Восстановление и преобразование системы местных бюджетов в годы нэпа и социалистической индустриализации

Страницы истории

восстановление и преобразование

системы местных бюджетов в годы нэпа и социалистической индустриализации

И.в. АРХИПКИН, кандидат экономических наук, доцент Институт экономики РАН

С первых дней своего существования местные советские органы не только получили политическую полноту власти, но и стали основными центрами формирования новых экономических и финансовых отношений молодого Советского государства. При этом они сохранили структуру административного деления дореволюционной России, включая волостные, уездные, городские и сельские советы.

Исходя из положений Конституции РСФСР 1918 г., принятой Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., бюджетная система состояла из государственного и местных бюджетов. В соответствии с инструкцией о правах и обязанностях Советов, принятой в декабре 1917 г., на местные Советы возлагалось управление и обслуживание всех сторон местной жизни, т. е. хозяйственной, финансовой, культурно-просветительной; указывалось, что в вопросах местного хозяйства они являются самостоятельными. Для удовлетворения местных потребностей местным Советам было предоставлено право вводить налоги и сборы, что расширяло их хозяйственные и финансовые функции, придавало самостоятельность. Но, несмотря на то, что местные Советы были наделены известными бюджетными правами, степень зависимости местных бюджетов от центральных органов была велика. Это находило выражение в том, что сметы Советов городов уездного подчинения, сметы уездных органов Советской власти утверждались губернскими или областными съездами Советов, а сметы губернских и областных органов - ВЦИК и СНК.

Постепенно расходная часть местных бюджетов в течение 1919-1920 гг. полностью финансировалась за счет общегосударственного бюджета. Факти-

чески произошел перевод местного хозяйства на государственный бюджет, в них направлялись ресурсы из общественных средств в форме пособий. В этих условиях II сессия ВЦИК 18 июня 1920 г. приняла решение об отмене разделения бюджета на общегосударственный и местный.

Однако уже в 1921 г. финансовая самостоятельность местных бюджетов вновь была законодательно восстановлена. Принятое Х съездом ВКП(б) 15 марта 1921 г. постановление о замене продразверстки натуральным налогом, положило начало переходу к новой экономической политике. Перед страной встали крупномасштабные задачи, заключающиеся в ограничении, а затем прекращении эмиссии бумажных денег, ликвидации бюджетного дефицита, налаживании экономических связей между предприятиями, хозяйственными организациями и государством, в активизации функций местных Советов и возобновлении их финансовой деятельности для успешной борьбы с разрухой. Первым законодательным актом, направленным на восстановление местных бюджетов, стало постановление СПК от 22 августа 1921 г. «О местных денежных средствах», закрепившее территориальный принцип формирования доходов местных бюджетов. В распоряжение губисполкомов устанавливались процентные отчисления от поступающих по каждой губернии сумм промыслового и других прямых государственных налогов, размеры которых определялись Наркомфи-ном на год вперед. Одновременно губернским съездам Советов (в исключительных случаях — пленумам губисполкомов) предоставлялось право устанавливать надбавки к окладам промыслового и других прямых государственных налогов, а также вводить

и взимать местные налоги и сборы. Для финансирования непредвиденных расходов местного значения в смету каждого губисполкома включался особый фонд в размере 5% сметных расходов.

Децентрализация всего хозяйственного управления с переходом к новой экономической политике требовала децентрализации в бюджетной системе. В связи с этим IV сессия ВЦИК рассмотрела вопрос об упорядочении государственного бюджета и указала, что эта проблема не может быть решена без соответствующего содействия местных Советов. В октябре 1921 г. ВЦИК принял декрет «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», который отменил объединение общегосударственного и местных бюджетов; указал на необходимость всем ведомствам в основу смет доходов и расходов принимать производственные планы, не допускать безкредитных расходов.

Начиная с 1922 г. сметы местных доходов и расходов — губернские (областные), уездные, городские и волостные — стали составляться отдельно от общегосударственных и строились по принципу покрытия местных расходов местными же средствами.

