Правовое регулирование института местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период

Палазян Артур Сергеевич

доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России _

Правовое регулирование института местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период

В статье затрагивается вопрос о правовом регулировании института местных Советов депутатов трудящихся в послевоенное время. Автор проводит анализ законодательной базы исследуемого периода и делает соответствующие выводы.

Ключевые слова: местные Советы депутатов трудящихся, исполнительные комитеты (исполкомы), городские Советы депутатов трудящихся, исполнительные органы, районные Советы депутатов трудящихся.

A.S. Palazyan, Doctor of law, assistant professor, chief of the chair of theory and history of the state of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia; tel.: 88612581426.

The legal regulation of the institute of the local councils deputy toiling in postwar era

Question is touched in article about legal regulation institute of the local councils deputy toiling at postwar time. The author conducts the analysis of the legislative base of the under investigation period and does the corresponding to findings.

Key words: Local Councils deputy toiling, executive committees (ispolcoms), city councils deputy toilling, executive organs, district Advices deputy working.

Институт местных Советов депутатов трудящихся в послевоенное время развивался на основе Конституции СССР 1936 г. [1] (соответственно и Конституции РСФСР 1937 г. [2]), по которой местные Советы представляли собой низшее звено строго централизованной вертикали власти, на формальной вершине которой находился Верховный Совет СССР. При этом следует заметить, что с момента принятия Конституции СССР 1936 г. произошли изменения в наименовании, структуре, компетенции ряда государственных органов. Поэтому Верховный Совет СССР в марте 1946 г. создал Редакционную комиссию для выработки предложений об изменении Конституции. В феврале 1947 г. Верховный Совет СССР внес по предложению этой комиссии ряд изменений в Конституцию Союза, носивших по преимуществу редакционный характер. Вместе с тем была несколько расширена компетенция Союза, в частности, к его ведению отнесли образование новых автономных областей, установление основ законодательства о браке и семье [3]. Верховный Совет СССР в первые послевоенные годы собирался чаще, чем во время войны, но все же реже предусмотренных Конституцией двух раз в год - так, за период с 1946 по 1954 гг. Верховный Совет СССР созывался лишь де-

вять раз. Ограничен был круг вопросов, рассматриваемых Верховным Советом СССР: по существу, он сводился к внесению изменений в Конституцию, утверждению народнохозяйственных планов, государственного бюджета, указов Президиума Верховного Совета. За время с 1946 по 1954 гг. им было обсуждено 37 вопросов, причем на пяти сессиях рассматривались только государственные бюджеты за соответствующий год и указы Президиума Верховного Совета СССР [4]. Вместе с тем в структуре самого Верховного Совета происходили некоторые изменения.

Так, 25 февраля 1947 г. Совет Национальностей Верховного Совета СССР утвердил Положение о комиссии законодательных предположений Совета Национальностей. В тот же день аналогичное положение утвердил Совет Союза. Эти комиссии имели своей задачей предварительное рассмотрение и подготовку законопроектов, вносившихся на утверждение Верховного Совета СССР. Комиссии наделялись правом законодательной инициативы и созывались по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. В марте 1946 г. численный состав Президиума Верховного Совета СССР с целью превращения его в более оперативный орган был сокращен на 9 человек (из прежних 42). В феврале 1947 г.

35

была несколько расширена компетенция Президиума Верховного Совета СССР, к его ведению было отнесено денонсирование международных договоров СССР, установление почетных званий СССР, воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий [там же]. Важно заметить, что Президиум Верховного Совета СССР рассматривал также вопросы о деятельности органов власти на местах. Попытки совершенствования местных органов власти предпринимали Верховные Советы союзных и автономных республик и их Президиумы. В 1948-1952 гг. Президиумы Верховных Советов 13 союзных республик утвердили Положения о постоянных комиссиях местных Советов. Так, в 1946 г. Президиум Верховного Совета Латвийской ССР утвердил Положение о сельском Совете. В 1951 г. Президиум Верховного Совета Грузинской ССР принял Положение об областном Совете депутатов трудящихся и его исполнительном комитете. В этом смысле РСФСР несколько отставала от других республик, хотя, забегая вперед, нужно отметить, что принятые указанные правовые акты ничего принципиально нового не вносили, и имели скорее технический характер, связанный с заменой терминологии, которая некоторым образом изменилась с принятием новых конституционных актов, начиная с самого названия местных Советов, которые теперь везде приобрели единый и более короткий вид «Советы депутатов трудящихся».

В целом, законодательная база деятельности местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период действовала без каких либо существенных изменений, будучи сформированной в предвоенное время [5]. Так, на союзном и российском уровнях не было принято ни одного специального закона, функционально регулирующего деятельность местных Советов депутатов трудящихся [6], и последняя осуществлялась на основе Конституции СССР 1936 г., союзных конституций (повторяющих союзную, как, например, Конституция РСФСР 1937 г.) и законами, принятыми намного ранее, которые не противоречили конституционным нормам, причем, действовали и нормативно-правовые акты, принятые в середине 1920-х - начале 1930-х гг. [7] - исключение составляет новый закон РСФСР, утвердивший Положение о выборах в местные Советы депутатов трудящихся 1947 г. (затем в 1950 г. была принята обновленная редакция), о котором речь пойдет ниже, но и в нем, как будет показано, немного сущностных новелл.

