Социологический анализ проблем совершенствования института местного самоуправления

Социологии

Татьяна БАРСУКОВА, Елена АВДЖЯН

СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В настоящей статье некоторые проблемы совершенствования института местного самоуправления, оказывающие влияние на процесс демократизации российского социума, рассмотрены с позиций социологического анализа. Рассматривается также процесс взаимодействия населения с муниципальными органами власти.

In the present article some problems of the perfection of the institute of the local government, influencing the process of democratization of the Russian society are considered from the positions of sociological analysis. The process of interaction of the population with the municipal authorities is also considered.

Ключевые слова:

местное самоуправление, муниципальная впасть, органы местного самоуправления, гражданское общество; local government, municipal authority, local governments, civil society.

БАРСУКОВА Татьяна Ивановна — д.соц.н., профессор кафедры социологии и социальной работы Северо-Кавказского государственного технического университета tаtiаnаbаrsukovа@ yandex.ru

АВДЖЯН

Елена

Александровна — старший преподаватель кафедры

государственного и муниципального управления филиала Московского государственного университета приборостроения и информатики, г. Ставрополь doramaar@mail.ru

В данной статье представлены результаты пилотажного социологического исследования тех функций российского института местного самоуправления, исполнение которых на практике порождает наибольшее количество проблем. Исследование было проведено в апреле—мае 2008 г. в форме анкетного опроса населения г. Ставрополя. Было опрошено 200 человек, выборка квотная (возраст, уровень дохода, уровень образования). В статье также приведены данные вторичного анализа материалов социологических исследований, проведенных фондом «Институт экономики города» в 2003—2004 гг.

Несмотря на закрепление самостоятельного статуса института местного самоуправления в Конституции Российской Федерации 1993 г., жители муниципальных образований по-прежнему мало информированы о сути местного самоуправления и часто полагают, что оно представляет собой систему представителей государства на местах, однако доверие к местным органам власти находится на довольно низком уровне. Так, согласно исследованию «Граждане оценивают местное самоуправление: итоги опросов общественного мнения», проведенному Институтом экономики города и группой ЦИРКОН в рамках проекта «Социально-экономическое развитие и управление на местном уровне: новое качество роста» в 14 российских городах, среди которых 11 представляли Приволжский федеральный округ, 1 — Южный, 2 — Дальневосточный, 35% жителей российских городов полагают, что местное самоуправление — это представительство государства на местах, а главная задача института местного самоуправления — исполнение распоряжений государственной власти1. В сложившихся условиях задачей первостепенной важности современного этапа муниципальной реформы представляется муниципальное просвещение граждан, которое должно быть системным и всеобщим. В качестве форм можно предложить введение специальных рубрик в местных и региональных печатных СМИ, например «Исторический опыт развития самоуправления в России», «Муниципальная реформа», «Участие населения в осуществлении местного самоуправления» и т.п. В условиях самоуправления население должно быть не только осведомлено о задачах и функциях деятельности муниципальной власти, но и иметь возможность выражать свое мнение по поводу такой деятельности. Целью

1 Рагозина Л. Г. Граждане оценивают местное самоуправление: итоги опросов общественного мнения // Городское управление, 2005, № 2, с. 10.

ответить  Мне все равно

Рис.1 Распределение ответов респондентов на вопрос: «Является ли, на Ваш взгляд, деятельность администрации г. Ставрополя открытой для населения?»

проведенного нами исследования было выявление мнения населения об эффективности деятельности администрации г. Ставрополя. Полученные нами результаты анализа сопоставлялись с данными городов других регионов России. Распределение ответов респондентов на вопрос «Является ли, на Ваш взгляд, деятельность администрации г. Ставрополя открытой для населения?» представлено на рис. 1, из которого видно, что 46% опрошенных считают деятельность администрации города закрытой, противоположной точки зрения придерживается лишь 1% респондентов, 28% — оценивают деятельность администрации скорее как закрытую, чем открытую, затруднились ответить на данный вопрос 15% населения. В отдел по работе с обращениями граждан администрации г. Ставрополя обращались 19% опрошенных, причем 95% из них — женщины среднего (53%) или старшего (32%) возраста с доходом 1 500—3 000 руб. на одного члена семьи (47%). Из них 68% оценили результат своего обращения как неудовлетворительный, 16% — как удовлетворительный и только 5% — как хороший.

