Землеустроительное обеспечение как необходимое условие замены института категорий земель территориальным зонированием

Землеустроительное обеспечение как необходимое условие замены института категорий земель территориальным зонированием

С.А. Липски заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, доцент, доктор экономических наук

Станислав Анджеевич Липски, Lipski-sa@yandex.ru

Земля является особо ценным незаменимым, нерукотворным природным ресурсом, сохранность и способы текущего использования которого исключительно важны для общества и государства. В связи с этим все земли и земельные участки имеют установленное для них целевое назначение, самовольно изменить которое их правообладатель не может. Современный порядок определения такого назначения предусматривает отнесение земель и земельных участков к одной из семи категорий (а при необходимости - принятие органами государственной власти или местного управления решения о переводе земельного участка в иную категорию).

Однако институт таких категорий сформировался еще в условиях исключительно государственной собственности на землю (тогда принадлежность к определенной категории не только определяла правовой режим земель, но и в значительной мере решала задачи учета земли как государственного ресурса). В условиях усложнения земельных отношений, развития гражданского оборота земельных участков выявился рад недостатков такого порядка, а именно:

• несмотря на все запреты, не удалось поставить надежный заслон застройке земель сельскохозяйственного назначения (с начала 1990-х годов из сельскохозяйственного оборота выведена 2 миллиона гектаров плодородных земель, для которых было изменено их целевое назначение);

• вызывают сложности случаи наложе-

ния нескольких категорий земель, невозможности применения для определенных земель правового режима, установленного для всей категории, а следовательно, и установления для них правового режима, соответствующего одной или нескольким категориям. Такое наложение может быть явно выраженным, формализованным, когда земли, относящиеся к одной категории, одновременно оказываются в другой. Например, особо охраняемые природные территории могут находиться на землях населенных пунктов, или на земельных участках сельскохозяйственного назначения расположены водные объекты (тогда как все земли, покрытые поверхностными водами, относятся к землям водного фонда). Неформализованное несоответствие правовому режиму, установленному для определенной категории земель, проявляется, когда земельные участки, будучи отнесенными к одной категории, используются совсем в иных целях. Например, строительство садовых домов (в которых вот-вот разрешат регистрацию) на землях сельскохозяйственного назначения; добыча полезных ископаемых или ведение сельского хозяйства на землях лесного фонда; неопределенность, к какой именно категории относить некоторые земельные участки (например, к какой категории относить земли в военных

городках, представляющие самостоятельные поселения или компактно расположенные в поселениях, к землям населенных пунктов или к землям обороны и безопасности?).

Таким образом, сформировавшаяся в советский период система деления земельного фонда на категории требует оптимизации (подробнее см. [13]). Еще в 2012 году Правительством Российской Федерации было принято решение о том, что из земельного законодательства следует исключить принцип деления земель на категории по их целевому назначению (см. [4]). Однако реализация этого решения значительно затянулась -к настоящему времени законопроект, предусматривающий переход от категорий земель к институту территориального зонирования [5] принят лишь в первом чтении.

Предложение отказаться от института категорий земель было неоднозначно воспринято учеными и специалистами, что и послужило причиной развернувшейся научной дискуссии (см. [7, 9, 12, 14]) и столь длительной паузы в работе над соответствующим законопроектом. Практически все это время ушло на поиски компромиссных, наиболее взвешенных формулировок, определение правового статуса новых зон, их соотношения по составу земель и режиму использования с существующими категориями и решение ряда других вопросов, связанных с новым правовым механизмом обеспечения целевого использования земель.

Между тем все это время практически вне сферы обсуждения оставался вопрос, насколько реализуем отказ от категорий с точки зрения землеустроительной обеспеченности, причем для отечественных землеустроителей это связано с освоением новых направлений деятельности (подробнее см. [11]).

