Поводы и основания участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве

УДК 347.963

ПОВОДЫ И ОСНОВАНИЯ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ И АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

И.И. Головко

Посвящена характерным для участия прокурора в судопроизводстве категориям «повод» и «основание». Приводятся результаты изучения и обобщения научной литературы и нормативных правовых актов, показывающие наличие проблемы определения поводов и оснований участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве. Дается авторское определение понятий «повод», «основание» участия прокурора в указанных видах судопроизводства. Показано значение этих категорий в деятельности прокурора в рассмотрении дел судами, защите прав и свобод иных лиц.

Ключевые слова: прокурор, поводы и основания участия, гражданское судопроизводство, административное судопроизводство, сведения о нарушении.

Статья 45 Конституции Российской Федерации установила в Российской Федерации государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Кроме этого, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Гарантии судебной защиты прав и свобод определены ст. 46 Конституции Российской Федерации. В Российской Федерации получили нормативное закрепление четыре вида судопроизводства: гражданское, административное, конституционное и уголовное (ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации). Указанные виды судопроизводства имеют собственные цели и задачи, которые установлены в соответствующих нормативных правовых актах.

Обратимся к гражданскому и административному судопроизводству. Так, цели гражданского судопроизводства - защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений (ст. 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ, далее - ГПК РФ).

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (далее - АПК РФ) в ст. 2 в качестве одной из задач судопроизводства в арбитражных судах определяет защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,

органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной области правоотношений.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (далее - КАС РФ) в ст. 3 в числе задач судопроизводства указывает защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Таким образом, защита прав граждан является общей задачей гражданского и административного судопроизводства (при этом подразумевается, что гражданское судопроизводство включает гражданский процесс и арбитражный процесс). Защиту прав граждан в установленных законом случаях осуществляют иные органы и лица, обратившиеся в суд с заявлением в интересах иных лиц, например, прокуроры.

Особенностям участия прокурора в судопроизводстве посвящены диссертационные исследования и монографии, в которых до настоящего времени не нашли разрешения некоторые дискуссионные теоретические вопросы. Например, это проблема соотношения правового статуса и процессуального положения прокурора, определение форм участия прокурора в рассмотрении дел судами, установление поводов и оснований участия прокурора в судопроизводстве.

Последняя из проблем представляется наиболее близкой вопросам защиты прокурором конституционных прав граждан. Реализуя правозащитные полномочия, прокуроры участвуют в гражданском и административном судопроизводстве путем обращения в суд с иском (заявлением) в защиту прав иного лица в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, ч. 1 ст. 52 АПК РФ, ч. 1 ст. 39 КАС РФ, а также при наличии оснований инициируют пересмотр судебного постановления в суде апелляционной, кассационной, надзорной инстанций, пересмотр решения суда по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.

В гражданском процессе прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц; заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). В гражданском процессе полномочия прокурора установлены и иными федеральными законами. К примеру, в области семейных отношений ст. 142

57

Семейного кодекса Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ, далее - СК РФ) наделяет прокурора правом требовать отмены усыновления ребенка. Прокурор также вправе требовать возвращения незаконно перемещенного в Российскую Федерацию или удерживаемого в России ребенка или об осуществлении в отношении такого ребенка прав доступа на основании международного договора России (ч. 1 ст. 244.11 ГПК РФ). Иск об ограничении родительских прав может быть предъявлен в суд, в том числе прокурором (п. 3 ст. 73 СК РФ) (п. 9); в соответствии с п. 1 ст. 70 СК РФ прокурор в интересах ребенка вправе инициировать рассмотрение судом дела о лишении граждан родительских прав.

В арбитражном процессе прокурор вправе обратиться в суд с заявлениями об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, действий (бездействия) и решений актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности; оспорить сделки, нарушающие права граждан, совершенные органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; инициировать применение последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной вышеназванными субъектами (ч. 1 ст. 52 АПК РФ).

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан; административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

В административном судопроизводстве прокурор в защиту прав граждан вправе инициировать рассмотрение дел о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части (ч. 3 ст. 208 КАС РФ); о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (ч. 4 ст. 218 КАС РФ); в защиту избирательных прав граждан (ч. 6 ст. 239 КАС РФ); о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений (ч. 4 ст. 270 КАС РФ).

Законодательство предусматривает также участие прокурора в рассмотрении судом гражданского или административного дела для дачи заключения. В этой форме участия в судопроизводстве прокурор вступает в дело в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, ч. 5 ст. 52 АПК РФ, ч. 7

ст. 39 КАС РФ и в других случаях, предусмотренных указанными Кодексами. Так, в гражданском процессе прокурор дает заключение по делам о восстановлении на работе, выселении и пр., а также в делах особого производства (ч. 1 ст. 262 ГПК РФ). В арбитражном процессе прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое судом, на любой стадии процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности, по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ (ч. 5 ст. 52 АПК РФ).

