Качество регламентации публичных услуг в ходе административной реформы

Александр МАЛЬЦЕВ

КАЧЕСТВО РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ В ХОДЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

В статье анализируются содержание и соотношение терминов, используемых при разработке стандартов и административных регламентов государственных и муниципальных услуг, предлагается подход к разработке административных регламентов исполнения властных функций по организации систем предоставления социальных услуг.

The article is focused on the terms that public executive bodies and agencies use in law regulation of state and municipal services and utilities, Moreover, the author proposes an approach to developing administrative regulations for the authorities that are responsible for the provision of social services,

Ключевые слова:

публичные услуги, административные услуги, социальные услуги, стандарты качества предоставления публичных услуг, административные регламенты публичных услуг; public servicies, administrative servicies, social services, qualitative public services’ standards, public services’ administrative regulations (orders),

Одним из важнейших направлений проводимой в современной России административной реформы1 является стандартизация и регламентация публичных, т.е. государственных и муниципальных, услуг.

В Концепции административной реформы на период 2006—2008 гг.2, одобренной правительством РФ в октябре 2005 г., именно эта задача поставлена на первое место. Им же были утверждены методические рекомендации «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»3, на основе которых стали проводить соответствующую работу федеральные, а затем и региональные органы исполнительной власти.

Разработка и внедрение качественных стандартов и административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения иных функций органов публичной власти, то есть детальное регулирование действий чиновников, особенно при взаимодействии с гражданами и предпринимателями, имеют четкую антикоррупционную направленность. Профессионально разработанные стандарты и регламенты позволяют обеспечить прозрачность деятельности органов исполнительной власти и административных учреждений, их доступность общественного контроля и воздействия в интересах населения и предпринимательства.

К концу 2009 г. работа по созданию и нормативному закреплению административных регламентов должна была быть выполнена на федеральном уровне примерно на 20—30%4, а в субъектах РФ рег-

МАЛЬЦЕВ Александр Николаевич — к.филос.н., доцент кафедры теории и практики государственного и муниципального управления ВВАГС rfsv@yandex.ru

1 Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824. «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» // СЗ РФ, 2003, № 30, ст. 3046.

2 Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (с изменениями от 9 февраля 2008 г.) // СЗ РФ. 2005,. № 46, ст. 4720.

3 Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 // СЗ РФ, 2005, № 47, ст. 4933.

4 См.: Попова А.В. Результаты и приоритеты административной реформы : материалы конференции по подведению итогов реализации мероприятий административной реформы в 2008 г. и основным направлениям работы в 2009 г., 19 марта 2009, Москва // http://www.ar.gov.ru/ru/regions/federal/news/ index. php?id4=856; Кузьминов Я.И. Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов: срез качества государственных услуг // Там же.

ламентировано, по экспертным оценкам, в среднем не более 10% государственных функций и услуг региональной компетенции. На местном же уровне аналогичная работа проводится пока только в виде пилотных проектов и экспериментов в отдельных муниципальных образованиях ряда субъектов РФ.

Одной из причин этого является недостаточная научно-практическая проработка и существующая до сих пор путаница в понятиях, используемых при стандартизации и регламентации, в частности отсутствие такого понятия и термина, как «административные услуги», в отличие от «социальных услуг». Между тем, эти типы услуг требуют разработки существенно различающихся по структуре и содержанию регламентирующих документов.

Использование указанных понятий как инструментов при разработке стандартов и административных регламентов предоставления публичных услуг может существенно улучшить качество соответствующих нормативных правовых актов, особенно на муниципальном уровне. Это также сделает их практически пригодными для управления качеством предоставления услуг, тогда как сегодня они зачастую представляют собой внутренне противоречивые, формальные и трудно реализуемые в практике публичного управления документы.

Детальное описание, а затем и практическое освоение служащими органов власти рационально организованных административных процедур являются необходимой основой для решения любых других задач, связанных с совершенствованием публичного управления. Среди них такие, как снижение административных барьеров, противодействие коррупции, предоставление публичных услуг в режиме «одного окна», переход на электронные услуги, — все, что определяет современное качество экономики и личной жизни граждан, комфортность жизненной среды человека в его повседневном бытовании.

Сегодня приходится констатировать, что в методической базе разработки «административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг»1 имеются

1 См. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679, а также утвержденный им порядок разработки административных регламентов и др. // СЗ РФ, 2005, № 47, ст. 4933.

определенные противоречия и двусмысленности.

