Координация инициатив в области информатизации государственного управления

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2010. № 4

ОТРАСЛЕВАЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА

Ю.П. Липунцов1,

канд. экон. наук, доцент кафедры экономической информатики экономического ф-та МГУ имени М.В. Ломоносова

КООРДИНАЦИЯ ИНИЦИАТИВ В ОБЛАСТИ

ИНФОРМАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

В статье показана необходимость выработки механизма реализации принципов стандартизации и регламентации проектов по совершенствованию информационного обмена в области государственного управления. Необходимые для этого меры имеют технологический и организационно-правовой характер. Среди предложенных решений выделяются практическая реализация принципов архитектурного подхода и создание организационной и технологической инфраструктуры для развития интероперабель-ности ведомств.

Ключевые слова: архитектура электронного государства, интеропера-бельность, стандартизация, технологическая инфраструктура, репозито-рий, преемственность развития.

This article is justified to implement the principles of standardization and regulation in field of eGov information exchange. The set of necessary measures carries both technological and organizational-legal character. Among the offered decisions practical realization of the main architecture model through repository and development an organizational and technological infrastructure for department's interoperability is allocated.

Key words: electronic governance architecture, interoperability, standardization, technology infrastructure, repository, continuum development.

Применение информационных технологий (ИТ) в государственном управлении сейчас находится в состоянии роста. Для активного роста этой сферы существует ряд предпосылок, которые имеют как технологическую, так и институциональную основу. Среди технологических предпосылок можно выделить такие аспекты, как распространение стандартизации в методах разработки и применение архитектурного подхода в технологических решениях для государственного управления. Накоплен значительный опыт в использовании ИТ как в России, так и в ряде зарубежных государств. К институциональным факторам относится рост информационной зрелости российских граждан и бизнеса. Современный уровень

1 Липунцов Юрий Павлович, e-mail: yuri@econ.msu.ru

развития информационных систем корпоративного сектора готов к широкой интеграции с прикладными системами государственного управления для получения сервисов в режиме онлайн. Растет степень информационной зрелости среди граждан, и значительная часть населения морально и технологически готова к получению широкого спектра государственных услуг в электронном варианте. Вместе с тем существует ряд вопросов, которые сдерживают высокие темпы роста в сфере использования технологий в государственном управлении.

Среди факторов, сдерживающих активное использование ИТ, следует выделить слабое применение принципов архитектурного подхода, призванного обеспечить согласование единой политики в области информатизации для совместной деятельности отдельных ведомств по достижению общих целей. Слабым местом остается продуктивное использование уже имеющихся информационных активов, что вызвано рядом причин организационного и правового характера.

Широкое распространение информационно-коммуникационных технологий в России по времени совпало с административной реформой. Информационные системы являются отражением деятельности организации в той ее части, которая выполняется с использованием ИТ, поэтому институциональные изменения в государственном управлении существенным образом модифицировали состав и функциональное наполнение информационных систем. Одновременно административная реформа предполагает выполнение ряда мероприятий, без которых реализация проектов в области ИТ была бы нерезультативна. Среди таких мероприятий можно выделить «инвентаризацию» функций отдельных ведомств, в ходе которой было выявлено чрезмерное пересечение полномочий федеральных органов исполнительной власти между собой и с органами исполнительной власти субъектов РФ. В отдельных случаях были выявлены факты недостаточности государственных функций, в частности в сфере общественной жизни. Все перечисленные факты находят непосредственное отражение в наполнении информационных систем государственного управления и результативности ИТ-инициатив.

Ценность проектов по разработке и развертыванию информационных систем в области государственного управления состоит не только в передаче ряда функций на исполнение информационным системам, но и в подготовительном этапе, когда производится описание содержательной деятельности ведомства и тем самым проводится некий «внутренний аудит» деятельности ведомства. В качестве подготовительного этапа на макроуровне государственного управления можно рассматривать структурно-функциональные

преобразования, связанные с разделением функций между министерствами, агентствами и службами. Несколько более сложен и объемен вопрос с аудитом на микроуровне, в том числе на уровне оказания сервисов и выполнения отдельных административных процедур, когда необходимо корректно описать все варианты исполнения процедур с детализацией отдельных этапов. Значительной поддержкой в продвижении этого направления является деятельность по созданию и использованию административных регламентов, которые могут стать основой для электронных административных регламентов.

Создаваемые программные решения в области государственного управления помимо регламентации предполагают стандартизацию в качестве средства для последующей интеграции в информационное пространство государственного управления. Инструментом стандартизации является архитектура электронного государства.

