Законотворческий процесс: вопросы правового мониторинга

Н.Т. ТЛЕУХАН,

заведующий отдела законодательства Аппарата Мажилиса Парламента РК, соискатель ЕНУ им. Гумилева Т.Т. ГАЛИЕВ,

заведующий сектором отдела законодательства Аппарата Мажилиса Парламента РК

ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА

Мониторинг законодательства и правоприменительной практики (правовой мониторинг) определяется нами как целенаправленная и систематическая деятельность субъектов мониторинга по отслеживанию, анализу и оценке состояния нормативных правовых актов, а также результатов их применения, с целью контроля, прогноза, повышения качества и эффективности [1].

Объектом мониторинга законодательного процесса являются его процедуры, каждая из которых структурируется с указанием конкретных действий, осуществляемых субъектами в соответствии с установленными правилами.

В качестве некоторых основных положений, относящихся к правовому мониторингу, предлагается учитывать следующее:

1. Правотворчество, как форма управленческой деятельности государства, связанная с принятием новых и изменением существующих правовых норм, органично сочетает в себе законотворчество, представляющее собой целенаправленную деятельность высшего законодательного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене правовых норм, представляемых в форме закона.

2. Технологический аспект законотворчества позволяет конкретизировать его в виде законодательного процесса, как совокупности действий, которые осуществляются его субъектами по формированию, совершенствованию и развитию законодательства.

Формирование и развитие законодательства включает в себя совокупность взаимосвязанных, но имеющих собственные процессы технологий. Ориентированные на обеспечение требуемой (прогнозируемой) эффективности принимаемых законов, эти технологии являются звеньями общего процесса формирования и развития системы законодательства. Но только четкое проектирование и реализация каждого звена может дать

не только полное представление о целостной технологии, но и осуществлять управление ею.

Наличие научно обоснованных требований к результатам и «конечному продукту» функционирования каждого звена, а также определенных критериев качества позволит сформировать комплексную систему обеспечения качества и эффективности принимаемых законов и законодательства в целом. В этом случае создаются необходимые условия для проведения соответствующего правового мониторинга.

Как указал Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев, «Необходимо отработать очень четкую и эффективную технологию всего законотворческого процесса, если хотите - установить жесткий регламент, который должен неукоснительно соблюдаться». Только в этом случае, с нашей точки зрения, возможен объективный и качественный мониторинг законотворческого и, непосредственно, законодательного процессов.

Мониторинг эффективности законов путем последовательного анализа всех звеньев целостного процесса их разработки, принятия и реализации позволит выявить слабое звено (звенья), регулирование или исключение которого будет служить повышению качества и эффективности нормативных правовых актов и законодательства в целом.

Например, процедура внесения законопроекта в Мажилис Парламента Республики Казахстан вообще не имеет технологического оформления и более или менее четких требований к рассматриваемым документам. Существенное повышение качества и эффективности законопроектов может быть достигнуто, как было указано выше, за счет включения в перечень документов по вносимому в Мажилис Парламента законопроекту результатов правового мониторинга, который на сегодняшний день не имеет достаточно обосно-

ванных методологических, теоретических, методических и иных основ и средств реализации.

3. Результаты правового мониторинга действующего законодательства, включающие в себя оценку норм законодательных актов и предложения по их совершенствованию, представляют собой исходную информацию для разработки соответствующего законопроекта, вносимого в Мажилис Парламента Республики Казахстан. Мониторинг подобного законопроекта является органической частью целостного правового мониторинга и последующего прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов.

4. Прогнозирование регулирующего воздействия разработанного проекта законодательного акта и будущего состояния общественных отношений позволяет говорить об опережающем характере принимаемого законопрогкта и соответствующего законодательства в целом.

5. С точки зрения реализации стратегических целей и задач развития экономики, государства и общества, правовой мониторинг должен отражать результаты анализа и оценки опережающего состояния законодательства. В этой связи целесообразна актуализация проблемы реализации опережающей составляющей правового мониторинга, способствующей развитию опережающего законодательства.

Мониторинг законодательного процесса служит решению ключевой проблемы - повышению качества и эффективности законов и системы законодательства в целом. Если же идти от названных выше результатов правового мониторинга, то вряд ли можно сформировать его целостную технологию, не имея научно обоснованного и официально принятого определения понятия «качество закона» и соответствующих критериев оценки этого качества.

Мониторинг законодательного процесса может рассматриваться как интегрированная система, реализация которой должна осуществляться на основе программно-целевого подхода. Все это требует разработки не только определенной законодательной системы, но и соответствующей интегрированной системы управления, важным компонентом которой является функция самоуправления субъектов мониторинга, как ключевой фактор и резерв обеспечения эффективности и качества правового мониторинга.

