Система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в контексте обеспечения экономической безопасности государства

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

УДК 338.2-27:502.1/504:338.14

А. Г. Аникин

Система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в контексте обеспечения экономической безопасности государства

Научный и производственно-технический прогресс резко увеличил вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, что с конца XX в. привело к росту числа создаваемых национальных систем предупреждения чрезвычайных ситуаций и обусловило интерес к исследованию ее особенностей в России.

Scientific, industrial and technological progress has dramatically increased risks of natural and anthropogenic emergency situations. Since the late 20th century it has led to the growth of the number of organized national emergency prevention systems and determined the interest to the study of its characteristics in Russia.

Ключевые слова: экономическая безопасность, чрезвычайная ситуация, техногенные и природные катастрофы, государственная система предупреждения, экономический ущерб, управление.

Key words: emergency situation, anthropogenic and natural disasters, state prevention system, damage to the economy, administration.

Эпоха индустриализации открыла новые возможности для предпринимательской активности в России и привела к количественному росту производства, усложнению технологических процессов и мощности хозяйствующих субъектов на территории нашей страны. Регионы стали объединяться в сложные технико-коммуникационные сети, постепенно образуя сложную социально-экономическую инфраструктуру, взаимное влияние элементов которой в последние годы резко увеличило риск и число фактически произошедших аварий и катастроф техногенного и природного характера. Можно предположить, что для современного состояния экономики и социальнополитической стабильности России характерно нарастание внутренних угроз национальной экономической безопасности страны ввиду очевидной зависимости частоты возникновения чрезвычайных ситуаций и масштабов экономического ущерба от темпов роста и развития техносферы территорий.

© Аникин А. Г., 2012

В этой связи основным теоретико-методологическим вопросом, представляющим интерес для экономической науки, становится установление зависимости между экономической безопасностью и факторами возникновения чрезвычайных ситуаций, а также выявление возможности рассмотрения системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в качестве действенного инструмента обеспечения экономической безопасности государства.

Отметим, что «в эпоху индустриализации для высокоразвитых стран характерен быстрый темп освоения территорий с экстремальными условиями проживания и рост плотности населения. Все это увеличивает риск и масштабы экономического ущерба от аварий и катастроф техногенного характера и природных катаклизмов. Так, техносфера сама стала постепенно превращаться в фактор риска возникновения чрезвычайных ситуаций» [8]. Доказательством этому стали крупнейшие аварии на атомных электростанциях, природные катастрофы и стихийные бедствия, имевшие место в последние десятилетия в Японии, Китае, Америке, России, которые привели к негативным последствиям: унесли сотни тысяч человеческих жизней, причинили большой и часто невосполнимый ущерб окружающей среде. Прямые экономические потери и затраты на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций достигают сотен миллиардов долларов.

В действующей редакции Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в гл. 1, ст. 1 было дано следующее определение «чрезвычайной ситуации»: «это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей»1. Данное определение вначале

1 Официальный портал Министерства РФ по делам гражданской обороны,

чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Раздел 2: Федеральный закон от 21 дек. 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», 2010. СПб.: [Элект. ресурс]. и^: http://www.mchs.gov.ru/law/index.php7ID

=709696&sphrase_id=529440/ (дата обращения: 22.01.2012); также см.: Феде-

ральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (гл. 1, ст. 3); Устав службы пожарной охраны «Приказ МВД РФ от

5 июля 1995 г. № 257»; международные законодательные акты «Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области гражданской защиты, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (Москва, 18 окт. 1999 г.); «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Португальской Республики о сотрудничестве в области гражданской защиты, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (Лиссабон, 9 окт. 1998 г.)».

125

было установлено в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а затем внесено в ГОСТ Р 22.0.02-94 в этом виде вместо старой формулировки1.

Из вышесказанного следует, что чрезвычайная ситуация в общем случае - это специфическая обстановка на определенной территории, вследствие которой могут возникать негативные последствия: (1) человеческие жертвы; (2) ущерб здоровью людей; (3) ущерб окружающей природной среде; (4) материальные потери (порча и разрушение имущества); (5) нарушение условий жизнедеятельности людей; (6) выход из строя объектов хозяйственного и социального назначения.

