Проблемы развития государственной службы в России в контексте исследования элит

Г.А. Борщевский,

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ИССЛЕДОВАНИЯ ЭЛИТ

Государственная служба традиционно занимает видное место в системе общественной организации Российского государства, что продиктовано, вероятно, присущим отечественной политической системе этатизмом (высокой ролью государственной власти в жизни общества). Вне зависимости от текущей политической ситуации - как на фоне усиления, так и при ослаблении государственной власти - социум склонен наделять представителей отечественной бюрократии статусом «вершителей судеб». При этом подобное отношение, как правило, вовсе не означает положительной оценки эффективности и общественной полезности бюрократии, а связано с осознанием присущей ей власти.

С этой точки зрения политологическая категория «элита» может быть с полным правом применена к государственным служащим, так как, исходя из распространенного определения, элита - это субъект социального управления.1 В пользу подобного подхода высказываются многие современные авторы, в том числе А.В. Трухачева, которая рассматривает государственную бюрократию как составную часть политической элиты России со всеми присущими ей атрибутами.2

Вместе с тем, следует отметить, что данный подход не является единственным. Ряд исследователей (например, В.В. Бочманов)3 определяют государственную службу как институт, примыкающий к политической элите, но не тождественный ей и обладающий самостоятельным набором общественных функций. Подобное противоречие в вопросе о соотношении категорий «элита» и «государственная служба» может быть связано с такими обстоятельствами, как:

— двойственность общественной роли государственной службы;

— неопределенность термина «элита» в современной науке.

Двойственность роли госслужбы определяется тем, что, с одной стороны, она

является инструментом для реализации государственной политики, который не принимает управленческих решений (в этом его отличие от политической элиты), а лишь организует их исполнение. Однако, с другой стороны, проекты всех политических решений разрабатываются в недрах аппарата, а впоследствии тот же аппарат - то есть госслужащие - воплощают эти решения в жизнь. Формально не обладая политической властью, аппарат на деле формирует и реализует государственную политику, и общая эффективность государства зависит, таким образом, именно от качества работы чиновничества, что подметил еще О. Бисмарк.

Отсутствие единства в вопросе о содержании понятия элиты также мешает однозначно отнести госслужащих к этой категории. Теория элит в отечественных общественных науках вытеснила собой преобладавшую прежде классовую теорию политического господства. Однако, в отличие от классовой теории, которая имела ясные основания для выделения классов и отличия одного общественного класса от другого (право собственности на средства производства и т.д.), альтернативная теория не предложила подобных четких критериев для идентификации элит.

1 См.: Васильева Л.Н. Теория элит: социология политики. М.: Социум, 2011. 208 с.

2 Трухачева А.В. Формирование государственной бюрократии как составной части российской политической элиты: дисс. ... канд. полит. наук . М., 2008. 132 с.

3 Бочманов В.В. Взаимодействие политической элиты и государственной службы как социально-управленческих институтов: дисс. ... канд. социол. наук. М., 2003. 147 с.

Существует, как минимум, два различных подхода к трактовке данного термина - аксиологический и альтиметрический. Первый из них позволяет относить субъекты к элите - исходя из этимологии слова élite (избранный) - по признаку обладания ими интеллектом, талантом, способностями, более высокими, чем у среднестатистических представителей данного общества. Сторонник подобного подхода философ Н.И. Бердяев, как известно, выводил коэффициент элитарности общества в виде отношения высокоинтеллектуальной части населения к общему числу грамотных.

Второй подход определяет в качестве основания для попадания в элиту обладание субъектом реальной властью и влиянием.1

Оба подхода, как видно, порождают смысловую неопределенность, но если все же попытаться привести их к некоему единому знаменателю, то можно предположить, что принадлежность к элите означает обладание субъектом лучшими характеристиками по какому-либо параметру в сравнении с другими субъектами. Однако и такой подход не вносит полной ясности, так как трудно провести объективное сравнение: то, что кажется «хорошим» для одного, зачастую «плохо» для другого.

Тем не менее, в качестве гипотезы настоящей работы мы предполагаем, что кадры государственной службы 1) относятся теперь или 2) должны относиться в будущем к элите российского общества. Подобное утверждение обусловлено высокой общественной значимостью функций, выполняемых госслужащими, вне зависимости от особенностей и границ института государственной службы в рамках национальных моделей.

Для проверки первой части гипотезы проанализируем данные об особенностях кадровых процессов на гражданской службе России в новейший период. Это позволит обоснованно ответить на первый вопрос, является ли госслужба сегодня в полном смысле частью элиты общества.

