Историко-правовой очерк становления института проверки законодательства на коррупционность в Российской Федерации

1.3. ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ ОЧЕРК СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ПРОВЕРКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА КОРРУПЦИОННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Захарова Вера Игоревна, кандидат социологических наук, докторантура. Место работы: г. Москва,

аппарата Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества, должность: заместитель руководителя.

vizaharova@bk.ru

Аннотация: статья посвящена анализу некоторых

актуальных проблем, связанных с этапами становления института проверки законодательства на коррупционность.

Ключевые слова: антикоррупционная, коррупция,

экспертиза, коррупциогенный фактор, деятельность, совершенствование, законодательство, эффективность, противодействие, правовые акты.

THE HISTORICAL AND LEGAL OUTLINE REFERRING TO THE FORMATION OF THE INSTITUTE OF ANTI-CORRUPTION EXPERTISE OF LEGISLATION IN THE RUSSIAN FEDERATION

Zakharova Vera Igorevna, doctoral, candidate of sociological Sciences, Place of work: d. Moscow, the apparatus of the Federation Council Committee on constitutional legislation and legal and judicial issues, the development of civil society, position: Deputy head.

vizaharova@bk.ru

Annotation: the article deals with the analysis of some topical problems, connected with the stages of formation of the anticorruption expertise of legislation.

Keywords: anti-corruption, corruption, expertise,

corruptogenic factor, activity, improvement, legislation, efficiency, counteraction, legal acts

В настоящее время коррупция является одной из основных угроз национальной безопасности Российской Федерации, серьезным препятствием последовательному социально-экономическому

развитию страны, оказывающей негативное влияние практически на все сферы общественной жизни. Причины и условия коррупционных правонарушений обусловлены не только рядом негативных социальноэкономических, идеологических, духовно-

нравственных факторов, недостатками в деятельности органов государственной власти, правоохранительных органов, но и бессистемностью и неполнотой законодательно-правовой базы в сфере противодействия коррупции, дефектами правовых норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений. В этих условиях одним из действенных средств противодействия коррупционным правонарушениям, в том числе в органах государственной власти, является институт проверки законодательства на коррупционность, то есть

институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Рассмотрим некоторые историко-правовые аспекты становления института проверки законодательства на коррупционность в Российской Федерации.

Словосочетание «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов» первоначально

фактически отсутствовало в российском законодательстве. Вместо него обычно

использовалось словосочетание «криминологическая экспертиза нормативных правовых актов (их

проектов)» или «правовая экспертиза». Так, в Положении о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности1 говорится, что на Комиссию возлагается функция организации

проведения криминологической экспертизы отдельных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам обеспечения

общественной безопасности в целях выявления в них положений, способствующих коррупции.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р, указывается, что необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти является ликвидация

коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в данной Концепции отмечается о необходимости создания специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции; внедрения

экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; создания методических основ оценки коррупциогенности государственных функций; разработки пакета антикоррупционных нормативных правовых актов, а также ведомственных и региональных антикоррупционных программ.

Первоначально предпосылки к определению концептуальных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов возникли в 2006 г. в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции2, в которой определена необходимость каждого

государства - участника Конвенции проводить периодическую оценку адекватности законодательства на предмет предупреждения коррупции (ст. 5).

Фактически, ратифицировав указанную Конвенцию, Российская Федерация официально закрепила в своей правовой системе обязанность проводить

антикоррупционную экспертизу законодательства, направленную на снижение и устранение коррупционных рисков3.

Существенные изменения в сфере совершенствования законодательства о

противодействии коррупции, в том числе проведения

1 Указ Президента РФ от 28 октября 2005 г. № 1244 «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 44. Ст. 4536

2 Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231;

3 Заметим, что указанное требование распространяется на все органы государственной власти Российской Федерации.

антикоррупционной экспертизы нормативных

правовых актов и их проектов, произошли в Российской Федерации 2008-2010 гг., когда был принят ряд важнейших нормативных правовых актов, направленных на повышение эффективности противодействия коррупции.

Вопросы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов впервые были отражены в правовом документе, сыгравшем чрезвычайно важную роль в консолидации усилий в сфере противодействия коррупции - Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. №Пр-1568 , который среди иных мер по профилактике коррупции называет совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. 25 декабря

2008 г. спустя несколько месяцев после принятия

Национального плана противодействия коррупции был принят Федеральный закон №273-ФЗ «О противодействии коррупции»5, который также в качестве одной из самостоятельных мер профилактики коррупции указывал на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных

правовых актов и их проектов.

