Анализ результатов первого этапа реформы административно-территориального управления Российской Федерации

Анализ результатов первого этапа реформы административно-территориального управления Российской Федерации

В.О. Джораев, к.э.н., Л.А. Тутаева, преподаватель, Оренбургский ГАУ

Ключевые слова: анализ, этап, реформа, управление, экономика, развитие, отрасль, трансформация.

Поскольку экономическое развитие более динамично, чем административно-территориальное деление, то зачастую существующее административно-территориальное деление отражает вчерашний день развития экономики: центрами регионов остаются города, бывшие индустриальными центрами в XIX в., границы регионов совпадают с бывшими, но не сегодняшними границами экономических районов.

Обозначившийся переход от индустриальной к постиндустриальной фазе развития все заметнее отдаляет сложившуюся сетку административно-территориального деления России от реальных экономических связей и отношений. Именно этим, и не в последнюю очередь, вызваны многочисленные предложения по реформе территориального управления страны [1].

Предшествующим этапом в реформе системы территориального управления является образование в соответствии с Указом Президента РФ семи федеральных округов в мае 2000 г. [2]. Федеральные округа создавались как относительно автономное, самостоятельное звено в системе административного управления. Идея и структура федеральных округов противоречат принципам федерализма, округа выступают как элемент унитарности.

Создание федеративных округов позволило привести в относительное единство систему территориального управления, не только нормализовав нормативно-правовую базу, но и приведя в действие политические рычаги воздействия на регионы.

Интересными и оригинальными представляются разработки Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа в области анализа перспектив переустройства территориальной системы управления государством и того, какую роль в этом процессе могут играть

федеральные округа. В докладе «На пороге новой регионализации России» специалисты Центра выступили с гипотезой о кризисе старых административных регионов и формировании новых, культурно-экономических регионов. Федеральные округа в этой схеме выступают как своего рода инкубаторы: они должны, по мнению разработчиков доклада, способствовать выращиванию этих принципиально новых регионов [3].

Кризис административных регионов проявляется, по мнению авторов доклада, в кризисе территориальной солидарности и административных практик государственного управления. «Административные регионы», проводя протекционистскую политику и отстаивая неприкосновенность административных границ, оказались не готовы к ситуации, когда границы рынков перестали совпадать с границами государственно-административных образований, когда резко возросла интеллектуальная составляющая в стоимости товаров, когда социально-экономическое развитие стало зависеть от степени открытости региона глобальному миру, от степени разделенности принятых в нем ценностей. «Административная» организация субъектов Федерации стала тормозом для их технологического и экономического развития. У субъектов Федерации уже не хватает средств поддерживать неэффективные производства, а восполнять потери в региональном балансе прибылей и убытков за счет увеличения сборов с эффективного капитала не получается. Эффективный капитал просто убегает от региональных властей, пользуясь прозрачностью административных и государственных границ» [4].

Второй проблемой становится заявленная в докладе проблема территорий-лимитрофов. Концепция лимитрофов была первоначально разработана применительно к мировым процессам и означала государства либо регионы, оказавшиеся «зажатыми» между ядрами цивилизаций, не относящиеся при этом ни к одной из этих цивилизаций, но вместе с тем испытывающие влияние каждой из них.

Эту концепцию оказалось вполне возможным применить и к анализу внутриполитических проблем. В этом случае лимитрофными регионами позволительно назвать Чувашию, оказавшуюся в разрыве между Нижним Новгородом и Казанью; Владимирскую область между Нижним Новгородом и Москвой; Вятку между Нижним Новгородом и Пермью; Новгород, Псков, Тверь между Москвой и Санкт-Петербургом. В такой ситуации регионы-мегаполисы вытягивают ресурсы (демографические, интеллектуальные, экономические) из лимитрофных регионов [5].

Осознание несовершенства существующего территориального устройства Российской Федерации породило в начале XXI в. усиление законотворческой активности федеральных депута-

тов. Так, в развитие Конституции после многолетних обсуждений 17 декабря 2001 г. был принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», внесенный депутатами М.З. Юрьевым, М.С. Гуцериевым, Л.А. Иванченко, А.И. Лукьяновым [6], который предусматривает два варианта изменения количества субъектов Федерации.

1. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации всей территории иностранного государства или ее части с предоставлением этой территории статуса субъекта Российской Федерации. При этом наличие общей границы не является необходимым условием такого принятия.

