Миграционная политика: вклад в модернизацию России

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2011. № 2

И.В. Ивахнюк1,

докт. экон. наук, профессор, заместитель заведующего кафедрой народонаселения экономического ф-та МГУ имени М.В. Ломоносова

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА: ВКЛАД

В МОДЕРНИЗАЦИЮ РОССИИ

В статье анализируются вступившие в силу в июле 2010 г. изменения в российском миграционном законодательстве, касающиеся привлечения в Россию высококвалифицированных мигрантов. Дифференциация миграционного притока, выделение высококвалифицированных мигрантов в особую категорию и предоставление им ряда преференций при трудоустройстве в России расцениваются автором как шаг к упрочению положения страны на мировом рынке высококвалифицированных кадров. В связи с этим рассматривается роль привлечения иностранных ученых, инженеров, менеджеров, преподавателей и других специалистов для реализации приоритетных направлений модернизации российской экономики.

Ключевые слова: международная миграция населения, миграционная привлекательность, миграционная политика, модернизация, миграция высококвалифицированных кадров.

The paper deals with the novelties of the Russian migration regulations relating to employment of highly skilled migrants in Russia. The Federal Law 86 of 19.05.2010 shapes preferences for highly skilled migrant workers in terms of admission, residence permits and terms of employment in the Russian Federation. With this step, Russia intends to become an active player in the high-skilled segment of the global labor market and attract foreign specialists in hihg-tech production, professional training, commercialization of fundamental science outcomes, and management for purposes of modernization of the Russian economy.

Key words: international migration, migration attractiveness, migration policy, modernization, migration of highly-skilled workers.

Миграционная привлекательность и конкурентоспособность

Провозглашенный Россией курс на инновационное развитие экономики поставил вопрос о кадровом обеспечении такого развития. Конечно, в нашей стране есть хорошо образованные, творчески мыслящие и способные внести свой вклад в модернизацию экономики профессионалы, но их мало. Данный факт подтверждается дефицитом на рынке труда высококвалифицированных кадров, точнее, несоответствием спроса и предложения в этом сегменте

1 Ивахнюк Ирина Валентиновна, тел. +7 (495) 939-29-28; e-mail: ivakhnyuk@ econ.msu.ru

российского рынка труда, результатом чего являются подтверждаемые исследованиями крупных кадровых агентств затруднения работодателей в подборе персонала.

Российская система высшего образования нуждается в серьезном реформировании, для того чтобы она действительно отвечала потребностям современной экономики. На данный момент потребность в высококвалифицированных кадрах можно частично покрывать за счет их привлечения из-за рубежа. Кроме того, привлечение иностранных профессионалов означает привнесение нового мирового опыта и знаний.

Нужно сказать, что этот сегмент мирового рынка труда является высококонкурентным. Многие развитые и развивающиеся страны уже пришли к пониманию того, что привлечение иностранных ученых, инженеров, менеджеров, преподавателей и других специалистов означает «импорт знаний» и может быть исключительно выгодным для национальной экономики2. С этой целью корректируются миграционные законодательства, создаются специальные программы для высококвалифицированных мигрантов, целенаправленно расширяется прием в вузы иностранных студентов и аспирантов, поощряется их трудоустройство после завершения учебы, создаются международные исследовательские коллективы, поощряется миграция, связанная с инвестициями в приоритетные отрасли3. Р. Эпплеярд включает пять основных категорий мигрантов в понятие «высококвалифицированные мигранты»: старший управленческий персонал; инженеры и техники; ученые; предприниматели; студенты4. Именно они являются основным объектом стимулирующей миграционной политики многих стран.

В 2000 г. общая численность мигрантов с высшим образованием составила более 20 млн человек, что составляет примерно 15% от общего числа мигрантов в мире5. При всей неоднозначности миграционной статистики в этой сфере6 можно утверждать, что во

2 См.: Соболевская А.А., Попов А.К. Постиндустриальная революция в сфере труда. М., 2009; Liebig T. A New Phenomenon: the International Competition for Highly-Skilled Migrants and its Consequences for Germany. Bern, 2005.

