Две формы контроля за финансовой деятельностью кандидатов и избирательных объединений: к вопросу о возможности отмены института избирательных фондов на выборах

Трибуна молодого ученого

Н.Е. Рыжков

ДВЕ ФОРМЫ КОНТРОЛЯ ЗА ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КАНДИДАТОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ: К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНОСТИ ОТМЕНЫ ИНСТИТУТА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ФОНДОВ НА ВЫБОРАХ

Представленная статья посвящена проблемам контроля за финансовой деятельностью кандидатов и избирательных объединений, главным образом политических партий, на выборах, приведены формы контроля избирательных комиссий за финансами политических партий и рассмотрены некоторые другие вопросы, связанные с финансированием избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений в нашей стране, в частности вопрос необходимости существования избирательных фондов.

Ключевых слова: финансирование выборов, контроль за финансированием, избирательный фонд, денежные средства, кандидат, избирательное объединение, финансовая деятельность, избирательный процесс.

В настоящее время ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации осуществляют две формы контроля за поступлением и расходованием частных средств, имеющих конечной целью финансовое обеспечение электорального процесса. В первом случае речь идет о текущем контроле за финансовой деятельностью политических партий, их региональных отделений как субъектов, постоянно участвующих в выборах различного уровня. Избирательные комиссии, в которые согласно законодательству поступает информация о всех пожертвованиях на счет той или иной политической партии, проверяют в данном случае правомерность их поступления и расходования, осуществляют контроль за соблюдением законодательства в части ограничения источников финансирования политических партий, реализуют некоторые другие полномочия.

© Рыжков Н.Е., 2010

Вторая форма контроля осуществляется теми же избирательными комиссиями и в том же объеме, в том числе с реализацией аналогичных полномочий и задач, но уже в отношении денежных средств, поступающих в избирательный фонд конкретной партии. То есть, по сути, осуществляя контроль за одним счетом политической партии, ее регионального отделения, избирательная комиссия периодически, в период избирательной кампании, начинает осуществлять контроль еще за одним счетом той же политической партии, ее регионального отделения, но с прежними целями и полномочиями. Изменяются в данном случае с учетом специфики проведения избирательной кампании только направление расходования средств избирательного фонда, аккумулированных на таком счете (специальный избирательный счет), которые обязательно должны направляться только на проведение избирательной кампании данной политической партии, ее регионального отделения, а также сроки представления в комиссию сведений о поступлении и расходовании денежных средств политической партией и публикации таких сведений.

Таким образом, при отмене избирательного фонда на выборах контроль за финансовым обеспечением избирательных кампаний политических партий останется неизменным, но будет осуществляться посредством контроля за текущей финансовой деятельностью партий.

В этом случае политические партии получат возможность самостоятельно финансировать свою предвыборную кампанию с использованием только собственных средств1.

Кроме того, в поддержку данного направления реформирования института избирательных фондов говорит и практика проведения выборов в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. На этих выборах политические партии, как правило, расходуют сумму меньше предельного размера допустимой суммы расходования средств, поэтому практическая значимость избирательных фондов здесь прежде всего в том, что они обеспечивают контроль со стороны государства за источниками поступления и расходования денежных средств, составляющих избирательные фонды. В качестве примера можно привести структуру поступления и расходования средств избирательных фондов политических партий на выборах депутатов Законодательного собрания Пермского края 3 декабря 2006 г. (табл. 1). Предельный размер расходования из средств избирательных фондов составлял 60 млн руб.

Трибуна молодого ученого Таблица

Поступление и расходование средств избирательных фондов политических партий на выборах депутатов Законодательного собрания Пермского края 3 декабря 2006 г. (в тыс. руб.)2

Политическая партия Поступило денежных средств Возвращено жертвователям Израсходовано Осталось

Единая Россия 48 086 537 47 549 -

Союз правых сил 20 598 - 11 598 9000

ЛДПР 10 285 657 9 628 -

Российская партия пенсионеров 30 655 3 000 18 655 9000

КПРФ 2 957 - 2 957 -

Аграрная партия России 21 800 - 12 260 9540

Родина 4 107 - 4 107 -

Патриоты России 10 480 - 10 480 -

Из данной таблицы видно, что даже такой крупной политической партией как «Единая Россия» израсходовано средств значительно меньше, чем это разрешено законодательством, но при этом эта сумма больше средств, потраченных на данную избирательную кампанию КПРФ более чем в 15 раз. В связи с этим положения, устанавливающие предельный размер расходования средств избирательных фондов, играют в данном случае скорее формальную роль. Вместе с тем такая ситуация наблюдается во многих регионах России при проведении как региональных, так и местных выборов, поэтому можно заметить, что устанавливать предельную сумму расходов из средств избирательных фондов на данном уровне нецелесообразно.