Завершившийся в 2013 году очередной этап реформирования государственной гражданской службы был призван реализовать курс на повышение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности служащих. В Программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)» проводилась идея о возрастании роли человеческого капитала, были сформулированы показатели по повышению результатов деятельности госслужащих; изучение степени достижения этих показателей позволит системно взглянуть на происходящие процессы. Отсутствие отчетных материалов государственных органов по исполнению Программы заставляет пока прибегнуть к косвенным методам диагностики кадровых процессов.

Одним из наиболее репрезентативных исследований новейшего периода явилось социологическое исследование «Социально - профессиональные проблемы государственной гражданской службы», проведенное в 2012 г. Институтом государственной службы и управления персоналом РАНХиГС под руководством А.И. Турчинова и К.О. Магомедова (далее результаты исследования цитируются под индексом СППГС-12).

Результаты данного исследования интересны в сопоставлении с более ранними аналогичными исследованиями, позволяющими проследить кадровые процессы во временном диапазоне и проанализировать происходящие перемены. 2

Авторами ставилась цель изучить степень удовлетворенности госслужащих трудом, восприятие ими мер по реформированию государственных органов, уровень во-

1 Соловьев. А.И. Российский элитогенез: универсальное и специфическое // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2010. № 3. С. 112.

2 См., например: Борщевский Г.А. Профессионально-личностные качества работников органов исполнительной власти г. Москвы // Отчет социологического исследования. М.: МГУУ Правительства Москвы, 2011. 107 с.

влеченности в профессиональную деятельность, меру проявления трудовых и нравственных качеств и т.д.

С количественной точки зрения численность государственных гражданских служащих до последнего времени демонстрировала тенденцию к увеличению. За 10 лет с 1999 по 2009 гг. она выросла более чем на полмиллиона человек. Причиной тому, на наш взгляд, были:

— постоянные организационные изменения в структуре органов власти, создание новых органов вследствие увеличения количества государственных функций 1;

— дублирование разными исполнительными органами власти части государственных функций 2;

— отсутствие кадрового планирования вследствие отсутствия органа управления государственной службой, что давало возможность руководителям ведомств бесконтрольно увеличивать их штаты;

— существующие требования к должностям госслужбы, не позволяющие проводить объективный отбор и оценку кадров, чем вызвано попадание на службу непрофессионалов, «случайных людей»;

— низкие оклады на исполнительских должностях в государственных органах, обусловившие кадровый голод, отток профессионалов и, вследствие этого - потребность в количественном увеличении штатов.

Прошедшее в 2010-2012 гг. сокращение на 20% аппаратов федеральных и региональных органов власти не решило перечисленных проблем, а только привело к увеличению нагрузки на оставшихся сотрудников. Это, в свою очередь, привело к высокой текучести кадров. Результаты исследований подтверждают высказанные соображения. Так, многие ведомства испытывают существенные трудности с заполнением вакансий: в федеральных государственных органах за последние годы она составляет в среднем всего 82%. Для федерального уровня государственной гражданской службы 18% вакансий - весьма высокий показатель, что не может не сказываться на уровне и качестве исполнения функций государства.

По мнению самих служащих, в этой ситуации необходима разумная оптимизация численности аппаратов исполнительных органов власти, при которой должны существенным образом пересматриваться должностные обязанности в сторону большей конкретизации и стандартизации функций, что позволит более равномерно распределять трудовую нагрузку.

В этой связи также интересно проанализировать изменения в составе кадров госслужбы по критериям возраста и стажа. В последние годы наметилась очевидная тенденция на омоложение кадрового состава, что выразилось в увеличении числа служащих в возрасте до 30 лет, возрастании притока молодежи до 30,7%. В настоящее время средний возраст работников в органах государственной власти субъектов Федерации составляет 41 год, а в органах исполнительной власти в целом по стране - 39 лет.

1 Всего за прошедшее десятилетие в стране осуществлено четыре масштабных реорганизации в органах власти. В результате существенно выросли в штатной численности такие органы исполнительной власти, как Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная миграционная служба. Созданы новые структуры: Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств и ряд других.

2 Для преодоления дублирования функций в 2006-2008 гг. осуществлена административная реформа с целью анализа и квалификации функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Были проанализированы 5624 функции, из них признаны избыточными 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868.

