История развития и формирования регламентарных нормативных правовых указов Президента Российской Федерации

Вопросы конституционного права

УДК 340

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И ФОРМИРОВАНИЯ РЕГЛАМЕНТАРНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ УКАЗОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Волкова С. Н., 2014

Иркутский юридический институт (филиал) Российской правовой академии Минюста РФ, г. Иркутск

В статье проводится исторический анализ видов нормативных правовых указов Президента Российской Федерации с момента возникновения и формирования института президентства в России и до настоящего времени. Предлагается выделять указы Президента, которые обладают признаками подзаконных нормативных правовых актов: принимаются на основании и во исполнение закона; обладают подзаконным характером, который устанавливается в содержательном соотношении разного уровня актов; содержат вторичную норму права, что выражается в наличии законодательного акта, положения которого следует развивать и конкретизировать. Кроме них предлагается выделять указы Президента регламентарного характера. Такие указы обладают следующими признаками: являются нормативными правовыми актами; содержат первичные нормы права; принимаются в отсутствие основополагающего закона, положения которого нужно конкретизировать и развивать.

Ключевые слова: указы Президента; регламентарные акты; подзаконные нормативные правовые акты; Конституция.

Президент Российской Федерации наделен широким кругом полномочий в правотворческом процессе и влияет на политику государства как непосредственно, так и опосредованно, через правотворчество иных государственных органов власти. Широкий круг полномочий Президента реализуется в сфере нормотворчества и определяется в целом историческим развитием и функционированием института президентства в России. Наиболее интересным представляется рассмотреть вопрос о нормативных правовых актах Президента Российской Федерации.

15 марта 1990 г. Съездом народных депутатов СССР был введен пост Президента Союза Советских Социалистических Республик, были внесены соответствующие поправки в Конституцию СССР 1977 г.

17 марта 1991 г. состоялся всероссийский референдум, на основании которого была учреждена должность Президента РСФСР (позднее — Президент Российской Федерации). Должность была утверждена Верховным Советом РСФСР. Верховный

Совет РСФСР в апреле 1991 г. принял Законы РСФСР «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР», также были внесены изменения и дополнения в действующую в тот период Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978 г.

12 июня 1991 г. состоялись первые выборы Президента РСФСР. Одним из итогов проведенных выборов стало принятие Закона РСФСР «О вступлении в должность Президента РСФСР». Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти.

Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» [1] устанавливал, что Президент издает указы и распоряжения на основе, а также во исполнение Конституции, законов, решений Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР; указы обязательны к исполнению на всей территории республики. Указы не должны противоречить Конституции РСФСР и законам РСФСР.

Распоряжениям Президента на практике отводилась роль правоприменительного акта, акта оперативного решения индивиду-

альных вопросов, несмотря на то что законодательно не было определено, является ли распоряжение нормативным или индивидуальным правовым актом.

Стоит напомнить, что в период становления и формирования института президентства полновластие советов не было отменено, поскольку Съезд народных депутатов был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР, в том числе и отменять указы Президента. Съезд народных депутатов делегировал Президенту право принятия указов, восполняющих законодательство, с целью быстрого перехода к рыночной экономике. Данное право предоставлялось Президенту временно, на срок с 1 ноября 1991 г. и до 1 декабря 1992 г. и только по вопросам, направленным на оперативное регулирование хода экономической реформы [2]. Был регламентирован порядок вступления в силу таких указов. Указы законодательного характера должны были представляться в Верховный Совет РСФСР или в его Президиум, и в случае если в течение семи дней указы не были отклонены, то они автоматически вступали в силу. Данное решение V Съезда народных депутатов основывалось не на прямом предписании действующей на тот момент Конституции РСФСР 1978 г., но оно и не противоречило конституционным положениям, поскольку вопрос о делегировании полномочий государственным органам был пробелом в законодательстве.

