Конст итуционно-правовая категория «Взаимодействие между органами власти»: применение в Российском федеративном государстве

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

I.V. Lobanov

The Constitutional-Legal Category “Interaction between Authorities”:

Application to the Russian Federal State

The constitutional-legal category of “interaction between authorities” is analyzed. Various forms of such interaction that differ in their objectives, membership, directions, forms, and methods are shown.

Key words and word-combinations: federal system, authorities, interaction between authorities.

Анализируется конституционноправовая категория «взаимодействие между органами власти». Показаны различные формы такого взаимодействия, которые различаются по целям, составу участников, направлениям, формам и методам.

Ключевые слова и словосочетания: федеративное устройство, органы власти, взаимодействие между органами власти.

УДК 342.4

ББК 67.400.2

И.В. Лобанов

КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ «ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУ

ОРГАНАМИ ВЛАСТИ»: ПРИМЕНЕНИЕ В РОССИЙСКОМ ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

Российском федеративном государстве реализуется совместная деятельность органов центральной и региональной власти для достижения общей цели. Будучи урегулированной нормами права, эта деятельность приобретает качество правовой категории «взаимодействие».

В юридической науке имеются различные подходы к исследованию взаимодействия органов власти. Н.В. Симонова рассматривает его как связь и как процесс. Взаимодействие как связь между различными органами публичной власти характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией. В то же время взаимодействие органов публичной

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 67

власти на территории субъекта Федерации анализируется как процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения [1, с. 16]. Такая связь носит как объективный, так и субъективный характер. К субъективным факторам взаимодействия органов публичной власти относится «наличие желания взаимодействовать; психологическую готовность к взаимодействию; способность к компромиссам в процессе взаимодействия; умение проникнуться интересами взаимодействующей стороны; готовность действовать ради достижения общей цели» [2, с. 28].

Взаимодействие между органами власти в федеративном государстве основано на принципе разделения властей, причем действующем как по горизонтали (разделение на законодательную, исполнительную и судебную власть), так и по вертикали (разделение между федеральными и региональными органами власти). При этом данный принцип не является схематичным, застывшим, раз и навсегда установленным. Наоборот, в сложном федеративном государстве он наделяется таким свойством, как динамичность, поскольку многообразие жизни диктует необходимость поддержания баланса не только между различными ветвями власти, но и между уровнями власти. В этой связи следует согласиться с Т.М. Пряхиной в том смысле, что «“стерильная чистота” разделения властей является ненужной и до сих пор не воспринята ни одним государством. Между различными ветвями власти не может быть и не должно быть непроходимой преграды. Они должны иметь возможность взаимодействовать и контролировать друг друга в целях эффективного управления, а также с тем, чтобы не допустить опасной концентрации полномочий в руках одной из ветвей власти» [3, с. 75].

Существуют различные точки зрения на формы взаимодействия органов власти в Российской Федерации.

По мнению А.В. Безрукова, следует различать взаимодействие при активном Центре (законодательное определение федеративных отношений), паритетное сотрудничество (сотрудничество на равных основаниях), взаимодействие с активной ролью субъектов (участие в федеральном законодательном процессе). Взаимодействие также может быть общим, межотраслевым и отраслевым (в зависимости от органов, осуществляющих взаимодействие), прямым, косвенным и промежуточным (по степени непосредственности воздействия) [4, с. 18].

О.Ю. Бакаева и Е.В. Шилина называют такие формы взаимодействия, как поддержка, сотрудничество, координация усилий, совместная деятельность, взаимопроникновение [5, с. 25]. А.Г. Голубев [6, с. 25] и И.И. Гусенбеков [2, с.15] выделяют контроль и координацию деятельности взаимодействующих субъектов.

К.А. Ишеков рассматривает следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня: организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности формирования иных органов власти; взаимодействие при осуществлении правотворче-

68 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

ства; взаимодействие в сфере государственного управления; осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности; взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними [7, с. 49-50]. Однако, как представляется, такая классификация взаимодействия органов власти в Российском федеративном государстве является неполной.

Исходя из современного состояния теоретической разработанности проблемы, считаем возможным предложить собственную классификацию.

Взяв за основу цели взаимодействия органов власти, можно выделить взаимодействие для достижения целей государства, реализации миссии самого органа власти. Отметим, что понятие «миссия» сейчас используется в основном для коммерческих и иных организаций. Но, как представляется, настало время определиться с миссией органов власти.

Миссия помогает направлять человеческие усилия в нужном для организации направлении. Она делает явными основные цели организации и, таким образом, обеспечивает всех членов организации информацией о целях компании и побуждает к совместной работе по достижению этих целей. Миссия гарантирует, что компания не будет преследовать противоречивые цели, и вселяет уверенность в том, что организация построена на основе ясных, совместимых целей и избегает ненужных трат и возможных конфликтов. Она служит объяснением распределения ресурсов организации (денежные, человеческие ресурсы, сырье, оборудование). В миссии организации содержатся общие руководящие принципы приобретения и распределения этих ресурсов. Миссия является основой для выработки организационных целей, потому что утверждение миссии выделяет общую основную цель организации и служит отправной точкой для установления долгосрочных и краткосрочных целей. Если такая согласованность отсутствует, то цели организации должны быть пересмотрены [8].