Рассмотрим ситуацию на примере зон сельскохозяйственного назначения, которые должны заменить соответствующую категорию. При этом примем во внимание следующие выдвигаемые разработчиками законопроекта положения (как результат

многолетнего компромисса с противниками отказа от категорий земель, справедливо опасающимися застройки сельскохозяйственных угодий):

• конкретные зоны в отличие от категорий земель (являющихся обобщением земель и земельных участков соответствующего целевого назначения) будут иметь внешние границы. Это, действительно, шаг в направлении большей упорядоченности в вопросе о принадлежности конкретных земельных участков к определенной зоне, а соответственно, к более высокой степени защищенности их текущего сельскохозяйственного использования;

• «автоматизм» предлагаемого перехода, то есть все земельные участки сельскохозяйственного назначения будут признаны расположенными в аналогичной сельскохозяйственной зоне;

• для всех зон сельскохозяйственного назначения должны быть разработаны сельскохозяйственные регламенты, которые (по некоторой аналогии с существующими градостроительными регламентами) определят допустимые виды использования земельных участков, расположенных в соответствующих зонах, возможность возведения на них различных объектов (например жилого дома фермера). Такие регламенты должны стать правилами использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Указанные положения, выдвинутые разработчиками рассматриваемого законопроекта, имеют определенные землеустроительные составляющие. Проанализируем их.

Установление границ зон

сельскохозяйственного назначения

Установление границ зон сельскохозяйственного назначения можно осуществить разными методами, отличающимися финансовыми и временными затратами, а также связанной с этими затратами степенью

точности. Полярными среди них являются следующие:

• ограниченность при установлении границ только имеющимся картографическим материалом, созданным еще в советский период или в первые годы проведения земельной реформы 1990-х;

• выполнение комплекса полевых работ по обследованию земель в целях выявления используемых (и предназначенных для использования) в сельскохозяйственном производстве земель, подлежащих включению в соответствующие зоны, и установление границ таких зон на местности.

Использовать только первый метод (кар-тометрический) не представляется возможным уже в силу того, что за 20 с лишним лет ситуация значительно изменилась (как уже отмечено, за это время 2 миллиона гектаров плодородных земель выведены из хозяйственного использования).

Значительно изменилась структура сельскохозяйственных товаропроизводителей и используемых ими земель. Так, в дореформенный период основными пользователями земельных участков сельскохозяйственного назначения были колхозы (12,4 тысячи) и совхозы (12,9 тысячи), на один колхоз в среднем приходилось 6,5 тысячи гектаров сельскохозяйственных угодий, а на совхоз - 9,1 тысячи гектаров. Тогда как уже к 2006 году имелись 27,8 тысячи крупных и 20,3 тысячи малых сельскохозяйственных организаций и еще 285 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств (из них 25-35 процентов фактически не вели хозяйственную деятельность) [8, с. 56-59]. К началу проведения реформ общая площадь земель сельскохозяйственного назначения составляла почти 640 миллионов гектаров, а в настоящее время - немногим более 385 миллионов гектаров [6]. То есть размеры и конфигурация земельных участков значительно изменились.

Даже если бы данные 20-25-летней давности не утратили своей актуальности, быстрый и дешевый картометрический метод

окажется непригодным с точки зрения защиты земельных прав обладателей земельных участков, расположенных на стыке (границе) зон. В этом случае неизбежная недостаточная точность в установлении границы зоны неприемлема, поскольку от того, в какой зоне окажется участок, будут зависеть его правовой и налоговый режимы. Кроме того, согласно требованиям пункта 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) границы земельного участка не могут пересекать границы территориальных зон. Уже сейчас не может быть поставлен на кадастровый учет земельный участок, образованный из участков различных категорий земель (см. пункт 6 части 3 статьи 27 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»).

Полноценные же полевые работы с установлением границ зон на местности нереальны не только из-за того, что на их проведение потребуются многомиллиардные расходы, но и по причине невостребованности значительной части результатов таких работ.

