Кривые пути госзаказчиков

Антикоррупционный центр НИУ ВШЭ под руководством Алексея Конова и Центр перспективных управленческих решений (ЦПУР), который возглавляет Мария Шклярук, представляют сегодня на ХХ Апрельской конференции ВШЭ проект, посвященный практикам «недолжного поведения» в госзакупках и закупках госкомпаний. Он ориентирован на выделение распространенных методов манипулирования закупочными процедурами. При этом применение таких методов необязательно свидетельствует о наличии криминала в действиях заказчиков и поставщиков — они могут быть ориентированы и на обход избыточно сложных процедур закупочного или бюджетного законодательства для ускорения закупок или повышения качества закупаемой продукции. Однако в итоге распространение «недолжных» практик все равно ведет к росту коррупционного давления на госзаказ и требует коренного пересмотра регулирования всей сферы госзакупок.

Проблематике сомнительного поведения сторон при госзакупках посвящен отдельный доклад в рамках Апрельской конференции Высшей школы экономики, подготовленный ЦПУР и Антикоррупционным центром НИУ ВШЭ. Они обобщили материалы судебной практики, результаты проверок и аналитической работы Счетной палаты, Генпрокуратуры и Следственного комитета, а также жалобы, рассмотренные ФАС в 2017–2018 годах, классифицировав «недолжное поведение» участников закупок по основным параметрам.

По мнению Марии Шклярук, результаты анализа особенно важны в условиях планируемых больших инвестиций государства в цифровую трансформацию госуправления и развития сквозных технологий. Для разработок современных цифровых продуктов и ускоренного внедрения платформенных решений в сфере государственного управления, которое предусмотрено 204-м указом президента, требуется быстрое и гибкое управление финансовыми ресурсами, разработка с тестированием разных прототипов и отказом от неудачных решений. Все это невозможно сделать в текущих условиях при буквальном соблюдении законодательства. Так что задача реформы системы госзакупок — изменить ситуацию и сделать управление финансовыми ресурсами в госуправлении поддерживающим решение задач развития.

Как систематизировали подозрительные случаи

Помимо прямых коррупционных интересов участников в рамках анализа оценивались и вполне легальные их устремления — ценовая эффективность закупок, их конкурентность, а также качество конечного результата. Так, отдельной проблемой в сфере госзаказа, по мнению авторов доклада, является то, что в отличие от стоимостной эффективности закупок и состояния конкурентной среды на рынке госзаказа «необходимость получения в результате закупок качественных товаров, работ и услуг безусловно постулируется государством, но в гораздо меньшей степени поддерживается нормативными и организационными мерами» и «рассматривается лишь в ходе специализированных контрольных мероприятий».

Худшие практики системы госзаказа

Чего не стоит делать добросовестным участникам при госзакупках

В результате исследователи получили матрицу из всех возможных сочетаний этих факторов, среди которых выделили восемь наиболее распространенных комбинаций — начиная с идеальной для эффективных закупок «эффективной, качественной, конкурентной и некоррумпированной» и заканчивая худшим сочетанием «неэффективной, некачественной, неконкурентной и коррумпированной». Изучив наложение этой матрицы на этапы проведения закупок — подготовку и планирование, организацию и проведение — и исполнение контрактов, исследователи выделили сто модельных ситуаций, на которые, по их мнению, следует обращать внимание регуляторам при антикоррупционном контроле и анализе эффективности конкретных сделок и закупочной деятельности в целом. Эти модельные ситуации разработчики оформили в виде карточек, лаконично описывающих поведение участников закупок, которое должно привлекать внимание контролеров.

Не все сомнительное плохо

Впрочем, авторы работы констатируют: не все варианты «недолжного поведения» обязательно являются признаками криминала и коррупции. На процедуру, кроме того, оказывают существенное влияние крайне усложненное законодательство, конкретные цели заказчика и условия, в которых он находится. «Понимание их особенностей и соотношения необходимо как для формирования продуманной системы индикаторов использования недолжных приемов, так и особенно для интерпретации результатов выявления таких индикаторов»,— говорится в докладе.