Приведенные данные свидетельствуют, что отсутствие информации не позволяет горожанам объективно судить о деятельности администрации города по решению муниципальных проблем, в связи с чем администрации следует повысить информационное обеспечение горожан, наладить обратную связь между местными органами власти и населением. На вопрос: «Какие чувства в настоящее время Вы испытываете?» (закрытые вопросы) — ответы респондентов распределились следующим образом: уверенность в благополучном будущем — 7%, из них 71,4% — молодежь; невозмож-

ность самому повлиять на происходящее — 23%, из них 82,6% — женщины среднего возраста (73,9%) со средним доходом на одного члена семьи (65,2%); доволен, что дела идут нормально — 4%, из них 100% — молодые люди; страх перед будущим из-за потери работы — 9%, из них 100% — женщины среднего возраста (88,9%); гордость за собственные успехи — 4%, из них 75% — респонденты от 18 до 35 лет; страх перед разгулом преступности — 15%, из них 73,3% — женщины; никого не волнует, что со мной происходит — 20%, из них 65% — люди среднего возраста (36—55 лет); счастье в личной жизни — 3%; чувствую себя защищенным — 1%.

Среди ответов на открытые вопросы особое внимание привлек вопрос «Желание купить оружие». На него ответили положительно 14% респондентов, из них 85,7% — мужчины, молодого возраста (71,4%), с высоким доходом (64,3%). В целом опрос выявил неудовлетворенность населения работой местной администрации.

Результаты социологического опроса как отражение общественного мнения представляют собой важнейший индикатор степени достижения целей развития местного сообщества и могут быть учтены при корректировке мероприятий плана социально-экономического развития муниципального образования в направлении активизации деятельности по решению наиболее острых проблем, волнующих горожан. Необходимо отметить, что выявленная в г. Ставрополе закрытость деятельности органов местного самоуправления от населения муниципального образования не является уникальной ситуацией и наблюдается на протяжении всего хода муниципальной реформы и в других регионах России. Например, согласно социологическому опросу, проведенному в г. Набережные Челны, 53% респондентов считают, что они недостаточно влияют на принятие важных решений в своем городе. На вопрос: «Если бы городские власти обратились к Вам за советом по совершенствованию своей деятельности, что бы Вы могли посоветовать?» — более трети опрошенных (36,3 %) высказали мнение, что «к таким людям, как я, городские власти вряд ли обратятся за советом»1. На недостаточную степень

1 Алтынбаев Р.З. Основные факторы развития социального потенциала молодого города в новых социально-экономических условиях (на материалах г. Набережные Челны Республики Татарстан): автореф. дисс. ... д.соц.н. // www.altynbaev.ru/ section_20.phtml?open=work&group_id=47

реализации конституционной модели местного самоуправления указывает не только население муниципальных образований, но и экспертное сообщество. В 2003—2004 гг. фондом «Институт экономики города» было проведено исследование на тему «Городское управление в современной России». В анкетировании приняли участие 217 российских городов практически из всех субъектов Российской Федерации. Города представляли их главы или заместители глав городов, выступавшие в качестве экспертов при анкетировании. На вопрос о реализации идеи местного самоуправления в городе однозначно положительный ответ дали представители 37% городов, немногим больше — 39% представителей городов заявили о частичной (неполной, незавершенной) реализации и около 20% представителей городов ответили однозначно отрицательно1. В качестве причин, не позволяющих говорить о полной реализации института местного самоуправления, называлось, прежде всего, отсутствие финансовой обеспеченности местного самоуправления, пассивность населения, отсутствие интереса со стороны граждан к вопросам муниципального развития, недостаток у них самоорганизации.

На пассивность населения, отсутствие привычки участвовать в местном самоуправлении, отсутствие стремления к реализации своих прав указывают многие спе-циалисты2. С другой стороны, необходимо отметить, что органами государственной власти и местного самоуправления не создаются условия для успешной реализации социального потенциала населения, в том числе в сфере самоуправления. Так, в нормативных актах отдельных субъектов Российской Федерации, муниципальных образований не предусматриваются возможности для полноценного участия населения в принятии решений. В частности, закрепляется, что решения собрания (схода) носят только рекомендательный характер (Владимирская обл.); право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамками толь-

1 Отчет по итогам исследования «Городское управление в современной России» // www. urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_ id=137&page_id=4201

2 См., например, Денисов С.А. Проблемы демократизации нормотворчества муниципальных

образований России // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. — Нижний Новгород, 2002, стр. 35; Шугрина Е.С. Муниципальное право: учеб. - М., 2005, стр. 85.

