Уголовная ответственность за безлицензионную добычу полезных ископаемых и влияние гражданско-правовых понятий на квалификацию преступного нарушения правил охраны и использования недр

Научное обеспечение противодействия правонарушениям

УДК 343.2/.7 © И. В. Попов, 2013

Уголовная ответственность за безлицензионную добычу полезных ископаемых и влияние гражданско-правовых понятий на квалификацию преступного нарушения правил охраны и использования недр

И. В. Попов *

Обосновывается правомерность квалификации по ст. 255 УК РФ безлицензионной добычи полезных ископаемых. На основе анализа гражданско-правовых институтов делается вывод о том, что под горнодобывающим предприятием понимаются юридическое лицо или предприниматель, осуществляющие разработку недр. Приводятся аргументы против квалификации незаконной добычи полезных ископаемых как преступления против собственности.

Ключевые слова: незаконная добыча недр, квалификация, преступления против собственности.

Изучение статистических данных за период 2007-2011 гг. о количестве возбуждаемых и направляемых в суд дел о нарушении правил охраны и использования недр (ст. 255 УК РФ) показало, что в правоприменительной практике имеются проблемы в части квалификации преступления, предусмотренного указанной нормы . В целом по России в 2007 г. зарегистрировано восемь таких деяний, но до суда материалы уголовных дел не дошли . В 2008 и 2009 гг. зарегистрировано два преступления, в суд не направлено ни одного дела, в 2010-2011 гг. не зарегистрировано ни одного уголовного правонарушения этого вида .

1. Здесь возникает вопрос о том, охватывается ли нормами ст. 255 УК РФ незаконная добыча полезных ископаемых . Такой вопрос обусловлен разнородной правоприменительной практикой по делам об ответственности за незаконную добычу полезных ископаемых без получения лицензии и оформления горного отвода

Так, в Кемеровской области сформировалась судебная практика, согласно которой добыча полезных ископаемых (угля) без соответствующего разрешения и без установления горного отвода не охватывается нормами ст. 255 УК РФ. Например,

в период с января 2006 г. по март 2008 г. работники ОАО «Угольная компания „Южный Кузбасс“» незаконно, без лицензии на право пользования недрами, за пределами границ горного отвода осуществили добычу каменного угля открытым способом в объеме 784,9 тыс . тонн . По данному факту было возбуждено уголовное дело по ст . 255 УК РФ, однако данное постановлением было обжаловано в суде Постановлением Федерального суда Заводского района г. Кемерово от 15 сентября 2008 г. , оставленным определением судебной коллегии по уголовным делам Кемеровского областного суда от 18.11.2008 г. без изменения, постановление о возбуждении уголовного дела было признано незаконным . В качестве обоснования суд указал, что действия по добыче полезных ископаемых не относятся к действиям объективной стороны состава преступления, предусмотренного ст 255 УК РФ, так как нарушения правил охраны и использования недр горнодобывающими предприятими, указанные в диспозиции ст 255 УК РФ, по мнению суда, не связаны с добычей полезных ископаемых 1 .

Ввиду такой позиции суда при установлении факта незаконной добычи полезных ископаемых с нарушением правил охраны и использования недр в возбуждении уголовного дела отказывается 2 . При этом

* В нашем журнале опубликовал статью «Влияние размера вреда, причиненного противоправным деянием, на уголовноправовую квалификацию преступлений против природной среды» (2011 . № 3) .

подходе ст. 255 УК РФ теряет всякий смысл . Однако сложно представить ситуацию, при которой горнодобывающее предприятие нарушит правила использования недр, и это не связано с добычей недр.

Полагаем, суд неверно истолковал ст. 255 УК РФ. Она содержит перечень видов деятельности, при осуществлении которой может быть причинен значительный ущерб . Уточнение «...не связанных с добычей полезных ископаемых.», содержащееся в ст. 255 УК РФ, относится только к подземным сооружениям Этот вывод основывается на анализе норм ст. 6 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» 3 (далее — Закон о недрах), которая называет виды пользования недрами . Пункт 4 указанной статьи гласит, что недра предоставляются в пользование (в том числе) для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых Как видим, из содержания нормы ст 255 УК РФ не исключаются действия, нарушающие правила охраны и использования недр, допущенные при эксплуатации горнодобывающего предприятия . Такую позицию, в частности, разделяют авторы Комментария к Уголовному кодексу РФ 4 .

