Институт земельного сервиса в муниципальном праве

ИНСТИТУТ ЗЕМЕЛЬНОГО СЕРВИТУТА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ

Полянка Ю.А. г. Краснодар

Цивилистика четко разделяет все права на вещные и обязательственные. Среди первых помимо права собственности существуют и многие другие, в числе которых большое место занимают сервитуты, т.е. права ограниченного пользования чужой недвижимостью. До недавнего времени российское право знало этот институт только в историческом аспекте. Ни один из юридических словарей или учебников даже не упоминал этого термина. Он встречался только в учебниках по римскому праву, да изредка в учебниках по истории государства и права. Нормы, посвященные сервитутам, появились в российском законодательстве сравнительно недавно, в связи с возрождением отношений частной собственности на землю. Под сервитутом ( от латинского servitus - «рабство вещи», «служение ее») понимается ограниченное вещное право на недвижимое имущество, не соединенное с владением им, заключающееся в праве одного лица пользоваться какой-либо одной или несколькими полезными сторонами такого имущества, принадлежащего другому лицу, или устранять от известного пользования им других лиц, включая и собственников.

Этот институт берет свое начало в римском праве. Возникновение частной собственности на землю и раздробление крупных имений на мелкие участки объективно подготовило почву для развития сервитутов. В связи с этим справедливо высказывание Л.В. Щенниковой, которая полагает, что «история развития сервитутов - это история развития частной собственности на землю. Причем чем мельче поземельная собственность, тем значительнее роль сервитутов, которые сохраняли экономическое назначение земли, дополняли частную собственность, сглаживали ее суровые последствия»1.

Для удовлетворения потребностей собственника земельного участка устанавливались сервитуты, которые связывались непосредственно с земельным участком, являлись его обременением, например, iter - право проходить и проезжать через соседний земельный участок, aquaehaustus- право черпать воду на соседнем участке и др2. Сервитутные нормы включены в гражданское, муниципальное, земельное, административное, горное законодательство США, ФРГ, Франции, Италии. Сервитут, как право ограниченного пользования чужим земельным участком (недвижимостью) в земельном праве СССР, Земельном кодексе РСФСР и в Гражданском кодексе РСФСР отсутствовал, а реальные отношения в этой сфере регулировались с помощью иных законодательных инструментов. Насущная потребность в регулировании сервитутных отношений на современном этапе обусловлена конституционным признанием многообразия и равноправия различных форм собственности на землю, переходом страны к общепризнанным рыночным отношениям. Изложенные обстоятельства, а также недостаточная популяризация теоретических исследований в области сервитутных отношений, незначительная судебная практика правоприменения в этой новорожденной сфере (и, как следствие этого, допускаемые судебные ошибки), появление молодого института мировых судей, рассматривающие дела такой категории, послужили причиной обобщения теоретического и практического судебного материала по сервитутному (вещному) праву как чрезвычайно интересному и незаслуженно забытому советским законодателем правовому феномену. Сервитутам посвящены ст. 274-277 ГК РФ. В п. 1 ст. 274 ГК РФ сервитут определяется как принадлежащее собственнику одного недвижимого имущества право ограниченного пользования соседним земельным участком другого собственника. Для сервитута характерно наличие двух земельных участков, принадлежащих разным собственникам, когда один земельный участок (служебный, зависимый) служит тем или иным образом собственнику другого земельного участка (господствующего), причем эти земельные участки - соседские. Сервитут - не обязательственное, а вещное (ограниченное) право не на свою, а на чужую вещь, принадлежащую соседу. Сервитуарий имеет гораздо меньший объем правомочий по использованию чужого имущества в сравнении с его собственником, в частности он не обладает правом распоряжаться зависимой недвижимостью. Объем этих правомочий может быть самым различным и определяется внутренним соглашением (договором) между сервитуарием и сервитутодателем, а также законодательными актами органов государственной власти и самоуправления3. При переходе права на земельный участок, обремененный сервитутом, к другому

1 Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 40.

2 Новицкий И.Б. Римское право. М., 1999. С. 205.

3 Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 38-53.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВА НИЕ ОТНОШЕНИЙ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СФЕРЕ

лицу сервитут все равно сохраняется (п. 1 ст. 275 ГК РФ), т.е. для него характерно право следования.

Объектом сервитута как вещного права выступает недвижимое имущество как определенная разновидность имущества вообще. Статья 274 ГК РФ распространяет действие сервитута только на земельные участки, а ст. 277 - и на здания, сооружения, другое недвижимое имущество, ограниченное пользованием которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком. Статья 23 ЗК РФ также определяет земельный сервитут.