Можно предположить, что подобные изменения произошли за счет повышения общественной престижности государственной службы, желания молодежи служить государству и обществу. Отчасти это так, однако увеличение доли молодежи среди госслужащих имеет и другие причины. Зачастую молодежь приходит в органы государственной власти не служить, а зарабатывать деньги и «обрастать связями». Значительная часть молодых специалистов-госслужащих выражают намерение спустя короткое время перейти на работу в коммерческие структуры. Как показывают исследования автора, уже среди студентов-управленцев материальные мотивы преобладают над нематериальными, а альтруистические установки в профессиональном развитии (быть полезным людям и т.п.) представлены в пределах статистической погрешности 1.

С другой стороны, в ходе упоминавшегося сокращения численности работников аппарата и при многочисленных организационных изменениях под сокращение попадали в основном работники старших возрастных категорий, что увеличивало удельную долю молодежи среди госслужащих.

В целом следование моде «омоложения кадров» в ряде ведомств никак не согласуется с требованиями к новым кадрам по качественным критериям. Возрастная динамика слабо влияет на качественные параметры гражданской службы, а по данным социологических опросов - даже снижает уровень профессионализма. Так 39,7% опрошенных служащих считают, что в целях повышения уровня профессионализма кадров гражданской службы, необходимо усиление контроля над работодателем при заполнении вакансий государственной гражданской службы 2.

Респонденты указали на необходимость выработки государственной программы повышения профессиональной и социальной защищенности гражданских служащих.

Таким образом, анализ движения кадров гражданской службы показывает, что в условиях реформирования происходят, в первую очередь, внешние, количественные изменения. Они ведут к дополнительным затратам на высвобождение и адаптацию сотрудников, включение их в систему корпоративных стандартов и ценностей, что в конечном итоге не дает ощутимых качественных результатов.

Помимо рассмотренных тенденций следует констатировать также существующий неадекватный размер денежного содержания служащих. Это связано не только с тем, что уровень оплаты труда рядовых госслужащих, как правило, ниже оплаты на аналогичных должностях в коммерческом секторе, но и с существованием высокой дифференциации по размеру оплаты на различных должностях в пределах государственной службы. Это порождает психологический дискомфорт, социальную напряженность и конфликты в служебной среде.

Среди причин названных диспропорций можно выделить:

— низкую удельную долю должностного оклада в структуре денежного содержания государственных служащих.

В целом доля оклада в общем объеме денежного содержания гражданского служащего по ряду групп низших должностей составляет всего 37%, а по высшим должностям оно менее 10% . Это приводит к тому, что в структуре оплаты труда 70-90% суммы выплат приходится на различные надбавки, что делает систему оплаты сложной и непрозрачной;

1 См.: Махов Е.Н., Борщевский Г.А. Социологический портрет личности студентов - будущих государственных служащих // Отчет социологического исследования. М.: МГУУ Правительства Москвы, 2011. С. 118.

2 См.: СПГГС-12. С. 13.

3 Проблемы правового регулирования оплаты труда государственных гражданских служащих. Отечественная и зарубежная практика // Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 14.

— зависимость оплаты от результатов труда (так называемый особый порядок оплаты) установлена лишь для должностей, замещаемых на основании срочного служебного контракта, которые в основном соответствуют должностям руководителей.

Таким образом, уже на законодательном уровне заложены предпосылки существенных диспропорций в оплате труда различных категорий госслужащих. Это подтверждается статистическими данными. В результате соотношение в оплате труда на высших и низших должностях государственной гражданской службы в настоящее время составляет 1:40. Для сравнений в СССР в 1990 г. это соотношение не превышало

1:1а1.

Очень существенно различается размер денежного содержания не только между различными должностями госслужащих, но и на аналогичных должностях в разных государственных органах. При существующем подходе к формированию денежного содержания его размер не коррелирует с квалификационными требованиями по должностям госслужащих.

Особенно ярко эта диспропорция проявляется в оплате по аналогичным должностям в центральном аппарате федеральных ведомств и их территориальных органах. Так, даже при среднем уровне оплаты труда в среднем по Минздраву 61,9 тыс. руб., в подведомственном Минздраву территориальном управлении Роспотребнадзора по г. Москве в том же 2012 г. оплата труда главного специалиста-эксперта (старшая группа должностей) составляла всего 13 тыс. рублей. При этом для замещения данной должности необходимо наличие высшего медицинского образования и стаж работы по специальности не менее трех лет! Можно ли надеяться, что в Москве при подобном вознаграждении данная должность будет замещаться высококлассными специалистами?

