Смешанная форма государственного устройства

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2013. № 4 (37). С. 6-12.

УДК 340

СМЕШАННАЯ ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

MIXED FORM OF STATE STRUCTURE

В. А. РЫБАКОВ

Представлен историко-правовой анализ территориального устройства Советского государства. Утверждается, что оно включало в себя черты унитарного государства, федерации, конфедерации и империи.

Ключевые слова: государство, федерация, конфедерация, территориальное устройство, империя, национальный состав, РСФСР, СССР.

The article contemns law and historical analysis of theoretical organization of the Soviet state. It approved by terms of a unitary state, federation, confederation, empire.

Key words: state, federation, confederation, empire, territorial system, reform, USSR, RSFSR.

В рамках характеристики формы государства утвердилось понятие «нетипичные формы правления». Представляется, что данную конструкцию можно перенести и на форму государственного устройства. В качестве примера можно привести Советское го -сударство. Сочетание объективных предпосылок для создания союзного государства и наличие идеологической доминанты привело к тому, что СССР соединил в себе четыре формы государственного устройства: федерацию, унитаризм, конфедерацию, империю.

Черты федерации. Федеративное устройство советского государства было закреплено юридически. СССР обладал многими признаками федерации: это было единое го -сударство (ст. 70-71 Конституции СССР 1977 г.), состоящее из 15 союзных республик, каждая из которых имела свою территорию, свою конституцию (ст. 76 Конституции СССР 1977 г.), свои, хоть и унифицированные законодательством союза (основы законодательства), законы, отражающие национальные

особенности этих республик, свои органы государственной власти, в ведении которых находился широкий круг вопросов, несмотря на то, что главной задачей этих органов власти было проведение в жизнь решений центра. Ст. 77 Конституции СССР 1977 г. обязывала союзные республики способствовать осуществлению на своей территории полномочий центра, проводить в жизнь решения высших органов власти и управления СССР.

Процесс федерализации открыла «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» [1], утверждённая III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г. В ней говорилось, что Российская Республика «учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик» [2], как Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР). Декларация вошла составной частью в Конституцию (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, принятой

© Рыбаков В. А., 2013 6

10 июля 1918 г. Конституцией устанавливались постулаты федерализма, «предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своём собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях» [3].

В Конституции шла речь о федерации национальных республик (ст. 2, 8), о «сочленах Советской Республики» (п. «д» ст. 49), об «автономных областных союзах», которые входят в РСФСР «на началах федерации» (ст. 11). Но никакие различия между всеми этими образованиями не проводились. И затруднительно определить, какие из них можно считать субъектами Федерации.

В 20-е гг. XX в. между Россией и будущими союзными республиками были заключены договора, соответствующие нормам международного права. Эти договора явились базой для создания будущего союза. В состав союза вошли суверенные государства, два из которых были федеративными: Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) и Закавказская Федеративная Республика (Грузия, Армения, Азербайджан).

Уникальность Российской Федерации заключалась в том, что она была провозглашена федераций, но практическое её оформление осуществлялось значительно позднее. Это означало, что юридически и фактически ряд наций и народностей получил возможность создавать свои национальные государства или национальные государственные образования лишь после провозглашения РСФСР [4].

Черты унитаризма. Модель государственного устройства середины 20-х гг. XX в. просуществовала недолго. Бюрократизм центра сломал федерализм в организации национальной жизни. Этому способствовала коллективизация и индустриализация страны. Например, в 1929 г. создаётся объеденный наркомат земледелия СССР, ставший полным хозяином аграрной политике на территории всего Советского Союза. К началу 1930-х гг. центром регламентировались практически все сроки сева, уборки урожая и т. д.

Советское государство было многонациональным, состоящим из множества субъ-

ектов и их видов. Чтобы удержать союз, были созданы не только мощные управленческие структуры, но и единая «руководящая и направляющая сила советского общества» -КПСС, превратившаяся в гигантского спрута, охватившего все ячейки государственной и общественной организации. Ведущие политологии указывают на то, что одной из главных причин, приведших страну к бедственному состоянию, был «чудовищный централизм, аналогов которому трудно найти в мировой истории. Разве только в древний деспотии. В прочем и там ничего подобного не было» [5].

Проблема разумного сочетания унитаризма и федерализма, централизации и децентрализации имела особую остроту. Позиция классовой диктатуры толкала к централизму. Однако сложнейшая задача превратить «эксплуатируемые нации» в «классовый союз трудящихся» привела к паллиативному решению. Был создан Союз ССР, по форме -федеративное, а по содержанию - унитарное государство.

