Система государственного регулирования внешнеэкономических связей: региональный аспект

8 (47) - 2007

Внешнеэкономическая деятельность

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

С.Ю. МУРТУЗАЛИЕВА,

кандидат экономических наук, доцент Российская экономическая академия имени Г. В. Плеханова

Стремление улучшить состояние национальной экономики является универсальной целью всех государств, в том числе федеративных, и достижение ее поддерживается на всех уровнях власти. Государственное регулирование территориального развития осуществляется всегда и повсюду. Целенаправленное регулирование территориального развития есть обязательная функция государств мира.

Содержательную сторону регулирования развития отдельных территорий составляют конкретные действия политического, правового, организационного, финансового характера. Регулирование может быть прямым и косвенным. Оно реально осуществляется даже тогда, когда государство формально решает совсем другие задачи. Так, чисто экономическая политика приватизации имеет своим последствием передачу огромного и неодинаково распределенного по территории страны «ведомственного» сектора социальной инфраструктуры в муниципальное ведение, а затем и в собственность. Тем самым по-разному корректируются темпы и направление развития всех территорий.

Регулирование может быть сопряженным. Любые локально осуществляемые регулятивные меры неизбежно корректируют условия развития других территорий, даже не соседствующих с прямым объектом государственного регулирования.

Конкретные действия, образующие структуру государственного регулирования территориального развития, могут быть явными и скрытыми, прямыми и косвенными, всеобщими и селективными. Точные соотношения указанных действий определить сложно, важнее другое. Все эти меры

не обязательно однонаправлены и, более того, при неразумном использовании способны снижать эффект друг друга.

Чаще всего на федеральном уровне регулирование территориального развития осуществляется в виде государственной селективной поддержки отдельных регионов. Под поддержкой понимаются специально организуемые органами государственной власти действия политического, правового, социального, финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:

• стимулировать развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития

• активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения отдельных районов

• создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных «точек роста»;

• сформировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения

При этом важно подчеркнуть, что поскольку речь идет именно о селективной поддержке отдельных регионов, то возникает сложнейшая задача объективного отбора наиболее нуждающихся в этой поддержке регионов, на которые можно ощутимо и оправданно потратить государственные ресурсы.

Анализируя внешнеэкономическое регулирование России, можно выделить основные направления, которые являются приоритетными для нашей страны. Важнейшими направлениями

внешнеэкономической политики России являются либерализация режима внешней торговли и подготовка к присоединению к ВТО. Это предусматривает внесение изменений в российское законодательство, что будет способствовать снижению барьеров, сдерживающих участие во внешнеэкономической деятельности (ВЭД) российских регионов, а также развитию межрегионального внешнеэкономического сотрудничества с целью повышения экономического потенциала России.

Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 1999 г. регламентирует права и обязанности субъектов РФ (в том числе органов исполнительной власти субъекта) в данной сфере, а также определяет роль федеральных министерств в выработке внешнеэкономической стратегии. Принятие этого закона способствует решению многих назревших проблем.

В последние годы особенностью экономической политики России является институционализация центров регулирования внешнеэкономических связей на региональном уровне, что повышает роль регионов в развитии ВЭД России и отражает тенденцию к усилению экономической самостоятельности.

Вместе с тем активизация участия регионов в ВЭС усложняет процесс регулирования внешнеэкономической деятельности России. Так, в последние годы обострилась конкуренция между российскими регионами (и их экономическими центрами), ослабляющая координационные процессы в масштабе государства. Большинство регионов пока еще не имеют полноценных структур управления ВЭС.

Кроме того, только часть регионов РФ обладают потенциалом, обеспечивающим конкурентоспособные позиции на мировом рынке. В связи с этим администрация региона не всегда может принять обоснованные решения, а негативные последствия их приходится компенсировать на федеральном уровне. Региональные структуры, регулирующие ВЭД, не всегда имеют возможность получить оперативные данные о конъюнктуре рынков интересующих их товаров и нормативной базе в сфере внешнеэкономической деятельности по странам дальнего и ближнего зарубежья. В связи с этим необходимо создавать и развивать инфраструктуру внешнеэкономической деятельности регионов в части информационного обеспечения. Кроме того, необходимо совершенствовать правовую базу, а также предоставлять юридическую и дипломатическую помощь участникам ВЭД. Глобализация

наложила существенный отпечаток на трансформацию жизни населения в российских регионах и в России в целом, изменение потребительских интересов и запросов населения, инкорпорацию некоторых черт западных потребительских стандартов и моделей образа жизни.

