Политико-правовые основы деятельности органов законодательной власти субъектов Российской федерации на примере Законодательного Собрания Санкт-Петербурга

политические науки

Менделев Николай Алексеевич ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ...

УДК 328.34.

DOI: 10.26140/anie-2019-0801-0004

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРИМЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

© 2019

Менделев Николай Алексеевич, аспирант

Санкт-Петербургский государственный университет

Аннотация. Статья посвящена изучению формальных юридических основ и реальной политической практики в регламентации деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В исследовании ставиться цель вывить общую динамику соотношения нормативно-правового регулирования деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и реальной политической направленности данной деятельности. В связи с этим в статье реализуются следующие задачи: рассмотреть юридический статус и регламентацию деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга согласно Конституции РФ и федеральному законодательству; выявить реальный уровень представительства интересов при параллельном росте полномочий и усложнении структуры данного представительного органа; рассмотреть динамику изменения состава депутатского корпуса Законодательного Собрания за период 2007-2019 гг. В исследовании автор применил следующие методы анализа: статистический анализ, ретроспективный исторический анализ, контент-анализ правовых актов. Источниковую базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации и нормативно-правовые акты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В результате проведенного исследования автор пришел к следующим выводам. Во-первых, в работе Законодательного Собрания выявлена тенденция к бюрократизации и расширению полномочий после пятого созыва (2011-2016), когда представители партии «Единая Россия» составили большинство депутатского корпуса данного органа представительной власти субъекта федерации. Во-вторых, большинство изменений в Устав и Положения Законодательного Собрания были также внесены в период работы пятого созыва (2011-2016), что говорит об изменении полномочий и структуры данного органа представительной власти в соответствии с интересами представителей партии «Единая Россия». В-третьих, две указанные выше тенденции позволяют сделать вывод о том, что, начиная с пятого созыва, в данном органе представительной власти начался процесс подмены функций представительства функцией легитимации власти правящей партии при укреплении связей с политической элитой федерального центра. В итоге автор статьи пришел к выводу о том, что законодательная деятельность Собрания Санкт-Петербурга с 2011 года по настоящее время не преследует цель осуществления народного представительства в реальном политической практике, а состоит в закреплении линии правящей партии «Единая Россия» на уровне субъекта федерации, в частности - в городе федерального значения Санкт-Петербурге.

Ключевые слова: законодательная власть, политическое представительство, региональный парламентаризм, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

POLITICAL AND LEGAL BASES OF THE ACTIVITY OF THE LEGISLATIVE AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS ON THE EXAMPLE OF THE ST. PETERSBURG LEGISLATIVE MEETING

© 2019

Mendelev Nikolay Alekseevich, graduate student

St. Petersburg State University

Abstract. The article is devoted to the formal legal foundations and real political practice in regulating the activities of the Legislative Assembly of St. Petersburg. The study aims to identify the overall dynamics of the legal regulation of the activities of the Legislative Assembly of St. Petersburg and the real political orientation of this activity. In this regard, the article implements the following tasks: to consider the legal status and regulation of the activities of the Legislative Assembly of St. Petersburg in accordance with the Constitution of the Russian Federation and federal legislation; to identify the real level of representation of interests with a parallel growth of powers and the complexity of the structure of this representative body; consider the dynamics of changes in the composition of the deputies of the Legislative Assembly for the period 2007-2019. In the study, the author applied the following methods: statistical analysis, retrospective historical analysis, content analysis of legal acts. The source base for the study was the legislative acts of the Russian Federation and the regulatory legal acts of the Legislative Assembly of St. Petersburg. As a result of the study, the author came to the following conclusions. First, the work of the Legislative Assembly revealed a tendency towards bureaucratization and expansion of powers after the fifth convocation (2011-2016) when representatives of the United Russia party made up the majority of the deputy body of this representative body of the subject of the federation. Secondly, most of the changes to the Charter and the Regulations of the Legislative Assembly were also made during the fifth convocation (2011-2016), which indicates a change in the powers and structure of this representative body in accordance with the interests of representatives of the United Russia party. Thirdly, the two tendencies indicated above allow us to conclude that, starting from the fifth convocation, this representative body began the process of replacing the functions of representation with the function of legitimizing the power of the ruling party while strengthening ties with the political elite of the federal center. As a result, the author of the article came to the conclusion that the legislative activity of the St. Petersburg Assembly from 2011 to the present doesn't pursue the goal of realizing popular representation in real political practice but aims to consolidate the line of the United Russia party at the level of a federal subject, in particular, in the federal city of St. Petersburg.