Можно сказать, что именно с этого момента в правотворческой практике впервые появилась возможность издания «восполняющих» законодательство указов Президента. Указы, восполняющие законодательство, возможно отнести к регламен-тарным нормативным правовым актам, т. е. к актам, которые принимаются в виде и форме подзаконных нормативных правовых актов, но при отсутствии основополагающего закона, положения которого нужно развивать и конкретизировать [3]. Данные акты обязательно содержат первичную норму права. Стоит отметить, что на тот период не только указы Президента, «восполняющие» законодательство, носили признаки регламентарных актов, но и постановления Съездов народных депутатов и Верховного Совета РСФСР имели все признаки подобных актов. Следующий этап развития нормативных правовых актов Президента связан с началом конститу-

ционной реформы и принятием знаменитого указа Президента от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» [4].

Этот акт вызывает массу споров в науке. Мнения судей Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу разделились. Официально Конституционный Суд Российской Федерации в своем заключении от 21 сентября 1993 г. № 3-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1400 и Обращением к гражданам России от 21 сентября 1993 г.» [5] признал Указ противоречащим Конституции Российской Федерации и заявил, что данный акт является основанием для отрешения от должности Президента. В то же время несколько судей (Э. М. Аметистов, Н. В. Витрук, А. Л. Кононов, Т. Г. Моршакова [6]) высказали особые мнения, отличные от мнения Конституционного Суда, выраженного в заключении.

В этот период указы Президента являлись основной формой правового воздействия и нередко затрагивали отношения, подлежащие законодательному регулированию.

Дальнейшее развитие института нормативных правовых актов Президента Российской Федерации связано с принятием новой Конституции.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. Президент становится главой государства и непосредственно не входит ни в одну из трех ветвей государственной власти.

Компетенция Президента закреплена в основных положениях Конституции, текущего законодательства, а также в указах Президента и в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации. А. В. Зуйков считает, что развитие полномочий главы государства в президентских указах и решениях Конституционного Суда в определенных случаях является «компе-тенционной экспансией», поскольку Президенту присваиваются функции другого органа государственной власти или данные функции вообще выходят за рамки государственной власти в принципе [7].

Конституция Российской Федерации подтвердила основные положения относительно актов Президента Российской

Федерации, и по-прежнему открытым остался вопрос: что является основанием для принятия нормативных правовых актов Президента, а именно указов? Так, Конституция содержит положение о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации, но не регламентирует вопрос на основании и во исполнение каких актов принимаются указы Президента. Положение о том, на основании и во исполнение каких актов принимаются указы, отвечало бы на вопрос, являются указы Президента подзаконными нормативными правовыми актами или нет. Конституция также не регламентирует, к какому виду правовых актов относятся распоряжения: к нормативным правовым или к правоприменительным, но доктринально предполагается, что чаще всего распоряжения носят индивидуальный характер.

В настоящее время можно выделить две разновидности нормативных правовых указов Президента Российской Федерации: указы Президента, которые возможно отнести к подзаконным актам, и указы, которые обладают признаками регламентарных актов.

Например, к подзаконным нормативным правовым актам возможно отнести Указ Президента «Об обеспечении деятельности Верховного Суда Российской Федерации», так как он принят на основании и во исполнение Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации». Этот указ содержит все основные признаки подзаконного нормативного правового акта: принят на основании и во исполнение закона, содержит вторичную норму права.

«В большинстве случаев указы Президента не носят подзаконного характера, а подобно федеральным законам опираются непосредственно на Конституцию», и такого рода указы Президента стоит отнести к регламентарным актам [8].

Так, к регламентарным актам можно отнести: указы, которые приняты Президентом во исполнение полномочий, непосредственно закрепленных в Конституции; «восполняющие» законодательство указы Президента Российской Федерации; указы, вносящие изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации; указы, касающиеся системы органов исполнительной власти (по вопросам, не урегулированным законодателем) и не противоречащие Конституции и федеральному законодательству.

Право Президента издавать указы, восполняющие пробелы в законодательстве, прямо не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, а подтверждено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом» [9], в котором сказано, что Президент, являясь гарантом Конституции и обеспечивая надлежащее функционирование и взаимодействие органов государственной власти, может принимать указы, восполняющие пробелы в законах, и это не противоречит российскому законодательству.