3 Chaloff J., Lemaitre G. Managing Highly-Skilled Labour Migration: a Comparative Analysis of Migration Policies and Challenges in OECD Countries // OECD Social, Employment and Migration Working Papers. 2009. N 79; The Global Competition for Talent: Mobility of the Highly-Skilled. Paris, 2008. September.

4 Appleyard R. Skilled Migration in a Globalized World // World in the Mirror of International Migration. Scientific series "International Migration of Population: Russia and the Contemporary World". Moscow, 2002. \fol. 10.

5 Docquier F., Marfouk A. Measuring the International Mobility of Skilled Workers (1990—2000). Lille, 2006.

6 Dumont J.-C., Lemaitre G. Counting Immigrants and Expatriates in OECD Countries: A New Perspective // OECD Social, Employment and Migration Working Papers. 2005. N 25.

многих государствах уровень образования находящихся в стране мигрантов выше, чем коренного населения. В США среди специалистов, имеющих ученую степень доктора естественных наук, доля тех, кто родился за рубежом, превышает 40%7.

От того, насколько привлекательной окажется та или иная страна для интеллектуальных кадров, во многом зависит ее будущее место в мировой экономике. И наоборот — страна, теряющая свой интеллектуальный потенциал вследствие «утечки умов», может оказаться в результате на обочине мирового развития. Россия в этом плане столкнулась с обеими проблемами: необходимостью повышать свою миграционную привлекательность для зарубежных специалистов и минимизировать потери от эмиграции собственных высококвалифицированных кадров.

Что касается второй из указанных проблем — «утечки умов» из России — то очевидно, что страна серьезно пострадала от этого явления в 1990-е гг., и в настоящее время отток ученых, преподавателей, студентов и аспирантов продолжается, хотя и в меньшем объеме. В настоящее время численность российской научной диаспоры за рубежом составляет примерно 30 000 человек, что сопоставимо с численностью наиболее активной части Российской академии наук8. Однако вместо нерадостных подсчетов потерь от эмиграции ученых все больше приходит понимание того, что глобализация науки — процесс закономерный, а России, для того чтобы оказаться в этом процессе не столько в проигрыше, сколько в выигрыше9, нужно предпринимать меры для развития отечественной науки, укрепления ее международных связей, поддержания контактов с научной диаспорой за рубежом, а главное — для создания в стране такого типа экономики, который способен адаптировать достижения глобальной науки10. Это непростые задачи, но уже сам факт, что они рассматриваются на государственном уровне, является многообещающим.

Сегодня в фокусе внимания оказалась другая сторона данной проблемы: как сделать Россию привлекательной для зарубежных профессионалов высокого уровня, которые могли бы принести в страну знания и опыт, необходимые для создания современных

7 См.: Глущенко Г.И. Влияние международной трудовой миграции на развитие мирового и национального хозяйства. М., 2006.

8 См.: Максимов Н. Возвращаться — плохая зарплата // Русский Newsweek. 2008. 3—9 ноября. № 45 (217).

9 См.: Ионцев В., Могилат А. Современная «утечка умов»: взаимовыгодный обмен специалистами высокой квалификации или процесс, увеличивающий неравенство между странами? Докл. на XXVI Всемирной конференции по народонаселению. Марокко, 2009. 27 сентября — 2 октября.

10 Ivakhnyuk I. Brain Drain from Russia: in Search for a Solution // Brain Drain or Brain Gain — a Global Dilemma. The Transatlantic Security Challenges and Dilemmas for the European Migration Policy Project / Ed. by K. Gmaj and K. Iglicka. Warsaw, 2006.

производств и перехода к современным формам управления, без чего невозможна модернизация экономики?