Keywords: legislative power, political representation, regional parliamentarism, the Legislative Assembly of St. Petersburg.

Актуальность темы исследования связана с тем, что в последнее время в развитии регионального парламентаризма отмечается тенденция роста самостоятельности и расширения полномочий органов представительной власти субъектов федерации. При этом в российской политической практике возникает риск трансформации институтов регионального парламентаризма в органы

легитимации политики правящей элиты федерального уровня. Однако до сего дня в отечественной историографии не предпринималось попыток теоретического обоснования данной проблемы на примере конкретного представительного органа субъекта федерации.

В связи с этим возникает необходимость более детального анализа соотношения нормативно-правовой основы

Mendelev Nikolay Alekseevich political

POLITICAL AND LEGAL BASES ... sciences

и деятельности законодательного органа субъекта федерации и реальной практики его деятельности. На наш взгляд, наиболее показательным примером является политико-правовая основа деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Исследование институциональной эффективности регионального парламентаризма на примере Законодательного собрания Санкт-Петербурга позволяет выявить тенденцию к консолидации состава депутатского корпуса с политической элитой федерального уровня.

С формально-юридической точки зрения процесс разделения властей по принципу «федеральный центр-субъекты федерации» в РФ завершен. Так, все основные элементы организации государственной власти закреплены в Конституции РФ, согласно которой субъекты федерации имеют право образовывать государственные органы (часть 2 статьи 11); право устанавливать систему органов государственной власти субъектов Федерации -законодательные (представительные) и исполнительные органы (часть 1, статья 77); имеют полномочия, которые они осуществляют в отношениях с федеральными органами власти (часть 3 статьи 66, часть 3 статьи 78, часть 2 статьи 85, часть 1 статьи 104, часть 2, статьи 125, 134, 136) [1].

Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации закреплены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2]. Правовая основа организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации дополняется решениями их конституционных (уставных) судов. Они касаются в основном двух групп проблем: полномочия государственных органов и статус депутатов и выборных должностных лиц. Законодательные собрания субъектов федерации подчинены, как видим, общим принципам регламентации деятельности органов власти в федеральном законодательстве.

Законодательное собрание Санкт-Петербурга в качестве высшего органа представительной власти субъекта федерации было сформировано на основании Указа Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина № 2252 «О реформе органов государственной власти в Санкт-Петербурге» от 25 декабря 1993 года. С точки зрения исторической ретроспективы, данный орган представительной власти является продолжателем традиций Петроградского - Ленинградского - Санкт-Петербургского Совета рабочих депутатов (народных депутатов) и является расположен в Мариинском дворце, в котором Ленсовет находился в 1945-1993 гг.

Будучи представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, города федерального значения Санкт-Петербурга, Законодательное Собрание, как и Администрация Санкт-Петербурга и судебные органы Санкт-Петербурга, является одним из элементов системы органов государственной власти, в основе которой лежат принципы народовластия, разделения властей, изложенные в Конституции РФ; а также принципы самостоятельности и разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и Санкт-Петербурга.

Согласно 22 статье Устава Санкт-Петербурга, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга представляет собой постоянно действующий высший и единственный законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга» [4].

Деятельность Собрания строится на основе Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года №184-ФЗ [2], также, как и деятельность других органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Статья 23 Устава 28

Санкт-Петербурга состав Законодательного Собрания формируется из 50 депутатов, которые избираются сроком на 5 лет. Собрание считается правомочным в том случае, когда его состав включает не менее двух третей избранных депутатов от установленного числа, при наличии Председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, двух его заместителей. Организация и проведение выборов в Законодательное Собрание отражены в Законе Санкт-Петербурга о выборах депутатов. Выборы осуществляются на пропорциональной основе, в результате чего основной лоббирующей группой в составе данного законодательного органа, как правило, становятся представители правящей партии [13].

Если рассмотреть состав депутатов Законодательного Собрания с момента начала деятельности органа и по сей день, то можно отметить, что состав депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга радикально изменился четвертого созыва данного законодательного органа, когда большинство мест заняли представители партии «Единая Россия». Данная тенденция сохраняется также и в настоящее время, что с политической точки зрения говорит о том, что законотворческая деятельность данного органа полностью подчинена политике правящей партии. По трем первым созывам партийная принадлежность депутатов не указывалась, такая политическая маркировка появляется на официальном сайте Законодательного Собрания только начиная с 4 созыва (2007-2011 гг.).