Позиция Конституционного Суда относительно данного вопроса вызвала неоднозначную реакцию. Так, например, В. О. Лучин считает данное решение Конституционного Суда не совсем корректным и выражает сожаление по поводу того, что Конституционный Суд «оправдывает антиконституционную указную практику» [10]. Как было уже указано ранее, А. В. Зуйков также придерживается подобного мнения и аналогичные решения Конституционного Суда считает «санкционированием компе-тенционной экспансии» [11].

Стоит поддержать мнение Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку Федеральное Собрание не всегда в кратчайшие сроки может урегулировать проблему законодательным путем. Право Президента на издание указов, «восполняющих» пробелы, стоило бы закрепить в законодательстве и прямо регламентировать особыми нормами следующие вопросы: отношения, подлежащие регулированию; срок, в течение которого необходимо будет принять законодательный акт по проблемному вопросу, урегулированному «законо-замещающим» указом Президента; порядок отмены такого указа.

Орган конституционного правосудия в своем постановлении определил, что Президент имеет право принимать указы по вопросам ведения Российской Федерации [12]. Но стоит не согласиться в данном

вопросе с Конституционным Судом, поскольку часть 1 ст. 76 Конституции содержит императивную норму и предусматривает, что по вопросам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Предполагается, что указы Президента, «восполняющие» пробелы в законодательстве, могут приниматься только по тем вопросам, относительно которых Конституция прямо не предусматривает вид нормативного правового акта.

Примером «замещающего» нормотворчества может служить Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 1709 «О паспорте гражданина Российской Федерации, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащем на электронном носителе информации дополнительные персональные данные его владельца», в котором сказано, что он принят в отсутствие законодательного регулирования вопроса и действует до принятия федерального закона.

К регламентарным актам стоит отнести также указы Президента, вносящие изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Право Президента вносить изменения в Основной закон государства основано на его высоком конституционно-правовом положении и определено в постановлении Конституционного Суда [13]. Д. Ю. Скуратов считает, что не стоит вносить указами Президента изменения в Конституцию, поскольку «Конституция является актом всенародного волеизъявления», а указы Президента — это решения «единоличного характера», и предлагает изменения в ст. 65 Конституции вносить актами коллегиального органа, представляющего интересы субъектов Российской Федерации — Федерального Собрания Российской Федерации. Возможно, стоит согласиться с Д. Ю. Скуратовым в том, что изменения в Основной закон государства предпочтительней вносить законом или соответствующим постановлением Совета Федерации, по представлению заинтересованного субъекта Российской Федерации [14].

Анализ законодательства, практики и положений юридической науки об институте главы государства и его нормативных правовых актах свидетельствует о широких полномочиях Президента в сфере правотворчества. С момента введения должности

и до сегодняшнего дня Президент имеет право принимать как регламентарные нормативные правовые акты, так и подзаконные нормативные правовые акты. Регла-ментарные правовые акты вызывают больший интерес, поскольку данный правовой институт мало изучен и является новым. Кроме того, именно выделение такой группы нормативных правовых актов Президента позволит упорядочить систему правовых актов государства в целом, так как указы Президента, «восполняющие» пробелы в законодательстве, занимают неопределенное место на сегодняшний день. Можно также отметить, что существует масса спорных вопросов о правотворческой деятельности Президента, которые следовало бы прямо урегулировать на законодательном уровне. ^

1. О президенте РСФСР : закон РСФСР от 24 апр. 1991 г. № 1098-1 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

2. О правовом обеспечении экономической реформы : постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 нояб. 1991 г. № 1831-1 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

3. Более подробно см.: Волкова С. Н. Понятие и признаки регламентарных нормативных правовых актов // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 4. С. 39—42.; Она же. Регламентарные акты и их место в системе нормативных правовых актов // Сиб. юрид. вестн. 2013. № 4. С. 11—16.; Она же. Классификация регламентарных актов как обособленной группы нормативных правовых актов // Правовая политика современной России: реалии и перспективы : материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 95-летию ИГУ. Иркутск, 2013. С. 40-43.