Поводом для этого стали недавние изменения, внесенные в российское миграционное законодательство, которые можно расценивать как шаг к упрочению положения страны на мировом рынке высококвалифицированных кадров. По образному выражению президента Дмитрия Медведева, Россия включилась в процесс «охоты за головами»11.

Изменения миграционного законодательства в отношении

высококвалифицированных мигрантов

Федеральным законом от 19.05.2010 № 86 «О внесении изменений в федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ", Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ» (вступил в силу с 01.07.2010) миграционный поток в Россию дифференцируется, в частности в особую категорию выделяются высококвалифицированные мигранты, которые получают ряд преференций при трудоустройстве в России.

В связи с этим в законе вводится понятие «высококвалифицированный мигрант». Им является «иностранный гражданин, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения его к трудовой деятельности в России предполагают получение им заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года».

Оценка уровня компетентности и квалификации иностранного гражданина осуществляется работодателем. Основанием для этого являются документы и свидетельства, подтверждающие наличие у данного специалиста профессионального образования, знаний и навыков, включая отзывы иных работодателей, в том числе иностранных, а также сведения, представленные организациями, профессионально занимающимися подбором персонала.

Преференции, обеспечивающие стимулирование притока высококвалифицированных специалистов, касаются как самих мигрантов, так и их работодателей.

Преференции для высококвалифицированных специалистов заключаются в том, что, в отличие от других категорий трудовых мигрантов, они отныне могут получать разрешение на работу один раз на срок действия договора (до 3 лет), которое может продлеваться неограниченное число раз (но не более чем на 3 года для каждого такого продления). Это нововведение освобождает ино-

11 Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета (сайт). 2009. 13 ноября. № 5038 (214). URL: http://www.rg.ru/2009/11/13/poslanie-tekst.html (дата обращения: 12.11.2010).

странных специалистов от необходимости ежегодного возобновления разрешения на работу. Кроме того, в случае работы на территории нескольких субъектов Российской Федерации выдается разрешение, действующее на территории этих регионов. На срок действия трудового договора высококвалифицированным специалистам и членам их семей (супругу, детям, не достигшим 18 лет, нетрудоспособным детям, находящимся на иждивении у высококвалифицированных специалистов) по желанию оформляется вид на жительство. Высококвалифицированный специалист может в случае досрочного расторжения договора с одним работодателем в течение 30 рабочих дней искать нового работодателя; в это время действует выданное ему ранее разрешение на работу, виза и вид на жительство. На срок трудового договора выдается многократная рабочая виза (не свыше 3 лет). Отменяется подача медицинских справок для получения разрешения на работу (сохраняется только представление ВИЧ-сертификата, необходимого для получения российской визы на срок свыше 3 месяцев). Наконец, для высококвалифицированных специалистов предусмотрен статус налогового резидента со дня начала трудовой деятельности, если ее длительность по договору составляет свыше 183 дней. Иными словами, высококвалифицированному специалисту предоставляется налоговый режим резидента Российской Федерации, и ставка подоходного налога для него составляет 13%12.

Для работодателей преимущества нового режима найма высококвалифицированных специалистов заключаются прежде всего в том, что они освобождаются от необходимости получения разрешения на привлечение и использование высококвалифицированных иностранных работников. Кроме того, важно, что отныне высококвалифицированные специалисты исключаются из системы квотирования иностранной рабочей силы (отменяются квоты на выдачу приглашений на въезд в Российскую Федерацию и квоты на выдачу разрешений на работу для этой категории работников).

Привлекать высококвалифицированных специалистов на условиях, установленных новым законом, вправе следующие категории работодателей:

— российские коммерческие организации;

— российские научные и образовательные учреждения (при этом для них в законе предусматривается возможность снижения установленного финансового «ценза»);

— филиалы иностранных компаний и транснациональных корпораций;

— представительства иностранных компаний.

