Новые направления деятельности прокуратуры России в современных условиях: проблемы и перспективы

Вопросы уголовного процесса и криминалистики

УДК 347.963

НОВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

© Андриянов В. Н., 2012

Рассматриваются новые направления и проблемы деятельности органов прокуратуры России в современный период. Проанализировано законодательство о прокуратуре за несколько последних лет, их влияние на правовой статус прокуратуры.

Ключевые слова: прокуратура; следственный комитет; реформа; коррупция; контрольные функции; координация.

Прошло более четырех лет со дня принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ» [1] (далее — Федеральный закон № 87-ФЗ), создавшего Следственный комитет при Прокуратуре РФ. Более года Следственный комитет России работает в самостоятельном режиме. В структуре правоохранительных органов появился новый субъект, что не только создало новые перспективы, но и обусловило появление новых проблем.

Не будет преувеличением сказать, что ряд проблем, которые вскрылись в течение сравнительно небольшого срока работы Следственного комитета РФ, связаны с сокращением полномочий прокуратуры и передачей их вновь образованному Следственному комитету РФ. Эти проблемы можно разделить на несколько составляющих. В первую очередь необходимо обратить внимание на законодательное регулирование деятельности Следственного комитета РФ и связанные с этим проблемы правоприменительной практики. Недооценка изменений законодательства, касающихся статуса и полномочий Следственного комитета РФ, которые в наиболее полном и завершенном виде предусматриваются в Федеральном законе № 87-ФЗ и в Федеральном законе РФ от 28.12.2010 г. № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации» [2] (далее — Федеральный закон № 403-ФЗ), негативно влияет на взаимоот-

ношения между прокуратурой и Следственным комитетом РФ, отражается на организации предварительного следствия. В последний год мы наблюдаем фактическое противостояние Генеральной прокуратуры и Следственного комитета РФ, наиболее ярким примером которого стала череда постановлений о возбуждении следственными подразделениями уголовных дел в отношении работников прокуратуры и последующей их отмены органами прокуратуры в так называемом деле «о крышевании подмосковных казино», сопровождавшихся увольнениями и арестами прокурорских работников [3]. Изложенное, безусловно, не добавляет авторитета правоохранительным органам. Фактически мы стали свидетелями ситуации, когда идет поиск ответа на вопрос: кто главнее?

Пожалуй, следует согласиться с В. В. Олейником: можно сожалеть об изменении статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, вносить предложения по расширению полномочий, направленных на совершенствование его деятельности, однако нужно признать, что идея разделения процессуальных функций является концептуально выверенной и подлежит исполнению в практической деятельности. Но пока срабатывают старые стереотипы, наблюдаются попытки прокуроров навязывать свое влияние при осуществлении деятельности в досудебном производстве, которые не вписываются в общую концепцию разделения процессуальных функций [4].

Рассматривая вопрос о соотношении полномочий прокуратуры и Следственного комитета РФ, необходимо учитывать два важных момента. Во-первых, работники Следственного комитета РФ в соответствии с полномочиями, возложенными на них уголовно-процессуальным законодательством, осуществляют производство предварительного следствия и дознания по подследственным им уголовным делам. Данное направление деятельности Следственного комитета является законной процессуальной формой осуществления функции уголовного преследования. Во-вторых, единство задач, стоящих перед органами предварительного следствия и прокуратуры по обеспечению конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве, вызывает необходимость поиска новых форм взаимодействия, направленных на улучшение организации расследования и надзора в условиях несовершенного правового регулирования уголовно-процессуальной деятельности. Важность решаемых органами прокуратуры и следствия задач предопределяет оперативность решения имеющихся проблем.

Изменения в результате перераспределения Федеральным законом № 87-ФЗ полномочий и направлений деятельности органов прокуратуры, высвобождение функций возбуждения и расследования уголовных дел, а также принятые в последние годы законодательные акты способствовали появлению новых направлений в деятельности прокуратуры в современных условиях, усилению надзорно-контролирующих функций прокуратуры.

Одной из новых функций органов прокуратуры стало возложение на органы прокуратуры обязанностей по проведению антикоррупционной экспертизы нормативноправовых актов, назначение которой состоит в выявлении и устранении правовых предпосылок коррупции, так называемых коррупциогенных факторов, что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или заложенной в ней правовой формулы. Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., участницей которой Российская Федерация стала с 8 июня 2006 г. [4]. В соответствии с п. 3 ст. 5 Конвенции ООН каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и адми-

нистративных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. В целях реализации положений Конвенции ООН был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» [6], а также внесены изменения в действующее законодательство, которыми установлены правовые основы противодействия коррупции в России. В развитие Федерального закона «О противодействии коррупции» были приняты специальные законы, направленные на регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [7] и Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [8], которым Закон о прокуратуре дополнен ст. 9.1 (проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов). Органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы должны руководствоваться Методикой проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. [9] и приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря

2009 г. «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». При выявлении в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов коррупцио-генных факторов прокуроры обязаны принять необходимые меры прокурорского реагирования. Содержание новой функции прокуратуры составляет деятельность по проведению органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых в тех сферах общественных отношений, которые специально определены в ч. 2 ст. 3 ФЗ от 17 июля

2009 г. № 172-ФЗ. Это вопросы, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природо-

охранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых РФ на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы [10].

