Особенности государственной политики и управления социальной защитой населения: теоретико-методологический аспект

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ НАСЕЛЕНИЯ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

УДК 323

Система социальной защиты населения является одним из важнейших компонентов прогрессивного и стабильного развития общества, выступая в качестве неотъемлемой составляющей современной рыночной экономики. В развитых капиталистических государствах системный подход к вопросам социальной защиты населения исповедуется достаточно долго. Официальный отсчет времени в этом отношении ведется с принятия в 1935 г. в США закона о социальной защите, которым в стране были введены пенсионное страхование и страхование по безработице, а также федеральные субсидии штатам для оказания социальной помощи нуждающимся гражданам. Принятие этого закона обусловливалось необходимостью расширения платежеспособного спроса населения и явилось первым официальным признанием в капиталистическом мире экономической роли социальной защиты. Использование мер социальной защиты для достижения различных экономических целей началось, однако, намного раньше. Уже первые законы об обязательном страховании работников, принятые в Германии в 80-е годы XIX века, позволяли одновременно осуществлять накопление капитала с целью увеличения инвестиций в экономику. Различные меры социальной защиты использовались также для улучшения условий воспроизводства рабочей силы и регулирования масштабов занятости населения.

В Российской Федерации право граждан на социальную защиту закреплено в Конституции Российской Федерации от 12.12.93 г., которая провозгласила, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Конкретизация этого положения содержится в ст. 39 Конституции, в соответствии с которой каждому гарантируется социальное обеспечение в случае нетрудоспособности, для воспитания детей и иных случаях, установленных

Е.И. ХУБУЛУРИ

законом. По определению Л.С. Ржаницы-ной, под социальной защитой понимается политика государства по обеспечению социально-экономических прав и гарантий человеку независимо от места жительства, национальности, пола, возраста и других объективных характеристик [3, с. 176].

В целом социальная защита населения представляет собой систему мер правового, социально-экономического и организационного характера, гарантированную государством и реализуемую им и органами местного самоуправления для обеспечения конституционного права человека и всего народа на достойную жизнь, т.е. поддержки их благосостояния на уровне социально-экономических и культурных стандартов, закрепленных в международно-правовых актах, к которым присоединилась Российская Федерация [2, с. 39]. Говоря об управлении социальной защитой населения, мы имеем в виду целенаправленное воздействие со стороны специально созданных органов (государ ственных, общественных, муниципальных) на общественные отношения по поводу реализации этой социальной функции государства. Управление социальной защитой населения состоит из нескольких подсистем: подсистемы государственного управления, подсистемы общественного управления, подсистемы муниципального управления. В качестве главной особенности управления социальной защитой населения в целом можно выделить органичное сочетание государственного, общественного и муниципального управления, тесно взаимосвязанных между собой. Исходя из вышесказанного, государственное управление социальной защитой населения целесообразно рассматривать как обширную отрасль государственного управления, состоящую из взаимосвязанных и подчиненных звеньев-органов управления, объединенных общностью объектов управления, выполняющих специальные функции, цели и задачи, способствующие поддержке и обеспечению нормального жизненного

уровня социально не защищенных слоев населения.

По мнению К.Э. Лайкама, в современной истории развития социальной политики Российской Федерации можно выделить как минимум два этапа, представляющих функционирование различных моделей социального развития в целом и государственного управления социальной защитой населения в частности [1]. Первый этап, охватывающий первую половину 90-х годов XX столетия, характеризовался патерналистской моделью социального развития, для которой характерно жесткое определение государством поведения человека в социальной сфере и охват социальной защитой практически всего населения. Данная модель была заимствована из практики регулирования социальной сферы Советского Союза. В качестве основных недостатков патерналистской модели принято выделять перекрестную реализацию социальных программ, вызывающую дублирование социальной помощи и неоправданно высокие, с точки зрения финансовых возможностей, расходы на социальную сферу. В рамках данного этапа социальная политика в России, как и во многих других странах с переходной экономикой, была ориентирована преимущественно на наращивание удельного веса социальных расходов в совокупных расходах государства. При этом усилия, направленные на повышение эффективности социальных программ, отступали на второй план, что привело лишь к дальнейшему быстрому нарастанию проблемы бюджетного дефицита.