Децентрализация финансовой деятельности стала одной из коренных черт характеристики финансовой системы 1920-х гг.. По словам Г. Я. Сокольникова, уже с осени 1921 г. «... в Наркомфине пришли к глубокому убеждению, что дальнейшее строительство в области советских финансов возможно только при условии политики децентрализации, потому что мы совершенно ясно видели невозможность ресурсами государственного бюджета и усилиями централизованного государственного попечения обеспечить все местные расходы наиболее соответственно местным потребностям. С другой стороны, для нас не было никакого сомнения в том, что использование всех налоговых возможностей немыслимо при помощи действия одного только центрального аппарата». Вместе с тем Г. Я. Сокольников предостерегал об опасности довести децентрализацию «до таких пределов, чтобы потерялась возможность общегосударственного законодательства и общегосударственной и общесоюзной регламентации»1.

В целях оптимального управления местными финансами в течение 1923 — 1924 гг. проводилось разграничение деятельности и функций наркоматов финансов СССР и РСФСР, что позволило упорядочить меры по согласованию различных вопросов местной финансовой деятельности. Максимальное сокращение смет крупных центральных ведомств и наркоматов, включая военный, снятие с госбюджет-

1 Сокольников Г.Я. Новая финансовая политика: на пути к твердой валюте.- М.: Наука. 1991. - С. 130-132.

ного финансирования целого ряда государственных учреждений обусловили перенесение значительной части расходов на местные бюджеты. По мнению Г. Я. Сокольникова, «расходы, которые наиболее близки населению, наиболее понятны ему, как, например, расходы по здравоохранению, просвещению, социальному обеспечению, отчасти юстиции и т.д., необходимо перенести на местный бюджет. В то же время необходимо укрепить местный бюджет. Поступления по некоторым из налогов, которые по нынешнему нашему положению являются государственными, должны быть переданы местным исполкомам для организации местного хозяйства»2.

При этом особо важным было постоянное соблюдение разделения между государственным и местными бюджетами в процессе осуществления местного финансирования. «Мы теперь подошли к строительству местного бюджета, — отмечал Сокольников. — Правда, есть целый ряд губерний, которые построили не только губернские, но и уездные бюджеты. Я укажу, например, в частности, на Томскую губернию, которая составила чрезвычайно тщательно, чрезвычайно добросовестно проверенный губернский и уездный бюджеты, и целый ряд губерний идет по этому ее пути. Надо будет идти по нему и дальше, спускаясь от уездов к волости, организуя губернский бюджет так, чтобы он действительно охватывал все финансовое хозяйство губернии. Применительно к волости нарком финансов предлагал и через свой аппарат практически проводил в жизнь задачу предоставления ей таких финансовых функций, при наличии которых она получает известную финансовую автономию, приобретает налоговую и доходную компетенцию, становится клеточкой, ячейкой нашего общественного советского организма»3.

Сущность и значение местных бюджетов, их роль в общественном производстве и в социально-культурном строительстве наиболее полно могут быть раскрыты в процессе анализа их расходов, о динамике, составе и структуре которых за период 1922/231925/26 гг. свидетельствуют данные табл. 1 4.

2 Сокольников Г.Я. Новая финансовая политика: на пути к твердой валюте. - М.: Наука, 1991. — С. 108, 109.

3 Местные финансы. Законодательство, циркуляры, инструкции, справочные материалы по местному бюджету и хозяйству / Сборник, составленный группой работников управлений местных финансов НКФ СССР и НКФ РСФСР при ближайшем участии М.О. Вайчуш-кина и Е.К. Бурцева. В 3 ч. — М., 1925; Систематический указатель постановлений и распоряжений по финансам. М., 1925; Систематическое собрание постановлений, циркуляров и инструкций НКФ СССР. В 3 т. — М., 1929. Т. 1: Бюджет, кассовые правила, денежное обращение, займы и кредитные учреждения; Т. 2: Местные финансы и финансовый контроль; Т. 3: Налоги и неналоговые доходы; Твер-дохлебовВ.И. Местные финансы. М., 1928.

4 Социалистическое строительство СССР. - М.: Соцоргучет, 1930. — С. 668.