Нередко правоохранительные органы расценивают действия по незаконной добыче полезных ископаемых как незаконное предпринимательство Например, при проведении проверки установлено, что работниками ООО «Разрез Апанасовский» производятся горные работы по добыче полезных ископаемых (угля) без получения горного отвода для этих целей В возбуждении уголовного дела по ст. 255 УК РФ было отказано: следователь усмотрел в таких действиях признаки состава преступления, предусмотренного ст. 171 УК РФ (незаконное предпринимательство) . Материалы проверки направлены в органы внутренних дел по подследственности для принятия соответствующего процессуального решения 5 .

В этой связи возникает вопрос о том, входит ли в объективную сторону состава преступления, предусмотренного ст 255 УК РФ, добыча полезных ископаемых без получения соответствующего разрешения (лицензии) и оформления горного отвода

Обращение к комментариям криминалистов, освещающих проблемы, связанные с экологическими преступлениями, показало следующее . О. Л . Дубовик, раскрывая объективную сторону состава исследуемого деликта, говорит только о нарушении правил охраны недр 6. В комментарии к главе 26 УК РФ, выпущенном Н А Лопашенко, также акцент сделан на нарушении правил охраны недр 7. Из этого можно предположить, что указанные авторы не включают в объективную сторону состава преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ, добычу полезных ископаемых без лицензии и без оформления горного отвода

Такая позиция сформировалась в результате того, что названные ученые-криминалисты анализируют лишь нарушение правил охраны недр, нарушение же правил использования недр «остается за скобками». Полагаем, что добыча полезных ископаемых без соответствующего разрешения (лицензии) и оформления горного отвода (в предусмотренных для этого случаях) должна квалифицироваться по нормам ст 255 УК РФ Это утверждение обосновываем следующим Статья 255 УК РФ предусматривает наказание и за нарушение правил охраны недр, и за нарушение правил их использования . Под нарушением правил использования недр должно пониматься несоблюдение правил их добычи Слово «использовать» означает «пользоваться чем-нибудь, употреблять с пользой» 8, т. е . извлекать пользу из чего-либо Использование недр представляет собой извлечение природных ресурсов, что регламентируется нормами Закона о недрах Так, согласно ст 7 указанного Закона, участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр Правообладатель получает право пользования недрами в соответствии с предоставленной лицензией (ст. 11) .

Таким образом, добыча полезных ископаемых без получения соответствующей лицензии, а также за пределами горного отвода должна рассматриваться как нарушение правил использования недр При наступлении значительного ущерба это влечет ответственность по ст. 255 УК РФ 9 .

Этот вывод касается и добычи общераспространенных полезных ископаемых, таких как песок . В статьях 18 и 19 Закона о недрах установлено, что порядок предоставления участков недр местного значения регулируется законами субъектов Российской Федерации Так, по смыслу Закона Омской области от 29 декабря 2001 г. № З34-О3 «О государственном регулировании пользования недрами на территории Омской области» 10, добыча общераспространенных полезных ископаемых осуществляется на основании лицензии Исключение существует лишь для собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, которые имеют право по своему усмотрению осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе . Возможно и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатация бытовых колодцев и скважин на уровне первого водоносного горизонта, который не является источником централизованного водоснабжения (ст. 19 Закона о недрах). Аналогичное правовое регулирование существует и в других субъектах Российской Федерации.

Таким образом, добыча общераспространенных полезных ископаемых без получения лицензии либо

без получения прав на земельный участок, в пределах которого осуществляется эта деятельность, является нарушением правил использования недр и подпадает под уголовно наказуемый запрет, содержащийся в ст 255 УК РФ

Квалификация такого деяния по нормам ст. 171 УК РФ недопустима Как заметил В С Комиссаров, незаконная добыча недр не может рассматриваться как незаконное предпринимательство В качестве доказательств своего утверждения ученый приводит следующие аргументы: а) предпринимательской является деятельность, направленная на систематическое получение прибыли (ст. 2 ГК РФ). Добыча представляет собой лишь начальную стадию превращения природного ресурса в товар, прибыль образуется при продаже товара Закон о недрах запрещает безлицензионную добычу природных ресурсов, и такая деятельность не является предпринимательской; б) уголовная ответственность является как бы продолжением административной ответственности; КоАП РФ содержит разные нормы, устанавливающие ответственность за безлицензионную деятельность: ст 14 1 — за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), ст 7 3 — за пользование недрами без лицензии либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией Автором приводятся и другие доводы 11.