Даже беглый анализ предметов ведения Союза даёт все основания говорить о нем как о фактически унитарном государстве

- всё свидетельствует об этом [6].

Доказательством данного положения является также закрепление принципа остаточной суверенности союзной республики, когда вне пределов ведения Союза она в «полном» объёме осуществляет государственную политику самостоятельно (ст. 3). Прослеживается также по тексту Конституции наличие некоторого политико-правового лукавства, например, неупотребление понятия «государство» в отношении республик - членов союзного государства. Везде делается акцент на понятиях «республика» и «союзная республика». Таким образом, производится своеобразное политико-правовое отчуждение понятия «государство» от понятия «союзная республика», тем самым как бы подчёркива-

ется нивелирование государственной природы республики с момента вхождения её в СССР [7].

Приведённые факты являются подтверждением того, что как само союзное государство, так и союзные республики, действующие в его составе, уже не имели правовых оснований, подтверждающих федеративную природу их образования, основной особенностью которых выступает двухуровневая система государственного строительства. Поэтому СССР по форме государственного устройства следует определить как квазифедера-тивное государство, так как его структурная организация с экономико-правовой точки зрения в решающей степени отражала идею строительства, унитарного государства [8].

Такая позиция нашла поддержку у ряда учёных. Несмотря на юридическое закрепление федеративного устройства, пишет

М. В. Баглай, «ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным» [9]. Д. Н. Замятин и Н. Ю. Замятина называют СССР «унитарной федерацией» [10], а А. Н. Аринин относит его к странам с мнимым федерализмом [11], «союзная и российская государственность, полагает Л. М. Карапетян, стали по существу унитарными с характерным для них политическим моноцентризмом» [12]. Фактически федерализм был органически несовместим с советским политическим режимом, хотя элементы федерализма имели место в процессе становления и развития российского государства [13].

Конечно, отрицать наличие элементов федерализма в истории России бессмысленно. Но здесь, как отмечается Ф. Ф. Коневым, существовал свой особый федерализм - имперский. На всех этапах истории России ей были присущи черты империи, которые выражались в неравноправном положении входящих в единое государство составляющих частей и их «многослойности» [14].

Унитаризму страны способствовала позиция И. В. Сталина по данному вопросу. Он полагал, что вектор стратегического развития направлен от федерации к унитарному государству. По его мнению, «тенденция развития идёт не в пользу федерации, а против неё. Федерация есть переходная форма» [15]. Любые попытки малейшего изменения этого

стратегического направления тут же вызывали резкую критику с его стороны.

И. В. Сталин подчёркивал, что большевики вовсе не возражают против автономии. Однако главный вопрос: кому принадлежит власть? Стратегия действий большевиков вполне однозначна - власть должна находиться в руках Советов. А тогда допустима и автономия [16]. Сталин также отмечал, что недопустимо создавать на местах органы власти, обладающие хотя бы даже частичным суверенитетом по отношению к центру. Это, по его мнению, означает «развал всякой власти» вообще [17].

И. В. Сталин отмечал, что ни одна из республик не сможет самостоятельно, в одиночку обеспечить подлинную независимость, как экономическую, так и военную. По его мнению, республики могут выжить лишь в едином государственном союзе [18]. Поэтому Сталин призывал беспощадно бороться с национализмом. Он отмечал, что местные национальные кадры зачастую забывают, что они живут в едином многонациональном государстве. Акцент на «местные» особенности в практической работе неизменно приводит, по мнению Сталина, к межнациональной розни и столкновениям. А выражается местный национализм в первую очередь в отчуждённости и недоверии «к мероприятиям, идущим от русских». А уже затем, подчёркивал Сталин, «этот оборонительный национализм превращается нередко в национализм наступательный... Все... виды шовинизма... являются величайшим злом, грозящим превратить некоторые национальные республики в арену грызни и склоки» [19].

Признаки конфедерации. СССР как союзное государство обладал элементами конфедеративной формы государственного образования - договорённость, добровольность объединения, равноправие субъектов, право сецессии. Существенным признаком конфе-дератизма было зафиксированное юридическое право выхода субъектов союза из состава СССР. Республики, входящие в состав СССР, являлись суверенными и имели право безусловного выхода из его состава [20]. Это право ничем не было ограничено. Для его осуществления не требовалось получения согласия ни органов СССР, ни других союзных республик. Это было право на односто-

роннее расторжение отношений союзной республики с центром. СССР был создан из самостоятельных национальных государств (ст. 76 Конституции СССР 1977 г.), отличавшихся существенно друг от друга своей культурой, религией, традициями государственного строительства.

