По законам местного времени

ФОТО: ПАВЕЛ СМЕРТИН

     Реформа местного самоуправления кардинально изменит систему сдержек и противовесов в регионах. И очень многие чиновники заинтересованы в том, чтобы ее притормозить

       В ближайший месяц решится судьба муниципальной реформы — одной из самых масштабных реформ Владимира Путина. Госдума рассмотрит поправку, которая переносит вступление в силу нового закона о местном самоуправлении с 1 января 2006 года на 1 июля 2008-го. От того, что будет с низшим уровнем власти в России, во многом зависит судьба высшего уровня власти.

       Поправку в новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", которая предлагает перенести его вступление в силу, подготовила группа депутатов Госдумы во главе с Геннадием Гудковым (фракция "Единая Россия"). Их аргументы сводятся к тому, что за оставшиеся полгода подготовиться к реализации закона невозможно. Ведь даже те этапы реформы, которые уже завершились — определение границ и статуса муниципальных образований (МО), утверждение уставов,— породили огромные количество скандалов и судебных разбирательств. А куда более сложные системные вопросы не решены до сих пор.
       
"Подготовительный период должен быть не менее пяти лет"
       Позиции сторонников отсрочки заметно укрепились после того, как в апреле члены думского комитета по местному самоуправлению съездили в Ставропольский край, который наряду с Новосибирской областью в порядке эксперимента живет по новому закону с начала 2005 года. Как выяснили депутаты, реформа в "передовом" крае застопорилась, едва начавшись. Главная причина — отсутствие необходимых подзаконных актов: нет критериев, по которым можно разделить земли и автодороги, отсутствует перечень имущества, передаваемого с федерального и регионального уровня на муниципальный. К тому же на то, чтобы перерегистрировать имущество, нужны деньги, которых нет ни в муниципальных, ни в краевом бюджетах.
       Главы МО и краевые министры охотно поделились с думцами и другими проблемами, с которыми неминуемо столкнутся в ходе реформы регионы. Основные из них — неточное распределение полномочий, непродуманность межбюджетных отношений, нехватка кадров и недостаточность налоговой базы муниципалитетов. Функции, переданные МО из федерального центра и регионов, как говорили "Власти" главы многих муниципалитетов, им в этом году впервые полностью профинансировали, и бюджеты некоторых городов выросли почти втрое. Но на выполнение полномочий местных налогов катастрофически не хватает.
       По закону муниципалитетам оставлены налоги физических лиц на имущество и землю, а также часть подоходного налога. Но глава сельсовета станицы Ессентукская с населением 23 тыс. человек Виктор Светанов поделился с "Властью" своими нехитрыми подсчетами: "Порядка миллиона рублей я соберу с земли, тысяч 900 — с имущества плюс 10% подоходного налога. А это значит, что буду ждать денег от края".
       Ставропольское правительство уже пятый год разрабатывает методику формирования местных бюджетов, но сегодня и оно находится в серьезном затруднении. Министр финансов края Татьяна Погорелова считает, что муниципалитеты не смогут свести концы с концами, несмотря на то, что "в крае передали дополнительно 10% подоходного налога на местный уровень". А вариантов "закрепления дополнительных местных налогов", по ее словам, "в законе не предусмотрено". Поэтому, в принципе поддерживая реформу, Татьяна Погорелова осторожно сообщила, что "подготовительный период должен быть не менее пяти лет".
       Необходимость срочного уточнения закона о местном самоуправлении и принятия подзаконных актов очевидна не только депутатам, но и федеральному правительству. Белый дом, по информации "Власти", вроде бы собирается отдать муниципалам транспортный налог, добавить еще 10% от подоходного налога и 90% вмененного налога. Но официального решения пока нет. Госдума, в свою очередь, намерена разрешить совмещать посты глав администрации и представительного органа в муниципальных образованиях с населением до 3-5 тыс. человек. Однако этого, как считают сторонники отсрочки, явно мало. Что надо сделать еще, никто толком не знает.
       Муниципальные проблемы сегодня регулярно обсуждаются на всевозможных круглых столах и семинарах. И почти каждый раз сталкиваются два мнения: за начало реформы с 1 января 2006 года и за ее перенос. Причем вторую точку зрения поддерживает большинство муниципалов — очень уж много проблем порождает для них новый закон. При этом и в официальных выступлениях, и в частных беседах главы МО говорят одно и то же: проблемы с налоговой базой возникли потому, что "не просчитаны доходные и расходные полномочия". Иными словами, никто не знает точно, сколько будет стоить, к примеру, ремонт школы. По убеждению муниципалов, в результате реформы все муниципалитеты, даже бывшие раньше донорами, плотно сядут на финансовую иглу дотаций из региональных бюджетов.
       