Как видим, разработка месторождений полезных ископаемых при отсутствии лицензии на эту деятельность не может расцениваться как незаконная предпринимательская деятельность (ст. 171 УК РФ) .

В судебно-следственной практике сложилась позиция, согласно которой отсутствие экологического вреда при незаконной добыче полезных ископаемых ведет к отказу в возбуждении уголовного дела по ст. 255 УК РФ. Так, ООО «Шахтоуправление „Бун-гурское“» осуществляло вскрышные работы с попутной добычей угля открытым способом, что являлось нарушением правил охраны и использования недр В возбуждении уголовного дела отказано, поскольку ст 255 УК РФ содержится в главе 26 УК РФ, и деяния, приведенные в данной норме, относятся к категории экологических Поэтому последствия в виде причинения значительного ущерба как обязательного условия для привлечения лица к уголовной ответственности по ст 255 УК РФ должны иметь место в сфере экологии 12 .

Довод о том, что ст 255 УК РФ находится в главе 26 УК РФ, а значит, значительный ущерб должен иметь место в сфере экологии, логичен, но не может повлиять на квалификацию этого преступления Проблема заключается в рассогласовании между местоположением уголовной нормы в структуре Уголовного кодекса и охраняемыми ею общественными

отношениями Дело в том, что недра защищаются законом от повреждения и истощения как экономическое благо, важнейший стратегический ресурс страны Этой нормой охраняется также монополия государства на распоряжение залежами полезных ископаемых

Для устранения указанного противоречия нами высказано предложение о переносе ряда составов главы 26 УК РФ, не имеющих в качестве ближайшей цели уголовно-правовую охрану природы, в иные главы Уголовного кодекса Например, ст 255 УК РФ «Нарушение правил охраны и использования недр» можно переместить в главу 22 УК РФ «Преступления в сфере экономической деятельности» 13 . Другой путь заключается в том, чтобы придать ст 255 УК РФ экологический характер Для сравнения: ст 286 УК Республики Казахстан «Нарушение правил охраны и использования недр» 14 содержит норму, предусматривающую наказание за нарушение общих экологических требований на всех стадиях недропользования, если это повлекло массовую гибель животного или растительного мира, причинение крупного ущерба государству, вред здоровью населения, а в части третьей — за те же действия, повлекшие по неосторожности массовое заболевание людей или смерть человека Однако в таком случае незаконная (самовольная) добыча полезных ископаемых не будет охватываться нормами ст 255 УК РФ

Обстоятельством, осложняющим применение ст 255 УК РФ, является также тот факт, что уголовная ответственность виновных физических лиц связывается с деятельностью горнодобывающих предприятий

Найти в законодательстве Российской Федерации легальную дефиницию понятия «горнодобывающее предприятие» не удалось Термин «горнодобывающее предприятие» предполагает крупный хозяйственный субъект, осуществляющий свою деятельность в сфере недропользования В этой связи возникает вопрос о том, могут ли входить в круг этого понятия физические лица и индивидуальные предприниматели, добывающие полезные ископаемые

Используемые в Уголовном кодексе термины иных отраслей права должны соответствовать их смыслу, которое они имели в специальном правовом регулировании В частности, термин «предприятие» раскрывается в Гражданском кодексе Российской Федерации, под которым в ст. 132 ГК РФ понимается имущественный комплекс, используемый для предпринимательской деятельности Однако практика гражданского оборота за более чем десятилетний период применения ГК РФ показала, что регистрация предприятия в виде имущественного комплекса не получила распространения в Российской Федера-

ции 15 . Субъектами, осуществляющими добычу полезных ископаемых, являются юридические лица, а не предприятия, зарегистрированные как имущественный комплекс (предприятие — это объект, а не субъект гражданских прав) .