Как представляется, оптимальный вариант (по срокам, затратам и точности результатов) будет равноудаленным от указанных крайностей, то есть это максимально возможное использование ранее наработанных материалов, но увязанное с выполнением комплекса работ по их актуализации. Полагаем, что такой вариант должен включать следующие виды работ:

1) работы подготовительного этапа -сбор сведений и материалов:

• государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства (проекты внутрихозяйственного землеустройства и составленные в 1991-1993 годах проекты перераспределения земель, материалы оценки качественного состояния земель, реестры особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий);

• государственного кадастра недвижимости (далее - ГКН);

• дистанционного зонирования земли, тематических карт;

• геоботанических, почвенных, агрохимических и других видов обследований.

На этом этапе потребуются различные запросы во множество инстанций, получение ответов, уточнение запросов, заключение договоров на получение необходимой информации на возмездной основе и ее оплата;

2) предварительный анализ возможности использования полученных материалов (поскольку до этого они не применялись для решения столь масштабных задач, а большинство имеющихся планово-картографических материалов утратили свою актуальность);

3) обработка материалов (при необходимости их сканирование), которая позволит перевести разнохарактерную информацию в единый электронный вид, корректировка полученных векторных или растровых изображений, приведение материалов к единой системе координат, в которой осуществляется ведение ГКН (границы всех территориальных зон в последующем подлежат учету в ГКН);

4) формирование границ соответствующих контуров земельных угодий (которые и составят зону сельскохозяйственного назначения) в векторном виде. При этом, вероятно, потребуется актуализация данных прошлых лет, включающая стадию полевого дообследования, дешифрирования, контроля и согласования;

5) векторизация ортофотопланов для установления границ земель, дифференцированных по их пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве и установления видов сельскохозяйственных угодий (дополненная при необходимости полевыми почвенными, геоботаническими и другими обследованиями или лабораторными исследованиями);

6) оформление соответствующих карт (планов) и составление их текстовой части.

Суммарные затраты на весь комплекс работ, связанных с установление границ

зон сельскохозяйственного назначения (исходя из нынешней площади земель сельскохозяйственного назначения в 386,5 миллиона гектаров), могут быть оценены в 15-20 миллиардов рублей.

Отказ от категорий земель

Отказ от категорий земель предусматривает, что для всех зон сельскохозяйственного назначения должны быть разработаны соответствующие (сельскохозяйственные) регламенты, обеспечивающие охрану и надлежащее использование земель сельскохозяйственного назначения. Это положение стало одним из основных компромиссов сторонников и противников отказа от категорий (подробнее см. [10]). Такие регламенты должны позволить:

• сохранить все позитивные методические наработки и результаты советского периода (бонитировка, районная планировка, внутрихозяйственная организация территории);

• отразить новации постсоветского периода, переняв опыт разработки градостроительных регламентов и правил землепользования и застройки;

• учесть новые условия ведения сельскохозяйственного производства и его современные задачи (ускоренное решение вопросов импортозамеще-ния, стимулирование применения некоторых технологий или, наоборот, их ограничение).

Согласно законопроекту разработка сельскохозяйственных регламентов рассматривается как новый вид землеустроительных работ (это предусматривается и новой редакцией статьи 68 ЗК РФ, и новыми нормами Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве»).

Казалось бы, разработка одинакового для одной сельскохозяйственной зоны регламента значительно проще, чем задача установления границ этой зоны. Но ведь в состав одной зоны неизбежно будут входить различные виды угодий (пашня, многолет-

ние насаждения, кормовые угодья, залежь и т. д.), которые могут сильно различаться как по пригодности для использования в сельскохозяйственном производстве (мелиорированные, переувлажненные, эродированные и другие земли, имеющие разные качественные характеристики), так и по составу и интенсивности осуществления на них природоохранных мероприятий обязательного характера. Именно природно-экономические показатели земель наряду со сложившимся типом их эксплуатации определят соответствующие виды разрешенного использования для такой зоны.