2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации и формирование нового субъекта в результате изменения территориальных границ субъекта (субъектов) Российской Федерации, объединения части территории иностранного государства с территорией граничащего с ней субъекта Российской Федерации, а также преобразования субъекта Российской Федерации из одного вида в другой.

В соответствии с этой градацией и содержание закона достаточно четко распадается на две составных части: одна из них трактует взаимоотношения России с иностранными государствами, другая — изменения в ее внутреннем делении, обрисовывающая основные этапы изменения внутренних границ России, размежевания регионов. Закон предусматривает, что образование нового субъекта в составе Российской Федерации может быть осуществлено в результате:

а) объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации;

б) преобразования субъекта Российской Федерации в связи с изменением его конституционно-правового статуса, не влекущего изменения территориальных границ данного субъекта Российской Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта, согласно закону, принадлежит Президенту Российской Федерации, субъекту (субъектам) Российской Федерации в лице его (их) законодательных органов, территориальные границы которого (которых) изменяются в результате образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации. Иные органы государственной власти Российской Федерации не могут инициировать образование в составе Российской Федерации нового субъекта.

Таким образом, при анализе всего спектра мнений по вопросу о будущности регионов Российской Федерации вычленяются, по крайней мере, три основные концепции реформирования административных структур.

1. Укрупнение существующих субъектов.

2. Создание новых крупных базовых единиц с базовым центром.

3. «Канадская модель», при которой страна делится по линии Архангельск — Киров — Пермь

— Екатеринбург — далее Турксиб на обжитой Юг и Юго-Восток и малозаселенный Северо-Запад и Север. При этом зона Севера превращается в особый район со своей спецификой управления. Фактически в этой структуре возрождается Гос-комсевер 1990-х гг., но наделяется функциями не федерально-межотраслевого представительства, а органа территориального управления.

Еще одной первопричиной активности в научном обосновании необходимости реформ административно-территориального управления является отсутствие промежуточного звена между регионом и муниципалитетами. Не случайно поэтому, что уже после формирования федеральных округов в 2000 г. некоторые региональные руководители повторили опыт центра в управлении подведомственными территориями. В Свердловской области и Республике Саха-Якутии были созданы округа, объединяющие по нескольку районов. В Нижегородской области губернатор Геннадий Ходырев в 2002 г. разделил территорию области на 7 управленческих зон с центрами в Урене, Городце, Павлове, Сергаче, Арзамасе, Лукоянове и Нижнем Новгороде [7].

Исходя из заявленной позиции руководства государства и их представителей на местах, началась осторожная трансформация территориального устройства страны.

Процесс реформирования административно-территориального управления находится на первом этапе, в ходе которого происходит объединение двух, трех регионов. Предшествует объединению переговорный процесс, в ходе которого вырабатывается решение о необходимости и принципах укрупнения, подготавливается референдум в регионах, объединение которых предпо-

лагается. На сегодняшний день прошло 7 референдумов в 15 регионах (Пермская область, Коми-Пермяцкий АО, Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский АО, Камчатская область, Иркутская область, Корякский и Усть-Ордынский АО и в других).

Итоги первых референдумов уже позволяют сделать некоторые выводы о характере угроз реформе. Первая из них — низкая явка населения на референдум. Если при проведении первого референдума в результате достигнутых компромиссов в Пермской области и Коми-Пермяцком АО была обеспечена достаточно высокая явка, то, к примеру, в Красноярском крае, Эвенкии и Таймыре уже только с применением административного ресурса удалось обеспечить кворум (табл. 1).

В ходе первого этапа осуществлено укрупнение регионов, сформированных на основе национального принципа, что привело к росту национальных настроений (Усть-Ордынский, Эвенкийский АО).

Следует отметить рост недовольства, обусловленного недостаточным участием в объединительных процессах федерального центра. Каждое последующее объединение все в меньшей степени подкреплялось финансовой поддержкой и программами, предполагающими инвестиции из федерального бюджета, и все чаще сопровождалась решениями в пользу политической элиты регионов. Так, к примеру, Пермский край, с которого началось укрупнение регионов, сумел привлечь дополнительно 18 млрд. руб. из федерального бюджета на ремонт дорог, мостов и других объектов инфраструктуры.