Наносимый чрезвычайными ситуациями вред выражается через экономические последствия - потери и ущерб. Прямой ущерб обусловлен поражающими воздействиями, приводящими к разрушениям, повреждениям, нанесению вреда природной среде, выходу из строя объектов хозяйственного и социального назначения, а косвенный ущерб возникает из-за остановки хозяйственной деятельности, упущенной выгоды, необходимости затрат на ликвидацию чрезвычайной ситуации.

По данным МЧС, в нашей стране ежегодно происходит 300-350 стихийных бедствий и свыше 600 техногенных аварий. «Годовой экономический ущерб (прямой и косвенный) от чрезвычайных ситуаций составляет 1,5-2 % валового внутреннего продукта (от 675 до 900 млрд руб.), что безусловно тормозит экономический рост в нашей стране2. В некоторых случаях чрезвычайные ситуации, произошедшие в регионах с малым бюджетом, могут нанести невосполнимый ущерб экономике данных территорий.

Можно утверждать, что в последние годы количество и масштабы последствий чрезвычайных ситуаций (ЧС) становятся все более опасными для населения, окружающей среды и экономики России, так как замедляют темпы роста благосостояния населения, оказывают негативное влияние на развитие инфраструктурного и производственного комплекса России, подвергают угрозе экономику отдельных регионов.

1 Информационный портал «Библиотека стандартов и нормативов». Раздел ГОСТ Р 22.0.02-94. 2008-2010. СПб.: [Элект. ресурс]. URL: http://www. ЬіЬІ/р^и^/іро/ргіте^ос/2075057/ (дата обращения: 28.01.20l2).

2 Информационно-правовой портал «Гарант Плюс». Федеральная целевая

программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года» (утв. постановлением Правительства РФ от 7 июля 2011 г. № 555). Раздел III. Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа. 2010 год. Москва: [Элект. ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/

doc/2075057/ (дата обращения: 28.01.2012).

126

В связи с этим необходимость противодействовать чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера в России закрепилась на уровне государственной политики в качестве значимого направления обеспечения национальной безопасности в контексте ее экономической составляющей. По нашему мнению, создание в России единой системы предупреждения и ликвидации ЧС с включенными в нее органами государственного контроля и надзора за экологичностью производств, структурами предупреждения риска возникновения техногенных и природных катастроф и явлений и борьбы с их последствиями обусловлено прежде всего экономическими причинами. Поэтому перспективы существования данной структуры в качестве механизма управления экономической безопасностью через прямое воздействие на риски ЧС необходимо исследовать более глубоко.

Очевидно, что состояние экономики - главный признак экономической безопасности, т. е. состояние защищенности основных национальных экономических интересов от внутренних угроз.

В. Паньков, анализируя экономическую безопасность, отмечает, что «это такое состояние национальной экономики, которое характеризуется её устойчивостью, "иммунитетом" к воздействию внутренних и внешних факторов, нарушающих нормальное функционирование процесса общественного воспроизводства, подрывающих достигнутый уровень жизни населения» [5]. В. Рубанов определял экономическую безопасность как способность национальной экономики обеспечивать благосостояние нации и стабильность внутреннего рынка [7].

Ряд авторов рассматривают экономическую безопасность как «уровень развития экономики, который обеспечивает экономическую, социально-политическую и военную стабильность в условиях воздействия неблагоприятных факторов» [6]. У других исследователей понятие экономической безопасности трактуется несколько иначе: «... это такое состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита национальных интересов, социальная направленность политики, достаточный оборонный потенциал даже при неблагоприятных условиях развития внутренних и внешних процессов» [2].

В данном определении автор акцентирует внимание на готовности государства к созданию соответствующих механизмов и структур для обеспечения экономической безопасности. Данное понимание созвучно с современными теориями государственного регулирования экономики [9], в которых одной из системообразующих функций признается защитная функция [3].

Раскрывая суть экономической безопасности, Л.И. Абалкин выделяет три ее важнейших элемента: экономическую независимость, стабильность и устойчивость национальной экономики, а также спо-

собность к саморазвитию и прогрессу. Составными структурными элементами экономической безопасности государства являются: технологическая, технико-производственная, валютно-кредитная, сырьевая, энергетическая, информационная и экологическая составляющие [1].

