Историко-теоретическое обоснование двойственности природы местного управления

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ДВОЙСТВЕННОСТИ ПРИРОДЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Н.С. БОЙКО,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Ульяновского государственного педагогического университета им. И.Н. Ульянова Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

E-mail: nboyko2005@mail.ru

Рецензент: доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедройрегионоведения и международных отношений Ульяновского государственного университета И.А. Чуканов

Аннотация. Раскрываются основы правовых систем в области формирования управления на местном уровне и наличие двоякого смысла в местном самоуправлении — государственного и общественного.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, муниципальное управление, центральные органы власти.

ISTORIKO-THEORETICAL SUBSTANTIATION OF A DUALITY OF THE NATURE OF MUNICIPAL MANAGEMENT

N.S. BOYKO,

the senior lecturer of chair of state-legal disciplines of faculty of law of the Ulyanovsk state pedagogical university of a name I.N. Ulyanov

Annotation. In article bases of legal systems in the field of management formation at local level and presence of double sense in local government — state and public reveal.

Keywords: local governments, municipal management, the central authorities.

Самоуправленческие и государственные начала общественного управления следовали, как правило, в общем русле изменений социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институционально-нормативной комплекс публичной власти [1, с. 98]. Основы правовых систем местного самоуправления большинства европейских государств, а также Японии, США и других стран, были заложены в ходе муниципальных реформ XIX в., однако традиции общинного самоуправления берут свое начало в организации полисной демократии античного мира. Так, принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления Италии периода республики, когда Рим из маленькой латинской общины превращается в огромное государство с обширной территорией. Законом 45 г. до н.э. Юлий Цезарь установил не-

которые общие правила относительно местного городского устройства, а именно основой муниципального управления был установлен принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под контролем Рима [5, с. 47].

В условиях демократического, правового государства взаимоотношения государства и личности, центральных органов власти и местных сообществ принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве. Таким образом, местное самоуправление, предполагающее известную независимость и обособленность в системе органов государственной власти, стало лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.

На теорию и практику конституционного развития европейских государств большое влияние оказали французские конституции XVIII в., а также Конституция Бельгии 1831 г., которая сыг-

- -Я. -

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

рала значительную роль в распространении идеи местного самоуправления в Европе. В этой Конституции содержалась статья, посвященная общинному управлению. Наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью Конституция признавала и четвертую власть — муниципальную.

Германская юридическая школа внесла значительный вклад в развитие теории местного самоуправления. Изначально, пытаясь обосновать природу общинного, местного самоуправления, немецкие ученые выдвинули теорию свободной общины, называемую также теорией естественных прав общины. Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления. Ее представители — Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека, что община первична по отношению к государству, следовательно, государство должно уважать свободу общинного управления. Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами прав, им принадлежащих; должностные лица общинного управления есть органы не государства, а общины. Общинными делами и общинным имуществом в начале XIX в. заведовали казенные государственные чиновники. Эта система в конечном счете привела общинное хозяйство к полному упадку.

Теория свободной общины доказывала, что право общины на заведование своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Права общины на самоуправление априори выводились из самой природы общины. Для обоснования свободы и независимости общины ее сторонники обращались к истории средневековых вольных городов (общин по сути), их борьбы за независимость против феодального государства.

Теорию свободной общины в развитии взглядов на сущность местного самоуправления сменила общественная, называемая также общественно-хозяйственная, теория местного само-

управления. Эта теория также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. В виде основного признака местного самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они сами себе ставят, т.е. органы самоуправления являются органами не государства, а «местного сообщества».

В рамках теории теория местного самоуправления самоуправляющаяся община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а также делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности [3, с. 47].

Государственная теория самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию. Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразо-вым. Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. Любое управление публичного характера — дело государственное [2]. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при активном участии местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

На современном этапе, как правило, муниципальное управление определяется учеными как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах. Так, по мне-

№ 8 / 2011

Вестник Московского университета МВД России

115

- -я.¿¿¿Ь'-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы конституционного права

нию датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», а выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, вписывающейся в общую государственную систему [5, с. 53]. Финские ученые подчеркивают связь местного самоуправления с государственной организацией, отмечая, однако, что подчеркивает положение государства как органа, давшего право на самоуправление, и представляет его как первоначальный субъект общественного правления.

Двойственный характер муниципальной деятельности находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, реализуя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Теория социального обслуживания делает упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач, а именно предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основная цель муниципальной деятельности — обеспечение благосостояния жителей коммуны.

Существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, сторонники которых исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на сущность местного самоуправления были в свое время распространены и в России. Так, по мнению М.Д. Загряц-кого, классовые буржуазные государства создают правовые формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. И из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление [4, с. 50].

Стоит согласиться с точкой зрения, согласно которой наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в

том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этого органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и одновременно составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Наличие двоякого смысла в местном самоуправлении — государственного и общественного — указывает на его специфику как особой подсистемы управления. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи. Провозглашение только общественной природы местного самоуправления не более чем декларативно. Теоретическое отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти не означает их полной и абсолютной самостоятельности в системе государственного управления. В настоящее время вопрос о природе местной власти остается спорным и дискуссионным, как и вопрос о соотношении государственного и общественного элементов в современном государстве, т.е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти.

Литература

1. Анимица Е.Г. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998. 346 с.

2. Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб.: Печатня В. Головина, 1868.Т. 1.

3. Митрохин С.С. Теория местного самоуправления: Аргументы, проблемы, мифы // Концептуальные проблемы местного самоуправления. Уфа, 1998. Сер. 1. Вып. 1.

4. Колесников А. Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве: сб. тр. проф. и препод. Гос. иркутского ун-та. Иркутск, 1991. Вып. 2.

5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник; 3-е изд., перераб. и доп. М.: Велби, Проспект, 2007. 672 с.