Публичное администрирование как правовая категория

Денисенко Виктор Васильевич

доктор юридических наук, профессор, Краснодарский университет МВД России

Публичное администрирование как правовая категория

На основе анализа теории и практики управленческой деятельности государственной администрации автор обращает внимание на некоторые перспективные научные разработки современных исследователей в рассматриваемой сфере, представляющие научный интерес. Среди прочих автор выделяет монографию А.М. Гоголева, посвященную вопросам административно-правового регулирования государственного администрирования в области налогов и сборов, в которой с позиций социального направления предлагаются концептуальные основы государственного администрирования в области налогов и сборов.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, государственное управление, государственное администрирование, публичное администрирование.

V.V. Denisenko, Doctor of Law, Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: profdenisenko@mail.ru

Public administration as a legal category

On the basis of the analysis of the theory and practice of a management activity of public administration the author pays attention to some perspective scientific developments of modern researchers in the researched sphere which are of scientific interest. The author distinguishes A.M. Gogolev's monograph devoted to questions of administrative legal regulation of the state administration in the field of taxes and fees in which from line items of the social direction conceptual bases of the state administration in the field of taxes and fees are offered from others.

Key words: administrative and legal regulation, state management, state administration, public administration.

Обращаясь к вопросу теории и практики управленческой деятельности государственной администрации, необходимо отметить, что в современной теории социального управления существует несколько представляющих научный интерес исследований. Среди них наиболее перспективными являются: монография А.М. Гоголева «Государственное администрирование в области налогов и сборов: вопросы административно-правового регулирования» [1], а также работа И.В. Понкина «Теория девиантологии государственного управления: Неопределенности, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении» [2].

Следует согласиться с мнением профессора И.В. Понкина, что «в общей теории публичного управления (теории государственного и муниципального управления), как и в практике государственного администрирования, сегодня по умолчанию презюмируется, что условия, в которых реализуется такое управление, являются относительно благоприятными и вполне (или хотя бы даже приемлемо) определенными, отношения в процессе государственного

управления - вполне определенными, подверженными нормальным и линейным зависимостям, подлежащими четкой схематизации; должностные лица презюмируются как высококвалифицированные и высококомпетентные, безусловно лояльные государству и делающие все всегда эффективно, безошибочно и надлежащим образом.

Это не так практически всегда. Подобных тепличных условий в реальности просто не существует. А вышеозначенный подход основан даже не на идеальной модели, а на примитивизации, на непозволительном упрощении существенных аспектов государственного управления.

В действительности, органы государственного управления имеют дело с онтологией, развитием, нелинейными поведением и интерреляциями сложных, открытых, динамических систем, имеют дело со стохастическими процессами, с очень сложными дезорганизациями и дисфункционализациями, развивающимися нелинейно и сложно прогнозируемо, зачастую с нечеткими (или размытыми) множествами объектов управления, обладающих инвариантностью и неоднозначными (гистерезисными) и

128

динамическими характеристиками, в том числе слабоструктурированных и слабоформализо-ванных объектов» [2, с. 12-13].

Предметом исследования девиантологии государственного управления как направления научного познания (в рамках общей теории публичного управления) являются отклоняющиеся от установленных норм и стандартов (деви-антные) состояния и трансформации системы государственного управления и государства в целом, а также процессов государственного управления (в том числе дефекты и дисфункции государственного управления), причины и последствия девиаций в государственном управлении, детерминанты дезорганизации и энтропийных процессов в государственном управлении, причинно-следственные связи и последствия актуализации и воплощения указанных детерминантов, способы и инструменты искусственной дезорганизации государственности, детерминанты порядка и негэнтро-пии в системе государственного управления, неопределенности и риски в государственном управлении, методы обеспечения резистентности и резильентности системы государственного управления к негативным факторам, а также многообразие (связанных с вышеуказанным) отношений, ситуационных реакций и процессов [2, с. 23].

Сдедует отметить, что данные проблемы, бесспорно, актуальны и нуждаются в самостоятельном, комплексном монографическом исследовании.

Также представляет несомненный научный интерес и является практически значимой для теории административного права и социального управления монография А.М. Гоголева «Государственное администрирование в области налогов и сборов: вопросы административно-правового регулирования». В ней с позиций анализа современных концепций и подходов к исследуемой проблематике автором предпринята попытка статуирования нового междисциплинарного научного направления в науке административного права, общей теории управления, а также теории административно-государственного управления, а именно государственного администрирования (в частности административной деятельности государственной администрации) в области налогов и сборов.

