Анализ эффективности региональной налоговой политики (на примере республики Северная Осетия - Алания)

АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ

т. а. позднякова,

доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой «Налоги и налогообложение»

в. в. хмелевской,

аспирант кафедры «Налоги и налогообложение» Северо-Кавказский горно-металлургический институт

Приведен анализ эффективности региональной налоговой политики в Республике Северная Осетия — Алания. Представлены данные о динамике поступления налоговых платежей и структуре налоговых доходов консолидированного бюджета республики, о динамике налоговой нагрузки. Предложены мероприятия, направленные на снижение уровня дотационности, развитие и укрепление налогового потенциала.

Ключевые слова: налоговая политика, налоги, потенциал, бюджет, инвестиции, доход.

Одним из важнейших в комплексе рычагов государственного регулирования экономики является эффективная налоговая политика, которая стимулирует накопления и инвестиции, способствует экономическому росту. Большинство исследователей рассматривают налоговую политику как особую систему образования доходов субъектов экономических отношений и государства, призванную способствовать устойчивому развитию производства и росту народного благосостояния. Такая позиция, с нашей точки зрения, является вполне обоснованной, поскольку в налоговой политике государства реализуются две из трех функций налога — фискально-распределительная и регулирующая с ее стимулирующей и ограничивающей подфункциями. Действие фискально-распределительной функции, в конечном итоге, определяет уровень налогового бремени на экономику, который определяется долей валового внут-

реннего продукта (ВРП), изымаемой в бюджетную систему посредством действующей системы налогообложения. Регулирующая функция выражается главным образом через механизм налоговых льгот и специальных налоговых режимов, призванных способствовать инвестиционной и инновационной активности хозяйствующих субъектов в тех или иных регионах и отраслях экономики [2, с. 12; 3, с. 12; 6].

В ходе реформы отечественной налоговой системы, проводимой в 2000 гг., было обеспечено заметное снижение уровня налогового бремени на экономику. Экономию плательщиков на налоговых платежах можно рассматривать как потенциальный дополнительный источник экономического роста, проявляющийся через рост личного потребления и увеличение инвестиций в основной капитал. Выступая фактором экономического роста, экономия налоговых платежей способствует расширению совокупной налоговой базы — ВВП.

Объективная ограниченность пределов снижения налогового бремени на экономику, особенно на период ее кризисного развития, предопределяет возрастающее значение регулирующего характера налоговой политики, определение приоритетов в структуре налогообложения, выборе элементов налога, подлежащих обновлению и стимулирующих потребительский спрос, инвестиционную активность хозяйствующих субъектов в целом и на инновационной основе в частности.

Таблица 1

Динамика численности налогоплательщиков, состоящих на учете в налоговых органах РСО — А за 2004—2008 гг.

Показатель Год

2004 2005 2006 2007 2008

Организации и филиалы,

состоящие на учете: количество 9 946 10 371 10 090 11 500 12 650

темп роста (к 2004 г., %) 100,0 104,3 101,4 115,6 110,0

Численность физических лиц: 534 000 559 300 584 000 610 800 671 800

количество

темп роста (к 2004 г., %) 100,0 104,7 109,4 114,4 119,0

Численность индивидуальных предпринимателей: количество 23 000 14 000 16 100 17 300 18 500

темп роста (к 2004 г., %) 100,0 60,9 70,0 75,2 80,4

Для оценки эффективности налоговой политики, проводимой на территории Республики Северная Осетия — Алания (РСО — А) нами проведен анализ налоговых отношений за 2004—2008 гг.

Общее представление о налогоплательщиках на территории РСО — А дают данные табл. 1.

Вполне очевидно, что количество организаций, состоящих на налоговом учете в УФНС по РСО—А, к началу 2009 г. увеличилось по сравнению с 2004 г. на 10 %. Общая численность налогоплательщиков — физических лиц увеличилась на 19,0 %. При этом структура последних определилась следующим образом: 2,8 % — это индивидуальные предприниматели, 97,2 % — прочие физические лица. Уменьшение числа индивидуальных предпринимателей в 2005 — 2008 гг. связано в основном с изменением налогового законодательства.