Из приведенных определений видно, что экономическая безопасность государства - это сложное социально-экономическое явление, отражающее большую гамму постоянно меняющихся условий и факторов материального производства (система отношений по поводу производства, распределения, обмена и потребления материальных благ), внешних и внутренних угроз экономике страны. Отметим, что официальная статистика обращает внимание на формирующуюся в России группу внутренних угроз, связанных с параметрами факторов производства, усложнением технологических процессов, мощностью хозяйствующих субъектов, сложным строением современной социально-экономической инфрастуктуры, взаимное влияние элементов которой резко учащает частоту возникновения чрезвычайных ситуаций в настоящее время и увеличивает риск возникновения аварий и катастроф техногенного и природного характера в будущем.

Следовательно, система предупреждения и ликвидации ЧС может рассматриваться в качестве одного из механизмов управления экономической безопасностью через прямое воздействие на риски возникновения чрезвычайных ситуаций. Рассмотрим структурные и качественные характеристики системы в условиях современной России подробнее.

По источникам возникновения чрезвычайные ситуации могут делиться на природные, техногенные и биолого-социальные и классифицироваться по опасным природным явлениям, опасным техногенным событиям и опасным биологическим проявлениям [10]. Существующие классификации служат основой при определении общего содержания и объема мер по противодействию различным опасным явлениям и событиям, планировании деятельности в этой области. Фактически ЧС сложно предотвратить (землетрясения, погодные аномалии и т. д.), а большинство техногенных Чс с трудом диагностируются, поэтому необходима сложная система раннего обнаружения их признаков.

Это связано с тем обстоятельством, что в традиционных теориях чрезвычайных ситуаций их возникновение связано с резкими изменениями условий, т. е. скачкообразным переходом системы в новое состояние [4]. Между тем современная теория катастроф выделяет так называемый «пороговый подход», при которым в разрезе рисков возникновения ЧС, в том числе и техногенного характера, важна не динамика протекания процессов, которая в случае медленного нарастания кризисных явлений может быть трудно диагно-

стируемая, а значения ключевых допустимых пороговых значений, отражающих предельно допустимые границы нормального функционирования объекта или социотехнической системы. Так, достижение системой установленных значений символизирует о факте нарушении безопасности и риске возникновения техногенных сбоев.

Например, промышленные и бытовые отходы, различные утечки, антропогенные изменения и загрязнение ландшафтов в процессе постепенного накапливания могут в определенный отрезок времени достигнуть предельных значений антропогенной нагрузки на биосферу и привести к катастрофе. Для недопущения этой ситуации государство активно прибегает к пороговому подходу при разработке механизмов экономической ответственности хозяйствующих субъектов за нанесенный ущерб окружающей среде, при котором устанавливаются лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимиты на размещение отходов производства и потребления, других видов негативного воздействия на окружающую среду (см. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344, от 28 августа 1992 г. № 632 и т. д.). В соответствии с «Концепцией социально-экономического развития РФ до 2020 года», актуальным направлением обеспечения безопасности становится «формирование новой системы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, предусматривающей отказ от установления индивидуальных разрешений для каждого предприятия и установление нормативов поэтапного снижения загрязнения до уровней, отвечающих мировым стандартам безопасности»1.

Однако «в условиях ослабления государственного надзора недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивает риск возникновения катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности России»2.

Вполне закономерно, что по мере обострения проблем защиты экономик от рисков ЧС начиная с 1960-х годов в развитых странах стали создаваться централизованные административные системы управления рисками («командно-контрольные»). Данные системы базировались на законодательном ограничении вредных воздействий, что положило начало формированию систем государственного нор-

1 Официальный портал Министерства экономического развития РФ. Раздел III Стратегическое планирование. 2010 год. Москва: [Элект. ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/concept/ (дата обращения: 27.01.2012).

