Необходимость расширения полномочий прокурора

ТРИБУНА МОЛОДЫХ

УДК 34. 343.163

Я.А. Климова

НЕОБХОДИМОСТЬ РАСШИРЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

ПРОКУРОРА

В статье анализируется проблема полномочий прокурора, рассматриваются законодательные тенденции, связанные с их трансформацией в досудебном производстве, в частности положения Законопроекта № 872311-6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве» и Законопроекта № 887064-6 «О внесении изменений в статью 221 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (о праве прокурора прекращать уголовное дело или уголовное преследование по основаниям, предусмотренным статьями 24-27 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, при поступлении от следователя уголовного дела с обвинительным заключением). Кроме того, автор анализирует мнения различных ученых о необходимости расширения полномочий. Делается вывод о том, что в настоящее время имеющихся полномочий прокурору недостаточно для осуществления эффективного надзора. Аргументируется необходимость тщательной правовой регламентация процессуальных полномочий прокурора. Делается вывод о целесообразности расширения полномочий прокурора в досудебном производстве путем предоставления прокурору полномочий возбуждать уголовное дело и прекращать уголовное дело (уголовное преследование) независимо от формы расследования.

Ключевые слова: полномочия прокурора; законопроекты; трансформация; прокурорский надзор; завершающие этапы; возбуждение уголовного дела; принцип дискреционного уголовного преследования; прекращение уголовного преследования (дела).

Yu. A. Klimova

NEED TO EXPAND THE POWERS OF THE PROSECUTOR

The article analyzes the problem of the powers of the prosecutor, discusses legislative developments related to their transformation in pre-trial proceedings, in particular the provisions of the Draft Law № 872311-6 «On Amendments to the Criminal Procedure Code of the Russian Federation (the expansion of the powers of the prosecutor in pre-trial proceedings" and the bill number 887064-6 «on Amending article 221 of the criminal Procedure Code of the Russian Federation (on the right of the prosecutor to discontinue the criminal case or criminal prosecution on the grounds specified in articles 24-27 of the criminal Procedure Code of the Russian Federation, as taken from the investigator of the criminal case with the indictment). In addition, the author analyzes the views of different scholars on the need to expand the powers. It is concluded that the currently available power of prosecutors is not enough for effective supervision. The necessity of careful legal regulation of procedural powers of the prosecutor. The conclusion of the feasibility of expanding the powers of the prosecutor in pre-trial proceedings by the public prosecutor of authority to initiate criminal proceedings or terminate criminal proceedings (prosecution) regardless of the form of investigation. This is due to the fact that the expansion of powers of the Prosecutor will contribute to the implementation of quality and effective supervision and will help to optimize the criminal proceedings as a whole.

Keywords: powers of the prosecutor; bills; transformation; prosecutor supervision; the final stages; criminal proceedings; the principle of discretionary prosecution; termination of the criminal prosecution (the case).

В последнее время в России все больше внимания стало уделяться вопросу расширения полномочий прокурора в досудебном производстве. Об этом свидетельствует внесение на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов: Законопроект № 872311-6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве»1 и Законопроект № 887064-6 «О внесении изменений в статью 221 Уголовно-

1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве : Законопроект № 872311-6 [Электронный ресурс]. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29? OpenAgent &RN=872311-6 (дата обращения: 02.02.2016).

процессуального кодекса Российской Федерации (о праве прокурора прекращать уголовное дело или уголовное преследование по основаниям, предусмотренным статьями 24-27 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, при поступлении от следователя уголовного дела с обвинительным заключением)»1.

Актуальность этой темы обусловлена существованием проблемы отсутствия полноценного и эффективного прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного расследования. Нормативная регламентация полномочий прокурора на завершающих этапах досудебного производства богата правовыми коллизиями, недо-сказанностями и пробелами, что вызывает сегодня активную дискуссию среди процессуалистов о необходимости восстановления полномочий, которых прокурор был практически полностью лишен Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ.

Многие ученые высказываются мнения о необходимости обеспечения реального эффективного надзора путем расширения полномочий прокурора [1-5]. В частности, за возращение прокурору полномочий возбуждать уголовное дело и прекращать уголовное преследование (уголовное дело) высказываются большинство ученых-процессуалистов и практиков [6-12].

Несмотря на это, есть и противники расширения полномочий прокурора. Одним из них является Ю. П. Боруленков, по мнению которого в настоящее время сфера деятельности прокурора на досудебной стадии справедливо ограничена исключительно надзорными полномочиями, поскольку расширение полномочий прокурора в сфере досудебного уголовного судопроизводства, по его мнению, приведет к тому, что прокуратура не будет являться надзорным органом, что противоречит Конституции РФ [13, с. 22].

