Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и проблемы его осуществления

-ii.^'fe-

Актуальные проблемы административного права

кредита состоит в том, что ссудный капитал сливается с промышленным. Главная цель кредита — ускорить процесс реализации товаров и заключенной в них прибыли. Процент по коммерческому кредиту, входящий в цену товара и сумму векселя, как правило, ниже, чем по банковскому кредиту. Размеры коммерческого кредита ограничиваются величиной резервных капиталов, которыми располагают промышленные и торговые компании.

Банковский кредит предоставляется банками и другими кредитно-финансовыми институтами юридическим лицам (промышленным, транспортным, торговым компаниям), населению, государству, иностранным клиентам. Банковский кредит превышает границы коммерческого кредита по направлению, срокам, размерам. Он имеет более широкую сферу применения. Значительная замена коммерческого векселя банковским делает этот кредит более эластичным, расширяет его масштабы, повышает обеспеченность. Различна и динамика банковского и коммерческого кредитов. Так, объем коммерческого кредита зависит от роста и спада производства и товарооборота. Спрос на банковский кредит в основном определяется состоянием долгов в разных секторах экономики. Однако он также подвержен циклическим колебаниям экономики. Банковский кредит носит двойственный характер: он может выступать как ссуда капитала для функционирующих организа-

ций, компаний либо в виде ссуды денег, т.е. как платежное средство при уплате долгов. По мере развития и расширения кредитной системы увеличиваются темпы роста банковского кредита.

Современная кредитная система включает в себя два основных понятия: 1) совокупность кре-дитно-расчетных и платежных отношений, которые базируются на определенных, конкретных формах и методах кредитования; 2) совокупность функционирующих кредитно-финансовых институтов (банков, страховых компаний и др.). Первое понятие, как правило, связано с движение ссудного капитала в виде разных форм кредита. Второе означает, что кредитная система через свои многочисленные институты аккумулирует свободные денежные средства и направляет их организациям, населению, правительству.

Современная кредитная система капиталистических стран в послевоенные годы претерпела серьезные структурные изменения; снизилась роль банков и возросло влияние других кредитно-финансовых институтов (страховых компаний, пенсионных фондов, инвестиционных компаний и др.). Это выразилось как в росте общего числа новых кредитно-финансовых институтов, так и в увеличении их удельного веса в совокупных активах всех кредитно-финансовых институтов. Такие эволюционные процессы коснулись и многих развивающихся стран.

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ, И ПРОБЛЕМЫ ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

А.Н. КОКОРЕВ,

кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры административной деятельности ОВД

Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

E-mail: alex.kokorev@mail.ru

Рецензент: доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права

Московского университета МВД России С.М. Зырянов

Аннотация. Представлены проблемам осуществления ОВД административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Ключевые слова: административный надзор, освобожденные из мест лишения свободы, ОВД, проблемы, профилактика.

Актуальные проблемы административного права

ADMINISTRATIVE SUPERVISION PERSONS WHO RELEASED FROM INSTITUTIONS OF CONFIRNEMENT AND PROBLEMS OF ITS REALISATION

A.N. KOKOREV,

candidate of science in jurisprudence, deputy of the Administrative Activity of the Internal Affairs Authorities

department of Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russia

Annotation. The article covers some issues that arise while the Internal Affairs Authorities exercise administrative supervision over persons released from institutions of confinement.

Keywords: administrative supervision, persons released from institutions of confinement, Internal Affairs Authorities, issues, preventive measures.

В Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, установлено, что главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать в том числе совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения преступлений, а также создание единой государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений.

Среди законодательных актов, принятых на федеральном уровне и затрагивающих вопросы профилактики правонарушений, особенно на уровне ресоциализации и предупреждения повторных нарушений закона ранее судимыми лицами, базисным является Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Закон устанавливает понятие и задачи административного надзора; срок и основания его установления, осуществления, продления и досрочного прекращения, а также приостановления и возобновления срока административного надзора; права и обязанности поднадзорных лиц; обязанности и права ОВД при осуществлении административного надзора. Введение административного надзора за освободившимися из мест лишения свободы имеет целью предупреждение совершения этими лицами повторных преступлений и других правонарушений.

Однако при всей положительной нацеленности Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» в нем и в нормативных правовых актах, направленных на его реализацию, содержатся ряд вопросов как правового, так и организационного характера, создающих трудности в сфере право-

применения. Согласно ст. 1 и п. 26 ст. 12 Федерального закона «О полиции» административный надзор является обязанностью ОВД (полиции) по наблюдению за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом в соответствии с Федеральным законом «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» временных ограничений их прав и свобод, а также за выполнением ими дополнительных обязанностей.

