Институты развития в системе регионального стратегического планирования

Вестник Института экономики Российской академии наук

3/2013

А. ПОДСТРИГИЧ соискатель Института экономики РАН

ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Исследуются проблемы деятельности региональных институтов развития в субъектах Российской Федерации. Показано, что эффективное осуществление функций региональных институтов возможно только при условии, если задачи, функции и финансовое обеспечение их деятельности увязаны со стратегическим планированием и реализацией региональных стратегий социально-экономического развития.

Ключевые слова: институт развития, субъекты Федерации, региональные стратегии развития, программно-целевые методы управления.

Классификация JEL: H 110, L 500, O 018, R 100.

Институты развития и формирование системы

стратегического планирования в регионах

В последние годы все более четко обозначается особая роль таких инструментов активизации регионального звена национальной инновационной системы, как региональные институты развития (РИР). К таким институтам мы относим широкий круг организаций, не имеющих пока единого общефедерального законодательного оформления, функционирующих на уровне субъектов Федерации (но не входящих в систему органов исполнительной власти) в целях активизации инвестиционных и инновационных процессов в региональном звене экономики. Данные организации в соответствии со спецификой регионов могут иметь различный юридический статус (унитарного предприятия, коммерческой или некоммерческой организации), иметь особые цели и полномочия, обладать или не обладать собственными финансовыми ресурсами. В первом случае РИР от лица субъекта Федерации осуществляют софинансирование инвестиционных проектов, во втором случае - в преимущественной мере концентрируются на посреднических, консультационно-информационных функциях (функция «одного окна»), а также

осуществляют деятельность по сопровождению инвестиционных проектов, включая и проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП).

В настоящее время можно выделить следующие типы РИР:

- регулятивно-посреднические институты, например: Агентство регионального развития (Калужская область); Агентство инвестиционного развития (Ростовская область); Агентство экономического развития (Краснодарский край); Агентство инвестиционного развития (Республика Татарстан); Управляющая компания инвестиционного и инновационного развития (Ставропольский край);

- финансовые институты регионального развития, такие как: фонды (корпорации) развития (Калужская область); венчурные фонды, действующие в качестве местных операторов (ОАО «Российская венчурная компания»), и независимые государственные, государственно-частные и частные региональные венчурные фонды;

- региональные институты экономического зонирования, например: «Особые экономические зоны регионального уровня» (Липецкая область); «Промышленные округа» (Московская область); «Индустриальные парки» (Калужская область, Республика Татарстан);

- целевые институты содействия инновационной деятельности, в том числе: бизнес-инкубаторы; промышленные зоны (Москва, Владимирская, Нижегородская область); образовательно-инновационные и научно-образовательные центры (Томская область, Новосибирская область);

- целевые институты поддержки и развития малого и среднего предпринимательства - фонды поддержки, формально действующие более чем в 60 субъектах Федерации.

Следует отметить также, что к региональным институтам развития часто относят региональные ипотечные фонды, которые в настоящее время действуют в более чем 30 субъектах Федерации. Кроме того, уже имеется опыт формирования и деятельности институтов развития межрегионального уровня («мегапроектов»), к числу которых относится рассматриваемая ниже «Корпорация развития» Уральского федерального округа, а также многоотраслевой инвестиционный проект «Белкомур»1.

1 С целью реализации проекта в сентябре 1996 г. в г. Сыктывкаре была создана компания - оператор проекта - Открытое Акционерное общество Межрегиональная компания «Белкомур» (ОАО МК «Белкомур»), основными акционерами которой выступили: Российская Федерация и субъекты Федерации: Республика Коми, Архангельская область, Коми-Пермяцкий автономный округ, Пермская область (ныне это единый Пермский край), а также ряд крупных предприятий этих регионов. Основа мегапро-екта - строительство железнодорожной магистрали протяженностью 1155 км, из них новое строительство - 715 км. В 2010-2011 г. была подготовлена новая концепция реализации проекта на принципах ГЧП.

Анализ первого накопленного опыта работы таких институтов показывает, что результативность их деятельности как рычага модернизации региональных хозяйственных комплексов обусловлена многими обстоятельствами, среди которых такие факторы, как финансовая обеспеченность, качественное правовое регулирование и методическое обеспечение, квалифицированный кадровый потенциал, активное взаимодействие с аналогичными институтами федерального уровня.

В современных условиях именно система стратегического управления социально-экономическим развитием на всех уровнях позволяет обеспечить комплексное формирование предпосылок инновационной модернизации. Именно в рамках такого подхода к управлению, инновационная политика сама обретает черты долговременной стратегии. Речь идет о стратегии, включающей в себя как экономические, так и институциональные, правовые, социально-демографические и иные составляю-щие2. Сказанное в полной мере касается и такого инструмента политики инновационной модернизации российской экономики, как институты развития, в том числе институты, действующие в региональном звене российской экономики.

