Соотношение международных и внутригосударственных норм в регулировании конституционного статуса меньшинств в Российской Федерации

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2010. № 1 (22). С. 20-25.

© В.В. Симонова, 2010 УДК 342

СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫХ НОРМ В РЕГУЛИРОВАНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА МЕНЬШИНСТВ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

THE CORRELATION OF INTERNATIONAL AND INTERSTATE RULES

IN THE REGULATION OF CONSTITUTIONAL STATUS OF THE MINORITY GROUP IN THE RUSSIAN FEDERATION

В.В. СИМОНОВА V.V. SIMONOVA

Исследуются проблемы соотношения международных и внутригосударственных юридических норм в регулировании конституционного статуса меньшинств на территории России.

The article is devoted to the some problems of international and national law correlation in adjusting constitutional status of human minorities in Russia.

Ключевые слова: конституционное право, международное право, меньшинства, права человека, демократия.

Key words: constitutional law, international law, human minorities, human rights, democracy.

Конституционный статус меньшинств, будучи основой их общеюридического статуса, исключительно важен и характеризует официально признанное государством положение этих человеческих общностей в ряду других субъектов права и участников правоотношений в аспекте реализации ими государственно-правовой правосубъектности [1], т. е. с позиций обладания основными неотъемлемыми правами и свободами и участия в управлении делами общества и государства. Оценка роли и статуса меньшинств требует пристального внимания, ибо, согласно законам организации и деятельности целостной социальной системы, элементы не только развиваются в направлении, заданном системой в целом, но и, в свою очередь, сами оказывают влияние на её развитие.

Интерпретация понятия меньшинства не однозначна. В обиходной речи и публицистике нередко исходят из его общелексического толкования как антипода большинству, т. е. меньшей или количественно уступающей другим в остальном сходным частям части какого-либо целого [2]. В социологии и юриспруденции к меньшинствам относят находящиеся на территории государства группы лиц, численно меньшие по отноше-

нию к основной массе населения, отличающиеся от неё определёнными особенностями и стремящиеся сохранить свою самобытность [3]. В данном контексте меньшинство должно обладать внешней особенностью и групповым самосознанием, создающими основу для его способности выступать во вне в виде единого лица и вырабатывать, выражать и осуществлять единую персонифицированную волю [4]. В этнополитологии и социальной психологии меньшинствами называют «меньшие в численном отношении недоминирующие группы, имеющие этнические, расовые, религиозные или языковые отличия от большинства» [5]. Меньшинство здесь определяют не только по меньшей численности, но и по подчиненному положению общности по сравнению с другими ей подобными в конкретном социуме. С учётом сказанного меньшинства в данной области знаний подразделяют на количественные и психологические. К первым относят группы населения, уступающие другим аналогичным группам по численному составу, а ко вторым -группы, члены которых, будучи даже количественным большинством, имеют более низкий, или подчинённый, по сравнению с другими частями населения социальный ста-

тус. Независимо от доли в составе населения, психологическим большинством считается сообщество людей с привилегированным, доминирующим статусом, обладающих влиянием, властью и большей частью материально-финансовых ресурсов [6]. Государственно-правовое значение проблемы меньшинств в том, что соотношение прав большинства и меньшинства составляет основной вопрос любой демократии. Именно поэтому конституции и отраслевое законодательство всех цивилизованных государств должны уделять регулированию данного предмета большое внимание.

Конституция Российской Федерации в ст. 1 провозглашает Россию демократическим правовым государством с республиканской формой правления, но термин «меньшинство» применяет, хотя и дважды, но лишь в этническом контексте. В п. «в» ст. 71 за федеральной властью закреплены «регулирование и защита прав национальных меньшинств», а в п. «б» ст. 72 одним из предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является «защита прав национальных меньшинств». О каких-либо других меньшинствах в Конституции Российской Федерации непосредственно не упоминается, а термин «дискриминация» используется единственный раз и то применительно к праву человека и гражданина на труд. Согласно

ч. 3 ст. 37 Конституции «каждый имеет право ... на вознаграждение за труд, без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда».