Исходя из этого определения, существенным отличием вводимого режима персонифицированного административного надзора от существовавшего с 1970-х гг. административного надзора является именно судебный порядок его установления. Необходимо обратить внимание на факт, что надзор устанавливается в отношении лиц, нарушивших нормы уголовного права (совершивших преступные деяния), осуществляется ОВД в процессе административной деятельности, а процедура его установления регламентируется нормами гражданско-процессуального права и реализуется федеральным судьей единолично с обязательным участием самого лица, заявителя (исправительного учреждения или ОВД) и прокурора. В научных кругах вызывает противоречивое отношение и сама процедура назначения административных ограничений судом в рамках гражданского судопроизводства. По своей правовой природе гражданский процесс предполагает равенство сторон и основан на принципах диспозитивности, свободы договора. Административный надзор представляет собой отношения власти и подчинения, основанные на принципе императивности, неравенства субъектов взаимоотношений. Более того, санкции за нарушение административных ограничений носят административный и уголовный характер,

-ii.^'fc--

Актуальные проблемы административного права

что явно не соответствует избранной «гражданско-процессуальной процедуре».

Столь сложное переплетение правовых норм разных отраслей права, отсутствие актов толкования процедуры установления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и специфики возложения на них временных ограничений их прав и свобод, а также дополнительных обязанностей не могла не отразиться как на правоприменительной, так и на судебной практике по делам этого вида (об установлении административного надзора). Так, с 1 июля (с момента вступления Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» в силу) по октябрь материалы об установлении административного надзора не рассматривались.

Отношение ученых и практиков к этой принудительной мере административного предупреждения было и остается неоднозначным. Так, по мнению О.И. Бекетова, эта мера «зарекомендовала себя весьма эффективным принудительным средством предупреждения рецидива преступлений» и призвана играть «важную роль в управлении процессом адаптации потенциально наиболее социально опасной категории лиц, освобожденных из мест лишения свободы»1.

Полицейский надзор, существовавший в монархической России, во многих чертах совпадает с этой принудительной мерой. «Многочисленные правительственные комиссии, обсуждавшие вопросы полицейского законодательства, — по свидетельству современника юриста В.М. Гессена, — всегда признавали практическую бесполезность — даже с точки зрения охранения государственного порядка — рассматриваемой меры»2.

Эту точку зрения поддерживают современные юристы-правозащитники. Так, М.С. Гащенко на основе многолетних наблюдений за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, делает вывод о том, что административный надзор является дополнительным препятствием в социализации этих людей. В качестве аргументов своей позиции исследователь констатирует тот факт, что бывшие осужденные на трынке труда, как правило, занимают нишу рабочих специальностей, не требующих высокой квалификации (сторожа, разнорабочие, водители, охранники, механики, автосле-

саря). Выполнение ими трудовых обязанностей по данным специальностям вступает в противоречие с ограничениями (запрещение пребывания вне жилого помещения, в определенное время суток; запрещение выезда за установленные судом пределы территории и т.д.), установленными судом3. По мнению Ю.П. Соловья, если сохранение гласного административного надзора в дальнейшем будет признано целесообразным, необходимо, «статуи-ровать его в качестве дополнительного уголовного наказания, применяемого судом. При таких условиях осуществлять надзор должна не милиция, а органы исполнения наказания»4.

Импонирует позиция А.И. Каплунова считающего, что логика подобных рассуждений не совсем понятна. Во-первых, за что будет назначаться «дополнительное» уголовное наказание, по видимости, за «нежелание» лица встать на путь исправления. Во-вторых, речь идет о так называемом постпенитенциарном надзоре, сущность которого состоит «в контроле за поведением состоящего под ним лица, оказании на него необходимого воспитательного воздействия и предоставления ему необходимой помощи». Контроль, воспитание и помощь являются, как справедливо отмечает О.И. Бекетов, элементами предупредительного механизма над-зора5. И все это предлагается «статуировать» в качестве «дополнительного» уголовного наказания? В-третьих, административный надзор как принудительная мера административного предупреждения направлена главным образом на то, чтобы предупредить совершение лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы, новых преступлений, т.е. предупреждение преступлений. А предупреждение преступлений — одна из главных задач полиции, и нет правовых оснований перекладывать ее выполнение на органы исполнения наказания6.