Заметим, что вышеуказанные законодательные акты лишь упоминали о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы нормативных

правовых актов и их проектов, но не раскрывали процедуры ее проведения. Соответственно, назрела объективная необходимость в принятии законодательных актов, направленных на конкретизированное правовое регулирование

антикоррупционной экспертизы и методико-правовое развитие процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, что и было сделано в течение 2009-2010 гг.

Правительством Российской Федерации 5 марта

2009 г. в целях выявления в проектах нормативных

правовых актов и иных документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, принимаются первые документы в данном направлении - Постановления № 195 и 196 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»6 и «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»7. Данные Правила и Методика по существу были направлены на апробацию и совершенствование института антикоррупционной экспертизы

нормативных правовых актов и их проектов. Правительство РФ в вышеуказанных Правилах не только затрагивало вопросы экспертизы федерального законодательства, но и рекомендовало высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ принять нормативные правовые акты о проведении экспертизы (включая независимую

4 Российская газета. 2008. № 164;

5 СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228;

6 СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1240;

7 СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1241;

экспертизу) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами

исполнительной власти субъектов РФ, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции8. Необходимо отметить, что принятые в 2009 г. Правила имели ряд недостатков, в частности, они объективно ограничивали возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

В Постановлении от 5 марта 2009 г. №196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» впервые было дано понятие коррупционных факторов и коррупциогенных норм. Следует отметить, что в названном Постановлении говорится не о коррупциогенных, а о коррупционных факторах (п. 2). Согласно п. 7 вышеназванного Постановления к коррупционным факторам относились следующие три разновидности факторов:

1. факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;

2. факторы, связанные с наличием правовых пробелов;

3. факторы системного характера. Их признаками являлись:

1) место их жизни - положения проектов документов;

2) они могут:

а) способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики, либо

б) создавать условия легитимности коррупционных

деяний, а также

в) допускать или провоцировать их9.

Дальнейшее становление законодательства в сфере проведения антикоррупционной экспертизы

нормативных правовых актов и их проектов

ознаменовалось принятием 17 июля 2009 г. специального Федерального закона № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»10. Целью принятия указанного Федерального Закона является установление правовых и организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов для выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего

устранения. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» отдельное внимание уделил законодательной регламентации коррупциогенных факторов (ч. 2 ст. 1).

8 Заметим, что повышение активности региональных законодателей в направлении создания и совершенствования системы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов наблюдается именно с момента принятия вышеуказанных Правил.

9 Заметим, что принятие Правил и Методики проведения антикоррупционной экспертизы послужило причиной внесения соответствующих изменений и дополнений в ряд постановлений Правительства РФ, которые указывают на обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных правовых актов.

10 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609;

Принятие названного Федерального закона являлось прогрессивным шагом в вопросе совершенствования правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В частности, к позитивным моментам, закрепленным в данном Федеральном законе, можно отнести то, что в нем была закреплена обязательность проведения антикоррупционной экспертизы всех проектов нормативных правовых актов, а также определены и подробно регламентированы коррупциогенные факторы, то есть условия, создающие возможность для коррупционных проявлений. Однако проведенный анализ коррупциогенных (коррупционных) факторов в Постановлении Правительства РФ от 5 марта 2009 г. №196 и Федеральном законе от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» показывает, что понятие коррупциогенных факторов указанного Федерального закона не совпадало с понятием коррупционных факторов Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. №196. На наш взгляд, названный Федеральный закон по сравнению с Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. №196 в целом существенно сузил понятие коррупциогенного фактора.

В качестве субъектов проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов вышеуказанный Закон выделяет Прокуратуру Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, органы, организации, их должностных лиц, а также институты гражданского общества и граждан Российской Федерации. Важно отметить, что согласно ст. 5 Федерального закона институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов.

Учитывая то, что Прокуратура РФ определялась в качестве одного из основных субъектов проведения антикоррупционной экспертизы Федеральным законом от 17 июля 2009 г. №171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»11 в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» была введена статья 9.1 («Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»), которая устанавливает полномочия прокурора в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Кроме того, в целях реализации полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, возложенных на органы прокуратуры, 28 декабря 2009 г. издается приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»1 .