В то же время было бы заблуждением полагать что наша Конституция вообще не признаёт необходимости защищать права меньшинств, выделенных по иным, кроме национального, критериям, а запрет дискриминации распространяет только на трудовые отношения. Как известно, меньшинства - это общности людей, а их права есть права коллективные, которые появились не сами но себе, а стали закономерным итогом развития представлений цивилизованного сообщества о правах человека, так называемым «третьим поколением» этих прав. Таким образом, несмотря на качественную специфику некоторых мер возможного поведения меньшинств,

обусловленных коллективной природой их носителей, нетрудно провести достаточно очевидную аналогию этих прав и их гарантий с правами и гарантиями прав отдельных физических лиц в зависимости от персональных особенностей каждого из них.

В этой связи уместно обратиться к ст. 19 Конституции Российской Федерации, провозглашающей юридическое равенство всех перед законом и судом и запрещающей любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Анализ содержания этой статьи даёт все основания судить о том, что оно касается защиты от дискриминации не только индивидов, но идентифицирующих себя по вышеназванным критериям меньшинств. В пользу данного вывода говорит и закрепление в гл. 2 раздела 1 Конституции таких мер возможного поведения, как право определять и указывать свою национальную принадлежность; право на свободный выбор и пользование языком (ст. 26); право на свободу совести и свободу вероисповедания (ст. 28); свобода деятельности общественных объединений (ст. 30), а также других прав и свобод, которые могут быть реализованы как индивидуально, так и коллективно.

Характеризуя степень полноты конституционного регулирования статуса меньшинств, следует иметь в виду и то, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции нашего государства составной частью отечественной правовой системы являются нормы международного права, поскольку именно в них заложены основы правового положения человека и правового положения меньшинств, выработанные и признанные мировым сообществом. На обязательность следования в данной сфере международно-правовому эталону российских правоприменителей ориентирует и Постановление Пленума Верховного Суда № 5 от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». В нём не только подчеркивается, что этим нормам принадлежит первостепенная роль в сфере защиты прав человека и основных свобод, но и формулируется содержание базовых категорий.

Под общепризнанными принципами международного права Верховный Суд понимает основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо, а под общепризнанной нормой международного права - правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации разъясняет, что содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться в документах Организации Объединенных Наций и её специализированных учреждений [7]. В аспекте нашего исследования важно именно то, что эти субъекты прежде всего принимают международные документы общего характера, провозглашающие основополагающие права и свободы, а также принцип равноправия, формулировки которого содержат достаточно обширные или открытые перечни оснований, по которым могут быть выделены группы меньшинств. Ведущее место среди них занимают Всеобщая декларация прав человека [8], Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах [9], Международный пакт о гражданских и политических правах, ст. 26 которого провозглашает «право без всякой дискриминации на равную защиту закона» [10].

Статья 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод закрепляет принцип недискриминации в пользовании провозглашенными в ней правами и свободами [11]. Аналогичную направленность имеют Хартия Европейского союза об основных правах [12], Европейская социальная хартия [13], Устав Организации американских государств 1948 г. (в редакции 1993 г.) [14], Банжуальская хартия прав человека и прав народов Организации Африканского единства [15].

Некоторые международные акты дают определение понятия «дискриминация» и специально посвящены мерам борьбы с ней. В ст. 1 Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 г. [16] под дискриминацией понимается всякое различие, исключение,

ограничение или предпочтение по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, экономического положения или рождения, которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства отношения в области образования. Наряду с этим Конвенция Международной организации труда № 111 «О дискриминации в области труда и занятий» не считает дискриминацией любое различие, недопущение или предпочтение в отношении определенной работы, если оно основано на специфических требованиях таковой.

Директива Совета ЕЭС 2000/43/ЕС от 29 июня 2000 г. «Об обеспечении выполнения принципа равенства людей независимо от расовой или этнической принадлежности» [17] содержит концепцию дискриминации, принятую в Евросоюзе, и в частности определения прямой и косвенной дискриминации.

