О видах планирования территорий (на примере территориальных единиц Калининградской области)

Ландшафтная программа Калининградской области

12. Дедков В.П. Растительность // Калининградская область: Очерки природы. Калининград: Янтарный сказ, 1999. С. 139 — 148.

13. Доклад о состоянии и об охране окружающей природной среды Калининградской области в 2003 году / Управление природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Калининградской области. Калининград: Янтарный сказ, 2004.

14. Ельцина Г.Н. Подземные воды / / Калининградская область. Природные ресурсы. Калининград: Янтарный сказ, 1999. С. 48 — 52.

15. Напреенко М. Г. Флора и растительность верховых болот Калининградской области: Дис. ... канд. биол. наук. Калининград, 2002.

16. Схема охраны природы Калининградской области / Под. ред. Ю. А. Цыбина. Калининград: Изд-во TENAX MEDIA, 2004.

Об авторе

В.П. Дедков — д-р биол. наук, проф., декан факультета биоэкологии РГУ им. И. Канта, biology@albertina. ru

УДК 502.34

Е.А. Романова, О.Л. Виноградова

О ВИДАХ ПЛАНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ

Определены особенности разных видов планирования территорий. Выявлена роль пространственного и ландшафтно-экологического планирования как части стратегического планирования территории, обозначены территориальные уровни их применения. Рассмотрена перспектива использования ландшафтноэкологического планирования в муниципальных образованиях Калининградской области.

The specialties of different types of territorial planning are determined. The role of spatial and landscape-ecological planning as the parts of strategic planning are revealed, ones territorial levels are established. The prospects of landscape-ecological planning using in Kaliningrad region municipalities are considered.

Прикладной аспект географии — планирование развития территории. Существует множество видов планирования территорий, как и их приверженцев: пространственное, территориальное, стратегическое, ландшафтное, ландшафтно-экологическое планирование — вот лишь некоторые, упоминаемые в литературе и используемые в практической деятельности. Существует огромная пропасть между теоретиками планирования (в их число входят и географы) и практиками — экономистами, градостроителями и чиновниками, от которых зависит развитие территории. Цель данной работы — определить особенности разных видов планирования, их взаимосвязи и

возможности использования научных работ географов и геоэкологов в практике управления.

Несмотря на разные названия, у всех видов планирования есть два обшдх, определяющих их сходство, признака — характер деятельности (планирование) и объект исследования и воздействия (территория). Планирование — это неотъемлемый этап реализации желаний человека и важная часть процесса освоения им географического пространства, а также составная часть особого вида человеческой деятельности

— управления, будь то управление технологическим процессом, трудовым коллективом или развитием территорий.

Территория — один из двух терминов, используемых в географии для обозначения пространства. Действительно, «пространство» понимается как объективная, всеобщая и познавательная форма существования географических объектов, в то время как понятие «территория» отличается от предыдущего большей конкретностью и привязанностью к определенным координатам. Важный признак, различающий эти два понятия, — категория границы, имеющая для территории определяющее значение, а для пространства — подчиненное. В управлении (а, следовательно, в планировании) под термином «территория» понимается совокупность явлений и объектов, присущих некому участку земной поверхности и местному сообществу, существующему на этом участке в рамках границ, определяемых государственным или административно-территориальным делением. Таким образом, в управлении территория рассматривается как пространственный базис деятельности местного сообщества.

Очевидно также то, что разные виды планирования имеют общую цель — это обеспечение устойчивого развития территории, т. е. мы вправе предположить, что в системе управления территорией у каждого из этих видов планирования есть некоторое свое, особое место и каждый из них выполняет какие-то свои, присущие только ему функции. Только в этом случае использование разных видов планирования является целесообразным, как и само их существование, а система управления территорией будет комплексной и эффективной. Для того чтобы понять место каждого из видов планирования в системе управления территорией, необходимо прежде всего рассмотреть саму эту систему.