Однако мы, соглашаясь с мнением большинства ученых, считаем, что именно расширение полномочий прокурора будет способствовать осуществлению качественного и эффективного надзора и

1 О внесении изменений в статью 221 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (о праве прокурора прекращать уголовное дело или уголовное преследование по основаниям, предусмотренным статьями 24-27 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, при поступлении от следователя уголовного дела с обвинительным заключением) : Законопроект № 887064-6 [Электронный ресурс]. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=887064-6 (дата обращения: 02.02.2016).

будет способствовать оптимизации уголовного судопроизводства в целом.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что данный документ направлен на усиление законности предварительного расследования, повышение эффективности работы следственного аппарата, а также имеет целью пресечение имеющихся случаев круговой поруки среди руководителей следственных органов. Одним из аргументов за расширение полномочий прокурора является неэффективность ведомственного контроля за следствием. Авторы законопроекта предлагают вернуть прокурору многие утраченные им полномочия в отношении следствия, в том числе и на завершающих этапах досудебного производства1 [14].

Согласно законопроекту, в ч. 2 ст. 37 УПК РФ предполагается уполномочить прокурора на завершающих этапах досудебного производства: возбуждать уголовное дело или принимать решение об отказе его в возбуждении (п. 2), принимать к производству и расследовать уголовные дела в некоторых случаях (п. 2.1), приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу (п. 15.1).

Представляется правильным стремление законодателя усилить надзор за законностью деятельности органов предварительного расследования на завершающих этапах вне зависимости от формы расследования. В настоящее время имеющихся у прокурора полномочий явно недостаточно для осуществления эффективного надзора. Благоприятные условия для нарушений создает отсутствие системного, постоянного и действенного прокурорского надзора. Что касается предварительного следствия, то, с одной стороны, такие нарушения закона становятся возможными в результате злоупотреблений слишком большими и по существу бесконтрольными полномочиями следователями и руководителями следственных органов, а с другой - ошибками, которые в силу объективного, так и субъективного характера допускаются при производстве по уголовным делам.

1Под завершающими этапами автором понимается прекращение процессуальных действий в досудебном производстве в связи с принятием решения об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, направлении уголовного дела в суд с обвинительным заключением (актом, постановлением), направлении в суд для решения вопроса о применении принудительных мер медицинского характера или принудительных мер воспитательного воздействия.

Не может не радовать, что законодатель наконец-то «услышал» мнение большинства ученых-процессуалистов и практиков по вопросу о необходимости расширения полномочия прокурора в досудебном производстве путем возвращения ему полномочия возбуждать уголовное дело.

Возвращение прокурору этого утраченного полномочия считаем своевременным и целесообразным шагом законодателя, который согласует нормы, регламентирующие статус прокурора в отечественном законодательстве1 и приведет их в соответствие с международным опытом2.

В связи с этим еще более актуальным становится вопрос расширения полномочий прокурора при отказе в возбуждении уголовного дела, в том числе целесообразным считаем законодательно закрепить принцип дискреционного уголовного преследования, который будет реализован в полномочиях прокурора при решении вопроса об отказе в возбуждении уголовного дела. Это будет способствовать оперативности и эффективности осуществления прокурорского надзора, укреплению законности в деятельности правоохранительных органов и тем самым создаст дополнительные процессуальные гарантии обеспечения конституционных прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве.

Не менее актуальной является необходимость возвращения прокурору права прекращения уголовного дела (уголовного преследования) вне зависимости от формы расследования.

Думается, что предоставление прокурору права на самостоятельное прекращение уголовного дела любой подследственности будет способствовать осуществлению более эффективного надзора и обеспечению прав участников уголовного процесса, тем более, что аналогичное полномочие прокурор имеет на судебных стадиях, когда

1 Полномочие возбуждать уголовное дело непосредственно вытекает из функции прокурора по осуществлению уголовного преследования, прямо закрепленной в ч. 1 ст. 37 УПК РФ и ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре».

2 Положения Рекомендации R (2000) 19 Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», в которых определено, что прокуроры не только поддерживают обвинение в суде, но и «во всех системах уголовного правосудия решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования». (См. : О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия: Рекомендация R (2000) 19 Комитета министров Совета Европы (Принята 06.10.2000 на 724-ом заседании представителей министров) [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс»).