Именно с позиций социального направления автором предлагаются концептуальные основы государственного администрирования в области налогов и сборов. При этом определены: понятие, сущность и содержание данного феномена. Раскрываются предмет и метод государственного администрирования в области налогов и сборов, принципы административной

деятельности государственной администрации в исследуемой сфере. Предлагается концепция административной ответственности за совершение правонарушений в области налогов и сборов, а также пути совершенствования административно-правового регулирования с целью повышения эффективности государственного администрирования.

На основании изложенного данная работа представляет несомненный теоретический интерес и практическую значимость для правоприменителей, а также органов публичной администрации.

Следует обратить внимание на методологический посыл, имеющий, по мнению автора, предопределяющее значениие при изучении исследуемой проблематики. А именно, на основе анализа сущности и содержания понятий «государственное управление» и «государственное администрирование» автор резюмирует, что термин «государственное администрирование» гораздо шире термина «государственное управление», т.к. охватывает своим содержанием не только исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию государственно-властных предписаний, но и правотворческую деятельность законодательной власти, направленную на выработку таких предписаний, а также правоприменительную деятельность судебной власти, направленную на защиту и восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и привлечение к ответственности лиц, совершивших противоправные деяния.

На наш взгляд, указанная аргументация заслуживает одобрения и поддержки. Как следует из вышеизложенного, содержание понятия «государственное администрирование» довольно многогранно. Данная деятельность осуществляется всеми тремя ветвями власти Российской Федерации и направлена на реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства в целом.

При этом необходимо отметить, что, обращаясь к вопросам публичного администрирования, следует согласиться с А.В. Винницким, который совершенно справедливо отмечает, что квалификация публичных (и прежде всего административных) правоотношений как отношений «власти - подчинения» весьма распространенное заблуждение, которое не соответствует современным реалиям или, по крайней мере, представляет собой чрезмерное упрощение действительных черт соответствующих отношений. Значительная часть из них, складывающихся в сфере публичного администрирования, на сегодняшний день возникают по

129

инициативе и в интересах частных лиц (предоставление государственных и муниципальных услуг, мер поддержки, содействие в реализации прав граждан и организаций) либо частных лиц и публичной администрации (так называемое государственно-частное партнерство) [3, с. 81-90].

В этом случае следует говорить об отношениях зависимости частных лиц от органов и агентов публичной администрации либо об их взаимной заинтересованности, когда обе стороны подчиняются закону, который императивно устанавливает процедуру взаимодействия и объем встречных прав и обязанностей. Отношения власти - подчинения в классическом их представлении (одна сторона дает обязательные для исполнения предписания другой стороне) в контексте проводимых в России реформ постепенно вытесняются; подобная правовая связь сторон сохраняется главным образом во внутриаппаратных и некоторых контрольных отношениях. Однако изменение форм и методов осуществления государством и муниципальными образованиями публичных функций вовсе не означает исключение соответствующих отношений из сферы публично-правового (административно-правового) регулирования и распространение на них гражданско-правового режима.

На наш взгляд, здесь также уместно отметить, что сфера публичного администрирования уже давно не исчерпывается деятельностью только органов публичной власти (государственной власти и местного самоуправления). Конституционный Суд РФ в своих постановлениях сформулировал позицию о том, что Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти [4; 5]. В связи с этим был признан законным публично-правовой статус нотариальных палат, саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, призванных выполнять в соответствующей сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников.

При таком подходе в развитие института публичного администрирования принимается Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6].

Развитие механизма государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) способствует решению приоритетных государственных проблем, а также реализации национальных проектов и программ. В России процесс фор-

мирования и использования механизма ГЧП как реального инструмента находится на начальном этапе. Такая ситуация не позволяет использовать все возможности ГЧП для общественно значимых программ или проектов в масштабе страны.

Механизм ГЧП можно определить как взаимодействие государства и бизнеса на взаимовыгодных условиях для решения национальных и международных, масштабных и локальных общественно значимых задач.