Таблица 1

Роль местных бюджетов в социально-культурном строительстве

1922/23 1923/24 1924/25 1925/26

Млн руб. % Млн руб. % Млн руб. %, Млн руб. %

Всего расходов В том числе на: 279,5 100 629,5 100 1 020,6 100 1 433,4 100

Народное хозяйство 82,2 29,4 198,2 31,5 298,3 29,2 385,5 27,0

Социально-культурные мероприятия 102,4 36,6 231,4 36,8 353,9 34,7 501,9 35,0

Содержание органов власти и управления 54,4 19,5 122,9 19,5 210,0 20,6 289,2 20,2

Прочие расходы 40,5 14,5 77,0 12,2 158,4 15,5 255,8 17,8

Особенно быстрый рост расходов местных бюджетов наблюдался в первые годы, что объясняется повышением их значения в финансировании народного хозяйства и социально-культурных мероприятий. Первое место в расходах занимали затраты на социально-культурные мероприятия. Главная их доля направлялась на содержание детских домов, домов ребенка, детских садов, площадок и колоний, школ первой ступени. На втором месте по объему в этой группе расходов находились затраты на культурно-просветительные учреждения и мероприятия: избы-читальни, клубы, народные дома, школы для взрослых, школы по ликвидации неграмотности. Третье место занимали расходы на профессионально-техническое образование. Затраты на здравоохранение в 1925/26 г в сравнении с 1922/23 г. возросли почти в 4 раза, составив 10,7% объема местных бюджетов. Основная сумма средств использована на финансирование больниц и лечебниц. Крупные ассигнования выделялись на охрану материнства и младенчества.

Расходы на социальное обеспечение составили в 1925/26 г. 1,5% общего объема расходов местных бюджетов. Основная доля средств использовалась на пенсии и пособия; значительные суммы направлялись на содержание домов инвалидов, бирж труда, на борьбу с нищенством.

Второе место в общем объеме расходов занимали затраты на народное хозяйство, и прежде всего на коммунальное хозяйство: по содержанию коммунальных предприятий (более половины всех ассигнований), коммунального имущества, по внешнему благоустройству, противопожарной охране, содержанию отделов коммунального хозяйства. Расходы на местную промышленность в эти годы были весьма незначительными, и основная их сумма концентрировалась в губернских бюджетах. Расходы на сельское хозяйство составляли 2-3% и распределялись между уездноокружными, волостными, районными и губернскими бюджетами. Основная их сумма использовалась на агрокультурные и показательные мероприятия, ветеринарную сеть, землеустроительные работы, на содержание аппарата,

гидротехнические и мелиоративные мероприятия. Ассигнования, выделяемые на дорожное хозяйство, использовались на содержание дорог и дорожных сооружений, главным образом губернского значения, речных переправ, на другие мероприятия.

Значительные суммы из местных бюджетов направлялись на содержание органов власти и управления; их уровень в целом по СССР колебался от 19,5 до 21,8%, а по отдельным республикам был еще выше. Первое место среди этих затрат занимали расходы! на содержание административных учреждений — 15-10%, а также органов юстиции и охраны общественного порядка — милиции и мест заключения.

В общем объеме местных бюджетов около 1/5 занимали прочие расходы. Самый высокий удельный вес их, по данным за 1925/26 г., был в губернских бюджетах — 37,1%, самый низкий — в волостных и районных — 6,1%. Бюджеты губернские являлись регулирующими по отношению к другим видам местных бюджетов. Значительная доля их ресурсов использовалась на образование разного рода специальных фондов и фондов регулирования. Этим в основном объясняется высокий удельный вес в них прочих расходов. В отчетных материалах за 1925/26 г. появились сельские бюджеты, что является показателем начала развития этого вида местных бюджетов.

Финансирование все возрастающих расходов местных бюджетов обеспечивалось соответствующим увеличением доходов. Хотя поступления от местных источников планомерно возрастали, как налоговые, так и неналоговые, но темпы их роста отставали от темпов роста расходов. В местные бюджеты все в увеличивающихся размерах передавались отчисления от государственных налогов и доходов, надбавки к ним и прочие доходы, среди которых ведущую роль играли пособия из общегосударственных средств (табл.2) 5.

Составление и исполнение местных бюджетов на 1922/23 г. происходило в условиях обесценения денег. Но уже со второй половины 1923/24 г. испол-

5 Местный бюджет в началу 1927/28 гг. - М.: 1927. — С. 56.