"Мы все превратимся в дворников"
       Опасаются муниципалы и политических последствий реформы. Так, они боятся, что главы регионов, дотирующих местные бюджеты, добьются права назначать мэров, и тогда вся реформа превратится в фикцию. "Сегодня люди со всеми вопросами идут к нам, а у нас одни обязанности: ни денег, ни прав толком не будет,— говорили многие мэры корреспонденту 'Власти'.— Мы же все превратимся в дворников, будем только мусором и освещением улиц заниматься..."
       Но еще более активно сопротивляются реформе главы субъектов федерации. Больше половины регионов до сих пор успешно обходились вообще без местного самоуправления, которое номинально существовало лишь на сельском уровне. Власти этих субъектов просто продлевали государственную вертикаль до сельских районов, которые распоряжались деньгами и решали, в каком селе и что надо сделать. А теперь лидеры этих регионов не хотят передавать свои полномочия муниципалитетам. Ведь вмешиваться в действия муниципалов по закону запрещено, а деньги придется отдать.
       Кроме того, многие, похоже, надеются, что со временем реформу, возможно, удастся вообще спустить на тормозах — ведь через три года в стране уже будет новый президент. Да и сейчас федеральный центр время от времени поддается давлению и идет на существенные уступки. Так, например, произошло с предложением о фактической отмене всенародных выборов глав вновь образованных МО. С одобрения Кремля Госдума приняла инициированную Татарией поправку, по которой порядок выборов глав таких муниципалитетов определяют сами субъекты федерации (см. "Власть" #10). А они, разумеется, обычно предпочитают, чтобы глава муниципалитета избирался из числа депутатов местного парламента, а фактическим хозяином МО был наемный менеджер, которого выбирает зависимая от главы региона конкурсная комиссия.
       Правда, несмотря на мощный нажим снизу, в главном вопросе — о сроках реформы — Кремль пока на уступки не идет. Во всяком случае, и помощник президента Игорь Шувалов, возглавляющий комиссию по федеративным вопросам и местному самоуправлению, и секретарь комиссии, советник президента Сергей Самойлов на всех совещаниях и круглых столах неизменно повторяют, что закон нужно вводить вовремя, "а за оставшееся время принять необходимые поправки и подзаконные акты".
       