Мониторинг законодательного процесса требует своего исследования и развития. Необходимы методы и инструменты изучения содержа-

ния, механизмов и динамики данного процесса в аспекте повышения качества и эффективности законопроектов. Многое в данном случае может зависеть от правильного включения в технологию мониторинга информации о правоприменительной практике, а также результатов систематической и целенаправленной научной (правовой, экономической, экологической, финансовой, криминологической, антикоррупционной и иной) экспертизы законопроектов. В качестве целенаправленных средств мониторинга законодательного процесса могут быть использованы запросы депутатов, парламентские слушания, правительственный час и иные формы законодательной деятельности депутатов, социологический опрос населения и т.д.

Для мониторинга законодательного процесса и законопроектных работ в Парламенте Республики Казахстан в настоящее время используются следующие сведения: все законопроекты (номер регистрации, дата регистрации, дата подписания); законопроекты, поступившие на текущую сессию (инициированные субъектами права законодательной инициативы); законопроекты, перешедшие с других сессий (инициированные субъектами права законодательной инициативы); отклоненные и отозванные законопроекты (отклоненные и возвращенные в Правительство, отозванные Правительством, отозванные депутатами Парламента); законопроекты, одобренные и направленные в Сенат (возвращенные в Мажилис, повторно рассмотренные Мажилисом); законопроекты, находящиеся на рассмотрении Мажи-лиса; законопроекты, находящиеся на рассмотрении Сената; принятые Парламентом законы (или статьи законов), вызвавшие возражения Президента Республики; принятые Парламентом законы, подписанные Президентом Республики; итоговые сведения.

Системный подход к мониторингу способствует получению системной информации об изучаемом объекте. На рис.1 показана схема системного структурирования, представления и изучения информации о законодательном процессе [1]. В качестве объекта рассматривается нормативный правовой акт с его принятой структурой. В данном случае структурируется не только изучаемая информация, но и деятельность мониторинга. Схема системного структурирования, представления и изучения объекта, содержание которого разрабатывается в соответствии с поставленными целями, включает тринадцать основных блоков, в том числе:

Рис. 1. Схема системного структурирования, представления и изучения информации о рассматриваемом объекте

Цели

Блок 13 Результаты

Блок 1 представляет изучаемый объект (законопроект), его структуру и основное содержание исходной информации о нем. Реализация системного подхода позволяет рассматривать законопроект как систему.

Блок 2 посвящен методологическому анализу законопроекта (концепция законопроекта, его структура, основные принципы, законодательство, субъекты, объекты, основные понятия и категории, причинно-следственные связи и т.д.).

Блок 3 предусматривает изучение и учет внутренних и внешних, положительных и отрицательных влияющих факторов, способных изменить состояние объекта, а также существующих и возможных последствий от воздействия тех или иных факторов.

Блок 4 включает системный анализ объекта и его компонентов.

Блок 5 отражает результаты научных исследований, проведенных отечественными и зарубежными учеными в области изучаемого объекта и научную (в том числе правовую, экономическую, экологическую, финансовую, криминологическую, антикоррупционную и иную) экспертизу законопроекта. Данный блок включает также ре-

зультаты социологических исследований и правовой эксперимент.

Блок 6 представляет результаты прогноза последствий принятия законопроекта.

Блок 7 посвящен инновациям, используемым в законопроекте, законодательном процессе и во всех видах деятельности, представленной на рис. 1.

Блок 8 посвящен проблемному подходу и включает деятельность субъекта по выявлению, формулированию и структурированию проблем, относящихся к объекту, поиску путей их решения, построению дерева проблем и дерева целей, определению проблем, имеющих отношение к иным блокам данной схемы.

Блок 9 содержит поиск, изучение и обобщение международного, зарубежного и отечественного, а также формирование, развитие и использование личностного опыта в области познания рассматриваемых объектов, его совершенствования, развития и эффективного использования.

Блок 10 отражает результаты правоприменительной практики.

Блок 11 представляет системный синтез и обобщение полученной и используемой инфор-

мации о рассматриваемом объекте, а также всех произведенных по отношению к нему действий (деятельностей).

Блок 12 включает данные независимой экспертизы законопроекта.

В данную схему могут быть включены иные блоки информаций, способствующих обеспечению требуемого качества и эффективности законопроекта, законодательного процесса, законопроектных работ и, непосредственно, мониторинга.

Блок 13 содержит результаты системного структурирования, представления, исследования и совершенствования законопроекта.

Представленная выше структура совокупности познавательных и практических действий (деятельности), как показали наши исследования, способствует ускоренному и целостному познанию объектов правовой действительности, их возможному преобразованию и эффективному использованию на практике, формированию и развитию умений и навыков системного подхода, системно-творческого и иных способов мышления специалистов, осуществляющих правовой.

