Правотворчество и законотворчество: стратегия и тактика формирования права и закона

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

В.А. Сапун, Я.В. Турбова

Сапун Валентин Андреевич — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов

Турбова Яна Валентиновна — кандидат юридических наук, доцент кафедрыы теории и истории государства и права Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов

Правотворчество и законотворчество: стратегия и тактика формирования права и закона

Правотворчество и законотворчество — взаимосвязанные, но все же различные явления правовой жизни общества. И дело не только в том, что процесс правотворчества охватывает формирование всего многообразия нормативных правовых актов, а законотворчество касается принятия только законов. Правотворчество заключается в формировании права как институционного образования правовой действительности. Законотворчество же — это деятельность специальных субъектов по созданию законов, иных нормативных правовых актов. Правотворчество завершает процесс правообразования, приводит к созданию основных источников права. Стратегия правотворчества — искусство создания правовой основы развития общества с помощью правового закона. Основа такой стратегии лежит в плоскости создания не просто законов, а правовых законов, основанных на началах справедливости, нравственности, гуманизма, соответствующих демократическим принципам права, Конституции, общепризнанным нормам и принципам международного права.

Тактика касается прежде всего собственно законотворчества, то есть процесса создания законов и иных правовых актов, способов и приемов их создания, строго соблюдения правил законодательной техники в целях достижения стратегии правотворческой деятельности. В такой интерпретации стратегия и тактика заключается в их единстве и взаимодействии в процессе создания правовой основы жизни общества.

Прежде всего заметим, что правотворческая деятельность должна соответствовать демократическим началам действующей Конституции РФ, которая имеет правообразующее значение и является правовой основой стратегии и тактики правотворчества и законотворчества.

Ныне действующая Конституция РФ отличается неоднородностью с момента ее принятия, что непосредственно влияет на стратегию и тактику правотворческой и законотворческой деятельности.

Текст первой и второй главы Конституции РФ «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина» могли бы послужить основой выработке стратегии и тактики правотворческой и законотворческой деятельности, но и они «грешат» недостатками, которые непосредственно влияют на выработку стратегии правотворчества.

По мысли С.С. Алексеева, выдающегося российского юриста, первого Председателя Комитета конституционного надзора, Конституция РФ должна начинаться с закрепления прав и свобод человека. Это принципиальные положения, ибо, по мысли ученого, именно личность человека, его права и свободы стоят во главе мироздания. Кроме того, право собственности — это естественное право человека, данное ему от рождения, а не патерналистское право гражданина, дарованное ему государством1.

Следует заметить, что в последние годы конституционные положения первых глав Конституции подверглись значительной корректировке федеральными законами и указами президента. Так, вопреки статьям 30, 38, 62 Конституции РФ 20 июля 2012 года был принят Федеральный закон, устанавливающий для некоммерческих организаций (НКО), «выполняющих функции иностранного агента», повышенные требования к отчетности и повышенный контроль со стороны государства; 28 декабря 2012 года Федеральный закон запретил россиянам, имеющим гражданство США, быть членами или руководителями НКО, «участвующими в политической деятельности»; 28 декабря 2012 Президент РФ подписал Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (Закон «Димы Яковлева»), запрещающих усыновление российских детей гражданами США.

1 См.: Алексеев С.С. Уроки. Тяжкий путь России к праву. М., 1997. С. 87—89, 121 —123; Его же. Две повести. О праве. О власти. Россия, 2002. С. 121.

Сапун В.А., Турбова Я.В. Правотворчество и законотворчество: стратегия...

679

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

Третья и последующие главы Конституции РФ содержат конституционные положения постсоциалистического, во многом авторитарного общества, находятся в противоречии с первыми главами Конституции РФ, особенно в связи с недостаточной обеспеченностью прав и свобод человека и гражданина, всевластием государственных структур. Отсюда Конституция РФ в этой части не может служить основой стратегии и тактики правотворческой деятельности в условиях современного демократического общества.

Авторитарный характер действующей Конституции РФ прослеживается в конституционнонормативном регулировании властных полномочий Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, а также органов судебной власти. Прежде всего, в конституционном тексте отсутствуют нормативные положения, которые бы создавали препятствия для противостояния власти Президента, ее обузданию, сдерживали тенденции к всевластию. Юридически Президент РФ, согласно Конституции РФ, выведен из системы разделения властей, объявляется лишь гарантом Конституции. Отсюда безответственность и бесконтрольность со стороны других органов власти. В современной демократической конституции согласно стратегии правотворчества должен быть введен разрешительный порядок деятельности Президента, при котором нормативно устанавливается жесткий запрет совершения властных принудительных действий без прямого на то разрешения закона.

Противоречит стратегии правотворчества на современном этапе деятельность Федерального Собрания РФ, особенно Государственной Думы РФ, принимающей антиправовые законы. Погоня за количеством принимаемых законов, нередко корректирующих Конституцию, вредит их качеству, приводит к девальвации закона, порождает недоверие к закону на уровне подзаконного нормотворчества, вырабатывает отношение к законотворческой деятельности, как к «взбесившемуся принтеру». Так, в 2010 году Государственной Думой РФ принято 450 федеральных законов, в 2011 году — 431 федеральный закон, в 2012 году — 334 федеральных закона1.

