Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: аспекты взаимодействия с органами местного самоуправления (на примере Республики Дагестан)

1.7. ПОЛНОМОЧИЯ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Мусаев К. Б., аспирант. Место учебы: ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия» им. О.Е. Кутафина, кафедра конституционного и муниципального права РФ. E-mail: kazbekmusaev@gmail.com.

Аннотация: эта статья посвящена взаимодействию высшего должностного лица субъекта РФ с органами местного самоуправления. Целью этой работы является моделирование алгоритма взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В данной статье анализируются законодательство РФ и законодательство Республики Дагестан, позитивный опыт практики взаимодействия органов государственной власти Республики с органами местного самоуправления.

Ключевые слова: взаимодействие, местное самоуправление, высшее должностное лицо субъекта РФ, полномочия, ответственность.

REGIONAL TOP EXECUTIVE’S AUTHORITY: ASPECTS OF ITS INTERACTION WITH THE LOCAL GOVERNMENT

Musaev K. B., postgraduate. Place of study: the Moscow State Academy of Law.

Annotation: this article is devoted to the interaction between the regional top executive and the local government. This work is aimed at modeling the algorithm of interplay between the state and local government. State laws and laws of Dagestan Republic, positive experience of practice of interaction between the republican government and the local republican government are analysed in the article.

Keywords: interaction, local government, regional top executive, authority, responsibility.

Президент Российской Федерации еще в послании 2000 года отметил, что «у нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти"1 К сожалению, по сей день можно констатировать факт неэффективности, а порою отсутствия конструктивного взаимодействия между уровнями публичной власти. Тем не менее, встречается положительный опыт построения такого рода отношений, в том числе между высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Реформа публичной власти привела к тому, что «сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю её историю уровня»2. Этим обусловлена

1 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // РГ. 2000. 11 июля. № 133 (3207). С. 4.

2 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ 2007 //

актуальность и большой интерес представителей науки к вопросу места и роли, а также полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.

Прежде чем перейти к анализу практики взаимодействия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (далее высшее должностное лицо субъекта РФ) и органов местного самоуправления целесообразно определить её теоретические основы, формы и механизмы. В юридической литературе проводились исследования вопросов взаимодействия различных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов3, взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации4, суда и законодательной власти5, органов государственной власти и органов местного самоуправления6,

Ф. Кобзарев рассматривает взаимодействие в качестве согласованной, как правило, основанной на сотрудничестве деятельности по достижению общих целей, задач7.

В.Г. Карташов отмечает, что «ученые, говоря о взаимодействии, делают акцент на взаимном влиянии, воздействии нескольких субъектов правоотношений друг на друга, их совместных действиях». Он приходит к выводу, что «взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели»8.

Исходя из вышеизложенного, можно дать определение взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ и органов местного самоуправления. Взаимодействие высшего должностного лица субъекта РФ и органов местного самоуправления - это активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, направленная на достижение единой цели - решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

http://www.kremlin.ru/appears/2007/04/26/1156_type63372type63374

type82634_125339^Мт1

3 См.: Лихолетова С.В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: Дис. докт. юрид. наук. Челябинск, 2004.

4 См: Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 3-10. Гончаров В.В. Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в России // Юридический мир 2008 №4 С. 34-38.

5 См: Малюшин А.А. Вопросы взаимодействия суда и законодательной власти // Государствнная власть и местное самоуправление. 2007 №8 С. 8-10.

6 См: Широковских В.Н. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. №1: Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. // Журнал российского права. 2006г. №6. С. 38-46.

7 См: Кобзарев Ф. Прокуроры и судьи о взаимодействии в сфере уголовного судопроизводства // Законность. 2006. N 8. С. 16.

8 См.: Карташов. В.Г Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. // Конституционное и муниципальное право. 2007г. №19 С. 33 - 38

Проанализировав правовую базу, закрепляющую взаимодействие высшего должностного лица субъекта РФ и органов местного самоуправления, мы имеем возможность сконструировать юридически закрепленную модель механизма осуществления взаимодействия и предложить некоторые изменения.

Проводить анализ полномочий высшего должностного лица субъекта РФ стоит начать с Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"9 (далее Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ), который определяет основные полномочия и направления деятельности высшего должностного лица субъекта РФ в сфере местного самоуправления: представляет субъект Российской Федерации в отношениях с органами местного самоуправления; в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления. Этот перечень не исчерпывающий, потому что рассматриваемый закон устанавливает общие принципы организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации; им предусмотрено осуществление иных полномочий в соответствии с нормами других федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации.

Включение в профильный Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ полномочий по организации взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления подчеркивает и определяет их значимость.

