«Лучше обходиться без максимальных санкций»

Сегодня Федеральная антимонопольная служба (ФАС) проводит коллегию, на которой будут подведены итоги работы в 2013 году. Руководитель ФАС ИГОРЬ АРТЕМЬЕВ рассказал “Ъ”, кем в итоге был согласован четвертый антимонопольный пакет, почему только кажется, что служба преследует малый бизнес, и как на самом деле нужно продавать авиабилеты.

1 / 3

— Вы согласовали четвертый антимонопольный пакет?

— Да, в основном согласовали, но есть, конечно, разногласия, например с Федеральной службой по тарифам (ФСТ), как обычно. Сейчас мы стремимся попасть к первому вице-премьеру Игорю Шувалову уже на окончательное согласование, а затем на правительственную комиссию Сергея Приходько и вынести законопроект на заседание правительства. Все эти три стадии мы хотели бы пройти в течение марта.

— Когда намечено совещание с Игорем Шуваловым?

— Нам обещано, что будет буквально на днях (интервью взято 5 марта.— “Ъ”). Но дата пока не назначена.

— Бизнес выступает против пакета. Вы заручились поддержкой «Опоры», но «Деловая Россия» и РСПП активно протестуют. Почему?

РСПП смягчил свою позицию, они представили нам свое официальное заключение, оно вполне для нас комфортное, тем более что мы учли многие их пожелания. «Опора» нас поддерживает, потому что мы действительно защищаем малый бизнес. Примерно 85% всех жалоб на монополистов мы получаем от предприятий малого бизнеса, и мы по этим заявлениям работаем. А «Деловая Россия», мне трудно сказать…Серьезных проблем в тех поправках, которые мы предлагали, я не вижу. Может быть, определенная интерпретация наших текстов привела к тому, что возникли какие-то опасения, и мы большую часть таких текстов убрали. Приведу пример. Очень много было разговоров по интеллектуальной собственности. Сейчас в той версии законопроекта, которую мы предлагаем, вообще в наших «боевых» статьях будет отсутствовать упоминание об интеллектуальной собственности. Нет, все равно наши оппоненты говорят нам, что это будет наступление на интеллектуальную собственность. Мне кажется, это уже из театра абсурда.

— Статистика за прошлый год пока не опубликована, но по данным за 2012 год 65% ваших дел по злоупотреблению доминирующим положением были возбуждены в отношении малого бизнеса.

— Это не так, это бред. Откуда берется малый бизнес вообще среди тех, кого мы так или иначе преследовали? Они берутся только потому, что у нас в России много локальных рынков. Возьмем городок в 300 тысяч человек, оттуда приходят три жалобы, и мы обязаны их рассмотреть. На кого жалуются — на естественные монополии, в основном на компании ЖКХ. Причем, что такое малая компания? У нас малым предприятием называется компания с численностью до 100 человек и с оборотом до 400 млн рублей в год. Все эти водокачки, теплоэнерго, они все попадают под эти критерии. Сейчас кому-то выгодно поднимать на щит эту тему, что мы преследуем малый бизнес, но на самом деле речь в 99% случаев идет о естественных монополиях. Также наши оппоненты в цифрах, которую вы привели, учитывают не только компании, против которых мы возбудили дело, но и компании, которые просто находятся в реестре доминантов. Сейчас в этом реестре было, может быть, 25–30% компаний малого бизнеса, преимущественно естественные монополии в сфере ЖКХ, которые как мы знаем, вообще «очень здорово» работают. Но само по себе внесение в реестр это никакое не наказание, а мониторинг. Да и вообще в соответствии с четвертым антимонопольным пакетом и этот реестр упраздняется навсегда. Поэтому я рассматриваю такие подсчеты как идеологическую агитку, направленную против ФАС.

— Тогда еще про идеологию. В 2012 году ФАС возбудила по злоупотреблению доминирующим положением 2,5 тыс. дел. В США по сходным статьям было возбуждено 16 дел.