Еще в римском праве существовали различные основания для отнесения определенных сервитутов к той или иной группе, которые сохраняются до настоящего момента. По моему мнению, на основании обобщений взглядов различных ученых, сервитуты можно квалифицировать на личные и вещные, частные и публичные, земельные, водные и лесные, градостроительные и сельские, положительные и отрицательные, постоянные и непостоянные (срочные), возмездные и безвозмездные, договорные сервитуты и сервитуты, установленные в силу закона, судебного решения, постановлений органов государственной власти, местного самоуправления. Обладателем вещных сервитутов, возникших раньше личных, являлось не определенное лицо, а каждый собственник земельного участка, в пользу которого установлен сервитут. Недвижимость, получавшая выгоду от сервитута, носила название «господствующего участка», недвижимость обремененная сервитутом, называлась «служащим участком»1. Личный сервитут устанавливался в интересах определенного лица, поэтому носил срочный характер, прекращался со смертью управомоченного лица, им нельзя было распорядиться, нельзя передать по наследству. Но в задачу данного исследования не входит изучение личных сервитутов, поэтому в работе они рассматриваться не будут. Личный сервитут есть именно вещное право, так как право пользования лица непосредственно направлено на имущество, в чьих бы руках оно не находилось2. Все же остальные (не личные) сервитуты называются вещными, реальными, предусматривающими ограниченное пользование чужим земельным участкам, иной недвижимостью.

Действующий Земельный кодекс РФ различает частный и публичный сервитуты, оставив правовое регулирование частных сервитутов в сфере гражданского законодательства (п. 1 ст. 23 ЗК РФ), сконцентрировал свое внимание на регламентации публичных сервитутов, который вводится также иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ или органа местного самоуправления в случаях если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков, в соответствии с учетом результатов общественных слушаний (пп. 1,2 ст. 23 ЗК РФ), причем перечень этих случаев расширительному толкованию не подлежит.

По моему мнению, не исключается установление публичного сервитута: а) с помощью административного договора, заключенного на основе принятого нормативно правового акта органа государственной власти или местного самоуправления; б) с учетом итогов регионального (местного) референдума; в) на основе судебного решения, подтвердившего обоснованность и законность принятого органами государственной власти (местного самоуправления) нормативно правового акта об установлении сервитута.

Представляется, что законодатель относит к категории частных сервитутов случаи установления права ограниченного пользования чужим земельным участком, принадлежащим на праве собственности гражданам и коммерческим организациям, в пользу других граждан и юридических лиц (иными словами, в пользу частных интересов) на основе гражданско-правового договора, а в случае спора - на основе судебного решения. Понимание публичного сервитута как права, принадлежащего неопределенному числу людей, может привести к неожиданным или даже нелепым выводам. Так, публичным сервитутом придется признавать пребывание людей на улицах города, ибо улицы принадлежат муниципалитетам, а не прохожим и автомобилистам. У публичного сервитута есть и другое значение- право пользоваться чужой вещью в общественных интересах. Это прав не принадлежит всем и каждому. Например, такое право может получить предприятие электросети для прокладки по чужой земле кабелей или воздушной линии электропередач. Публичные сервитуты устанавливаются не в пользу конкретного субъекта- собственника соседней недвижимости, а в пользу многих лиц, то есть для обеспечения общественных (публичных) интересов. Например, в ч. 2 ст. 43 Водного кодекса установлено, что «Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами...(публичный водный сервитут)», а в ч. 1 ст. 21 Лесного кодекса РФ предусмотрено, что граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде

1 Новицкий И.Б. Римское право. М., 1999. С. 205-206

2 Синайский В.И. Русское гражданское право. М.,2002. С. 257.

40

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СФЕРЕ и в не входящих в лесной фонд лесах (публичный лесной сервитут). Согласно п. 2 ст. 64 Градостроительного кодекса РФ «публичный сервитут устанавливается . в случаях, если это определяется государственными или общественными интересами». Такая трактовка публичных сервитутов в изложенных нормативных актах дала некоторым ученым основание считать их не вещными ограниченными правами, сервитутами, а лишь ограничениями права собственности в силу закона1 . Например, в зонах санитарной охраны водоемов деятельность собственников земельных участков, их владельцев и пользователей может быть ограниченна в интересах охраны того или иного водоема. Ограничение права - это установление запрета или требование о воздержании от совершения действий либо право ограниченного использования чужого земельного участка, устанавливаемое на основании законодательства в административном порядке.