Так, понятия «государственные функции» и «государственные услуги» в приведенном выше выражении, а также производные от них понятия «административные регламенты исполнения государственных функций» и «административные регламенты предоставления государственных услуг» неправомерно употребляются как однопорядковые и противопоставленные друг другу.

Ведь еще в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было установлено, например, «что федеральное агентство: а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору» (п. 5). Отсюда видно, что существуют как государственные функции, не представляющие собой оказание услуг кому-либо2, так и имеющие характер именно услуг. Иначе говоря, государственные услуги — это один из видов государственных функций, а не равнозначное, рядоположное им понятие.

Обзор уже утвержденных органами власти административных регламентов предоставления государственных услуг показывает, что они описывают услуги, оказываемые либо самими органами исполнительной власти, либо специально создаваемыми бюджетными административными учреждениями. Такие услуги логично назвать административными.

Их суть выражается понятием «юридически значимые действия», результатом которых является предоставление официального документа, дающего конкретному гражданину лишь формальное право на получение какой-либо реальной услуги. Но это еще не оказание самой услуги, удовлетворяющей действительную жизненную потребность человека. Либо

2 У тех же федеральных агентств есть и функции по управлению государственным имуществом, а у федеральных служб — контрольно-надзорные функции, которые уж точно услугами не являются, у федеральных министерств — разработка политики в своей сфере и осуществление правового регулирования.

же выдается документ, удостоверяющий право физического или юридического лица на осуществление определенного вида деятельности.

Именно такое, довольно узкое административное понимание государственной услуги было заложено первоначально в Концепции административной реформы. Оно не имело в виду оказание социальных услуг, что явствует из многих документов и методических рекомендаций.

Социальными же услугами называются именно те, что удовлетворяют массовые потребности граждан, прежде всего в сферах образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и поддержки, занятости населения, физкультуры и массового спорта. Они гарантируются государством и финансируются из бюджетов соответствующих уровней, но предоставляются не органами власти, а публичными (также частными и общественными) социальными учреждениями, предприятиями, организациями.

Именно с разработкой административных регламентов предоставления социальных услуг возникает принципиальная проблема.

Безусловно, органы власти могут и должны устанавливать целый ряд требований к оказанию социальных услуг любыми организациями, соблюдение которых гарантирует хотя бы удовлетворительное качество этих услуг в сфере ответственности данных органов власти. Однако совокупность таких требований получила название стандарта качества предоставления социальной услуги, а не ее административного регламента (последовательности административных процедур и действий, совершаемых при оказании услуги).

И если для социальных учреждений, созданных органами власти и функционирующих за счет бюджетных средств, выделяемых по сметам, такая регламентация еще теоретически допустима, хотя технически едва ли возможна1, то в отношении предприятий, даже государствен-

1 Ведь предписываемая регламентом последовательность административных процедур и действий по оказанию услуги раскладывается также по конкретным подразделениям и должностным лицам, а они в разных учреждениях, предоставляющих одну и ту же услугу, могут существенно различаться.

ных и муниципальных, она неприемлема в принципе. Ибо она противоречит их природе как коммерческих организаций, для которых законом предусмотрена значительная организационная и полная оперативная самостоятельность в целях наиболее эффективной работы, самоокупаемости и получения прибыли. Не говоря уже о частных предприятиях и общественных организациях, которые тоже могут оказывать публичные социальные услуги на условиях государственного и муниципального заказа. При этом они, конечно же, вправе самостоятельно устанавливать необходимые для этого административные процедуры и действия, их последовательность и распределение между исполнителями.

Стандарт публичной услуги — это система требований к содержанию, форме, процессу и результату оказания публичной услуги, установленных в интересах ее получателя и закрепленных в законодательно определенном порядке, в виде особого нормативного правового акта.

Для административной публичной услуги, в том числе муниципальной, нет никакой необходимости в отдельном документе такого рода, поскольку требования к условиям и порядку ее предоставления должны содержаться в соответствующем разделе ее административного регламента. Они по сути представляют собой задаваемые характеристики непосредственно административных процедур и действий исполняющих их органов власти (либо административных учреждений), подразделений и служащих в интересах граждан и юридических лиц.

И, напротив, требования к условиям и порядку предоставления социальной услуги должны быть сформулированы в отдельном нормативном правовом акте — стандарте качества ее предоставления. Поскольку он представляет собой совокупность требований к оказывающим социальную услугу организациям по обеспечению ими условий доступа к услуге, комфортности условий для потребителей в процессе ее получения, а также к параметрам результата этой деятельности, которые характеризуют уровень реализации социальных гарантий граждан, ожидаемую меру их удовлетворения качеством социальной услуги.