На степень воздействия глобализации на субъекты Российской Федерации оказывают влияние сильные региональные различия по экономическому потенциалу и соответственно степени взаимосвязи региональных экономик и мирового хозяйства. Тезис о глобальной экономической интеграции едва ли в полном объеме применим к российским регионам, тем более, если не путать отдельные примеры экономических связей с зарубежными партнерами с интеграцией национальных хозяйств как таковой. Существует известная зависимость: чем более развитой является экономика, тем более она является открытой и тем больше предпосылок для ее интеграции в мировое хозяйство. И наоборот: слабая экономика имеет мало шансов для интеграции.

Как известно, регионализация связана с повышением роли регионов во всех сферах общественной жизни, возрастанием их самостоятельности в решении многих вопросов местного, регионального значения. И не только. По существу в любой стране за регионами остается значение несущих конструкций всего общенационального социально-экономического механизма.

Возрастание роли регионов проявляется и в международной плоскости. Глобализация, с одной стороны, повышает удельный вес экономических проблем в международной политике в целом и во внешней политике отдельных государств, с другой — требует подключения к решению возникающих проблем самих регионов. Последние через различные каналы ощутили на себе ценообразование на мировых рынках, находящееся, как правило, под контролем многонациональных корпораций, трудности привлечения иностранных инвестиций и т. д.

В условиях рыночных отношений и связанного с ними увеличения числа субъектов хозяйственной деятельности экономическое развитие регионов стало напрямую зависеть от создания высокотехнологичных производств, объемов экспорта и импорта, притока иностранных инвестиций и миграции трудовых ресурсов. Как пишет один из известных американских специалистов по проблемам участия субъектов федераций в международных отношениях Эрл Фрай, лидеры региональных и местных правительств в федеративных государствах остро

осознают, что во все более взаимозависимом мире международная торговля, инвестиции и туристические связи являются решающими для поддержания и повышения экономического благосостояния своих избирателей. Торговля товарами и услугами, портфельные и прямые инвестиции и туризм ежегодно привлекают в международных экономических обменах триллионы долларов.

Рассмотрим статистические данные по Приволжскому федеральному округу (табл. 1).

Как видно, сСтатистические данные красноречиво свидетельствуют о крайней неравномерности развития внешнеэкономической деятельности регионов России.

По данным Приволжского таможенного управления внешнеторговый оборот в Самарской области в 2006 г составил 4909,6 млн. долл. (по сравнению с 2005 г. увеличился на 21,8 %), в том числе экспорт составил 3900,9 млн. долл. (увеличился на 27,9 %), импорт — 1008,7 млн. долл. (увеличился на 2,9 %).

Экспортные поставки в государства-участники СНГ составили 1257,5 млн., в страны вне СНГ — 2643,4 млн. долл. Импортные поставки из государств-участников СНГ составили 186,5 млн., из стран вне СНГ — 822,2 млн. долл.

Сальдо торгового баланса сложилось положительное в размере 2892,2 млн. долл. (в 2005 г. — положительное, 2017,3 млн.).

Самарская область по экономическому потенциалу занимает одно из ведущих мест среди регионов Российской Федерации. Что касается стабильности региона, по оценке международных рейтинговых агенств Standard & Poor's и Moody's Самарская область получила высший рейтинг наряду с Москвой и Санкт-Петербургом. По многим параметрам социально-экономического развития Самарская область входит в пятерку ведущих регионов России. Секторы экономики Самарской области представлены практически всеми ключевыми отраслями: добыча природных ресурсов и переработка продукции, выработка электроэнергии, химия и нефтехимия, металлургия, машиностроение, включая автомобилестроение, производство подшипников для станков, самолетостроение и производство космических аппаратов и кораблей, легкая и пищевая промышленность.