4. О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации : указ Президента РФ от 21 сент. 1993 г. № 1400 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

5. О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1400 и обращением к гражданам России от 21 сентября 1993 г.» : заключение Конституц. Суда РФ от 21 сент. 1993 г. № 3-2 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

6. КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

7. Зуйков А. В. Эволюция института президентства в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 21.

8. Тихомиров Ю. А. Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 36.

9. По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом : постановление Конституц. Суда РФ от 30 апр. 1996 г. № 11-П // Рос. газ. 1996. 15 мая (№ 90).

10. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. О. Лучина по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября

1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного данным указом // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

11. Зуйков А. В. Указ. соч. С. 22.

12. По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации : постановление Конституц. Суда РФ от 27 янв. 1999 г. № 2-П // Рос. газ. 1999. 10 февр. (№ 25).

13. По делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ : постановление Конституц. Суда РФ от 28 нояб. 1995 г. № 15-П // Рос. газ. 1995. 14 дек. (№ 240).

14. Скуратов Д. Ю. Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 14.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

О президенте РСФСР : закон РСФСР от 24 апр. 1991 г. № 1098-1 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации : указ Президента РФ от 21 сент. 1993 г. № 1400 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 39. - Ст. 3597.

О правовом обеспечении экономической реформы : постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 нояб. 1991 г. № 1831-1 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1400 и обращением к гражданам России от 21 сентября 1993 г.» : заключение Конституц. Суда РФ от 21 сент. 1993 г. № 3-2 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В. О. Лучина по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного данным указом / / КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом : постановление Конституц. Суда РФ от 30 апр. 1996 г. № 11-П // Рос. газ. - 1996. - 15 мая (№ 90).

По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской

Федерации : постановление Конституц. Суда РФ от 27 янв. 1999 г. № 2-П // Рос. газ. - 1999. - 10 февр. (№ 25).

По делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ : постановление Конституц. Суда РФ от 28 нояб. 1995 г. № 15-П // Рос. газ. - 1995. - 14 дек. (№ 240).

Волкова С. Н. Классификация регламентарных актов как обособленной группы нормативных правовых актов // Правовая политика современной России: реалии и перспективы : материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 95-летию ИГУ. - Иркутск, 2013. - С. 40-43.

Волкова С. Н. Понятие и признаки регламентар-ных нормативных правовых актов // Правовая политика и правовая жизнь. - 2013. - № 4. - С. 39-42.

Волкова С. Н. Регламентарные акты и их место в системе нормативных правовых актов // Сиб. юрид. вестн. - 2013. - № 4. - С. 11-16.

Зуйков А. В. Эволюция института президентства в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. В. Зуйков. - М., 2009. - 31 с.

Скуратов Д. Ю. Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе : автореф. дис. . канд. юрид. наук: 12.00.02 / Д. Ю. Скуратов. - М., 2002. - 24 с.

Тихомиров Ю. А. Конституция, закон, подзаконный акт / Ю. А. Тихомиров. - М. : Юрид. лит, , 1994. - 136 с.

The History of Formation and Development of the Regulatory Normative Legal Decrees of the President of the Russian Federation

© Volkova S., 2014

This article provides a historical analysis of the normative legal decrees of the President of the Russian Federation from the moment of the occurrence and formation of the Institute of presidency in Russia up to the present time. It is proposed to allocate the presidential decrees that have the characteristics of by-laws. This means that they are accepted on the basis and in pursuance of the law; have a by-laws character, which is installed in a substantial proportion of acts of different levels; contain a secondary rule of law, which is expressed in the presence of a legislative act, the provisions of which should be developed and specified. Besides, it is proposed to allocate the decrees of the President of regulatory nature. Such decrees have the following characteristics: they are regulatory legal acts; contain the primary rule of law; accepted in the absence of the fundamental law, the provisions of which need to be concretized and developed.

Key words: decrees of the President; regulatory acts; by-laws; the Constitution.