потоков в регионах (Ставропольский край, Краснодарский край, Ростовская область, другие южные субъекты Российской Федерации) и слабостью федерального миграционного законодательства. В этих условиях многие субъекты РФ, стремясь обезопасить себя от негативных последствий миграции, стали проявлять законодательную инициативу, принимая законы, которые порой противоречили не только миграционному законодательству России, но и Конституции Российской Федерации. Многие из этих нормативных правовых актов создавали необоснованные преграды в реализации прав мигрантов, которые выражались в существенном ограничении их притока на территорию соответствующих субъектов Российской Федерации. Фактически миграционное законодательство тех лет характеризовалось отсутствием системности в формировании и функционировании.

Следующий этап в формировании миграционного законодательства России непосредственно связан с созданием предпосылок для его упорядочения. Систематизирующее значение имели такие нормативно-правовые акты, как Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [7], Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» [8], также как и Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [9]. 20 февраля 2001 г. Правительство Российской Федерации утвердило основные направления миграционной политики нашего государства. Большую роль сыграла Концепция регулирования миграционных процессов в

Российской Федерации, утвержденная Правительством Российской Федерации 1 марта 2003 г. № 256-р.

Тем не менее, указанные положительные тенденции в развитии миграционного законодательства, вопросы законодательного обеспечения прав мигрантов решены еще совсем не полностью. Полагаем, что дальнейшее совершенствование миграционного законодательства в соответствии с положениями Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Президентом РФ 13 июня 2012 г., должно предусматривать:

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места жительства и пребывания;

- регулирование въезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, включая их трудовую деятельность;

- укрепление правовой основы борьбы с транснациональной организованной преступностью, связанной с незаконной миграцией;

- урегулирование норм учета и регистрации населения Российской Федерации;

- упорядочение пограничного, таможенного и иммиграционного контроля;

- приоритетное право граждан Российской Федерации на занятие вакантных рабочих мест по отношению к иностранным работникам;

- усиление ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение правил пребывания на территории Российской Федерации;

- превентивное совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации для стимулирования добровольного переселения соотечественников из-за рубежа на основе их государственной поддержки;

- создание юридических условий для реализации прав российских граждан свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства;

- пресечение незаконной иммиграции, упрощение процедуры депортации из Российской Федерации незаконных иммигрантов и реадмиссии;

- совершенствование уголовной, административной ответственности за правонарушения в сфере миграции населения;

- противодействие миграции, связанной с международным терроризмом, торговлей и похищением людей, незаконным оборотом наркотиков и другими ее проявлениями;

- совершенствование правовых механизмов регулирования трудовой иммиграции, управляемого расселения трудящихся-мигрантов по российским регионам и обеспечения гарантий использования иностранной рабочей силы без ущерба для осуществления трудовых прав гражданами Российской Федерации;

- принятие экономических и информационно-правовых мер для сдерживания трудовой миграции (эмиграции) высококвалифицированных специалистов из Российской Федерации в зарубежные страны и обеспечение их права на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию;

- приведение правовых нормативных актов субъектов Российской Федерации в сфере миграции в соответствие с федеральным миграционным законодательством;

- развитие договорно-правовой работы в области демаркации и делимитации государственной границы;

- стимулирование фундаментальных научных исследований на стыке политических, социально-экономических, юридических, демографических, географических, психологических основ регулирования миграционных процессов;

- организация мониторинговой и прогностической научной деятельности в сфере миграции;

- изучение и учет международного, общеевропейского, национального миграционного опыта для эффективного регулирования государственной миграционной политики Российской Федерации; создание системы научного обеспечения миграционной деятельности;

- контроль за эффективностью решения вопросов гражданства и регистрационного учета в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее граждан России, оформления им заграничных паспортов; регулирование въезда и выезда, правового положения и

правил пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; оформление приглашений иностранным гражданам в Россию;

- регулирование вопросов привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации; организация учета паспортно-визовых документов; инициализация компетентным органом по запросу необходимых сведений для выдачи разрешения на выезд из страны; автоматизация оформления паспортно-визовых документов.

Следует также указать и на то важное обстоятельство, что в миграционном законодательстве России, в том числе и в Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г., нет правового определения таких базовых категорий, как «мигрант», «миграция». Согласно определению Экономического суда СНГ понятие «мигрант» является родовым, оно включает в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ [10]. Однако законодательное использование этого определения некорректно, поскольку в этом случае мигрантом будет признаваться любое лицо, осуществляющее любое перемещение.

Очевидно, что многие проблемы в сфере законодательного обеспечения миграционных процессов будут решаться в процессе дальнейшего развития миграционного законодательства.

В целом, основные векторы развития миграционного законодательства Российской Федерации определяются общими тенденциями формирования законодательства страны. Они состоят во всестороннем усилении законодательного приоритета, интенсификации и стремлении к стабильности, специализации, правовой унификации. В данном контексте сегодня многими учеными справедливо ставится вопрос о возможности кодификации миграционного законодательства. Сама постановка проблемы кодификации миграционного законодательства является иллюстрацией отмеченных выше направлений становления миграционного законодательства России.

В заключение следует сделать вывод о том, что формирование законодательства Российской Федерации в сфере миграции в условиях реформирования социальной и политической систем имело экстенсивный характер и определялось состоянием правовой системы, потребностями юридического оформления нашедшего конституционное закрепление права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, необходимостью заполнения пробелов в правовом регулировании общественных отношений, защиты интересов национальной безопасности и характером миграционной ситуации. Основным фактором формирования законодательства в сфере миграции являлась интенсивность иммиграции, как правило, носившей вынужденный характер и представлявшей угрозу национальным интересам. Поэтому наибольшее развитие в 90-е гг. прошлого века получили институты, закрепляющие в соответствии с требованиями международного законодательства и Конституции РФ права и свободы беженцев и вынужденных переселенцев. Это определило дальнейшее направление законотворчества в сфере миграции, которое было обусловлено необходимостью заполнения пробелов в правовом регулировании миграционных отношений и развитием институтов миграционного учета, трудовой миграции, противодействия незаконной миграции, определением статуса отдельных категорий мигрантов.

Экстенсивный характер развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции состоит в низком уровне системности его формирования, причиной которого являлось отсутствие в советском законодательстве институтов, регулирующих виды миграционных отношений, возникших в постсоветской России, рецептивный характер многих нормативно-правовых актов, не учитывавших сущность протекающих миграционных процессов, исторические особенности формирования правовой системы; следствием такого характера развития законодательства является его громоздкость и противоречивость, наличие большого количества пробелов и дублирующих норм.

Литература

1. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.) // СПС КонсультантПлюс.

2. Империя мигрантов // Свободная Пресса. 2013. 27 ноября.

3. В Госдуме бурно обсудили судьбу «иностранной рабочей силы». URL: http://news.mail.ru/politics/15467502/?frommail=1

4. Сборник нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д, 2001.

5. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ред. от 02.07.2013) // СПС КонсультантПлюс.

6. Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (ред. от 25.11.2013) // СПС КонсультантПлюс.

7. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 30.12.2013) // СПС КонсультантПлюс.

8. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013) // СПС КонсультантПлюс.

9. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 25.07.2013) // СПС КонсультантПлюс.

10. Решение Экономического суда СНГ от 11 сентября 1996 г. № С-1/14-96 // СПС КонсультантПлюс.