Права конкретных видов меньшинств также защищаются не только в актах общего характера [18], но и в актах, целенаправленно посвящённых этой проблеме. Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, конкретизируя права указанных категорий лиц, содержит перечень мер возможного поведения в культурной и политической сферах (ст. 2) [19]. Широкий круг личных, политических, культурных прав и их гарантий имеется в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств [20].

В то же время определение расовой дискриминации, данное в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации [21], на наш взгляд, является излишне широким по объёму. Оно охватывает ущемление прав на основании не только биологических, но и социально-культурных различий, которые имеют уже не расовую, а этническую природу. В защиту расовых меньшинств выступают Международная конвенция о пресечении преступлений апартеида и наказании за него [22], определяющая понятие и состав этих деяний; Декларация ЮНЕСКО о расе и расовых предрассудках от 27 ноября 1978 г. [23], содержащая определение понятия «расизм».

Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств направлена на защиту «исторических региональных языков и языков меньшинств Европы» [24]. С целью сохранения от ассимиляции и вымирания коренных народов были приняты Конвенции Международной организации труда: № 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полупле-менной образ жизни, в независимых странах» и №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах» [25].

Международно-правовые основы конституционного статуса не-граждан определяют «Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают [26]; Международная конвенция о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей [27]; Конвенция о статусе апатридов [28], Конвенция о статусе беженцев [29], а также ряд документов Международной организации труда. Это Конвенция № 19 «О равноправии граждан страны и иностранцев в области возмещения трудящимся при несчастных случаях»; Конвенция № 97 «О работниках-мигрантах» (Пересмотрена в 1949 г.); Конвенция № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения»; Конвенция № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения»; Конвенция № 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» [30]. На общеевропейском уровне следует упомянуть Рекомендацию № Я(2001) 17 Комитета министров Совета Европы государствам-членам «Об улучшении материального состояния и занятости цыган и эмигрантов в Европе» [31].

Большое внимание в международном праве уделяется возрастным меньшинствам. Им посвящает специальные статьи уже упомянутый Международный пакт о гражданских и политических правах. Права детей защищают Конвенция о правах ребенка [32], не только определяющая понятие ребёнка, но и выделяющая меньшинства среди детей, и Конвенция Международной организации труда № 182 «О запрещении и немедленных

мерах по искоренению наихудших форм детского труда. Рекомендация № 162 «О пожилых трудящихся» [33] - один из немногих специальных документов, посвященный правам пожилых людей. Их защите посвящены и специальные статьи Хартии Европейского союза об основных правах, провозглашающие право пожилых людей вести достойную и независимую жизнь, участвовать в общественной и культурной жизни.

Меньшинства по состоянию здоровья получили защиту на международном уровне не только в Хартии Европейского Союза об основных правах [34]. Конвенция ООН о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. [35] содержит нормы, которых нет во Всеобщей декларации прав человека, определяя статус лиц, образующих меньшинство по физиологическому критерию. Ещё один подобный акт - Декларация о правах умственно отсталых лиц [36], а также Межамериканская конвенция об устранении всех форм дискриминации лиц с ограниченной дееспособностью от 18 декабря 1988 г. [37].

Основными документами, закрепляющими статус гендерных меньшинств, являются Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. [38] и Конвенция о политических правах женщины [39]. Новеллу содержит ст. 21 Хартии Европейского союза об основных правах: «Запрещается всякая дискриминация, в частности, по признакам сексуальной ориентации», впервые на международно-правовом уровне закрепив норму о защите меньшинств, идентифицируемых на основе психосексуальной аномалии.

Религиозным меньшинствам посвящена Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убеждений [40], определяющая понятие «нетерпимость и дискриминация па основе религии и убеждений» и права родителей и детей в соответствующей сфере.

Примером международного правового акта, защищающего меньшинство по профессиональному признаку, является Рекомендация ЮНЕСКО о положении учителей от 5 октября 1966 г. В ней сказано: «Положение учителей должно соответствовать потребностям в образовании, определяемым его целями и задачами... Для полного достижения

этих целей и задач... важно, чтобы учителя имели соответствующий статус и чтобы их профессия была окружена общественным уважением, которого она заслуживает» [41].

