Европейские ценности и национальное право: возможные альтернативы принуждения к соблюдению

Бизнес в законе.

Экономико-юридический журнал

1'2016

7.4. ЕВРОПЕЙСКИЕ ЦЕННОСТИ И

НАЦИОНАЛЬНОЕ ПРАВО: ВОЗМОЖНЫЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ ПРИНУЖДЕНИЯ К СОБЛЮДЕНИЮ

Ондрейчик Михал, аспирант кафедры международного права

Место учебы: Российский университет дружбы народов. Юридический институт

ondrejcik@mail. ru

Аннотация: В статье автор анализирует европейские ценности с процессуальной точки зрения. Рассматривает перспективы использования альтернативных методов обеспечения принудительного соблюдения европейских ценностей в отношениях с правовыми, политическими и социальными разногласиями между государствами-членами ЕС. В процессе исследования автор приводит оценки определенных альтернативных методов обеспечения принудительного соблюдения европейских ценностей. Ключевые слова: Европейские ценности, Европейский Союз, Европейская Комиссия, Суд Европейского Союза, Договор о Европейском союзе

EUROPEAN VALUES & NATIONAL LAW: POSSIBLE ALTERNATIVES OF LEGAL ENFORCEMENT

Ondreychik Mikhal, Post-graduate student of the Department of International Law

Study place: The Law Institute of Peoples' Friendship University of Russia

ondrejcik@mail. ru

Annotation: In this article, the author analyzes European values from point of view of procedural law. The author examines prospects of application of alternative methods to enforce European values in terms of dealing with legal, political and social differences between EU Member States. During the research, the author gives evaluations of determined alternative methods of enforcement of European values.

Keywords: European values, European Union, European Commission, Court of Justice of the European Union, Treaty on European Union.

Под «европейскими ценностями» обычно понимают ценности, которые каждое государство-член разделяет со всеми другими государствами-членами, и признает, что они разделяют с ним набор общих ценностей, на которых основан Европейский Союз (ЕС) [4. П. 168]. Прежде чем говорить о «европейских ценностях» в их сегодняшнем понимании, следует обратиться к началу европейской интеграции, когда на фоне изменении после Второй мировой войны государства разделяющие определенные ценности начали создавать в Западной Европе интеграционные

формирования - предшественников ЕС. Эти общие ценности стали основой сегодняшнего ЕС.

В данной статье будут рассмотрены европейские ценности с процессуальной точки зрения, именно с точки зрения их процессуального принуждения - в контексте их неопределенности, как указано в статьи 2 Договора о Европейском Союзе (далее только ДЕС). Поводом для написания статьи стали обвинения в адрес некоторых государств-членов ЕС из т.н. новой Европы (сравни например [3]) в том, что органы государственной власти в этих государствах не соблюдают т. н. европейские ценности. В связи с этим мы рассмотрим возможности процессуального принуждения, которые могут быть использованы против государств-членов для соблюдения европейских ценностей. Далее мы рассмотрим вопрос, возможно ли использование альтернативных методов (к процедуре, описанной в статьи 7 ДЕС) в целях обеспечения соблюдения европейских ценностей государствами-членами ЕС. Причиной этого исследования является неэффективность официальных процедур (статья 7 ДЕС) для обеспечения уважения европейских ценностей государствами-членами. Наконец, мы рассмотрим возможные альтернативные методы принуждения европейских ценностей, которые существуют в учредительных договорах и обратим внимание на риски и выгоды, с которыми они связаны. Основной целью этой статьи является выяснение возможности использования альтернативных методов обеспечения принудительного соблюдения европейских ценностей в отношениях с правовыми, политическими и социальными разногласиями, в основном, между государствами новой и старой Европы и органами ЕС, и таким образом ограничить автономию государств-членов.

В начале нашего рассуждения напомним, что ЕС имеет опыт и с неформальными процедурами, которые выходят за рамки т.н. acquis:

- После того как в 2000 г. Австрийская партия свободы (FPO) во главе с Йоргом Хайдером с Австрийской народной партией вошла в правящую коалицию, государства-члены ЕС ввели против Австрии неформальные санкции с целью дипломатической изоляции Австрии. Недостатком этой стратегии против Австрии был факт, что лидеры стран ЕС были не готовы отстаивать санкции изначально имеющие намерения против FPO, потому что существовала угроза того что в будущем будут противостоять против похожим мерам намеренным против их стране (закон бумеранга) [1].