В последние пять лет рост объемов экспорта товаров обеспечивается как за счет фактора цен (помимо цен на нефть и нефтепродукты выросли и средние фактические цены на все основные

Таблица 1

Показатели экономического развития субъектов Российской Федерации Приволжского Федерального Округа в 2006 году

Индекс производства по видам экономической

Внешнетор- Индекс деятельности, в % к 2005 г. Иностранные инвестиции, тыс. долл.

Показатели говый оборот, промышленного производства, Добыча полезных ископаемых Обрабатывающие производства Производство и распределение

млрд. долл. в % к 2005 г. электроэнергии,

газа и воды

Российская Федерация 439,5 103,9 102,3 104,4 104,2 55109097

Приволжский федеральный округ 38,7 106,2 102,0 108,3 103,1 3128642

Республика Башкортостан 8,1 106,0 101,7 108,5 100,3 61277

Республика Марий Эл 0,14 117,3 93,0 121,7 98,0 1540

Республика Мордовия 0,157 112,0 87,7 113,9 101,9 35486

Республика Татарстан 12,327 107,1 101,8 113,7 104,8 483663

Удмуртская Республика 0,66 101,3 100,7 102,0 101,9 41703

Чувашская Республика 0,251 115,9 118,7 118,5 101,3 14691

Пермский край 3,4815 101,1 105,7 100,7 100,0 150659

Кировская область 0,704 108,5 80,6 109,8 104,2 7226

Нижегородская область 4,025 108,5 95,2 109,1 103,6 216105

Оренбургская область 3,264 107,6 103,9 114,0 104,6 189387

Пензенская область 0,187 108,3 99,5 110,5 100,5 23823

Самарская область 4,909 105,0 101,2 105,4 106,5 1792131

Саратовская область 1,66 107,0 101,8 105,9 111,9 28000

Ульяновская область 0,417 103,7 91,2 111,1 89,0 82951

Источник: Составлено по данным Минэкономразвития, Приволжского таможенного управления, Федеральной службы статистики

Рис. 1. Внешнеторговый оборот субъектов Федерации Приволжского федерального округа в 2006г.

позиции экспорта Самарской области), так и в связи с увеличением физических объемов поставок изделий из металлов, продовольственных товаров, минеральных продуктов, продукции химической промышленности. Товарная структура экспорта, как и у России в целом, имеет сырьевую направленность. Наибольший удельный вес в ней занимают топливно-энергетические товары (в среднем 60 %). Увеличению стоимости самарского экспорта способствовала политика федеральных властей по обеспечению стабильности и предсказуемости режима экспорта и импорта, поддержки конкурентоспособности российских товаров и допуска их на внешние рынки, эффективного уровня защиты внутреннего рынка и отечественных производителей, расширение сотрудничества с международными организациями.

Основной объем экспорта поставляется в страны дальнего зарубежья (в среднем за последние пять лет — 82 % от общего объема экспорта). Экспорт в страны СНГ в эти годы имеет слабую тенденцию к росту. В товарной структуре импорта Самарской области в 2002-2006 гг. основное место занимают машины, оборудо-

вание и транспортные средства, на долю которых приходится около 43 % всего объема импорта.

В 2006 году объем привлеченных иностранных инвестиций составил 1792131 тыс. долл.. Наблюдается некоторое замедление процесса привлечения инвестиций из-за рубежа. Динамика поступления иностранных инвестиций в период 2000-2005 гг. представлена на рис. 2. Так, в 2005 г. объем иностранных инвестиций по сравнению с исключительно успешным 2004 г., составил 84 % — 922,6 млн. долл., в том числе объем прямых инвестиций — 38,3 млн. долл. (24 %).