Предпосылками и главными причинами возникновения идеи укрупнения регионов по итогам первого этапа реформ можно назвать следующие:

— выстраивание «вертикали власти» для повышения эффективности контроля над территориями;

— проблемы управления сложносоставными субъектами Российской Федерации;

— выравнивание уровня экономического развития субъектов Российской Федерации;

— совершенствование принципов административно-территориального деления и уход от деления на основе национального фактора;

1. Результаты состоявшихся референдумов в объединяемых регионах

Регион Дата проведения референдума Явка населения, в % Удельный вес проголосовавших «за» объединение, в %

Пермская область 7.12.2003 г. 65,6 84,0

Коми-Пермяцкий АО 7.12.2003 г. 62,4 89,3

Красноярский край 17.04.2005 г. 50,3 92,4

Таймырский АО 17.04.2005 г. 54,4 67,0

Эвенкийский АО 17.04.2005 г. 70,0 79,0

Камчатская область 23.11.2005 г. 55,5 85,0

Корякский АО 23.11.2005 г. 76,0 89,0

Иркутская область 16.04.2006 г. 68,9 89,8

Усть-Ордынский АО 16.04.2006 г. 99,5 97,8

— стремление отдельных политических и бизнес-структур получить экономические выгоды от объединительных процессов.

Среди аргументов за укрупнение регионов в ходе объединительных процессов с точки зрения экономической целесообразности назывались устранение диспропорций регионов России и выравнивание экономического положения регионов, а также возможный бурный экономический рост за счет объединения ресурсной базы, более рациональной организации ее использования и уменьшения расходов на создание инфраструктуры. С позиции совершенствования управления выделялось укрепление вертикали власти, упрощение структуры управления, сокращение чиновничьего аппарата и преодоление в этой связи проблем дефицита управленческих кадров. Социально-политическими аргументами за реформу стали предупреждение национального и территориального сепаратизма, улучшение социальных условий, получение доступа к инфраструктуре большему числу граждан и другие.

По завершении референдумов объединяемые регионы заключали соглашения о статусе при-соедняемого региона в новом субъекте Российской Федерации. Так, Пермская область, в лице губернатора Пермской области Юрия Петровича Трутнева и главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа Геннадия Петровича Савельева, исходя из того, что в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в составе Российской Федерации предполагается образование нового субъекта Российской Федерации с наименованием «Пермский край» и статусом край, в целях разрешения вопросов, возникших в процессе образования нового субъекта Российской Федерации, заключили соглашение в г. Перми 11 ноября 2003 г. со следующими основными положениями.

1. На существующей территории Коми-Пермяцкого автономного округа был образован Коми-Пермяцкий округ как административно-

территориальная единица в составе Пермского края с единой территорией — единым муниципальным образованием в системе местного самоуправления Пермского края. Бюджет Коми-Пермяцкого округа стал составной частью консолидированного бюджета Пермского края.

2. До 2005 г. включительно передача средств бюджету Коми-Пермяцкого округа из федерального бюджета осуществлялась в соответствии с федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год.

3. В 2006—2008 гг. передача средств бюджету Коми-Пермяцкого округа из федерального бюджета уже осуществлялась целевым назначением через бюджет Пермского края (краевой бюджет) в объеме, полученном из федерального бюджета.

4. Начиная с 2009 г., распределение доходов между бюджетом Пермского края и бюджетом Коми-Пермяцкого округа будет осуществляться в соответствии с бюджетным законодательством Пермского края. При этом уровень бюджетной обеспеченности Коми-Пермяцкого округа должен быть не меньше, чем уровень бюджетной обеспеченности Коми-Пермяцкого автономного округа до объединения с Пермской областью.

5. Пермский край, как правопреемник Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, передает в безвозмездное пользование или собственность Коми-Пермяцкого округа объекты государственной собственности Коми-Пермяцкого автономного округа, необходимые для самостоятельного решения вопросов местного значения и осуществления своих полномочий.

О некоторых положительных изменениях объединения можно судить по показателям динамики поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджет Пермского края после объединения за 2006—2008 гг. (табл. 2).

И хотя достаточно сложно говорить об экономическом эффекте от укрупнения региона по данным поступлений в региональный бюджет, однако о повышении экономической активнос-

2. Динамика показателей поступления налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета нарастающим итогом по месяцам за 2006—2008 гг.