- Процедура продвинутого сотрудничества является инструментом, с помощью которого ряд государств-членов ЕС могут принять участие в различных проектах сотрудничества, объединив свои силы и координацию в областях, которые еще не созрели для общего действия всех государств-членов ЕС. Расширение сотрудничества было введено Амстердамским договором (для «более

Ондрейчик М.

ЕВРОПЕЙСКИЕ ЦЕННОСТИ И НАЦИОНАЛЬНОЕ ПРАВО: ВОЗМОЖНЫЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ ПРИНУЖДЕНИЯ К СОБЛЮДЕНИЮ

тесного сотрудничества»), а затем с поправками, внесенными в Ницейский и Лиссабонский договоры, которые качественно расширили этот механизм для обеспечения гибкости и размещения асимметрии между государствами-членами. На сегодняшний день минимальное количество государств-членов для осуществления этого вида кооперации установлено в количестве 9 государств [7]. Честно говоря, реализация альтернативы статьи 7 ДЕС через процедуру тесного сотрудничества является маловероятным, потому, что она по сути более сложна, чем процедура предусмотренная статьей 7 ДЕС и ожидать, что государства-члены будут активно сотрудничать для разработки новых (не) формальных карательных процедур против друг друга не имеет смысла в связи с изложенным выше.

Возможные альтернативные процедуры защиты прав статьи 2 со стороны европейских институтов

Далее мы постараемся выявить возможные процедуры защиты прав статьи 2. Мы будем опираться на существующие процедуры, чтобы не задевать вопросы реформирования учредительных договоров. Обращение к действующим процедурам дает нам два преимущества.

Во-первых, это проще, нет необходимости добиваться разработки новых поправок в учредительные договоры.

Во-вторых, что является более важным, - это то, что использование уже существующих процедур позволяет избежать от захвата власти. Это касается прежде всего Европейской Комиссии (далее только Еврокомиссия), которая на сегодняшний день пользуется законодательной, исполнительной и даже судебной [6. П. 65] властью. Кроме того Еврокомиссия тоже выполняет политические задачи, которые не позволяют беспристрастно решать существующие задачи.

Статья 2 ДЕС, пункт 1 статьи 3 ДЕС и пункт 1 статьи 13 ДЕС вместе взято

На первый взгляд все вышеупомянутые статьи относятся к ценностям. С другой стороны, текст данных статей имеет общий характер и можно воспринимать их как декларацию со стороны ЕС. Проблемой применения этой комбинации статей является неопределенность ценностей и принципов. Хотя статьи говорят не совсем ясно что, надо охранять (статья 2 и пункт 1 статьи 3), но содержит ясный перечень институтов (пункт 1 статьи 13), которые обязаны охранять ценности. Поэтому они являются слишком общими, чтобы их применить отдельно и непосредственно. Эти статьи можно воспринимать как обоснование действия со стороны европейских институтов как такого (shall aim to promote its values/aim is to promote .... its values) в отличие от статьи 7 ДЕС, где предполагается активное участие государств-членов. Вопрос только в том, как мы должны толковать глагол «promote».

Статья 2 ДЕС, пункт 1 статьи 19 ДЕС, 267 ДФЕС вместе взято против статьям 2 ДЕС, пункт 1 статьи 19 ДЕС и 258/259ДФЕС вместе взято

В последние годы в Венгрии происходит процесс укрепления власти правящей партии ФИДЕС и в этом процессе значительную роль сыграла консолидация Конституционного Суда. Процедура избрания судей была изменена, потому что голосов партии ФИДЕС было достаточно для назначения судей без поддержки каких-либо оппозиционных партий. Затем число судей было расширено с 11 до 15, что в сочетании с возможностью заполнения некоторых вакантных мест позволило ФИДЕС назначить семь судей в первый год [12]. Еврокомиссия в реакцию на эти изменения подала иск в Суде ЕС, утверждая, что вдруг изменился пенсионный возраст [8. П. 24] и эти шаги противоречат статьи 2 и пункту 1 статьи 6, Директивы 2000/78 [8. П. 22]. Суд ЕС согласился с аргументацией Еврокомисии [8].

