Шанхайская организация сотрудничества как региональная международная организация

О.В. ГРИШКЕВИЧ

научный сотрудник Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь

ШАНХАЙСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ СОТРУДНИЧЕСТВА КАК РЕГИОНАЛЬНАЯ МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

Для Содружества Независимых Государств характерно образование на его территории самостоятельных интеграционных структур, объединяющих отдельных его участников для достижения определенных целей. Шанхайская организация сотрудничества, помимо ряда государств-участников СНГ, включает еще и Китай.

Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества была подписана 15 июня 2001 г. (далее - Декларация от 15 июня 2001 г.) [1] главами государств Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан. Шанхайская организация сотрудничества (далее - ШОС, или Организация) как «региональная организация многостороннего взаимодействия в различных областях» [2] учреждалась на основе «Шанхайской пятерки» (состоявшей из Казахстана, Китая, Кыргызстана, России и Таджикистана) после присоединения к ней в качестве полноправного участника Республики Узбекистан [3].

Основы сотрудничества «Шанхайской пятерки» были заложены подписанными между Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан, с одной стороны, и Китайской Народной Республикой, с другой стороны, Соглашением об укреплении доверия в военной области в районе границы от 26 апреля 1996 г. и Соглашением о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы от 24 апреля 1997 г. По итогам ежегодных встреч глав государств «Шанхайской пятерки» (в Алма-Ате в 1998 г., в Бишкеке в 1999 г., в Душанбе в 2000 г.), на которых рассматривались вопросы ее функционирования и деятельности, были приняты документы, направленные на обеспечение безопасности и стабильности в регионе, а также на расширение сотрудничества между государствами и в других областях.

Основополагающий документ, определяющий цели и задачи, принципы, структуру и направле-

ния деятельности ШОС, - Хартия Шанхайской Организации Сотрудничества (далее - Хартия), был подписан 7 июня 2002 г. [4].

Согласно Хартии, целями и задачами ШОС выступают:

- укрепление между государствами-членами взаимного доверия, дружбы и добрососедства; развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе, содействия построению нового политического и экономического международного порядка;

- совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму, борьба с незаконным оборотом наркотиков и оружия, другими видами транснациональной преступной деятельности, незаконной миграцией;

- эффективное региональное сотрудничество в различных областях; содействие всестороннему и сбалансированному экономическому росту, социальному и культурному развитию в регионе; координация подходов при интеграции в мировую экономику; содействие обеспечению прав и основных свобод человека;

- поддержание и развитие отношений с другими государствами и международными организациями; взаимодействие в предотвращении и мирном урегулировании международных конфликтов; совместный поиск решений проблем, которые возникнут в XXI веке (статья 1 Хартии).

Таким образом, цели и задачи ШОС определены достаточно широко. Им корреспондируют предусмотренные статьей 3 Хартии основные направления сотрудничества в рамках ШОС, перечень которых не является исчерпывающим.

Институциональная структура ШОС включает следующие органы: Совет глав государств, Совет глав правительств (премьер-министров), Совет министров иностранных дел, Совещания руководителей министерств и/или ведомств, Совет национальных координаторов, Региональную антитеррористическую структуру, Секретариат.

Предусматривается возможность создания других органов ШОС по решению Совета глав государств (статья 4 Хартии).

Совет глав государств, как высший орган ШОС, определяет приоритеты и основные направления деятельности Организации, разрешает принципиальные вопросы ее внутреннего устройства и функционирования, международного сотрудничества, рассматривает актуальные международные проблемы.

Совет глав правительств (премьер-министров) принимает бюджет Организации, решает основные вопросы, относящиеся к конкретным, в особенности экономическим, сферам взаимодействия в рамках Организации. Совет министров иностранных дел рассматривает вопросы текущей деятельности Организации, подготовки заседаний Совета глав государств и проведения консультаций в рамках Организации по международным проблемам. В соответствии с решениями Совета глав государств и Совета глав правительств (премьер-министров), руководители отраслевых министерств и ведомств государств-членов на регулярной основе проводят совещания для рассмотрения конкретных вопросов развития взаимодействия в соответствующих областях в рамках ШОС. Совет национальных координаторов осуществляет координацию и управление текущей деятельностью Организации (статьи 5-9 Хартии).