В целом, с точки зрения К.Э. Лайкама, патерналистская модель показала свою неэффективность в регулировании современных социальных процессов в обществе [1]. Вместе с тем, ее применение на начальном этапе социально-экономических преобразований в России было обусловлено целым набором объективных причин, среди которых резкое падение уровня жизни населения, отсутствие опыта решения столь масштабных задач в области социальной политики, несформированность социальной структуры общества, недостаточная определенность социально-экономических приоритетов государства, отсутствие технической и нормативно-методической базы для решения многих задач социальных реформ, необходимость полного использования тех ресурсов, форм и методов работы, которые остались от дореформенной системы социальной защиты.

Негативные тенденции в сфере соци-

ально-экономического развития российского общества, обозначившиеся в период 1990-х годов, включившие, в частности, резкое обострение бюджетно-финансовых проблем в экономике страны, а также в социальной сфере, подтвердили бесперспективность попыток решить социальные проблемы лишь путем дальнейшего наращивания финансирования - без проведения глубоких структурных преобразований в сфере социальной политики.

Именно поэтому уже во второй половине 90-х годов руководством страны была поставлена задача, связанная с постепенным переходом от патерналистской модели к адресной модели системы социальной защиты. Основными характеристиками этой модели являются четкое определение приоритетов социальной политики, дифференциация социальной политики государства в отношении различных слоев населения, корректное выделение категорий получателей социальной помощи, доведение до получателей социальной помощи финансовых ресурсов в полном объеме, определение и разграничение полномочий в реализации социальной политики между всеми уровнями бюджетной системы [1]. В качестве важнейшей задачи государства в сфере социальной политики современная российская властная элита рассматривает существенное повышение ее эффективности, концентрацию усилий на решении наиболее острых социальных проблем, выработку новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих сокращение неоправданных бюджетных расходов, а также более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов в социальной сфере.

Несмотря на то, что в течение 2000-х годов в Российской Федерации произошли некоторые позитивные изменения, обеспечившие существенное снижение уровня бедности, очевидно, что в настоящее время система социальной защиты как в стране в целом, так и в ее регионах, испытывает достаточно серьезные проблемы, которые негативным образом отражаются на уровне благосостояния населения. Результаты социологических опросов населения страны, проведенных в 2007 году, позволили выявить следующие причины, мешающие дальнейшему повышению эффективности социальной защиты: недостаточное финансирование мер по социальной поддержке, ограниченность сети учреждений социального обслуживания, несовершенство федерального и регионального законодатель-

ства, в том числе в части распределения полномочий между субъектами управления, сложность процесса модернизации системы местного самоуправления, низкий размер основных выплат, недостаточная работа в области социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления, слабое взаимодействие органов государственной власти с общественными организациями в области социальной защиты населения, низкая активность самих граждан [4, с. 162].

В настоящее время становится очевидным тот факт, что система управления социальной защитой населения нуждается в существенной трансформации, предполагающей переход от «пожарного» метода решения социальных проблем к стратегическому планированию. Важнейшим условием эффективного планирования должно стать распределение ответственности между различными субъектами социальной защиты.

На наш взгляд, условия неопределенности и различного рода рисков, присущих рынку, требуют усиления функций государства в сфере социальной защиты населения, особенно с учетом современного финансово-экономического кризиса. Здесь следует принимать во внимание и результаты социологических исследований, подтверждающие, что значительная часть населения страны сохраняет традиции патерналистских отношений с государством и перекладывает решение своих проблем в сфере социальной защиты на государство.

При решении проблемы формулирования методологических подходов, а также определения сущности и содержания социальной защиты, следует иметь четкое представление о том, кого необходимо защищать; от чего защищать и для чего защищать (с целью восстановить условия жизнеобеспечения или с целью не только восстановления и выравнивания этих условий, но и с профилактической целью для создания устойчивости нормального жизнеобеспечения всех слоев населения); как защищать - из каких источников и какими методами осуществлять организацию и управление социальной защитой. На современном этапе развития российского общества следует, с нашей точки зрения, отказаться от традиционного подхода к социальной защите как набору разовых, как правило, централизованно проводимых мероприятий по повышению уровня жизни отдельных слоев населения, своеобразной

«неотложной помощи» в неблагоприятных экономических условиях. Пожалуй, более обоснованной представляется та точка зрения, в соответствии с которой в социальной защите нуждается в условиях рынка все население, учитывая социальные риски этого типа экономики.