Следует отметить, что получившие в настоящее время распространение элементы стратегического планирования в субъектах Федерации пока не могут в полной мере переломить ситуацию стагнации инновационных процессов в региональном звене российской экономики. Это связано с тем, что в большинстве случаев региональные стратегии по-прежнему во многом остаются набором «благих пожеланий», не имея тщательно проработанной экономической основы, нормативно-правовой базы и эффективно действующих институциональных механизмов. В частности, в отрыве от данных стратегий действуют многочисленные технопарки, специальные или особые экономические зоны, индустриальные или промышленные округа.

Для качественного стратегического планирования и формирования адекватных механизмов реализации существующую систему управления необходимо на всех уровнях дополнить институтами-посредниками. Речь идет об институтах, обеспечивающих (в том числе и в финансовом плане) взаимодействие между администрациями, бизнесом, наукой и гражданским обществом3. На уровне субъектов Федерации эту функцию могут выполнить региональные институты развития, а на уровне

2 Шевцова Н. А., Дмитриев Н.Н. Роль институтов в инновационной стратегии: путь России и мировой опыт //Инновационное развитие и экономический рост: материалы международной научной конференции. М: РУДН, 2011. С. 33-46.

3 Рыбасова М.В. Стратегическое направление государства и гражданских институтов в достижении экономического роста // Экономический анализ: теория и практика. 2012. № 8. С. 35-38.

местного самоуправления - аналогичные муниципальные институты. Однако это возможно лишь в том случае, если эти институты не будут «стоять в стороне», а их стратегия развития будет согласована и вписана в региональные и муниципальные стратегии развития территорий.

Особая роль институтов развития в стратегическом планировании на территориальном уровне определяется тем, что они активно участвуют в выполнении крупных региональных и межрегиональных инвестиционных проектов. Деятельность данных институтов позволяет создать в регионах и в муниципальных образованиях локальные «опорные точки» экономического роста за счет снятия инфраструктурных ограничений модернизации производства и обеспечения комплексного хозяйственного и социального развития территорий. Но решить эту задачу, «глядя» из федерального центра, без заинтересованного соучастия со стороны самих регионов и, главное, региональных институтов развития, невозможно.

Современные исследования, посвященные теории и практике стратегического планирования4, позволяют не только выявить основные специфические признаки и преимущества этой системы управления территориальным развитием, но и спроецировать эти возможности на институциональную среду стратегического планирования. Однако в целом эффективный опыт применения методов, инструментов и механизмов регионального стратегического управления в нашей стране пока является редкостью. Качество разрабатываемых региональных документов стратегического планирования, уровень их согласования с текущими программами и действиями администраций субъектов Федерации обычно является неудовлетворительным. Нерешенной остается и такая важная задача регионального стратегического планирования, как конкретизация места и роли региональных институтов развития при использовании программно-целевых методов управления в субъекте Федерации.

Институты развития в концепции социально-

экономического преобразования федеральных округов

На современном этапе стратегические документы российских регионов, как правило, не дают четкого позиционирования места и роли региональных институтов развития в системе стратегического управления развитием макрорегионов и отдельных регионов России.

4 См. такие работы, как: Кузык Б.Н. и др. Прогнозирование и стратегическое планирование социально-экономического развития. М.: «Экономика», 2006; Семечкин А.Е., Пазюк Ю.В. Стратегическое управление: теория и практика. М.: «СвР-Аргус», 2007; Крымов В.Б. Стратегическое планирование в системе управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации. М.: Издательский дом «Московия», 2010 и др.

Так, в стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа5 в принципе ставится задача формирования инфраструктурного потенциала для долгосрочного развития, повышения инвестиционной привлекательности6, формирования институтов развития в социально-экономической сфере и реализации отдельных прорывных направлений научно-технического развития. Формулируется задача отработки и нормативного утверждения алгоритма взаимодействия региональных органов власти и хозяйствующих субъектов с институтами развития Российской Федерации. В то же время в документе не отражена система институтов развития, необходимых регионам ЦФО для реализации стратегических приоритетов макрорегиона. Не планируются соответствующие формы взаимодействия РИР с федеральным институтами.