Кроме этого, союзные республики являлись субъектами международного права (ст. 80 Конституции СССР 1977 г.). В частности, Украина и Белоруссия не только имели своих представителей в международных организациях, но и были членами Организации Объединённых Наций.

Парадокс государственного устройства СССР привел к тому, что чем сильнее центром использовался существующий унитарный правовой механизм, тем больше это толкало политические элиты союзных республик использовать заложенный юридический конфедеративный потенциал в виде реализации права на свободный выход союзных республик из состава СССР для разрушения государственного единства страны.

Признаки империи. Существующие определения империи вполне применимы к Советскому государству. Империя - «это государство, объединяющее в своих обширных границах множество наций или народов, подчинённых единой власти и закону» [21]. Она представляет собой иерархическую систему, систему политического господства [22], важнейшая особенность которого - централизация власти [23]. Империя объединяет разрозненные этнонациональные и административно-территориальные образования на началах жесткой централизации [24].

СССР имел обширную территориальную основу; сильную централизованную власть; стремящиеся к экспансии элиты; асимметричные отношения господства и подчинения между центром и периферией; разнородные этнический, культурный и национальный составы; общий политический проект, стоящий как бы над интересами кон -кретных групп.

Советская власть переняла большинство имперских принципов и рецептов. В Средней Азии они заключались в стремлении раздробить, «балканизировать» формирующуюся

тюркскую нацию и закрепить племенные или диалектные различия, превратив их в «на-

циональные». Этим нациям была предоставлена видимость автономии, в то время как подлинная власть принадлежала коммунистической партии, а внутри неё во всех стратегических точках - русским. Такая структура власти была затем распространена на все союзные республики, населённые «нацменьшинствами». Для покорения Украины, Гру-зии, Армении советская власть прибегла не к классовой борьбе (в данном конкретном случае она обернулась бы против неё), а к идее (или к лозунгу) классовой борьбы. Она провозглашала себя «пролетарской», призванной заменить существовавшие правительства, которые были «меньшевистскими» или «буржуазными». После Второй мировой войны для поддержки своих притязаний на господство над Болгарией, Польшей и Чехословакией советская власть выдвинула лозунг солидарности братских славянских народов, прямо восходящий к традиции панславизма [25]. Под демагогическим прикрытием лозунгов об интернационализме, дружбе народов, писал А. Б. Венгеров, в определённые периоды российская государственность получила в форме Советского Союза своеобразный инвариант Российской империи, отличающийся ещё более насильственными, свирепыми способами попыток решить национальный вопрос [26].

Существование как царской, так и советской империи зиждилось на четырёх не отделимых друг от друга идеологических столпах. Первый - авторитарный или тоталитарный политический режим, правящий посредством подавления и устрашения. Второй

- колоссальная военная мощь, значительно превышающая экономические ресурсы страны и усиливающаяся в ущерб всем остальным функциям государства и благосостояния народа. Третий - в высшей степени централизованная и в основном управляемая государством экономика, работающая на военную мощь и потребности бюрократического истеблишмента. Четвёртый - мессианская идеология, призванная узаконить и оправдать три предыдущих опоры имперского могущества [27].

Октябрьский переворот рассматривался его организаторами лишь как преддверье мировой революции. В преамбуле Конституции СССР 1924 г. по рекомендации В. И. Ленина

записано: «Новое советское государство

явится... новым решительным шагом по пути объединения всех трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Республику». Именно поэтому из названия страны - СССР

- впервые в истории убрали упоминание географического признака. А на её гербе изобразили земной шар, обвитый лозунгом коммунистической революции «Пролетарии всех стран, соединяйтесь»! [28].