ко наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым). На федеральном уровне начался процесс постепенного ограничения избирательного права - отмена выборов губернаторов, введение пропорциональной системы формирования нижней палаты парламента Российской Фе дерации. Указанная тенденция поддерживается на региональном и муниципальном уровне. В Ставропольском крае представительные органы муниципальных районов формируются не путем выборов, а путем делегирования депутатов от соответствующих поселений, в Устав г. Ставрополя были внесены поправки, согласно которым произошла замена системы выборов представительного органа местного самоуправления с мажоритарной на пропорциональную, замена механизма избрания главы города с выборного на назначение - последние поправки в Устав города были приняты депутатами представительного органа без учета мнения населения. Согласно проведенному нами социологическому опросу, на вопрос: «Как, Вы считаете, должны вноситься изменения в Устав города?» — 42% респондентов ответили, что населением, путем проведения референдума; 21% — населением, через депутата своего округа; 22% — депутатами городской Думы после обсуждений на публичных слушаниях; 11% — через средства массовой информации и только 3% — самостоятельно депутатами городской Думы. Распределение ответов свидетельствует о стремлении участвовать в процессе принятия управленческих решений, о низком уровне доверия к органам местного самоуправления, проявлении социальной активности горожан, выступающей одним из важнейших условий становления и развития института местного самоуправления. Выявленная тенденция подтверждается и в общегосударственном масштабе. Вышеупомянутое исследование «Граждане оценивают местное самоуправление: итоги опросов общественного мнения» показало, что лишь около 4% респондентов в разных городах России реально участвуют в работе добровольных объединений, а 70% опрошенных заявляют о позитивном отношении к проявлениям гражданской активности3. На практике, к сожалению, сложилась ситуация, при которой институты гражданско-

3 Рагозина Л. Г. Исследование «Граждане оценивают местное самоуправление: итоги опросов общественного мнения» // Городское управление, 2005, № 2, с. 14.

го общества существенно ограничиваются в возможности влиять на процесс принятия управленческих решений на местном уровне.

Назрела настоятельная необходимость в разработке системы специальных мер по вовлечению населения муниципальных образований в процессы управления и самоуправления. Помимо введения упоминавшихся выше специальных рубрик, посвященных вопросам организации и функционирования института местного самоуправления в местных печатных органах СМИ, можно также предложить закрепление в уставах муниципальных образований перечня вопросов, по которым муниципальные правовые акты могут быть приняты лишь после обязательного обсуждения населением. К таковым можно отнести программы социальноэкономического и культурного развития муниципального образования и отчеты об их исполнении; внесение поправок в устав муниципального образования; принятие бюджета и отчета о его исполнении. Если рассмотреть практику всенародных обсуждений в Ставропольском крае, можно отметить, что краевой центр стал первым в крае муниципалитетом, где проводились публичные слушания: в ноябре 2006 г. администрация публично подводила промежуточные итоги реализации пятилетнего плана городского развития; в декабре 2006 г. состоялись публичные слушания по проекту бюджета на 2007 г. Представляется, что система мер должна включать:

— разработку и поддержание в актуальном состоянии официальных сайтов органов местного самоуправления;

— создание общественных приемных и «горячих линий» при каждом органе местного самоуправления;

— закрепление в качестве обязательной формы отчета руководителей структурных

подразделений представительного, исполнительного органа местного самоуправления о результатах деятельности в местных СМИ;

— создание в исполнительном и представительном органе местного самоуправления аналитических подразделений, занимающихся опросами общественного мнения с целью оперативного выявления потребностей местного населения, определения уровня доверия к органам местной власти, корректировки местной политики с учетом мнения населения.

В литературе встречаются предложения по созданию муниципальных библиотек, целью которых будет являться сбор, хранение, исследование информационных потоков, создаваемых самими муниципальными образованиями; создание общественных юридических приемных, «школ правовой культуры»1.

Проведенный нами анализ позволяет заключить, что в числе наиболее значимых проблем в сфере функционирования института местного самоуправления можно выделить следующие:

— закрытость деятельности органов местного самоуправления от населения;

— недостаточный уровень информированности населения о функциях и задачах института местного самоуправления, что, в свою очередь, обусловливает низкий уровень доверия к местному самоуправлению;

— патернализм органов государственной власти по отношению к институту местного самоуправления, что препятствует созданию условий по включению населения муниципальных образований в решение вопросов местного значения.

1 Максимова Н.В. Информированность населения как необходимый фактор развития местного самоуправления (на примере г. Лениногорска, Татарстан) // Государственная власть и местное самоуправление, 2006, № 11, с. 24—25.