Наконец, в каждом государстве на протяжении всей их истории существуют и политические меньшинства, но специальных международных актов о них нет.

В заключение необходимо заметить, что на территории Российской Федерации по смыслу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, т. е. как часть действующей системы отечественного права, применяются не все международные правовые нормы, а лишь те из них, которые признаны Россией в установленном законом порядке. Акты с наиболее важными нормами и, в первую очередь, регулирующими положение человека и гражданина и права меньшинств, подлежат ратификации. Это правило вытекает из статей 86 и 106 Конституции Российской Федерации и устанавливается ст. 6 и статьями 14-19 действующей редакции Федерального закона №101-ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации».

Вместе с тем главная идея всех вышеперечисленных международных документов в том, что меньшинство не должно подвергаться притеснениям только на том основании, что его интересы и образ жизни расходятся с интересами и образом жизни большей части социума. Исключение составляют лишь случаи, когда деятельность меньшинства наносит вред другим членам общества и запрещается юридической нормой. Аксиомой теории социального управления является подчинённость развития каждого элемента системы общему направлению развития системы в целом, иначе система может быть разрушена. Поэтому в силу антиэнтропийно-сти системы сбившийся элемент подлежит корректированию, а при невозможности -нейтрализации [42]. В подобной связи не случайно Конституция Российской Федерации, называя в ч. 1 ст. 3 носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации её многонациональный народ, в ч. 4 той же статьи объявляет недопустимым захват кем бы то ни было власти или присвоение властных полномочий под страхом преследования по федеральному закону.

1. Некоторые авторы отождествляют субъектов конституционного права с участниками конституционных правоотношений (см., например: Андреева ГН. Субъекты конституционного права // Конституционное право: словарь / отв. ред. В.В. Маклаков. - М.: Юрист, 2001. - С. 481-482). Мы считаем более правильной точку зрения тех ученых, которые различают содержания этих понятий, связывая существование субъекта права с наличием правоспособности, а участника правоотношений - с наличием у правоспособного субъекта дееспособности, что, к сожалению, бывает далеко не всегда (см. подробно: Симонов В.А. О конституционно-правовой правосубъектности этнических (национальных) общностей // Система права и его отдельных отраслей: государственно-правовой аспект: сборник научных трудов / под ред. А.Н. Костюкова. - Омск: ОмГУ, 2002. - С. 22-81).

2. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. - 22-е изд. - М.: Рус. яз., 1990. - С. 348-349.

3. Конституционное право: словарь / отв. ред.

B.В. Маклаков. - М.: Юрист, 2001. - С. 258.

4. Данные признаки составляют одно из сформулированных С.С. Алексеевым основных свойств возможного субъекта права, являясь фактической предпосылкой существования меньшинства как участника общественных отношений (см.: Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. - Т. 2. - М.: Юрид. лит., 1981. -

C. 138-139).

5. См., например: Тураев В.А. Этнополитология: учеб. пособие. - М.: Логос, 2004. - С. 383.

6. См. подробно: Налчаджян ЛА. Этнопсихология. - 2-е изд. - СПб.: Питер, 2004. - С. 91-92.

7. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2003. - № 12.

8. Всеобщая декларация прав человека. Принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. // Дискриминация вне закона: сборник документов / отв. ред. А.Я. Капустин. - М.: Юристь, 2003. - С. 20 (далее - «Дискриминация.»).

9. Принят резолюцией 2200 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. // «Дискриминация.». - С. 48-49.

10. Принят резолюцией 2200 а (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. // «Дискриминация.». - С. 48-49.

11. Принята 4 января 1950 г., Рим // «Дискриминация.». - С. 324.

12. Подписана и провозглашена 7 декабря 2000 г. руководителями Европейского парламента, Совета Европейского союза и Европейской Комиссии, Ницца (Франция) // «Дискриминация.». - С. 338-339.

13. Принята 18 октября 1961 г., Турин // «Дискриминация.». - С. 327-332.

14. Принят на конференции в г. Боготе 30 апреля 1948 г. // «Дискриминация.». - С. 371.

15. Принята на встрече глав государств-членов Организации африканского единства 26 июня 1981 г. // «Дискриминация.». - С. 383.

