Надзирательный тон

На этой неделе на стол премьеру Дмитрию Медведеву должна лечь концепция создания финансового мегарегулятора на базе Центрального банка. "Власть" изучила, кому и зачем срочно понадобилось очередное перераспределение властных полномочий на ключевом для экономики рынке.

Необходимость создания единого органа управления финансовым рынком чиновники объясняют несогласованностью действий существующих регуляторов. Сейчас Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) осуществляет контроль над всеми управляющими компаниями, биржами, дилерами, депозитариями и страховщиками. Аудиторские компании курирует Росфиннадзор. А надзор за банковской системой осуществляет Центробанк. Сейчас чиновники хотят создать единый орган, который будет регулировать деятельность всех участников финансовой системы и осуществлять надзорные функции.

Объясняя свои решения, чиновники указывают на мировой опыт преодоления недавнего кризиса. В конце сентября первый вице-премьер Игорь Шувалов, который курирует работу по созданию мегарегулятора, направил президенту Владимиру Путину доклад "О совершенствовании системы регулирования и надзора на финансовых рынках". "Мировой финансовый кризис выявил серьезные недостатки системы регулирования и надзора на финансовых рынках во всем мире. Результатом явились масштабные реформы финансового регулирования. Ключевым направлением реформ в США, Евросоюзе и других странах стали усиление контроля над системными рисками на финансовом рынке, охват регулированием и надзором новых продуктов и услуг, внедрение механизмов предотвращения, раннего реагирования и разрешения кризисных ситуаций" — с этого начинается документ.

Под конец Шувалов предлагает свой рецепт решения проблем: "В России целесообразно продолжить реформу системы регулирования и надзора на финансовых рынках. Предлагается передать Банку России полномочия ФСФР по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору". По словам собеседников "Власти" в Белом доме, решение было принято стремительно, особенно по меркам российской бюрократии. В итоге мегарегулятор будет создан, причем именно на базе ЦБ.

Примечательно, что по результатам кризиса ни на одном из развитых рынков мегарегулятор создавать не стали, тем более не стали объединять его с ЦБ (см. справку). Впрочем, вся история реформирования системы регулирования и надзора на российском финансовом рынке — бесконечная попытка найти идеальную организационную форму для того, чтобы рынок наконец заработал.

Наиболее близкий аналог будущего мегарегулятора — это ФСФР. Служба существует с марта 2004 года, и с тех пор редкий год проходил для нее без попыток реформирования. Она возникла в результате расформирования Федеральной комиссии по ценным бумагам и изначально создавалась именно с прицелом на превращение в мегарегулятор. Не случайно первым главой ФСФР был назначен зампред ЦБ Олег Вьюгин. Он рассчитывал, что его ведомство получит полномочия регулировать и надзирать за финансовым, страховым и банковским секторами. Самой службе планировалось придать особый статус, сделав ее, аналогично Центробанку, независимой от правительства. В 2005 году ФСФР даже подготовила проект Стратегии развития финансового рынка, в котором назначила себя мегарегулятором. В феврале 2006 года правительство утвердило основные принципы стратегии, но пункты о независимости ФСФР и передаче ей контроля над банками в нее не вошли. Через год противоречия в правительстве завели процесс в тупик, а Вьюгин, не добившись своего, ушел в отставку и перешел в коммерческий банк МДМ. Новым главой ФСФР стал бывший помощник премьера Фрадкова, а до этого зампред ФСФР Владимир Миловидов, сразу объявивший, что служба уже является мегарегулятором, а потому на расширение полномочий претендовать не будет.

Новую реформу регулирования затеяли после кризиса 2008-2009 годов, причем одним из активных участников процесса стал тогдашний вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин. В марте 2011 года был упразднен Росстрахнадзор, а функции надзора за страховым рынком получила ФСФР. Многие расценили это как очередной шаг к созданию мегарегулятора. Главой укрупненной службы был назначен замминистра финансов Дмитрий Панкин, давний знакомый Кудрина по работе в мэрии Санкт-Петербурга. В итоге Панкин также начал борьбу за расширение полномочий ФСФР, чем и подтолкнул регулятивную активность правительства. Правда, не в ту сторону, куда планировал: в итоге службу по сути присоединят к ЦБ. Еще одним фактором стало то, что опыт комбинации ФСФР и Рострахнадзора был признан неудачным, отмечает директор по макроэкономическим исследованиям Высшей школы экономики (ВШЭ) Сергей Алексашенко.

Внятных публичных объяснений того, зачем России мегарегулятор и почему создавать его нужно именно на базе ЦБ, премьер Дмитрий Медведев и его ключевые подчиненные пока не давали. "Главная задача реформы — обеспечить возможность ЦБ предоставлять ликвидность любому участнику финансовой системы,— объясняет логику преобразований один из чиновников, участвующих в процессе создания мегарегулятора.— Финансовые рынки тесно переплетены: банки являются крупными игроками на фондовом рынке, у них кредитуются другие участники и т. д. Взаимосвязи бесконечны. А надзор ЦБ осуществляет только за банковским сектором, другие игроки ему просто не видны — для этого надо идти в ФСФР и запускать долгий бюрократический процесс. А при создании мегарегулятора ЦБ будет видеть всех участников рынка и сможет в любой момент дать денег тому, кто будет терпеть бедствие".