В настоящий момент в Российской Федерации ввиду бюджетных ограничений отсутствует возможность осуществить финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствующих сферах деятельности исключительно за счет бюджетных средств. В действующем законодательстве отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций - проекты государственно-частного партнерства.

Проведенный анализ законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сложившейся практики реализации проектов ГЧП показал, что в настоящее время отсутствует возможность реализации проектов ГЧП по формам сотрудничества, используемым в мировой практике. Нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования.

В отсутствие эффективного и достаточного регулирования договорных инструментов ГЧП на федеральном уровне некоторые субъекты Российской Федерации стали разрабатывать и принимать региональные законы о ГЧП.

К настоящему времени региональные законы о ГЧП приняты более чем в 60 субъектах Российской Федерации. Главным образом целью разработки регионального закона о гЧп являлось создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям.

Одной из ключевых проблем регионального законодательства в сфере ГЧП является наличие рисков противоречия указанных законов и, соответственно, конкретных положений соглашений по проектам ГЧП, реализуемых в соответствии с такими законами, императивным нормам федерального законодательства . Важ-

130

но отметить, что указанные риски объективны, они были вызваны отсутствием надлежащего регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне и в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, развитие правового регулирования государственно-частного партнерства на федеральном уровне устанавливает в России единую терминологию государственно-частного партнерства для реализации проектов ГЧП в Российской Федерации, определяет полномочия Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями соглашений о государственно-частном партнерстве, в том числе по контролю за деятельностью частного партнера по соблюдению им условий соглашения о ГЧП.

Устанавливаются обязательства публичного и частного партнеров при реализации соглашения о ГЧП, в том числе по обязательному

финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения частным партнером. При этом регламентируется возможность использования сторонами соглашения различных форм участия в соглашениях о ГЧП и их сочетания в зависимости от целей конкретного проекта, в том числе с использованием форм, предполагающих нахождение объекта соглашения в частной собственности.

Таким образом, относительно публичного администрирования как правовой категории, на наш взгляд, под ним следует понимать урегулированную нормами права деятельность публичной администрации (институтов публичной власти и публичной службы), которая направлена на реализацию законных прав и свобод человека и гражданина, удовлетворение потребностей общества и государства, исполнение нормативно-правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, обеспечение верховенства права, соблюдения Конституции и законодательства.

1. Гоголев А.М. Государственное администрирование в области налогов и сборов: вопросы административно-правового регулирования /под. ред. А.М. Воронова. М., 2015.

2. Понкин И. В. Теория девиантологии государственного управления: Неопределенности, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении / ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ; предисл. А.Б. Зеленцова. М., 2016.

3. Винницкий А. В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журн. рос. права. 2011. № 5.

4. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате: постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П // Собр. законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2491.

5. По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева: постановление Конституционного Суда РФ от 19 дек. 2005 г. № 12-П // Собр. законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 335.

6. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ (ред. от 29 дек. 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. № 29. 2015, ч. 1. Ст. 4350.

1. Gogolev A.M. The state administration in the field of taxes and fees: questions of administrative and legal regulation /ed. byA.M. Voronov. Moscow, 2015.

2. Ponkin I.V. Theory of a deviantology of state administration: Uncertainty, risks, defects, dysfunctions and failures in state administration / Institute of State Service and Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administrartion; preface by A.B. Zelentsov. Moscow, 2016.

3. Vinnytsky A.V. About need of legislative fixing of institute of legal entities of public law // Journal of Russian law. 2011. № 5.

4. On the case of check of constitutionality of separate provisions of articles 2, 12, 17, 24 and 34 of Bases of the legislation of the Russian Federation on a notariate: resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. May 19, 1998 № 15-P// Coll. of legislation of the Russian Federation. 1998. № 22. Art. 2491.

5. On the case of check of constitutionality of the eighth paragraph of the point 1 of article 20 of the Federal law «About Insolvency (Bankruptcy)» in connection with the complaint of the citizen A.G. Mezhentsev: resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. Dec. 19, 2005 № 12-P // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2006. № 3. Art. 335.

6. About public-private partnership, municipal and private partnership in the Russian Federation and introduction of amendments to separate acts of the Russian Federation: fed. law d.d. July 13, 2015 № 224-FL (as amended on Dec. 29, 2015) // Coll. of legislation of the Russian Federation. № 29. 2015, pt. 1. Art. 4350.

131