Архитектурный подход к построению электронного государства

Деятельность совокупности органов государственного управления многопланова и разнообразна. Помимо этого существуют такие факторы, как большое количество регионов, муниципалитетов, территориальная удаленность, региональные особенности, что привносит в проекты по информатизации свои особенности. Государственное предприятие, будь то федеральное ведомство или региональное его подразделение, является встроенным в систему государственного управления и не может развиваться обособленно от своего окружения, поэтому понятие «внешняя среда» для такой организации приобретает определенную специфику, выражающуюся в том, что организация является объединенной с той частью окружения, в которой представлены другие организации государственного управления, а в некоторых случаях и бизнеса. Следовательно, разрабатывая технологическое решение, организация вынуждена считаться c состоянием окружающей среды, с которой предстоит активное взаимодействие.

Степень возможного внедрения в информационные системы партнеров напрямую связана с применением таких подходов, как архитектура электронного государства и интероперабельность. Под архитектурой электронного государства понимается совокупность моделей верхнего уровня, которые описывают принципиальные моменты деятельности организации (ведомства), и технологических решений, которые поддерживают эту деятельность. Таким образом, архитектура — это некий язык, обеспечивающий конструктивное общение руководителей организации и специали-

стов в области ИТ. С помощью этого языка описываются две предметные области: государственное управление и ИТ. Необходимость создания такого языка предопределяется тем, что два основных компонента архитектуры — деятельность организации с управленческой точки зрения и область ИТ — весьма обширны и многогранны, и, являясь специалистом в одной области, достаточно трудно самостоятельно сформировать полноценное видение в другой.

Предположим, руководству Центральной избирательной комиссии (ЦИК) для успешного проведения выборов необходимо понимать, как используемые для формирования списков избирателей технологические решения могут противостоять таким факторам, как повторное голосование по открепительным талонам? Как избежать двойного учета избирателей-студентов, которые учатся в другом регионе и могут быть зарегистрированы как по основному месту жительства, так и по месту учебы? Помимо этого нужно владеть информацией по контуру безопасности, предполагающему защиту от несанкционированного доступа к передающим каналам. Эти факторы напрямую связаны с основными функциями ЦИК по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав и, следовательно, предполагают осведомленность руководства ЦИК по принципиальным вопросам в области технологии.

С другой стороны — специалистам по эксплуатации и доработке программного обеспечения необходимо знать набор функциональных обязанностей и перечень полномочий, необходимых контролирующему органу для проведения выборных мероприятий. Набор функциональных обязанностей ЦИК определяется рядом федеральных законов (ФЗ "О референдуме Российской Федерации", ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"), а также отдельными положениями и постановлениями. Для формирования целостного представления о деятельности ЦИК с точки зрения реализации и развития информационной системы целесообразно представить эту деятельность в структурном виде. Отображение деятельности, а также состава данных, циркулирующих в этой среде, является ценной информацией не только для ЦИК, но и для других государственных учреждений, заинтересованных в получении информации. Например, региональные отделы образования для прогноза своей деятельности нуждаются в данных о числе студентов и школьников на среднесрочную перспективу, а пенсионным фондам необходима аналогичная информация о численности пенсионеров. Таким образом, возникает необходимость обмена данными между информационными системами раз-

ных ведомств. Данные для отдела образования и пенсионного фонда могут быть получены из информационной системы ЦИК, если будут корректно описаны такие позиции, как состав данных, регламент доступа к ним для разных категорий пользователей, интерфейсы представления и протоколы передачи данных.

При обмене данными существуют вопросы о взаимодействии на техническом уровне, и это относится к компетенции технических специалистов. Помимо этого возникает вопрос о правильной интерпретации полученных данных. Например, если информационная система ЦИК может предоставить агрегированные данные о численности избирателей, то для правильного использования этих данных необходимо понимание правил агрегирования данных: какие данные попадают на агрегацию? как устанавливаются границы половозрастных групп? Это дает понимание того, какие данные и для каких целей могут быть использованы, в противном случае могут быть получены некорректные выводы. То есть между взаимодействующими информационными системами необходимо согласование на уровне семантики. Семантический уровень взаимодействия является более сложным по сравнению с техническим уровнем. При этом семантическое единообразие в большинстве случаев имеет отношение к организации деятельности ведомств, а не к технологическому взаимодействию систем. Для ИТ семантический уровень приобретает роль единых справочников, которыми пользуются разные информационные системы, и эти справочники должны быть общими. Примером таких справочников может быть единая система адресации.

Предположим, что система адресации, используемая для определения места прописки, имеет одно административное деление, а по избирательным округам — другое. При реализации информационной системы при сохранении двух существующих принципов деления необходимо параллельно содержать в актуальном состоянии два справочника, что, с одной стороны, влечет дополнительные затраты, а с другой — привносит элемент риска использования одного справочника вместо другого. Предположим, что будет существовать система адресов и распределение на административные районы, используемое военными комиссариатами, отличное от двух представленных. В этом случае возникает третий справочник адресации, что влечет за собой увеличение сложности корректного взаимодействия различных систем в экспоненциальной прогрессии. Поэтому для получения результативности инициатив в области ИТ государственного сектора часто необходима предварительная работа на политическом и законодательном уровнях. Все эти вопросы решаются посредством создания архитектуры электронного правительства и соответствия отдельных приложений правилам архитектуры.