2 Официальный портал Совета Безопасности РФ. Концепция националь-

ной безопасности России от 10 янв. 2000 г. № 24. Раздел 3. Угрозы национальной безопасности России. 2010 год. Москва: [Элект. ресурс]. URL:

http://www.scrf.gov.ru/searchhl?url=documents/1 .html&mime=text/html&charset=utf-(дата обращения: 20.01.2012).

мирования и контроля за рисками возникновения ЧС. Однако рост проблем выявления ЧС и рост затрат на управление риском показали малую эффективность мер административного управления из-за низкой восприимчивости к научно-техническим достижениям. Так, значительное внимание было переориентировано на вопросы эффективности формирования национальных высокотехнологичных систем информационно-аналитического распознавания, оповещения и реагирования на ЧС. Начиная с конца XX в. актуальными направлениями экономической политики развитых стран стало создание национальных систем предупреждения ЧС с соответствующими институтами власти с эффективными механизмами управления, инфраструктурой и высокотехнологичным оборудованием.

В этой связи в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в гл. 1 было введено специальное понятие: «предупреждение чрезвычайных ситуаций», под которым понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения. Разрабатывают и реализуют данные мероприятия специальные органы на различных уровнях управления государством и экономикой, которые представляют единую систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Поэтому в Российской Федерации в соответствии с вышеуказанным законом была создана Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а Постановлением Правительства от 30.12.2003 № 794 определены ее структура, функции и задачи1.

Единая система объединяет в себя органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций. Структура единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций России состоит из территориальных и функциональных подсистем, расположенных на уровнях: (1) федеральном; (2) региональном; (3) территориальном (территория субъектов РФ); (4) местном (район города); (5) объекто-

1

1 Единая государственная система ликвидации и предупреждения чрезвычайных ситуаций. Официальный портал МЧС РФ. Раздел II. Защита населения. 2010 год. Москва: [Элект. ресурс]. URL: http://www.mchs.gov.ru/rc/activity/index. php?rc_id=central&ID=710203%20%20&sphraseJd=538608 (дата обращения: 27.01.2012).

вом (площадь объекта производственного назначения). Эти подсистемы включают: координирующие органы (комиссии органов исполнительной власти субъектов РФ по ЧС); органы управления по делам ГО и ЧС; органы повседневного управления; силы и средства; резервы ресурсов; информационные системы связи и оповещения.

Структура Единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций показана на рис. 1.

Мини гтп

1VI г 1П гі Ч* 1 у*

Первый заместитель Министра

Главный военный эксперт

Заместители

Министра

Главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору

Аппарат Министра

Центральный аппарат МЧС РФ

328 ЗПУ ФГБУ НЦУКС

Соединения войск ГО центрального подчинения

Научно-исследовательские учреждения

Учреждения и организации центрального подчинения

Образовательные учреждения

Региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и предотвращения последствий стихийных бедствий

Специальные управления ФПС

Соединения и в/ч войск ГО

Региональные

поисково-

спасательные

отряды

і

Аварийно-

спасательные

формирования

Авиационные

базы

ГУ МЧС России по субъектам РФ

*--------и-шмуиши *

Пожарно- Аварийноспасательные Формирования ГИМС спасательные

формирования формирования

Поисковоспасательные отряды

Рис. 1. Организационная структура Единой системы предупреждения ЧС [12]

Органом повседневного управления единой системы предупреждения и ликвидации ЧС в Российской Федерации (РСЧС) является Национальный центр управления кризисными ситуациями (НЦУКС), который представляет собой многоуровневый автоматизированный комплекс управления нового поколения. В его полномочия входит координация действий и организация взаимодействия региональных центров управления с оперативными службами и ведомствами при наступлении или возникновении риска чС (рис. 2.).

Рис. 2. Многоуровневый территориально-распределенный управляющий автоматизированный центр управления в кризисных ситуациях «НЦУКС»

НЦУКС представляет собой многоуровневый территориально-распределенный управляющий автоматизированный комплекс нового поколения, который решает задачи управления силами, средствами и ресурсами РСЧС и гражданской обороны в повседневной деятельности, а также в условиях кризисов и ЧС мирного и военного времени.