Динамика налоговых поступлений и структура налоговых доходов в консолидированный бюджет РСО — А представлены в табл. 2 и 3.

Основными источниками доходов консолидированного бюджета РСО — А являются налог на доходы физических лиц (в 2008 г. — 46,2 %), акцизы (в 2008 г. — 24,1 %). Значительную долю в бюджете составляет налог на прибыль организаций, доля которого в 2008 г. составила 14,4 %.

В 2008 г. налоговые доходы консолидированного бюджета РСО — А увеличились по сравнению с 2005 г. в 1,4 раза, что обеспечено в основном ростом налога на доходы физических лиц, акцизов и налога на прибыль организаций. В 2008 г. поступление налоговых платежей в консолидированный бюджет республики снизилось по сравнению с 2007 г. на 10,7 % и обусловлено в

Таблица 2

Динамика поступления основных налоговых платежей в консолидированный бюджет РСО — А в 2005—2009 гг., млн руб.

Показатель Год

2005 2006 2007 2008 2009

Всего Темп роста, % Всего Темп роста, % Всего Темп роста, % Всего Темп роста, %

Налоговые поступления, всего 3 123,4 5 216,4 167,0 6 205,5 119,0 5 540,2 89,3 5 844,9 105,5

В том числе: Налог на прибыль организаций 273,6 666,8 243,7 875,5 131,3 796,7 91,0 978,3 122,8

Налог на доходы физических лиц 1 498,2 1 570,7 104,8 2 088,5 133,0 2 561,7 122,7 3 163,7 123,5

Налог на имущество организаций 169,4 337,7 199,4 341,1 101,1 377,0 110,5 527,8 140,0

Акцизы 874,4 2 271,4 259,8 2 516,0 110,8 1 333,2 53,0 947,9 71,1

Платежи за пользование природными ресурсами 4,8 6,0 125,0 7,3 121,7 9,5 130,1 13,6 143,6

Госпошлина 3,5 10,5 300,0 9,7 92,4 14,0 144,3 14,0 100,0

Прочие налоги 299,5 353,3 118,0 367,1 103,9 448,1 122,1 199,6 44,4

Таблица 3

Динамика структуры налоговых доходов консолидированного бюджета РСО - А в 2005-2009 гг., %

Год

Налог

2005 2006 2007 2008 2009

Федеральные налоги

Налог на прибыль организаций 8,8 12,8 14,1 14,4 16,7

Налог на доходы физических лиц 48,0 30,1 33,7 46,2 54,1

Акцизы 28,0 43,5 40,5 24,1 16,2

Платежи за пользование природными ресурсами 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2

Государственная пошлина 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2

Региональные и местные налоги

Налог на имущество 5,4 6,5 5,5 6,8 9,0

Прочие налоги 9,5 6,8 5,9 8,1 3,6

Всего: 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

основном, с нашей точки зрения, последствиями мирового финансового кризиса.

Как видно из табл. 3, доля региональных и местных налогов в структуре налоговых доходов регионального бюджета невелика — она составляет лишь 6,8 %. При этом, по нашему мнению, налог на доходы физических лиц правомерно рассматривать как закрепленный региональный налог, так как он целиком зачисляется в бюджет субъекта Федерации. В этом случае доля региональных налогов существенно увеличивается.

В целях оценки вклада отдельных отраслей экономики РСО — А в формирование налоговой базы проведем анализ структуры налоговых поступлений в бюджетную систему РФ.

Всего организации всех видов экономической деятельности обеспечили в 2008 г. 6 362,1 млн руб. налоговых доходов бюджетов всех уровней, темп роста которых снизился до 82,0 % (к уровню 2007 г.).

Основную долю налоговых платежей в бюджетную систему на территории РСО — А ежегодно обеспечивают отрасли материального производства. В 2008 г. организации базовых видов экономической деятельности обеспечили 57,2 % налоговых доходов (рис. 1).

Так как эффективность проведения налоговой политики в регионе зависит в основном от целесообразности применения такого инструмента налогового регулирования, как налоговые льготы, проанализируем практику их использования в РСО — А.