В мировой практике накоплен значительный опыт по созданию и поддержанию в актуальном состоянии архитектуры электронного государства и интероперабельности ИТ-решений. Творческая переработка этого опыта с адаптацией к существующей реальности нашла свое отражение в проекте «Архитектура электронного государства», выполненного в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)»2.

Архитектура электронного государства состоит из нескольких архитектурных слоев, каждый из которых отображает определенную точку зрения на деятельность органа государственной власти, осуществляющего свою деятельность с использованием технологического решения. Таких слоев шесть:

— справочная модель эффективности,

— справочная модель функций,

— справочная модель сервисных компонент,

— справочная модель данных,

— справочная техническая модель,

— справочная модель безопасности.

Модель эффективности представляет собой набор индикаторов для оценки результативности функционирования органов государственной власти (ОГВ) и информационных решений.

Модель функций определяет классификацию сфер деятельности ОГВ (функциональных областей). Здесь описываются все действия в области государственного управления, включая предоставление услуг для граждан и бизнеса.

Модель сервисных компонент представляет деятельность ОГВ как совокупность автономных процессов, в которых используются ИТ. Эта модель позволяет зафиксировать широко используемые процессы деятельности и их технологические решения для повторного использования программных приложений в различных ОГВ.

Модель данных позволяет реализовать совместное использование данных в ОГВ. В ней указываются стандарты описания данных, методы идентификации данных и режим использования данных.

Техническая модель содержит классификацию технологий, поддерживающих создание и функционирование программного обеспечения.

Модель безопасности представляет классификацию требований к защите данных, используемым в ОГВ, включая вопросы их открытости.

Каждая из этих моделей представляет собой определение терминов предметной области и их классификацию. По идеологии

2 Архитектура электронного государства (репозиторий решений АЭГ), Архитектура программного обеспечения электронного государства. URL: http:// projects.economy.gov.ru (дата обращения: 25.11.2009).

совокупность моделей каждого технологического решения должна храниться в репозитории архитектуры электронного государства. Это, во-первых, позволяет отследить соответствие отдельного технологического решения требованиям архитектуры. Во-вторых, дает возможность легко подобрать состав необходимых данных для выполнения определенных этапов деятельности государственного управления (например, сформировать массив данных для среднесрочного прогноза спроса на ячмень), а также найти необходимое технологическое решение для выполнения определенных функций (например, печать счета за предоставление услуг ЖКХ).

Проект по созданию и развитию моделей архитектуры электронного государства был выполнен в 2005 г. Для доведения его до логичного завершения необходим механизм реализации архитектурного подхода. Проекты по информатизации государственного и муниципального управления реализуются в рамках ФЦП «Электронная Россия», других межведомственных федеральных программ. Помимо этого существуют ведомственные, региональные и муниципальные проекты по информатизации. Для выстраивания единого информационного пространства необходима регламентация всех проектов, предполагающая такие обязательные этапы, как аудит на соответствие требованиям архитектуры электронного государства, а также размещение моделей решения в репозитории. Для этого необходимо отчеты по проектам переработать в документы или совокупность документов, описывающих архитектуру электронного государства России, и опубликовать их. В сформировавшейся структуре информационного пространства в области государственного управления репозиторий логично разместить в Общероссийском государственном информационном центре3, обладающем необходимой инфраструктурой.

Интероперабельность ведомств

Важным элементом результативного использования информационных ресурсов электронного государства является возможность взаимодействия между ведомствами. На сегодняшний момент накоплено значительное количество активов данных в электронном формате, результативное использование которых может дать гораздо больший эффект, чем наращивание дополнительных объемов. Достаточно часто происходит многократное дублирование информации и встраивание регулируемого информационного обмена как внутри ведомства, так и между ведомствами разных уровней, что является основным элементом интероперабельности. Под ин-

3 http://www.ogic.ru

тероперабельностью понимается способность ведомств и организаций государственного управления к совместной работе для реализации эффективных методов достижения общих целей путем взаимодействия систем и бизнес-процессов, которые они поддерживают, через обмен данными, информацией и знаниями4. При рассмотрении интероперабельности выделяется пять уровней: технический, семантический, организационный, правовой и политический.