В административном судопроизводстве прокурор извещается судом о времени и месте рассмотрения дела о защите избирательных прав граждан (ч. 3 ст. 243), дела о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания такого иностранного гражданина в специальном учреждении (ч. 3 ст. 268), о госпитализации граждан в недобровольном порядке в психиатрический стационар, о продлении срока такой госпитализации (ч. 5 ст. 277), о психиатрическом освидетельствовании граждан в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 280), о госпитализации в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ч. 4 ст. 283), дел об административном надзоре (ч. 3 ст. 272), дел о защите интересов несовершеннолетнего или недееспособного лица в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни этого лица (ч. 3 ст. 285.3 КАС РФ).

Во всех перечисленных случаях прокурор является лицом, участвующим в деле (ст. 34 ГПК РФ, ст. 40 АПК РФ, ст. 37 КАС РФ), законодательно определены категории дел, в рассмотрении судами которых прокурор вправе участвовать в одной из форм. Особенностью является то, что прокурор всегда имеет государственный, но не личный интерес к исходу дела, так как п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» определяет, что прокурор заинтересован в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Правозащитная деятельность прокурора в гражданском и административном судопроизводстве неразрывно связана с осуществлением прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и соблюдением прав граждан. В результате проверок при установлении фактов нарушения законов и прав граждан принимаются меры для устранения выявленных нарушений. Одной из мер является обращение прокурора с иском (заявлением) в суд.

Фактические обстоятельства обращения прокурора в суд в интересах иного лица, установленные проверкой, обязательно должны указываться в иске (заявлении) прокурора в суд (ч. 3 ст. 131 ГПК РФ, п. 5 ч. 2 ст. 125 АПК РФ, ч. 6 ст. 125 КАС РФ). Это сведения о нарушении закона, виновном лице, наступивших последствиях, о пострадавшем лице и размере ущерба,

59

обстоятельствах, способствовавших нарушению предписаний закона, и пр. Часть 3 ст. 131 ГПК РФ обязывает прокурора в случае обращения в защиту законных интересов гражданина обосновать в заявлении отсутствие возможности предъявления иска самим гражданином либо указать на обращение гражданина к прокурору.

В связи с этим важен ответ на вопрос о том, каково основание участия прокурора в судопроизводстве. «Основание» объясняется как «начало, причина», например, в словаре В. Даля [1, с. 630]; в Философском словаре основание раскрывается как необходимое условие существования каких-либо явлений (следствий), служащее их объяснением [2, с. 345]. Определение понятия «основание участия прокурора в судопроизводстве» действующее российское процессуальное законодательство (кроме уголовно-процессуального) и Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» не содержат. В случае обращения к процессуальным нормативным правовым актам, установим, например, что ст. 34 ГПК РФ указывает, что лицами, участвующими в деле, являются в том числе лица, обращающиеся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц или вступающие в процесс в целях дачи заключения по основаниям, предусмотренным статьи 4, 46 и 47 настоящего Кодекса.

Процессуальные нормативные правовые акты применяют термин «основание», указывая основания отказа в принятии заявления, оставления заявления без движения, прекращения производства по делу, основания отмены или изменения решения суда и пр., не раскрывая это понятие.

В науке применительно к участию прокурора в судопроизводстве предпринимались попытки определить основания, обоснованы различные мнения по этому вопросу. Так, основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве понимают как функции прокурора [3, с. 103]; как цели и задачи, которые преследует прокурор своим участием в процессе [4, с. 11]; как цели и задачи, которые преследует прокурор своим участием в процессе [5, с. 3; 6, с. 127; 7, с. 13]; как соответствующие нормы законодательства [8, с. 67-70].

Считаем, что основание участия прокурора в гражданском, арбитражном процессе и административном судопроизводстве должно являться этому причиной, условием, но не функцией или целью деятельности. В обоснование сказанного отметим, что цели установлены ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» для всех выполняемых функций.

Обратимся к федеральным нормативным актам и ведомственным организационно-распорядительным актам Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001№ 174-ФЗ (далее - УПК РФ) в ч. 2 ст. 140 определил, что основанием для возбуждения уголовного дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления; в ч. 1 ст. 140 УПК РФ перечисляет поводы для возбуждения уголовного дела, в числе которых заявления и сообщения о преступлении, явка с повинной,

постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.

Как указывает п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 10 июля 2017 № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» (п. 4.5), от 10 июля 2017 № 473 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе» (п. 4.9) как основание обращения прокурора в суд указывают нарушения законодательства.