— Ну и что? Первое — они эту работу делают 120 лет, а мы 20. Второе — у нас дорог нет. В США переток товаров по всем направлениям, там тарифы на железнодорожные перевозки существенно ниже, чем в России. И поэтому у нас огромное количество локальных рынков и, соответственно, локальных монополий. Третье — вы не учитываете решений и дел на уровне штатов.

— Игорь Юрьевич, разве не антимонопольный орган определяет границу рынка? В США рынок определяется во всю страну, а вы поступаете иначе.

— Механизмы применяются одни и те же. Дело в структуре нашей экономики.

— Вы знаете «дело батутчиков» (ФАС в 2011 году оштрафовала двух владельцев надувных батутов для детей в Горно-Алтайске за ценовой сговор.— “Ъ”)?

— Конечно, знаю. Этого требует закон, и мы его выполняем.

— Но вы же сами влияете на то, как закон написан, вносите в него поправки…

— Я думаю, это было правильное решение нашего территориального подразделения, потому что была пресечена одна из форм мошенничества. Если вы инспектор, вы приходите на главную площадь Горно-Алтайскаи видите двух работников этих батутных контор, которые во весь голос договариваются о повышении цен, а в законе это прямо запрещено, что вы будете делать?

— Вы не считаете, что такой ваш подход дестимулирует людей открывать новый бизнес?

— Мне кажется, что риски для малого бизнеса со стороны антимонопольного органа очень маленькие. Мы с ними почти нигде не пересекаемся, тот случай, о котором вы говорите, он уникальный. Вы возбуждаем в год около 10 тыс. дел, из них больше половины против самой власти на разных уровнях. Почему-то об этом никто не говорит. Я бы сказал так: «дело батутчиков» возбуждено по закону, хотя это не очень важное для нас дело. У нас много хороших и разных дел, а некоторые дела не являются нашей удачей, так же как у нас есть хорошие территориальные управления и не очень. Для справки объясню, что руководитель любого нашего территориального управления с материальным стимулированием получает 42 тыс. рублей в месяц, а главный специалист — от 10 тыс. до 12 тыс. рублей. Если бы этот главный специалист получал 50 тыс. рублей и больше, то таких дел было бы в практике ФАС меньше.

— Минэкономики считает, что вашу сферу деятельности стоит ограничить, и предлагает, в частности, ввести антимонопольный иммунитет для малого бизнеса.

— Хорошо, давайте посмотрим, как все будет работать, если такой иммунитет будет установлен. Скажем, я создаю картель или просто единый холдинг и весь сбыт концентрирую в одной маленькой компании, после чего повышаю цену в пять раз. И что делать? А дробление, фирмы-однодневки, они не слышали про такое? Все это слышу уже многие годы…

— Была идея объединить ФАС и ФСТ и, может быть, провести более широкое перераспределение полномочий между несколькими ведомствами, в частности отдать контроль за госзакупками Росфиннадзору.

— Вы имеете в виду письмо Минэкономики?

— В том числе, да, которое писал замминистра Сергей Беляков.

— Для того чтобы такие изменения провести, активистам понадобится очень много сил. И я думаю, что сегодня они ими не обладают.

— То есть вы не хотите отдавать госзакупки?

— Я могу рассказать историю: 30 декабря 2005 года, за два дня до вступления в силу ФЗ-94 о госзакупках, первый вице-премьер Дмитрий Медведев пригласил Росфиннадзор, ФАС, Рособоронзаказ, Минэкономики, для того чтобы решить вопрос, кто будет осуществлять надзор в области госзаказа. Я был убежден, что эта функция будет передана Росфиннадзору, потому что это тогда по существу контроль бюджетных средств. И для меня было полным шоком и неожиданностью, когда Дмитрий Медведев объявил свое решение, что этим будет заниматься ФАС, потому что сегодня это передовой рубеж борьбы за конкуренцию. И мы научились с этим работать, и сейчас 3 тыс. наших сотрудников — это лучшее, что есть в России по госзакупкам.

— А объединение ФАС и ФСТ?

