Методические подходы к проведению мониторинга и оценки качества управления региональными финансами

РАЗДЕЛ 4. ФИНАНСОВО - КРЕДИТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

О. Б. Иванова

МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ПРОВЕДЕНИЮ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ Аннотация

В статье обосновывается необходимость перехода на качественно новый уровень управления региональными финансами в области взаимодействия Российской Федерации с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в части внедрения в практику управления бюджетным процессом передовых технологий, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг. Расширение рамок методического инструментария, трансформация критериев оценки качества организации бюджетного процесса и проведения мониторинга качества финансового менеджмента предполагают задействование как оправдавших себя на практике методических подходов, так и существенное их обновление. Это позволит создать эффективный механизм стимулирования субъектов Российской Федерации по повышению качества управления региональными финансами, а также повысить эффективность бюджетных расходов.

Annotation

The necessity of transition to a qualitatively new level of regional financial management in the sphere of the Russian Federation cooperation with the Russian Federation subjects and municipal entities in terms of putting into practice budget advanced technologies process management that provide efficient and quality provision of public services is grounded. the scope of methodological tools expansion, the transformation of the organization's quality assessment criteria of the budget process and the quality of financial management monitoring require involvement as a proven practice methodical approach and the significant updating. This will create an effective incentive mechanism of the Russian Federation to improve the regional finances management, as well as to improve the budget expenditure efficiency.

Ключевые слова

Бюджетный процесс, качество управления региональными финансами, мониторинг, финансовый менеджмент в государственном секторе.

Keywords

The budget process, the quality of management of regional finances, monitoring, financial

management in the public sector.

Переход на новый качественный уровень управления региональными финансами требует разработки и обоснования стратегии управления ими на принципиально иной основе, адекватной новым условиям функционирования общественного сектора. Необходимость и предпосылки реформирования

системы управления региональными финансами как взаимоувязанного комплекса мер, инструментов, а также финансовых институтов замыкаются на решении целого круга проблем. Очевидно, что недостатки и ограничения системы управления территориальными финансами в России во многом обу-

словлены применением несовершенных управленческих технологий.

Одним из широко распространенных в экономически развитых странах инструментов контроля в бюджетной сфере является финансовый менеджмент в секторе государственного и муниципального управления, который активно внедряется в российской практике и представляет собой совокупность процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса. Совершенно очевидно, что совершенствование сложившейся системы управления общественными финансами, а также интеграция механизма финансового менеджмента государственного сектора в реальный бюджетный процесс предполагает необходимость развития системы мониторинга качества финансового менеджмента и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса на региональном уровне и в муниципальных образованиях.

Формирование нового качества финансового менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами в условиях реализации бюджетной реформы связано со следующими приоритетными направлениями: переходом к новому горизонту финансового планирования; осуществлению мер по стимулированию внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат; обеспечению результативности бюджетных расходов и повышению качества государственных и муниципальных услуг, прозрачности и эффективности использования бюджетных средств; созданию действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества.

Механизмы оценки качества финансового менеджмента в большинстве зарубежных стран встроены в систему исполнительной власти и являются элементами системы мониторинга и контроля. Полагаем, что в данном аспекте исходными методологическими

установками для осуществления диагностики территориального развития следует считать: определение

целеполагания с формулированием

конкретной прикладной задачи с четким выделением приоритетов; многовариантность и оптимальность способов достижения цели с обоснованием конечного результата; этапов

проведения территориальной

диагностики во временном режиме -мониторинг (постоянное отслеживание ситуации), составление рейтингов

комплексной оценки социальноэкономического развития территорий;

использование метода «затраты-

выгоды» и др.