Из названия уровней видно, что значительная часть деятельности по обеспечению интероперабельности лежит в области «нетехнологической», непосредственно не связанной с ИТ. Прямое отношение к технологиям имеет только технический уровень, где реализуется обмет сигналами для передачи данных. Начиная с семантического уровня, все больший вес приобретает деятельность административного характера. Для взаимодействия на уровне семантики необходима реализация ряда мероприятий по созданию единой системы понятий для описания информационного пространства, в рамках которого будет осуществляться обмен информацией.

Организационный уровень требует прозрачного представления деятельности и согласования отдельных ее этапов для продуктивного межведомственного обмена информацией. Правовой уровень интероперабельности касается регулирования информационного обмена между ведомствами, а также взаимодействия с гражданами и бизнесом. Здесь затрагиваются такие вопросы, как защита данных, приведение в соответствие правовых положений деятельности в области государственного и муниципального управления с текущим уровнем информационной поддержки, вопросы регулирования в области стандартизации и спецификации информационного обмена с акцентом на использование открытых стандартов и открытых спецификаций.

Самый верхний уровень — политический — предполагает формирование согласованного между партнерами информационного обмена на пути достижения общих целей. Это включает согласование направлений развития в единых временных рамках, а также координацию и синхронизацию изменений по согласованным позициям.

Опыт западных стран показывает, что для реализации продуктивного информационного обмена в области государственного управления нужна последовательность и координация всех проектов и инициатив. ИТ в данном случае выступают инструментом, который позволяет создать потенциал роста, а насколько этот по-

4 Draft Document as Basis for European Interoperability Framework 2.0. // IDABC Website. URL: http://ec.europa.eu/idabc/ (дата обращения: 30.10.2009).

тенциал будет реализован, зависит от совокупности организационно-политических факторов. Поэтому необходимы административно-правовая поддержка для реализации инфраструктурных проектов, позволяющих создать базу для активного информационного взаимодействия, а также выработка механизмов, позволяющих координировать проекты в области информатизации и обеспечивать преемственность политики в области информатизации.

В рамках ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)» был осуществлен ряд проектов5 по созданию комплекса основных стандартов в области разработки и внедрения государственных информационных, в частности по работе с форматами, офисных файлов ISO/IEC 26300:2006 ^DF), была создана единая адресная система РФ, разработаны электронные регламенты взаимодействия федерального министерства с агентствами и службами, выполнен ряд этапов по подготовке системы персонального учета как интегрирующего звена для информационного обмена данными о физических лицах.

Но этих мероприятий недостаточно для обеспечения полноценного взаимодействия. Существенная часть деятельности в государственном управлении автоматизируется за счет внедрения технологической поддержки документооборота. На сегодня ситуация такова, что в области государственного управления используется порядка 70 видов информационных продуктов этого класса, большинство из которых не интегрируется между собой, а следовательно, и не может быть достигнут возможный эффект от технологических инициатив6.

Помимо технологических проблем существует вопрос единого координирующего центра, призванного реализовывать принципы архитектурного подхода и интероперабельности на практике. В дополнение к Институту архитектуры электронного государства7, выполняющего функции экспертного совета и информатора, должна существовать организационная единица, наделенная необходимыми административными полномочиями для реализации координационных функций в области ИТ-инициатив. Кроме этого существует проблема преемственности политики в области информатизации при смене команд в министерствах, курирующих сферу информатизации, — Министерстве связи и массовых коммуникаций и Министерстве экономического развития. Проблема возникает при передаче функций координатора этой сферы от

5 Единая адресная система РФ, Система персонального учета, ODF формат 2007. URL: Projects.economy.gov.ru/pms/public (дата обращения: 24.09.2008).

6 По материалам семинара «Потребности ИТ-подразделений в стандартах». Москва, 30 сентября 2008 г.

7 http://www.iaeg.ru

одного департамента министерства к другому, а также при смене команд при перевыборах. Проекты по информатизации в государственном управлении масштабные и долговременные, а смена приоритетов и отказ от отдельных проектов на стадии завершения должны иметь весомые и обоснованные аргументы.

Список литературы

Батоврин В.К., Зиндер Е.З. Результаты и перспективы «тихой революции» архитектуры предприятия и сервисного подхода // Мат-лы конференции «Стандарты в проектах современных информационных систем». Москва, 18—19 мая 2006 г.

Данилин А., Слюсаренко А. Архитектура и стратегия. М., 2005.

Институт архитектуры электронного государства: сайт. URL: http:// www.iaeg.ru

Общероссийский государственный информационный центр: сайт. URL: http://www.ogic.ru

Электронное правительство: рекомендации по внедрению в России / Под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. М., 2004.

European Interoperability Framework. URL: http://ec.europa.eu/idabc/

IDABC Content Interoperability Strategy September 2005. URL: http:// ec.europa.eu/idabc/

5 ВМУ, экономика, № 4