Типы государственной политики развития сельского туризма: признаки и особенности

УДК 338.48 Б01: 10.12737/17780

ТИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКОГО ТУРИЗМА:

ПРИЗНАКИ И ОСОБЕННОСТИ

Трухачев Александр Владимирович, кандидат экономических наук, доцент кафедры туризма и сервиса, crsstgau@ya.ru

ФГБОУ ВО «Ставропольский государственный аграрный университет», г. Ставрополь, Российская Федерация

Сельский туризм за рубежом занимает устойчивое положение одного из лидеров туристской индустрии. Как показывает практика, его становление сопровождалось значительным участием государства в части разработки разнообразных мер и программ поддержки и стимулирования. Обобщение зарубежного опыта такого участия позволило автору по критерию интенсивности усилий государственных органов власти, направленных на формирование и развитие индустрии туризма в сельской местности, выделить три типа государственной политики развития сельского туризма: активный, умеренный и пассивный. В статье показаны особенности этих подходов в части формирования базы стратегических документов. Из материалов статьи видно, что наряду со стратегией и программами развития сельского туризма, в рамках активной государственной политики формируется специальная нормативно-правовая база развития сельского туризма, регламентирующая отдельные аспекты, такие как налогообложение, качество услуг и т.д. Умеренная государственная политика развития сельского туризма ограничивается основными стратегическими документами, а также отдельными мерами межведомственного взаимодействия и координации используемого инструментария. Государственная политика развития сельского туризма пассивного типа отличается применением отдельных мер, направленных на развитие сельского туризма, и не характеризуется системностью и последовательностью. В статье показаны области и специфика построения межведомственного взаимодействия при разработке стратегических решений по развитию сельского туризма в рамках указанных типов государственной политики. При этом обоснованы различия в координации используемого инструментария государственной политики развития сельского туризма на всех уровнях государственного регулирования. Различная интенсивность межотраслевых интеграционных процессов в развитии сельских территорий соответствует определенным типам государственной политики развития сельского туризма.

Ключевые слова: государственная политика, сельский туризм, тип

Сельский туризм является значимым сектором глобальной туристской индустрии, достаточно упомянуть, что в составе общего туристского потока от 84 до 210 млн. туристов предпочитают этот вид отдыха [7]. Причём этот сектор не находился и не прогнозирует стагнации в своем развитии: согласно данным Европейской федерации сельского туризма, средние годовые темпы прироста находятся в пределах 10-15% туристского потока, что превышает показатель для общего туристского потока (4-5%) [8].

Известен ряд работ, посвященных анализу структуры спроса и предложения на рынке сельского туризма, особенностей его туристского продукта, состава индустрии туризма в различных странах [2, 5, 8' 13, 14]. Упоминаемые экспертами данные в очередной раз доказывают, что в настоящее время сельский туризм за рубежом продолжает оставаться значимым и устойчивым сегментом рынка туристских услуг.

Следует подчеркнуть разнообразный зарубежный опыт интеграции сельского туризма в общую туристскую индустрию [3, 11] благодаря использованию специфически туристских атрибутов, например, сертификации (Испания, Польша, Франция, Великобритания и др. страны). Доказано формирование особой модели межотраслевого регулирования агро-туристско-рекреационного комплекса в Европе [1].

По нашему мнению, справедливо предположение, что различия в инфраструктуре во многом обусловлены внешней средой [9] и, прежде всего, реализуемым подходом к построению системы регулирования сельского туризма [10]. Как показывает анализ, общими для практик государственной политики поддержки и стимулирования сельского туризма в указанных и иных странах, выступают:

-прямая и косвенная финансовая поддержка, в т.ч. предоставление субсидий, грантов, налоговых льгот;

-интеграция проектов сельского туризма в программы развития туризма и сельской местности;

-построения межведомственного взаимодействия, привлекающего к разработке и реализации мероприятий по развитию сельского туризма различные министерства, ведомства, общественные организации.

Сравнительно-сопоставительный анализ направлений и организационных механизмов государственного регулирования на примере стран различных географических регионов, в которых развита инфраструктура сельского туризма, позволил определить ряд функций, которые, по нашему мнению, можно классифицировать следующим образом по критерию приоритетной цели их реализации (рис.).

Согласно данной группировке, применительно к сельскому туризму функции государственного регулирования реализуются в различных областях.