Несколько более детально данный круг вопросов рассматривается в Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа7. В рамках данной стратегии ставится задача активно использовать механизмы ГЧП: концессии; аренду; лизинг; контракты на обслуживание, управление, строительство; инвестиционные контракты. Речь идет о механизмах, предполагающих привлечение потенциала государственных институтов развития, различных финансовых и нефинансовых институтов, а также российских и иностранных инвесторов. Важным шагом, отмечено в документе, будет создание институтов, обеспечивающих координацию развития кластеров, облегчающих доступ хозяйствующих субъектов к основным ресурсам развития. Документ указывает на необходимость создания межрегиональных институтов поддержки развития кластеров (центров кластерного развития для субъектов малого и среднего предпринимательства, ассоциаций и объединений предприятий, фондов финансовой поддержки кластерных проектов) и разработку долгосрочных стратегий развития кластеров. Особо выделена в документе идея создания специального (головного) института развития на уровне федерального округа, учитывающего его специфику. Таким институциональным механизмом должна стать межрегиональная Корпорация развития Южного федерального округа.

5 Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 6 сентября 2011 г. № 540-р.

6 По решению Президента РФ в 2011 г. в федеральных округах была введена должность «инвестиционного уполномоченного», в функции которого входит: оказание содействия хозяйствующим субъектам в реализации частных инвестиционных проектов; помощь в решении проблем у инвесторов в их взаимодействии с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления, как для конкретных проектов, так и в целом по округу.

7 Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. № 538-р.

Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округаа8 исходит из приоритета задач модернизации экономики регионов. Планируется формирование межрегиональной инфраструктуры инновационной системы (инновационных институтов, технополисов, бизнес-инкубаторов, венчурных и инновационных фондов, инновационно-технологических зон и др.). Для координации работ по реализации Стратегии предполагалось создание особого института развития на уровне округа. Соответственно таким лидирующим институтом развития в УФО стала ОАО «Корпорация развития», основной сферой деятельности которой является содействие реализации Проекта «Урал Промышленный - Урал Полярный». В частности, на корпорацию возложено решение следующих задач:

- разработка и реализация стратегии развития проекта «Урал Промышленный - Урал Полярный»; координация действий заинтересованных сторон в разработке и реализации инвестиционных проектов в рамках общего проекта;

- обеспечение максимальной прозрачности проекта для инвесторов и контроля со стороны государственных структур; создание необходимого информационного обеспечения с целью привлечения максимально широкого круга участников, включая инвесторов и кредиторов;

- оказание консультационных, сервисных, маркетинговых, представительских, посреднических, рекламных, информационных и иных услуг всем хозяйствующим субъектам, так или иначе участвующим в реализации данного проекта.

В Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 г.9 указывается, что в регионах округа должны быть созданы институты инновационной инфраструктуры. Это - различные типы фондов (венчурные, гарантийные, инвестиционные), научно-производственная инфраструктура, такая как: технологические парки, инновационные центры, бизнес-инкубаторы, специализированные научно-производственные и технологические территории, промышленные и особые экономические зоны, центры коллективного пользования с современным оборудованием. Предполагается и создание соответствующей образовательной инфраструктуры: развитие образовательных учреждений по подготовке и переподготовке кадров в области инновационного менеджмента, технологического аудита, интеллектуальной собственности, маркетинга.

В стратегии данного региона поставлены задачи на развертывание системы РИР, и они последовательно реализуются. Так, в большинстве

8 Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 г. № 1757-р.

9 Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 165-р.

регионов округа функции уполномоченного органа по привлечению инвестиций выполняют специализированные организации (ОАО «Корпорация развития Республики Башкортостан», Агентство инвестиционного развития Республики Татарстан, ОАО «Корпорация развития Чувашской Республики» и др.). В четырех субъектах Федерации функции уполномоченного органа по привлечению инвестиций осуществляют органы исполнительной власти (Нижегородская область, Саратовская область, Республика Марий Эл, Удмуртская Республика). В Мордовии данные функции возложены одновременно на орган исполнительной государственной власти и специализированную организацию.

Финансовая поддержка предприятий-инноваторов реализуется в Приволжском федеральном округе преимущественно через региональные институты венчурного финансирования. В целях нефинансовой поддержки инновационных процессов в ряде регионов выполняются программы создания технопарков в сфере высоких технологий. Так, в Нижегородской области функционируют и развиваются технопарки «Саров» и «ИТ-парк Анкудиновка». В 2011 г. для создания приоритетных условий для резидентов технопарков в регионе принят закон о государственной поддержке технопарков, в котором определен порядок и условия присвоения статуса технопарка, его основные задачи, а также правовые основы государственной поддержки технопарков в Нижегородской области. В Саратовской области созданы технопарки при ведущих вузах Саратова. В 2012 г. по итогам конкурса, проведенного Минэкономразвития РФ, средства на строительство технопарка агропромышленной направленности получит г. Казань.