Рассмотрим, как происходит закрепление и реализация полномочий высшего должностного лица субъекта РФ по взаимодействию органов исполнительной власти с органами местного самоуправления в отдельно взятом субъекте - Республике Дагестан.

В целях совершенствования взаимодействия органов исполнительной власти Республики Дагестан с органами местного самоуправления в соответствии с пунктом 7 статьи 18 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ и пунктом 8.1 статьи 78 Конституции Республики Дагестан был принят Указ Президента Республики Дагестан (далее Президент РД) от 02 сентября 2008 года №181 «Об утверждении регламента взаимодействия органов исполнительной власти Республики Дагестан и органов местного самоуправле-ния»10 (далее - Указ Президента РД от 02 сентября 2008 года №181).

В упомянутом акте Президент РД в соответствии с действующим законодательством устанавливает общие правила и порядок взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Взаимодействие осуществляется на основе принципов содействия органов исполнительной власти развитию местного самоуправления, самостоятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам их компетенции, невмешательства в компетенцию друг друга, непод-контрольности органов местного самоуправления органам исполнительной власти, за исключением случа-

9 СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

10 Дагестанская правда от 04.09.2008. №№ 266-267

ев, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Отметим наиболее важные формы взаимодействия органов исполнительной власти Республики Дагестан и органов местного самоуправления:

принятие органами исполнительной власти решений, затрагивающих интересы муниципальных образований, с учетом мнения органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований;

создание совместных постоянных либо временных координационных и совещательных органов, участие в их работе при условии соблюдения принципа добровольного исполнения принимаемых ими решений;

заключение соглашений о взаимодействии, в том числе для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения.

Эта форма является новшеством в практике взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления и дает возможность осуществления более тесного взаимодействия между конкретным органом исполнительной власти и органом местного самоуправления.

В соглашении о взаимодействии между органом исполнительной власти и органом местного самоуправления устанавливается перечень полномочий договаривающихся сторон, осуществляемых по соглашению. Определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, права, обязанности и ответственность сторон, срок действия соглашения и порядок продления данного срока, основания и порядок досрочного расторжения соглашения, иные вопросы, связанные с выполнением соглашения.

Подготовка проекта соглашения осуществляется совместно органом исполнительной власти и органом местного самоуправления, которые являются сторонами соглашения, и подписывается руководителем органа исполнительной власти и главой муниципального образования.

Представляется целесообразным использование этого положительного опыта взаимодействия и другими субъектами Российской Федерации.

Пункт 8 Указа Президента РД от 02 сентября 2008 года №181 обязывает руководителя органа исполнительной власти до решения вопроса о кандидате на должность руководителя подведомственной организации (не являющейся должностью государственной гражданской службы), находящейся на территории муниципального образования, согласовывать кандидатуру с главой муниципального образования, на территории которого действует данная подведомственная организация.

Если консенсус не достигается, руководитель органа исполнительной власти вновь предлагает кандидатуру на указанную должность.

В случае повторного отказа, руководитель органа исполнительной власти принимает решение о назначении руководителя подведомственной организации.

Об отсутствии согласия по кандидатуре руководитель органа исполнительной власти одновременно с принятием указанного решения информирует Президента РД и Правительство Республики Дагестан.

Данная форма взаимодействия органов исполнительной власти с главой муниципального образования на практике апробирована в Республике Дагестан, и во многих других субъектах Российской Федерации, в независимости от нормативного закрепления данных правоотношений. Она зависела от личностных харак-

теристик главы муниципального образования, политического потенциала, уровня поддержки его электоратом муниципального образования. Закрепив за главой муниципального образования, должностным лицом наиболее приближенным к народу, прав в виде одобрения либо несогласия с кандидатурой на должность руководителя неподведомственной ему организации, Президент РД исключает возможность субъективного подхода при формировании упомянутой должности.

В целях осуществления согласованного взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в конкретных сферах деятельности (отраслях) органы местного самоуправления вправе определять аналогичный порядок предварительного согласования кандидатур на должности руководителей муниципальных организаций с руководителями органов исполнительной власти соответствующих отраслевых полномочиях.

Тем же указом установлена обязанность руководителя органа исполнительной власти Республики Дагестан направлять проекты решений, затрагивающие интересы муниципальных образований, главам соответствующих муниципальных образований, которые наделены правом в месячный либо в иной установленный срок внести ему свои предложения и замечания, подлежащие обязательному рассмотрению соответствующим органом исполнительной власти.

Закрепление дополнительных гарантий учета интересов органов местного самоуправления, безусловно, является очередным шагом к системе «более гибкого и близкого к людям управления».

