Международная юрисдикция и наднациональность: вопросы соотношения

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЗАПИСКИ. 2014. № 1.

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

УДК 341. 01+341. 1

А.Р. Каюмова*

МЕЖДУНАРОДНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ И НАДНАЦИОНАЛЬНОСТЬ: ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ

Каюмова А.Р. Международная юрисдикция и наднациональность: вопросы соотношения. -

Статья

В современном мире все более очевидной становится тенденция роста взаимозависимости государств в различных областях, возрастает количество вопросов, которые можно решить только коллективно, а значит, в рамках международных объединений . При этом целый ряд международных организаций с целью достижения максимальной эффективности в рамках намеченных целей и задач идет по пути создания наднациональных органов В статье рассматриваются вопросы определения наднациональности и юрисдикции в доктрине международного права, соотношения компетенции, юрисдикции международных организаций и наднациональности .

Ключевые слова: международные организации, компетенция, юрисдикция, наднациональность

Kayumova A.R. International and supranational jurisdiction: relations issues. - Article

In today's world there is a tendency of increasing interdependence of states in various areas, a number of issues that can be solved only collectively increases, and hence only within international organizations At the same time a lot of international organizations in order to achieve maximum efficiency within the goals and objectives, create supranational bodies The article examines the definition of supranational organizations and the jurisdiction in the doctrine of international law, relations of competence, jurisdiction of international organizations and supranationality.

Keywords: international organization, competence, jurisdiction, supranationality.

Каюмова А.Р Міжнародна юрисдикція та наднаціональність: питання співвідношення. -

Стаття

У сучасному світі усе більш очевидною стає тенденція росту взаємозалежності держав у різних сферах, зростає кількість питань, які можна розв'язати тільки колективно, а виходить, лише у рамках міжнародних об'єднань. При цьому, цілий ряд міжнародних організацій з метою досягнення максимальної ефективності в рамках поставлених цілей і завдань іде по шляху створення наднаціональних органів У статті розглядаються питання визначення наднаціональності і юрисдикції в доктрині міжнародного права, співвідношення компетенції, юрисдикції міжнародних організацій і наднаціональності

Ключові слова: міжнародні організації, компетенція, юрисдикція, наднаціональність .

В современном мире все более очевидной становится тенденция роста взаимозависимости государств в различных областях, возрастает количество вопросов, которые можно решить только коллективно, а значит, в рамках международных объединений. Профессор Института межкультур-

ных и международных связей Бременского университета Михаэль Цюрн в этой связи отмечает, что национальному государству сегодня отводится новая роль в более широком международном аспекте, когда межправительственные институты, транснациональные НПО и наднациональные

* Каюмова Альфия Револевна - доцент кафедры международного и европейского права Казанского (Приволжского) Федерального университета, кандидат юридических наук, доцент, г. Казань, Россия .

организации берут на себя ряд функций, которые прежде были свойственны национальному государству Масштаб достижения целей государственности сместился с национального на международный уровень, будь то в рамках таких крупных регионов как Европа, либо квазиглобальных структур типа ВТО [1, с. 52-55]. Учитывая стремительный процесс глобализации и усиление роли международных межправительственных организаций, совершенно уместно поставить вопрос о содержании и сущности юрисдикционной компетенции этих образований .

В своем труде по теории международного права профессор С.В. Черниченко отмечает, что юрисдикцией обладает любой субъект международного права Соглашаясь в целом с таким выводом, хотелось бы сделать оговорку В нашем понимании, и исходя из особенности и многоуровнево-сти международной правосубъектности, юрисдикция присуща только тем субъектам международного права, которые имеют возможность не только определять правила поведения и создавать нормы права, но и обеспечивать их соблюдение, поскольку практическая реализация юрисдикции нередко связана с задействованием механизма принуждения Иначе говоря, как сам замечает профессор: «она характерна для тех (субъектов), кто имеет властные полномочия» [2, с. 111]. К таким субъектам международного права сегодня относятся государства, государственно-подобные образования и международные межправительственные организации

Если рассматривать юрисдикцию как возможность регулирования отношений между субъектами при помощи обязательных нормативно-правовых предписаний и способность обеспечивать их соблюдение, то юрисдикция международных организаций может быть рассмотрена с нескольких основных позиций .

Во-первых, каким образом организация осуществляет свою правотворческую

функцию, и какими юридическими свойствами обладают нормы, издаваемые институтами либо органами международных организаций в пределах ее компетенции?

Второе. Какими полномочиями по урегулированию взаимоотношений между государствами-участниками и текущему управлению наделены основные органы международных организаций, и каков механизм обеспечения издаваемых ими нормативно-правовых актов?