Столь уникальную ситуацию, когда в стране в течение длительного времени не обновлялось кардинально законодательство о местных органах власти, мы можем объяснить, прежде всего, тем, что после окончания Великой Оте-

чественной войны все внимание властей было уделено процессу восстановления народного хозяйства. Кроме того, собственно, и причин менять это законодательство у того же Сталина и иной элиты не было, поскольку в сложившейся системе властеотношений, когда после прошедших выборов во все уровни Советов в 1946-1948 гг. стало ясно, что война не повлияла каким-либо заметным образом на выбор советского избирателя. Такие Советы вполне, на наш взгляд, устраивали властную элиту. Иначе говоря, местные Советы не представляли собой актуальную проблему, тем более что они, будучи придатком партийных органов на всех уровнях, исправно выполняли «партийные поручения». А сами законы о местной власти отражали определенную стабилизацию общественных отношений в СССР, обусловленную, прежде всего, функционированием жесткой административно-командной системы, которая, в свою очередь, была формой выражения культа личности Сталина. С формальной же точки зрения, наконец, поскольку неизменной оставалась Конституция СССР 1936 г. (Конституция РСФСР 1937 г.), то неизменным оставался в своей основе и институт Советов депутатов трудящихся. А он (институт Советов), в свою очередь, сформировался как раз в период до принятия сталинской конституции, что, собственно, и определило действие принятых в эти годы соответствующих нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность Советов депутатов трудящихся.

Для руководства всей текущей работой по управлению соответствующей территории и проведению в жизнь постановлений и декретов центральной власти, исполнительные комитеты избирали президиумы, число членов которых определялось для каждой административной территориальной единицы Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом или его Президиумом (ст. 54-55). Согласно ст. 59 Советы депутатов образуются: а) в городах -по расчету один депутат на каждую 1000 человек населения, но в числе не менее пятидесяти и не более тысячи членов; б) в селениях (деревнях, селах, станицах, местечках, городах с населением менее десяти тысяч человек населения, аулах, хуторах и пр.) - по расчету один депутат на каждые сто человек населения, но в числе не менее трех и не более пятидесяти депутатов на каждый сельский совет. Для текущей работы советы депутатов в городах избирали из своей среды исполнительный орган на основаниях, установленных Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом или его Президиумом. При сельском совете мог быть образован исполнительный комитет на основаниях, устанавливаемых Все-

36

российским Центральным Исполнительным Комитетом или его Президиумом.

Указывалось, что Советы депутатов созываются исполнительным комитетом или председателем Совета как по собственному почину, так и по требованию не менее половины членов совета. Члены советов депутатов обязаны регулярно давать отчеты своим избирателям (ст. 60-63). Важным представляется то обстоятельство, что конституционно были закреплены предметы ведения Советов, в том числе местных. Так, в соответствии со ст. 64 Конституции РСФСР краевые, областные, губернские, окружные, уездные, районные и волостные органы Советской власти - исполнительные комитеты и их президиумы, а также советы депутатов имеют своей задачей: а) принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; б) составление и утверждение местных бюджетов;

в) проведение в жизнь постановлений соответствующих высших органов Советской власти;

г) разрешение вопросов, имеющих местное для данной территории значение; д) объединение Советской деятельности в пределах данной территории; е) обеспечение, в пределах данной территории, революционной законности и охрана государственного порядка и общественной безопасности; ж) обсуждение вопросов общегосударственного значения как по собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов.

Одновременно с этим сохранялось положение, когда «съезды советов и их исполнительные комитеты осуществляют контроль над деятельностью нижестоящих местных советов и их исполнительных органов. Постановления местных съездов могут быть отменяемы лишь вышестоящими съездами и их исполнительными комитетами, Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом или его Президиумом. Постановления исполнительных комитетов и их президиумов могут быть отменяемы избравшими их съездами , а также вы -шестоящими съездами, исполнительными комитетами, их президиумами, Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом, его Президиумом и Советом Народных Комиссаров Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» (ст. 65). Как видно, вертикаль власти налицо.

Вместе с тем указывалось, что краевые и областные исполнительные комитеты или их президиумы, а также губернские исполнительные комитеты, вправе приостанавливать под своей ответственностью проведение в жизнь распоряжений Народных Комиссариатов Российской Социалистической Федеративной Советской Республики лишь в исключительных случаях, в порядке, определяемом Всероссий-

ским Центральным Исполнительным Комитетом (ст. 66). А согласно ст. 67 Конституции РСФСР, окружные и уездные исполнительные комитеты могли приостанавливать проведение в жизнь распоряжений отделов или соответствующих им органов краевого, областного или губернского исполнительного комитета лишь в исключительных случаях при явном несоответствии данного распоряжения постановлениям Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума, Совета Народных Комиссаров Российской Социалистической Федеративной Советской Республики или краевого, областного или губернского исполнительного комитета и с немедленным сообщением об этом в краевой, областной или губернский исполнительный комитет и заведующему соответствующим отделом.

