Проблема эволюции содержания предмета отрасли конституционного права

ПРОБЛЕМА ЭВОЛЮЦИИ СОДЕРЖАНИЯ ПРЕДМЕТА ОТРАСЛИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

А.М. ОСАВЕЛЮК,

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Конституционного, административного и финансового права Европейского института Justo;

К.Э. ГРОМОВ,

адъюнкт Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Аннотация. Статья посвящена анализу изменения содержания предмета и определения места отрасли конституционного права в системе права России и в зарубежных государствах.

Ключевые слова: конституционное право, предмет отрасли, правовой институт, система права, конституция, отрасль права.

THE PROBLEM OF THE EVOLUTION OF THE SUBJECT MATTER OF THE CONSTITUTIONAL LAW

A.M. OSAVELYUK,

doctor of law, professor, head of the department of constitutional, administrative and financial law of the European institute Justo;

K.E. GROMOV,

graduated in a military academy of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia

Annotation. The article is devoted to the analysis of changes in the content of the subject and to determine the sector of constitutional law in Russia and in foreign countries.

Keywords: constitutional law, the subject of the branch of law, a legal institution, system of law, the Constitution, the branch of law.

Известно, что именно предмет правового регулирования является главным критерием, который свидетельствуют о существовании какой-либо отрасли права и позволяет отличать отрасли права друг от друга. Под предметом регулирования конкретной отрасли права понимают обособленную, уникальную сферу общественных отношений, упорядоченных ее нормами. Легко представить себе предмет такой отрасли права, как семейное право, потому что это — отношения между родственниками: между супругами, между родителями и детьми и т.п. Но что касается конституционного права, то определение его предмета очень часто вызывает значительные трудности. Прежде всего, потому, что оно регулирует многосоставные взаимосвязанные отношения. Конституционное право закрепляет основы общественного строя, т.е. закрепляет политическую систему общества, эко-

номическую систему, определяет основные параметры социальной структуры, основы правового положения личности, основы правового положения партий, союзов, ассоциаций, формы политического режима, государственное устройство.

Чаще всего к предмету конституционного права относят конституционные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:

♦ основ конституционного строя, суверенитета народа и форм его осуществления, принципов государственного устройства и разделения властей, социального и светского характера государства, идеологического многообразия, верховенства конституции в государстве;

♦ взаимоотношений между государством и личностью. Прежде всего, правовых основ статуса российских граждан, а также лиц без гражданства,

иностранных граждан, находящихся на территории России, прав и свобод человека и гражданина и гарантий их реализации;

♦ федеративного устройства России, состава и компетенции ее субъектов, исключительной компетенции Федерации и предмета совместного ведения Федерации и ее субъектов, верховенства федеративных законов над правовыми актами субъектов Федерации и т.д.;

♦ организации и функционирования системы органов власти Российской Федерации: Президента, Федерального Собрания, Правительства, органов судебной власти, органов власти субъектов Федерации, а также системы органов местного самоуправления.

Следовательно, это базовые общественные отношения, регулируемые конституционным правом, касаются двух крупных областей правового регулирования. Это, во-первых, принципы отношения человека и государства и, во-вторых, устройство государства и организация государственной власти. Важность конституционного регулирования именно этих отношений определяется тем, что на современном этапе развития общества государство является абсолютно преобладающим способом его организации, необходимым условием существования человеческой цивилизации. В связи с тем, что государство как фактор социального существования не заложено в человеческой природе, то концептуальное значение приобретает регулирование отношений между человеком и государством; регулирование, способное поместить функционирование государства в определенные рамки, ограничить его, чтобы оно не возобладало над личностью. Из этого следует, что государство существует для человека, а не человек для государства—вот стержневой принцип организации государства и принцип конституционного права как системы норм, определяющих основы этого государства и рамки его деятельности на благо человека.

Особенностью современного конституционного права России является то, что регулирование отношений человека и государства происходит путем закрепления приоритета человека в системе ценностей общества, признания, соблюдения, гарантирования и защиты его естественных и неотъемлемых прав. Это, прежде всего, права, принадлежащие человеку от рождения, которые в рамках конституционного права приобретают качественно новую характеристику — они необходимо защищаются силой государства.