Таблица 2

Состав и структура доходов местных бюджетов

1922/23 1923/24 1924/25 1925/26

Млн руб. % Млн руб. % Млн руб. % Млн руб. %

Всего доходов В том числе на: 289,5 100 650,0 100 1 059,4 100 1 505,9 100

Доходы от местного хозяйства (налоги и сборы) 138,7 47,9 356,8 54,9 557,2 52,6 730,9 48,5

Отчисления от государственных налогов и доходов 48,4 16,7 110,5 17,0 185,6 17,5 242,2 16,1

Надбавки к государственным налогам и пошлинам 61,3 36,6 231,4 36,8 353,9 34,7 501,9 35,0

Прочие доходы (дотации, ссуды, пособия, займы) 41,1 14,2 48,5 7,5 137,4 13,0 261,3 17,4

Из них денежные пособия из общегосударственных средств 6,8 2,3 - - 64,1 6,0 122,8 8,2

нение местных бюджетов осуществлялось в твердой валюте. На этой основе во всех отраслях народного хозяйства интенсивно происходил процесс восстановления и денатурализации хозяйственных отношений. Для данного периода характерна ярко выраженная тенденция к децентрализации хозяйственной жизни, в области финансов выразившаяся в развитии низовых местных бюджетов и укреплении их материально-финансовой базы. Значительная доля их доходов (около 50%, а в отдельные годы даже больше) формировалась из местных источников. В основном это были поступления от предприятий и имуществ, главным образом, платежи коммунального хозяйства; второе место занимали поступления от предприятий и имуществ сельскохозяйственного значения и местной промышленности.

В местные бюджеты поступали также местные налоги и сборы более чем 20 видов; первое место среди них занимал налог с грузов, так называемый попудный сборуб. А в Туркменской ССР крупнейшим налогом, почти не уступающим по своему значению налогу с грузов, был пачиевый сбор — налог с иностранных подданных (Афганистана, Ирана), пригоняющих на пастбища скот на территорию республики. Среди всех видов местных бюджетов самую устойчивую доходную базу имели городские бюджеты, в которых поступления от местных источников составляли 3/4 объема доходов; в общегубернских бюджетах они находились на уровне 25—30%; в волостных и районных составляли 1/5 их объема.

Значительную роль в формировании доходов местных бюджетов играли отчисления от государственных налогов и доходов в основном от промышленного и сельскохозяйственного налогов. Основная доля отчислений от государственных доходов приходилась на лесной доход. Весомая часть доходов местных бюджетов формировалась за счет надбавок к

государственным налогам и сборам: к подоходно-поимущественному налогу; к цене патентов, выдаваемых на право продажи питей и табачных изделий; к судебной пошлине; к нотариальному и охотничьему сборам — в размере 100 и 50% соответственно. Свыше 80% надбавок приходилось на надбавку к промысловому налогу. Наибольшее значение надбавки имели в промышленных районах. В губернских бюджетах они составляли в 1925/26 г. 35,4%, в уездно-окруж-ных — 25, в бюджетах губернских городов—11,2, в волостных и районных — 12,3%. Последняя, четвертая группа доходов местных бюджетов, включала окончательно балансирующие статьи — дотации, пособия, займы. В последние годы рассматриваемого периода почти половина этой группы доходов приходилась на дотации и субвенции.

Во второй половине 1920-х гг. виден приоритет объема поступлений из государственного бюджета, роль самостоятельных местных налогов заметно ниже.

Так, профессор В.Н. Твердохлебов в своей книге «Местные финансы» отмечает, что: «структура доходной части местных бюджетов значительно изменяется: удельный вес доходов из государственных источников возрастает. Налоговые доходы составили по бюджету 1926/27 г. почти 459 млн руб. Предположенные доходы за 1927/28 г. составляют: надбавки к госналогам — 400 млн руб., местные налоги и сборы— 115 млн руб., отчисления от госналогов — 370 млн руб. В процентах к итогу доходов первая категория составляет 20,4%, вторая — только 5,9%, тогда как третья — 18,9%. Отсюда видно, настолько невелика роль самостоятельных местных налогов (табл. 3) 6.

Дальнейшее развитие модификации доходной части местных бюджетов дает Д.В. Данилов в книге «Местные налоги и рента» 1930 г. издания.

6 Твердохлебов В.Н. Местные финансы. - М.: 1928.- С. 68.

