Платите и улучшайтесь

Исполнение майских указов президента по повышению зарплат бюджетникам может затормозиться. "Власть" решила выяснить, есть ли способы, позволяющие всем регионам самостоятельно исполнить президентскую волю.

Указы, принятые Владимиром Путиным сразу после возвращения в Кремль, стали, по сути, тезисной программой действий на новый президентский срок. Первым делом вновь избранный президент распорядился повысить зарплату учителям, врачам и работникам культуры. Справедливость в оплате труда не успела восстановиться в полной мере, а ответственные за рост благосостояния бюджетного населения региональные бюджеты уже просели. Хотя пик платежей еще впереди.

В указе "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" заложены следующие требования по повышению благосостояния населения. К концу 2012 года средняя зарплата учителей должна была сравняться со средней по региону. В течение 2013 года таких же показателей должна была достичь уже средняя зарплата воспитателей детских садов. К 2018 году среднюю по региону зарплату должны получать уже преподаватели ПТУ и колледжей, а также работники учреждений культуры. Социальные работники, медсестры, фельдшеры и фармацевты должны получать до 100% от средней зарплаты, а врачи, преподаватели вузов и научные сотрудники — до 200%. При этом сам размер реальной заработной платы должен вырасти к 2018 году в 1,4-1,5 раза.

Вместе с новыми социальными обязательствами Москва передала в регионы совет повышать инвестиционную привлекательность и угрозу снимать губернаторов с должности за долги.

Президент, представляя указы, сам назвал источники финансирования новых обязательств. "Я хочу это особо подчеркнуть, это принципиальный вопрос: за счет чего! Прежде всего, еще раз это повторяю, за счет более эффективного государственного управления и качества работы госсектора, роста производительности труда и инвестиционной активности в экономике",— сказал тогда Путин.

С тем, что резервы по повышению эффективности есть, согласится даже самый упертый губернатор. Однако рассчитывать на рост инвестиционной активности в условиях серьезного экономического спада не приходится. Жизнь показала, что оптимизм правительственных прогнозистов весной 2012 был излишним. Но прогнозы потом скорректировали, а обязательства остались.

Проблема незаинтересованности региональных властей в поиске новых экономических агентов существует давно. На одного губернатора, раздающего всем инвесторам номер своего мобильного телефона, приходятся десять недоступных. Федеральные власти давно печалились, что не могут найти стимулы, чтобы заставить регионы бороться за инвестиции, хотя и пытались добиться этого при помощи налогов. К региональным налогам (помимо транспортного) относятся налог на имущество организаций и 18% из 20% налога на прибыль. В теории, чем больше предприятий, тем выгоднее. Но система перераспределения расходов выстроена так, что получать трансферты из федерального бюджета выгоднее, чем выстраивать собственную экономическую модель.

Самый очевидный способ выполнить майские указы — просто их не выполнять, ссылаясь на отсутствие средств и "объективные трудности". В конце концов федеральный центр поможет. Наиболее бедные регионы пойдут по этому пути, потому что другого у них просто нет. Собственно, благодаря этой тактике они и выживают. Чтобы ни декларировала Москва, она просто не может позволить не выполнять возложенные обязательства.

На одного губернатора, раздающего всем инвесторам номер своего мобильного телефона, приходятся десять недоступных

Но хуже всего придется не депрессивным регионам, а "середнякам". У них нет средств, как у богатых регионов, но дела не так плохи, чтобы федеральный центр пришел их спасать. Именно им предстоит набирать кредиты, чтобы выполнить обязательства. "В целом региональный долг (без учета муниципальных бюджетов) за 11 месяцев 2013 г. по всем субъектам вырос на 10,1% в номинальном выражении, а без учета г. Москвы и Московской области — на 17,2%",— говорит и. о. заведующего Лабораторией бюджетной политики Института имени Гайдара Арсений Мамедов.

По расчетам агентства Standard & Poor's (S&P), из-за майских указов расходы консолидированных региональных бюджетов в 2014 году вырастут на 7%, а в 20 регионах — более чем на 10%. В 2015 году среднее увеличение расходов к предыдущему году составит еще 10%.

Дополнительные расходы регионов, связанные с необходимостью исполнения указов президента, составят 1,6-1,7 трлн руб. за 2013-2015 годы и будут расти на 1 трлн руб. ежегодно в течение 2016-2018 годов. Расходы на зарплату вырастут с 24% консолидированных региональных бюджетов в 2012 году до 35% в 2015 году. Причем у 8-10 регионов их доля превысит 50%.

Ожидания правительства относительно возможностей регионов решать свои бюджетные проблемы в 2014-2016 годах "чрезмерно оптимистичны", делают вывод в S&P. Минфин ожидает, что в эти годы доходы региональных бюджетов будут расти на 8-10% быстрее, чем в среднем за последние три года. Эксперты подобного оптимизма не разделяют.

Собственные доходы региональных бюджетов завязаны на прибыль предприятий. Но если прибыли нет, а тем более нет самих заводов и фабрик, то рассчитывать им не на что. Теоретически, Москва могла бы перераспределить другие налоговые поступления в пользу субнационального уровня, тем более что сама когда-то перекраивала налоговую систему в свою пользу.

В 2001 году федеральный бюджет принял на себя обязательства по выплатам детских пособий и исполнению законов о ветеранах и инвалидах. Вместе с этими обременениями у региональных бюджетов забрали причитавшиеся им 15% НДС. Налог стал полностью федеральным. Тогда же были упразднены налоги на реализацию ГСМ и на пользователей автомобильных дорог. Регионам предложили заменить налоги с оборота новым транспортным налогом.