Причина роста и снижения объемов поступления прямых инвестиций в Самарскую область связана с конкретными проектами предприятий области. Так, например в 2004 году рост прямых инвестиций (в 2,2 раза по сравнению с 2003 годом) произошел в основном за счет созданного ОАО «Тольяттиазот» предприятия ООО «Томет» в состав соучредителей которого вошли компания, зарегистрированная на Кипре, и китайская компания «Триумф», внесшая в уставный капитал оборудование для производства метанола. За 2005 г. основной объем прямых инвестиций поступил в строительство, машиностроение и сельское хозяйство. За счет вклада американских компаний-соучередителей ЗАО «МТЛ» продолжало строительство административно-гостиничного комплекса «Холидей Инн» в г. Самаре. Совладельцы ЗАО «ПЭС/СКК» корпорация Делфай (США) и ЗАО «ПХР» — компания «АД Пластик» (Хорватия) направили инвестиции на реализацию проектов по расширению производства автокомплектую-щих. ЗАО «Самарский комбинат керамических материалов» совместно с иностранным инвесто-

Источник: www. уо1еаМЬгт. т

Рис. 2.Динамика поступления иностранных инвестиций в экономику Самарской области за 2000-2005г.

ром — американской компанией Ceramics Industry Construction Inc. (инвестиционным подразделением французской компании UCP) реализован проект по строительству завода по производству керамических блоков. ООО «АгроПроектКинель» продолжило использовать инвестиции, поступившие от немецких учредителей, для проведения исследований в области обрабатывающих технологий выращивания зерновых культур. Портфельные инвестиции в 2005 году составили 3, 3 млн. долл., объем прочих иностранных инвестиций ставил 94 % от уровня 2004 г (881,0 млн. долл.). Основной объем прочих инвестиций был привлечен за счет иностранных кредитов и заемных средств. Значительный объем прочих инвестиций был направлен на оплату лицензий на разработку нефтяных месторождений на территории области, а также предоставление торговых кредитов под поставку продукции. ОАО «АвтоВАЗ» продолжило использование механизма выпуска кредитных нот для привлечения иностранных кредитных средств. В сентябре 2005 г. ОАО «АвтоВАЗ» погасило первый годовой выпуск кредитных нот (CLN) на 150 млн. долл. В октябре 2005 г. предприятие привлекло кредитные средства компании CRR BV (Нидерланды) в объеме 250 млн. долларов США путем размещения второго выпуска CLN. Привлеченные средства компания планирует направить на модернизацию действующего производства и обновление модельного ряда.

На уровне регионального правительства Самарской области активно действует система поддержки развития внешнеэкономической деятельности. При этом, как отмечалось, безусловное, влияние оказывает федеральный центр. Без его поддержки субъект федерации вряд ли может рассчитывать на успех. В современных условиях в эпоху глобализации и растущих вызовов со стороны внешних сил регионы, естественно, нуждаются в помощи и защите со стороны центрального правительства, многие национальные государства в лице центральных органов государственной власти иногда неспособны защитить в полной мере интересы регионов от неблагоприятных последствий, которые могут нести для них глобализация и интеграция в мировую экономику.

Дело в том, что влияние глобализации на внутренние процессы, происходящие в национальных государствах или на их отдельные регионы не является единообразным. Воздействие глобализации корректируется специфическими условиями каждой страны: степенью подготовленности национальной экономики к интеграции в мировую экономику, соотношением социальных и политических сил, характером политического

режима, наличием или отсутствием социальной напряженности, давлением на правительство, культурой народа. Принципиально важную роль играет политика национального государства.

Международная роль субъектов федерации значительно возрастает в тех случаях, когда они вступают в отношения с зарубежными партнерами по поручению федеральных органов власти. Примером такого поручения является возложение правительством Канады на канадские провинции, особенно провинции Онтарио и Квебек, обязанности вести переговоры с американскими штатами по поводу усиления контроля за выделением кислотных осадков. Они взяли на себя лидерство в разрешении спора между США и Канадой. Бюрократии провинций стали ключевыми игроками в разработке канадской стратегии, а экспертиза на местах стала чрезвычайно востребованной. По оценкам специалистов, это не только предоставило дополнительный канал для дипломатической активности, но и дало в определенной степени менее политизированное средство достижения цели политики1.

Интерес субъектов федерации к международным делам и курс на усиление своего участия во внешних связях обусловлены стремлением регионов защитить свои полномочия, в том числе и, прежде всего, полномочия, закрепленные в конституциях федеративных государств. Причем здесь сталкиваются интересы не только федерального центра и субъектов федерации, но и интересы других государств и международных организаций.