Другим новшеством в функциях прокуратуры стало наделение прокуратуры полномочиями по урегулированию внеплановых проверок организаций и предприятий в сфере бизнеса и предпринимательства со стороны контролирующих органов. Это новое для прокуратуры управленческое направление деятельности возникло с принятием Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [11]. Закон возложил на прокуроров функции по согласованию проведения внеплановых контрольных мероприятий в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. Принятие данного закона расширило сферу прокурорской деятельности и увеличило возможности органов прокуратуры по воздействию на деятельность контролирующих органов. Реформирование порядка организации и проведения контрольно-надзорной деятельности привело к резкому сокращению незаконных проверок со стороны контролирующих органов. Как отмечается в докладе Генерального прокурора РФ Чайки Ю. Я. Совету Федерации Федерального Собрания РФ от 27 апреля 2011 г. «О состоянии законности и правопорядка в 2010 г. и проделанной работе по их укреплению», органами прокуратуры в

2010 г. рассмотрено около 45 тыс. обращений по согласованию внеплановых выездных проверок органов контроля. По каждому второму обращению органы контроля получили отказ. Всего органами прокуратуры в 2010 г. проведено свыше 28 тыс. проверок законности деятельности контролирующих органов, проверяющих работу предпринимателей. Пресечено более 54 тыс. нарушений закона, в том числе более 5 тыс. незаконных проверок [12]. Позиция прокуроров в значительной степени способствовала снижению административного давления на мелкий и средний бизнес. С учетом положительного опыта взаимодействия орга-

нов прокуратуры и контролирующих органов в рамках Федерального закона № 294-ФЗ Федеральным законом РФ от 26.04.2010 г. № 66-ФЗ действие опробованного на субъектах малого и среднего предпринимательства механизма проведения органами контроля (надзора) внеплановых проверок по согласованию с органами прокуратуры распространено на все без исключения организации [13]. В настоящее время рассматривается вопрос о разработке проекта федерального закона о контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации.

Еще в одной важной сфере прокурорской деятельности, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, произошли качественные изменения функций прокуратуры. Координация призвана обеспечить необходимый уровень согласованности. Считается, что координация в указанной сфере деятельности — это функция прокуратуры, в которую зачастую включаются и вопросы борьбы с иными правонарушениями, например, административными, а также беспризорностью и безнадзорностью детей. К участию в координационной деятельности практически всегда привлекаются органы государственной власти, местного самоуправления, контролирующие органы. Прокуратура — наиболее информированный и квалифицированный орган государственной власти по выявлению и оценке правонарушений и преступлений. Надзирая за исполнением законов, прокуратура может выявлять недостатки в деятельности органов, которые осуществляют оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. При проведении проверок органы прокуратуры могут устанавливать среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, выполняя роль связующего звена в отношениях с органами власти как по «вертикали», так и по «горизонтали», в силу своих полномочий обоснованно считается наиболее подходящей государственноправовой структурой для организации координационной деятельности по борьбе с преступностью.

Вместе с тем Указом Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»

[14] организация взаимодействия террито-

риальных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также организация взаимодействия указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными коммерческими организациями, обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка, оценка эффективности деятельности территориальных органов МВД и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка, разработка мер, направленных на его обеспечение, возложены на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации и создаваемые ими постоянно действующие координационные совещания. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 20 декабря 2010 г. № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря

2010 г. № 1535 ”О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка”» постоянными членами координационных совещаний стали прокуроры субъектов Федерации. Здесь важно не допустить смешения функций и подмены полномочий и ответственности прокуроров в свете действующего Указа Президента РФ от 18.04.1996 г. «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»

[15], который прямо возлагает на прокуроров осуществление такой деятельности.

Изложенное свидетельствует об имеющихся проблемах и определенных тенденциях по изменению законодательного подхода к правовому статусу прокуратуры России: из независимого органа государственной власти, одной из главных задач которого является выполнение функций сдержек и противовесов между триадой власти, наблюдается, образно говоря, дрейфование прокуратуры России в сторону исполнительной ветви власти. Хорошо это или плохо? Скорее, возвращение к истокам: ведь в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора России» говорилось: «Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных» [16]. И

1. Собр. законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

2. См. Вопросы Следственного комитета Российской Федерации : указ Президента РФ от 27 сент. 2010 г.

№ 1182 // Рос. газ. 2010. 28 сент.; О Следственном комитете Российской Федерации : федер. закон от 28.12.2010 г. № 403-Ф3 // Рос. газ. 2010. 30 дек.

3. Рос. газ. 2011. 29 апр.

4. См. подробнее: Олейник В. В. Следственный комитет при прокуратуре РФ: проблемы и перспективы развития // Закон и право. 2010. № 1. С. 75—77.

5. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции : федер. закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.

6. О противодействии коррупции : федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.

7. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

8. О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3608

9. См. подробнее: Кудашкин А., Козлов Т. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. 2010. № 7. С. 33-37.

10. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ.

11. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федер. закон № 294-ФЗ от 26 дек. 2008 г. // Кон-сультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

12. Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю. Я. Совету Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законности и правопорядка в 2010 и проделанной работе по их укреплению» [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov.ru/ documents/orders/.

13. О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» : федер. закон от 26 апр. 2010 г. № 66-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2010. № 18. Ст. 2142.

14. Собр. законодательства РФ. 2010. № 50. Ст. 6656.

15. Собр. законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.

16. Указ Петра 1 от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора России» // Человек и право. 1997 № 1 (92).

New Agenda for Public Prosecution in Modern Russia: Problems and Perspectives

© Andriyanov V., 2012

In the article the new directions and problems of activity of organs of the Prosecutor's Office of Russia during the modern period are considered. The legislation of Office of Public Prosecutor for several last years and its influence on the characteristic of a legal status of Office of Public Prosecutor are analyzed.

Key words: Office of Public Prosecutor; investigatory committee; reform; corruption; control functions; coordination.