Кроме того, существование государства обусловливает установление комплекса прав человека, прежде всего политических, которые напрямую связаны с государством и без него не существуют. Регулирование отношений человека и государства находит отражение в таких институтах конституционного права, как основы конституционного строя и основы правового статуса человека и гражданина.

Так, регулирование устройства государства и организации государственной власти осуществляется посредством:

1) установления основных принципов устройства государства и организации государственной власти в числе основ конституционного строя — базовых положений, определяющих дальнейшее регулирование государственных институтов;

2) установления формы государственного устройства: в соответствии с Конституцией Россия является федеративным государством, поэтому одним из наиболее важных аспектов регулирования российской государственности является упорядочение отношений Федерации и ее субъектов, определение предметов их ведения и полномочий. Этот комплекс отношений и соответствующих им правовых норм охватывается институтом федеративного устройства;

3) установления системы органов власти, разграничение этой системы по горизонтали (разделение властей) и по вертикали: система органов государственной власти (федеральной и региональной) и системы местного самоуправления и его органов.

Хотя и на этот вопрос нет однозначного ответа. Поскольку разные ученые с разной степенью конкретики определяют понятие и в связи с этим выделяют разное количество институтов и ранжируют их по степени значимости, разделяя их на институты и субинституты (подинституты)1, суперинституты (основные институты) и более узкие институты2. Авторы учебника «Конституционное право России» под редакцией Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова предлагают деление институтов конституционного права на простые и сложные. Поскольку, например, первые из них

1 Умнова И.А., Алешкова И.А. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для бакалавров; 2-е изд. пере-раб. и доп. М., 2013. С. 86—88.

2 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник; 10-е изд. перераб. и доп. М., 2013. С. 43; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник; 5-е изд. перераб. и доп. М., 2014. С. 7, 14.

не подразделяются на другие составляющие их институты (например, институт депутатского запроса, институт депутатского обращения). В то время как в составе сложных конституционно-правовых институтов объединяется ряд однородных по предмету регулирования институтов (например, институт основ правового положения граждан включает в себя: институт гражданства, институт основных прав и свобод граждан, институт основных обязанностей граждан).

По этой и по другим причинам возникают проблемы в связи с невозможностью дать четкое определение понятия правового института. Тем более что границы между институтами условны и весьма подвижны, одна и та же норма может рассматриваться как часть двух и более правовых институтов. Например, норма ст. 111 Конституции РФ: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы» — является обязательной составляющей института президентских прерогатив, института парламентских полномочий и института исполнительной власти. Следовательно, правовой институт в большей мере является операционалистским понятием, хотя и основан на объективно существующей внутренней структуре права.

Учитывая, что все конституционно-правовые институты органически связаны между собой и только в комплексе обеспечивают правовое регулирование общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права, следует иметь в виду также и то, что конституционно-правовые институты между собой различаются по многим признакам: специфике правового воздействия на регулируемые отношения; особенностям механизма реализации; субъектному составу правоотношений; объему регулируемых общественных отношений; юридической силе норм, в них входящих; их количеству; степени конкретизации правового регулирования; функциям, присущим каждому институту, и др.3.

Кроме того, институты, в зависимости от их содержания и особенностей мировоззрения самих исследователей и от других причин, авторы расставляют на разные места внутри системы конституционного права. Например, одни ученые среди других институтов отрасли конституционного права, на четвертое место (после институтов основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и федеративного устройства государства) ставят институт

системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления4; другие вообще не выделяют такого института (вместо него шесть самостоятельных институтов: президентской, законодательной, исполнительной, судебной власти, государственной власти в субъектах РФ и местного самоуправления), а на четвертом месте — институт избирательной системы (избирательного права)5.