Таблица 3

Доходы местного бюджета на 1926 —1927 гг. (в тыс. руб.)*

По СССР В том числе по РСФСР По УССР

Раздел X. Местные налоги и сборы

1. Налог со строений 11 749,5 8 245,5 2 458,3

2. Налог с грузов 38 342,0 27 477,2 6 970,9

3. Налог с биржевых сделок 9 896,0 7 832,7 1 441,6

4. Налог с золотопромышленных предприятий 785,1 785,1 -

5. Сбор с древесины 4 718,2 3 647,5 561,1

6. Налог со транспортных средств 6 262,4 4 620,7 831,7

7. Сбор за вет.-сан. осмотр скота 4 926,2 3 627,7 843,3

8. Налог со зрелищ, увеселений 5 004,4 3 626,6 887,0

9. Целевой квартирный налог 8 672,4 6 683,1 1 989,3

10. Прочие поступления 7 776,9 4 018,6 1 957,8

И т о г о п о р а з д е л у X 98 133,1 70 564,7 17 941,0

Раздел XI. Надбавки к госналогам и сборам

1. К промналогу 270 554,2 203 374,8 43 111,1

2. К подоходному налогу 43 544,4 34 512,1 5 002,3

3 К судебной пошлине 4 229,4 6 095,5 614,4

4. Прочие поступления 9 242,6 6 639,2 1 224,1

И т о г о п о р а з д е л у XI 327 560,6 247 621,6 49 951,9

Раздел XII. Отчисления от госналогов

1. От сельхозналога 211 257,7 141 650,0 55 110,5

2. От госпромналога 95 439,0 111,1 21 643,5

3. Прочие поступления 180,8 62 201,8 14,6

И т о г о п о р а з д е л у XII 306 877,5 203 962,9 76 768,6

* Местный бюджет к началу 1927/28 г. — М.: 1927, с. 53-4.

Он предлагает таблицу, характеризующую динамику уровня различных налоговых доходов в местном бюджете за 1926-1930 гг. (табл. 4).

Д.В. Данилов отмечает, что налоговые доходы дают чуть ли не половину общего итога всех местных доходов. Однако удельный вес их в общем объеме местных бюджетов по всему Союзу ССР несколько понижается: в 1926/27 г. — 48,5%, в 1927/28 г. — 47,6, в 1928/29 г. — 47,6 и в 1929/30 г. — 46,6. Несмотря на это, рост поступлений налоговых доходов в абсолютных суммах все увеличивается: в 1927/28 г. — на 12,5 %, 1928/29 г. — на 14,3 и в 1929/30 г. — на 21,4%.

Первое место среди налоговых доходов занимают отчисления от государственных налогов. По сметным назначениям на 1928/29 г. они составляли около 35% общего итога всех местных доходов. По контрольным цифрам на 1929/30 г. удельный вес отчислений несколько понижается (32,7%), но в абсолютных суммах они дают все же довольно значительный рост (16,4%), достигая в общей сложности почти 1 млрд руб., или около одной трети всех местных доходов.

Роль отчислений в местных бюджетах особенно усилилась после произведенной в 1928 г замены надбавок к промысловому налогу отчислениями в местные средства от поступлений этого налога. Напротив, роль надбавок, благодаря этой реформе, сильно упала. По

сметным назначениям на 1928/29г., поступившие надбавки исчисляются в сумме около 104 млн руб. и по контрольным цифрам на 1929/30 г - 152,5 млн руб., что составляет в процентах к общему итогу всех местных доводов за те же годы соответственно 4,3 и 5,1%.

Роль самостоятельных местных налогов и сборов невелика, но постепенно возрастает. Удельный вес их в общем итоге всех местных доходов составлял: в 1926/27 г. — 7,1%, в 1927/28 г. — 7,4, в 1928/29 г. — 8,4 и в 1929/30 г. — 8,8%. Наряду с этим наблюдается также значительный рост поступлений в абсолютных суммах: в 1926/47 г. поступило немногим более 130 млн руб., в 1927/26 г. — около 157 млн руб., в 1928/29 г. ожидалось к поступлению немногим более 203 млн руб., а в 1929/30 г. — 263 млн руб.

При оценке роли местных налогов не следует также упускать из виду, что местные налоги являются по преимуществу городскими налогами.

В целом (несмотря на определенные разночтения в данных приведенных 3 таблиц, объясняемые различными методами расчета у трех различных авторов, что вообще было характерно для статистических исследований периода 1920-х — начала 1930-х гг.), можно сделать выводы, что во второй половине 1920-х гг. в доходной части местных бюджетов за счет передачи отчислений от государственных налогов и доходов про-

53 У

а

-53

ф

н ф

2

ю

г

о я н

и ф

я »

»

О

X о ч

-а

а

О

О Рч

В % к предыдущему году 1929/30 116,4 146,8 129,5 124,0 126,3 124,0

СЛ сч оо 9 109,8 129,6 129,6 114,3 114,2 114,3

оо 2 2 9 110,6 117,3 120,3 112,5 116,8 114,7

В % к общему итогу всех местных доходов (А + Б) 9 2 оо 2 9 32,7 5, ,8 8, 46,6 53,4 001