согласно ч. ч. 7, 8 ст. 246 УПК РФ он вправе в судебном заседании отказаться от обвинения. При этом, по смыслу норм закона, мнение, высказываемое прокурором по вопросу изменения обвинения, является для суда обязательным, поскольку формирование обвинения и его поддержание перед судом в соответствии с ч. 1 ст. 21 УПК РФ от имени государства по уголовным делам публичного обвинения осуществляет прокурор. То есть отказ от обвинения предопределяет принятие судом решения в соответствии с позицией государственного обвинителя, поскольку уголовно-процессуальный закон исходит из того, что уголовное судопроизводство осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон, а формулирование обвинения и его поддержание перед судом обеспечивается обвинителем. Данная позиция государственного обвинителя не подлежит оценке в ее правильности и предопределяет судебное решение по ней. То есть если в суде уголовное дело по инициативе прокурора может быть прекращено, тем более целесообразно предусмотреть возможность его прекращения в ходе предварительного следствия и тем самым создать условия для реализации принципа разумной процессуальной экономии.

В ходе изучения имеющейся судебной практики нами были выявлены многочисленные случаи отказа прокурора от обвинения в суде, повлёкшие прекращение уголовного дела уже на судебных стадиях.

Вот только один из них: судьей Ленинского районного суда г. Астрахани 30 марта 2015 года было рассмотрено уголовное дело в отношении Гореловой Н. А. по обвинению в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 226.1 УК РФ. В судебном заседании по окончании судебного следствия государственный обвинитель отказался от предъявленного обвинения и заявил ходатайство о прекращении уголовного преследования в отношении Н. А. Гореловой по ч. 1 ст. 226.1 УК РФ в связи с отсутствием в ее действиях состава преступления на основании п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ, указав, что сибутрамин не входит в Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами-членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭс, что, соответственно, контрабандой не является. Учитывая мнение государственного обвинителя, суд постановил прекратить уголовное преследование

Н. А. Гореловой на основании п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ ввиду отсутствия в ее действиях состава преступления1.

В описываемой ситуации установить отсутствие состава преступления и прекратить уголовное преследование при наличии соответствующих полномочий прокурор мог еще в досудебном производстве. И только отсутствие такого полномочия сделало прекращение возможным исключительно в судебном заседании, что явно не способствует оптимизации уголовного процесса и соблюдению прав всех его участников. Таким образом, это свидетельствует о наличии пробелов и противоречий в законодательной регламентации полномочий прокурора по определению движения уголовного дела на досудебных стадиях. Решение этой проблемы мы видим в закреплении на законодательном уровне полномочия прокурора прекращать уголовное дело и уголовное преследование вне зависимости от формы расследования.

В связи этим весьма своевременным считаем внесение на рассмотрение Государственной Думы еще одной инициативы о расширении круга полномочий прокуроров. Законопроект предлагает конкретизировать случаи, в которых прокурор может прекратить уголовное дело при поступлении его с обвинительным заключением, в случае выявления прокурором оснований прекращения уголовного дела, предусмотренных УПК РФ, установление которых не требует производства дополнительных следственных действий, таких как истечение срока давности уголовного преследования, смерть обвиняемого, наличие в отношении обвиняемого вступившего в законную силу приговора по тому же обвинению и другие.

Так, авторы законопроекта предлагают дополнить ч. 1 ст. 221 УПК РФ пунктом 4 следующего содержания: «4) О прекращении уголовного дела по основаниям, предусмотренным пунктами 3-6 части первой статьи 24, пунктами 3-5 части первой статьи 27, а также по основаниям, предусмотренным статьями 24-28 настоящего Кодекса, в случае поступления от следователя уголовного дела с обвинительным заключением после производства дополнительного следствия.».

Считаем излишней формулировку «после производства дополнительного следствия». По нашему мнению, создать реальный надзор

1 Решение Ленинского районного суда г. Астрахани от 30 марта 2015 года по делу 1-199/2015 [Электронный ресурс] // URL: https://rospravosudie.com/court-leninskij-rajonnyj-sud-g-astraxani-astraxanskaya-oblast-s/act-488621877/ (дата обращения: 18.12.2015).

за следствием на этом завершающем этапе возможно путем наделения полномочия прекращать уголовное дело в качестве одного из решений, принимаемых прокурором по результатам рассмотрения уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением. Только в таком варианте принятие закона будет способствовать законности при производстве по уголовному делу и реализации права участников судопроизводства на разумный срок рассмотрения уголовного дела, без необоснованного направления его на дополнительное расследование и тем самым - затягивания сроков следствия.