Впрочем, эксперты отмечают, что на развитых рынках система надзора неплохо работает и без мегарегулятора, да и спасением проблемных игроков власти в кризис занимались достаточно успешно при существующей системе. Кроме того, существующая в России система банковского надзора в рамках ЦБ в последнее время тоже вызывает немало вопросов, достаточно вспомнить случаи с Межпромбанком и Банком Москвы, из-за которых в прошлом году своего поста лишился отвечавший за надзор зампред ЦБ Геннадий Меликьян. Именно поэтому эксперты склонны искать другие объяснения внезапно проснувшемуся желанию властей создать мегарегулятор.

Из неофициальных версий самая популярная — создание хорошего места для хорошего человека. "Мегарегулятор — сугубо политическое решение,— объясняет завкафедрой госфинансов ВШЭ Вячеслав Афанасьев.— Научного обоснования этого решения нет".

Сторонники версии о том, что новый орган создается под конкретную фигуру, называют различные имена. Нынешний глава ЦБ Сергей Игнатьев вряд ли может претендовать на этот пост. В следующем году заканчивается его контракт, и продлен он, скорее всего, не будет. Игнатьеву исполняется 65, а это предельный возраст для нахождения на госслужбе, хотя формально сотрудники ЦБ не относятся к госслужащим. Он и так стал первым в постсоветской истории председателем ЦБ, отработавшим три срока подряд.

"Возможно, возникла проблема трудоустройства Кудрина",— предполагает директор Банковского института ВШЭ Василий Солодков. Кандидатура бывшего вице-премьера обсуждается в финансовых кругах активнее других. "Я не думаю, что структура создается под Кудрина, но думаю, что он один из наиболее вероятных кандидатов на эту должность",— полагает Сергей Алексашенко. В октябре Кудрин говорил, что предложение возглавить мегарегулятор ему поступало, но пока он "не готов подробно обсудить его". А в недавнем интервью "Ведомостям" он говорил, что "сейчас не видит условий для возвращения".

Среди других возможных кандидатов на роль главы мегарегулятора эксперты называют самого автора нынешней трансформации вице-премьера Игоря Шувалова. Еще говорят о другом вице-премьере Аркадии Дворковиче (он выступал с идеей создания мегарегулятора в 2009 году, но поддержки тогда не получил), первом зампреде ЦБ Алексее Улюкаеве и главе ВТБ Андрее Костине.

Впрочем, есть и другое объяснение планируемой реформе, которым делятся чиновники. По словам одного из собеседников "Власти", финансовые рынки — это та сфера, где особо остро чувствуется разница в качестве подготовки кадров у регулятора и той индустрии, которую он регулирует. Компании финансового сектора предлагают едва ли не самые высокие зарплаты в целом по экономике, особенно высоки доходы у специалистов инвестбанков — людей, занятых изобретением все более сложных финансовых инструментов. За счет этого глобальные инвестбанки могут нанимать лучших выпускников лучших вузов мира, в то время как в чиновники обычно идут середняки. В итоге возникает ситуация, что люди, работающие в регуляторе, не всегда до конца могут оценить рискованность новых продуктов инвестбанковской отрасли просто в силу недостаточной квалификации. "Это глобальная проблема: в инвестбанках по всему миру работают звездные мальчики, за которыми чиновники иногда просто не поспевают. Не случайно после кризиса в мире много говорилось о необходимости регулировать размер годовых бонусов для банкиров и инвестбанкиров",— отмечает Исмаил Дуири, директор одного из крупнейших в Африке частных банков Attijariwafa.

В России проблема стоит еще острее. Средняя зарплата сотрудника ФСФР, по данным Росстата, в первом квартале этого года составила 40,7 тыс. руб. С такой зарплатной ведомостью сложно выдержать конкуренцию не только с рынком (в банках даже секретари в разы больше получают), но и с другими госструктурами. Средняя зарплата среднего госслужащего, по данным того же Росстата, составляет 57,9 тыс. руб. Неудивительно, что штат ФСФР при этом укомплектован на 84%.

Перевод мегарегулятора под крыло ЦБ может решить эту проблему. "Возможно, государство хочет перевести финансирование ФСФР на счет прибылей ЦБ",— предполагает старший аналитик инвесткомпании "Церих Кэпитал Менеджмент" Олег Душин. Дело в том, что зарплаты сотрудников ЦБ (они не являются госслужащими) сравнимы с доходами людей, работающих в крупных частных банках, а с учетом мощного соцпакета на некоторых позициях их превосходят. Таким образом, мегарегулятор в теории сможет набрать кадры, которые позволят ему сохранять интеллектуальный паритет с регулируемой отраслью. При этом просто поднять зарплаты в ФСФР правительство не готово. Шувалов на одном из заседаний "Открытого правительства" объяснил, что бюджетные возможности ограничены, и, если, например, возникнет вопрос о высоких зарплатах для ФСФР, то другие службы тоже могут задать резонный вопрос, а почему у них зарплаты не столь высоки.

Получается, что путем создания мегарегулятора на базе ЦБ правительство пытается решить общую для страны проблему неэффективности госуправления и слабости кадров, только на отдельном рынке. К сожалению, таких площадок, как ЦБ, на все отрасли экономики не напасешься. А учитывая, что даже высокие зарплаты в России не обязательно приводят к повышению качества надзора, нет никакой гарантии, что через несколько лет регулирование финансов будет подвергнуто какой-нибудь новой реформе с перевешиванием вывесок и сменой кабинетов.