Что касается федеральных выборов, то анализ финансовых отчетов партий по результатам проведения выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации пятого созыва в 2007 г. показал, что наполнения федеральных избирательных фондов до верхнего предела также не происходит. Если оценить расходы четырех партий, допущенных по результатам выборов до распределения депутатских мандатов, можно заметить, что политические партии «Единая Россия», «Справедливая Россия» и ЛДПР практически приблизились к предельной отметке в

400 млн руб. (суммы расходов из средств избирательных фондов составили 398, 392 и 387 млн руб. соответственно)3, а КПРФ, занявшая по результатам голосования второе место и получившая 57 депутатских мандатов, имела самый «скромный» избирательный фонд, расходы из которого составили всего 172 млн руб.4. При этом, как отмечают некоторые исследователи проблемных вопросов проведения данных выборов, в частности Ю.А. Бузин, А.Е. Любарев, «если учитывать фонды региональных отделений (т. е. подсчитать средства консолидированных избирательных фондов), то картина заметно изменится. Окажется, что "Единая Россия", достаточно приблизившаяся к "консолидированному потолку"5 (1 551 млн руб.), получила более чем двукратное финансовое преимущество перед ЛДПР (622 млн руб.) и "Справедливой Россией" (720 млн руб.), а КПРФ потратила примерно втрое меньше, чем эти две партии»6.

Не отрицая права авторов на собственное мнение, хотелось бы вместе с тем заметить, что приведенные выше данные сами по себе говорят о том, что так называемое финансовое преимущество одних политических партий над другими, которое выражается в более значимых суммах расходов на избирательную кампанию по сравнению с другими партиями, еще не является однозначным и беспроигрышным средством достижения высокого результата на выборах, к чему изначально стремятся партии.

Кроме того, обращаясь к результатам выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации четвертого созыва в 2003 г., хотелось бы отметить следующее.

По итогам финансовых отчетов политических партий и сведениям Сбербанка России, по объему расходов на избирательную кампанию на данных выборах лидировал «Союз правых сил» (205 млн руб.), который набрал 3,97% голосов и не был допущен к распределению депутатских мандатов; второе место было у «Единой России» (187 млн руб.), набравшей по итогам выборов 37,57% голосов, на третьем месте - партия «Яблоко» (122,8 млн руб.), которая так же, как и СПС, не преодолела необходимого на тот момент 5-процентного заградительного порога (избирательного барьера) и набрала всего 4,3% голосов, опередив вместе с тем по количеству затраченных на выборы средств избирательный блок «Родина» и ЛДПР, (84 и 50,5 млн руб. затраченных средств соответственно). Еще одна партия и два блока, не допущенные к распределению депутатских мандатов, обогнали по уровню расходов на свои избирательные кампании КПРФ (затратила 50,2 млн руб.). Всего на данных выборах к распределению депутатских мандатов из 23 политических партий и избирательных блоков было допущено 3 политические партии и 1 избирательный блок, которые не яв-

лялись лидерами по количеству средств, затраченных на проведение своих избирательных кампаний и, тем более, не достигли предельного порога расходования средств избирательных фондов.

Из этого вытекает, что количество затраченных на избирательную кампанию средств само по себе преимущества для политических партий в предвыборной гонке не дает. Напротив, сведение всей политической работы партий к поиску источников финансирования их текущей деятельности и избирательных кампаний приводит к результатам, когда институт политических партий, изначально созданный как независимый институт участия населения в политической и государственной жизни, может стать инструментом для реализации интересов отдельных финансово состоятельных групп, слоев населения или лиц. И здесь хотелось бы отметить высказывание Ю.А. Веденеева и В.И. Лысенко, что «социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающими его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти»7.