И, наконец, насколько юрисдикционная компетенция международной организации сопоставима с государственной юрисдикцией, и возможно ли говорить о приоритете международной юрисдикции

Каждый из поставленных вопросов требует всестороннего и глубокого осмысления, однако ответы на них невозможно получить без рассмотрения признаков наднациональности в деятельности современных международных организаций .

Идея наделения универсальной международной организации элементами над-государственности и создание в ее рамках наднационального, «всемирного» правительства активно развивалась в трудах зарубежных ученых начала и середины прошлого столетия: Г. Лаутерпахта, Г. Кель-зена, И. Кунца, Д . Анцилотти, Ф. Джессепа, Г. Шварценбергера и многих других. Например, Г Лаутерпахт утверждал, что только под защитой и через посредничество такой всеобщей организации, облеченной подавляющей и принудительной силой для создания, утверждения и применения норм международного права, последнее может преодолеть имеющиеся в нем в настоящее время несовершенства[3, с. 340]. Реализация данной идеи некоторым ученым виделась в реформировании Организации Объединенных Наций и наделении ее главных органов законодательными, исполнительными и судебными полномочиями по аналогии с органами государственной власти

Эти планы и их реалистичность неоднократно подвергались сомнению и

резкой критике в трудах советских ученых-международников: Г.И. Тункина, Д.Б . Левина, Л.А. Моджорян, Н .А. Ушакова, Г. И . Морозова и многих других. Например, Г. И . Тункин, один из основателей отечественной доктрины международного права, признавая в целом неуклонный рост влияния международных организаций на все сферы и области международных отношений, категорически отвергал идеи о создании всемирного государства в виде универсальной наднациональной организации «Нет никаких оснований считать, - писал он, - что международные организации могут превратиться в подобие государственной власти, и будут выполнять те же или сходные функции в создании и обеспечении соблюдения норм международного права, какие выполняют органы государственной власти и отношении национального права» [4, с. 274].

Негативное отношение в советской доктрине к понятию и содержанию наднациональности во многом мотивировалось тем, что любые наднациональные механизмы ограничивают суверенные права государства, кроме того, антагонистические настроения в отношении капиталистических стран во многом объяснялись условиями «холодной войны»

Смягчение международной напряженности, изменение геополитической ситуации и тенденции глобализации явились причиной пересмотра взглядов российских ученых на возможность наднационального правового регулирования Так, Е А Шибаева пишет: «реальности международной жизни таковы, что только одно увеличение количества действующих международных органов само по себе не в состоянии обеспечить решение глобальных проблем Для этого нужны не только количественные, но и качественные изменения Необходим качественный прорыв в характере международно-правового регулирования, связанного с глобальными проблемами Такой прорыв мы видим в придании международным организациям универсаль-

ного характера элементов наднациональности, или, другими словами, в создании или преобразовании уже существующих органов, юрисдикционная компетенция которых включала бы их право принимать решения обязательного характера по всем (а не только внутриорганизаци-онным) вопросам международного сотрудничества, действующие на территории государства-члена без трансформации [5, с. 83]. Таким образом, профессор связывала наднациональность, прежде всего, с двумя элементами: принятие обязательных для государств-членов решений органами организации во внешнем аспекте, имеющих прямое действие на их территории .

Сегодня в отечественной доктрине нет устоявшегося определения наднациональности А С Фещенко, один из первых российских ученых, занимавшийся данной проблемой, определяет наднациональность как совокупность полномочий (юридически закрепленных или подразумеваемых), которыми государства наделяют определенный международный орган для целенаправленного регулирования их взаимоотношений, причем эти полномочия имеют приоритетный характер по отношению к соответствующей компетенции стран-членов, включая возможность принятия обязательных для них решений» [6, с. 170]. М. Л. Костенко и Н. В. Лавренова считают, что основной характеристикой наднациональности является приоритет компетенции международной организации по отношению к компетенции ее членов в определенных областях, ранее относившихся к сфере осуществления их суверенных прав и добровольно переданных международной организации [7, с. 44]. А. Э. Толстухин выделяет четыре основных признака наднациональности: 1) наднациональная власть является иерархически более высокой по сравнению с государственной властью; 2) власть эта должна быть независимой от государств-членов; 3) волеизъявление наднациональной ор-

ганизации должно иметь нормативную силу и прямое действие на территории государств-членов; 4) институты организации должны иметь возможность самостоятельно расширять пределы своей компетенции [8, с. 16-17] И, наконец, в одном из последних исследований надгосударствен-ность определяется как правовое качество международной организации, позволяющее ей, в соответствии с утвержденной государствами-членами процедурой, принимать решения обязательного характера, в том числе без прямого согласия на то заинтересованного государства [9,с. 362].