12 Для остальных категорий мигрантов, работающих в России, ставка подоходного налога в первые полгода работы в стране составляет 35% и только по истечении 183 дней снижается до общероссийского уровня в 13%.

Перечисленные меры действительно представляют собой попытку снизить административные барьеры на пути трудоустройства иностранных специалистов.

До 1 июля 2010 г., когда новые правила вступили в силу, российское миграционное законодательство дифференцировало поток трудовых мигрантов скорее по страновому, чем по квалификационному признаку. Преференциями при трудовой миграции в Россию наделены были граждане стран СНГ: они пользовались преимуществами безвизового въезда в Россию, уведомительной постановки на миграционный учет и самостоятельного получения разрешения на работу.

Преференции для высококвалифицированных мигрантов номинально определялись перечнем неквотируемых профессий (специальностей, должностей), ежегодно утверждаемым Минздравсоцраз-вития РФ. Едва ли этот перечень можно считать действенным инструментом миграционной политики, призванным стимулировать приток в Россию нужных ей специалистов. Во-первых, он не увязан с перспективными потребностями экономики в кадрах, что особенно важно в условиях ее переориентирования на инновационный путь развития. Во-вторых, ежегодный пересмотр перечня не гарантировал иностранным специалистам устойчивой занятости: их должности в любой момент могли быть исключены из списка. Наконец, перечень касался весьма ограниченного круга лиц. В 2009 г. по перечню неквотируемых профессий (специальностей, должностей) были привлечены менее 6 тыс. иностранных работников13, в то время как, по оценкам Министерства экономического развития РФ, «для осуществления модернизационного рывка в экономике необходимо приглашать ежегодно порядка 40—60 тыс. иностранных специалистов»14.

Возможные последствия законодательных изменений

Вопрос миграционной привлекательности страны тесно связан с ее инвестиционной привлекательностью, так как приток инвестиций зачастую предполагает миграцию высококвалифицированных кадров. В частности, перемещение деятельности транснациональных корпораций в ту или иную страну сопровождается перемещением туда персонала. От того, насколько беспрепятственно может

13 Общее число выданных иностранным гражданам разрешений на работу в 2009 г. составило почти 1,5 млн.

14 Левицкая А.Ю. О привлечении высококвалифицированных специалистов, необходимых для модернизации российской экономики: выступление на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы 29 января 2010 г. // Итоги деятельности ФМС России в 2009 году: Сб. мат-лов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы. М., 2010. С. 44.

быть осуществлено такое перемещение персонала, подчас напрямую зависит инвестиционное решение. Ведь известно, что межгосударственное перемещение капиталов и технологий — процесс гораздо более свободный, чем передвижение людей, рабочей силы. В связи с этим важно, что рассматриваемый миграционный закон находится в прямой увязке с утверждением Правительством РФ перечня приоритетных инвестиционных проектов, реализуемых с привлечением иностранных инвестиций.

Как считают в Российской академии наук, приток высококвалифицированных иностранных кадров в Россию будет способствовать снижению числа российских специалистов, стремящихся уехать за границу15. Иностранные инвестиции будут создавать новые современные рабочие места для россиян; создание международных научных коллективов будет привлекать российские научные кадры; работа бок о бок с иностранными специалистами по ведению бизнеса будет означать профессиональный рост для российских бизнесменов высшего звена.