— А зачем нам это все?

— Еще год назад вы придерживались другой точки зрения…

— Нет, если надо, если правительство скажет, сделаем. В ФАС кадровый потенциал таков, что мы можем в сфере экономики решить многие задачи. Касаясь темы ФСТ, чем больше я смотрю на состояние всей системы тарифообразования, тем больше я думаю: а зачем нам это надо? Пускай идут туда, куда хотят, добром это не кончится.

— Как вы оцениваете идею «Роснефти» о получении доли в «Транснефти»?

— Вообще труба должна быть независимой от нефтяных компаний. Если это, как в случае «Транснефти», акционерное общество с контрольным пакетом у государства, но тогда либо все нефтяные компании нужно пустить в ее капитал, либо никого. Я имею в виду — дать нефтяным компаниям возможность получить миноритарные пакеты. Если очень нужно привлечь инвестиции, а нет денег, то можно тогда дать условно по 10% крупным нефтяным компаниям.

— А как вы смотрите на отдельные трубопроводные проекты, в которых нефтяные компании будут акционерами? Ну, скажем, если соберутся четыре крупнейшие нефтяные компании, построят трубу и у каждой будет по 25%?

— Я за частную трубу, почему нет.

— А если такая труба будет построена, то вы будете настаивать на том, чтобы другие нефтекомпании имели право прокачки?

— Мы делали бы так, как делали австралийские регуляторы. Этого сейчас в нашем законодательстве нет, но я сторонник подхода, что если четыре компании построят трубопровод, то надо ввести правила доступа для других компаний, уважая при этом право собственности этих четырех. То есть если ты не используешь мощности трубы полностью, а приходит компания и просит дать доступ, то такая возможность должна быть предоставлена.

— Вы по-прежнему настаиваете, чтобы «Транснефть» сама формировала графики по экспорту нефти?

— Нет, не настаиваем. Мы уже эту позицию скорректировали: мы были у главы Минэнерго Александра Новака и согласились с его позицией. Есть протокол, я его подписал, мы вняли его аргументам.

— Минэнерго сейчас предлагает квотировать поставки нефтепродуктов на внутренний рынок. Что вы думаете?

— Я слышал об этом предложении. Я понимаю, зачем Минэнерго пытается это сделать, но тогда лучше просто поднять экспортную пошлину на нефтепродукты.

— Как вы относитесь к идее отменить экспортную монополию «Газпрома»?

— Мы всегда говорили, что не должно быть монополий. Мы сторонники многого из того, что было задумано в ходе реформы электроэнергетики, и то же самое примерно надо делать в газовой отрасли. Если сегодня по причинам политическим, внешнеэкономическим или геополитическим предлагается другой подход, то он является обоснованным, в силу того что политика решает более важные и сложные задачи, чем экономика, именно политики принимают решения.

— Недавно ФАС заявила о намерении изменить подход к ценообразованию на авиабилеты. Это сразу вызвало критику со стороны авиакомпаний — в частности, глава «Аэрофлота» Виталий Савельев говорил, что эта инициатива обрушила котировки акций авиакомпании, идею критиковал и глава «ЮТэйр» Андрей Мартиросов. Не могли бы вы подробнее объяснить, на чем именно настаивает ФАС?

— Мы с уважением относимся к авиакомпаниям. Но в этой отрасли надо развивать конкуренцию. Понятно, что авиакомпании обеспокоены. Но мы говорим об этом уже три года. На всех конференциях неоднократно поднимали вопрос, проводили специальные рабочие встречи с некоторыми авиакомпаниями. Но они продолжают жить по старым правилам и всячески уклоняются от изменения системы.

Вот смотрите, в чем я не прав? Конечно, авиакомпании правильно говорят, что цена должна быть, допустим, за три месяца низкой, потому что спрос низкий. Дальше цена должна расти вместе со спросом. Это правильно. И вот за три дня, например, до вылета остается 20 пустых кресел, и спрос падает. Казалось бы, они должны сбрасывать цену, ведь у них же затраты все произведены. Ничего подобного, у них при падении спроса цена остается наверху. В итоге самолет улетает с 20 пустыми креслами. И так живут все авиакомпании мира. Потому что они эту систему создавали в 1990-х годах, и она им, естественно, нравится, так как поддерживает выгодную им цену.