Как известно, в развитых зарубежных странах сложилось и действует несколько моделей социальной защиты населения, различающихся в их функционировании:

- модель скандинавских стран (иначе называемая социально-демократической или моделью «всеобщего народного дома»), где государство берет на себя основную заботу о социальной защите и социальном обеспечении населения;

- модель, принятая в США (иначе называемая неолиберальной), где вопросы социального обеспечения решаются преимущественно на уровне отношений, закрепляемых, как правило, в коллективных договорах, непосредственно между предпринимателями и наемными работниками; государство при этом выступает в основном в роли третейского судьи (наблюдателя и гаранта соблюдения сторонами обязательств);

- промежуточная, применяемая, например, в Германии, модель (неоконсервативная или христианско-демократическая), основанная на смешанном государственно-частном решении вопросов социальной защиты, системой их обязательной коллективной ответственности под контролем государства.

Модель социальной защиты, сложившаяся в России, носит противоречивый характер, поскольку сочетает в себе черты либеральной модели и патерналистский подход. Современное Российское государство видит свою задачу в обеспечении основных социальных прав и гарантий человеку, особенно и в первую очередь в области уровня жизни, что и составляет основное содержание политики социальной защиты. Законами РФ предусматриваются права на материальное обеспечение в случае болезни, безработицы, при потере кормильца, поддержка в воспитании детей, права на образование, охрану здоровья, участие в культурной жизни, на жилище. Фундаментальное значение в этой системе имеет право на прожиточный минимум и на государственную поддержку тех, кто его не получает. Для нетрудоспособных и находящихся в кризисной ситуации граждан социальная защита заключается в гарантированных преимуществах в пользовании

бюджетными средствами, фондами социального обслуживания.

Подчеркнем, что при всеобщности права на социальную защиту в этой области действует принцип нуждаемости и адресности. В соответствии с мировой практикой нуждающиеся в государственной поддержке и помощи индивиды определяются двумя способами: как специфическая категория (категориальный способ), либо по критерию лишений (в зависимости от дохода в сопоставлении с прожиточным минимумом). Если в первом случае адресом являются социально слабые группы, нуждаемость которых является априорной (старики, инвалиды, дети, вынужденные мигранты, безработные и т.д.), то во втором случае нуждаемость исходит из процедуры контроля над доходами любого заявителя с вынесением конкретного специального решения о потребности помощи. Существует и третий способ, сочетающий при определении нуждаемости социально слабую категорию с бедностью. Этот путь в настоящее время принят в основном в России.

Социальная защита, как известно, направлена на тех, кто, не обладая адекватными материальными источниками жизнеобеспечения в виде достаточных сбережений, доходов от капиталовложений, ценных бумаг и, особенно, от продажи своей рабочей силы на рынке труда, не способен к самостоятельному выживанию. В этой связи исключительную актуальность приобретает индивидуальный социальный подход, осуществляемый как использование всех возможностей, которые помогают человеку приспособиться к существующим социальным реалиям и содействующий тому, чтобы клиенты выработали свою собственную жизненную программу. Решение этой задачи возможно с помощью метода социального маркетинга, предполагающего дифференцированный подход в изучение особенностей социального положения объекта социальной защиты, его потребностей и интересов, применение разнообразных технологий форм и методов работы в зависимости от состояния объекта. Дифференцированный подход требует знания законов маркетинга, а также достижений науки и передовой практики, законов и нормативно-правовых документов. Значение данного метода состоит в том, что на основе анализа и оценки социального положения объекта создаются условия для удовлетворения наиболее лич-ностно значимых потребностей граждан,

выбираются адекватные средства, соответствующие формы и методы социальной работы. Этот метод может быть применен к работе с любыми социальными группами (особенно социально уязвимыми) с учетом их интересов, настроений, социальных чувств, сложившихся традиций.

Возможности использования дифференцированного подхода во всех сферах социальной жизни огромны. Благодаря этому методу возможно осуществление следующих принципов социального маркетинга: независимость, участие, уход, реализация внутреннего потенциала, достоинство.

1. Принцип «независимость» подразумевает, что социально незащищенные категории должны иметь доступ к основным благам и обслуживанию, иметь возможность участия в программах образования и профессиональной подготовки, жить в безопасных условиях с учетом личных наклонностей и изменяющегося состояния.

2. Принцип «участие» отражает вопросы вовлеченности социально незащищенных категорий в жизнь общества и активного участия в разработке и осуществлении затрагивающей их благосостояние политики, возможность создавать движения и ассоциации.