Постоянно действующими органами ШОС выступают Региональная антитеррористическая структура (далее - РАТС) и Секретариат во главе с Исполнительным секретарем (Генеральным секретарем) - административный орган, осуществляющий организационно-техническое обеспечение мероприятий, проводимых в рамках ШОС (статьи 10-11 Хартии). Компетенция, порядок формирования и функционирования РАТС регламентированы соответствующим Соглашением, подписанным 7 июня 2002 г. [5]. Согласно статье 3 данного Соглашения, РАТС предназначена для содействия координации и взаимодействию компетентных органов государств-участников Шанхайской конвенции от 15 июня 2001 г. [6] в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Постоянно действующие органы ШОС начали свое функционирование с 2004 года [7].

Хартия подтверждает открытый характер ШОС как региональной международной организации, закрепляя возможности приема в члены других государств, а также сотрудничества и взаимодействия с другими государствами и международными организациями (через предоставление статуса партнера по диалогу или наблюдателя) (ста-

тьи 13-14 Хартии). Кроме того, регламентируются вопросы международной правоспособности ШОС (статья 15 Хартии); привилегии и иммунитеты ШОС как международной организации и ее должностных лиц как международных служащих (статья 19 Хартии, Конвенция о привилегиях и иммунитетах ШОС от 17 июня 2004 г.); вопросы финансирования деятельности Организации (статья 12 Хартии, Соглашение о порядке формирования и исполнения бюджета ШОС от 29 мая 2003 г.).

Решения в органах ШОС принимаются на основе консенсуса. Не является препятствием для принятия решения в целом точка зрения любого государства-члена по отдельным аспектам или конкретным вопросам принимаемых решений, а также неучастие одного или нескольких государств-членов в осуществлении отдельных проектов сотрудничества в случаях их незаинтересованности (статья 16 Хартии). «Решения органов ШОС исполняются государствами-членами в соответствии с процедурами, определяемыми их национальным законодательством». Контроль за выполнением действующих в рамках ШОС договоров и решений ее органов осуществляется органами ШОС в пределах их компетенции (статья 17). Таким образом, в Хартии не закреплены наднациональные полномочия органов ШОС. Однако с учетом того механизма, на основе которого сформирована Организация, а также целей и задач Организации, вопросы наделения ШОС наднациональными полномочиями на этапе ее создания, а также деятельности в современный период преждевременны.

Важнейшим направлением деятельности ШОС является обеспечение безопасности и, прежде всего, борьба с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Это подтверждается положениями Декларации от 15 июня 2001 г., Хартии от 7 июня 2002 г., Бишкексксй декларации государств-членов ШОС от 16 августа 2007 г., Душанбинской декларации государств-членов ШОС от 28 августа 2008 г., а также ряда специальных актов, в том числе, Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 г. и др. В то же время все большее значение приобретает борьба с незаконным оборотом наркотиков и оружия, другими видами транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграцией. Важными направлениями деятельности становятся гуманитарное сотрудничество и экономическая интеграция [8, с. 45-46].

К 2006 году «сложились основы правового фундамента и организационные механизмы для развертывания экономического сотрудничества» в рамках ШОС [9, с. 219]. По итогам саммита

ШОС в Бишкеке в 2007 г. государства-участники исходили из того, что «экономическое сотрудничество вступает в стадию практической реализации соответствующих планов и договоренностей, а также взаимовыгодных «пилотных» проектов с многосторонним участием в энергетической, транспортной, телекоммуникационной и других областях» [10]. Постепенно развивается сотрудничество в рамках ШОС и в других сферах.