Любая программа реформи-

рования должна предусматривать не только введение индикаторов улучшения состояния системы

управления, не только реализацию

мероприятий, создающих потенциал для перехода на более качественный

уровень управления, но и механизмы, с помощью которых этот переход станет возможным. К их числу следует отнести: определение полного

иерархического перечня всех прямых и сервисных бюджетных услуг, за предоставление которых отвечает региональная и местная власть; проведение «паспортизации» всех услуг и их последовательное описание; распределение обязанностей государственных менеджеров в сферах производства и предоставления бюджетных услуг; внедрение показателей оценки соотношения цена/качество бюджетной услуги; внедрение системы контроля цен и качества услуг, предусматривающей

привлечение профессиональных

контролеров и конечных потребителей услуг; создание механизма стимулирования эффективной деятельности государственных менеджеров; организацию системы текущего мониторинга и контроля предоставления бюджетных услуг.

Правительство Российской Федерации, отвечая за предоставление определенных общественных услуг, контролирует качество управления региональными и местными финансами и инициирует совершенствование технологий и процедур, используемых региональными и местными властями, оказывая при этом методологическую помощь и

содействуя реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономии-ческих реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. При этом следует подчеркнуть, что реформирование и повышение эффективности использо-вания и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы органично связано с реформированием прежде всего межбюджетных отношений. Этапы развития методических подходов к повышению качества управления территориальными финансами в рамках российских реформ представлены в таблице 1.

Таблица 1.Этапы развития методического обеспечения повышения качества управления региональными финансами

Этап Цель Нормативная база Механизм реализации

1. Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации (1999-2005 гг.) Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников. Создание долгосрочных институциональных стимулов для субна-циональных властей проводить структурные реформы и повышать качество управления бюджетами. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О концепциях реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах». Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» Приказ Министерства финансов РФ от 02.08.2004 №223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Приказ Министерства финансов РФ от 11.05.2005 № 98 «О мониторинге соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации». Законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств. Применение объективных, стабильных и адекватных критериев оценки системы межбюджетных отношений: «экономическая эффективность», «социальная справедливость», «бюджетная ответственность».

Продолжение таблицы 1

2. Реформирование межбюджет-ных отношений и повышение качества управления государственными и муниципальными финансами (2006-2008 гг.) Упорядочение бюджетного устройства в РФ. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансами. Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 №467-р «О концепции повышении эффективности межбюджет-ных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах и плане мероприятий по её реализации». Приказ Министерства финансов РФ от 29.12.2008 № 676 «О мониторинге соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации». Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

З. Современный этап совершенство-вания меж-бюджетных отношений и повышения эффективности управления государст-вен-ными и муниципальными финансами Совершенствование инструментов межбюджетного регулирования и их адаптацию к новым экономическим условиям. Повышение качества организации и осуществления бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-0 «Концепция меж-бюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года». Приказ Министерства финансов РФ от 03.12.2010 № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами». Приказ Министерства финансов РФ от 29.06.2011 № 73н «Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами РФ в сфере повышения эффективности бюджетных расходов и динамики данных результатов». Повышение качества бюджетного планирования, оценка качества долговой политики, повышение качества управления государственной собственностью и оказания услуг, повышение прозрачности бюджетного процесса, выявление нарушений бюджетного законодательства, повышение эффективности бюджетных расходов.

Принятие указанных нормативноправовых актов предопределило принципиально новые направления повышения качества управления региональными финансами и создание стимулов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям к внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом, а также повышению эффективности использования бюджетных средств.

В рамках реализации Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года [1] Министерством финансов РФ проводится мониторинг и оценка качества управления региональными финансами.

Оценка качества управления региональными финансами осуществляется в баллах и проводится по единым для всех субъектов методологическим принципам на основе значения индикаторов. При этом расчитываются удельные веса индикаторов по заранее утвержденным формулам, вследствие чего на основании комплексной оценки качества субъекту Российской Федерации присваивается степень качества управления региональными финансами. По результатам составляется рейтинг субъектов Российской Федерации по качеству управления региональными финансами, в котором субъекты Российской Федерации ранжируются в соответствии с полученными значениями комплексной оценки качества (таблица 2).