16. Принята и провозглашена Генеральной конференцией ЮНЕСКО на её 11-й сессии, проходившей в Париже с 14 ноября по 15 декабря 1960 г. // «Дискриминация.». - С. 188-191.

17. Дискриминацией называется такое ограничение по расовой или этнической принадлежности, которое имеет целью или результатом нарушение достоинства человека и создание запугивающей, враждебной, деградирующей, оскорбительной или агрессивной обстановки. Прямая дискриминация будет иметь место, если на этой почве с одним человеком непосредственно обращаются или будут обращаться в сопоставимой ситуации хуже, чем с другим. При косвенной дискриминации условие отбора в целом нейтрально, но его критерии и практическое применение могут создать неудобства для одних людей по сравнению с другими, если эти ограничения не оправданы законной целью, а пути их достижения адекватны и необходимы. См.: «Дискриминация.». - С. 362-365.

18. Так, Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 г. особое внимание уделяет реализации права на образование представителями национальных меньшинств, а ст. 13 Международного пакта о гражданских и политических правах в ст. 13 отдельно говорит об иностранцах.

19. Принята резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблеи ООН 18 декабря 1992 г. // «Дискриминация.». - С. 24-25.

20. Принята 1 февраля 1995 г., Страсбург // иКЬ: есЬт-ЬаБе.т. По состоянию на 05.04.2009 г.

21. Резолюция 2106 А (ХХ) Генеральной Ассамблеи ООН от 25 декабря 1965 г. // «Дискриминация.». - С. 53-58.

22. Резолюция 3068 (ХХУШ) Генеральной Ассамблеи ООН от 30 ноября 1973 г. // «Дискриминация.». - С. 68-69.

23. Принята и провозглашена Генеральной конференцией ЮНЕСКО на её 20-й сессии, проходившей в Париже с 24 октября по 28 ноября 1978 г. // «Дискриминация.». - С. 165166.

24. Принята 5 ноября 1992 г., Страсбург // иКЬ: echr-base.ru. По состоянию на 05.04.2009 г.

25. «Дискриминация.». - С. 244-255; 298-313.

26. Принята Резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г. // «Дискриминация.». - С. 44-47.

27. Резолюция 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г. // «Дискриминация.». - С. 116-145.

28. Резолюция 526 А (ХУЛ) Экономического и социального совета от 26 апреля 1954 г. // «Дискриминация.». - С. 153.

29. Принята 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г. // «Дискриминация.». - С. 154.

30. См.: «Дискриминация.». - С. 205-207; 218236; 260-267; 268-278; 284-297.

31. Принята Комитетом министров 27.11.2001 г. на 774-й встрече Представителей Министерств // иЯЬ: есЫ'-^е.ги. По состоянию на

05.04.2009 г.

32. Резолюция 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. // «Дискриминация.». - С. 92-115.

33. Рекомендация Международной организации труда. Женева, 23 июня 1980 г. // иЯЬ: www.ilo.org. По состоянию на 05.04.2009 г.

34. «Дискриминация.». - С. 339.

35. Принята резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи от 13 декабря 2006 г. // иКЬ: www.un.org. По состоянию на 05.04.2009 г.

36. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2856 (ХХУ!) // иКЬ: www.un.org. По состоянию на

05.04.2009 г.

37. Принята 17 ноября 1988 г. в Сан-Сальвадоре // «Дискриминация.». - С. 374.

38. Принята и открыта для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 34/180 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1079 г. //«Дискриминация.». - С. 75-89.

39. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 649 (VII) от 20 декабря 1952 г. // «Дискриминация.». - С. 89-91.

40. Провозглашена резолюцией 36/55 Генеральной Ассамблеи ООН от 25 ноября 1981 г. // «Дискриминация.». - С. 27-30.

41. Принята и провозглашена Специальной международной конференцией по вопросу о статусе учителей, проходившей в рамках ЮНЕСКО в октябре 1966 г. // «Дискриминация.». - С. 183.

42. О целостных социальных системах и закономерностях их развития см. подробно: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. -М.: Наука, 1974.