Анализ управленческих и правовых аспектов противодействия терроризму: Российский и индийский опыт

А.Ю. Яковлев

АНАЛИЗ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ АСПЕКТОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ: РОССИЙСКИЙ И ИНДИЙСКИЙ ОПЫТ

В работе исследован российский и индийский опыт государственного управления в сфере противодействия терроризму.

Ключевые слова: государственное управление, терроризм, Россия, Индия, противодействие.

Каждый век в развитии человечества ставит перед ним какую-нибудь сложную для решения задачу, справившись с которой можно будет двигаться дальше. В XXI в. возникает такое явление, как терроризм.

На сегодняшний день не найдено универсального противоядия от терроризма. Это вынуждает противодействовать ему как в общемировом и региональном масштабах, так и в рамках отдельного государства.

Правовые основы противодействия терроризму в Российской Федерации заложены в следующих нормативных правовых актах:

- Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;

- Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму»;

- Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности»;

- Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»;

© Яковлев А.Ю., 2012

А.Ю. Яковлев

- Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»;

- Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ 5 октября 2009 г.

Рост числа терактов в России в конце ХХ - начале XXI в. заставил изменить подход к антитеррористической деятельности. Проводимая до того борьба с терроризмом фактически имела дело лишь со следствием, а не причиной явления. Было решено внести коррективы в сам подход к вопросу.

Это потребовало внесения ряда изменений в законодательство. Так, в 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» и Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму», пришедшие на смену Федеральному закону от 25 июля 1998 г. № 130-Ф3 «О борьбе с терроризмом».

По мнению Н.П. Патрушева, занимавшего в тот момент посты директора Федеральной службы безопасности (ФСБ) России и председателя Национального антитеррористического комитета (НАК), противодействие терроризму - это не только деятельность спецслужб и правоохранительных структур, сколько комплекс мер, осуществляемых органами исполнительной власти РФ и субъектов федерации, а также органами местного самоуправления. Противодействие терроризму состоит из трех основных направлений: профилактика, борьба, минимизация и ликвидация последствий. Профилактика предполагает устранение условий во всех областях жизнедеятельности общества и государства, порождающих терроризм. Борьба включает в себя силовые мероприятия, связанные с недопущением террористических актов. Минимизация и ликвидация последствий терактов в расшифровке не нуждается1.

В Российской Федерации противодействие терроризму осуществляется на следующих уровнях: двух государственных - федеральном и субъекта федерации, муниципальном и объектовом.

На федеральном уровне действует НАК, который возглавляет директор ФСБ России. НАК пришел на смену Федеральной антитеррористической комиссии (ФАК), руководимой Председателем Правительства РФ. НАК обеспечивает координацию работы органов исполнительной власти РФ, субъектов федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму.

В состав НАКа входят руководители спецслужб, федеральных министерств, представители палат российского парламента

Анализ управленческих и правовых аспектов противодействия терроризму...

и другие должностные лица. На федеральном уровне действует также Федеральный оперативный штаб (ФОШ).

В субъектах федерации работают антитеррористические комиссии (АТК) и оперативные штабы. АТК возглавляет высшее должностное лицо субъекта федерации, в состав входят начальники территориальных органов ФСБ России, МВД России, МЧС России, председатель законодательного собрания субъекта федерации и др.

В районах (городах, поселках) отсутствует типовая модель построения системы противодействия терроризму, но, при этом, существует ряд схожих черт. Некоторые административно-территориальные образования имеют подразделения, занимающиеся вопросами безопасности и антитеррора - управления, отделы. В некоторых органах есть заместители главы администрации по безопасности, которые курируют деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ФСБ России, МВД России, МЧС России, ФМС России, ФКСН России), занимаются разработкой предложений по совершенствованию системы безопасности и антитеррористической защищенности района (города, поселка).

Как и Россия, Индия довольно давно испытывает давление со стороны международного и внутреннего терроризма.