"Уши идеи о переносе реализации закона торчат из Кремля"
       Но на самом деле единства по данному вопросу в Кремле нет. Если Шувалов, Самойлов и примкнувший к ним "отец муниципальной реформы", полпред президента в Южном ФО Дмитрий Козак, решительно выступают за вступление закона в силу с будущего года, то глава президентской администрации Дмитрий Медведев, по информации "Власти", всерьез озабочен количеством проблем, на решение которых уже почти нет времени. Настаивает на переносе начала реформы и советник президента по экономическим вопросам Андрей Илларионов.
       При этом в Кремле вынуждены принимать во внимание не только трудности самих муниципалитетов, но и проблемы куда более высокого порядка, связанные с "большой политикой". В 2007 году пройдут выборы депутатов Госдумы, а в 2008-м — президентские выборы, на которых Кремлю предстоит провести очередную операцию "Преемник". И неудача муниципальной реформы, а тем более ее полный провал, могут создать для решения "проблемы 2008 года" почти непреодолимые трудности. Ведь если скандальный закон о монетизации льгот коснулся лишь меньшей части общества в лице пенсионеров и ветеранов, то неудача реформы местного самоуправления затронет всех. А погрузившиеся во тьму города, неработающий транспорт и горы мусора могут оказаться куда более серьезным аргументом против действующей власти, чем лишение пенсионеров права бесплатного проезда на автобусах и электричках.
       Этот аспект муниципальной реформы прекрасно осознают и оппозиционеры. Как признавались в приватных беседах с корреспондентами "Власти" некоторые представители "либерального" лагеря, они уверены, что провал реформы местного самоуправления создаст почву для свержения путинского режима, который наконец станет "ненавистным" не только для "высоколобой интеллигенции", но и для рядовых россиян. А это вполне может стать для Кремля еще одним аргументом в пользу переноса начала реализации закона. Кстати, депутаты, выступающие за отсрочку, этот момент тоже хорошо прочувствовали. Не случайно авторы поправки предлагают перенести вступление закона в силу на 1 июля 2008 года, когда закончатся думские и президентские выборы.
       Существует, впрочем, и еще одна точка зрения о том, кому выгодно отсрочить реализацию 131-го закона. "Сегодня в городах есть точно такой же административный ресурс, как и в регионах,— сообщил корреспонденту 'Власти' источник в российском парламенте.— В случае же вступления в силу закона муниципалитеты будут заняты дележом собственности, и им будет не до выборов. К тому же они станут самостоятельными и смогут послать всех подальше, вместо того чтобы помогать партии власти. Уши идеи о переносе реализации закона торчат из Кремля: наверняка она родилась в рядах питерцев-силовиков, ведь рейтинг президента падает потихонечку".
НАТАЛЬЯ ГОРОДЕЦКАЯ

ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ

"Чиновники испугались, когда поняли, что закон заставит всех работать"
       Глава комитета Совета федерации по вопросам местного самоуправления Леонид Рокецкий заверил корреспондента "Власти" Наталью Городецкую, что откладывать запуск закона о местном самоуправлении ни в коем случае нельзя.
       
— Каково ваше мнение по поводу отсрочки?
       — Я радикальный сторонник реформы самоуправления. Я бываю на всех совещаниях по местному самоуправлению и вижу, что существует воля президента — внедрять закон в срок. Еще с советских времен укоренилось мнение, что советы — власть второстепенная, ничего не стоящая. С тех пор в стране все переменилось, и только власть осталась райкомовская: обкомы на региональном уровне, райкомы — на районном. Та же общая кормушка, из которой покорным выдают средства на ремонт школ, дорог и т. д. Но в больших районах, по 100 тыс. человек, все равно нужны сельсоветы, чтобы следить за хозяйством.
       — Но ведь сельсоветы есть и сегодня.
       — Во-первых, есть они не везде. Во-вторых, райкомовская система власти не уравновешена советской и не соответствует сегодняшним реалиям. Ведь муниципальная реформа нужна не сама по себе, а как часть административной реформы. Каждый уровень власти должен получить свою долю ответственности. Но пока этого нет. Мне кажется, сейчас главная проблема — выполнение законов о разграничении полномочий, а вовсе не 131-й закон.
       — Многие говорят о возможном провале реформы, так как регионы не успевают подготовиться к ее началу.
       — Мне кажется, все это для того, чтобы отвести внимание от нежелания заниматься своими обязанностями. Но я убежден, что именно 131-й закон станет рычагом, который заставит разграничить полномочия. К примеру, здравоохранение. По 131-му закону специализированную помощь оказывает регион, а местные власти — скорую, дородовую и послеродовую, первичную медицинскую. А кто знает, что такое первичная медицинская помощь? Наверное, Минздрав должен разработать положение, чтобы всем все стало ясно; определить, куда относятся детские больницы, как будет оплачиваться медпомощь... Три года правительство решает эти проблемы, теперь же придется ускориться и принять подзаконные акты.
       — Может быть, имеет смысл решить все эти вопросы еще до вступления закона в силу?
       — Нет, некоторые проблемы можно решить только на практике — например, перенаправить финансовые потоки. Мне кажется, 131-й закон напугал чиновников, когда они поняли, что он заставит всех работать. Все только и ждут, что его перенесут или отменят совсем. А региональные и местные власти боятся еще и за свои теплые места. Ведь губернаторам и мэрам придется научиться жить по закону, а не по понятиям.
       — Гудков предложил отсрочить запуск закона, потому что он может вызвать стихийные выступления населения, как он сказал, "почище, чем при монетизации льгот".
       — Я бы посоветовал и господину Гудкову, и демократам, и зюгановцам, и единороссам: пойдите и возьмите власть в местном самоуправлении, покажите, что вы можете. Но они все боятся ответственности. Они так бьются за перенос действия закона потому, что боятся потерять административный ресурс, обещанный в регионах той или иной партии, надеются сохранить феодальную зависимость муниципалитетов от региональных лидеров, от которых будет зависеть судьба многих партий на выборах 2007-2008 годов. На самом деле хуже не будет. Наоборот, муниципалитеты получат больше денег за счет государственных субвенций. Самые узкие места — образование, здравоохранение, льготы, жилищные субсидии — государство прикрыло, а то, что где-то дороги не отремонтируют, так все привыкли к этому. Акцентирование внимания на 131-м законе, запугивание им — это попытка отвести внимание от, мягко говоря, бездеятельности власти. Если мы сейчас остановим реформу местного самоуправления, нам будет стыдно не только перед Европой, но и перед Африкой.