Месяц Факт нарастающим итогом

2006 г. 2007 г. 2008 г. 2008 г. к 2006 г. в %

Январь 2266679 2857815 3472435 153,2

Февраль 3904167 4879086 7165237 183,5

Март 8867104 9120838 13389219 151,0

Апрель 11030943 12229350 21364809 193,7

Май 15060564 16544952 26443038 175,6

Июнь 17663894 18824907 29983044 169,7

Июль 21520472 24194582 41160921 191,3

Август 24562896 27545132 42407693 172,6

Сентябрь 27080229 29733625 Х Х

Октябрь 31324829 36697487 Х Х

Ноябрь 34478914 40622173 Х Х

Декабрь 38081645 45123303 Х Х

ти в регионе красноречиво говорит рост поступлений за три анализируемых периода на 72%.

На основе анализа социально-экономического положения субъектов можно выделить четыре типа моделей объединения регионов, которые были использованы на первом этапе реформ.

1. Объединение большого и сильного региона с маленьким и экономически слабым. К подобного рода субъектам можно отнести Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ, Иркутскую область и УОБАО. Степень успешности объединительных процессов зависит от пассионарности и степени сопротивления национальных элит. К примеру, активное противодействие национальных элит Адыгеи отсрочило ее объединение с Краснодарским краем.

2. Объединение большого региона с маленьким и экономически сильным (экстенсивный вариант). Из числа осуществленных проектов к подобным субъектам относится Красноярский край, объединившийся с входившими в него Таймыром и Эвенкией. Для реализации подобных проектов необходим консенсус элит, переговоры экономически заинтересованных субъектов.

3. Объединение двух соседних субъектов, сопоставимых по экономическому потенциалу, в один более крупный. На сегодняшний день примерами такого типа объединения можно считать слияние Камчатской области и Корякского округа, проекты объединения Читинской области и Агинского Бурятского округа, Алтайского края и Республики Алтай. Отсутствие экономической целесообразности таких объединений замещено политическими задачами элит регионов либо федерального центра. Ключевой фактор для принятия решения — экономическая целесообразность.

4. Объединение экономически мощных регионов-тяжеловесов в мега-регионы, по мнению большинства экспертов, на сегодняшний день является нецелесообразным. Это относится к проектам объединения Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Если такие проекты и имеют место быть, то только в рамках единой перекройки АТД России, в контексте «глобального укрупнения». То есть такие слияния не могут осуществляться в рамках реформы объединения регионов.

При проведении первого этапа реформы можно выделить и факторы, препятствующие ее осуществлению. Среди них:

— процесс укрупнения регионов не устраняет причину экономического неравенства регионов;

— за предшествующие годы во многих регионах сложились четкие механизмы управления, которые разрушаются при объединении и долж-

ны быть заново сформированы в объединенном регионе;

— потеря гарантированных финансовых поступлений из федерального центра до объединения может быть неадекватна возможностям нового субъекта РФ в финансировании дотационного региона;

— управление крупными регионами сложнее, нежели средними;

— государственные служащие расформированного региона могут оказаться не вовлеченными в процесс формирования аппарата управления нового укрупненного региона и вовсе потеряться из вида, что усложнит задачу преодоления дефицита управленческих кадров;

— осложнение проблем малочисленных народов Севера и другие.

Среди проблем, которые бросились в глаза на первом этапе реформ, обращают на себя следующие:

— отсутствие типологизации процесса объединения, фактически используется метод проб и ошибок;

— не использован инструментарий экономического анализа на стадии анализа результатов объединения;

— недостаточное вовлечение в подготовку объединительных процессов общественных организаций, ученых и специалистов, средств массовой информации. Создание комиссий по контролю за исполнением обещаний, данных на переговорном этапе, также способствовало бы успешной реализации последующих объединительных процессов;

— многие положения интеграционных процессов требуют законодательного закрепления, как, к примеру, критерии принятия решений по выбору регионов для объединения и оценке возможных последствий укрупнения.

Отсутствие концептуальных подходов и продуманной государственной политики придает первому этапу стихийный характер, что может негативно сказаться на проведении дальнейших этапов реформы.

Литература

1. Усягин, А.В. Территориальное управление в России / А.В. Усягин, М.К. Шишков. М.: Финансы и кредит, 2004.

2. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

3. Доктрина развития Северо-Запада России. СПб.: ЦСИ СЗФО, 2001.

4. На пороге новой регионализации России. Н.-Новгород: ЦСИ ПФО, 2001. С. 17.

5. Россия: принципы пространственного развития. http.default. 2004_DocladPгostRazv.

6. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ч. I. Ст. 4916.

7. Семь зон Нижегородской губернии // Нижегородские новости. 2002. 29 марта.