Объявляя войну террору, необходимо учитывать массу факторов. В частности, как подметил польский писатель С. Лем, «терроризм во все времена использует такие средства, которые имеются в распоряжении для нетеррористических целей»2. Поэтому государство, если хочет одержать победу над террором, вынуждено постоянно совершенствовать средства и методы, стоящие у него на вооружении. Неслучайно индийский вице-адмирал М.П. Авати, говоря о национальной безопасности, подчеркивал, что ее построение должно базироваться не только на «географическом положении и экономическом потенциале страны», но и на ее «культуре, обычаях и истории»3.

Один из основополагающих принципов, призванных предупреждать различные террористические проявления, был закреплен в Конституции Индии, вступившей в силу в 1950 г. Политика секуляризма означает равноправное отношение к гражданам Индии вне зависимости от их религиозной и этнической принадлежности. Так, статья 14 гарантирует, что ни один человек не может быть [по мотивам религиозной, национальной, кастовой, половой принадлежности, места рождения - А. Я.] лишен право-

А.Ю. Яковлев

способности и обладает равными возможностями на правовую защиту на всей территории Индии. В свою очередь, статья 16 гласит о равенстве возможностей для каждого гражданина при приеме на все государственные должности. Статья 25, помимо свободы совести и выбора профессии, устанавливает свободу исповедания и пропаганды религии. А статья 28 закрепляет свободу посещения, преподавания и почитания религий в специальных образовательных учреждениях4.

Необходимо отметить, что провозглашенные индийской Конституцией принципы работают не всегда. Хотя и стопроцентное их функционирование не смогло бы полностью справиться с массовыми проявлениями террора. Индия, будучи одной из наиболее пострадавших от терроризма стран, давно начала разрабатывать правовую сторону противодействия данному социально-политическому явлению.

Уголовное право в одиночку не способно дать правовое толкование различных ситуаций, связанных с проявлениями терроризма и экстремизма, и законодательно обеспечить антитеррористическую деятельность. В связи с этим появилась необходимость в специальной правовой базе. Еще в период обсуждения будущего основного закона было много споров вокруг нынешней 22-й статьи, говорящей о правах задержанных и подозреваемых лиц. В частности, индийский юрист Г. Дургабай Дешмукх отмечал: «Проблема, которую нам предстоит решить, заключается в том, что важнее - свобода личности или крепость государства? Когда гроза достигает основ государственности, государство вынуждено выступать не на стороне личности, а общества. И я отдаю приоритет государству»5.

Другой ученый, П.К. Сен, также поддерживал подобные меры: «...возможно, придется предпринять некоторые меры, которые окажутся против фундаментальных прав личности. Но понимание бедственности ситуации, затрагивающей не только нашу страну, все же вынудит ввести комплекс специальных мер, защищающих государство...»6.

Однако были и те, кто выступал против подобных превентивных мер. Например, М. Туаги подчеркивал следующее: «жизнь, свобода и стремление быть счастливым являются естественными правами каждого. Государство существует не потому, что само по себе имеет на это право, но благодаря личности, которая обладает правами на жизнь и свободу, служащих залогом существования государства. Оно появилось и продолжает быть не по причине

Анализ управленческих и правовых аспектов противодействия терроризму.

отъема у людей их естественных прав... Это не дело Конституционного Собрания вверять в руки будущего правительства право на задержание людей»7.

В итоге Конституционное Собрание обеспечило правовую базу деятельности государственных органов в чрезвычайных ситуациях, в частности при террористических угрозах.

Статья 22 Конституции Индии гарантирует задержанным лицам защиту от превышения полицией своих полномочий. Так, «ни один задержанный не должен находиться под стражей без объяснения причин. Как можно быстрее, вне зависимости от повода задержания, подозреваемому должно быть обеспечено право на юридическую консультацию и защиту, а также предоставлен адвокат по выбору», помимо этого «каждому задержанному в течение 24 часов должно быть предъявлено обвинение (не считая времени в пути от места ареста до суда). Свыше указанного периода человек не может находиться без обвинения под стражей»8.