3. Принцип «уход» затрагивает проблемы обеспеченности уходом и защитой со стороны общества, доступа к медицинскому обслуживанию в целях поддержания или восстановления оптимального уровня физического, психического или эмоционального состояний и предупреждения заболеваний, доступа к социальным и правовым услугам, обязательного соблюдения в социальных учреждениях прав человека и основных свобод, включая полное уважение достоинства, убеждений, нужд и личной жизни.

4. Принцип «реализация внутреннего потенциала» предполагает, что люди социально уязвимых категорий должны иметь равные с другими членами общества возможности для всесторонней реализации своего потенциала, открытый доступ к общественным ценностям в области образования, культуры, духовной жизни и отдыха.

5. Принцип «достоинство» затрагивает вопросы недопущения эксплуатации, физического или психологического насилия в отношении социально уязвимых категорий, обеспечения им права на справедливое обращение независимо от возраста, пола, расовой или этнической принадлежности,

а также от предыдущего экономического вклада.

Принципы ориентированы на то, чтобы при их осуществлении помочь людям социально незащищенных групп вести полнокровную и плодотворную жизнь и обеспечить им условия, необходимые для поддержания или достижения удовлетворительного качества жизни.

Для повышения эффективности и результативности мер по социальной защите большое значение имеет учет специфики, социального положения, потребностей и интересов различных групп населения, нуждающихся в ней. Всем социально уязвимым группам и слоям населения должны предоставляться социальная помощь и поддержка, устанавливаться преимущества и льготы, для чего необходимы новые виды социальных услуг, новые формы и методы социальной работы. Наибольшего эффекта в осуществлении такой деятельности можно достичь, создавая отраслевые и региональные программы защиты населения (или программы по защите конкретных категорий населения), которые охватывают различные направления и включают меры по защите, прежде всего, социально уязвимых слоев и групп населения. Обязательными элементами этих программ должны быть:

1) всесторонний анализ состояния социальной защищенности по каждой категории населения и обоснования целей и задач системы социальной защиты в отрасли или регионе (с учетом региональных показателей минимального потребительского бюджета и выявления на этой основе групп населения, нуждающихся в социальной помощи и поддержке);

2) мониторинг состояния занятости дифференцированных групп населения и характеристики мер по социальной защите населения в области трудовых отношений,

включая профориентацию, подготовку и переподготовку кадров;

3) анализ состояния и перспектив развития социально защищенной инфраструктуры в регионе; развитие системы центров социального обслуживания, стационарных и нестационарных учреждений социального обслуживания, центров занятости, центров милосердия, детских домов семейного типа и т.д.;

4) оценка развития ресурсного обеспечения складывающейся системы социальной защиты, источников и механизмов дополнительных затрат на социальную защиту.

Дополненные конкретными программами, направленными на обеспечение социальной защиты отдельных категорий населения (программы адресной социальной помощи малообеспеченным гражданам, программа занятости инвалидов, матерей-одиночек и т.д.), они помогают концентрировать средства и возможности специалистов на наиболее острых проблемах и разрешать их, объединяют усилия государства и общества, предпринимаемые для поддержки людей в реализации их трудового и гражданского потенциала.

В заключение отметим, что социальные проблемы большинства уязвимых категорий населения являются межведомственными, проблемами государства и общества, поэтому они требуют для своего разрешения скоординированных усилий государ ственных и негосударственных структур как на федеральном, так и на региональном уровне. Одним из условий, обеспечивающих результативность социальной работы с различными категориями населения, является разработка и внедрение таких технологий социальной работы, с помощью которых обеспечивается достижение необходимого компромисса между рыночными принципами экономики и социальной сферой общества.

1. Лайкам, К.Э. Основные этапы и направления реформирования социальной политики в Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.budgetrf.ru/vestniksf 112-24060. htm. (дата обращения: 17.01.2011).

2. Лепихов, М.И. Конституционно-правовые основы деятельности Российской Федерации по социальной защите населения [Текст] / М.И. Лепихов. - М., 2005.

3. Ржаницына, Л.С. Социально-защитная функция государства и ее реализация [Текст] / Л.С. Ржани-цына // Экономика труда и социальные отношения. - М.: РАГС, 1998.

4. Шайхулов, М.А. Некоторые аспекты повышения эффективности региональной системы социальной защиты населения [Текст] / М.А. Шайхулов // Вестник Башкирского университета. - 2007. - Т. 12. - № 4.