Функция развития сельского хозяйства предполагает в первую очередь продвижение и поддержку национального сельскохозяйственного производства. Например, в Малайзии целевым образом создаются государственные сельскохозяйственные парки, основная цель которых - пропаганда достоинств национального сельского хозяйства.

Функция развития

сельского хозяйства

•Поддержка сельскохозяйственного производства • Пропаганда

национального сельского хозяйства

Функция развшия сельских территорий

•Поддержка неперспективных сельскохозяйственных районов

•Сохранение сельского населения

•Поддержка и развитие сел ьской местности

Функция диверсификации национального туристского продукта

•Отдых для

малообеспеченных слоев населения

•Альтернатива пляжному прибрежному туризму •Перераспределение туристских потоков

Рисунок - Функции государственного регулирования, связанные с развитием сельского туризма по Дубиничевой Л.В. и Советову П.М. [4]

Функция развития сельских территорий позволяет направлять усилия на сдерживание урбанизации, сохранение сельского населения, поддержку депрессивных сельских территорий, их социально-экономическое развития.

Функция диверсификации национального туристского продукта означает стимулирование сельского туризма как нового сегмента туристской индустрии с целью привлечения дополнительного туристского потока. Так, на Кипре эффект развития сельского туризма в качестве альтернативы пляжному отдыху проявился в снижении антропогенной нагрузки на окружающую среду прибрежных районов. В Шри-Ланке создание современных туристских предприятий - УГР-деревень позволяет эффективно развивать элитный сегмент туризма.

Интересен опыт Финляндии, доказывающий важность механизма межведомственного взаимодействия [6, 12]. Финский совет по туризму подчинен Министерству труда и экономики, в его компетенции - реализация Программы «Финляндия на открытом воздухе», разработана Стратегия развития сельского туризма в Финляндии до 2020 г. Активное участие принимает Министерство сельского и лесного хозяйства посредством поддержки сельских предпринимателей, в т.ч. в туризме. Ассоциация «Зелёный туризм в Финляндии - ОТБ» присваивает знак гарантии качества объектам сельского туризма. Уполномоченная организация «Коувола инновации ООО» реализует мероприятия по продвижению, в т.ч. поддерживает полиязычный туристский портал, оказывает консультационную помощь как туристам, так и предпринимателям, желающим заняться сельским туризмом. В целом эксперты отметили следующие ключевые факторы успеха развития сельского туризма в Финляндии.

1. Высокая активность и самоорганизация сельских предпринимателей по вопросам развития сельского туризма:

-объединение в ассоциации на уровне страны или региона - отстаивание интересов; разработка стандартов качества; внутрикорпоративная сертификация туруслуг и др.;

-согласование действий по приему туристов на уровне сельских поселений -создание и развитие туристских «кластеров».

2. Определенность понятия «финскость» сельского туризма: «надежность», «ненавязчивое гостеприимство», «доброжелательное обслуживание», «разнообразные возможности для активности», «безопасность».

3. Освоение и активное использование сельскими жителями интернет-инструментов в поиске клиентов внутри страны и за рубежом (при поддержке государства и органов местного самоуправления), стремление сельских жителей осваивать новые компетенции.

Анализ управленческих концепций развития сельского туризма за рубежом, организационных механизмов регулирования сельского туризма на различных уровнях, а также состава функций государственной политики в сфере сельского туризма позволили обосновать выделение трех типов государственной политики развития сельского туризма, различающихся составом, объемом предпринимаемых мер и уровнем активности государственных органов власти. В работе обосновано, что основными элементами в данных типах государственной политики выступают: диверсификация регионального туристского продукта, развитие сельского хозяйства и сельских территорий (табл.).