Нормы уголовного права и процесса в различное время дополняли следующие нормативные правовые акты:

- Закон о вооруженных силах (специальных силах) 1958 г.;

- Закон о предотвращении незаконной деятельности 1967 г.;

- Закон о специальных судах проблемных территорий 1976 г.;

- Закон о специальных судах 1978 г.;

- Закон о национальной безопасности 1980 г.;

- Закон о борьбе с захватом воздушных судов 1982 г.;

- Закон о предотвращении террористической и подрывной деятельности 1987 г.;

- Закон о предотвращении терроризма 2002 г.

Дадим краткую характеристику основным антитеррористическим правовым актам. Закон 1980 г. был принят для противодействия распространявшейся по всей стране террористической и подрывной деятельности экстремистов. Ожидалось, что данный нормативный акт проработает в течение двух лет, на которые в Джамму и Кашмире он первоначально был рассчитан. С учетом обострения ситуации в Пенджабе, Западной Бенгалии, Мадхья Прадеше, Махараштре, Уттар Прадеше и Химачал Прадеше он был доработан в 1993 г. Прогресс в вооружении, технических средствах связи, улучшающаяся подготовка и зарубежная помощь террористам заставили по-другому взглянуть на проблему.

Закон дал следующее определение терроризму: это целенаправленная деятельность по устрашению правительства; запугиванию населения или какой-то его части; нанесению вреда жителям,

А.Ю. Яковлев

применяя взрывные и воспламеняющиеся вещества, огнестрельное и иное оружие, ядовитые вещества и химикаты, а также иные субстанции, способные привести к смерти, нанести ущерб здоровью, собственности, разрушению систем жизнеобеспечения; взятию в заложники с целью воздействия на правительство, должностное или гражданское лицо и склонение к выполнению требований9.

В законе говорится об особых полномочиях полиции, недоступных им в иных случаях. Для борьбы с растущими угрозами терроризма были сформированы специальные антитеррористические структуры. Также предусмотрены особые процедуры расследования дел о терроре. Это облегчило процессуальную базу и позволило оперативно реагировать в случаях возникновения террористической опасности по всей стране.

Данный закон был подвержен значительной критике в обществе, так как допускал нарушения базовых прав личности и основ федерализма, устранял различия в правовой базе отдельных штатов. Закон относил к подрывной деятельности любые действия, высказывания и поступление информации в любой форме, затрагивающие, подрывающие или угрожающие суверенитету и территориальной целостности Индии. Предусматривалось и наказание для каждого, кто с оружием будет замечен на территории, объявленной на особом положении.

Стоит отметить, что, несмотря на предоставленные и казавшиеся значительными полномочия антитеррористических сил, правительство не смогло эффективно противостоять террористической и подрывной деятельности в стране. Вынашиваемые в парламенте Индии с 1985 г. замечания трансформировались в 1995 г. в поправки в Уголовный кодекс. Существовавшая в тот момент система правосудия не могла справиться с терроризмом. Требовалось кардинальное редактирование законодательства, и в этой связи был разработан новый нормативный акт - Постановление о предотвращении терроризма от 24 октября 2001 г., его чуть позже заменил мало чем отличающийся Закон о предотвращении терроризма, вступивший в силу 26 марта 2002 г.

Настоящий закон также был неоднозначно принят в обществе. Новое определение терроризма, по мнению критиков, стало слишком размытым и под категорию террористов могут попасть, например, протестующие у правительственных зданий. На всем протяжении судебного разбирательства человек не может быть выпущен под залог. Период расследования дел о терроре может продлеваться до 120 дней. Закон, по мнению одного из его противников

Анализ управленческих и правовых аспектов противодействия терроризму.