Признавая формой советского государственного устройства империю, все авторы отмечают её своеобразие и даже уникальность. Уникальность состояла в том, что её можно определить как империю с противоположным значением. Это была континентальная империя, в которой самый страдающий народ был русский. Континентальная империя могла существовать лишь за счёт эксплуатации ресурсов её территориального и этнического ядра. Россия играла роль финансового и сырьевого донора советских республик, поставщика рабочей силы для нужд имперской модернизации. Номинальная метрополия советской империи фактически находилась на положении внутренней колонии: уровень жизни в РСФСР был ниже, чем в других советских республиках европейской части СССР. Показательна в этом отношении фраза председателя СНК А. Рыкова: «Колониальная политика, например, Великобритании, заключается в развитии метрополии за счёт колоний, а у нас колоний за счёт метрополии» [29]. В СССР уровень социально-экономического развития регионов (по советской терминологии - «культурно-хозяйственное освоение») нередко опережал центральные области, «метрополию» -это весьма своеобразная, даже уникальная черта отечественного колониализма.

Дискриминация русских интересов компенсировалась гипертрофией имперской идентичности, целенаправленным растворением «русскости» в «советскости», что призвано было, с одной стороны, ослабить угрозу русского национализма, а с другой - стимулировать у русских имперский патриотизм. С точки зрения приоритетов общесоюзного развития подобная политика выглядела рациональной с позиций сохранения единства страны и поддержания в ней стабильности.

А. Г. Арбатов, не отрицая континентальный характер империи, обращает внимание на другую её особенность. Он утверждает: «Российская и советская империи не были экономическими империями, которые эксплуатируют колонии ради просвета метрополии. Россия была военно-политической империей, приобретавшей колонии для расширения своего периметра безопасности» [30].

В этом она была похожа на Византийскую, Оттоманскую или Австро-венгерскую империю. Российская советская правящая элита была открыта для знати из колониальных провинций, и эта по истине «интернациональная номенклатура» сообща жестоко эксплуатировала, подавляла все народы империи и не редко поступала с этническими русскими более сурово, чем с другими народами.

Проводимая (не в последнюю очередь и с пропагандистскими целями) политика «выравнивания экономических уровней» отсталых республик, этнических чисток кадрового корпуса на местах (выливавшаяся в дискриминацию русского населения, борьбу с колонизаторством на национальных окраинах, жертвами чего становились опять-таки русские) не могла дать позитивных результатов. Шла искусственная перекачка средств и ресурсов из центра на национальные окраины, нередко не готовые к технологическим и социокультурным новациям. Идеологические императивы, побуждавшие к формированию однородной социальной структуры, оборачивались разорительными для государства инициативами: шло, например, строительство промышленных предприятий в Средней Азии, население которой не воспринимало индустриальный аспект модернизации. На этапе подготовки и осуществления планов индустриализации некоторые специалисты возражали против создания «очагов промышленности» на национальных окраинах: они считали, что для блага самих же окраин целесообразнее сосредоточить промышленный потенциал в центре. Однако политика «ликвидации фактического неравенства», выражавшаяся в приоритетном финансировании из федерального бюджета отсталых национальных республик, продолжала неуклонно осуществляться.

Россия всё более ослабевала от навязанной ей роли донора, снабжавшего «братские

народы» топливом, техникой, производственными кадрами. Превратившись в своего рода «внутреннюю колонию», фактический источник жизнеобеспечения национальных республик, она была обречена на историческое прозябание.

Самый крупный её этнос очутился в наиболее дискомфортном положении, без «своего» национально-государственного образования. Он был репрессированным народом: ценой социалистического эксперимента была утрата значительной части генофонда, невиданных экономических, экологических, историко-культурных и людских потерь. А вся Россия, эта якобы «метрополия», превратилась в безропотного донора для национальных республик, элита которых тем временем последовательно и деловито снаряжалась в самостоятельное государственное плавание [31].

В историческом плане Советский Союз отчасти воспроизводил дореволюционную ситуацию: русские несли ответственность за империю, но не пользовались в ней преимуществами. Принципиальное отличие состояло в том, что если до революции русские представляли собой этническую субстанцию империи, то в СССР их пытались превратить в деэтнизированный субстрат, призванный скрепить блоки империи и лечь в основание «советского народа». При этом использовавшаяся «старой» империей политика ассимиляции исключалась. Коммунистический режим умело эксплуатировал влиятельный в русском сознании мотив жертвенности, восходящий, по-видимому, к православию: русским предлагалось пожертвовать собственной самостью и этническими интересами во имя идеала Империи [32].

Превалирование этнических русских в высшем политическом эшелоне СССР не может служить доказательством «русского» характера коммунистической власти, поскольку оно не обеспечивало русскому народу никаких социальных и экономических преференций. Политический истеблишмент ощущал себя «советским», а не «русским». В политике Кремля невозможно обнаружить даже намека на приоритет русских интересов как интересов этноса. Широкое распространение русского языка и обязательность его изучения диктовались необходимостью под-

держания единого культурного, научного, образовательного и коммуникационного пространства, а не задачами имперской ассимиляции.