ФОТО: ДМИТРИЙ АЗАРОВ

"К таким масштабным реформам надо тщательно готовиться"
       Председатель Московской облдумы Валерий Аксаков объяснил Наталье Городецкой, почему вступление в силу закона о местном самоуправлении надо отложить на пару лет.
       
       — Против закона выступают Московская область, Башкирия, Удмуртия — не самые бедные и вполне управляемые регионы. Почему?
       — Реформа нужна, с этим никто не спорит. Но в 131-м законе все еще много подводных камней. К нему не готовы ни регионы, ни правительство. Уже сегодня понятно, что реформа не достигнет своей цели — самостоятельными и сильными муниципалитеты стать не смогут. Будет в каждом поселке своя власть, а что она сможет без денег? Ведь вопрос о формировании экономических основ самоуправления не решен. Ни один из перечисленных в законе видов муниципального имущества не может быть источником доходов. Это либо учреждения, либо планово-убыточные предприятия. Мне кажется, что, изымая из муниципальной собственности все имущество, которое может приносить прибыль (рынки, бытовые комбинаты, магазины), мы совершаем ошибку. А при сегодняшней структуре производства, состоянии агропромышленного комплекса и т. д. большинство муниципальных образований обречены быть дотационными. То есть зависимыми от региона и федерального центра.
       — Но пока у муниципалитетов остается довольно много имущества — та же коммуналка, к примеру...
       — В большинстве поселений, районов, тем более только что образованных, собственность либо не сформирована, либо должна быть разграничена по-новому в связи с изменением перечня вопросов местного значения. На это времени у нас уже не остается. Но даже если мы решим имущественные проблемы, финансовые все равно останутся. При этом возникают предпосылки для создания встречных финансовых потоков, что в конечном счете может привести к увеличению ошибок, потерь, задержек. И все это наряду с многоканальной системой финансирования здравоохранения, образования...
       — Предположим, закон вступит в силу двумя годами позже. Что изменится?
       — Федеральный закон, устанавливающий порядок регистрации муниципальных уставов, только внесен в Госдуму. Катастрофически не хватает кадров: стране понадобится примерно 500 тыс. муниципальных управленцев и финансистов. В Московской области 12 600 муниципальных служащих, дополнительно потребуется более 3000. Но проблема даже не в количестве, а в профессиональной подготовке. На федеральном уровне должна быть создана единая система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципальной службы. Кроме того, неоправданно увеличивается количество чиновников, причем они дублируют функции друг друга. Зачем в райцентре две администрации — самого райцентра и муниципального района? Не логичнее было бы передать полномочия органов власти административных центров администрациям муниципальных районов? И желательно, чтобы главы субъектов РФ имели право выдвигать кандидатуры на выборах глав муниципальных образований.
       — Некоторые эксперты говорят, что за перенос реформы ратуют там, где не хотят расставаться с властью. В надежде, что через три года будет другая политическая ситуация, другой президент и, может, реформа вообще тихо сойдет на нет.
       — Так вопрос никто не ставит. Но к таким масштабным реформам надо тщательно готовиться. Реформаторские законы надо сначала вводить в порядке эксперимента в отдельных субъектах и лишь после положительного результата распространять на всю страну. И нельзя одновременно проводить социальную, административную и муниципальную реформы.