Так, например, применение комбинации «неэффективная, качественная, неконкурентная, некоррумпированная закупка» может являться следствием ориентации заказчика на качество исполнения контракта в условиях только ценовой конкуренции поставщиков: госзаказчик «зачастую вынужден жертвовать реальной конкурентностью, применять приемы, направленные на отсеивание большинства участников и обеспечивающие победу организации, в качестве товаров или услуг которой он уверен». Также возможна ситуация, когда организация, предоставляющая наиболее качественные товары или услуги, не готова работать по средним ценам, устраивающим иных участников рынка. При этом «в обоих рассмотренных случаях применение заказчиком недолжных приемов обусловлено не его желанием получить личную выгоду, а вполне добросовестным стремлением гарантировать максимально высокое качество товаров, работ или услуг».

«По сути, действующее законодательство нередко ставит заказчика перед трудным выбором: обеспечить точное соблюдение закона, серьезно рискуя получить неприемлемый результат, или обеспечить необходимый результат, рискуя быть привлеченным к ответственности за нарушение законодательства»,— отмечают авторы.

Отличить случаи применения «недолжных» приемов ради обеспечения качества от случаев их использования в коррупционных целях бывает затруднительно.

Кроме желания добиться качества закупаемой продукции добросовестных заказчиков подталкивает к применению недолжных приемов необходимость освоения выделенных на закупки средств в текущем календарном году и многие другие факторы. Однако сама возможность применять сомнительные методы ради благих целей оказывает коррупционное давление на всю сферу закупок, в частности создавая связки «заказчик—поставщик», которые со временем легко трансформируются в коррупционные и начинают работать в ущерб качеству и экономичности закупок, которым изначально отдавался приоритет в таких схемах.

Что не так с закупками

Основные выводы работы ВШЭ и ЦПУР заключаются в том, что усложнение закупочного законодательства не создало препятствий для применения большинства давно известных «недолжных» приемов, более того, в отдельных случаях действующее законодательство подталкивает к их использованию и добросовестных заказчиков. При этом само регулирование госзаказа и закупок госкомпаний является весьма сложным и обременительным для заказчиков. И здесь авторы отмечают, что «любые рекомендуемые меры следует оценивать не только с точки зрения противодействия недолжным практикам, но и с точки зрения возможного усложнения жизни добросовестному заказчику».

Одним из наиболее критичных авторы доклада называют, например, механизм формирования начальной максимальной цены контракта (НМЦК) на базе заключенных контрактов на аналогичные товары или услуги.

Завышение НМЦК отдельными заказчиками «берется как основа для расчетов иными, как добросовестными, так и недобросовестными, заказчиками и еще больше увеличивается», запуская механизм искажения всего рынка.

Не работает, по мнению исследователей, и нынешний подход к контрольно-надзорной деятельности: рассмотрение жалоб и фрагментарные проверки «не отвращают заказчиков от использования недолжных приемов», а стоимость отмененных закупок значительно ниже стоимости сделок, не попавших под контроль ФАС.

Как с этим бороться

Среди предложений аналитиков — распространение перечня худших практик, которых следует избегать при планировании и проведении закупок и исполнении контрактов: публичность в этом вопросе может предотвратить применение «общеизвестных серых схем». Также авторы констатируют необходимость внедрения в Единую информсистему закупок (ЕИС) аналитического блока, который позволит автоматически выявлять общеизвестные сомнительные практики, и расширения функциональности содержащихся в ЕИС данных и направлений мониторинга, который сейчас проводит Минфин.

В части законодательства исследователи отмечают необходимость развития механизмов выявления, предупреждения и урегулирования конфликта интересов.

Так, в законе о закупках госкомпаний он даже не упоминается, а в законе о госзакупках определение «является слишком узким и не в полной мере соответствует подходу, применяемому в антикоррупционном законодательстве», нет и инструментария по систематическому выявлению аффилированности и конфликта интересов. Отметим, впрочем, что его развитию мешает отсутствие полноценного реестра граждан, который должен быть запущен ФНС в процессе цифровизации системы загсов в 2020 году. Также авторы доклада поддерживают идеи автоматизации расчета и сопоставления цен на аналогичные товары, ранее высказывавшиеся руководством ФАС и Федерального казначейства.