Классификация принципов местного самоуправления

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ КАЗАНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА Том 150, кн. 5 Гуманитарные науки 2008

УДК 342.075

КЛАССИФИКАЦИЯ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Е.Б. Султанов Аннотация

В статье рассмотрены различные основания классификации принципов местного самоуправления. Предложена авторская классификации принципов местного самоуправления, показаны основания ее классификации и сформулирована ее концепция.

Ключевые слова: классификация принципов местного самоуправления, основание классификации принципов, конституционные принципы.

Проблема классификации принципов местного самоуправления пока не получила своего исследования в специальной литературе.

В общей теории управления предлагаются самые разнообразные и противоречивые основания классификации принципов государственного управления (см. [1]). Отсутствие общепризнанной классификации принципов государственного управления (см. [2]) не позволяет напрямую перенести результаты этих научных исследований на систематизацию принципов местного самоуправления.

Закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. местного самоуправления в качестве основы конституционного строя предопределило интерес к выявлению и систематизации конституционных принципов местного самоуправления, поэтому следует отметить методологически верную попытку систематизировать принципы местного самоуправления, которые закреплены в Конституции Российской Федерации.

С точки зрения Н.С. Бондаря и его соавторов, в Конституции РФ получили закрепление следующие общие принципы местного самоуправления:

- самостоятельность решения населением вопросов местного самоуправления (ст. 12 и 130);

- организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12);

- многообразие организационных форм местного самоуправления (ст. 131). Местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления;

- обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-финансовыми ресурсами (ст. 132);

- гарантии права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133);

- принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

- гласность местного самоуправления;

- использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления [3].

После принятия Федерального закона 1995 г. № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который воспроизвел конституционные принципы, в учебной литературе появляются новые попытки дать перечень, а иногда и систематизировать принципы местного самоуправления.

В большинстве случаев эти перечни, по сути, воспроизводят существующее законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, где, как правило, имелись специальные статьи, закрепляющие принципы местного самоуправления.

Так, например, в Законе Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» от 15 декабря 1997 года №44-оз в ст. 2 закреплялись следующие основные принципы местного самоуправления:

- правовой, организационной, экономической и финансовой самостоятельности в решении вопросов местного значения;

- соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

- гарантированности прав граждан на осуществление местного самоуправления, запрета на ограничение прав местного самоуправления;

- самостоятельности и ответственности населения муниципального образования в решении вопросов местного значения;

- недопустимости подчиненности одного муниципального образования другому;

- государственных гарантий и поддержки местного самоуправления, судебной защиты прав муниципального образования;

- ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством [4].

Приведем наиболее типичный перечень принципов местного самоуправления того периода.

Е.М. Ковешников предлагает следующую классификацию принципов:

- самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

- организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной власти;

- материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

- территориальная организация;

- многообразие форм осуществления местного самоуправления;

- выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;

- законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

- гарантии местного самоуправления;

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- гласность деятельности местного самоуправления;

- учет интересов населения;

- использование исторических и иных местных традиций и обычаев [5]. Встречаются попытки провести систематизацию принципов местного самоуправления. Так, с точки зрения Н.В. Постового, существуют следующие принципы местного самоуправления.

1. Принципы экономической самостоятельности:

а) равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности;

б) самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

в) самостоятельное утверждение и исполнение местных бюджетов;

г) самостоятельное установление местных налогов и сборов;

д) соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции.

2. Принципы организационно-правовой направленности:

а) самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления;

в) многообразие форм осуществления местного самоуправления;

г) учет мнения населения при изменении границ муниципального образования;

д) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

е) гласность в системе местного самоуправления,

ж) коллегиальность и единоначалие в системе местного самоуправления;

з) гарантии местного самоуправления;

и) ответственность в системе местного самоуправления;

к) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

л) взаимодействие местного самоуправления с государством (см. [6]). Кроме перечисленных принципов, представляет интерес попытка разных авторов выделить свои, не получившие правового оформления принципы местного самоуправления, такие, например, как: 1) наличие основных обязанностей и полномочий государства по организации местного самоуправления; 2) принципы создания муниципальных образований; 3) демократические формы организации, порядка образования и содержания деятельности органов местного самоуправления, 4) стабильность установленных Конституцией РФ и Федеральным законом прав местного самоуправления; 5) право наделения муниципальных органов отдельными государственными полномочиями; 6) обязательность актов местного самоуправления; 7) ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц; 8) поднадзорность и подконтрольность государству органов местного самоуправления и их должностных лиц; 9) принцип солидарности и субсидиарности, взаимодействия и сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти в обеспечении жизнедеятельности населения.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливает перечень принципов местного самоуправления. По мнению О.Е. Кутафина и

В.И. Фадеева, закрепление в законодательстве конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления - задача невыполнимая (см. [7]).

Исходя из положений преамбулы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131, они выделяют общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления.