Управление территорией и планирование ее развития

Административное управление территориями страны — предмет государственного и муниципального управления, сосредоточенный прежде всего на решении социально-экономических проблем. Административное управление территориями иерархично, это обусловлено иерархией территориальных единиц и политическим устройством страны (в случае РФ — федеративное). Территориальная единица низшего ранга в большинстве стран мира и России — муниципальное образование. Единица следующего ранга в нашей стране — субъект РФ, в других странах — департамент, провинция или регион. Соответственно, и планирование территорий обеспечивается на несколь-

18

ких уровнях — на общегосударственном, региональном и местном (муниципальном).

Несмотря на кажущуюся стройность, система административного управления территориями имеет многочисленные объективные недостатки. Сосредоточенность на решении экономических и социальных проблем не способствует сохранению ландшафтного и биологического разнообразия, а интересы сообществ разного уровня не всегда совпадают. Обеспечение охраны окружающей среды часто идет в разрез с экономическими планами развития территории. На разных иерархических уровнях действуют различные субъекты воздействия на состояние территории — органы управления, экономические структуры, разные социальные группы населения, а также политические силы. Даже между составными частями системы управления территориями возникает конфликт интересов, что делает управление территориями процессом сложным и противоречивым. Кроме того, существует разрыв между практикой управления и теоретическими разработками. Исследования территорий специалистами (например, геоэкологами) стоят особняком и в большинстве случаев в управлении развитием территорий не используются. Многочисленные попытки «стратегического планирования» городов и регионов в основном рекомендательного характера и не имеют законодательной силы.

Таким образом, система управления территориями отличается набором следующих важных признаков:

1. Система управления обладает иерархией (что связано с иерархией территориальных единиц и иерархией государственной и муниципальной власти).

2. Объект управления необычайно сложен и включает в себя несколько систем или системных блоков: саму территорию со всей совокупностью природных и антропогенных компонентов и их взаимосвязей, население данной территории, обладающее определенными демографическими, социальными и этническими признаками, экономическую систему — хозяйство данной территории, политическую организацию общества, влияющую на все остальные системные блоки.

3. Не все структурные элементы территории поддаются управлению (прежде всего природные компоненты среды).

Система управления развитием территорий обусловливает место каждого из видов планирования в данной системе и набор объектов планирования. В первую очередь иерархичность системы определяет иерархичность любого из видов планирования, а также рациональность использования каждого вида планирования для территориальных единиц того или иного ранга. Другим важным моментом является совокупность объективных недостатков существующей системы (не все структурные элементы территории подчиняются управлению), которая может быть модернизирована при использовании какого-то особого вида планирования. И наконец, сложность объекта управления определяет необходимость системного (ком-

плексного) планирования, в которое отдельные виды планирования вошли бы составными частями.

Для того чтобы решить поставленную перед нами задачу, необходимо рассмотреть отдельную территориальную единицу как объект управления и планирования, а также возможности отдельных видов планирования применительно к ней. Удобным объектом исследования может стать территориальная единица низшего ранга — муниципальное образование. Муниципальное образование обладает всеми признаками территории и является объектом управления (местного самоуправления). В то же время муниципальное образование является сложной системой, которая существует в условиях нестабильности внешней среды.

20

Стратегическое и пространственное планирование

Эксперты выделяют четыре вида планирования современного муниципального образования: проектное, программное, комплексное и стратегическое. Самое простое из них — проектное, оно используется в процессе реализации конкретного проекта. Более высокий уровень обеспечивает программное планирование, или разработка муниципальных программ. Этот вид планирования в отличие от предыдущего имеет межотраслевой характер, в нем участвуют различные структуры муниципального образования и задействуются различные ресурсы. Программное планирование охватывает обычно всю территорию муниципального образования и обладает ярко выраженным территориальным признаком. Еще более сложный вид планирования — комплексный, его продуктом являются средне- и долгосрочные планы — планы социально-экономического развития, генеральные планы городов и т. д. Все описанные выше виды планирования регламентируются пакетом законодательно утвержденных документов и являются обязательными для исполнения административной властью. Стратегическое планирование — самый сложный вид планирования, он становится все более востребованным в российских муниципалитетах [1]. Стратегическое планирование касается всей совокупности компонентов территории и направлено на оптимальное удовлетворение потребностей местного сообщества (включая качество окружающей среды). Этот вид планирования является частью стратегического управления территориями и рассчитан на временной промежуток не менее 20 — 30 лет. Стратегическое планирование представляет собой сложную систему действий, выполняемых в несколько этапов, последовательность и содержание которых варьирует [3; 4; 8; 9]. Несмотря на отличия, можно выделить несколько обязательных действий, которые в том или ином качестве присутствуют в каждом алгоритме:

— оценка социально-экономического состояния территории;

— ресурсный анализ;

— пространственное планирование;

— определение проблем и постановка целей

Таким образом, пространственное планирование (под которым понимается размещение объектов и явлений на территории) является одним из необходимых этапов стратегического планирования. В западных странах данный термин используется в более широком значении, являясь синонимом стратегического планирования. В этом проявляется прикладная направленность планирования, присущая государственному и муниципальному управлению западных стран и имеющая законодательное обоснование. Действительно, в широком значении пространственное планирование включает в себя весь комплекс градостроительного проектирования и землеустройства. Пространственным планированием в разных странах занимаются разные организации, которые могут являться частью муниципальных (региональных) властных структур или быть самостоятельными (как агентства по развитию). В Польше, например, в большинстве воеводств существуют бюро пространственного планирования, которые занимаются как анализом обстановки, так и разработкой муниципального плана развития воеводства. В Дании пространственным планированием и разработкой региональных планов занимаются специальные отделы администраций регионов (амтов), которые выполняют также функции сбора материала и контроля за состоянием окружающей среды. Региональный план строится в соответствии с государственным планом и является основой для муниципальных и локальных планов (планов застройки конкретных территорий) [11 — 13].

Деятельностью, вписывающейся в рамки понятия «пространственное планирование», в России занимаются на разных уровнях разные действующие лица: администрации субъектов РФ и муниципальных образований (центры стратегического планирования), а также проектные организации. В Калининградской области стратегия развития конкретизируется различными документами и законодательными актами, а территориальный срез развития представлен Территориальной комплексной схемой градостроительного планирования развития территории Калининградской области и ее частей [2].

Как правило, оценка территорий базируется на анализе статистических материалов и оставляет без внимания объемный пласт природных компонентов среды и их взаимосвязей, так как подобные работы требуют комплексных полевых исследований.

Таким образом, пространственное планирование является частью стратегического, а во многих случаях и его синонимом. Территориальное планирование — идентично пространственному. Пространственное планирование в широком смысле включает в себя анализ природно-экологической обстановки, социально-экономической ситуации, анализ внешних и внутренних тенденций развития, а также процесс регулирования использования территории (рис.1).

Недостатки системы пространственного планирования территорий в нашей стране:

1.) отсутствие четкой законодательной базы этого вида планирования, что не позволяет ему стать реальным инструментом управления;

2.) фрагментарный ресурсный анализ;

3.) отсутствие соподчиненности пространственного планирования территориальных единиц разного уровня.

Один из недостатков этой системы, а именно фрагментарность ресурсного анализа, может быть устранен с помощью ландшафтно-экологического планирования, а два других исправляются только законодательным путем.

Ландшафтное и ландшафтно-экологическое планирование

Ландшафтное и ландшафтно-экологическое планирование входят в систему пространственного планирования и позволяют учесть разнообразные факторы природной и антропогенной среды и прогнозировать экологические последствия хозяйственной деятельности человека. Разница между этими двумя видами планирования территории кажется несущественной только на первый взгляд. На самом деле два этих термина имеют разный смысл. Ландшафтное планирование сосредоточено на сохранении ландшафтного разнообразия территории и его рациональном использовании. Ландшафтно-экологическое планирование предусматривает анализ как природных, так и антропогенных компонентов среды исходя из приоритета качества жизни местного сообщества.