Рассмотрим, что же имел в виду законодатель под термином «горнодобывающее предприятие». Несмотря на то что к моменту создания Уголовного кодекса Российской Федерации уже действовала Часть первая ГК РФ, в то же время существовал и Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-I «О предприятиях и предпринимательской деятельности», утративший силу лишь 1 июля 2002 г. Из содержания ст 4 указанного Закона следовало, что под термином «предприятие» Закон понимал юридическое лицо и индивидуального предпринимателя (к этому понятию близко индивидуальное (семейное) частное предприятие) . В пользу того факта, что понятием «горнодобывающее предприятие» охватывается также и индивидуальный предприниматель, осуществляющий деятельность по добыче недр, свидетельствует ст. 9 Закона о недрах. В статье 334 Налогового кодекса РФ налогоплательщиками при добыче полезных ископаемых называются организации и индивидуальные предприниматели. Поэтому статус горнодобывающего предприятия получают любое юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, разрабатывающие недра

Возникает вопрос: «Если нарушение допущено физическим лицом, то его действия должны квалифицироваться по нормам ст. 171 УК РФ, как незаконная предпринимательская деятельность?» Но, как отмечено выше, незаконная добыча недр не образует состава преступления, предусмотренного ст 171 УК РФ. Полагаем, что, de lege ferenda, из ст. 255 УК РФ следует исключить термин «горнодобывающее предприятие» как противоречащий его пониманию в иных отраслях права и сужающий поле действия уголовной нормы Субъектом рассматриваемого преступления должен признаваться каждый, кто нарушил правила охраны и использования недр, что повлекло значительный ущерб

В правоприменительной практике встречаются факты квалификации добычи полезных ископаемых без лицензии по ст. 158 УК РФ «Кража». Например, на земельном участке неустановленными лицами производилась выемка песчаника на площади 3 га, из которых площадь сельхозназначения (сенокосы) составила 0,79 га Сумма ущерба превысила один миллион рублей Следствием вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, выделении материалов проверки и направлении их по подследственности, поскольку на основании Закона недра являются объектом вещных прав и принадлежат государству. Деяние квалифицировано по п. «б» ч. 4

ст. 158 УК РФ, в связи с чем в возбуждении уголовного дела по ст 255 УК РФ отказано, а материалы проверки направлены по подследственности в ОВД по Березовскому району Красноярского края 16 . Такая позиция основывается на положении ст 1 2 указанного Закона, которая гласит: недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью Полагаем, что безлицензионная добыча полезных ископаемых не подпадает под действие ст. 158 УК РФ.

Во-первых, уголовное право, защищая отношения по поводу собственности, должно руководствоваться гражданско-правовыми понятиями и доктриной гражданского права В теории гражданского права в качестве аксиомы принимается постулат о том, что право собственности может возникнуть у лица (в том числе и публично-правового образования) только на индивидуально определенную вещь либо индивидуализированную вещь родового характера 17. Как отмечал видный цивилист О. С . Иоффе, индивидуально-определенная — это такая вещь, которая при установлении конкретного гражданского правоотношения выделяется из числа однородных вещей благодаря присущим ей специфическим признакам 18 . Недра до момента их добычи невозможно индивидуализировать, а значит, и право собственности на природные ресурсы, в данном случае — залежи полезных ископаемых, не могут быть объектом права собственности

Добытые из недр природные ресурсы относятся к генерическим вещам, т е вещам, определяемым родовыми признаками Индивидуализация таких вещей происходит в момент их изъятия из естественной среды В этот же момент у правообладателя возникает право собственности на природный ресурс Тем самым природные ресурсы становятся объектом права собственности в момент их добычи из недр, но не ранее

Во-вторых, в ст. 158 ГК РФ под кражей понимается хищение чужого имущества Понятие об имуществе как объекте гражданских прав возникает только с момента возникновения господства человека над вещью. Так, в цивилистике еще в середине XIX в . была высказана мысль, что имущество должно составлять объект права, а этот статус оно получает только тогда, когда подлежит господству человека и рассматривается в гражданском быту как ценность 19.

В-третьих, с экономической точки зрения, материальный объект приобретает свойство имущества (товара) с момента приложения к нему труда, т е в рассматриваемом случае — в момент добычи . Эта позиция основывалась также на положениях п 18 ныне отмененного постановления Пленума Верхов-

ного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» Этим положением был введен такой критерий разграничения деяний экологических и преступлений против собственности, как приложение труда при обособлении природного ресурса из естественной среды

В соответствии с этими аргументами до момента добычи полезных ископаемых такое деяние не может квалифицироваться как посягательство на чужое имущество Безлицензионная добыча нарушает право государства распоряжаться природными ресурсами, а если недра уже предоставлены лицу — то его право осуществлять деятельность, предусмотренную лицензией