Хочется думать, что рассматриваемое изменение миграционного законодательства и выделение категории высококвалифицированных мигрантов в качестве приоритетной — шаг в сторону создания продуманной, многоуровневой, соответствующей экономическим и демографическим интересам страны миграционной политики. Пример государств, которые имеют гораздо больший опыт управления процессами международной миграции, говорит о том, что «в управлении миграцией нет одной простой схемы»16, что каждая страна выстраивает свою систему мер миграционной политики. Это подразумевает набор каналов/программ/категорий для трудовых мигрантов, особые стимулы для привлечения инвесторов и предпринимателей, предоставление иностранным выпускникам, закончившим местные университеты, права на работу и вида на жительство, программы привлечения низкоквалифицированных временных мигрантов, гибкую политику предоставления гражданства, наконец, жесткую политику в отношении пресечения нелегальной миграции и незаконного трудоустройства иностранных рабочих. Важнейшими условиями подобной миграционной политики являются ее прозрачность и информационное обеспечение. Только такой подход позволит создать более гибкое включение ресурса иностранной рабочей силы в механизм российского рынка

15 См.: Емельяненко В. Мозговая гипермобильность // Профиль (сайт). 2009. 19 января. № 1 (604). URL: http://www.profile.ru/items/?item=27823 (дата обращения: 15.12.2010).

16 Abella M. Policies and Best Practices for Management of Temporary Migration: Paper presented at the International Symposium on International Migration and Development. 2006. 28—30 June.

труда. Гарантировать это может рациональная, стратегически выверенная концепция государственной миграционной политики, которой фактически у России до сих пор нет17.

Список литературы

Глущенко Г.И. Влияние международной трудовой миграции на развитие мирового и национального хозяйства. М., 2006.

Ивахнюк И.В. Миграционная политика России: поиск ориентиров // Демографические перспективы России / Под ред. академика Г.В. Осипо-ва и проф. С.В. Рязанцева М., 2008.

Ионцев В.А., Алешковский И.А. Международная миграция, глобализация и развитие // Миграция и развитие: Сб. ст. Научная серия «Международная миграция населения: Россия и современный мир» / Гл. ред. В.А. Ионцев. М., 2006. Вып. 20.

Ионцев В., Могилат А. Современная «утечка умов»: взаимовыгодный обмен специалистами высокой квалификации или процесс, увеличивающий неравенство между странами? Докл. на XXVI Всемирной конференции по народонаселению. Марокко, 2009. 27 сентября — 2 октября.

Соболевская А.А., Попов А.К. Постиндустриальная революция в сфере труда. М., 2009.

Abella M. Policies and Best Practices for Management of Temporary Migration: Paper Presented at the International Symposium on International Migration and Development. 2006. 28—30 June.

Appleyard R. Skilled Migration in a Globalized World // World in the Mirror of International Migration. Scientific series "International Migration of Population: Russia and the Contemporary World". Moscow, 2002. Vol. 10.

Bauer T., Kunze A. The Demand for High-Skilled Workers and Immigration Policy // RWI Discussion Paper. 2003. N 11.

Cerna L. Policies and Practices of Highly Skilled Migration in Times of the Economic Crisis // International Labour Office, Social Protection Sector, International Migration Programme. Geneva, 2009.

Chaloff J., Lemaitre G. Managing Highly-Skilled Labour Migration: a Comparative Analysis of Migration Policies and Challenges in OECD Countries // OECD Social, Employment and Migration Working Papers. 2009. N 79.

Docquier F., Marfouk A. Measuring the International Mobility of Skilled Workers (1990—2000). Lille, 2006.

Dumont J.-C., Lemaitre G. Counting Immigrants and Expatriates in OECD Countries: A New Perspective. OECD Social, Employment and Migration Working Papers. 2005. N 25.

Ivakhnyuk I. Brain Drain from Russia: in Search for a Solution. // Brain Drain or Brain Gain — a Global Dilemma. The Transatlantic Security Challenges and Dilemmas for the European Migration Policy Project / Ed. by K. Gmaj and K. Iglicka. Warsaw, 2006.

Liebig T. A New Phenomenon: the International Competition for Highly-Skilled Migrants and its Consequences for Germany. Bern, 2005.

17 См.: Ивахнюк И.В. Миграционная политика России: поиск ориентиров // Демографические перспективы России / Под ред. академика Г.В. Осипова и проф. С.В. Рязанцева. М., 2008.