В декабре 2004 г. ШОС был предоставлен статус наблюдателя при Генеральной Ассамблее ООН. С 2005 по 2008 гг. были подписаны, в том числе Меморандумы о взаимопонимании между ШОС и АСЕАН (Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии), ШОС и СНГ, между Секретариатом ШОС и Секретариатом Интеграционного Комитета ЕврАзЭС, Протокол ШОС и Афганистана о создании Контактной группы ШОС-Афганистан [9, с. 219-220], Меморандумы о сотрудничестве ШОС и Организации экономического сотрудничества, ШОС и Экономической и социальной комиссии ООН для Азии и Тихого океана [11], Меморандум об основах партнерских отношений между Межбанковским объединением ШОС и Евразийским банком развития [12]. Это свидетельствует об открытом характере ШОС, ее заинтересованности в сотрудничестве с другими государствами и международными организациями.

В 2004 г. статус наблюдателя при ШОС получила Монголия, в 2005 г. - Индия, Пакистан и Иран. Участие данных государств в работе ШОС регламентируется Положением о статусе наблюдателя при ШОС от 17 июня 2004 г. (далее - Положение от 17 июня 2004 г.) и Порядком взаимодействия государств-членов ШОС с наблюдателями от 15 мая 2006 г. Положением от 17 июня 2004 г. определяется порядок предоставления статуса наблюдателя заинтересованному государству или международной межправительственной организации, его лишения и отказа от статуса наблюдателя, а также права государства или организации как наблюдателя при ШОС [13].

Государство или организация, получившие статус наблюдателя, вправе: присутствовать на открытых заседаниях Совета министров иностранных дел и Совещаниях руководителей министерств и/или ведомств государств-членов ШОС; участвовать без права голоса и с предварительного согласия председательствующего в обсуждении вопросов, входящих в компетенцию органов ШОС, распространять письменные заявления; получать доступ к документам и решениям органов ШОС, если нет ограничений на их распространение. Наблюдатели могут быть приглашены на открытые заседания Совета глав государств и/или Совета глав

правительств (премьер-министров). Статус наблюдателя не дает права участвовать в подготовке и подписании документов Организации, в выработке решений органов ШОС и, соответственно, не налагает ответственность за такие решения (пункты 6-8 Положения от 17 июня 2004 г.).

По итогам саммита ШОС в Душанбе в 2008 г. главы государств высказались за дальнейшее расширение международных контактов и самой Организации [12]. В целях создания дополнительных возможностей для взаимовыгодного сотрудничества было утверждено Положение о статусе партнера по диалогу ШОС от 28 августа 2008 г. [14] (далее - Положение от 28 августа 2008 г.), которое определяет правовой статус партнера по диалогу, а также порядок и процедуру его предоставления заинтересованному государству или международной межправительственной организации.

Статус партнера по диалогу предоставляется государству или организации, сотрудничающим с ШОС по отдельным направлениям деятельности Организации, и оформляется путем подписания Меморандума, в котором указываются направления, по которым государство или организация будут взаимодействовать с ШОС (разделы I, II Положения от 28 августа 2008 г.).

Партнер по диалогу вправе участвовать в совещаниях руководителей министерств и/или ведомств, заседаниях рабочих групп, комиссий старших должностных лиц и иных структур ШОС; научных и экспертных встречах, иных мероприятиях по направлениям сотрудничества, являющимся предметом партнерства и определенным в Меморандуме. Партнер по диалогу вправе выступать и пользоваться правом совещательного голоса по вопросам, являющимся предметом партнерства, получать документы и материалы (если они не имеют ограничений для распространения), с согласия государств-членов ШОС распространять свои материалы и документы. По взаимной договоренности могут проводиться встречи в формате «государства-члены ШОС + Партнеры» на уровне министров или иных уполномоченных лиц, по итогам которых принимается соответствующий Протокол. Статус Партнера не дает права участвовать в подготовке и подписании документов Организации, в выработке решений органов ШОС и не налагает ответственность за такие решения (раздел II Положения от 28 августа 2008 г.).