Таким образом, для установления сельскохозяйственных регламентов потребуется проведение дополнительных землеустроительных работ, а именно:

• актуализация имеющихся почвенных карт и других материалов почвенных обследований;

• привязка уточненных почвенных данных к планово-картографической основе объекта зонирования - к зоне как объекту землеустройства;

• дифференциация земель по степени их пригодности для использования в сельском хозяйстве (например по плодородию или зерновому эквиваленту);

• установление на этой основе для зоны сельскохозяйственного назначения нескольких подзон с различными видами разрешенного использования земельных участков;

• разработка требований к рациональному использованию и охране земель и земельных участков в границах зоны и подзон, в том числе ограничений по использования земельных участков;

• составление карт, отражающих указанные виды разрешенного использования, включая требования и ограничения, устанавливаемые для территориальной зоны сельскохозяйственного назначения.

По предварительным подсчетам этот вид работ потребует еще порядка 3-3,5 миллиарда рублей.

Признание всех земельных участков

сельскохозяйственного назначения в качестве расположенных в аналогичной (сельскохозяйственной) зоне

Признание всех земельных участков сельскохозяйственного назначения в качестве расположенных в аналогичной (сельскохозяйственной) зоне не представляется технически осуществимым. Дело в том, что не всегда имеется документальное подтверждение принадлежности к категории сельскохозяйственного назначения земельных участков, фактически имеющих такое назначение. Так, выборочное обследование, проведенное в Белгородской области (типичный для Черноземья аграрный район Ко-рочанский) показало, что в настоящее время на кадастровой карте около 40 процентов от общей площади сельскохозяйственных угодий вообще не отражено. А из учтенных земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, принадлежность к категории земель сельскохозяйственного назначения указана лишь для 54 процентов земель. То есть две трети земельных участков сельскохозяйственного назначения либо не поставлены на кадастровый учет, либо учтены без установления их принадлежности к категории земель.

В связи с этим наряду с землеустроительными работами потребуется выполнить кадастровые работы. В этом случае возникнут дополнительные трудности организационного характера - такие работы будут выполняться не подведомственными государственным органам организациями, а кадастровыми инженерами на основании договора-подряда.

Таким образом, решение вопросов, связанных с землеустроительным обеспечением перехода от категорий земель к территориальному зонированию, потребует значительных затрат, как временных (5-6 лет), так и финансовых (по различным оценкам, от 20-25 до 50-55 миллиардов рублей).

Именно эти резоны следует положить в основу при принятии окончательного решения о том, отказываться ли от категорий земель, и если отказываться, то сейчас или позднее. Соответствующая информация естественным образом неизбежно будет обновляться по мере упорядочения земельно-имущественных отношений, например, в результате постановки земельных участков на кадастровый учет, в том числе в ходе комплексных кадастровых работ (которые предусматривают изменения законодательства, вступившие в силу в 2015 году), выполнения разного рода пилотных проектов, давно ожидаемого начала осуществления мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. А значит, и затраты станут меньше.

ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ

ИСТОЧНИКИ

1. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // Российская газета. 2001. 30 января.

2. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // Российская газета. 2007. 1 августа.

3. О землеустройстве : Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // Российская газета. 2001. 23 июня.

4. Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 201 22017 годы : распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 201 2 года № 297-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 12, ст. 1425.

5. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному

зонированию : проект Федерального закона № 465407-6. иЯЬ: http://www.duma.gov. ru/systems/law/?number=465407-6&sort=date

6. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2013 году. М. : Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, 2014.

7. Жаворонкова Н. Г., Выпханова Г. В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. № 1.

8. Итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года : в 9 т. / Федеральная служба государственной статистики. М. : ИИЦ «Статистика России», 2008. Т. 1. Основные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года. Кн. 1. Основные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года по Российской Федерации.

9. Крамкова Т. В. Переход от деления земель на категории к территориальному зонированию // Вестник Росреестра. 2014. № 2.

10. Кресникова Н. И. Разработка регламентов сельскохозяйственного землепользования // АПК: экономика, управление. 2014. № 7.

11. Липски С. А. Задачи землеустройства в аграрном секторе на современном этапе // АПК: экономика управление. 2013. № 11.

12. Липски С. А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 6.

13. Липски С. А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях // Право и инвестиции. 2011. № 2 (47).

14. Мельников Н. Теоретические основы отнесения земель к категориям и зонирования территорий в Российской Федерации // Хозяйство и право. 2013. № 3.