— То есть ФАС хочет изменить не только российскую, но и мировую систему ценообразования?

— Я думаю, мы начнем, а там и другие регуляторы этим займутся. Мы к иностранным компаниям такие же требования предъявляем. Ведь авиакомпании на отдельный рейсах занимают доминирующее положение. Это любой булочник может не снижать цену на свою продукцию, если ее не покупают. А с авиаперевозками иначе: обычно я не могу на какой-либо маршрут ни у кого больше купить билет.

— Но у авиакомпаний простой аргумент. Они говорят, что люди не будут покупать билеты раньше, зная заранее, что цена упадет в конце.

— Нет, это не так. Дело в том, что существуют правила, что сборы, которые взимаются с пассажиров, подлежат возврату исключительно за определенный срок до сдачи билета. Это примерно 25% стоимости билета. Значит, купив билет за сутки, ты уже при всем желании назад из компании не выдернешь эти сборы. Даже если ты будешь сдавать билет, желая купить новый, у тебя нет экономического выигрыша. То есть если авиакомпания в последний момент снижает цену на 25%, у нее нет проигрыша. Все это называется динамическим ценообразованием, мы успешно занимаемся три года внедрением этой системы на железнодорожном транспорте.

— Действительно есть прогресс?

— Динамическое ценообразование в пассажирском сегменте железнодорожного транспорта — это только эксперимент. Пока Федеральная пассажирская компания выбрала несколько сотен маршрутов для этого. Но они молодцы. Они это сделали.

— А если авиакомпании все-таки не отступятся от своей позиции?

— Они уже заявили о своей позиции. Теперь, может быть, в правительстве вопрос будет подниматься.

— Будут дела, суды со стороны ФАС?

— Конечно. Пока действуем аккуратно, ведем с авиаперевозчиками консультации. Мы в принципе уважительно к ним относимся, им грех на нас пенять. Это ФАС в свое время добилась отмены лицензирования на маршрутах, помните? Потом мы добились стабилизации цен на керосин. И хорошо, что эта отрасль растет. Они в последний год, в отличие от всех упавших транспортных отраслей, выросли примерно на 20%. Молодцы. Но все по закону и в интересах потребителей должно быть сделано.

— Следующий шаг — это в целом изменение системы бронирования билетов? Сейчас этот проект продвигает «Ростех». Вы вели с ним консультации?

— Мне интересно, но до последнего времени я не знал об этом. Мы не имеем к этому отношения.

— В ближайшее время уже будут внесены поправки, которые необходимы для запуска низкобюджетных авиаперевозок, в частности по поводу невозвратных билетов. Какова позиция ФАС?

— Мы поддерживаем.

— А это не будет нарушением прав пассажиров?

— Нет. Мы только потребовали, и компании уже это знают, чтобы большими буквами это везде было написано на русском языке и английском, чтобы было понятно. Что вот этот код билета означает невозврат. Чтобы люди разбирались.

— Еще одна важная долгоиграющая тема — это споры с ОАО РЖД. Что вы думаете об их позиции по поводу огромного штрафа, который ФАС наложила на компанию?

— По штрафу в 2,2 млрд рублей за непредоставление вагонов суд перенесен на 14 марта, посмотрим, что он решит. А по ситуации в Кемеровской области, которая сложилась в 2011 году, все просто — там собрала администрация десять «более лучших» компаний, а «более худшим» сказала: «До свидания. Что это вы тут работаете?»

— Почему вы так не любите ОАО РЖД и его президента Владимира Якунина?