В связи с противоречивостью выводов ученых по вопросу основания участия прокурора в рассмотрении дел судами представляется возможным опереться на положения указанных актов. Например, в сфере трудовых правоотношений прокурор инициирует рассмотрение иска судом, если имеется угроза нарушения трудовых прав граждан либо права работника нарушены и необходимо пресечь нарушение, восстановить права, возместить ущерб и привлечь виновного к ответственности (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, п.п. 1, 4 ст. 27 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Таким образом, основанием участия прокурора в гражданском или административном судопроизводстве являются сведения об угрозе нарушения прав граждан или о нарушении прав граждан, защищаемых в порядке гражданского или административного судопроизводства. Этот вывод представляется возможным распространить и на участие прокурора в рассмотрении дела для дачи заключения, так как судопроизводство по заявлениям граждан, чьи права нарушены, осуществляется только при наличии сведений о нарушении прав, защищаемых в судебном порядке.

Поводами участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве являются жалобы и обращения граждан в прокуратуру, информация средств массовой информации, материалы гражданских, уголовных, административных дел, результаты проверок и пр. Так, при обращении прокурора в суд с иском (заявлением) в защиту прав гражданина, как правило, поводом является поступление жалобы о нарушении прав; вступление прокурора в дело о восстановлении на работе для дачи заключения связано с поступлением в прокуратуру информации (повестки,

телефонограммы и пр.) о рассмотрении судом дела о восстановлении гражданина на работе.

Отметим, что для конкретного случая обращения прокурора в суд или вступления в процесс должны быть соблюдены все требуемые условия. При отсутствии одного из условий (основания или повода) прокурор не вправе обращаться в суд с иском (заявлением) или вступать в дело. Наличие повода и основания обращения прокурора в суд должно быть подтверждено. Иное позволит суду отказать в удовлетворении иска (заявления). Поэтому условия участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве являются обязательными. В науке о прокурорской деятельности устоялось применение к условиям характеристики необходимых и достаточных [4, с. 11]. Полагаем, что обязательность и необходимость являются синонимами, и могут применяться наравне. Однако применение критерия достаточности условий, на наш взгляд, подлежит обсуждению. В связи с этим укажем, что достаточность является количественной категорией. Также и в словаре Даля понятие «достаточность» объясняется как «довольно, не мало, сколько нужно» [1, с. 230]. Полагаем, что даже наличие одного из возможных оснований обусловливает участие прокурора в гражданском процессе, например, при нарушении права работника на своевременную оплату труда. В то же время, если оснований несколько, то они влекут реализацию тех же правомочий прокурора. Например, при нарушении права несовершеннолетнего на своевременную оплату труда прокурор вправе сослаться на защиту прав несовершеннолетнего либо на защиту трудовых прав гражданина, либо обосновать заявление в суд этими двумя основаниями.

Подводя итог, надлежит сказать, что предложенные формулировки будут способствовать устранению проблем, препятствующих эффективной реализации полномочий прокурора по участию в гражданском и административном судопроизводстве.

Список литературы

1. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. В 2-х томах. Т.2. М., 2002. 585 с.

2. Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова. 5-е изд. М.: Политиздат, 1987. 590 с.

3. Юдельсон К С. Советский гражданский процесс. М.: Госюриздат, 1956. 439 с.

4. Иванов А. Л. Защита прокурором прав и законных интересов граждан в российском гражданском судопроизводстве: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 26 с.

5. Бельдюгин В.Н. Прокурор в гражданском процессе /под общ. ред. К.А. Мокичева. М.: Юрид. изд-во Министерства юстиции СССР, 1948. 115 с.

6. Клейнман А.Ф. Советский гражданский процесс. М., 1954. 407 с.

7. Маслова Т.Н. Проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. 24 с.

8. Крутиков М.Ю. Гражданско-процессуальный статус прокурора // Современное право. 2007. № 5. С. 67-70.

Головко Ирина Ивановна, канд. юрид. наук, доц. доц. кафедры, irinaivanovna2009@yandex.ru, Россия, Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации

THE REASONS AND GROUNDS FOR THE PARTICIPATION OF THE PROSECUTOR IN CIVIL

AND ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS

I.I. Golovko

Dedicated to the characteristic of the participation of the prosecutor in the proceedings categories reason and grounds. The results of the study and synthesis of scientific literature and regulatory legal acts showing the existence of the problem of determining the reasons and grounds for the participation of the prosecutor in civil and administrative proceedings are given. The author's definition of the concepts of "reason", "basis" of the participation of the prosecutor in these types of proceedings. The importance of these categories in the activities of the prosecutor in the consideration of cases by the courts, the protection of the rights and freedoms of others is shown.

Key words: prosecutor, civil proceedings, administrative proceedings, reasons and grounds for participation, information about the violation.

Golovko Irina Ivanovna, Cand. of Law, Associate Professor, doc. department, irinaivanovna2009@yandex.ru, Russia, Saint-Petersburg law institute (branch) of Federal Establishment of Higher Education «University of the Office of the Prosecutor of the Russian Federation»