Следует отметить, что формирование институциональных предпосылок для создания региональных институтов развития предусмотрено и в стратегиях социально-экономического развития ряда других субъектов Российской Федерации. Однако конкретное содержание этих институциональных предпосылок чаще всего раскрывается лишь фрагментарно, в виде отдельных предложений. Не случайно отсутствует прямая взаимосвязь между фактическим наличием и результатами работы региональных институтов развития и тем, насколько их роль отражена в соответствующих региональных стратегиях.

В частности, эксперты неоднократно отмечали существенный прогресс в создании и эффективной деятельности региональных институтов развития в Калужской области10. В «первом приближении» можно было

10 См. например: Абрамов Д.А. Промышленная политика Калужской области: от кризиса к развитию // Промышленная политика в Российской Федерации. 2011. № 7-9. С. 7-11; Крутиков В.К., Шахметова Е.А. Активизация инвестиционных процессов на региональном уровне: результаты, перспективы, угрозы // Территория и планирование. 2011. № 6. С. 20-26.

бы предположить, что, наряду с другими объективными и субъективными факторами, это стало возможным и за счет четкого позиционирования места и роли этих институтов в региональной стратегии развития. Однако на деле это не так. Действующий стратегический документ данного региона11 такого позиционирования не дает.

Значительно большее внимание проблемам и рискам институционального характера уделено в «Программе социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011-2015 годы»12. Данный документ акцентирует внимание на существенных пробелах в деле институционального обеспечения инвестиционно-инновационной основы устойчивого развития. В частности, указывается на отсутствие крупных инвестиционных, в том числе межмуниципальных, проектов. Отмечается неэффективность деятельности центра ответственности по привлечению инвестиций по принципу «одного окна», а также недостаточно активное применение инструментов ГЧП.

В Самарской области в настоящее время идет обсуждение проекта Стратегии социально-экономического развития региона до 2030 г. взамен действующей программы. В проекте стратегии предусмотрено формирование системы региональных институтов развития (в том числе регионального Банка развития) по опыту Германии, Бразилии и других стран. Особое внимание в документе уделено институтам инновационного развития экономики региона. Формирующийся механизм «инновационного лифта» в Самарской области включает в себя такие формы (институты) продвижения инноваций, как: Ассоциация малых инновационных предприятий Самарской области; Инновационно-инвестиционный фонд; бизнес-инкубаторы и технопарк; Центр инновационного развития и кластерных инициатив; Региональный центр трансфера технологий; Гарантийный фонд поддержки предпринимательства; Региональный венчурный фонд. В области действует Региональный консультационный центр защиты интеллектуальной собственности в области наноиндустрии. В целях согласованной работы институтов инновационного развития и для практического взаимодействия с бизнесом создан Координационный совет по развитию инновационной деятельности.

В Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 г.13 указывается на задачу повышения эффективности действующих и на формирование новых форм государственной поддержки инвесторов (финансовых институтов развития), включение их ресурсов

11 Стратегия социально-экономического развития Калужской области до 2030 г. Утверждена Постановлением Правительства области от 29.06.2009 г. № 250.

12 Утверждена Законом Республики Татарстан «Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011-2015 годы».

13 Принята Законодательным Собранием Краснодарского края 16 апреля 2008 г.

в реализацию программ развития секторов экономики и инфраструктуры. Документ также ориентирует на создание особых экономических зон, формирование территориально-производственных кластеров, поддержку развития малого и среднего предпринимательства. Для реализации указанных механизмов государственной поддержки в Стратегии подчеркивается целесообразность создания краевого института развития, который непосредственно осуществлял бы финансирование инвестиционных проектов (в том числе через венчурное финансирование) и контроль за их реализацией.

Обобщая все вышеизложенное, можно сделать вывод, что стратегические документы большей части регионов и субъектов Федерации не отличаются четким пониманием места и роли региональных институтов развития, системным подходом к определению целей и задач их деятельности. Эти документы отводят им, скорее, координирующую роль - либо в рамках реализации самой стратегии, либо с точки зрения взаимодействия регионов округа с институтами развития федерального уровня. В трактовке роли и механизмов деятельности институтов развития регионального (межрегионального) уровня в действующих стратегиях наблюдаются элементы шаблонности, не учитываются специфика и особенности регионов.

В результате, в условиях инновационного вызова, стоящего перед экономикой нашей страны, в полной мере не используется потенциал институтов развития как инструмента активизации регионального звена национальной инновационной системы. Региональные стратегии развития должны не только четко позиционировать роль, целевые функции и механизмы действия региональных институтов развития, но и формировать условия для обеспечения их эффективной деятельности.