Таблица - Типы государственной политики развития сельского туризма за рубежом

Особенности типов государственной политики Государственная политика в сфере сельского туризма

Активного типа Умеренного типа Пассивного типа

Наличие базы стратегических документов развития сельского туризма Концепция, стратегия и программа развития сельского туризма Стратегия или программа (дорожная карта) развития сельского туризма Сельский туризм упоминается в планах мероприятий стратегических документов развития туризма и/или сельского хозяйства

Наличие специальной нормативно-правовой базы развития сельского туризма Да, в т.ч. в области качества, налогообложения и т.д. Нет Нет

Особенности типов государственной политики Государственная политика в сфере сельского туризма

Активного типа Умеренного типа Пассивного типа

Межведомственное взаимодействие Сформированы устойчивые и эффективные механизмы Разработаны отдельные устойчивые и эффективные механизмы Механизмы межведомственного взаимодействия разрабатываются в рамках отдельных мероприятий

Межотраслевые интеграционные процессы Активно задействованы и связывают сельский туризм с разнообразными отраслями и видами деятельности Интеграционные процессы связывают сельский туризм с некоторыми отраслями и видами деятельности Интеграционные процессы, как правило, реализуются в рамках туристской индустрии и индустрии развлечений

Координация используемого инструментария Всего инструментария на всех уровнях государственного регулирования Отдельных инструментов в рамках отдельных проектов и/или мероприятий Нет

Ключевым признаком, определяющим тип государственной политики развития сельского туризма, выступает наличие и проработанность базы стратегических документов, таких как концепция, стратегия, программы развития сельского туризма. Наряду с определением основных объектов регулирования, данные документы определяют приоритеты развития сельского туризма, условия межведомственного сотрудничества, механизмы интеграции органов различных уровней регулирования, координации отдельных мероприятий по развитию сельского туризма, а также направления и условия поддержки проектов/субъектов сельского туризма, продвижения и пр. Зачастую при активной государственной политике внедряется и специальная нормативно-правовая база развития сельского туризма, регламентирующая отдельные аспекты, такие как налогообложение, качества услуг и т.д.

Следует отметить, что межведомственное взаимодействие при разработке стратегических решений по развитию сельского туризма практически отсутствует при пассивном типе государственной политики. В этом случае, как показывает практика, стратегические документы (если они есть) разрабатываются и принимаются ведомством, ответственным за развитие туризма или сельского хозяйства. При умеренном типе государственной политики, межведомственное взаимодействие ограничивается рамками тех мероприятий, которые требуют участия иных министерств, ведомств, проектов или программ. Согласно зарубежному опыту, как правило, привлекаются ведомства, связанные с развитием сельского хозяйства и сельских территорий. Активный тип государственной политики предполагает системный подход к межведомственному взаимодействию, когда соисполнителями мероприятий по стратегии или программе

развития сельского туризма выступает ряд заинтересованных министерств и ведомств, в т. ч. ответственных за развитие сельского хозяйства, культуры, отдельных территорий, образования, информатизации и пр.

Аналогичные различия присутствуют и при координации используемого инструментария государственной политики развития сельского туризма на всех уровнях государственного регулирования. Активный тип государственной политики опирается на полную координацию используемого инструментария на государственном, региональном и местном уровнях. В случае умеренной политики координируются только отдельные инструменты и меры. При пассивной политике координация практически отсутствует, а использование инструментов индивидуально.

В зависимости от типа государственной политики различается и интенсивность межотраслевых интеграционных процессов в развитии сельских территорий. Наиболее высокой интенсивностью отличается интеграция, сопровождающая активную государственную политику, значительно ниже она в случае умеренного типа. Продукты сельского туризма, мероприятия по его развитию интегрируются не только с туризмом и транспортной инфраструктурой, но и с рядом иных видов деятельности: проектами в области культуры, образования и т. д. При пассивной государственной политике интеграция ограничивается отдельными проектами и/или процессами, как правило, со сферой туризма и индустрией развлечений.

Наглядным примером активной государственной политики может считаться опыт Германии, где развитие сельского туризма связывают с реализацией государственной программы «Устойчивое развитие сельской местности» и реализуемым системным подходом:

-поддержка сельского туризма осуществляется на всех уровнях - федеральном, земельном, коммунальном;

-поддержка объединяет как прямую, так и косвенную формы при финансировании проектов предпринимательства, развития сельской местности и сельского хозяйства, инфраструктуры;

-активным межведомственным взаимодействием и кооперацией между всеми участниками - в поддержке участвуют Федеральные и Земельные Министерства экономики и труда, Министерства защиты прав потребителя, продовольствия, сельского хозяйства, лесов и рыбоводства, отдельные программы;

-интеграция вопросов развития сельского туризма в программы развития территории и межрегиональное и межотраслевое сотрудничество.

Эффект такой активной государственной политики проявляется в активном приросте туристского потока за счет развития сегмента сельского отдыха (на примере Германии - до 13%).