В полномочия НЦУКС входит организация взаимодействия и координация действий оперативных служб различных министерств и ведомств, региональных центров управления в кризисных ситуациях, а также антикризисных центров субъектов Российской Федерации.

Во всех субъектах РФ созданы территориальные подсистемы РСЧС, которые состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий. Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами

исполнительной власти для организации наблюдения и контроля за стихийными явлениями, состоянием окружающей среды и за потенциально опасными объектами. Подсистемы РСЧС каждого уровня включают в себя: координирующие органы; органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций (ГО и ЧС); органы повседневного управления; силы и средства; резервы финансовых и материальных ресурсов; системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

Основными задачами единой системы предупреждения ЧС согласно действующим нормативным документам являются:

• оперативное управление действиями подразделений при выполнении мероприятий по экстренному предупреждению и ликвидации ЧС;

• координация деятельности органов повседневного управления РСЧС при угрозе возникновения ЧС;

• сбор, обработка и предоставление органами управления РСЧС оперативной информации о ЧС, организация мониторинга и прогнозирования ЧС, а также учет сил и средств, ресурсов, задействованных для ликвидации ЧС.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «планируется поддержание высокого уровня национальной безопасности и обороноспособности страны, для достижения которого должна произойти смена приоритетов при защите населения и территорий от опасностей и угроз различного характера - вместо культуры реагирования на чрезвычайные ситуации на первом месте должна быть культура их предупреждения. Для этого необходимо проведение следующих мер:

• совершенствование систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, разработка и внедрение новых форм и методов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

• завершение создания общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей;

• развитие инновационной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций;

• разработка и реализация практических мер по повышению безопасности населения и защищенности критически важных объектов, в том числе объектов теплоснабжения;

• завершение создания межрегиональных и региональных центров управления в кризисных ситуациях;

• развитие и совершенствование технических средств и технологий повышения защищенности населения и территорий от опасностей, обусловленных возникновением чрезвычайных ситуаций, а также средств и технологий ликвидации чрезвычайных ситуаций;

• создание системы независимой оценки рисков в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Таким образом, на сегодняшний день Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является достаточно эффективным координирующим инструментом управления безопасностью страны (путем предотвращения или эли-минизации рисков возникновения чрезвычайных ситуаций) и в этой связи может рассматриваться экономической наукой в качестве элемента и механизма обеспечения собственно экономической безопасности нашей страны.

Список литературы

1. Абалкин Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопр. экономики. - М.: ИНФРА-М, 1994.

2. Богданов И.Я. Экономическая безопасность России: теория и практика. - М.: ИСПИРАН, 2001; Государственное регулирование рыночной экономики. - М.: Изд-во МГУ, 2002.; Институциональная экономика / под общ. ред.

A. Олейника. - М.: ИПФРА-М, 2005; Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория / под общ. ред. А.А. Аузана. - М.: ИНФРА-М, 2005.

3. Государственное регулирование рыночной экономики. - М.: Изд-во МГУ, 2002.; Институциональная экономика / под общ. ред. А. Олейника. - М.: ИПФРА-М, 2005; Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория / под общ. ред. А.А. Аузана - М.: ИНФРА-М, 2005.

4. Методы обеспечения экономической безопасности государства на основе развития системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: дис. ... канд. экон. наук. 08.00.05 / М. В. Герасимова [Место защиты: С.-Петерб. гос. ун-т ГПС МЧС России] - СПб, 2007.

5. Папьков В. Экономическая безопасность: мирохозяйственный и внутренний аспект // Внешнеэкономические связи. 1992. - Вып. 8.

6. Попов В.В. Экономический рост бывшего СССР и России. - М., 1996.

7. Рубанов В. Безопасность - лозунги, теория и политическая практика // Рос. эконом. журн. - 1991. - № 17.

8. Экономические механизмы управления рисками чрезвычайных ситуаций / МЧС России. - М.: ИПП «Куна», 2004.

9. Экономическая безопасность. Производство, финансы, банки / под ред.

B.К. Сенчагова. - М.: Финстатинформ, 1998.

10. Экономические механизмы управления рисками чрезвычайных ситуаций / МЧС России. - М.: ИПП «Куна», 2004.