1 Бекетов О.И. Административный надзор: учеб. пособие / под ред. Г.А. Аванесова. Омск: ОВШМ МВД СССР, 1985. С. 36, 51—52.

2 Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб.: изд-во студентов, 1907—1908. С. 63, 64.

3 Гащенко М.С. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. URL: http://www. prpc.ru/archiv/090203.shtml.

4 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД России, 1993. С. 241.

5 Бекетов О.И. Указ. соч. С. 20, 46.

6 Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): ав-тореф. ... д-ра юрид. наук. М.: МосУ МВД России, 2005. С. 217.

- -Jt. -

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

-G/Hi^jflb'

Что касается круга лиц, в отношении которых устанавливается административный надзор, он охватывает две категории бывших заключенных:

1) отрицательно характеризующихся освобождаемых лиц из числа осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления, при рецидиве преступлений, а также в отношении осужденных за умышленные преступления, совершенные в отношении несовершеннолетних;

2) бывших осужденных тех же категорий, которые после освобождения регулярно совершают административные правонарушения против порядка управления, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, а также на здоровье населения и общественную нравственность.

Согласно Федеральному закону «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» административный надзор в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, устанавливается независимо от наличия определенных им оснований.

Ставить вопрос о гуманизации установленных законом правовых ограничений в отношении поднадзорных лиц нет оснований. Скорее речь должна идти о выборе их оптимальной модели применительно к конкретному поднадзорному.

Анализ норм Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» показывает, что к мерам, ограничивающим права поднадзорных, в этом административно-правовом институте относятся следующие:

♦ правила административного надзора (ст. 6);

♦ установленные поднадзорным ограничения (ст. 4);

♦ возможность привлечения поднадзорных к административной и уголовной ответственности за нарушение правил надзора (ст. 11, ст. 19.24 КоАП, ст. 314.1 УК);

♦ использование работниками полиции некоторых прав по отношению к поднадзорным (ст. 11, п. 11 ст. 13 Федерального закона «О полиции»);

♦ принудительное фотографирование и снятие отпечатков пальцев поднадзорных (п. «ж» ст. 9 Федерального закона «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»).

Интерес к проблеме восстановления института персонифицированного административного надзора в современной России на высшем государственном уровне был продемонстрирован весной 2004 г. В тот период внимание специалистов привлекла информация о встрече Президента РФ с руководителями Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, на которой В. Путин предложил обсудить проблему возможности возвращения к административному надзору за лицами, совершившими тяжкие и особо тяжкие преступления и отбывшими срок наказания в местах лишения свободы!. По словам главы государства, эту проблему поставил Генеральный прокурор РФ, который аргументировал это необычным ростом рецидивных преступлений. Так, согласно статистике прокуратуры более трети освобожденных из мест лишения свободы вновь встают на преступный путь7. По прошествии семи лет можно констатировать, что этот показатель остается на прежнем уровне. Согласно данным ГИАЦ МВД России, почти каждое третье (39,3%) расследованное в январе — августе 2011 г. преступление совершено лицами, ранее совершавшими преступления8. На протяжении трех последних лет отмечался рост рецидивной преступности, а 2010 г. он возрос с 23,9 до 26,5%9.

Одним из нормативных правовых актов ведомственного уровня, направленных на реализацию Федерального закона Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», является приказ МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Основным субъектом, осуществляющим координацию деятельности служб и подразделений ОВД по осуществлению административного

7 Устинов сообщил Президенту о росте рецидивной преступности в стране (Российские федеральные новости. URL: http://www.RFN.ru); Путин встретился с главными судьями России (Официальное интернет-представительство Президента России. URL: http://www.prezident.kremlin.ru).

8 По данным сайта МВД России. URL: http://www.mvd.ru/ presscenter/statistics/reports/show_96831.

9 По данным сайта МВД России. URL: http://www.mvd.ru/ presscenter/statistics/reports/show_88233.

- -Я. -

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, являются подразделения по организации и осуществлению административного надзора в территориальных органах МВД России на региональном и районном уровнях (подразделения по надзору). Их создание предусматривалось за счет имеющейся штатной численности территориальных органов МВД России.