Конструктивное взаимодействие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с иными органами публичной власти способствует обеспечению законности действий органов местного самоуправления в части нормотворческой и правоприменительной деятельности, то есть деятельности по созданию соответствующего правового режима на территории муниципального образования. Также в процессе последовательного и целенаправленного взаимодействия создается единственно правильный способ влияния, - правовое воздействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления.

Примером тому может служить налаженное и эффективное взаимодействие Управления и Отдела законодательства и федерального регистра Управления Минюста Российской Федерации по вопросу приведения уставов муниципальных образований в соответствие с Федеральным Законом от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 11.

В результате совместной деятельности этих органов в уставах муниципальных образований Республики Дагестан были выявлены следующие недостатки:

муниципальные уставы не всегда содержат положения, определяющие виды, процедуру принятия, официального опубликования и вступления в законную силу иных правовых актов органов местного самоуправления;

наиболее часто в муниципальных предписаниях отсутствуют нормы: о субъектах инициативы местного референдума, о процедуре обжалования решения о проведении местного референдума и решений, принятых на местном референдуме; о правомочности соб-

11 СЗ РФ. 23.07.2007г. № 30. Ст. 3801.

рания и конференции граждан для осуществления территориального общественного самоуправления и их полномочий; о порядке организации и финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан; об ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за нарушения порядка и сроков рассмотрения обращений граждан;

нередко учредительный акт муниципального образования имеет пробелы в определении процедур владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, размещения муниципального заказа. Уставы зачастую не предусматривают процедуру участия населения в решении вопросов местного значения. Также на уровне муниципальных образований еще не приняты муниципальные правовые акты о порядке внесения проектов нормативных правовых актов в соответствующие органы местного самоуправления, правила землепользования и застройки территории муниципального образования12.

В рамках настоящей работы мы рассмотрим форму взаимодействия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и местного самоуправления, характеризуемого как "сверху вниз", то есть о государственном контроле местного самоуправления.

Президент Дагестана отметил «случаи злоупотребления должностными лицами местного самоуправления служебным положением. В 2007 году в производстве правоохранительных органов республики находилось 19 таких уголовных дел, 17 из них направлено в суд. За хищение бюджетных средств осужден глава муниципального образования «Лакский район». За злоупотребление должностными полномочиями осужден глава муниципального образования «Кизлярский район»13.

Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, казалось бы, опосредованы, поскольку в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»14 Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соответствие законам, издаваемых органами местного самоуправления правовых актов. Отметим роль прокурора при обращении его в суд с заявлением о признании противоречащим закону нормативного акта принятого органом местного самоуправления, поскольку в результате вступления в законную силу судебного решения возникает возможность возбуждения процедуры по привлечению к ответственности муниципальных органов, на основании статьи 74 Федерального закона от

06.10.2003 года №131- ФЗ 15.

12 Архив Управления территориального развития и местного самоуправления Президента Республики Дагестан. // 2008г.

13Послание Президента Республики Дагестан Народному Собранию РД. 2008 года. // http://www.dagpravda.ru/article/1996

14 СЗ РФ. 20.11.1995. № 47. Ст. 4472.

15 Статья закрепляет за высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации полномочия по изданию правового акта

об отрешении от должности главы муниципального образования и главы местной администрации в случае издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Но в настоящее время не регламентировано законодательно и не выработан на практике механизм информирования высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о вступивших в законную силу решениях судов, вынесенных в отношении глав муниципальных образований и глав администраций, в связи с их незаконными действиями или изданием ими незаконных правовых актов. В результате, высшее должностное лицо может остаться в неведении относительно вынесенных судом решений в отношении глав муниципальных образований и глав администраций.

Указанные обстоятельства обуславливают необходимость более тесного взаимодействия прокуратуры и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в целях реализации статьи 74 Федерального закона от 06.10.2003 года №131- ФЗ и введения в практику деятельности органов прокуратуры обязательное уведомление высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о вступивших в законную силу судебных постановлениях, которыми признанны незаконными действия глав муниципальных образований и глав администраций или принятые ими правовые акты .

Это необходимо для принятия высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации наиболее объективных управленческих решений в процессе совершенствования местного самоуправления и оперативного вмешательства в случаях, когда органы местного самоуправления не выполняют полномочия делегированные жителями муниципальных образований, либо злоупотребляют служебным положением.

«Немаловажное значение имеют и формы предупреждения судом преступлений, осуществляемые при отправлении правосудия по гражданским делам. Предупредительный эффект деятельности суда связан прежде всего с выполнением его основной задачи -осуществления правосудия, то есть с деятельностью по восстановлению нарушенных преступлением или иным правонарушением прав и свобод личности и предупреждению этих нарушений»16.