Данный опыт показывает, что потенциальные проблемы с нарушением ценностей, закрепленных в статьи 2 ДЕС можно разрешить через другие нормы права ЕС, если частичные проблемы конкретно закреплены в других нормах права ЕС. Кроме центральных европейских институтов можно полагаться и на национальные суды. Пункт 1 статьи 19, ДЕС предусматривает, что суды государств-членов смогут играть активную роль в обеспечении эффективного применения права ЕС [9]. С другой стороны, если существует угроза захвата национальных судов, так как это происходит в Венгрии, в этих условиях нельзя ожидать непредвзятые судебные решения, которые бы смогли защищать европейские ценности, право ЕС, потому что здесь можно ожидать защиту собственных интересов государств-членов.

И проблема не только в этом. Исходя из этих позиций, судебная власть в ЕС может сыграть ключевую роль в выполнении функции надзора, прежде всего Суд ЕС. В сочетании с национальными судами Суд ЕС может предоставить решение существующих проблем, хотя он не способен их решить полностью. Самое главное, чем могут национальные суды пользоваться - это процедура, предусмотренная статьей 267 ДФЕС, но на сегодняшний день Суд ЕС доверяет национальным судам [11. П. 69] и иногда выносит решения в рамках соблюдения права ЕС, отражающие недоверие к национальным судам [6. П. 90 и следующие]. В связи с этим роль Еврокомиссии очень важна, потому что она должна принимать в случае совершения действий, противоречащих статьям 258 (и 259) ДФЕС активные меры; это можно наблюдать в деле C-286/12 Еврокомиссия против Венгрии. Эта процедура независима от судебной системы государства-члена, подозреваемого в нарушении статьи 2 ДЕС.

Статьи 2 ДЕС и 258/259 ДФЕС вместе взято - shift of competences

Более понятным для принуждения к соблюдению ценностей статьи 2 ДЕС является подход через процедуру, предусмотренную в статьи 258/259 ДФЕС. Как стало понятно выше, обязательства, вытекающие из статьи 2

Бизнес в законе.

Экономико-юридический журнал

1'2016

ДЕС, имеют общий и неопределенный характер, который может на практике способствовать возникновению проблем. С другой стороны, по мнению Kim Lane Scheppele из Princeton University, чтобы эффективно бороться с нарушениями статьи 2 ДЕС, Еврокомиссия может подать т.н. систематический иск в Суд ЕС. По мнению Scheppele можно все решить следующим образом: если Еврокомиссия создает пакет исков с общей темой согласно статье 2 ДЕС может добавить аргумент, что в целом пакет больше чем сумма частей и что множество предполагаемых нарушений поднимается до уровня системного нарушения базовых ценностей. Еврокомиссия может признать факт нарушения статьи 2 ДЕС со стороны государства-члена и на том обосновать иск о нарушении ценностей ЕС, чтобы на практике суду ЕС позволить выполнить задачи, сравнимые с тем, как врач пытается лечить не общую болезнь, а реагировать на отдельную жалобу пациента. Scheppele добавляет, что лечение одного отдельного симптома само по себе без системного лечения, не поможет, т.к. лечение только одного симптома не может искоренить болезнь в целом. Scheppele уверяет, что таким образом можно составить шаблон нарушений, т.е. общую ситуацию в конкретном государстве-члене. В обратном случае каждый из отдельных исков смог бы быть подан в другом суде. В таком случае, от государства-члена требуется внести небольшие поправки, чтобы исправить отдельные нарушения. Scheppele заявляет, что систематический иск позволил бы расширить ассортимент санкций за пределами текущего набора [13]. По сути систематический иск переносить роль Еврокомиссии как евроинститута, который несет ответственность за обнаружение правонарушении в Суд ЕС и на основе общей заявки о нарушении права в качестве систематического иска должен опознать Суд ЕС все правонарушения, связанные с этой заявкой. Scheppele полагается на то, что чем больше конкретных правонарушении Суд ЕС обнаружит, тем больший штраф может быть установлен, и так может быть государство-член принуждено к тому, чтобы соблюдало право ЕС.

Статья 260 ДФЕС в контексте статьи 258/259 ДФЕС

В соответствии с этими решениями может появиться проблема, связанная с тем, что государство-член не соблюдает обязательства, наложенные ему решением Суда ЕС, и тогда может Еврокомиссия подать иск в Суд ЕС на основании статьи 260 ДФЕС для наложения штрафа за не соблюдение обязательств вытекающих из решения Суда ЕС. Здесь следует помнить, что может возникнуть ситуация когда государство-член не будет платить штраф. В этой ситуации можно задерживать поступления в национальный бюджет из бюджета ЕС (сравни [2]). Однако этот шаг является несправедливым (из-за неравномерности наказания), потому, что некоторые государства-члены довольно сильно полагаются на

поступления из бюджета ЕС, и для других заморозка такого рода не будет иметь такого принципиального значения. Некоторые государства-члены даже могут отказываться от перечисления в бюджет ЕС [5]. С другой стороны можно ожидать и сценарий когда член-государство согласиться платить штрафы, чтобы не выполнять обязательства, наложенные решением Суда ЕС, если это не будет вредить поддержке верхушки власти этого государства.