Гаутамы Навлакхи: «размывает грани между виновными и невиновными» и помещает всех несогласных с чем-то, начиная от поэтов и мечтателей до сепаратистов, революционеров и преступников, в одну категорию «террористы»10. К «городским шпионам» могут быть отнесены журналисты, отказывающиеся предоставлять свой материал властям. Им грозит лишение журналистской аккредитации на 3 года и значительный штраф. Ранее за подобные действия наказывали трехмесячным запретом на работу и штрафом в 200 рупий (менее 5 долл.). Полномочия полиции были также расширены. При всем этом, как считал другой индийский автор Раджи Дхаван, гарантии безопасности казались недостаточными и даже уступали аналогичным пунктам закона 1987 г.11

По причине роста дестабилизирующих факторов внутри страны закон 2002 г. был аннулировал 21 сентября 2004 г., и вступило в силу Постановление о предотвращении подрывной деятельности. В данном правовом акте произошло ужесточение мер борьбы против терроризма и ответственности за совершение терактов. Так, если за различные преступления, связанные с терроризмом закон 2002 г. предусматривал от 10 лет до пожизненного заклю-чения12, то по постановлению 2004 г., в случае, если в результате теракта погиб хотя бы один человек, исполнителя ожидает либо пожизненное заключение, либо смертная казнь13. За финансирование террористической организации или оказание какой-либо помощи в подготовке терактов предусмотрен срок от 5 лет до пожизненного заключения14. Количество организаций, в сравнении с законом 2002 г., признанных террористическими, возросло с 25 до 32. При этом новый нормативный акт отличается структурированностью и логичностью. Например, постановление содержит целую главу, посвященную конфискации доходов и собственности, полученных в результате террористической деятельности. Также оно дополнено массой новых положений, в основу которых лег опыт противодействия терроризму последних лет.

Теракты в ноябре 2008 г. в Мумбаи заставили правительство по-новому взглянуть на стратегию борьбы с терроризмом. 17 декабря 2008 г. в Постановление о предотвращении подрывной деятельности были внесены изменения, главной их идеей стала подготовка правовой почвы для работы нового ведомства - Национального агентства расследований (НАР).

НАР, основной целью которого является расследование наиболее серьезных преступлений, в некотором роде выступает аналогом Следственного комитета Российской Федерации

А.Ю. Яковлев

и американского Федерального бюро расследований (ФБР). В каждом штате располагается территориальный орган НАР. Сотрудники НАР имеют право розыска и ареста подозреваемых на всей территории Индии. Полиция обязана предоставлять любую информацию о разыскиваемых лицах и совершенных ими преступлениях сотрудникам НАР и оказывать им полное содействие.

Индийское правительство уделяет и значительное внимание модернизации и переоснащению полиции и армии. Так, на финансирование центральных сил правопорядка за последнее десятилетие было потрачено свыше 23 млрд долл. США15.

Подводя итог, стоит отметить, что на государственном уровне в России и Индии противодействию терроризму придается достаточно большое значение. Но победа над терроризмом вряд ли будет возможна, пока каждый «на своем уровне и в соответствии со своими возможностями»16, будь это должностное лицо или сотрудник силовых структур, или простой гражданин, не внесет свой личный вклад в общее дело противодействия терроризму.

Примечания

1 Патрушев Н. Правовые и организационные основы противодействия террориз-

му // Юрист спешит на помощь. 2006. № 5.

2 Лем С. Молох. М., 2005. С. 469.

3 Awati M.P. National Security // AGNI. Studies in International Strategic Issues.

2005. Vol. 3. № 3. July-Sept.

4 The Constitution of India / Selective Comments by B.N. Bakshi. New Delhi, 2007.

P. 16-65.

5 Constituent Assembly Debates. 16.09.1949. Vol. 9. P. 1543.

6 Ibid.

7 Ibid.

8 The Constitution of India / Selective Comments by B.N. Bakshi. New Delhi, 2007. P. 57.

9 Article 3 of The Terrorist and Disruptive Activities (Prevention) Act, 1987.

10 Navlakha G. POTO: Taking the Lawless Road // Economic and Political Weekly.

2001. Vol. 36. № 49. P. 4522.

11 Dhavan R. POTO: An Assault on Democracy // The Hindu. 16.11.2001.

12 Article 5 of The Prevention of Terrorism Act, 2002.

13 Article 16 of The Unlawful Activities (Prevention) Amendment Ordinance, 2004.

14 Ibid.

15 Ministry of Home Affairs, Annual Report, 2009-2010. P. 100.

16 Патрушев Н. Антитеррор по праву // Российская газета. 21.03.2006.