9 2 оо 2 9 34,9 ,3 4, ,4 8, 47,6 52,4 001

оо 2 2 9 36,4 .8 3. ,4 7, 47,6 52,4 001

1926/27 ,7 7, 3 ,7 3, 7, 48,5 51,5 001

Поступления, млн руб. 1928/29 (по контрольным цифрам) 981,5 152,5 263,2 1 397,2 1 600,9 2 998,1

1928/29 (по сметным назначениям назнач.) 843,8 103,9 203,3 1 151,0 1 267,6 | 2 418,6

8 2 7/ 2 9 ,9 9, 6 7 80,2 156,9 1 007,0 1 109,8 2 116,8

1926/27 696,0 68,4 130,4 894,8 950,1 1 844,9

Наименование А. налоговые доходы | 1. Отчисления от госналогов | | 2. Надбавки к госналогам | 3. Местные налоги и сборы | И т о г о по группе А Б. Прочие доходы Всего

должает расти объем поступлений от государственных доходов до 33,8% в 1926/27 г. и 50,3% в 1929/30 г. При этом доля финансовых поступлений из государственного бюджета превышает объем местных налогов и сборов более чем в 5 раз7.

Перевод на новые принципы централизации всей системы государственного управления на рубеже 1920-1930 гг., предусматривавший повышение роли государственного планирования, потребовал новых форм управления местными финансами.

В июле 1930 г. вышло постановление ЦИК и СНК СССР о завершении районирования страны и ликвидации округов, а в октябре 1930 г. - Основные положения о районных съездах Советов и районных исполнительных комитетах, согласно которым бюджетные права райисполкомов были расширены. Одновременно правительствам союзных республик было предоставлено право перераспределения части отчислений от прибыли местных предприятий между отдельными местными бюджетами в целях их регулирования. Республиканские бюджеты (особенно бюджет РСФСР) лишались также некоторых закрепленных за ними доходов с частичной их передачей в местные бюджеты; кроме того, часть их унифицировалась в налоге с оборота и единой государственной пошлине. Подобные мероприятия ослабляли устойчивость республиканских и местных бюджетов, усиливали неравномерность доходной базы отдельных бюджетов.

Важной вехой в истории российского налогообложения вообще и местного налогообложения в частности явилась налоговая реформа 1930 г., ставшая логическим завершением периода нэпа и отражающая экономическую основу нового этапа развития страны — форсированной индустриализации.

Налоговая реформа 1930-х гг. привела к коренному изменению распределения доходных источников между государственными и местными бюджетами. Постановлением ЦИК и СНК СССР 2/1Х 1930 г.8 многочисленные государственные и местные налоги и сборы были унифицированы в два основных вида изъятий — с оборота (налог с оборота предприятий обобществленного сектора и промналог с частных предприятий); и с прибылей (отчисления в доход государства прибылей государственных предприятий, подоходный налог с предприятий обобществленного сектора, подоходный налог с частных лиц); все же регистрационные сборы и пошлины объединены в единой государственной пошлине. Из числа местных налогов и сборов в составе налога с оборота и промналога было унифицировано 10 различных видов обложения, в составе единой государственной пошлины — 7 9. Кроме того, из местного бюджета выпали отчисления — от гос-промналога, от подоходного налога с предприятий, от лесного дохода, от сбора за регистрацию биржевых и внебиржевых сделок

7 Местные бюджеты СССР в 1929/30 г. - М.: изд. НКФ, 1931.- С. 29.

8 Исполнение местных бюджетов СССР за 1929/30 г. и особый квартал 1930 г.- М.: изд. НКР, 1931.- С.14,15. С.З. 1930 г., № 46, статьи 476 - 483.

9 Налог с оборота поглотил местные налоги: с грузов, с сооружений, с древесины, с ресторанов, с аукционных продаж с золотопромышленных предприятий, с реклам, за ветеринарно-санитарный осмотр скота, хлопковый, за действия судебных исполнителей, сбор, взимаемый управлениями строительного контроля. В состав единой пошлины вошли местные сборы: прописочный, курортный, за перемену имени и фамилии, охотничий, судебные пошлину, надбавки к нотариальному сбору, сбор за действиями судебных исполнителей.