Отмеченные полномочия уникальны сами по себе - в этом смысле они явно выше полномочий современных органов местного самоуправления. Однако не будем забывать, что вышестоящий орган мог отменить, и отнюдь не в «исключительных случаях», решения нижестоящих Советов и их органов. Кроме того, такого рода «демократия» просуществовала относительно недолго. Да и по факту данные возможности использовались очень редко. После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего равного, прямого права при тайном голосовании [8]. Система съездов Советов была упразднена. Статья 94 Конституции СССР 1936 г. провозглашала, что органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов трудящихся. К полномочиям Советов депутатов относились: руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руководство местным хозяйственным культурным строительством, установление местного бюджета (ст. 97). Местные Советы были самыми многочисленными органами государственной власти. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, без отрыва от производственной или служебной деятельности. Избиратели давали наказы своим депутатам, которые обязаны были отчитываться о проделанной работе перед трудовыми коллективами. Однако это часто выливалось в пустую формальность. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, а от избирателей принимались лишь те, которые не требовали больших хлопот и материальных затрат.

37

Таким образом, законодательная база деятельности местных Советов депутатов трудящихся в послевоенный период основывалась на соответствующих нормативно-правовых актах, принятых в довоенный период. По-прежнему действовали Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г., где изменений в части местных Советов депутатов трудящихся не произошло, то есть конституционно-правовая концепция института низшего звена государственной власти оставалась неизменной. Развитию такой ситуацию способствовал ряд факторов, в частности, для власти более актуальными были иные проблемы, и, прежде всего, восстановление разрушенного народного хозяйства; кроме того, действующая система местных Советов депутатов трудящихся вполне устраивала правящую элиту, поскольку позволяла закреплять ее властвующее положение. В результате в послевоенный период (1945-1953 гг.) правовые акты, регулирующие отдельные аспекты деятельности местных Советов депутатов трудящихся, были приняты лишь в некоторых союзных республиках, однако ничего принципиально нового они не содержали, и речь шла в основном о детализации некоторых норм прежних актов и обновлении устаревшей терминологии. Исключение составляет законодательство о выборах депутатов местных Советов депутатов трудящихся, когда в 1947 г. законом РСФСР было утверждено соответствующее положение (обновлено в 1950 г.), но и в нем существенных новелл было немного.

1. Конституция СССР 1936 г. М.: Госюриз-дат, 1947.

2. Конституция РСФСР 1937 г. М.: Госю-риздат, 1950.

3. История отечественного государства и права / Под ред. О. И. Чистякова. М.: Юристъ, 2002. С. 258.

4. Там же. С. 259.

5. Фаляхов Т. Г. Деятельность местных Советов Татарии на завершающем этапе

социалистической реконструкции (1933-1937 гг.). Дис. ... канд. ист. наук. Казань, 1971. С. 112.

6. Назарова А. И. Городские Советы Чувашской АССР в 1946-1964 гг.: формирование и состав депутатского корпуса. Дис. ... канд. ист. наук. Чебоксары, 2005. С. 86.

7. Винниченко О.Ю. Перестройка местных органов власти Урала на основе Конституции СССР 1936 г. // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в РФ. Екатеринбург, 2001. С. 216-220.

8. Кравчук С.С. Основные принципы первой Советской конституции (к сороковой годовщине Конституции РСФСР 1918 г.) // Советское государство и право. 1958. № 7. С. 21.

1. The Constitution USSR 1936. M.: Gosyuriz-dat, 1947.

2. The Constitution RSFSR 1937. M.: Go-syurizdat, 1950.

3. History domestic state and right / Under ed. O.I. Chistyakov. M.: Yurist, 2002. P. 258.

4. In the same place.

5. Falyahov T.G. Work local Councils Tatarya on terminating stage to socialist reconstruction (1933-1937). Dis. ... cand. hist. sc. Kazan, 1971. P. 112.

6. Nazarova A.I. City Councils Chuvash ASSR in 1946-1964: shaping and composition deputat body. Dis. ... cand. hist. sc. Cheboksary, 2005. P. 86.

7. Vinnichenko O.Yu. The Realignment local organ of power Ural on base of the Constitutions USSR 1936 // Constitutional bases to organizations and operation institute public authorities in RF. Ekaterinburg, 2001. P. 216-220.

8. Kravchuk S.S. The Cardinal principles to first Soviet constitution (to fortieth anniversary of the Constitutions RSFSR 1918) //Soviet state and right. 1958. № 7. P. 21.

38