По мнению В.Г. Стрекозова, предметом государственного (конституционного) права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:

1) основ конституционного строя Российской Федерации; суверенитета народа и форм его осуществления; принципов государственного устройства и разделения властей; социального и светского характера государства; идеологического многообразия; верховенства конституции в государстве;

2) взаимоотношений между государством и личностью; правовых основ статуса российских граждан; прав и свобод человека и гражданина и гарантий их реализации;

3) федеративного устройства России; состава Российской Федерации и компетенции ее субъектов; исключительной компетенции Федерации и предмета совместного ведения Федерации и субъектов; верховенства федеральных законов над правовыми актами субъектов;

4) организации и функционирования системы высших органов государственной власти Российской Федерации: Президента, Федерального Собрания, Правительства, органов судебной власти, а также местного самоуправления6.

Данного мнения о предмете придерживается большинство ученых7. Вместе с тем, некоторые специалисты в предмете конституционного права выделяют другие группы общественных отношений, в иной последовательности ставят их по значимости. Например, М.В. Баглай полагает, что предмет конституционного

3 Конституционное право России: Учебник / Под ред. Б.С. Эбзе-ева, А.С. Прудникова; 5-е изд. перераб. и доп. М., 2012. С. 31, 32.

4 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 22.

5 Баглай М.В. Указ. соч. С. 43.

6 Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995. С. 6, 7.

7 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник; 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 31—37; Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 1. С. 19—29; Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: Курс лекций. М., 2006. С. 36—60.

права составляют две основные группы общественных отношений, возникающих в сфере:

а) охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством);

б) устройства государства и государственной власти (властеотношения).

По его мнению, именно через права свободного человека складывается определенный общественный порядок, основы которого и закрепляются Конституцией8.

Несмотря на кажущееся многообразие позиций разных авторов, в целом все точки зрения, высказанные относительно предмета конституционного права, вносят позитивный вклад в развитие исследования данного вопроса.

Следует также отметить, что нет единства взглядов и в отношении подотраслей конституционного права и их состава. Например, некоторые ученые не упоминают об этом структурном элементе отрасли конституционного права9, другие, упоминая и приводя отличительные признаки подотрасли, не приводят ни одного примера этого структурного элемента10, третьи приводят в качестве примера подотраслей конституционного права избирательное право11 и парламентское право12, конституционные основы местного самоуправления и др.13.

К институтам и подотраслям конституционного права в отечественной юридической науке сложилось такое неоднозначное отношение, и это, естественно, сказывается на определении предмета его регулирования. Например, О.Е. Кутафин выделял пять групп ученых с разным подходом к определению предмета конституционного права: от самого узкого в соответствии с которым предмет конституционного права составляют вопросы регулирования государственно-властных отношений (Н.М. Коркунов, И. Андреевский, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, Г.С. Гурвич); до самого широкого в соответствие с которым конституционное право регулирует базовые отношения во всех сферах жизни общества (Е.И. Козлова, В.А. Рыжов, М.И. Кукушкин)14.

Исходя из этого, он считал, что «предмет конституционного права любого государства не может быть раз и навсегда данным. Он зависит от содержания конституции или других основополагающих документов, действующих в государстве на данном этапе его развития. Таким образом, ведущаяся уже много лет дискуссия об объеме отношений, образующих пред-

мет конституционного права лишена оснований, ибо их объем зависит не от выявления тех или иных особенностей отношений, составляющих предмет конституционного права, а, как уже говорилось, от воли государства, придающего этим отношениям основополагающий характер»15.

Мы согласны с О.Е. Кутафиным в том, что предмет конституционного права в известной мере имеет исторический характер и «не может быть раз и навсегда данным». Но «ведущаяся уже много лет дискуссия об объеме отношений, образующих предмет конституционного права», как нам представляется, не лишена оснований, поскольку воля государства, хотя и придает «этим отношениям основополагающий характер», но исторически все-таки меняется. Это особенно заметно на историческом изменении предмета конституционного права в России на протяжении ХХ в.

Конституционное право как отрасль представляет собой систему правовых принципов и норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государственной власти, закреплением правового статуса человека и гражданина. Такое краткое определение понятия отрасли конституционного права не раскрывает его специфики. Если давать более полное определение, то оно неизбежно включает перечисление подотраслей и основных ин-статутов отрасли.