и надбавки к подоходному налогу с частного сектора, а также целевой квартирный налог.

В компенсацию за унифицированные доходные источники местному бюджету были предоставлены по территориальному признаку: подоходный налог с предприятий обобществленного сектора, (почти исключительно с кооперативных организаций), единый сельхозналог, подоходный налог с частных лиц, промналог с частных предприятий и промыслов, налог на сверхприбыль, единая государственная пошлина, отчисления от прибылей государственных предприятий местного значения (по большинству — 81%) и часть налога с оборота предприятий обобществленного сектора за счет доли, поступающей в республиканские бюджеты. В целях регулирования местных бюджетов СНК союзных республик было предоставлено право перераспределять между местными бюджетами отдельных административно-территориальных единиц часть отчислений от прибылей местных предприятий.

В правительственных документах декларировалось положение о том, что в итоге проведения налоговой реформы и нового распределения доходов зависимость местных бюджетов от государственного значительно сократится.

Однако практика построения местных бюджетов на основе законодательства о налоговой реформе обнаружила целый ряд весьма существенных недочетов и отрицательных последствий, вытекающих из того, что новое распределение доходов было построено на слишком схематическом подходе к местному бюджету в общих цифрах по СССР, без дифференцированного его анализа.

Так, при значительной неравномерности экономического развития различных районов СССР и при концентрации одного из главных источников доходов—местной промышленности—в основных промышленных районах налоговая реформа привела к существенным территориальным изменениям в поступлении доходов: в промышленных районах она вызвала крупный прилив средств, в остальных же, наоборот, все основные местные доходы оказались поглощенными поступающим в союзный бюджет налогом с оборота, местные же бюджеты в связи с этим оказались дефицитными и вынужденными существовать за счет дотации центра. По РСФСР в 1931 г. бюджеты всех краев и областей (кроме Московской, Ленинградской, Иваново-промышленной и Нижегородского края) были сведены с дотацией в сумме 231 млн руб., составляющей 17,5% общего их объема, тогда как в 1929-1930 гг. общая сумма государственных пособий не превышала 71 млн руб., или 7,7%. Реформа, таким образом, привела

в большинстве краев и областей не к усилению их собственной доходной базы, а к ослаблению доходной базы местных бюджетов и хода мобилизации ресурсов на их территории.

Еще более резкие изменения произошли в бюджетах АССРУБ. С проведением налоговой реформы бюджетные права АССР в области доходов оказались фактически аннулированными и приравненными к краям и областям. Удельный вес дотаций в их бюджете достиг в среднем 37% вместо 15,6% в 1929-1930 гг., превысив даже удельный вес госпособий до введения положения о бюджетных правах АССР (1927/28 г. — 30,3%). В отдельных АССР значение дотаций поднялось до такой степени, что они стали составлять их основную доходную базу, например в Якутской АССР—63%, в Чувашской — 61 %, в Бурято-монголь-ской и немцев Поволжья — 50% и т. д., хозяйственные планы большинства АССР были поставлены еще в большей степени, чем в краях и областях, вне всякой зависимости от итогов финансово-хозяйственной деятельности местных советов.

Поставленная всей совокупностью приведенных обстоятельств задача пересмотра законодательства о местном бюджете была осуществлена в постановлении ЦИК и СНК СССР 21/ХП 1931 г. о республиканских и местных бюджетах.

В соответствии с реализацией этого постановления в доходы местных бюджетов дополнительно включались, кроме остальных предусмотренных действующим законодательством, следующие доходы: 1) все поступления от единого сельскохозяйственного налога, кроме части, обращаемой в сельские, городские и поселковые бюджеты; 2) определяемую СНК АССР и облисполкомами часть отчислений от налога с оборота из той его доли, которая передана в бюджеты АССР, краев и областей;

3) 10% отчисления от суммы поступающих платежей по обязательному окладному страхованию.

В отношении сельсоветов постановление 21/ XII 1931 г.. прежде всего устанавливает обязательное повсеместное составление сельских бюджетов и включает в состав каждого из них, кроме неналоговых доходов и местных налогов и сборов: 1) 50% от общей суммы единого сельскохозяйственного налога, поступающего на территории данного сельсовета; 2) средства самообложения; 3) отчисления на организацию и содержание бытовых и культурно-просветительных учреждений сельского совета из образованных колхозами общественных фондов;

4) целевые средства, передаваемые в сельбюджет по постановлениям колхозов; 5) устанавливаемую СНК СССР и облисполкомами часть 10% отчислений от поступлений страховых платежей.