— Что вы, я его уважаю, и ОАО РЖД тоже. Но ситуация со временем в компании изменилась. Раньше мы приезжали в ОАО РЖД с большим списком нарушений и говорили: давайте вы сами будете их устранять. И Владимир Иванович (Якунин.— “Ъ”) разбирался, вникал, заставлял своих сотрудников, и мы вместе следовали закону. А потом они стали «идеологической монополией».

— А что вы думаете по поводу его последнего обращения к премьеру Медведеву как раз на тему штрафа?

— Там написано, что мы занимаемся антиправительственной деятельностью. Я считаю, что это не так. Мы не имеем права на истину в последней инстанции, но очень надеемся, что суд рассудит. Вот представьте себе ситуацию: единственный перевозчик в России не может отказать в поставке вагонов. В этом его отличие от статуса оператора. Мы предлагали операторов сделать перевозчиками, но на это никто не согласился.

В итоге в 2011 году ОАО РЖД вдруг объявляет, что, во-первых, не собирается поставлять вагоны, потому что якобы их нет, и, во-вторых, уходит из-под тарифного регулирования. При этом свободные вагоны по ценам вдвое выше, чем было до этого, у них находятся. Как-то вдруг оказалось, что все вагоны оказываются в дочерних компаниях. А материнская компания ОАО РЖД лишается всех этих вагонов. Для нас, в соответствии со ст. 9 закона «О конкуренции», группа лиц или одно лицо есть одно и то же. И чтобы они не нарушали закон, за два года до этого случая ФАС помимо определенного законом Устава железнодорожного транспорта выдает ОАО РЖД предписание, в котором написано, что такие действия являются нарушением закона. Тем не менее они это делают.

Начинается коллапс на железных дорогах. Люди не могут получить вагоны, перевезти грузы, цена на товары вырастает, углубляется кризис, растет инфляция. Дальше выясняется, что, по версии ОАО РЖД, это же было решением правительства предопределено. Мы говорим: каким решением правительства? Покажите! Нет такого решения правительства. А через полгода выходит решение правительства, которое говорит: это запрещено.

— Важная тема для ОАО РЖД — это либерализация рынка локомотивной тяги.

— Наша позиция однозначна. Нужно отдать локомотивы частным компаниям, а вся система безопасности пусть остается РЖД.

— Но Владимир Иванович Якунин всегда хватается за голову и говорит: «Тогда наступит коллапс, все рухнет!»

— А почему, что такого случится? Вот пример — мы летим на частном самолете, приземляемся на государственную взлетно-посадочную полосу, мы идем на частном пароходе и швартуемся к государственному причалу. Почему здесь коллапса не возникает? Вся инфраструктура государственная — рельсы, шпалы, тоннели, все остается у РЖД.

— Но РЖД боится того, что будет очень сложно управлять и контролировать частные поездные формирования.

— А почему можно частными пилотами управлять из диспетчерской, а из диспетчерской РЖД нет возможности управлять частными локомотивами? Слушайте, это просто нежелание делиться доходами монополистической структуры, которая пытается выжать из своего монополизма максимум. На самом деле я не считаю вопрос либерализации рынка тяги сложным. Он просто запутан специальным образом. ФАС предлагала хотя бы дать частным компаниям право покупать локомотивы и передавать их в аренду РЖД. Здесь-то какая проблема? Нет, говорят в РЖД, нельзя, не надо. Представляете, какой был бы там нормальный для наших заводов заказ, сколько было бы новых рабочих мест было создано, сколько хороших машин произведено.

— Сейчас как-то вопрос либерализации тяги двигается?

— Я не вижу, чтобы двигался. Я обрадовался, когда Владимир Владимирович Путин сказал Владимиру Якунину в октябре на совещании в Тобольске: «над этим подумайте». А то, по моему мнению, реформа РЖД остановилась, а по некоторым направлениям и повернулась вспять.

— ФАС может как-то повлиять на ситуацию? Начать антимонопольное расследование на рынке тяги?

— А какое? Это вопрос структурной реформы. А что здесь нарушает РЖД с точки зрения антимонопольного законодательства? Ничего. Если законодательство предусматривает, что локомотивная тяга — это сегодня только перевозчик, то так и будет.