Таблица 2. Оценка степени качества управления региональными финансами [2]

Степень качества Содержательная характеристика Меры, применяемые к субъекту

I Наивысшая оценка качества управления финансами на уровне субъекта федерации. Это подразумевает наилучшие показатели по результатам расчетов с использованием формулы комплексной оценки качества финансового менеджмента, основанной на показателях деятельности субъекта по различным направлениям В случае, если субъекту федерации присвоена I степень качества управления финансами, Министерство финансов РФ направляет субъекту информацию о надлежащем качестве управления региональными финансами, публикует рейтинг, в котором места ранжируются в соответствии с достигнутыми успехами в управлении, Министерством также выделяются средства поощрительного характера

II Средняя оценка качества управления региональными финансами, которая демонстрирует в целом не плохие показатели использование и управления государственными финансовыми ресурсами, но при этом имеющиеся отклонения по отдельным группам показателей-индикаторов. Субъекту РФ направляется информация о необходимости разработки и принятия мер по повышению качества управления региональными финансами в тех сферах, в которых качество управления оценено на низком уровне и рекомендации по устранению указанных недостатков.

III Низкая оценка качества управления финансами субъекта РФ характеризует отрицательные значения показателей распределения, использования, мониторинга финансовых ресурсов на территории субъекта РФ, что заслуживает негативной оценки со стороны финансовых органов. В случае присвоения низкой степени оценки качества финансового менеджмента субъекту РФ направляется информация о ненадлежащем качестве управления региональными финансами, необходимости принятия мер по устранению недостатков в управлении финансами. Министерство Финансов принимает решение о карающих мерах в отношении представителей органов власти субъекта, которые не справляются с возложенными на них обязанностями, вплоть до введения на территории субъекта временной администрации.

против 21 в 2009 г.). Наилучшее качество организации бюджетного процесса отмечено в Уральском и Южном федеральных округах [3, с. 13]. При этом Ростовская область входит в группу, которой присвоена первая степень, характеризующая высокое качество управления региональными финансами.

Важнейшей тактической задачей Министерства финансов Ростовской области является создание условий для повышения качества управления областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований области, а также качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств областного бюджета. Министерством финансов Ростовской

По итогам 2010 года 22 субъектам Российской Федерации была присвоена первая степень качества управления региональными финансами, что меньше, чем в 2009 году, на 2 региона. 13 регионов подтвердили высокую степень качества и сохранили свои позиции по сравнению с 2009 годом. Возросло количество субъектов РФ, которым присвоена вторая степень (с 38 в 2009 г. до 44 в 2010 г.), а разрыв между средними баллами по первой и третьей группам сократился на 7%. Одним из существенных результатов проводимой реформы явилось сокращение количества регионов, в которых качество управления региональными финансами находится на низком уровне (17 в 2010 г.

области с 2004 года регулярно проводится оценка финансового состояния и качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях с целью получения объективной информации, выявления на этой основе возможных проблем и выработки эффективных управленческих решений в части применения лучшей практики управления бюджетом муниципального образования. Оценка качества характеризует такие направления организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях Ростовской области как: бюджетное планирование, исполнение бюджета, соблюдение бюджетного законодательства, управление государственным долгом, прозрачность бюджетного процесса. Оценка осуществляется в баллах и проводится в два этапа:

- проведение по каждому из направлений организации и осуществления бюджетного процесса оценки каждого консолидированного бюджета муниципального района и бюджета городского округа;

- расчет комплексной оценки качества.

Проводимая оценка качества управления бюджетным процессом позволяет выявить потенциальные финансовые возможности муниципальных образований, слабые и сильные стороны в их деятельности путем определения наилучшего или наихудшего показателя качества управления муниципальными финансами. Использование данных методических подходов направленно на стимулирование администрации муниципалитетов к принятию действенных мер по повышению качества управления бюджетным процессом, улучшению финансовых показателей местных бюджетов, соблюдению требований Бюджетного кодекса, обеспечению открытости и публичности управления муниципальными финансами. Наряду с этим действующий порядок оценки качества

управления муниципальными финансами позволяет на основе соревновательного механизма оперативно реагировать на возникающие проблемы, и своевременно принимать меры по их разрешению.