В качестве первоочередных мер развития правового мониторинга предлагается:

1. В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» [2]:

1) статью 1 «Основные понятия, используемые в настоящем Законе» дополнить новым подпунктом следующего содержания:

«мониторинг законодательства и правоприменительной практики (правовой мониторинг) - целенаправленная и систематическая деятельность субъектов мониторинга по отслеживанию анализу и оценке состояния законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, а также результатов их применения, с целью контроля, прогноза, повышения качества и эффективности.»;

2) подпункт 2-1) пункта 1 статьи 42 после слова «мониторинг» дополнить словами «законодательных и»;

3) статью 43-1 изложить в следующей редакции:

«Статья 43-1. Мониторинг законодательных и

подзаконных нормативных правовых актов

1. Уполномоченные органы обязаны осуществлять постоянный мониторинг законодательных и

подзаконных нормативных правовых актов, принятия ими и (или) разработчиками которых они являются.

2. Правила проведения мониторинга законодательных и подзаконных нормативных правовых актов утверждаются Правительством Республики Казахстан».

2. В Регламенте Мажилиса Парламента Республики Казахстан [3]:

Пункт 27 (касающийся перечня материалов по законопроекту, вносимому на рассмотрение Ма-жилиса) дополнить новым подпунктом 5-1) следующего содержания:

«5-1) результаты мониторинга законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, обосновывающих необходимость принятия закона;».

3. В Регламенте Сената Парламента Республики Казахстан [4]:

Пункт 55-1 (касающийся перечня материалов по законопроекту, вносимого на рассмотрение Сената, выполняющего функции Парламента Республики по принятию законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий) дополнить новым абзацем одиннадцатым следующего содержания:

«- результаты мониторинга законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, обосновывающих необходимость принятия закона.».

4. В Регламенте Правительства Республики Казахстан [5]:

1) пункт 95 (касающийся перечня материалов по законопроекту, вносимому в Канцелярию Премьер-Министра) дополнить новым подпунктом 3-3) следующего содержания:

«3-3) результаты мониторинга законодательных и подзаконных нормативных правовых актов (правового мониторинга), обосновывающих необходимость принятия закона;»;

2) пункт 98-7 (касающийся содержания презентации законопроекта, осуществляемой руководителем государственного органа-разработчика) дополнить новым подпунктом 4) следующего содержания:

«4) результаты мониторинга состояния и эффективности законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, обосновывающих принятия закона.».

Использованная литература

1. Галиев Т.Т., Тлеухан Н.Т. Правовой мониторинг: теоретико-методологический аспект. - Астана: Изд-во Парламента РК, 2008. - 234 с.

2. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах» // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1998 г., № 2-3, ст. 25.

3. Постановление Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 8 февраля 1996 года «Регламент Мажилиса Парламента Республики Казахстан».

4. Постановление Сената Парламента Республики Казахстан от 8 февраля 1996 года «Регламент Сената Парламента Республики Казахстан».

5. Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года «О Регламенте Правительства Республики Казахстан» // САПП, 2002 г., № 44, ст. 443.

Жумыста зац шыгару процестщ цщъщтъщ мониторингшц кейб1р мэселелер1 царастырылган. Зерттелетт ацпаратты жуйел1 цурылымдау ddici усынылган.

В работе рассмотрены некоторые вопросы правового мониторинга законотворческого процесса. Предложен метод системного структурирования изучаемой информации.

Some questions of legal monitoring of legislative process have been considered in the work. The method of system structurization of the studying information is offered.

Институт законодательства Республики Казахстан представляет:

Предлагается вниманию читателей изданная Институтом законодательства РК монография Сапаргалиева Г.С. «Парламентское право Республики Казахстан» объемом 308 стр. в твердом переплете.

В книге впервые исследуются основные проблемы парламентского права Республики Казахстан: понятие, источники, нормы парламентского права, принципы организации деятельности Парламента, правовой статус депутатов Парламента, формы их деятельности, структура Парламента Республики Казахстан, взаимоотношения его Палат, функции Парламента, законодательный процесс, его статус. Особо освещаются взаимоотношения Парламента с Президентом, Правительством Республики Казахстан, Конституционным Советом, прокуратурой, судами.

Монография снабжена основными источниками парламентского права Республики Казахстан: конституционными, обычными законами, указами Президента Республики Казахстан, постановлениями Правительства Республики Казахстан, некоторыми другими нормативными правовыми актами, а также статистическими данными о результатах деятельности Парламента за все годы функционирования Парламента РК.

Книга рассчитана на студентов юридических учебных заведений, на ученых-правоведов, политологов, широкий круг читателей, интересующихся деятельностью законодательного органа.