Как известно, к числу льгот, установленных федеральным законодательством, относятся льготы по налогу на имущество, налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц.

В РСО — А основная ставка налога на имущество организаций установлена в размере 2,2 %. Сумма налога на имущество организаций за 2008 г. составила 376 964 тыс. руб. Сумма льгот, установленных ст. 381 Налогового кодекса РФ (НК РФ) и предоставляемых в соответствии со ст. 7 НК РФ, международными договорами Российской Федерации и в соответствии с п. 7 ст. 346.35 НК РФ инвесторам по соглашению о разделе продукции, за 2008 г. составила 58 722 тыс. руб.

В отношении налога на прибыль организаций НК РФ допускает снижение региональной составляющей ставки налога в пределах 4 %, с 17,5 до 13,5 %. Данная возможность используется не очень широко, так как снижение ставки сопровождается уменьшением поступления данного налога. Такое снижение в РСО — А установлено для общественных организаций инвалидов, уставной капитал которых полностью состоит из их вкладов, а также вводимым в эксплуатацию на территории РСО — А энергогенерирующим предприятиям.

Значительные льготы по налогу на доходы физических лиц вызваны предоставлением имущественных вычетов на приобретение квартир.

42,8

35,4

5,9 8,2

- обрабатывающие производства

ПШ - строительство

- транспорт, связь

Ш - прочие виды экономической деятельности

Рис. 1. Структура налоговых поступлений в бюджет РСО — А по видам экономической деятельности в 2008 г.

- торговля

Таблица 4

Анализ льгот по основным видам налогов в РСО — А за 2004—2008 гг., млн руб.

Показатель Год

2004 2005 2006 2007 2008

Всего Темп роста, % Всего Темп роста, % Всего Темп роста, % Всего Темп роста, %

Доля льгот в общей сумме доходов на территории, % 3,2 5,1 159,4 3,5 68,6 6,9 197,1 8,5 123,2

Предоставленные льготы, всего: 83,4 159,8 191,6 183,4 114,8 426,0 232,2 568,0 133,3

Из них: По налогу на прибыль организаций 3,6 45,6 1266,7 69,6 152,6 61,5 88,4 78,0 126,8

По налогу на имущество организаций 769,4 98,1 128,4 101,9 103,9 323,6 317,6 376,9 118,7

По налогу на доходы физических лиц 3,4 16,1 473,5 11,9 73,9 40,9 343,7 85,0 207,8

Источник: составлено авторами по данным годовой отчетности УФНС РФ по РСО — А за 2004—2008 гг.

Как свидетельствуют данные табл. 4, сумма предоставленных льгот из бюджета субъекта РФ в 2008 г. выросла по сравнению с 2004 г. в 2,6 раза.

Эффективность региональной налоговой политики, несомненно, определяется и уровнем налогового контроля. В табл. 5 представлены основные показатели деятельности налоговых органов РСО—А по осуществлению контрольных мероприятий.

Динамику налогового контроля в целом по РСО — А можно охарактеризовать как положительную, так как количество камеральных проверок увеличилось, и в то время, как количество выездных проверок уменьшилось, доля поступивших сумм к доначисленным увеличилась в 2008 г. на 16,0 %.

С точки зрения развития региональной экономики, ключевую позицию в системе показателей, характеризующих налоговую политику, занимает налоговое бремя или налоговая нагрузка.

В табл. 6 представлены показатели совокупной налоговой нагрузки по РСО — А. Как видно, на начало 2009 г. фактическая нагрузка по сравнению

с 2007 г. уменьшилась на 8,9 %, при этом кассовая нагрузка снизилась на 25,2 %. В результате ухудшения экономической ситуации в республике наблюдается рост совокупной величины налоговой задолженности при снижении сумм налоговых поступлений в бюджетную систему РФ (табл. 6).

Рост задолженности по налоговым платежам в 2008 г. связан как с ухудшением экономической ситуации в республике, так и с тем, что бюджетные назначения по акцизам на алкогольную продукцию выполнены лишь на 36,1 %. Несвоевременные поставки в республику технических средств фиксации передачи информации об объемах производства и оборота алкогольной продукции и, соответственно, несоблюдение сроков их внедрения привели к приостановке лицензий на производство и оборот алкогольной продукции.