В странах Европейского союза система ландшафтного планирования весьма дифференцированна. Наиболее полно она развита в Германии. Цель этой системы — выявление и оценка функций и свойств ландшафта, разработка предложений по сохранению отдельных элементов ландшафта, его облика и эстетических качеств, а также выработка рекомендаций по экологически устойчивому использованию природных ресурсов [6].

Ландшафтное планирование в России (в частности, работы в Прибайкалье) как методика заимствовано из практики западных стран, прежде всего Германии, где оно традиционно встроено в развитую систему пространственного планирования территорий и является одним из инструментов управления, поэтому ограниченность объектов его исследования носит функциональный характер. Перенос системы немецкого планирования на российскую почву неизбежно определяет поверхностный, купированный характер этой системы.

Система ландшафтно-экологического планирования является более адаптированной к российским условиям, так как отвечает на вопрос «зачем?». Цель ландшафтно-экологического планирования — выделение и обоснование пространственных зон территории. Пространственная зона — это участок территории, предназначенный для определенного вида использования, исходя из его природных, социальных и экономических особенностей. Действительно, ландшафтная и геоморфологическая карта территории напрямую в управлении не используются. Отсутствует некое важное звено, которое позволяет реализовать теоретические построения на практике. Этим звеном является выделение и обоснование пространственных зон как основы для других видов планирования и, что особенно важно, для регламентирования режима использования территории. Ландшафтно-экологическое планирование позволяет подойти к формированию территориальной программы социально-экономического развития муниципального образования с позиции сохранения и восстановления средообразующей и эстетической функции природного ландшафта. Баланс между интере-

23

сами населения и ограничениями природопользования позволяет установить экологический подход к планированию территории.

Исследования, проведенные нами в Славском районе Калининградской области в 2003 — 2005 гг., позволили полностью реализовать все мероприятия системы ландшафтно-экологического планирования и выделить следующие пространственные зоны (рис. 2), для каждой из которых предусмотрено несколько конкретных видов хозяйственного использования [5; 10]. Пространственное зонирование территории не подменяет собой функциональное зонирование, так как учитывает не только современное состояние территории, но и его потенциал.

24

Рис. 2. Пространственные зоны Славского района:

1 — охраняемые природные территории и их буферные зоны; 2 — дельтовая низменность р. Неман; 3 — низменная равнина центральной части района с залесенными эоловыми песками; 4 — возвышенная моренная равнина южной части района

Ландшафтно-экологическое планирование имеет особо важное значение для Калининградской области. Многие муниципальные образования области нуждаются в изменении структуры хозяйствования, так как в большинстве своем являются дотационными. Прежде всего это касается отдаленных и традиционно сельскохозяйственных муниципалитетов. Обеспечение устойчивого развития районов в большинстве случаев связано с изменением функций их различных зон. К этому процессу следует подходить осторожно и обоснованно, так как ошибочное перепрофилирование может привести к необратимым или трудно исправимым последствиям. Необходимо учитывать не только экономические и социальные эффекты развития муниципалитетов, но и особенности природной среды таких районов и их экологический каркас. В полной мере комплексный подход к данному процессу обеспечивает система ландшафтно-экологического планирования.

Перспективы ландшафтно-экологического планирования муниципальных образований Калининградской области

Муниципальные образования области отличаются друг от друга как по размеру территории, так и по населению и уровню социальноэкономического развития. В настоящее время в Калининградской области существуют двадцать два муниципальных образования, пять из них при вступлении в действие нового закона о местном самоуправлении получили статус муниципального района с выделением муниципальных образований низшего (первичного) звена. Образование муниципалитетов первого порядка в составе муниципальных районов (на основе сельских администраций) не влечет за собой переноса системы ландшафтно-экологического планирования на уровень вниз, потому что так называемые межселенные территории остаются в ведении муниципального района и комплексное планирование территории может быть обеспечено только на этом уровне.

Учитывая различия муниципальных образований области, к их планированию следует подходить индивидуально. Особенности ландшафтно-экологического планирования территории определяются ее системой землепользования, а та, в свою очередь, — соотношением территорий, занятых городами и общей территорией района. Этот показатель иллюстрирует пространственный ресурс территории (табл. 1).