ШОС, как региональная международная организация, обладает следующими особенностями:

1. Субъектный состав.

В состав ШОС входит не только ряд госу-

дарств-участников СНГ, но и Китай. Это определило в рамках Организации «новое стратегическое направление», обозначило ее открытый характер, в том числе и для развития сотрудничества в рамках Азиатско-Тихоокеанского региона [15, с. 40].

2. ШОС - динамично развивающаяся международная организация.

Это выражается «в интенсивном формировании и развитии институтов ШОС, а также в развитии нормативно-правовой базы сотрудничества во всех сферах» [9, с. 220]. Об этом также свидетельствует и эволюция осуществления сотрудничества в рамках Организации первоначально от разрешения пограничных споров и укрепления мер доверия в военной области в районе границы до становления и развития многостороннего сотрудничества в различных областях [8, с. 47; 16, с. 191].

3. Принятие решений Совета глав государств, Совета глав правительств (премьер-министров) и Совета министров иностранных дел ШОС по всем вопросам консенсусом.

4. Поэтапное, планомерное развитие сотрудничества в различных областях; отсутствие тенденции «форсировать преобразование отношений сотрудничества в существующем формате в отношения формального углубления интеграции» [17, с. 162].

5. Широкий спектр сотрудничества в рамках ШОС, универсальность целей и задач ШОС.

ШОС «трансформировалась в настоящее время в многопрофильную организацию многостороннего регионального взаимодействия, охватывающего весь спектр отношений между участвующими в ней государствами: сферу политики, безопасности, экономики, гуманитарное измерение» [9, с. 205]. Таким образом, ШОС стремится «не ограничиваться исключительно вопросами безопасности либо экономики, а охватить весь комплекс существующих в регионе проблем» [18, с. 11].

6. Большой потенциал и широкие перспективы многостороннего сотрудничества в рамках Организации, прежде всего, в экономической сфере.

Так, значительный потенциал для торгово-экономического сотрудничества определяют такие факторы, как переходный характер экономик, географическая близость, обширные территории, богатые ресурсы и экономическая взаимодополняемость [18, с. 55]. Кроме того, государства заинтересованы в расширении сотрудничества в различных отраслях экономики и в других областях.

Новым этапом сближения государств и дальнейшего развития Организации стало подписание 16 августа 2007 г. в Бишкеке Договора о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств-членов ШОС.

Необходимо отметить, что в рамках ШОС существует ряд проблем. Так, серьезными препятствиями для развития интеграционных процессов в рамках ШОС выступают диспропорции в социально-экономическом развитии государств, различный уровень устойчивости национальных валют, незавершенность политических преобразований, наличие таможенных и иных барьеров, энергетический и экологический факторы, а также противоречия в определении приоритетов в работе Организации между Китаем и Россией. Так, для Китая первостепенное значение имеет экономическое сотрудничество, для России -поддержание стабильности в регионе и борьба с терроризмом и другими вызовами [8, с. 46].

ШОС определяют как развивающуюся, перспективную организацию, с разными ролями государств-участников и, соответственно, с разноско-ростным режимом интеграции [19, с. 70]. Специфика ШОС среди интеграционных объединений на территории бывшего СССР обусловлена обстоятельствами ее формирования, составом участников, целями и задачами Организации, ее структурой, направлениями сотрудничества.

В отношении непосредственно перспектив развития ШОС отмечаются различные возможности. В зависимости от соответствующих факторов, это, например, сохранение Организации только в качестве «консультативного органа для проведения регулярных встреч между сторонами», сохранение и расширение механизмов сотрудничества в рамках Организации [20, с. 19], возможное становление международной организации нового типа с наднациональными полномочиями [19, с. 70].