Цель современного Российского государства - благополучие и процветание человека и общества. Непосредственно связанная с этой высокой целью миссия органа власти во многом зависит от его назначения, смысла существования и роли в обществе и государстве.

Миссия позволяет разумно распределить усилия и ресурсы для обеспечения постоянной результативности органа власти. Это означает, что для определения миссии необходимо: идентифицировать систему, частью которой является орган власти (федеральной, региональной, местной), установить потребности населения в функционировании данного органа власти и только после этого определить предназначение (миссию) органа власти исходя из его роли в системе государственной власти по удовлетворению потребностей населения государства.

Именно наличие миссии, указанной в нормативном акте, регулирующем деятельность каждого органа власти, окажется ориентиром деятельности как самого органа, так и его сотрудников и граждан, которым предоставляются государственные услуги. Единой миссией всех органов власти в России является обеспечение прав и свобод человека и гражданина, как указано в ст. 18 Консти-

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 69

туции РФ. Конкретную же миссию, исходя из данной общей для всех органов власти миссии, каждый орган власти должен определить сам.

В зависимости от состава участников взаимодействия в России можно выделять взаимодействие:

- между вышестоящими и нижестоящими федеральными органами власти (об иерархии федеральных органов власти можно говорить применительно к исполнительным, судебным и контрольным органам власти, поскольку орган законодательной (представительной) власти один - Федеральное Собрание РФ; в сфере исполнительной власти структура органов власти определена Указом Президента РФ [9] и включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства);

- между федеральными и региональными органами власти;

- между органами власти федерального округа и субъектов Федерации;

- между органами государственной власти субъекта Федерации;

- между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- между органами публичной власти и общественными объединениями.

С учетом направлений взаимодействия между органами власти можно выделить взаимодействие: в сфере государственной безопасности и защиты суверенитета России; в области защиты прав человека; при проведении единой государственной политики в социальной сфере (здравоохранение, образование, социальная защита, культура, наука).

По формам взаимодействия различаются: контроль; сотрудничество; координация усилий; совместная деятельность.

По методам взаимодействия: диспозитивное и дискреционное. Особенность диспозитивного метода взаимодействия заключается в том, что основанием для возникновения взаимодействия является исключительно воля сторон (в частности, это характерно для гражданско-правовых отношений, где стороны действуют на основе принципов равноправия и свободы волеизъявления). Дискреционный метод связан с тем, что взаимодействие возникает по усмотрению одной из сторон, обладающей в отношении другой властными полномочиями, которые закреплены законодательно. В большинстве случаев этот метод взаимодействия применяется при осуществлении органами государства контрольных и надзорных полномочий.

Для достижения эффективности взаимодействия органов власти в федеративном государстве «в настоящий исторический период важно разработать механизмы, которые будут способствовать проявлению инициативности субъектов РФ. Необходимо на практике реализовывать теорию корпоративного федерализма - системы, при которой функционирует вертикальная прямая и обратная связь между федеральным центром и регионами, а также горизонтальное взаимодействие между субъектами РФ. В первом случае речь идет о более тесном взаимодействии федеральных и региональных органов власти по вопросам совместного ведения, разработки социально-экономических программ. Во втором - об эскалации сферы сотрудничества органов власти субъектов РФ в части социально-экономического партнерства, заклю-

70 2011 • ВЕСТНИК ПАГС

чения и реализации соглашений по взаимодействию в различных сферах общественных отношений. В том случае, если действующая ныне система будет подвержена стагнации, запустится процесс деградации региональной власти, утраты ею самостоятельности, опоры в принятии решения исключительно на федеральный центр, что, в свою очередь, ведет к неэффективности регионального управления с последующим кризисом всей вертикали власти» [10, с. 11].

К сожалению, актуальной остается проблема, которую обозначил в своем Послании Федеральному Собранию В.В. Путин: «Мы создали «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия» [11]. Представляется, что повышению уровня и качества взаимодействия между федеральными и региональными органами государственной власти будут способствовать четкие правовые ориентиры, выраженные как в федеральных законах, так и в договорах и соглашениях о взаимодействии между различными органами власти.

Библиографический список

1. Симонова Н.В. Взаимодействие органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ РФ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003.

2. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6.

3. Пряхина Т.М. Реализация принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. Саратов, 1997.

4. Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.

5. Бакаева О.Ю., Шилина Е.В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское дело. 2006. № 2.

6. Голубев А.Г. Организационные и правовые основы участия губернатора во взаимодействии УИС и органов власти региона: исторический и теоретико-управленческий аспект // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2006. № 4.

7. Ишеков К.А. Реализация принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. Саратов, 2010.

8. иИ.Ь: '№№^диа1іїу.еир.га/.../тІ88Іоп2.Ь!т

9. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; 2010. № 35. Ст. 4533.

10. Грохотов А.Н. Наследие И .А. Ильина и централизация власти в современной России // История государства и права. 2010. № 3.

11. Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2000. 11 июля.

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 71