Бесспорно, что для субъектов федераций определенную опасность представляет возникновение международных экономических и политических союзов типа Европейского Союза или НАФТы, которые узурпируют решение части вопросов, традиционно относившихся к предметам ведения субъектов федерации. Это находит и документальное подтверждение: «Субнациональные правительства в обеих странах (ФРГи США — Р. Г. ) признали, что организации, подобные НАФТе или ЕС, возникли как новые федеральные игроки на международной арене. Вот почему они призвали к реформе межправительственных отношений для того, чтобы гарантировать свое участие в международных делах» 2.

Например, членство ФРГ в Европейском Союзе сделало актуальным вопрос: может ли фе-

1 Hocking B. Localizing foreign policy: non-central governments and multilayered diplomacy. P. 40.

2 Case of Germany and the U. S. Paper presented on Conference at Duke University «International Institutions. Global Processes

— Domestic Consequences», April 1999. P. 2.

деральное правительство передавать на решение органов ЕС вопросы, которые относятся к предметам ведения земель.

Дело в том, что интеграция ФРГ в рамках Европейского Союза привела к узаконенному вторжению Европейского права в сферы компетенции земель, что, естественно, привело к тому, что в политической и правовой науке было названо «открытым флангом федеративного устройства». Это обстоятельство обострило отношения между Федерацией и землями. По словам одного американского исследователя, Европейская интеграция спровоцировала конституционный конфликт в Германии, поскольку федеральное правительство на европейском уровне должно было решать относительно политики, которую Основной закон делегирует исключительно землям.

Столкнувшись с передачей ряда предметов ведения земель на наднациональный уровень, земли начали добиваться конституционных прав участия в осуществлении функций Федерального правительства в органах сначала Европейского Сообщества, а позднее Европейского Союза, и, прежде всего, в Совете Министров. «И чем более правительства земель осознавали, что у них слабая позиция на Европейском уровне разработки и осуществления политики, тем более они стремились усилить свои полномочия по отношению к федеральному правительству3. В связи с ратификацией Маастрихтского договора в Основной Закон ФРГ была включена новая ст. 23, в которой были закреплены дополнительные права земель. Согласно этой статье, земли получили право участвовать в делах Европейского Союза через Бундесрат.

Когда в сфере исключительной компетенции Федерации затрагиваются интересы земель, Федеральное правительство обязано учитывать заключение Бундесрата. Любая дальнейшая передача компетенции Европейскому Союзу должна быть одобрена двумя третями голосов в обеих палатах Германского парламента. Если вопрос в основном затрагивает законодательные полномочия земель, организацию их ведомств или их административное делопроизводство, то при формировании воли Федерации позиция Бундесрата соответственно должна учитываться «решающим образом».

Более того, если вопрос в основном затрагивает исключительные законодательные полномочия земель, то осуществление прав, принадлежащих Федеративной Республике Германии как члену

3 BenzA. From Cooperation to Competition? The Modernization of the German Federal System? P. 142.

Европейского Союза, должно быть по возможности передано Федерацией назначенному Бундесратом представителю земель.

Как считают некоторые немецкие специалисты, европейская интеграция не только вызывает определенное ограничение прав земель, которые передаются национальным правительством на федеральный уровень, но и создает некоторые новые возможности для расширения их деятельности. Они начали развивать сеть связей с другими Европейскими регионами. Земли, в первую очередь экономически сильные (такие как Бавария и Северный Рейн-Вестфалия) стали играть возрастающую роль на международных рынках и соответственно требовать больших полномочий для принятия собственных решений.

Таким образом, несмотря на определенные посягательства на права земель в связи с процессами европейской интеграции, в ФРГ идут поиски решения возникающих проблем на путях расширения вовлеченности немецких земель во внешние связи германского государства. Передача ряда полномочий, традиционно относившихся к компетенции земель, была обусловлена целым рядом законодательно закрепленных процедур, которые гарантировали бы землям их участие в решении вопросов, относящихся к предметам их ведения.