Выявленные типы государственной политики в сфере сельского туризма позволяют определить и охарактеризовать сложившуюся государственную политику развития сельского туризма и показать возможные противоречия.

Литература

1. Белова Н.М., Никитина О. А. Европейская модель межотраслевого регулирования агро-туристско-рекреационного комплекса // Международный Научный Институт «Educatio» - 2015. - №3(10)-1. - С. 35-38. [Электронный ресурс]: URL: http://edu-science.ru/files/Arhiv/2015/17-18.04.2015/part1/6-171.pdf (дата обращения: 15.01.2016).

2. Вахитова З.Т. Особенности развития сельского туризма в Тюменской области // JSRP. - 2014. - №2 (6). - С. 53-58.

3. Готфрид Т.А., Чикова О.М. Подходы к формированию агротуристского продукта // Сервис в России и за рубежом. - 2013. - № 7 (45). [Электронный ресурс]: URL: http://old.rguts.ru/electronic_journal/number45/contents (дата обращения: 21.11.2015).

4. Дубиничева Л.В., Советов П.М. Агротуризм в развитии сельских территорий // Проблемы развития территории. - 2009. - №2. - С. 48-55.

5. Заричная А.А. Европейский опыт развития сельского туризма // Экономика Крыма. - 2011. - №4(37). - С. 265-269.

6. Захаров А.Н., Игнатьев А.А. Опыт Финляндии в области развития индустрии туризма // Российский внешнеэкономический вестник. - 2013. - №2. - С. 13-25.

7. Казьмина Е.Б. Развитие услуг сельского туризма в российских регионах: автореф. дис. ... канд. эконом. наук: 08.00.05. - М.: ГУУ, 2012.

8. Международной форум «Сельский туризм»: сборник материалов / под общ. ред. М П. Щетинина. - Барнаул: АЗБУКА, 2013. - 346 с.

9. Мозгунов Н.А. Географические факторы развития сельского туризма в Центральной России: автореф. дис. ... канд. геогр. наук: 25.00.24. - М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2010.

10. Пантович Б. Планирование и управление развитием сельского туризма в Сербии // Современные наукоемкие технологии. - 2013. - №10-1. [Электронный ресурс]: URL: http://cyberleninka.ru/article/n/planirovanie-i-upravlenie-razvitiem-selskogo-turizma-v-serbii (дата обращения: 11.01.2015).

11. Фролова О.А. Развитие несельскохозяйственной деятельности в сельской местности // Вестник НГИЭИ. - 2011. - №1 (2). - С. 72-79.

12. Хакимова С. Особенности развития сельского туризма в Финляндии: доклад на II интернет-видеоконференции «Механизмы взаимодействия НКО и власти». Ижевск. 3.07.2014. [Электронный ресурс]: URL: // http://www.agritourism.ru/ru/documents/ (дата обращения: 21.11.2015).

13. Rodrigues A.B. Turismo rural: praticas e perspectivas. Sao Paulo: Contexto. 2003

14. Swarbrick N. 'Rural tourism - Incentives and barriers', Te Ara - the Encyclopedia of New Zealand, updated 13-Jul-12 // URL: http://www.TeAra.govt.nz/en/rural-tourism

TYPES OF PUBLIC POLICY IN RURAL TOURISM DEVELOPMENT: CHARACTERISTICS AND FEATURES

Aleksander Trukhachev, PhD in Economic sciences, Associate Professor,

crsstgau@ya.ru

Stavropol State Agrarian University Stavropol, Russian Federation

Rural tourism in foreign countries stably occupies a leading position in tourism industry. As practice shows, its establishment was accompanied by significant participation of the state in terms of the development of different measures and programs for supporting and promotion. The author has generalized foreign experience of such participation. This allowed distinguishing by criterion of the intensity of the efforts of state authorities aimed at the formation and development of the tourism industry in rural areas three types of state policy of development of rural tourism: active, passive and moderate. The article shows the features of these approaches in the formation of the base of strategic documents. As it can be seen from the materials of the article, along with the strategy and programs of development of rural tourism the special legal framework of rural tourism is formed. It is a part of an active state policy and regulates certain aspects, such as taxation, quality of service, etc. Moderate public policy of development of rural tourism is limited to the basic strategic documents, as well as individual measures of interagency cooperation and coordination of the instruments. Passive type of public policy in rural tourism is not systematic and consistent and is characterized by using of separate measures aimed at the development of rural tourism. The article shows the areas and peculiarities of building of interagency cooperation in the development of strategic decisions about the development of rural tourism in the framework of these public policy types. The differences in the coordination of the instruments of public policy of development of rural tourism at all levels of regulation are justified. Various intensities of cross-sectoral integration processes in the development of rural areas correspond to certain types of public policy in rural tourism.