Таким образом, если в экономике РСО — А с 2005 по 2007 г. сложился достаточно стабильный уровень налоговой нагрузки, то на начало 2009 г. наблюдается снижение сумм налоговых поступ-

Таблица 5

Анализ результатов проверок, проведенных налоговыми органами РСО — А в 2004—2008 гг.

Год

Показатель 2005 2006 2007 2008

2004 Всего Темп роста, % Всего Темп роста, % Всего Темп роста, % Всего Темп роста, %

Количество выездных 1 217 1 004 82,5 987 98,3 919 93,1 825 89,8

проверок, ед.

Количество камеральных 48,9 51,6 105,4 69,4 134,4 92,9 133,9 102,0 109,8

проверок, тыс. ед.

Доначислено платежей по ре- 406,9 720,8 177,2 1 332,0 184,8 791,4 59,4 966,8 122,2

зультатом проверок, млн руб.

Доля поступивших сумм в 0 8,2 8,2 25,3 + 17,1 30,9 +5,6 46,9 + 16,0

доначисленных

Таблица 6

Динамика налоговой нагрузки по РСО — А за 2004—2008 гг.

2005 2006 2007 2008

Показатель 2004 Всего Темп роста, % Всего Темп роста, % Всего Темп роста, % Всего Темп роста, %

Величина ВРП, 28 024,0 31 014,0 110,7 42 498,9 137,0 54 269,0 127,7 56 982,5 105,0

млн руб.

Налоговые поступления 3 469,7 3 962,7 114,2 6 797,5 171,5 7 734,8 113,8 6 325,1 81,8

в бюджетную систему, млн руб.

Задолженность по налогам, 994,1 983,4 96,4 1 458,0 148,3 800,9 54,9 2 200,8 274,8

млн руб.

T. cash. *, % 12,4 12,8 103,2 16,0 125,0 14,3 89,4 11,1 77,6

T. fact. **, % 15,9 15,9 100,0 19,4 122,0 15,8 81,4 14,9 94,3

*T. cash. — кассовая налоговая нагрузка: отношение размера налогов и других обязательных платежей в целом по РСО — А, поступивших в бюджет, к величине валового регионального продукта.

** T. fact. — фактическая налоговая нагрузка: отношение размера начисленных налоговых обязательств (включая уплаченные налоги и задолженность по налогам) к величине валового регионального продукта.

лений в бюджетную систему РФ. Из табл. 7 видна взаимосвязь налоговой нагрузки с некоторыми экономическими факторами.

Объем инвестиций в основной капитал в 2008 г. снизился на 15 % из-за экономического спада.

Несмотря на существовавшую до экономического кризиса 2008 г. стабильную налоговую нагрузку на региональном уровне, в результате мониторинга консолидированных бюджетов субъектов РФ по сводному стандартизированному показателю (ССП), Республика СО — А отнесена к субъектам РФ с финансовым состоянием третьего класса (ССП; менее 13,5) — это регионы с неудовлетворительным финансовым состоянием консолидированных бюджетов, которые ежегодно нуждаются в финансовой помощи из федерального бюджета [9, с. 22—35].

В 2008 г. доходы бюджета РСО — А на 79,4 % сформированы за счет безвозмездных перечислений из федерального бюджета.

В связи с этим для снижения уровня дота-ционности, модернизации хозяйственного комплекса налоговая политика в республике должна быть направлена на максимальную мобилизацию

Зависимость налоговой нагрузки по РСО

налогов, совершенствование налогового администрирования, развитие и укрепление налогового потенциала.

В заключение можно выделить ряд проблем, с которыми сталкиваются субъекты Федерации при формировании и проведении налоговой политики:

• несовершенство российского налогового законодательства. Имеет место концентрация наиболее собираемых налогов на федеральном уровне. В связи с этим сохраняется сложившаяся система формирования доходов регионального бюджета за счет отчислений от федеральных налогов;

• установленные федеральным законодательством льготы по налогу на имущество организаций обусловливают значительные потери доходов региональных бюджетов. Представляется целесообразным компенсация из федерального бюджета выпадающих доходов;

• не регламентированы сроки регистрации имущества. В результате ряд имущественных объектов не попадает в налоговую базу, и с них не уплачивается налог;

Таблица 7

— А от некоторых факторов в 2005—2008 гг.