Вместе с тем О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев считают, что в системе общих принципов организации местного самоуправления можно выделить те их них, которые достаточно определенно формулируются в Конституции РФ, федеральных законах и Европейской Хартии местного самоуправления и для которых характерна высокая степень обобщенности (см. [7]). Соответственно, эти авторы, делят все общие принципы организации местного самоуправления на две группы: это общие принципы организации местного самоуправления, для которых характерна высокая степень обобщенности, и иные общие принципы организации местного самоуправления.

К общим принципам местного самоуправления с высокой степенью обобщенности они относят: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятельности местного самоуправления; к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления (см. [7]).

Указанные принципы чаще всего воспроизводятся в других учебных изданиях, но иногда встречается попытки провести их систематизацию.

Например, авторы выделяют три группы принципов местного самоуправления.

Первая группа принципов связана с общими условиями осуществления местного самоуправления. Это такие принципы, как: 1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 2) законность в организации и деятельности местного самоуправления; 3) государственное гарантирование местного самоуправления.

Вторая группа принципов - это принципы, определяющие самостоятельность местного самоуправления. К ним относятся: 1) организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством; 2) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; 3) соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Третья группа принципов закрепляет формы осуществления населением права на местное самоуправление. В эту группу принципов авторы включают: 1) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; 2) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; 3) выборность органов и должностных лиц местного са-

моуправления; 4) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; 5) гласность местного самоуправления; 6) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (см. [8]).

В. С. Четвериков делит принципы деятельности органов местного самоуправления на правовые и организационные.

К правовым принципам, по мнению автора, относятся принципы: самостоятельности, народовластия, социальной справедливости, демократизма, верховенства закона, разграничения по предметам ведения, законности, приоритета прав человека и гражданина, легитимности, гласности.

К организационным принципам отнесены плановость, объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, рациональность, ответственность, сочетание единоначалия с коллегиальностью, двойного подчинения [9].

В задачу этой статьи не входит анализ того, насколько целесообразно называть принципы местного самоуправления правовыми принципами. С нашей точки зрения, авторы чаще всего неправильно используют термин «правовые принципы или принципы муниципального права», имея в виду, что принципы местного самоуправления получили свое закрепление в Конституции РФ и других нормативно-правовых актах.

Это относится и к следующему перечню основных принципов муниципального права. По мнению авторов, из положений Конституции РФ вытекают следующие основные принципы муниципального права: 1) законность правового регулирования и осуществления местного самоуправления; 2) организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством; 3) самостоятельность осуществления местного самоуправления в пределах закрепленных за данным видом муниципального образования полномочий; 4) приоритет форм прямой и представительной демократии в системе местного самоуправления; 5) принцип финансовой самостоятельности муниципальных образований; 6) принцип уравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований; 7) принцип единого подхода ко всем муниципальным образованиям; 8) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (см. [10]).

Как видно из этого небольшого анализа, авторы совершенно произвольно формируют перечень принципов местного самоуправления. В лучшем случае предпринимается попытка выделить конституционные принципы и иные принципы местного самоуправления, которые закреплены в законодательстве.

По нашему мнению, классификация принципов местного самоуправления должна отражать объективные закономерности развития российского общества и может выглядеть следующим образом.

Первая групп принципов - это принципы основ конституционного строя, которые определяют характер базовых взаимоотношений человека, общества и государства.

Вторая группа - это конституционные принципы, которые непосредственно относятся к местному самоуправлению.

Системный анализ Конституции РФ выявляет следующие, прямо не провозглашенные, конституционные принципы местного самоуправления:

1. Принцип ответственности государства за развитие поселений.

2. Принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов жизнеобеспечения поселений.

3. Принцип ограниченности местного самоуправления вопросами местного значения и полномочиями, которые установлены и изменяются государством.

Третья группа принципов - это принципы, определяющие внешнюю муниципальную управленческую деятельность. Они определяют взаимоотношение населения и (или) органов местного самоуправления с субъектами права на территории муниципального образования.

Четвертая группа принципов - это принципы, определяющие внутреннюю организацию муниципальной управленческой деятельности.

Summary

E.B. Syltanov. Classification of Principles of Local Self-Government.

The article views different foundations of classifying the principles of local self-government. Author’s classification is given, its bases are defined and its conception is presented.

Key words: classification of principles of local self-government, foundation of classification of principles, constitutional principles.

Литература

1. ЗеркинД.П., ИгнатовВ.Г. Основы теории государственного управления. - М.: БЕК, 2000. - 412 с.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Омега-Л, 200б. - 5Б4 с.

3. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. - 3Б4 c.

4. Закон Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» от i5 декабря i997 года II Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. -1997. - № 15, Часть 1. - С. 3-2б.

5. Ковешников Е.М. Муниципальное право. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2001. - 272 c.

6. Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Норма, 2000. - 37б c.

7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2007. - б72 с.

S. Муниципальное право России: учебник для студентов вузов I Под ред. А.Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. - бБ7 c.

9. Четвериков В.С. Муниципальное право. - М.: Изд-во РИОР, 200Б. - 1б9 c.

10. Муниципальное право I Под ред. проф. Н.М. Конина. - М.: Норма, 200б. - 3Б4 c.

Поступила в редакцию 24.03.0S

Султанов Евгений Батырович - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права и прав человека Казанского государственного университета. E-mail: sultanov2007@yandex.ru