Несмотря на некоторую противоречивость приведенных определений, ряд элементов наднациональности выделяется всеми авторами, и один из них касается возможности органов организации принимать юридически обязательные для государств решения, иначе говоря, осуществлять предписывающую юрисдикцию.

Создание норм международного права самими субъектами - это одно из проявлений международной правосубъектности, один из неотъемлемых элементов международно-правового статуса и международной организации [10, с. 34-35]. Польский профессор К Скубишевский отмечал, что участие международных организаций в правотворческой деятельности колеблется от вспомогательных функций при формировании норм государствами до выработки самой организацией обязательных правил, в том числе таких, которые носят характер правовых норм [11, с 11] Иными словами, проявляется такая деятельность в двух основных направлениях: 1) когда нормы создаются организацией при участии других субъектов международного права (государств или организаций) и 2) когда организация сама определяет правила поведения в качестве нормы права При этом собственно нормотворческой деятельность международной организации будет в тех случаях, когда в результате ее непосредственного волеизъявления

рождается нормативный акт, то есть акт, содержащий нормы права [12, с 177]

В 60-70-е годы прошлого века, после появления на международной арене большого количества специализированных учреждений ООН, в доктрине международного права обозначились споры по поводу юридической природы принимаемых ими нормативных актов - регламентов и актов, носящих иное название (стандартов, рекомендаций, технических правил и т. д. ). Анализируя процесс принятия решений в рамках ИКАО, ВМО, ВОЗ, МОТ, других организаций, многие зарубежные юристы обозначали эту деятельность как «наднациональную» или «квазизаконодательную» В то же время отечественные ученые настаивали на согласительной природе этих норм: «акты, разрабатываемые и принимаемые в рамках ММПО, имеют различный характер, общим для них является то, что такие конвенции и регламенты представляют собой разновидности многосторонних международных договоров» [13, с. 105].

Неоднозначно оценивалась и правовая природа актов, принимаемых главными органами ООН - Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности . Например, Г. Лау-терпахт полвека назад писал, что широкие полномочия, предоставленные Совету Безопасности в области борьбы с ситуациями, создающими угрозу международному миру и безопасности, приближаются в некотором отношении к законодательным полномочиям [3, с. 390], а известный французский юрист К Кольяр отмечал, что принимая решение в соответствии с положениями главы VII Устава ООН, Совет Безопасности действует как правительственный орган, как своего рода сверхправительство, которое ответственно за поддержание международного порядка и располагает настоящими полицейским силами [14, с 295-296]

Позиции и тех и других ученых совершенно обоснованы Действительно, акты, принимаемые большинством междуна-

родных организаций, носят согласительный характер, поскольку нормы, содержащиеся в них, проистекают из участия государства в конкретном международном договоре. Вступая в то или иное международное объединение, государство должно впоследствии согласовывать практику с обязательствами, взятыми по Уставу, в том числе выполнять принятые в рамках такой организации предписания С другой стороны, современные реалии диктуют свои условия, а именно: для эффективного и четкого реагирования на ситуации, происходящие в эпоху глобализации, организация должна иметь возможность принимать обязательные решения, руководствуясь объективной необходимостью и интересами большинства членов Другое дело, что принятие таких решений не должно выходить за рамки предметной компетенции организации, и в этой связи справедлива позиция С В Черниченко, который отмечает, что если нарушения прав человека являются следствием международного преступления, связаны с угрозой миру, нарушением мира, актом агрессии, геноцидом, компетенция ООН не должна быть ограничена п . 7 ст. 2, поскольку в этом случае возникает вопрос о применении мер, предусмотренных главой VII Устава, и речь идет о делах, которые выходят за рамки внутренней компетенции государства [15, с 178-179]

Справедливо мнение, что наднациональность в деятельности международных организаций должна проявляться, прежде всего, в тех сферах международного общения, которые затрагивают интересы всего человечества и где международные проблемы могут представлять угрозу для всей цивилизации Е А Шибаева для решения таких проблем предлагает создавать в рамках организаций органы, предметная компетенция которых будет содержать только вопросы, связанные с глобальными угрозами, а их юрисдикционная компетенция будет предусматривать право приня-

тия по этим вопросам решений обязательного характера, имеющих на территории государства-члена без трансформации ту же юридическую силу, что и национальный закон Таким образом, на территории одного и того же государства будет осуществляться действие как национальной, так и международной юрисдикции [5, с 83]

Сегодня элементы наднациональности, в том числе в механизме принятия решений, в полной мере присущи только одному международному объединению -Европейскому Союзу Однако они все в большей степени проявляются также в рамках деятельности многих других международных организаций, прежде всего, экономических Более того, есть мнение, что практически все наиболее крупные и авторитетные международные экономические организации в той или иной степени являются наднациональными, и степень их наднациональности в настоящее время настолько высока, что некоторые из них утратили черты международных организаций и представляют собой интеграционные объединения, с признаками федерализма [16, с. 14-15].