В целях дальнейшего повышения эффективности расходов областного бюджета Министерством финансов Ростовской области утверждено Положение об организации проведения мониторинга качества «финансового менеджмента», осуществляемого главными распорядителями средств областного бюджета, начиная с 2011 года [4]. Качество финансового менеджмента определено по следующим блокам показателей: среднесрочное финансовое планирование, исполнение бюджета в части расходов, исполнение бюджета по доходам, учет и отчетность, контроль и аудит, исполнение судебных актов, кадровый потенциал финансового (финансовоэкономического) подразделения, управление активами.

В оценке качества финансового менеджмента учтено качество правовых актов главных распорядителей бюджетных средств, устанавливающих порядки подготовки бюджетных проектировок на очередной финансовый год, составление и ведение бюджетных смет, организацию внутреннего финансового контроля, ведение мониторинга результатов деятельности.

Наряду с оценкой качества правовых актов рассчитываются количественные показатели качественного финансового менеджмента. При этом наиболее значительные из них: доля бюджетных ассигнований представленных в программном виде; доля бюджетных ассигнований на предоставление государственных услуг в соответствии с государственными заданиями; доля неисполненных бюджетных ассигнований на конец отчетного года; равномерность расходов; отклонение от плана формирования доходов; эффективность управ-

ления креди-торской и дебиторской задолженностью; наличие электронного документооборота с органами Федерального казначейства и др.

Таким образом, можно констатировать, что механизмы оценки качества управления региональными финансами претерпевают трансформационные изменения с учетом основных направлений бюджетной политики, изменения бюджетного законодательства, а также создания дополнительных стимулов для органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований с целью повышения качества управления общественными финансами. Перспективным направле-нием в сфере взаимодействия Российской Федерации с регионами и, соответственно, региональных органов государственной власти с муниципальными образованиями должно стать внедрение в практику управления бюджетных процессов передовых технологий, обеспечи-вающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг, что, несомненно, связано с повышением эффективности бюджетных расходов и оценкой динамики данных результатов. В свою очередь, это требует разработки индикаторов, связанных: с обеспечением сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов; внедрением программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; реструктуризацией

бюджетного сектора; повышением эффективности распределения бюджетных средств; оптимизацией функций госу-дар-ственного и муниципального управления; развитием информационных систем управления государст-

венными и муниципальными финансами.

Библиографический список

1.Распоряжение Правительства РФ от

08.08.2009 № 1123-р «Концепция меж-бюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» / URL: http://www.minfin.ru.

2.Приказ Министерства финансов РФ от

03.12.2010 № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами» / URL: http://www.minfin.ru.

3.Ерошкина Л.А. Новые стимулы для регионов // Бюджет. № 10. 2011.

4Приказ Министерства финансов Ростовской области от 18.11.2010 № 83 «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств областного бюджета» / URL: http://www.donland.ru.

Bibliographic list

1.RF Government Order of 08.08.2009 № 1123-p "The concept of intergovernmental relations, and the budgeting process in the regions and municipalities by 2013» / URL: http://www.minfin.ru.

2.Order of the Ministry of Finance of the Russian Federation of 03.12.2010 № 552 "On the procedure of monitoring and evaluation of the quality management of regional finances» / URL: http://www.minfin.ru.

3.Eroshkina LA New incentives for regions// Budget.№10, 2011.

4.Order of the Ministry of Finance of the Rostov region of 18.11.2010 № 83 "On the organization of monitoring the quality of financial management exercised by the main managers of the regional budget» / URL: http://www.donland.ru.