Но в обратную сторону эта схема не сработает, полагает директор Центра исследований региональных реформ РАНХиГС Александр Дерюгин. "Даже не говоря о том, что странно ломать работающую налоговую систему ради отчетов об исполнении указов, передача дополнительных доходов, например оставшейся части налога на прибыль или части НДС, не поможет. Они собираются крайне неравномерно, так что получится, что федеральные власти помогут тем регионам, кто в помощи не нуждается. Бедные регионы не получат от этого ничего",— объясняет он.

По данным Федерального казначейства, за 10 месяцев 2013 года снижение общей суммы доходов консолидированных бюджетов субъектов составило -5,2% в реальном выражении по отношению к аналогичному периоду 2012 года. При этом налоговые доходы сократились на 3,8%, а трансферты из федерального бюджета на 11,5% в реальном выражении. Общее снижение налоговых доходов обусловлено отрицательной динамикой налога на прибыль, чьи поступления снизились на 19,8%. При этом сокращение общего объема налогов, зачисляемых в региональные бюджеты, могло бы быть существенно больше, если бы не рост поступлений по другим налогам, прежде всего по НДФЛ на 4,2%.

Можно пойти другим путем: не повышать доходы, а сокращать расходы. Федеральные власти могли бы, переложив на плечи регионов заботу о повышении зарплат бюджетникам, забрать у них другие расходные статьи. "Если федеральный центр возьмет на себя обязательства по выплатам в Фонд обязательного медицинского страхования за неработающих граждан (детей, пенсионеров, безработных), то это не только компенсирует потери, но и поможет именно самым бедным регионам",— полагает Александр Дерюгин.

Доходы должны появиться за счет улучшения инвестиционного климата, при этом его улучшение отложено до лучших времен

Пока же власть на местах режет в первую очередь инвестиционные расходы, создавая тем самым замкнутый круг: доходы должны появиться за счет улучшения инвестиционного климата, при этом его улучшение отложено до лучших времен. Все рассчитывают на то, что либо указы скорректируют, либо центр все же протянет руку дружбы и поможет трансфертами.

Председатель Наблюдательного совета Института демографии, миграции и регионального развития Юрий Крупнов убежден, что без федерального центра решить эту задачу все равно не получится. Но уповать на одни только трансферы тоже бессмысленно. Крупнов предлагает три способа оживления региональных экономик: "Федеральный центр должен использовать Фонд национального благосостояния на создание крупных инфраструктурных сквозных проектов; открывать кластеры промышленного развития, в том числе на базе моногородов, и, наконец, стимулировать градостроительную деятельность, вплоть до массовой перезастройки городов".

Впрочем, на реализацию всех этих проектов не хватит денег не только в ФНБ, но и во всем федеральном бюджете, даже если отказаться от всех остальных расходных статей.

Еще один возможный путь развития событий — явная или скрытая корректировка майских указов. Некоторые шаги в этом направлении уже предпринимаются. Например, срок реализации программы ликвидации ветхого и аварийного жилья, за которую также отвечают регионы, передвинут на два года — с 2015 на 2017 год.

Можно также, сохраняя статус-кво, пойти по пути изменения параметров. Например, изменить критерии отнесения к профессиям, подпадающим под повышение зарплат.

Некоторые эксперты считают, что проблема изначально носит системный характер. "В условиях, когда на федеральном уровне принимаются решения, оказывающие существенное влияние на параметры региональных бюджетов, и эти решения вступают в силу в лучшем случае с 1 января следующего финансового года, невозможно ожидать от региональных властей существенного повышения бюджетной дисциплины, эффективности расходов и ответственного долгосрочного финансового планирования. В подобных условиях субнациональные власти в первую очередь рассчитывают на оказание дополнительной финансовой помощи со стороны федерального бюджета, а не стремятся максимально использовать внутренние ресурсы оптимизации", — объясняет Арсений Мамедов.

Впрочем, проблемы с качеством бизнес-среды существуют не у отдельных субъектов Федерации, а у страны в целом. За все эти годы так и не удалось навести порядок в судах, предоставить гарантии прав инвесторов и победить коррупцию. Даже в самые привлекательные города и веси очереди из инвесторов не стоят.

В октябре прошлого года совладелец холдинга "Ростсельмаш" Константин Бабкин по просьбе президента Путина написал записку, почему их тракторный завод находится в Канаде, а не в России. Разобрав все пункты от содержания охраны до ведения бухучета, Бабкин подсчитал, что завод, приносящий в Канаде чистую прибыль в размере $16,4 млн, при переносе в Россию принесет убытков на сумму $21,7 млн. Ни один губернатор самостоятельно и даже все вместе не могут исправить ситуацию в части уменьшения налоговой нагрузки и слишком большого количества проверок контролирующих органов.

Дополнительные расходы консолидированного бюджета субъектов РФ на оплату труда работников бюджетной сферы

Сфера
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Образование
0,22
0,22
0,24
0,26
0,28
0,31
Здравоохранение (с учетом
обязательного медицинского
страхования)
0,11
0,17
0,26
0,31
0,4
0,5
Социальное обслуживание населения
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
Культура
0,04
0,05
0,06
0,08
0,09
0,11
Всего
0,39
0,47
0,59
0,69
0,83
1
Справочно: доля в собственных
доходах региональных бюджетов за
вычетом средств дорожных фондов
4,84
5,89
7,39
8,6
10,31
12,44

Источник: Институт экономической политики имени Гайдара.