В настоящее время ШОС - это, прежде всего, региональная международная организация в сфере поддержания мира и безопасности и борьбы с терроризмом. Тем не менее цели Организации и направления сотрудничества отражают ее многопрофильный характер и определяют, в конечном итоге, реальные перспективы ее развития. Для успешного функционирования ШОС необходимо согласование интересов государств-членов, координация их действий по определению направлений и осуществлению сотрудничества, формирование правовой базы разностороннего и взаимовыгодного сотрудничества.

С учетом активного участия Республики Беларусь в различных интеграционных образованиях, созданных на территории СНГ, с одной стороны, а также целей, задач и направлений сотрудничества ШОС, с другой стороны, представляется целесообразной проработка вопроса о возможности получения Республикой Беларусь статуса партнера по диалогу ШОС.

Использованная литература

1. Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества, 15 июня 2001 г.

2. Информационное сообщение о встрече глав государств Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан, Шанхай, 15 июня 2001 г.

3. Совместное заявление глав государств Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, Шанхай, 14 июня 2001 г.

4. Хартия Шанхайской Организации Сотрудничества, 7 июня 2002 г.

5. Соглашение между государствами-членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре, 7 июня 2002 г.

6. Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, 15 июня 2001 г.

7. Декларация глав государств-членов Шанхайской организации сотрудничества, Астана, 5 июля 2005 г.

8. Воронович В. Эволюция Шанхайской организации сотрудничества в контексте формирования Азиатской системы безопасности // Журнал международного права и международных отношений. -2007. - №2. - С. 42-49.

9. Лавров В.С. Динамика развития Шанхайской организации сотрудничества // Московский журнал международного права. - 2008. - №1. - С. 204-221.

10. Совместное коммюнике по итогам заседания Совета глав государств-членов ШОС, Бишкек, 16 августа 2007 г.

11. Душанбинская декларация государств-членов ШОС, 28 августа 2008 г.

12. Совместное коммюнике по итогам заседания Совета глав государств-членов ШОС, Душанбе, 28 августа 2008 г.

13. Положение о статусе наблюдателя при ШОС, 17 июня 2004 г.

14. Об утверждении Положения о статусе партнера по диалогу ШОС: Решение Совета глав государств-членов ШОС, 28 августа 2008 г., №1.

15. Зиядуллаев Н.С. Сотрудничество России с Центральной Азией в рамках региональных организаций (ЕврАзЭС, ШОС и др.) // Российский внешнеэкономический вестник. - 2006. - №10. - С. 35-45.

16. Экономическая безопасность и экономическая политика: учеб. пособие / под ред. А.В. Бондаря, С.Н. Князева. - Минск: БГЭУ, 2007. - 423 с.

17. Скурко Е.В. Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция: Эффективность правового регулирования. - СПб.: Юридический центр «Пресс», 2004. - 297 с.

18. Шанхайская организация сотрудничества: информационно-аналитический доклад / Под ред. Е.В. Матусевича. - Минск: Академия Управления при Президенте Республики Беларусь, 2005. - 129 с.

19. Саматов О.Ж. Международно-правовые основы ШОС как инструмента стабильности и развития в Центрально-Азиатском регионе СНГ // Право и политика - 2005. - №12. - С. 63-71.

20. Оразалиев Е.Н. Шанхайская Организация Сотрудничества: основы формирования, проблемы и перспективы: автореф. ... дис. канд. полит. наук: 23.00.02. - Алматы, 2005. - 25 с.

The questions of the Shanghai Cooperation Organisation création, its organs structure and main guidelines for actions are analyzed in the article. Specific features of SCO as the international regional organisation are determined. Some problems of the SCO functioning and its prospects for development are examined as well.

Мацалада Шанхай ынтымацтастыц уйымыныц цалыптасуы, оныц органдардыц цурылы-мы жэне де цызметшц нег1зг1 багыттары мэселелершц талдауы жасалган. ШЫ¥ халыцара-лыц аумацтыц уйым реттдег1 ерекшел1ктер1 аныцталган. Сондай-ац ШЫ¥ цызмет ету жэне даму перспективаларыныц кейб1р мэселелер1 царастырылган.