Применение правил для стран-кандидатов

Еврокомиссия слабо работает со странами-кандидатами, желающими присоединиться к ЕС в ходе процесса подготовки к вступлению, что включает в себя и Копенгагенские критерия, и связанные с ними документы. Вопрос заключается в том, можно ли применять эти процедуры для практической реализации статьи 2 ДЕС, которые предусмотрены для гарантирования процесса вступления страны-кандидаты в ЕС. С другой стороны эти критерия являются зеркалом статьи 2 ДЕС. В прошлом в качестве государств-кандидатов, государства-члены были должны соблюдать эти критерия, чтобы вступить в ЕС и сотрудничать с ним на определенном уровне. Эффективность этих критерий очень сомнительная, и иногда они имеют политический характер. Например, ЕС подписал договор об ассоциации с Украиной [14], не смотря на то, что в стране произошел вне-конституционный переворот (сравни [15]; после чего в стране сложилась похожая ситуация с изменениями в Конституционном Суде, как это было в Венгрии [10]).

Еврокомиссии видимо не удалось выполнить свою роль в процессе вступления, в свете проблем, возникших в ряде государств после их присоединения к ЕС, и потому она не может быть уполномочена как субъект внутреннего контроля государств-членов. Кроме того, Еврокомиссия не всегда была беспристрастной или аполитичной (раньше приведен пример с Украиной). Исходя из этой позиции, полагаем, что в плане защиты европейских ценностей может сыграть роль только Суд ЕС, потому, что только таким образом можно предотвратить накопление власти в руках Еврокомиссии.

Заключение

На основе выше обозначенного можно подвести следующие итоги:

- Во-первых, наилучшим решением является процедура по статьи 258/259 ДФЕС в контексте со статью 2 ДЕС и пункта 1 статьи 19 ДЕС.

- Во-вторых, что касается предложения Scheppele в контексте shift of competences в отношении к Суду ЕС, думаем, что в итоге это неплохое предложение, потому что Еврокомиссия, как институт защиты европейских ценностей провалилась.

- В-третьих, это очень важно, чтобы в будущем процедуры касающиеся статьи 2 ДЕС опирались на более конкретные правовые нормы права ЕС, как это было в деле C-286/12 Еврокомиссия против Венгрии, где Ев-

Ондрейчик М.

ЕВРОПЕЙСКИЕ ЦЕННОСТИ И НАЦИОНАЛЬНОЕ ПРАВО: ВОЗМОЖНЫЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ ПРИНУЖДЕНИЯ К СОБЛЮДЕНИЮ

рокомиссия подала иск на Венгрию за нарушение Директивы 2000/78.

Как было заявлено выше основной целью этой статьи является выяснение возможности использования альтернативных методов обеспечения принудительного соблюдения европейских ценностей в отношениях с правовыми, политическими и социальными разногласиями, в основном, между государствами новой и старой Европы и органами ЕС, и таким образом ограничить автономию государств-членов. С вышеуказанных выводов следует, что возможности такого применения статьи 2 ДЕС является очень маловероятным без применения и других норм права ЕС.

Список литературы:

1. Austria's Haider affair gave the EU an 'emergency brake'. EurActiv. 11. 01. 2006. URL: http://www.euractiv.com/future-eu/austria-haider-affair-gave-eu-emergency-brake/article-

151443?_utma=1.1930245965.1436261880.1436261880.14362

61880.1&_utmb=1.1.10.1436261880&_utmc=1&_utmx=-

&_utmz=1.1436261880.1.1.utmcsr=(direct) | utmccn=(direct) | ut

mcmd=(none)&_utmv=-&_utmk=167999905

2. Brussels warns Bulgaria over EU funds mismanagement. EurActiv. 13. 05. 2008. URL: http://www.euractiv.com/future-eu/brussels-warns-bulgaria-eu-funds-mismanagement/article-172323

3. Disrespect for European Values in Hungary, 2010-2014. Hungarian Helsinki Committee. 21. 11. 2014. URL: http://helsinki.hu/en/disrespect-for-european-values-in-hungary-2010-2014