Таблица 5

Состав и структура доходов местных бюджетов в 1937-1940 гг.*

Наименование 1936 1937 1938 1940

Млн руб. % Млн руб. % Млн руб. % Млн руб. %

Всего доходов 20 791,7 100 26 167,7 100 28 477,2 100 32 357,1 100

В том числе

Доходы от местного хозяйства 5 441,4 26,2 6 975,5 26,7 8 769,2 30,8 13 336,9 41,2

Из них:

От предприятий и имуществ 2 298,6 11,1 2 972,4 11,4 3 309,7 11,7 6 315,0 19,5

Отчисления от государственных налогов и неналоговых доходов 12 213,1 58,7 15 179,2 58,0 17 369,6 61,0 15 887,2 49,1

Из них:

налог с оборота с предприятий обобществленного сектора 8 600,4 41,3 11 708,7 44,8 13 071,7 45,8 6 396,6 19,8

Средства, переданные хозорганами 94,5 0,5 176,5 0,7 235,9 0,7 - -

Прочие доходы 1 917,6 9,2 1 088,8 4,1 - - 1 599,4 4,9

Дотации, пособия, займы 1 125,1 5,4 2 747,7 10.5 2 102,5 7,5 4 523,5 -

Из них:

Дотация из государственных бюджетов и фондов регулирования союзных республик 6,3 - 1 063,5 4,1 981,8 3,5 1 533,6 4,8

Фонды регулирования местные 959,4 4,6 1 304,6 5,0 915,5 3,2 1 262,8 -

Средства, полученные из других бюджетов - - - - - 1 727,1 -

* Народное хозяйство в цифрах.— М.: Статистика, 1958.— С. 654.

В доходной части местных бюджетов ежегодно происходили существенные изменения, связанные с составом источников, что, естественно, отражалось на их структуре.

Состав и структура доходов местных бюджетов в период 1937-1940 гг. характеризуются следующими показателями (табл. 5).

Приведенные данные показывают, что доходная база местных бюджетов в рассматриваемые годы в значительной доле формировалась за счет доходов от расположенного на подведомственной территории хозяйства. Значительные суммы поступали в местные бюджеты от местной промышленности республиканского АССР, краевого, областного подчинения, концентрируясь в соответствующих бюджетах. Весомые суммы вносили жилищно-коммунальные хозяйства городов, зачисляемые в городские бюджеты. Наиболее крупные суммы среди них — это платежи коммунальных предприятий. Небольшие доходы давали сельские

10 Налог со строений, земельная рента, налог с кинотеатров, с посетителей публичных зрелищ и увеселений, с транспортных средств, со скота, регистрационный сбор с владельцев собак, дачный сбор, сбор с грузов.

11 Подоходный налог с предприятий обобществленного сектора местного значения, подоходный налог с частных лиц, который играл среди этой группы доходов ведущую роль, промысловый налог с частных предприятий и промыслов, единая государственная пошлина, рыболовный сбор, налог с имуществ, переходящих в порядке наследования и дарения, билетный сбор, водный сбор.

и лесные хозяйства, сады, огороды, виноградники, торфяные болота, недра, рыболовные и зверобойные угодья, леса государственного и местного значения. Довольно скромные суммы поступали от торговли. Определенный удельный вес в общем объеме доходов местных бюджетов и поступлениях от местных источников составляли местные налоги и сборы10 и государственные налоги, сборы и пошлины, непосредственно зачисляемые в местные бюджеты11, среди которых ведущую роль играл подоходный налог с частых лиц и с предприятий обобществленного сектора местного значения. В совокупности эти две группы платежей составляли около 20% доходов местных бюджетов.

Как видим, хотя поступления от местных источников в эти годы в системе местных бюджетов в абсолютных величинах возрастали, но основной объем местных финансов формировался за счет отчислений от государственных доходов и налогов, где первое место занимал налог с оборота и другие регулирующие источники.

Включение в 1938 г. местных бюджетов, наряду с республиканскими, в единую структуру государственного бюджета завершило процесс формирования механизма, обеспечивающего жесткий уровень зависимости местных бюджетов от вышестоящего административного звена. Они, по сути, были превращены в расчетно-кассовые подразделения республиканского бюджета.