В основном, принимаемые законы носят запретительный, а то и репрессивный характер. Запреты (а не дозволения) выдвигаются на первое место, что характерно именно для авторитарного режима. Такое законотворчество порождает соответствующее подзаконное регулирование. В 2012 году Минюстом зарегистрировано 5400 инструкций и приказов министерств и ведомств, в основном, запретительного характера.

Нередко при разработке и принятии законопроектов происходит нарушение правил законодательной техники. Во многом это объясняется поспешностью в разработке проектов нормативных и иных правовых актов. В настоящее время в целях совершенствования тактики законотворческой деятельности необходимо срочно принять закон о нормативных актах. Проект такого закона уже десятилетия «скитается» по комитетам и комиссиям Государственной Думы РФ, 13 мая 2013 года в Центральном доме ученых Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Президенте РФ в очередной раз представлен проект закона о нормативных правовых актах2. При наличии политической воли и поддержке законодателей на его основе может быть создан механизм, не допускающий принятия «сырых» законов, позволяющий обеспечить их сбалансированность с учетом различных способов и типов правового регулирования.

При выработке стратегии и тактики правотворчества и законотворчества следует учитывать, что право и закон не одно и тоже. Закон, чтобы обладать правовыми качествами, должен быть в полной мере правовым, соответствовать объективным свойствам права, не нарушать, а всемерно закреплять и обеспечивать права и свободы человека, соответствовать общепризнанным нормам и принципам международного права. Закон, который противоречит принципам права, приводит к дефектам стратегии и тактики правотворчества и законотворчества. Власть, которая существует вне права, превращается в произвол,тиранию.

Стратегия правотворчества, а также тактика создания законов во многом определяется подлинным правосудием. Право и правосудие — «близнецы-братья», им уготована одна судьба. Они вместе возникают и вместе развиваются. Однотипны формы воздействия права и правосудия на волю и сознание людей. Но между правом и правосудием есть и различия.

Право всегда имеет общий характер, отличается неконкретностью адресата. Правосудие, выраженное в решениях судов, носит индивидуальный характер, является конкретизатором права, применяется к конкретному случаю. Таким образом, тактика законотворчества всегда связана с решением конкретной правовой ситуации с позиции права, «по праву», а значит по справедливости.

Взаимодействие права и правосудия зависит от политического режима, от степени его приближенности к идее правового государства. Основа правосудия — не просто закон, который может быть может быть произволом государственной власти, а правовой закон, который обладает всеми свойствами, качествами права. Основа правового закона, определяющая стратегию правотворчества — права и свободы человека и гражданина. Для правового законодательства недопустимо ухудшение

1 Российская газета. 2013. 27 июня.

2 Там же.

Юридическая техника. 2015. № 9

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

правового положения человека и гражданина в обществе и государстве. Один из ведущих критериев правового закона — обеспечить наивысшую силу конституции в системе законодательства, конституционных норм над всеми правовыми актами.

Правосудие было и остается болевой точкой в государственно-правовой жизни российского общества, во многом предопределяющей стратегию правотворчества.

С одной стороны, в Конституции РФ закреплены основные принципы правосудия как отражения самого существа данного института, выраженного еще в Указе Александра II от 20 ноября 1864 года об утверждении новых уставов судопроизводства, в котором говорилось «о желании... возводить в России суд скорый, правый, милостивый и равный для всех подданных.»1 Принципами правосудия, закрепленными в тексте Конституции РФ и действующем законодательстве, являются: независимость судей и подчинение их только закону; гласность и устность судебного разбирательства; непосредственность исследования доказательств; оценка доказательств судом по внутреннему убеждению; состязательность судопроизводства; презумпция невиновности. Однако при отправлении правосудия в процессе деятельности судов различных звеньев эти принципы постоянно нарушаются. Так, конституционный принцип презумпции невиновности получил закрепление еще во Всеобщей декларации прав человека 1948 года (ст. 17): каждый человек, обвиняемый в совершении преступления, имеет право считаться невиновным, пока его виновность не будет установлена путем гласного судебного разбирательства с обеспечением возможностей защиты. При этом, если в результате судебного разбирательства остались сомнения в виновности лица, то они должны быть истолкованы в его пользу. Закон также закрепляет: «обвинительный приговор не может быть основан на предположениях» (ст. 14 УПК РФ). Здесь действует правило: недоказанная виновность равнозначна доказанной невиновности. Практика российского законодательства в этой области явно отступает от положений Конституции РФ и текущего законодательства. Уголовное судопроизводство с советских времен имеет обвинительный уклон. К сожалению, Конституция РФ 1993-го года способствует такому положению, встраивая прокуратуру в систему судебной власти. Так, статья 129, закрепляющая структуру прокуратуры, содержится в главе 7, целиком посвященной судебной власти. Это способствует обвинительному уклону российского судопроизводства и принцип презумпции невиновности оказывается невостребованным и полностью игнорируется российским судом. В настоящее время доля оправдательных приговоров постоянно сокращается и составляет 0,68% (менее 1% от вынесенных приговоров), тогда как исторически и социально обоснованная их часть в условиях правового государства должна составлять около 20%. Основная причина такого положения состоит главным образом в отступлении от принципов правосудия: беспристрастности, объективности и независимости судов.