40 36

27 га

го . 13  и

0 1-г 1а : !_____

4 созыв

Санкт-Петербургское региональное отделение всероссийской политической партии "Единая Россия"

й нкт-Петербургское городское отделение Коммунистигеской партии Российской Федерации

Региональное отделение По л итической па ргии "СПРАВЕДЛИВ АЯ РОССИЯ" в г. Санкт-Петербурге

Санкт-Петербургское региональное отделение полиптгеской партии11 Либерально-демократическая партия

России"

Са нкт-Петер бургское региональное отделение политической партии "Яблоко"

Партия "РОСТА"

Рисунок 1 - Динамика по партийному составу депутатов Законодательного Собрания по четвертому (2007-2011), пятому (2011-2016), шестому (2016-2019) созывам (чел.) [13].

Таким образом, как можно судить по приведенным выше данным, в настоящее время представители правящей партии имеют абсолютное большинство в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга. С одной стороны, данная тенденция к доминированию представителей правящей партии позволяет сохранять политический консенсус между законодательным органом уровня субъекта федерации и федеральными органами власти, с другой - говорит об отсутствии реализации на практике принципа народовластия, поскольку после четвертого созыва произошла подмена представительства доминированием правящей партии в законодательном органе субъекта федерации. Разумеется, такое соотношение приводит к тому, что решения Законодательного Собрания получают автоматическое одобрение правящей элитой федерального центра, а внутри самого Законодательного Собрания не может возникать никаких противоречий с партийными установками «Единой России». Данный процесс превращения органа представительной демократии в конъюнктурный орган по продвижению политики правящей партии дает основание утверждать, что деятельность Законодательного Собрания, хотя и строится формально на основе принципов народовластия и разделения властей, фактически ангажирована правящей партией федерального центра.

Данный тезис подтверждается некоторыми изменениями, внесенными в Устав Санкт-Петербурга в части полномочий распределения бюджетных средств. Помимо политической ангажированности, вслед за большин-

Azimuth of Scientific Research: Economics and Administration. 2019. Т. 8. № 1

политические науки

Менделев Николай Алексеевич ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ...

ством в Государственной Думе РФ, в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга после пятого созыва начался стремительный процесс бюрократизации в формате создания многочисленных комитетов и комиссий [13].

Так, согласно Постановлению Законодательного Собрания «О структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» с изменениями на 16 мая 2012 года, а также в соответствии с Постановлением Законодательного Собрания «Об образовании органов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга пятого созыва и профильных (в составе постоянных) комиссий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга пятого созыва», в составе Собрания был созданы два комитета (бюджетно-финансовый и комитет по законодательству) [11] и 14 комиссий [12].

К шестому созыву произошло укрупнения комиссий по профильному принципу, в результате чего общее число комиссий было сокращено вдвое - до семи, однако сфера их деятельности была расширена [13].

с

&

Постоянны» и профильные

Рисунок 2 - Структура Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по состоянию на 2018 год (6 созыв) [15].

Из приведенных выше данных можно сделать вывод о том, что в структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга после четвертого созыва начался тот же процесс бюрократизации, который характерен для Государственной Думы РФ - центрального федерального законодательного органа, большинство депутатского корпуса которого также составляют представители правящей партии «Единая Россия». В то же время, если рассмотреть функции Аппарата Законодательного Собрания, то, согласно Положению об Аппарате Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 27 октября 2010 года № 578, в его функции входит осуществление организационного, юридического, информационного, материально-технического и иного обеспечения деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. При этом большинство изменений по составу полномочий Аппарата было внесено именно в период пятого и шестого созывов органа [16]. Если суммировать данные изменения, то можно говорить о приоритете контрольных функций над руководящими [5], что становиться понятным в свете общей трансформации данного органа представительной власти субъекта федерации в инструмент легитимации решений правящей партийной элиты федерального центра. Также именно с пятого созыва начался процесс бюрократизации Аппарата Законодательного Собрания, если ранее он был представлен 10 управлениями и 1 отделом, то к 2018 году структура Аппарата разрослась до 12 подразделений при усложнении и разветвлении их внутренней

иерархии [16].