4. EU Accession to the ECHR. Opinion 2/13. December 18, 2014. CJEU.http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text= &docid=160882&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&oc c=first&part=1&cid=25078

5. EU budget: what you need to know. The Telegraph. 14. 11. 2014. URL:http://www.telegraph.co.uk/finance/financialcrisis /11221427/EU-budget-what-you-need-to-know.html

6. Europese Gemeenschap v Otis NV and others. Case C-199/11. November 6, 2012. CJEU. http://curia.europa.eu/juris/ docu-ment/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30dd74c5b76a8013449 abbcdda78b9ace78d.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxuQa3b0?text=& docid=129323&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir= &occ=first&part=1&cid=425535

7. Fabbrini F. THE ENHANCED COOPERATION PROCEDURE: A STUDY IN MULTISPEED INTEGRATION. Centro Studi Sul Federalismo. October 2012. URL: http://www.csfederalismo.it /attachments/2433_CSF-RP_Fabbrini_ENHANCED% 20COOPERATION_October2012.pdf

8. Failure of a Member State to fulfil obligations - Social policy -Equal treatment in employment and occupation - Directive 2000/78/EC. Case C-286/12. November 6, 2012. CJEU. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid= 9ea7d2dc30ddd49314c484734d4a9ab9a9904523eda8.e34KaxiLc 3qMb40Rch0SaxuQb3n0?text=&docid=129324&pageIndex=0&d oclang=SK&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=47232

9. Member States shall provide remedies sufficient to ensure effective legal protection in the fields covered by Union law.

10. Ondrejcík M. Legalita a legitimita centrálnych a regionálnych autorít na Ukrajine. DespiteBorders.com. 16. 03. 2014. URL:

http://despiteborders.com/legalita-a-legitimita-centralnych-a-regionalnych-autorit-na-ukrajine/

11. Opinion delivered pursuant to Article 218(11) TFEU. Opinion 1/09. March, 08 2011. CJEU. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62009CV0001&from=EN

12. Scheppele K. L. How to Evade the Constitution: The Hungarian Constitutional Court's Decision on Judicial Retirement Age, Part I. Verfassungsblog. 09. 08. 2012. URL: http://www.verfassungsblog.de/evade-constitution-case-hungarian-constitutional-courts-decision-judicial-retirement-age

13. Scheppele K. L. What Can the European Commission Do When Member States Violate Basic Principles of the European Union? The Case for Systemic Infringement Actions. Princeton University. November 2013. URL: http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/files/contributions/45.princetonuniversityscheppelesystem icinfringementactionbrusselsversion_en.pdf

14. Ukraine crisis: EU signs association deal. BBC News. 21. 03. 2014. URL: http://www.bbc.com/news/world-europe-26680250

15. Bez otstavki prezidenta dosrochnye vybory nevozmozhny: spravka. LIGABizneslnform. 21. 02. 2014. URL: https://archive.is/MitT1

ОТЗЫВ

на статью аспиранта кафедры международного права Юридического института РУДН М. Ондрейчик «Европейские ценности и национальное право: возможные альтернативы принуждения к соблюдению» Представленная на рецензирование статья М. Ондрейчик «Европейские ценности и национальное право: возможные альтернативы принуждения к соблюдению» носит исследовательский характер.

Актуальность темы, выбранной для исследования обосновывается тем, что Суд ЕС, как один из основных институтов Европейского Союза оказал колоссальное влияние на успешность европейской интеграции. Однако существуют проблемы, связанные с вынуждением некоторых институтов права ЕС.

Принято считать, что Суд ЕС - важнейший институт судебной власти Европейского Союза. Однако, если рассмотреть сферу его компетенции как судебного учреждения интеграционного сообщества, становится очевидно, что в Европейском Союзе сложно говорить о комплексной проработанной системе наблюдения за исполнением статьи 2 ДЕС, то есть так называемых Европейских ценностей.

Анализ возможных альтернативных процедур защиты прав закрепленных в статьи 2 ДЕС, проведенный в работе М. Ондрейчик «Европейские ценности и национальное право: возможные альтернативы принуждения к соблюдению» носит новаторский и творческий характер.

Поэтому представленная на рецензирование статья М. Ондрейчик заслуживает отличной оценки как творческое исследование, обладающее новизной и написанное на нетривиальную тему. Статья рекомендуется для публикации в открытой печати.

Научный руководитель, д-р юрид. наук, профессор

Мещерякова О.М.