Положение Закона о недрах, указывающее на то, что недра являются государственной собственностью, не более чем декларация, призванная подчеркнуть право государства на залежи полезных ископаемых, находящиеся под поверхностью земли в пределах государственной границы государства и континентального шельфа

Подводя итог сказанному, необходимо отметить следующее В настоящий момент сложилась неудовлетворительная практика применения ст 255 УК РФ. Во многом проблемы правоприменения обусловлены несовершенством изложения уголовноправовой нормы, в том числе несоответствием между ее местоположением в структуре Уголовного кодекса и защищаемыми ею общественными отношениями Вместе с тем и в настоящий момент при правильном толковании норма ст 255 УК РФ может успешно применяться. Во-первых, ст. 255 УК РФ охватывает собой незаконную добычу природных ресурсов Во-вторых, под горнодобывающим предприятием должны пониматься любое юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие незаконно разработку недр Соответственно, субъектом этого преступления будет физическое лицо, выполняющее трудовые функции в указанных субъектах предпринимательской деятельности Как правило, им является единоличный исполнительный орган

1 Архив Управления Следственного комитета по Кемеровской области за 2009 г. : Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела от 10.02.2009 г.

2 См . , напр . : Архив Управления Следственного комитета по Кемеровской области за 2009 г : Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела от 29.10.2009 г. , вынесенное Следственным комитетом по Кемеровской области по факту вскрышных работ, проводимых ООО «Шахтоуправление

„Бунгурское“» с попутной добычей угля открытым способом, с нарушением правил охраны и использования недр.

3 О недрах : закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 : принят постановлением Верховного Совета Российской Федерации 21 февраля 1992 г. № 2396-1 // Рос. газета 1992 5 мая

4 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / отв. ред. В. М. Лебедев. 9-е изд. , перераб . и доп. М. , 2010 [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «Гарант» .

5 Архив Управления Следственного комитета по Кемеровской области за 2011 г. : Постановление от 12.05.2011 г. об отказе в возбуждении уголовного дела и о передаче по подследственности

6 Дубовик О. Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 УК РФ. М . , 1998. С. 248-249.

7 Лопашенко Н.А. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 УК РФ. СПб . , 2002. С. 173 .

8 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка 4-е изд , доп М , 1999 С 254

9 Э. Н . Жевлаков также придерживается мнения, согласно которому самовольная добыча полезных ископаемых входит в объективную сторону состава преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ (Жевлаков Э. Н. Уголовно-правовая охрана окружающей природной среды в Российской Федерации / Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка, 2002 [Электронный ресурс]. Доступ из справ, -правовой системы «Гарант») . Отметим, что в одной из своих работ Н . А . Лопашенко также указывает, что к конкретным правилам ст. 255 УК РФ следует отнести обязанность недопущения самовольного пользования недрами (Ло-пашенко Н. А. Ответственность за нарушение правил охраны и использования недр // Рос . юстиция . 2002. № 4. С. 51) .

10 О государственном регулировании пользования недрами на территории Омской области : закон Омской области от 29 декабря 2001 г. № 334-ОЭ // Омский вестник. 2001. 30 дек.

11 Комиссаров В. Не всякая лицензируемая деятельность — предпринимательская // Закон . 2005. № 11 . С. 21-24.

12 Архив Управления Следственного комитета РФ по Кемеровской области за 2009 г : Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела от 29 10 2009 г

13 Попов И. В. Преступления против природной среды . Понятие и содержание // Вестник Томского государственного университета (Общенаучный периодический журнал). 2009. № 326 (сентябрь) . С. 103-107.

14 Уголовный кодекс Республики Казахстан : учебно-практ. пособие . Алматы, 2002. 176 с .

15 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / вступ ст А Л Маковского М , 2009 С.34-35.

16 Архив Березовского межрайонного следственного отдела следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по Красноярскому краю за 2009 г.

17 См. , напр. : Хаскельберг Б. Л., Ровный В. В. Индивидуальное и родовое в гражданском праве 2-е изд , перераб и доп. М. , 2004. С. 67. В дореволюционной литературе см. : Гамбаров Ю. С. Курс гражданского права . СПб. , 1911 . Т. I : Часть Общая. С. 604.

18 Иоффе О. С. Избранные труды : в 4 т. СПб . , 2004. Т. II : Советское гражданское право С 245

19 Мейер Д. И. Русское гражданское право : в 2 ч . 1902. Изд. 3-е, испр. М. , 2003. С. 159.