Оценивая перспективу, можно предположить, что в XXI веке количество надгосударственных структур существенно возрастет Экономические интеграционные процессы в Европе оказались «заразны» и захватили другие регионы земного шара, где усиленными темпами сегодня создаются единые экономические и валютные пространства Однако думается, что сближение в области экономики постепенно дополнится интеграцией и в других сферах, в развитии которых заинтересовано мировое сообщество Решение проблем экологии, здравоохранения, терроризма и обеспечение безопасности, возможное совместное освоение космического пространства как раз являются теми направлениями, где сегодня возможно внедрение формулы надгосударственности. В свою очередь наднациональность есть проявле-

ние юрисдикционной компетенции международных организаций, и по мере углубления сотрудничества государств в рамках наднациональных структур международная юрисдикция постепенно будет приобретать приоритетное значение в решении глобальных проблем современности

Список литературы

1. Цюрн М. Границы национальногосударственного управления / М . Цюр // Международные организации в процессе трансформации // International Politic // 2001,- № 5,- С . 52-55.

2. Черниченко С.В. Теория международного права в 2-х томах, Т II . Старые и новые теоретические проблемы / С В Чер-ниченко. - М ., Изд-во «НИМП», 1999 . - 531 с.

3. Оппенгейм Л . Международное право . Т I . МИР. Полутом 1 / Пер. с 6-го англ . изд., доп. Г. Лаутерлахтом; Под ред. и с предисловием С. Б . Крылова. - М . : Государственное издательство иностранной литературы, 1948. - 408 с.

4. Тункин Г.И. Теория международного права / Г. И . Тункин. - М . : Изд-во «Международные отношения», 1970. - 511 с.

5. Шибаева Е .А. К вопросу о наднациональности межправительственных организаций универсального характера / Е А Шибаева // Московский журнал международного права - 1992 - № 4 - С 81-93

6. Фещенко А.С. Явление наднациональности в деятельности международных организаций / А . С . Фещенко // Советский Ежегодник международного права 1987 -М , Изд-во «Наука», 1988 - С 159-171

7 Костенко М Л , Лавренова Н В К вопросу о наднациональности и особенностях права ЕС / М Л Костенко, Н В Лавре-нова // Европейская интеграция: право-

вые проблемы. Кн. 1. - М. : Изд-во ИГиП РАН, 1992. - С. 41-50 .

8 . Толстухин А. Э . О наднациональном характере Европейского Союза / А. Э . Тол-стухин // Московский журнал международного права - 1997 - № 4 - С 16-17

9. Моисеев А.А. Суверенитет государства в международном праве: учебное пособие . / А.А. Моисеев . - М .: Восток-Запад, 2009,- 384 с.

10 . Усенко Е .Т. Совет Экономической Взаимопомощи - субъект международного права / Е .Т. Усенко // Советский Ежегодник международного права, 1979. - М . : Наука, 1980 - С 34-35

11. Skubiszewski K. Uchwafy prawotworcze organizacji mi^dzynarodowych. Przeglqd zagadnien i analiza wst^pna. - Poznan, 1965. -str. 11.

12 Малинин С А О правотворческой деятельности межгосударственных организаций / С А Малини // Советский Ежегодник международного права 1971 - М , Изд-во «Наука», 1973. - С. 173-186.

13 Шибаева Е А Специализированные учреждения ООН / Е А Шибаева - М : Меж-дунар отношения, 1966 - 112 с

14. Кольяр К . Международные организации и учреждения/ Пер . с фр . З . И. Луков-никовой и А.С. Маликова; Под ред . В. Г. Шку-наева - М : Прогресс, 1972 - 632 с

15 Черниченко С В Права человека и принцип невмешательства в Уставе Организации Объединенных Наций (Некоторые аспекты проблемы) // Советский Ежегодник международного права 1964-1965 - М : Изд-во «Наука», 1966 - С 178-179

16 . Попов М .С. Правовой статус международных экономических организаций // Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук / М .С. Попов . - М . , Всероссийская Академия внешней торговли, 2006 - 19 с