Таким образом, в сфере полномочий и структуры Законодательного Собрания Санкт-Петербурга четко прослеживается две тенденции: с одной стороны, расширены полномочия органа в сферах бюджетной политики, законодательной деятельности, с другой - все эти изменения по расширению полномочий произошли после того, как представители правящей партии «Единая Россия» достигли большинства в депутатском корпусе Законодательного Собрания. Данная тенденция, на наш взгляд, позволяет сделать следующие выводы: в исторической ретроспективе Законодательное Собрание было создано как орган представительной власти субъекта федерации, его деятельность регламентируется Конституцией РФ и Федеральным Законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что с формально-юридической точки зрения позволяет говорить о полном соответствии деятельности данного органа принципам, заявленным в законодательстве и в его Уставе. Однако в результате пропорциональной системы выборов в данный орган власти в период пятого созыва в реальной политической практике возникла и возрастает по сей день тенденция подмены функций народного представительства стремлением к легитимации политики правящей партии федерального центра. В итоге, на наш взгляд, законодательная регламентация деятельности Собрания превращается в инструмент закрепления связи с федеральным центром с помощью расширения функций и полномочий комиссий и комитетов, большинство членов которых представлено членами партии «Единая Россия». Рост бюрократизации структуры Законодательного Собрания, а также его «партийный профиль» вынуждает усомниться в том, что данный орган является проводником принципов народовластия и функционально представляет собой орган представительной демократии на уровне субъекта федерации.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Конституция Российской Федерации. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_28399/

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ (последняя редакция). [Электронный ресурс] — Режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/

3. О структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (с изменениями на 27 июня 2018 года). ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ПОСТАНОВЛЕНИЕ. О структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (с изменениями на 27 июня 2018 года) [Электронный ресурс] — Режим доступа http:// docs.cntd.ru/document/9110775

4. Устав Санкт-Петербурга (с изменениями на 25 октября 2018 года). [Электронный ресурс] — Режим доступа http://www.assembly. spb.ru/ndoc/doc/0/8308279

5. Закон Санкт-Петербурга от 13.12.2000 № 687-81 «О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.assembly.spb.ru/ rubric/633200196/Pravovye-osnovy-deyatelnosti-ZS

6. О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (с изменениями на 18 сентября 2017 года) ЗАКОН САНКТ-ПЕТЕРБУРГА О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (с изменениями на 18 сентября 2017 года). [Электронный ресурс] — Режим доступа http://docs.cntd.ru/ document/537988851

7. ЗАКОН САНКТ-ПЕТЕРБУРГА. О порядке вступления в силу. Законов Санкт-Петербурга) (с изменениями на 16 июля 2010 года). [Электронный ресурс] — Режим доступа http://www.assembly.spb.ru/ ndoc/doc/0/200141

8. Закон Санкт-Петербурга. О государственных информационных системах Санкт-Петербурга. (с изменениями на 29 ноября 2013 года) [Электронный ресурс] — Режим доступа http://www.assembly. spb.ru/ndoc/doc/0/891814284

9. Закон Санкт-Петербурга. О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга) (с изменениями на 22 февраля 2017 года) [Электронный ресурс] — Режим доступа http://www. assembly.spb.ru/ndoc/doc/0/9103563

10. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга Постановление О депутатских объединениях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (с изменениями на 27 июня 2018 года) [Электронный ре-

POLITICAL AND LEGAL BASES ...

Mendelev Nikolay Alekseevich

political sciences

сурс] — Режим доступа http://www.assembly.spb.rU/ndoc/doc/0/9103321

11. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга Постановление Об утверждении Положения об органах Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (с изменениями на 27 апреля 2011 года). [Электронный ресурс] — Режим доступа http://www.assembly.spb.ru/ ndoc/doc/0/8429936

12. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга Постановление Об обеспечении доступа к информации о деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.assembly.spb.rU/ndoc/doc/0/891858060

13. Законодательное собрание Санкт-Петербурга. Депутаты 1-5 созывов. http://www.assembly.spb.ru/rubric/633200033/Deputaty-1-5-sozyvov#s5

14. Пункт 2 Постановления Законодательного Собрания «О структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» с изменениями на 16мая 2012 года. [Электронный ресурс]—Режим доступа http://docs.cntd.ru/document/9110775

15. Пункт 1 Постановления Законодательного Собрания «О структуре Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» с изменениями на 16мая 2012 года. [Электронный ресурс]—Режим доступа http://docs.cntd.ru/document/9110775

16. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга Постановление Об утверждении Положения об Аппарате Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. (с изменениями на 8 июня 2016 года). [Электронный ресурс] — Режим доступа http://docs.cntd.ru/ document/891839897

Статья поступила в редакцию 04.02.2019 Статья принята к публикации 27.02.2019

30

Azimuth of Scientific Research: Economics and Administration. 2019. Т. 8. № 1