Пункт 3 ст. 23 ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень потребностей, для реализации которых могут устанавливаться публичные сервитуты. В целом их можно поделить на несколько групп - это сервитуты, предоставляющие право прохода (проезда) через земельный участок (подп. 1, 6, 10 п. 3); сервитуты, предоставляющие право осуществления определенных работ (иных действий) на земельном участке (подп. 4, 5, 7, 8, 9 п. 3); сервитуты, необходимые для размещения и обслуживания объектов, эксплуатация которых имеет публичный интерес (подп. 2, 3 п. 3). Публичные сервитуты надо отличать от ограничений, налагаемых на владельца земли и сооружений в природоохраняемых целях. Бенефициарами (выгодоприобретателями) бывает неопределенный круг лиц, нередко не предоставленных одной организацией. Так, от запрета спуска в реку неочищенных стоков выгадывают как организованные, так и неорганизованные рыбаки, организованные и неорганизованные туристы. Чтобы отличать такие ограничения от ограничений, налагаемых по сервитутному праву, их, возможно, следует именовать экологическими ограничениями. Таким образом, под публичным сервитутом следовало бы понимать такое ограничение прав собственника или владельца недвижимости, которое направленно на создание нормальных условий для деятельности посторонней для него организации, выполняющей общественные (публичные) функции и находящейся под покровительством государства. Полагаю, что Земельный кодекс (п. 8 ст.23) предоставил возможность обращаться в суд не только в период функционирования публичного сервитута, но и при его установлении, когда его условия ущемляют (ограничивают) законные права и интересы всех заинтересованных граждан и организаций (сервитутодателя, третьих лиц, групп людей и т.д.), а не только сервитуария. Установлению публичного сервитута должны предшествовать кропотливая работа по всестороннему изучению общественного мнения, проведение научно обоснованных расчетов, экологических, строительных и иных экспертиз. Однако закрепленное в п. 2 ст. 23 ЗК РФ право общественности участвовать в проведении общественных слушаний перед установлением публичного сервитута, не имеет еще четко отрегулированного механизма учета и проведения таких слушаний. В то же время уже существует проверенные на практике и основанные на правовых нормах правомочия суда по рассмотрению требований, заявленных в защиту неопределенного числа лиц, с проведением соответствующих экологических, градостроительных и иных судебных экспертиз и т.д.

В отличие от римских источников и российского дореволюционного законодательства п. 1 ст. 274 ГК РФ перечисляет лишь несколько примерных разновидностей сервитутов, способных относиться к категории публичных и частных сервитутов, отмечает что сервитут может устанавливаться для: обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, водоснабжения, а также для других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть реализованы без установления сервитута.

Участником такого соглашения с одной стороны является лицо (сервитутодатель), обременяемое сервитутом, в качестве которого (согласно п. 3 ст. 274 ГК РФ) может выступать только собственник земельного участка или иной недвижимости, но не субъект иного вещного права. В судебной практике иногда возникает вопрос, может ли сервитутодателя предстать не собственник земельного участка, а землевладелец, землепользователь, то есть лицо, владеющее и пользующееся земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения, либо на праве постоянного (бессрочного) пользования, или на праве безвозмездного срочного пользования? Представляется правильным, что такие действия они могут совершить лишь с согласия собственника земельного участка2. Другой стороной договора выступает сервитуарий- лицо, в пользу которого устанавливается сервитут. Таким субъектом может быть не только собственник, но и лицо, которому господствующий

1 Копылов А.В. Вещное право на землю. М., 2000. С. 62, 66.

2 Аграрная реформа в Российской Федерации. Под ред. Беляевой З.С., Самончик О.А.- М., 1998. С. 154

41

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СФЕРЕ

земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 4 ст. 274 ГК РФ).

При недостижении соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Иными словами, российский законодатель предусмотрел в данном случае принудительный судебный порядок заключения договора, создания сервитутных прав. Договор об устранении сервитута заключается обычно в простой письменной форме (законом не определена форма этого соглашения) и подлежит государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Сервитут вступает в силу с момента его регистрации в органах юстиции, а сам факт удостоверяется выдачей управомоченному субъекту специального документа- свидетельства о государственной регистрации права на сервитут. Сервитутным договором устанавливаются вид сервитута, права и обязанности сторон, объем полномочий или пределы осуществления права пользования, основания изменения и прекращения сервитута, ответственность сторон на случай неисполнения или ненадлежащего исполнения этого соглашения.

При характеристике оснований прекращения частного сервитута ст. 48 ЗК РФ ссылается на основания, предусмотренные гражданским законодательством. Согласно ст. 276 ГК РФ в случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. Например, сервитуарий прекратил сельскохозяйственное производство и утратил интерес к использованию водного источника на чужом соседнем участке или соорудил свой источник воды. Сервитут прекращается по истечении срока действия сервитута (если сервитут имел срочный характер), в случае гибели земельного участка, обремененного сервитутом либо в пользу которого был установлен сервитут, а также в результате совпадения сервитутодателя и сервитуария в одном лице (ст. 413 ГК РФ). Сервитутный договор может быть расторгнут (прекращен) по соглашению сторон или в одностороннем порядке, если, например, сервитуарий не вносит обусловленную соглашением плату за пользование чужим имуществом, или по иным основаниям, предусмотренным договором. Возникший в связи с прекращением сервитутного договора спор разрешается в судебном порядке и частный сервитут утрачивает силу с момента вступления в законную силу судебного решения, удовлетворившего иск о прекращении сервитута. Публичный сервитут может быть прекращен путем изъятия, выкупа обремененного земельного участка, а также вследствие устранения общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута (п. 2 ст. 48 ЗК РФ).

42