Важно отметить явные пробелы и непоследовательность современной законодательной регламентации полномочий прокурора на завершающих этапах досудебного производства.

Так, прокурор наделен полномочием прекращать уголовное дело, поступившее от следователя с постановлением о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера (п. 3 ч. 5 ст. 439 УПК РФ). При этом прокурор лишен аналогичного полномочия по прекращению уголовного дела, поступившего для утверждения обвинительного заключения. А для прекращения уголовного преследования и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия следователю даже согласия прокурора не требуется. Руководитель следственного органа, дав согласие следователю на вынесение этого постановления, самостоятельно направляет его вместе с уголовным делом в суд (ч. 1 ст. 427 УПК РФ). В законе даже ничего не говорится про необходимость направления копии этого решения прокурору. Здесь мы видим явную коллизию норм, регламентирующих полномочия прокурора на завершающих этапах.

Законодатель начал реформирование процессуальной регламентации полномочий участников уголовного судопроизводства на завершающем этапе досудебного производства, оканчивающемся составлением итогового процессуального документа и последующего направления в суд. Мы говорим о последних изменениях в УПК РФ, внесенных Федеральными законами № 380-ФЗ от 14.12.2015 г.1 и

1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части наделения дознавателя правом обжалования некоторых решений прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом или обвинительным постановлением : федер. закон от 14.12.2015 № 380-ФЗ. [Электронный ресурс] // СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 30.12.2015).

№ 440-ФЗ от 30.12.2015 г.1, направленными на укрепление правового статуса дознавателя и расширение его процессуальной самостоятельности путем регламентации его права отстаивать процессуальные решения по уголовному делу, и на укрепление ведомственного контроля за дознанием. Несмотря на то, что в результате этих изменений полномочия прокурора в отношении дознания стались неизменными, необходимость пересмотра процессуальной роли прокурора на этих этапах не вызывает сомнений.

В рамках нашего исследования о необходимости совершенствования полномочия прокурора в досудебном производстве нами проводилось анкетирование практических сотрудников2. В результате анкетирования мы получили следующие результаты.

За закрепление принципа дискреционного уголовного преследования и полномочия прокурора при решении вопроса об отказе в возбуждении уголовного дела и прекращении уголовного преследования высказались 43 % респондентов, в то же время против этого - 45 % опрошенных.

По вопросу необходимости возвращения прокурору полномочия по возбуждению уголовного дела 33 % опрошенных высказались положительно, считая, что это позволит прокурору в полной мере реализовать функцию уголовного преследования как участнику уголовного судопроизводства со стороны обвинения. Однако подавляющее большинство респондентов - 65% относятся негативно к такому расширению полномочий, так как, по их мнению, должен быть сохранен принцип разделения независимого уголовного преследования и надзора за ним.

На вопрос о целесообразности возвращения прокурору права прекращения уголовного дела вне зависимости от формы расследования 43 % респондентов высказываются за такое расширение полномочий прокурора. При этом 54 % высказались против наделения прокурора таким полномочием, аргументируя это тем, что это опять бы повлекло за собой смешение обвинительно-следственных функций

1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя: федер. закон от 30.12.2015 № 440-ФЗ. [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 30.12.2015).

2 Анкета по вопросам совершенствования полномочий прокурора в досудебном производстве. [Электронный ресурс] // URL: http://goo.gl/forms/Koe2d9NZ5b (дата обращения: 02.02.2016).

прокуратуры, а принцип разделения независимого следствия и надзора за ним должен быть сохранен.

Интересно отметить, что среди респондентов, выступающих за наделение указанными полномочиями, 65% ответивших составляют прокуроры и адвокаты. Иная картина наблюдается при опросе следователей: высказавшихся против - 81 %.

Такие результаты объясняются тем, что следователи, естественно, не хотят терять свою процессуальную самостоятельность при решении вопроса о возбуждении и прекращении уголовного дела и поэтому считают возвращение этого полномочия нецелесообразным. Этот подход видится нам необъективным, так как он отражает пристрастное мнение следователей. Он демонстрирует столкновение корпоративных интересов следователей с объективной необходимостью расширения процессуальных полномочий прокурора с целью оптимизации уголовного судопроизводства [15]. Также следует учитывать инертность практики в целом. Мы хотим дать возможность прокурору эффективно использовать свой статус как гаранта законности проведения предварительного расследования и наделить его необходимыми для этого полномочиями. Но, к сожалению, на современном этапе практика не готова к такому повороту. Наши предложения по совершенствованию полномочий прокурора не принесут сиюминутный результат: они нацелены на будущее.