26 февраля 2010 г. Постановлением Правительства РФ № 96 «Об антикоррупционной экспертизе

нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» были утверждены новые Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы

нормативных правовых актов и их проектов13. Принятие вышеуказанного Постановления стало следующим этапом в развитии законодательства в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Принятые в

2009 г. Постановления Правительства РФ №№195 и 196 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», были признаны утратившими силу.

Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов 2010 г. в настоящее время определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, осуществляемой Министерством юстиции РФ, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения и выполняют роль основного подзаконного акта по отношению к действующему Федеральному закону от 17 июля 2010 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов 2010 г. применяется для обеспечения проведения Прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Кроме того, указанной методикой руководствуются независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Полагаем, что вышеуказанная Методика в п. 2 содержит чрезвычайно важное указание о необходимости проведения экспертизы каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта в целях обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы. Следует также отметить, что в пунктах 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы 2010 г. достаточно подробно определяются коррупциогенные факторы.

Вопросам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов уделяется внимание также в Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. №460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» (ред. от 13 марта 2012 г.)14. В указанном документе совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных

Российская газета. 2009. 21 июля; 13 СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084;

! Законность. 2010. № 4; 14 СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875

правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности является одним из основных направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции (п.п. «р» п. 8).

Одним из последних нормативных правовых актов, касающихся проблемы проведения

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, является Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы, утвержденный Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. №297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»15. Несмотря на то, что указанный документ непосредственно не затрагивает вопросы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в нем обращается внимание на необходимости проведения работы по развитию нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере противодействия коррупции и меры по ее совершенствованию.

Таким образом, анализ проблемы становления института проверки законодательства на коррупционность в Российской Федерации показывает, что этот процесс требует дальнейшего последовательного развития с целью урегулирования вопросов, требующих безотлагательных решений, а также устранения противоречий и коллизий, существующих в законодательстве в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Список литературы:

1. Указ Президента РФ от 28 октября 2005 г. № 1244 «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 44. Ст. 4536;

2. Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231;

3. Российская газета. 2008. № 164;

4. СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228;

5. СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1240;

6. СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1241;

7. СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609;

8. Российская газета. 2009. 21 июля;

9. Законность. 2010. № 4;

10. СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084;

11. СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875;

12. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

13. Захарова В.И., к.соц.н., К вопросу о правовом регулировании антикоррупционной экспертизы в государствах - участниках СНГ. / Пробелы в российском законодательстве №3, 2012 г., с. 15-18.

14. Захарова В.И., к.соц.н., Правовое регулирование антикоррупционной экспертизы в зарубежных странах. / Пробелы в российском законодательстве №3, 2012 г., с. 286-290.

Reference list:

1. Presidential Decree of October 28, 2005 № 1244 "On the inter-ministerial committees of the Security Council of the Russian Federation" / / CL In 2005 Number 44. Article 4536;

2. Federal Law of March 8, 2006 № 40-FL "On ratification of the United Nations Convention against Corruption" / / CL 2006 Number 12. Article 1231;

3. The Russian newspaper 2008 № 164;

4. CL 2008 Number 52 Article 6228;

5. CL 2009 Number 10. Article 1240;

6. CL 2009. Number 10. Article 1241;

7. CL 2009. Number 29. Article 3609;

8. The Russian newspaper , 2009. July 21;

9. Legitimacy. 2010 Number 4;

10. CL 2010 Number 10. Article 1084;

11. CL 2010 №16 Article 1875;

12. 1The official internet-portal of legal information

http://www.pravo.gov.ru.

РЕЦЕНЗИЯ

В данной статье в исторической ретроспективе исследуется проблема становления института проверки законодательства на коррупционность в Российской Федерации. Автором подвергаются последовательному анализу этапы становления института проверки законодательства на коррупционность, принятые соответствующие

законодательные акты, регулирующие вопросы

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, делаются некоторые попытки выявления существующих в них недостатков.

Представленная статья свидетельствует об изучении и обобщении автором соответствующего предмету исследования законодательного и теоретического материала, что обеспечивает репрезентативность исследования. Исследование осуществлено в двух аспектах - историкоправовом и теоретическом, и вносит определенный теоретико-правовой вклад в изучение проблемы

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации.

Статья изложена доступным языком, не содержит повторов, редакционных ошибок и в случае опубликования будет полезна как студентам, преподавателям, научным сотрудникам, так и практическим работникам.

Статья «Историко-правовой очерк становления института проверки законодательства на коррупционность в Российской Федерации» может быть одобрена и рекомендована к опубликованию.

Кандидат юридических наук

М. Ф. Мусаелян

15 Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.