Показатель Год

2005 2006 2007 2008

Всего Темп роста, % Всего Темп роста, % Всего Темп роста, %

Налоговая нагрузка на уровне региона, % 12,8 16,0 125,0 14,3 89,4 11,1 77,6

Задолженность по налогам, млн руб. 983,4 1 458,0 148,3 800,9 54,9 2 200,8 274,8

Величина ВРП, млн руб. 31 014,0 42 498,9 137,0 54 269,0 127,7 56 982,5 105,0

Доля задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему в сумме ВРП, % 3,2 3,4 106,3 1,5 44,1 3,9 260,0

Инвестиции в основной капитал, млн руб. 4 552,0 5 206,0 106,0 8 329,6 160,0 7 080,2 85,0

• для повышения собираемости транспортного налога целесообразно законодательно закрепить обязанность налогоплательщика этого налога предъявлять справку налогового органа об уплате налога при регистрации, перерегистрации, техническом осмотре транспортного средства;

• налоговым законодательством допускается перенос центра прибыли из одного региона в другой. В результате трудно прогнозировать поступления налога на прибыль от тех компаний, головные органы которых находятся в других регионах;

• существенное снижение поступлений налога на прибыль возможно за счет применения компаниями внутренних цен, перетекания средств между головной организацией и дочерними подразделениями, а также за счет других методов манипулирования налоговой базой;

• порядок зачисления налога на доходы физических лиц в доходы того субъекта, где они работают, а не в бюджет того региона, где человек получает бюджетные услуги. Представляется целесообразным распределять налог по территориям или по налоговым инспекциям в соответствии с ИНН;

• есть резервы увеличения доходов региональных бюджетов за счет более справедливого перераспределения акцизов между уровнями бюджетной системы;

• для поддержки инновационных предприятий целесообразно предоставление налоговых кредитов субъектам Федерации в пределах отчислений в региональные бюджеты. Таким образом, для повышения финансовой

устойчивости бюджетов субъектов Федерации необходимы обоснованное разграничение расходных

полномочий и соответствующих им доходных источников, установление оптимальных пропорций распределения федеральных налогов и оптимизация межбюджетных потоков, создание условий для увеличения собственных доходов региональных органов власти.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации с изменениями и дополнениями. / СПС «Консультант Плюс».

2. Глазьев С., Жукова М. Потенциал региональной бюджетно-налоговой политики. // Российский экономический журнал. 2002. № 8. С. 12.

3. ДадашевА. З. О налоговой политике в контексте формирования инновационной модели экономического роста. // Финансы и кредит. 2008. № 34.

4. Закон Республики Северная Осетия — Алания «О республиканском бюджете» на 2008 г.

5. Законы Республики Северная Осетия — Алания «Об исполнении республиканского бюджета Республики Северная Осетия — Алания» за 2004—2007 гг.

6. Казак А. Ю., Одинокова Т.Д. Региональная налоговая политика: анализ эффективности (на примере Свердловской области). // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 4.

7. Налоговая политика России: проблемы и перспективы. / Под ред. И. В. Горского. — М.: Финансы и статистика. 2003.

8. Налоговый кодекс Российской Федерации с изменениями и дополнениями. / СПС «Консультант Плюс».

9. ЯшинаН. И., Емельянова О. В. Методика оценки консолидированных бюджетов субъектов РФ на основе определения сводного стандартизированного показателя. // Финансы и кредит. 2008. № 40.

Приглашаем к сотрудничеству!

Издательский дом «Финансы и Кредит» приглашает к сотрудничеству организации, занимающиеся подпиской, распространением и реализацией печатной продукции на взаимовыгодных условиях.

Тел./факс: (495) 721-85-75 Http:/www.fin-izdat.ru

е-таП: post@fin-izdat.ru