Таким образом, полное определение может звучать следующим образом: Конституционное право — это основная (ведущая) отрасль права государства, представляющая собой систему юридических принципов и норм, закрепляющих основы политической и экономической системы общества, форму правления, форму государственного устройства, правовой статус личности, избирательное право, избирательную си-

8 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник; 6-е изд., изм. и доп. М., 2007. С. 17, 18.

9 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 21—27; Конституционное право Российской Федерации: Учебник для бакалавров / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. С. 34—36.

10 Умнова И.А., Алешкова И.А. Указ. соч. С. 90, 91.

11 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс; 4-е изд. перераб. и доп. В 2 т. Т. 2. М., 2010. С. 175—216.

12 Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России: Учебник. М., 2010. С. 19.

13 Авакьян С.А. Конституционное право Российской Федерации. Т. 1. С. 90—92.

14 Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 9—28.

15 Там же. С. 26.

стему, политический режим и другие важнейшие институты публичной власти16.

Если попытаться посмотреть на возникновение и последующую эволюцию конституционного права в исторической ретроспективе, то можно заметить, что первоначальный круг полноправных субъектов конституционно-правовых отношений, да и сфера применения норм конституционного права, были в значительной мере сужены. Далеко не сразу важнейшие политические права обрели такие демографические и социальные группы населения, как женщины, молодежь, неимущие.

Например, только в XX в., преимущественно с середины этого столетия, избирательное право (одно из важнейших политических прав), открывающее возможность непосредственного участия в делах государства, действительно стало всеобщим. В связи с этим хочется предупредить читателя этих строк от преждевременных выводов, основанных на опыте XXI в., и перенесения этого опыта в условия XVIII— XIX вв. Далеко не все в тот период времени было «недемократично», «негуманно», «реакционно» и т.п. Например, если бы в тот период времени вместо цензовых выборов действовал принцип всеобщего избирательного права, то для тех условий он имел бы гораздо более недемократичный характер, чем действовавший тогда «недемократичный» (с позиций настоящего времени) имущественный ценз и ценз пола.

Поскольку в тот период времени в подавляющем большинстве государств существовало крепостное право (в США — рабство), то допущение всеобщего избирательного права лишало бы фермера, наемного работника, мелкого предпринимателя даже видимости шанса на победу над крупным помещиком, плантатором на парламентских и других выборах. Трудно себе представить, что формально зависимые крестьяне, жены, дочери17, рабы проголосуют иначе, чем голосуют, их помещик, муж, отец, плантатор и т.п. Только благодаря имущественному цензу и цензу пола категория зависимых граждан (подданных) отсекалась от участия в выборах, и имеющий самостоятельный источник доходов работник или собственность — фермер, мелкий предприниматель получал шанс на победу над крупным помещиком. Нередко этот шанс становился реальностью.

Однако, односторонний идеологический подход к изучению социальных отношений вообще и конституционного права в частности, имевший место в нашей

стране после известных событий октября 1917 г., во многом сохранился в современной литературе.

Так, в ряде учебников по-прежнему пишут, что конституционное право сформировалось как самостоятельная и автономная отрасль национального права на рубеже XVIII и XIX вв. Это связано со спецификой и социальным предназначением конституционного права, которое призвано оградить и защитить интересы человека от возможных неправомерных покушений со стороны государства, его органов и должностных лиц. Для этого необходимо ограничение публичной власти строгими рамками права, и тем более пресечение возможности злоупотреблений и произвола с ее стороны18.

При этом авторы с подобными взглядами необоснованно (по нашему мнению, искусственно) отрывают конституционное право от других отраслей права и невольно создают основу для двойных стандартов. Справедливости ради следует признать, что уголовное, гражданское, другие отрасли права того периода времени также были призваны оградить человека от того же от чего, по мнению процитированных авторов, должно было защищать конституционное право.

Кроме того, даты принятия первых гражданских и уголовных кодексов свидетельствуют о том, что эти отрасли возникли не намного раньше, чем отрасль конституционного права. Например, во Франции известные кодексы Наполеона появились в 1804 г. (Гражданский) и в 1806 г. (Уголовный).