Keywords: public policy, rural tourism, type

References

1. Belova N.M., Nikitina O.A. Evropejskaja model' mezhotraslevogo regulirovanija agro-turistsko-rekreacionnogo kompleksa [European model interbranch regulation of agri-tourism complex] // Mezhdunarodnyj Nauchnyj Institut «Educatio» [International Scientific Institute "Educatio"]. 2015. №3(10)-1. Pp. 35-38.

2. Vahitova Z.T. Osobennosti razvitija sel'skogo turizma v Tjumenskoj oblasti [Features of development of rural tourism in the Tyumen region] // Nauchno-issledovatel'skie publikacii [Journal of scientific research publications]. 2014. №2 (6). Pp. 53-58.

3. Gottfried T.A., Chikova O.M. Podhody k formirovaniju agroturistskogo produkta [Approaches to the formation of the rural tourism product] // Servis v Rossii i za rubezhom [Services in Russia and Abroad]. 2013. № 7 (45). Pp. 14-26.

4. Dubinicheva L.V., Sovetov P.M. Agroturizm v razvitii sel'skih territorij [Agroturizm v razvitii selDskih territorij] // Problemy razvitija territorii [Problems of territory's development]. 2009. №2. Pp. 48-55.

5. Zarichnaya A.A. Evropejskij opyt razvitija sel'skogo turizma [The European experience in the development of rural tourism] // Ekonomika Kryma [Economy of Crimea]. 2011. №4(37). Pp. 265-269.

6. Zaharov A.N., Ignat'ev A.A. Opyt Finljandii v oblasti razvitija industrii turizma [Finland's experience in tourism industry development] // Rossijskij vneshnejekonomicheskij vestnik [Russian Foreign Economic Bulletin]. 2013. №2. Pp. 13-25.

7. Kaz'mina E.B. Razvitie uslug sel'skogo turizma v rossijskih regionah [Development of rural tourism services in Russian regions]: Candidate of Economics dissertation: author's abstract. Moscou: SUU, 2012.

8. Mezhdunarodnoj forum «Sel'skij turizm»: sbornik materialov [The International Forum "Rural tourism": a collection of materials] Ed. by M.P. Shhetinin. Barnaul: AZBUKA, 2013. 346 p.

9. Mozgunov N.A. Geograficheskie faktory razvitija sel'skogo turizma v Central'noj Rossii [Development of rural tourism services in Russian regions]: Candidate of Geographical dissertation: author's abstract. Moscow: Lomonosov Moscow State University, 2010.

10. Pantovich B. Planirovanie i upravlenie razvitiem sel'skogo turizma v Serbii [Planning and management of the rural tourism development in Serbia] // Sovremennye naukoemkie tehnologii [Modern High Technologies]. 2013. №10-1. Pp. 25-27.

11. Frolova O.A. Razvitie nesel'skohozjajstvennoj dejatel'nosti v sel'skoj mestnosti [Development of nonagri cultural activity in countryside] // Vestnik NGIEI [Bulletin NGII]. 2011. №1 (2). Pp. 72-79.

12. Hakimova S. Osobennosti razvitija sel'skogo turizma v Finljandii [Features of the rural tourism development of in Finland]: a report on the II Internet videoconference "Mechanisms of interaction between non-profit-making organizations and the authorities". Izhevsk. 3.07.2014. URL: // http://www.agritourism.ru/ru/documents/ (Accessed on November 21, 2015).

13. Rodrigues A.B. Turismo rural: praticas e perspectivas. Sao Paulo: Contexto. 2003.

14. Swarbrick N. 'Rural tourism - Incentives and barriers', Te Ara - the Encyclopedia of New Zealand, updated 13-Jul-12. URL: http://www.TeAra.govt.nz/en/rural-tourism (Accessed on November 21, 2015).