Примерно такое же испытание выпало на долю австрийских регионов. Австрийские земли добавили к германской модели идею, что им должно быть разрешено принимать обязывающие решения для представителей Австрии в Европейском Союзе в случаях, когда затрагивается компетенция австрийских земель и когда среди земель существует единогласие. Однако это не абсолютное вето, потому что федеральное правительство может игнорировать решения земель, когда специфические особенности внутренней или внешней политики заставляют федеральное правительство выбирать альтернативные решения. В результате это подрывает формальный выигрыш, полученный регионами и исключает их центральную роль, когда дело доходит до адаптации политики в процессе Европеизации4.

Канадские авторы считают, что, хотя Канаду как единое федеративное государство должны представлять только федеральные органы государственной власти (федеральный центр), к решению внешнеполитических вопросов, представляющих интерес для провинций и, особенно в тех случаях,

4 Sturm R and Dieringer J. The Europeanization of Regions in Eastern

and Western Europe. Theoretical Perspective. Paper, 2004. P. 8-9.

когда затрагивается их исключительная компетенция, субъекты федерации должны привлекаться обязательно и в полной мере5.

Другой пример. Присоединение Российской Федерации к Всемирной торговой организации (ВТО), конечно, не оставит без последствий состояние и динамику региональных экономик. А это означает прямую заинтересованность субъектов Федерации участвовать в решении на федеральном уровне вопросов, относящихся к вступлению России в ВТО.

Правда, есть примеры и иного плана, когда федеральные органы государственной власти в своих международных переговорах вынуждены ограничиваться обсуждением только таких вопросов, которые относятся к предметам ведения федеральной власти. Вопросы же, входящие в круг предметов исключительного ведения субъектов федерации, могут стать предметом международных переговоров только с участием представителей соответствующих субъектов федерации. Например, в Канаде федеральные власти могут брать на себя любые международные обязательства, если они могут выполнить их в рамках федеральной конституционной ответственности. Однако по конституции эти власти не имеют права лишь на основании факта заключения международного договора и необходимости его исполнения вторгаться в сферу юрисдикции провинций. В этом случае наиболее целесообразный путь для заключения международного договора — подключение провинций к переговорам, как это имело место при заключении с США соглашения о свободной торговле.

Опыт сильных в экономическом отношении федераций свидетельствует о том, что чем сильнее субъект федерации вовлечен во внешнеэкономические связи, тем больше возможностей он приобретает для экономического роста. С другой стороны, сама степень вовлеченности субъекта

5 Wilkinson D. International trade policy and the role of non-central governments: the recent Canadian experience // Foreign relations and federal states. — Leicester: Leicester University Press, 1993. P. 208.

федерации в международные экономические связи находится в прямой зависимости от мощи его экономического потенциала.

Красноречивым является следующий пример: за счет глобальной торговли в Лос-Анджелесе в США в период между 1990 и 1998 гг. было создано более 300 тыс. рабочих мест. В Соединенных Штатах свыше 18 млн. рабочих мест непосредственно связаны с международной экономикой или примерно одно место из каждых шести рабочих мест с полным рабочим днем в частном секторе, а в Канаде — одно из трех мест.

Именно с целью удовлетворения интересов своего населения стремятся к активной внешнеэкономической деятельности канадские провинции. Как отмечают зарубежные исследователи, «согласно Конституции Канады, провинции разделяют с федеральным правительством ответственность за свое экономическое благополучие и рост. Правительства большинства провинций понимают международный смысл такой роли, особенно потому, что возрастающий экспорт и привлеченные инвестиции рассматриваются как каналы создания рабочих мест» 6.

В то же время, как отмечается в научной литературе, даже успешные внешнеэкономические связи не приводят автоматически к повышению уровня жизни населения регионов: «Изучая статистику, можно заметить, что не существует автоматической позитивной корреляции между внешнеэкономической активностью региона и другими индикаторами его социально-экономического положения, такими как качество жизни, производственная и финансовая ситуация. Хотя в большинстве случаев позитивная корреляция существует, можно также найти противоположные примеры» 7.

6 Feldman E, Feldman L. Canada // Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. — L.: Clarenton Press, 1990. — P. 180.

7 Pursiainen Ch. Regionology» and Russian Foreign Policy: Identifying the theoretical alternatives // Russian regions and regionalism: strength through weakness. Ed. by G. P. Herd and A. Aldis. — L.: RoutledgeCurzon, 2003.