Встречаются и более радикальные высказывания: «В условиях господства абсолютизма или деспотиче-

16 Хотя в литературе встречается и другое мнение. Н.В. Витрук считает что «конституционное право носит надотраслевой характер и в силу этого устанавливает основы отраслей частного и публичного права» (Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 34). Аналогичной позиции придерживались В.Ф. Коток, Г.С. Гурвич, М.Д. Шаргородский, О.С. Иоффе (Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 51—58; Советское государство и право. 1957. N° 6. С. 107, 108; Советское государство и право. 1957. № 12. С. 109, 110). О конституционном праве как о системообразующей отрасли российского права «на базе норм которой функционируют российское государство и общество» говорится в: Конституционное право России: Курс лекций / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2007. С. 11, 12.

17 По действовавшему тогда законодательству женщины (жены, дочери) находились на иждивении мужа, отца и, следовательно, были зависимы от него, что могло сказаться на результатах голосования.

18 Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов; 2-е изд. / Под ред. проф. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2008. С. 1.

ской власти возможность формирования особой системы норм, которые должны ограничить эту власть, была почти исключена». В этой связи хотелось бы отметить, что с «возможностями формирования особой системы норм» они сильно преувеличивают. Кроме того, известно, что в сфере государственного управления нормы права сами по себе не всегда действуют. Для этого им необходим государственный аппарат, который в тот период времени был очень слабо развит.

Тем не менее, если ограничиться констатацией только приведенных фактов и пытаться исключительно на них строить научную концепцию, то получится абсурд: государство и право существуют в течение нескольких тысячелетий, а нормы конституционного права появилось в конце XVIII в.

По инерции, следуя сложившемуся за годы социализма стереотипу, некоторые авторы не всегда замечают противоречия в своих собственных суждениях, признавая, что даже конституционное право современных передовых стран мира это — не только права и свободы человека, и гражданина и не в первую очередь права и свободы.

Опираясь на тексты конституций, конституционное законодательство, а не на абстрактные теории о правах человека, многие авторы признают, что важнейшие положения подавляющего большинства современных конституций и конституционного законодательства посвящены, прежде всего, регулированию государственно-властных отношений. В основных законах государства, да и в законодательстве в целом, в первую очередь закрепляются институты, непосредственно связанные с осуществлением публичной власти. Вплоть до настоящего времени конституционно-правовые тексты содержат главным образом положения, регулирующие порядок формирования и осуществления государственной власти. Значительно

меньшее место занимают постановления, относящиеся к правам и свободам человека, постановления, которые четко, ясно и недвусмысленно гарантируют основные права и свободы человека19.

Другие авторы отмечают, что данная отрасль породила «новые задачи правового регулирования. Во-первых, в основу функционирования государства были положены новые принципы: народный суверенитет и народное представительство, которые сделали необходимым возникновение, активизацию или возрождение целого ряда институтов, представляющих собой механизм их реализации (гражданство, политические права, прежде всего, избирательное право, парламент, местное самоуправление). Во-вторых, демократизация потребовала комплексной регламентации основ устройства государства и его взаимоотношений с человеком для того, чтобы обеспечить предсказуемость государственной власти, ограничить ее рамками, установленными народом-сувереном, и оградить человека от произвола государства»20.

Но если «положены новые принципы» то (позволим себе предположить: не на пустом месте?), видимо, были старые принципы. Если «комплексной регламентации», то, следовательно, «не комплексная» также была. Как нам представляется, с XVIII—XIX вв. не столько зародилось конституционное (государственное) право, сколько принципиально поменялись подходы к определению содержания его норм и сущности, а также к регулированию отношений, составляющих его предмет, основы которых сохраняются до настоящего времени.

19 Конституционное право зарубежных стран. С. 4.

20 Алебастрова И.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. пособие. М., 2000. С. 3, 4; Она же. Конституционное право зарубежных стран: Учебник; 2-е изд., пе-рераб. и доп. М., 2008. С. 14.