— В ноябре прошлого года правительство предложило обеспечить ценовую преференцию отечественным металлургам при госзакупках. Как вы оцениваете эту идею?

— Это позиция, которая имеет право на жизнь. Небольшие преференции, особенно в кризис, должны быть, потому что работать на склад лучше, чем давать субсидии из бюджета.

— К вопросу о поддержке металлургической отрасли — что вы думаете о предложении «Русала» создать алюминиевый фонд?

— Это уже китайцы у себя сделали. Они так делали с самого начала кризиса, причем в течение пяти лет. Создали гигантские резервы именно металла, всего, что используется в строительстве. И сильно на этом выиграли, но для этого нужно иметь свободные деньги. Вообще это работа на госрезерв. Конечно, этот металл надо где-то хранить, хотя я не вижу ничего страшного в хранении на самом предприятии.

— Почему в декабре ФАС разрешила «Русалу» продавать алюминий на российском рынке с учетом региональных премий (раньше внутренние цены должны были определяться лишь на основе котировок металла на LME)?

— Мы очень глубоко исследовали этот вопрос, консультировались с международными экспертами и пришли к выводу, что региональная премия справедлива. Особенность строения этого рынка такова, что складская премия должна существовать. Ценообразование на этом рынке, как качели, грубо говоря, там есть прибыль при одной конъюнктуре, а есть убыток симметрично при другой конъюнктуре. Сегодня тот же «Русал» получил от этого — на мой взгляд, справедливо — небольшую премию.

— Несколько вопросов про финансовые рынки. Есть ли у вас сейчас претензии к взаимодействию банков и страховщиков, банков и оценщиков?

— Большая борьба с банковскими комиссиями — она еще не закончена. С оценщиками у нас нет серьезных проблем, и вообще на финансовых рынках мы пока не видели больших проблем.

— Закончено ли со стороны ФАС разбирательство с ВТБ по поводу его притязаний на проекты со структурами Минобороны?

— Да, поскольку ВТБ каким-то образом выиграло суд у нас.

— Как вы относитесь к проблеме концентрации активов в банковском секторе?

— Мы всегда говорили о том, что это плохо, когда у нас сплошные госбанки и больше ничего не остается. Это плохо для рынка, нужно проводить демонополизацию, создавать условия для консолидации частных банков и так далее. Мы в открытую говорим, что это большая угроза экономике.

— Еще один очень важный рынок — это автопром. Год назад была целая волна жалоб дилеров на автоконцерны. Чем дело кончилось?

—Там хороший результат, я считаю. Дело в том, что автоконцерны часто приносят в Россию плохие практики, то есть в Европе их уже «убедили» жить открыто, прозрачно, конкурентно, а здесь можно это не соблюдать. Например, в Европе нельзя представить себе, что в дилерском договоре будет запись, что ты можешь только по такой цене автомобиль продавать или что ты ремонтируешься навсегда только в салонах этой марки, что дилер не может поставить конкурента рядом в одном и том же салоне, только в отдельном боксе.

В итоге мы собрали ассоциацию автопроизводителей и сказали очень вежливо: уважаемые друзья, вы у себя в стране живете по таким правилам, а здесь вы как в банановой республике себя ведете. Давайте мы договоримся, что вы будете постепенно начинать жить по законам ЕС в России. Иначе правительство будет вынуждено ввести специальное регулирование. В итоге они подписали соглашение и начали сейчас жить по европейским правилам. Это означает, например, что российские мастерские получили право ремонтировать импортные машины даже не только в постгарантийный, но и гарантийный период. И так далее. И я полгода не слышу каких-то криков ни со стороны дилеров, ни со стороны автоконцернов, потому что и в смысле договоров и дилеры, и производители оказались защищены.

— А какие-то дела возбуждались?

— Дела тоже были, но до того, как мы договорились. И вообще, в регулировании лучше обходиться без максимальных санкций, если имеешь дело не с «идеологической монополией», а с вполне законопослушными компаниями.