При выявлении выявления судом случаев нарушения законности согласно части 1 статьи 226 Гражданского процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ17 суд наделен правом вынесения частного определения

Из этого исходит, что при установлении соответствующим судом факта издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта противоречащего законодательству, суд может вынести частное определение в адрес высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о принятии исчерпывающих мер по устранению нарушений законодательства путем реализации ст. 74 Федерального закона от 06.10.2003 года №131- ФЗ. Но на практике не прослеживается применение данной нормы к указанным правоотношениям.

На основании вышеизложенного, представляется необходимым внесение изменений в профильный федеральный закон, а именно дополнить часть 1 статьи 74 Федерального закона от 06.10.2003 года №131- ФЗ пунктом следующего содержания: «Суд, установив факты предусмотренные пунктами 1, 2 части 1 на-

16См.: Шатилович С.Н. Величко А.Н. Профилактическое значение процессуальных и непроцессуальных форм деятельности суда по предупреждению преступлений. // Российский судья. 2007. №8. С. 30-33

17 СЗ РФ. 18.11.2002. № 46. Ст. 4532.

стоящей статьи, сообщает в течение 10 дней о вступившем в законную силу решении высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации».

Федеральный закон от 06.10.2003 года №131 - ФЗ дополнен статьёй 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку»18, которая устанавливает, что глава муниципального образования может быть удалён в отставку по инициативе депутатов представительного органа местного самоуправления или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Надо отметить, что статья подробно регламентирует механизм взаимодействия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с представительным органом местного самоуправления.

Рассматриваемая статья Федерального закона от

06.10.2003 года №131 - ФЗ вводит новое понятие «удалить». Является ошибкой использование законодателем слов, не вошедших в юридическую лексику, не обладающих определенным, закрепленным научной языковой практикой значением.

Очевидно, что нововведенные правоотношения достойны глубокого, всестороннего теоретико-

практического анализа и станут предметом изучения науки конституционного и муниципального права, поскольку могут дать импульс развитию системы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Проанализировав сложившуюся ситуацию, автор приходит к следующим выводам:

-налаженное взаимодействие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления является действенным механизмом, способствующим: развитию основ местного самоуправления, установленных Конституцией РФ; созданию правового режима, способного обеспечить правопорядок и законность на территории муниципального образования; повышению заинтересованности органов государственной власти в решении органами местного самоуправления вопросов местного значения и учету мнения последних в решении вопросов государственной значимости.

-реализация положений Федерального закона от

06.10.2003 года №131 - ФЗ, закрепляющих ответственность органов местного самоуправления перед государством, напрямую зависит от эффективности взаимодействия правоохранительных органов с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Список литературы

1. Гончаров В.В. Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в России // Юридический мир 2008 №4

2. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. // Журнал российского права. 2006г. №6.

3. Кобзарев Ф. Прокуроры и судьи о взаимодействии в сфере уголовного судопроизводства // Законность. 2006. N 8.

4. Карташов. В.Г Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. // Конституционное и муниципальное право. 2007г. №19.

18 СЗ РФ 11. 05. 2009.№19, ст. 2280.

5. Малюшин А.А. Вопросы взаимодействия суда и законодательной власти // Государствнная власть и местное самоуправление. 2007 №8.

6. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2.

7. Широковских В.Н. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы.

2008. №1

8. Шатилович С.Н. Величко А.Н. Профилактическое значение процессуальных и непроцессуальных форм деятельности суда по предупреждению преступлений.

// Российский судья. 2007. №8.

9. Лихолетова С.В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: Дис. докт. юрид. наук. Челябинск, 2004.

Рецензия

Представленная статья написана на актуальную, в русле не простого становления системы местного самоуправления, тему.

Автор предпринимает попытку через призму государственных приоритетов смоделировать максимально соответствующий современной правовой действительности России алгоритм взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.

В представленной статье автор всесторонне исследует обозначенную в названии тему: затрагивает теоретические: вопросы, анализирует федеральное зако -нодательство и законодательство Республики Дагестан; практику взаимодействия Президента Республики с органами местного самоуправления, статистические данные, положительные и отрицательные стороны. Используя свыше десятка трудов современных исследователей, автор так же излагает собственную позицию, предложения по изменению действующего законодательства. Заслуга автора во введении в практику взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления положительно опыта Республики Дагестан.

Статья может быть рекомендована для опубликования.

Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права РФ ГОУ ВПО "Московская государственная юридическая академия" им. О.Е. Кутафина В. В. Комарова.

0

2

0

7

0

9