25

Таблица 1

Интегральный показатель пространственного ресурса муниципальных образований Калиниградской области

Муниципальное образование Интегральный показатель пространственного ресурса Муниципальное образование Интегральный показатель пространственного ресурса

Калининград 1,2 Славский р-н 123,1

Советск 1,0 Неманский р-н 49,9

Светлый 4,6 Краснознаменский р-н 320,2

Балтийск 3,7 Гвардейский р-н 67,0

Янтарный 2,0 Черняховский р-н 28,6

Светлогорск 1,4 Гусевский р-н 23.3

Пионерский 1,1 Нестеровский р-н 145.5

Мамоново 15,6 Багратионовский р-н 119,4

Ладушкин 6,1 Правдинский р-н 156,6

Гурьевский р-н 136,0 Озерский р-н 100,1

Полесский р-н 89,6 Зеленоградский р-н 139,0

Если преобладает территория, занятая поселениями городского типа (интегральный показатель 1 — 10), то ландшафтно-экологическое планирование играет подчиненную роль в качестве одного из этапов подготовки градостроительной документации. Так, наши исследования в Зеленоградске в 2004 г. и Светлогорске в 2003 г. были направлены на

создание ландшафтных планов этих городов в рамках подготовки их генеральных планов. Если городские территории занимают незначительное место (интегральный показатель 10 и более), то ландшафтноэкологическое планирование играет особую роль, становясь основой для иных видов планирования (прежде всего стратегического). Таким примером являются наши исследования в Славском районе в 2003 — 2005 гг. и планируемые в 2006 г. работы в Зеленоградском районе Калининградской области.

Значимость ландшафтно-экологического планирования для муниципального образования определяется также набором природных условий и ресурсов его территории. Самое общее представление об этом дает оценка природных условий и ресурсов (см. приложение на с. 27). Методика А.Ю. Скопина базируется на балльной синтетической оценке значимости природных ресурсов территории и степени влияния природных условий на производство и экономику, что позволяет провести последующую ранжировку территорий по уровню природного потенциала [7]. Как видно из таблицы, наиболее актуальным ландшафтно-экологическое планирование является для следующих муниципальных образований: Зеленоградского,

Нестеровского, Гвардейского районов, а также для Балтийского городского округа.

Список литературы

1. Ветров Г.Ю. Управление муниципальным социально-экономическим развитием / / Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М., 2004.

2. Жданов В.П., Пустовгаров В.И., Федоров Г.М. Пространственное развитие экономики и расселения региона. Калининград, 2002.

3. Жихаревич Б. С. Стратегическое планирование в городах и регионах: российский и зарубежный опыт: Текст выступления на семинаре «Стратегическое управление в Калининградской области» 18.03.2004.

4. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент. М., 2002.

5. Романова ЕА, Виноградова О.Л., Станченко ЛЮ. Ландшафтное планирование как составляющая стратегического управления территориями (на примере Славского района Калининградской области) / / Вестник КГу. Калининград, 2004. С. 18—22.

6. Руководство по ландшафтному планированию. М., 2000. С. 24 — 30.

7. Скопин А.Ю. Введение в экономическую географию. М., 2001.

8. Томпсон А., Стрикленд А. Стратегический менеджмент. М., 1991.

9. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2000.

10. Romanova E., Vinogradova O., Stanchenko L. Structure and evolution of landscapes in connection with strategic planning of development of rural areas / / Changing functions of rural areas in the Baltic Sea Region. Warsaw, 2004. P. 149 — 158.

11. Regionplan 2001. Bornholms Amt, 2001.

12. Spatial planning in Denmark Copenhagen, 2002.

13. Wojewodztwo warminsko-mazurskie plan zagospodarowania przestrzennego. Olsztyn, 2002.

Об авторах

Е. А. Романова — канд. геогр. наук, доц. РГУ им. И. Канта.

О. Л. Виноградова — канд. геогр. наук, доц. РГУ им. И. Канта.