Однако с учетом реформирования МВД России, предполагающего до 1 января 2012 г. сокращение числа сотрудников ОВД на 20%, создание подразделений по надзору представляется проблематичным (см. Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел России»). О невозможности для МВД России образования подразделений свидетельствует анализ ведомственных нормативных правовых актов по вопросам структурного построения территориальных органов МВД России (см. приказы МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне», от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России») и самого приказа, регламентирующего порядок осуществления персонифицированного административного надзора. Так в п. 3 Порядка осуществления административного надзора говорится о том, что административный надзор осуществляется подразделениями по организации и осуществлению административного надзора или должностными лицами, на которых возложены обязанности по осуществлению административного надзора, управлений, отделов МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям (по нескольким муниципальным образованиям), в том числе по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах в целях предупреждения совершения поднадзорными лицами преступлений и иных правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия.

МВД России предусмотрело возможность участия ОВД наряду с исправительными учреждениями ФСИН России в возбуждении судебного производства по установлению и последующему

продлению административного надзора за лицами, в отношении которых он может быть установлен, в случае отсутствия на местах специализированных подразделений.

Кроме того, анализ функций вновь создаваемых подразделений по надзору свидетельствует о том, что их участие в осуществлении надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, сводится в основном к документационному сопровождению этой деятельности, т.е. к регистрации, учету поднадзорных, ведению соответствующей документации, информированию субъектов осуществления административного надзора о постановке на учет объектов административного надзора (лиц, в отношении которых имеются судебные решения о его установлении) и общение поступающей от них информации о поведении последних, а также анализу эффективности проводимой профилактической работы с поднадзорными лицами и формированию предложений по ее совершенствованию. Из непосредственных форм профилактического воздействия на поднадзорных можно выделить только профилактическую беседу, проводимую с лицом во время его постановки на учет (п. 7.13 Порядок осуществления административного надзора).

Таким образом, остается без ответа вопрос о том, кто из субъектов административного надзора может быть определен в качестве координатора этой деятельности в территориальных органах МВД России на региональном и районном уровнях в случае невозможности создания самостоятельных структурных подразделений по надзору.

Согласно п. 5 Порядка осуществления административного надзора правом его осуществления наделены участковые уполномоченные полиции; сотрудники строевых подразделений (патрульно-постовой службы полиции, вневедомственной охраны, дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России); подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-разыскную деятельность; дежурных частей территориальных органов, а также сотрудники полиции линейных управлений, отделов МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.

Наиболее вероятным приемником функций, возлагаемых на подразделения по надзору, может стать служба участковых уполномоченных полиции или отдельные ее сотрудники. Это обстоятель-

- -J* . -

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

ство, ставит перед сотрудниками службы участковых уполномоченных полиции наряду с задачами по осуществлению непосредственной индивидуальной профилактики с лицами, находящимися под административным надзором, задачи, связанные с документационным обеспечением надзорной деятельности ОВД. Следовательно, возрастает нагрузка на участковых уполномоченных полиции. Так, в случае возложения этих функций к уже

имеющимся видам документации, которые ведутся участковыми уполномоченными, добавится 22 названия служебных документов, ведение которых станет обязательным, и это не считая затрат, связанных с их сопровождением. Эти обстоятельства и некомплект могут негативно отразиться не только на эффективности деятельности службы участковых уполномоченных полиции, но и на результатах ее формирования.

СООТНОШЕНИЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОВД

В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

А.С. КУЗНЕЦОВ,

Соискатель ВНИИ МВД РОССИИ, заместитель начальника ОГИБДД ОМВД России

по г. Обнинску, майор полиции

Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

E-mail: 9109173961@mail.ru Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор А.П. Шергин

Аннотация. ГИБДД МВД России представляет собой сложившийся уполномоченный национальный орган в области обеспечения безопасности дорожного движения в системе ОВД.

Ключевые слова: деятельность ОВД, транспортная безопасность, обеспечения безопасности дорожного движения, ГИБДД.

PARITY OF KONTROLNO-SUPERVISING ACTIVITY OVD IN THE FIELD OF MAINTENANCE OF TRANSPORT SAFETY AND IN THE FIELD OF TRAFFIC SAFETY

A.S.KUZNETSOV,

the competitor of all-union scientific research institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the deputy chief of OGIBDD OMVD of Russia across Obninsk, the major of police

Annotation. The traffic police of the Ministry of Internal Affairs of Russia represents developed authorized national body in the field of traffic safety in system OVD.

Keywords: activity OVD, transport safety, traffic safety, traffic police.

Точное определение круга субъектов, ответственных за состояние дел в определенной отрасли государственного управления, представляет собой непростую задачу. Так, анализ Федерального закона «О транспортной безопасности» свидетель-

ствует о том, что обеспечение транспортной безопасности осуществляют:

♦ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регули-