К исходу советской эпохи моральнопсихологические и социокультурные механизмы компенсации имперского бремени русских становились всё менее эффективными, а его тяжесть - всё более ощутимой. Во многих национальных республиках русские стали чувствовать себя крайне неуютно ещё задолго до распада Советского Союза. Не в их пользу менялся этнодемографиче-ский баланс в стране [33].

1. СУ - 1918. - № 15. - Ст. 215. Подробнее см.: Иванов В. В. Автономные округа в составе края, области - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). - М. : Изд-во МГУ, 2002. - С. 48.

2. История Советской Конституции (19171956). - М., 1957. - С. 102-104.

3. Бессонова В. В. Эволюция института федерализма в России // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - № 4. - С. 44.

4. Марченко М. Н. Сравнительное исследование проблем федерализма // Вестник МГУ Серия 11, Право. - 1993. - № 1. - С. 47.

5. Там же. - С. 49.

6. Бутаков А. В. К исследованию новейшей истории российской государственности. - Омск, 2002. - С. 145.

7. Там же. - С. 145.

8. Там же. - С. 146.

9. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учебник для вузов. - 3-е изд.,

изм. и доп. - М. : НОРМА, 2003. - С. 300.

10. Замятин Д. Н., Замятина Н. Ю. Пространство российского федерализма // Полис. - 2000.

- № 5.

11. Аринин А. Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. - М. : Северо-Принт, 2000. -

С. 19.

12. Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. - М. : НОРМА, 2001. - С. IX.

13. Ткаченко С. В. Современная модель российского федерализма // Право и политика. -2009. - № 10. - С. 2013.

14. Конев Ф. Ф. Федерализм: теоретико-правовые аспекты и опыт России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 7.

15. Сталин И. В. Против федерализма // Сталин И. В. Соч. - Т. 3. - С. 25.

16. Сталин И. В. Выступления на совещании по созыву учредительного съезда ТатароБашкирской советской республики // Сталин И. В. Соч. - Т. 4. - С. 87-88.

17. Там же. - С. 89.

18. См.: Сталин И. В. Об очередных задачах партии в национальном вопросе // Сталин И. В. Соч. - Т. 5. - С. 22.

19. Сталин И. В. Национальные моменты в партийном и государственном строительстве // Сталин И. В. Соч. - Т. 5. - С. 189. Подробнее см.: Березко В. Э. И. В. Сталин о решении национального вопроса // История государства и права. - 2009. - № 5.

20. Конституция (основной закон) СССР. - М., 1977. - Ст. 72, 76, 81.

21. Величко А. М. Политико-правовые очерки по истории Византийской Империи. - М. : ФондИВ, 2008. - С. 15.

22. Теория государства и права : учебник / под ред. А. С. Пиголкина. - М. : Юрайт-Издат, 2006. - С. 599.

23. История России: спорные проблемы. - М., 1994. - С. 249.

24. Политология : энциклопедический словарь / общ. ред. и сост. : Ю. И. Аверьянов. - Красноярск : КГПУ, 1995.

25. Ален Безансон. Советское настоящее и русское прошлое. - М., 1998. - С. 104.

26. Венгеров А. Б. Теория государства и права. -М., 1998. - С. 227.

27. Арбатов А. Национальная идея и национальная безопасность // МЭ и МО. - 1998. - № 5.

- С. 10.

28. Дризде Т. Человек и городская среда в прогнозном социальном проектировании // Общественные науки и современность. - 1994. -№ 1. - С. 153.

29. Цит. по: Авакян С. А., Кулешов С. Е., Морозова Е. Г., Сарычев И. Л. Политико-правовые проблемы развития Российской Федерации в свете отечественного и мирового опыта // Мир России. - 1997. - № 3. - С. 10.

30. Арбатов А. Г. Национальная идея и национальная безопасность // Внешняя политика и безопасность современной России : хрестоматия : в 2 т. - Т. 1. - М., 1999. - С. 200.

31. Авакян С. Л., Кулешов С. Е., Морозова Е. Г., Сарычев И. Л. Указ. соч.

32. Истягин Л. Век советов. Опыт прошлого и шанс для будущего // Свободная мысль-XXI.

- 2002. - № 7. - С. 51.

33. Там же.