Список использованной литературы

1. Александров А., Белов С., Кухта А. Реформа предварительного расследования // Уголовное право. 2007. № 5. С. 66-70.

2. Бегиев Х. Б. Реализация в современном уголовном судопроизводстве России норм процессуальной самостоятельности следователя : дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар. 2015. 217 с.

3. Паничева А., Похмелкин А., Костанов Ю., Румянцев В., Ре-шетилова И. Верните прокурора. Адвокаты требуют возвратить прокурорский надзор за следствием // Российская газета. 2008. 20 мая.

4. Таболина К. А. О недостаточности полномочий прокурора для обеспечения эффективного надзора в стадии возбуждения уголовного дела // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6. С. 1208-1214.

5. Тамаев Р. С., Халиулин А. Г., Буланова Н. В. Осуществление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов

предварительного следствия // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2008. № 2 (4). С. 41-47.

6. Абдул-Кадыров Ш. М. Осуществление прокурором уголовного преследования и надзора за исполнением законов в досудебном производстве : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. 195 с.

7. Арсланова Э. Р. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона в стадии возбуждения уголовного дела // Проблемы совершенствования прокурорского надзора : сб. статей. Иркутск, 2006. С. 89-93.

8. Бывальцева С. Г. Современная концепция развития российской прокуратуры // Бизнес, Менеджмент и Право. 2013. № 2. С. 84-86.

9. Быков В. Права прокурора на стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2013. № 4. С. 51.

10. Ережипалиев Д. И. Прокурор как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения в досудебных стадиях : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 30 с.

11. Исламова Э. Р. Проблемы обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела // Сибирские уголовно-процессуальные и криминалистические чтения. 2014. Вып. 2 (6). С. 58-64.

12. Крюков В. Ф. Правовой статус прокурора в уголовном преследовании (досудебное и судебное производство) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. 51 с.

13. Боруленков Ю. П. Прокуратура: расширение полномочий в сфере досудебного уголовного судопроизводства противоречит Конституции РФ. [Электронный ресурс] // URL: http://www.iuaj.net/node/ 1916 (дата обращения: 22.12.2015).

14. Климова Я. А. Полномочия прокурора на завершающих этапах досудебного производства: понятие и классификация // Вестник Волгоградской академии МВД России : научно-методический журнал. Волгоград, 2015. Вып. 3 (34). С. 88-95.

15. Исламова Э. Р. К вопросу о соотношении процессуальных полномочий прокурора и руководителя следственного органа / Э. Р. Исламова // Baikal Research Journal. — 2016. — Т. 7, № 2. — DOI : 10.17150/2411-6262.2016.7(2).22. (дата обращения: 19.02.2016).

Информация об авторе

Климова Яна Александровна - начальник отдела по расследованию преступлений в сфере экономики СУ Волгоградского ЛУ МВД

России на транспорте, адъюнкт кафедры уголовного процесса УНК по предварительному следствию в ОВД Волгоградской Академии МВД России, 400036, г. Волгоград, п. Аэропорт, 14-16; e-mail: musisss@rambler.ru.

Information about the author

Klimova Yana Aleksandrovna - Chief of Department for investigation of economic crimes Office of Investigations of the Volgograd LA Transport Department of the Ministry of Interior of Russia, Adjunct of the Department of Postgraduate Training of the Volgograd Academy, 400036, Volgograd, Airport, 14-16; e-mail: musisss@rambler.ru.

Дата поступления статьи в редакцию: 20.02.2016.

УДК 343.98

А.А. Митрофанова

ТАКТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ОСМОТРА МЕСТА АВИАЦИОННОГО ПРОИСШЕСТВИЯ

Одним из наиболее важных следственных действий в расследовании уголовных дел, связанных с авиационными происшествиями, является грамотный и своевременный осмотр места происшествия. В связи с этим в статье рассматриваются некоторые тактические особенности производства данного следственного действия. Указывается, что осмотр места авиационного происшествия проводится в соответствии с общими правилами и тактическими приемами, разработанными криминалистикой. Однако подготовка и проведение такого осмотра имеют свою специфику, обусловленную рядом факторов: необходимостью в большинстве случаев изменения обстановки места происшествия до начала его осмотра, большими размерами территории, подлежащей осмотру, значительным количеством пострадавших и погибших, зачастую труднодоступностью места происшествия, одновременным проведением осмотра комиссией, производящей служебное расследование, и др. Приводятся рекомендации по производству данного следственного действия в случае падения воздушного судна в воду.