Основу формирования так называемой «технологии массового произвола» составляет триада: презумпция виновности, оговор и подлог. Стремление властных структур преодолеть конституционные принципы правосудия, обеспечить внеправовую реализацию властных полномочий по сути означает их деятельность «по понятиям», а не по праву. Все это ведет к отсутствию правосудия в стране, сведения его к упрощенному правовому администрированию, лишенному основных принципов правосудия. Кроме того, некоторая часть звеньев судебной системы оказалась коррупированной, подверженной взяточничеству.

Что же необходимо предпринять для совершенствования Конституции РФ как правовой основы для стратегии и тактики правотворческой деятельности.

1. Прежде всего необходимо реформировать Конституцию РФ, придать ее содержанию характер современной демократической конституции. Необходимо восстановить в тексте Конституции РФ положения, которые были подвергнуты ревизии при ее аппаратной правке перед ее принятием на референдуме. Это касается закрепления в тексте Конституции прав и свобод человека и гражданина. Конституция должна начинаться с признания прав и свобод человека как естественных. Таковым должно быть право частной собственности, положение, которое было вычеркнуто из текста Конституции. Статья 2 Конституции РФ требует соединения со статьей 18, которая объявляет права и свободы человека непосредственно действующими. Именно эти права человека определяют смысл и содержание правотворческой деятельности законодательной и исполнительной власти. В ныне действующей Конституции эти понятия затерялись среди многих иных норм Конституции.

Требует корректировки концепция разделения властей, недостаточно выраженная в тексте Конституции РФ. Наряду с сильной президентской властью, необходимо конституционное закрепление власти парламента, который, например, не только утверждает бюджет страны, но и последовательно контролирует его исполнение.

Следует усилить конституционные гарантии самостоятельности правительства, например, когда Председатель Правительства РФ непосредственно назначает своих заместителей, установить также процедуру назначения и освобождения отдельных федеральных министров на заседании Правительства РФ с участием представителей Федерального Собрания РФ.

1 Цит. по книге «Права человека» Энциклопедический словарь / отв. ред. С.С. Алексеев. М., 2009. С. 2004.

Сапун В.А., Турбова Я.В. Правотворчество и законотворчество: стратегия...

681

ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ

2. Коренная проблема — восстановление подлинного правосудия в стране, выборов федеральных судей общей юрисдикции, мировых судей населением страны. Необходимо преодоление обвинительного уклона нашего судопроизводства. Этому, несомненно, будет способствовать исключение статьи 129 Конституции РФ из главы о судебной власти и закрепление правового положения прокуратуры в самостоятельной главе Конституции. Достижению единства правосудия будет способствовать реализация предложения о создании единой высшей судебной власти.

3. Необходимо освободить наше правовое поле от результатов «указного» правотворчества, от тех законов и подзаконных актов, которые противоречат либо искажают текст Конституции. Этому будет способствовать срочное принятие на федеральном уровне закона о нормативных правовых актах, а также разработка закона о Конституционном собрании, которое имеет исключительное право на пересмотр первой и второй глав Конституции РФ.

4. Главное в правовом регулировании в отношении граждан и их объединений — общедозволительное регулирование, действующее по принципу «дозволено все, что прямо не запрещено законом». При этом запреты должны быть демократичней дозволений, то есть социально оправданными, их установление в правовом регулировании должно быть направлено на защиту прав и свобод граждан. В отношении государственных органов и должностных лиц законодательство требует строго разрешительного регулирования по принципу «разрешено только то, что прямо установлено в законе», что будет способствовать ограничению всевластия государства, всех подразделений административно-управленческого профиля.

Реализация этих предложений, по нашему мнению, будет способствовать достижению стратегических целей правотворчества.

Основой правотворческой стратегии и тактики законотворчества при формировании права служат принципы правотворческой деятельности. Такими принципами являются основополагающие идеи, основные начала, определяющие общие подходы субъектов правотворчества к стратегически ориентированной деятельности к сфере правового регулирования. Принципы правотворчества призваны унифицировать характер воздействия на общественные отношения при помощи заложенных в законе правовых средств, а также служить оценке правильности принимаемых правотворческих решений.

Не раскрывая содержания некоторых принципов правотворческой деятельности, отметим следующие принципы правотворчества в российской правовой системе:

— научная обоснованность правотворческой деятельности;

— приоритет прав и свобод человека и гражданина при создании законов;

— демократический характер правотворчества;

— законность правотворческой деятельности;

— согласованность с международными стандартами;

— целенаправленность и четкое определение приоритетов при принятии законов;

— прогнозирование в сфере правотворчества;

— планомерность и поэтапность правотворческого процесса;

— комплексный подход к решению правотворческих проблем;

— достаточность средств и ресурсов в правотворческой деятельности.

Таковы принципы правотворческой деятельности, определяющие стратегию и тактику правотворчества и законотворчества.

682

Юридическая техника. 2015. № 9