ФОТО: ВАСИЛИЙ ШАПОШНИКОВ

"Власть просто не понимает, что происходит внизу"
       Лидер партии "Яблоко" Григорий Явлинский рассказал корреспонденту "Власти" Виктору Хамраеву, в чем состоит глобально-политическое значение муниципальной реформы.
       
— Так ли важна реформа местного самоуправления?
       — Как можно реформировать коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, не изменив сути местного самоуправления? Школы и поликлиники, вода и тепло в домах — все это делается на уровне местного самоуправления. Здесь решается четыре пятых всех жизненных проблем обычных людей.
       — Но, к примеру, образование — функция госвласти. А содержание школ — задача муниципальная. Разве реформа в одной из этих сфер непременно связана с реформой в другой?
       — Непременно. Если, конечно, авторы реформ хотят, чтобы были реформы, а не их имитация. Но власть, видимо, так не считает. Суть муниципальной реформы — включение людей в решение жизненно важных проблем. Выходит, власть согласна передать людям проблемы ремонта школ, а вот к решению вопросов "Чему учить?" и "Как учить?" никого не подпускает.
       — Некоторые аналитики утверждают, что причина — в нежелании власти передавать на местный уровень собственность и направлять туда серьезные финансовые потоки.
       — Верно утверждают. Но истинная причина намного глубже. Властям предержащим абсолютно неинтересно самоуправление граждан, которое, как они полагают, не имеет никакого отношения к системе управления страной. Включенность людей в решение жизненных проблем — суть демократии.
       — Получается, что нынешняя власть прививает демократию на местном уровне?
       — Ситуация внешне парадоксальна. Реформирование местного самоуправления стало последней инициативой Путина в конце его первого президентского срока, когда демократические процедуры уже всерьез ограничивались. А теперь внизу прививается все то, что сворачивается наверху. Но парадокса тут нет: власть просто не понимает, что происходит внизу.
       — Может, власть уже осознала, что она творит? Потому и зазвучали призывы к отсрочке реформы?
       — Если бы власть осознала, то "Единая Россия" уже вовсю шуровала бы на выборах в представительные структуры местного самоуправления. Но этого нет. Поэтому не случайны успехи "Яблока", которое стало, пожалуй, ведущей партией по количеству муниципальных советников — их у нас тысячи.
       — Если местное самоуправление обретет полномочия, но не получит денег, результаты реформы, скорее всего, будут отрицательными. Значит, начнутся акции протеста, как по результатам монетизации льгот?
       — Протесты из-за монетизации стали возможны потому, что люди лишились привычного. К местному же самоуправлению никто пока не привык, оно еще только складывается. Значит, ощущения потери не будет, не будет и массовых протестов. Те, кто сегодня пророчит бунты, имеют в виду реформу ЖКХ, пик которой по времени совпадет с началом муниципальной реформы.
       — Но если наши граждане пока не имеют представления о ценности самоуправления, что же будет с такой реформой?
       — В закон было заложено много плохого. Если позволим губернаторам внедрить систему назначения "менеджеров по контракту", то получим еще один мощный слой бюрократии. Если отстоим конкурсное назначение менеджеров и добьемся, чтобы конкурсные комиссии были независимы от губернаторов, получим со временем низовую демократию. Если не наделим местное самоуправление собственностью, значит, не наделим и одним из ресурсов для решения жизненно важных проблем. Если же наделим солидной собственностью, то еще неизвестно, как распорядятся ею граждане. Ясно, что реформу придется корректировать по ходу ее проведения. Вопрос лишь в том, в каком направлении пойдет корректировка. Словом, с этой реформой будет твориться то же самое, что и с властью к 2007-2008 годам.