В связи с этим можно отметить, что политическим партиям, сделавшим основную ставку на привлечение большего количества денежных средств на свою предвыборную кампанию, следует с большой ответственностью подходить к их расходованию. Кроме того, законодательство с учетом интересов политических партий предусматривает возможность свободного, без оплаты из средств избирательного фонда использования движимого и недвижимого партийного имущества в избирательной кампании, поэтому отмена избирательного фонда не только не потребует значительного реформирования системы финансового контроля за деятельностью партий, но и логически отобразит степень эффективности в использовании собственных средств и иных ресурсов для победы на выборах.

Необходимо заметить, что применительно к иным избирательным объединениям, имеющим право принимать участие в региональных и муниципальных выборах, исключение нормы о создании избирательного фонда потребует внесения изменений в законодательство. С учетом того, что большинство организаций, наделенных по решению соответствующей избирательной комиссии на выборах статусом избирательного объединения, уже имеют текущий счет как юридические лица, контроль за поступлением и расходованием средств на их избирательную кампанию может осуществляться через этот счет. Как один из вариантов может потребоваться обязать соответствующие кредитные учреждения предоставлять ин-

формацию о движении средств на счетах, в том числе источниках поступления средств на соответствующие счета, и контрагентах, которым они перечисляются в период избирательной кампании.

Несколько по-другому видится ситуация в отношении кандидатов, принимающих участие в выборах на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Если в отношении последних действует норма п. 1 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которой при проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пяти тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится (чем, надо заметить, кандидаты активно пользуются), то применительно к кандидатам, баллотирующимся на выборах Президента Российской Федерации либо на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации избирательный фонд целесообразно оставить.

Вместе с тем полагаем, что порядок открытия специального избирательного счета должен быть несколько другим.

Представляется возможным с внесением соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации предоставить избирательной комиссии, которая осуществляет проведение выборов соответствующего уровня, полномочия по открытию специального избирательного счета кандидата. Кандидату в этом случае потребуется представить в избирательную комиссию все необходимые данные, требуемые кредитной организацией для открытия счета. При этом комиссия должна иметь возможность аналогичного по сравнению с политическими партиями контроля за движением всей денежной массы избирательного счета кандидата. В этом случае на нет сойдет ряд проблем, которые существуют в настоящее время в связи с самостоятельным открытием избирательных счетов кандидатами8. Указанный порядок может использоваться как при наличии у кандидатов собственных счетов, так и при их отсутствии.

Примечания

1 Заметим, что с момента поступления правомерного пожертвования оно становится собственностью политической партии. Что касается неправомерных пожертвований, то в случае установления таковых, соответствующие суммы денежных средств должны быть возвращены политической партией либо перечис-

лены в доход бюджета, что напоминает процедуру, установленную ст. 238 Гражданского кодекса Российской Федерации.

2 Мониторинг демократических процедур / Под ред. Иванченко А.В. // Бюллетень. 2007. № 2. С. 103-104.

3 Указанные политические партии в соответствии с Приложением к Постановлению ЦИК России от 8 декабря 2007 г. № 72/591-5 «О результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва» получили 315, 38 и 40 мандатов, что составляет 1, 4 и 3 места в общем списке соответственно.

4 Статистические данные см.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыв. 2007: Сборник информационно-аналитических материалов. М., 2008. С. 203-207.

5 По мнению указанных авторов «консолидированный потолок» составляет предельная сумма денежных средств, которую политическая партия могла потратить на этих выборах с учетом средств федерального избирательного фонда (предельная сумма расходов на этих выборах составляла 400 млн руб.) и региональных избирательных фондов, предельная сумма расходования средств из которых устанавливалась регионом в зависимости от числа избирателей в нем. На выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации пятого созыва он составлял около 1 млрд 806 млн руб.

6 Бузин ЮА, Любарев А.Е. Преступление без наказания: Административные избирательные технологии федеральных выборов 2007-2008 годов. М., 2008. С. 37-38.

7 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 14.

8 Например, в настоящее время законодательством предусмотрено обязательное закрытие избирательных счетов кандидатов после проведения выборов и исполнения всех обязательств, связанных с их статусом, вместе с тем никаких санкций за неисполнение данной обязанности не предусмотрено. В связи с этим неоднократно создавались ситуации, когда кандидаты не закрывали избирательные счета, учитывая, что ни избирательные комиссии, ни банки самостоятельно их закрыть не могли, специальный избирательный счет мог находиться в банке достаточно долгое время. Кроме того, кандидатам представлено ограниченное время для открытия избирательного счет, в течение которого они должны, находясь в банке наряду с другими его вкладчиками, пройти все процедуры открытия счета.