Можно задать вопрос, с чем связаны названные диспропорции? Ответ состоит в том, что к настоящему времени на фоне отсутствия федеральной кадровой политики сложилась ситуация, при которой в системе государственной гражданской службы существует такое же внутреннее расслоение, как и в российском обществе в целом.

Говорить о наличии целостной системы госслужбы в России, о которой упоминается в законодательстве, увы, не приходится. Можно констатировать, что руководители госслужбы (заместители федеральных министров, директора департаментов, руководители федеральных служб и агентств, территориальных управлений и аналогичные им должности гражданской службы субъектов РФ) по уровню своих доходов и реализуемых полномочий близки к политической элите (члены правительства, депутаты). Отсутствуют ясные квалификационные требования для назначения на эти должности, а также методики оценки служебной деятельности. Прохождение обязательной аттестации и квалификационного экзамена для госслужащих категории «руководители» законом не установлено. Назначения и кадровые продвижения в этой группе проводятся по командному (номенклатурному) принципу, исходя из лояльности, а не профессионализма.

Исследования фиксируют перетекание кадров из политической сферы в руководство госслужбы и обратно. К этим группам тесно примыкают крупные предприниматели, руководители государственных корпораций, высокооплачиваемые советники и консультанты. Все они сливаются в единую властную элиту, обладающую собственными корпоративными интересами, высокими доходами и практически полным отсутствием подконтрольности обществу. Именно эта группа ассоциируется в общественном сознании с собирательным понятием «чиновник», однако в количественном отношении она составляет ничтожное меньшинство от числа действительных чиновников.

1 Постановление Политбюро и Совета Министров СССР от 20 сентября 1990 г. «О совершенствовании оплаты труда работников аппарата органов государственного управления» // РГАНИ. Ф. 89. Оп. 9. Д. 31.

Абсолютное большинство государственных служащих находится на другом «полюсе» в сложившейся системе. Это специалисты и обеспечивающие специалисты, занимающие исполнительские должности, а также линейные руководители - заведующие секторами, начальники отделов, начальники управлений в министерствах и ведомствах 1 и их заместители.

Между этими подгруппами также существует известная дифференциация. Рядовые специалисты, особенно в территориальных управлениях федеральных органов исполнительной власти, по своим доходам относятся к категории низкооплачиваемых «бюджетников», получая, как правило, не больше врачей и учителей в государственных учреждениях. В сложившихся условиях решается одна задача - удержать кадры, поскольку коэффициент текучести в территориальных управлениях достигает 30% в год.

Руководители структурных подразделений, особенно в центральном аппарате федеральных органов, а также в тех органах исполнительной власти, которые оказывают государственные услуги и участвуют в наполнении бюджета2, сопоставимы по доходам со средними предпринимателями. Именно на должности последнего типа, как показывают результаты опросов, в основном ориентируется молодежь, связывая с ними свои ожидания прочного материального положения и финансовой независимости.

Ирония сложившейся ситуации заключается в том, что кадровая работа с высшими должностями госслужбы ведется бессистемно ввиду их высокой значимости и уникальности требований, а на низших должностях кадровые процессы лишены системности и формальны по причине низкой престижности и отсутствия реального конкурса. Таким образом, кадровая политика на деле снизу доверху ведется по субъективным подходам.

Среди причин, вызывающих неудовлетворенность опрашиваемых госслужащих служебной деятельностью, они отмечают неудовлетворенность уровнем материального вознаграждения (55,5%), отсутствие перспектив должностного роста (27,8%), ощутимых результатов работы (25,5%) . Столь удручающая атмосфера неудовлетворенности среди служащих в структурах власти - важный сигнал к принятию действенных мер по разрешению сложившейся ситуации.

Сложилась неэффективная система подбора, оценки и вознаграждения за труд, при которой гражданские служащие, реализующие свои полномочия по единому для всех законодательству, представляющие в юридическом смысле один социальный слой и призванные решать общие государственные задачи, оказываются в неравных социальных условиях.

В результате анализа оценок экспертов отмечена тенденция к понижению авторитета госслужащих в течение последних лет, причем основанием для этого выступает не внешняя, а внутренняя организационная среда государственной гражданской службы. Если в 2006 г. слабая профессиональная подготовка в качестве фактора, снижающего авторитет госслужащих в обществе, отмечали 31,7% опрошенных в РАНХиГС экспертов, то в 2012 г. оценка снижения авторитета по причине низкого профессионализма составила уже 48,6% оценок экспертов 4.

Как справедливо отмечает Е.В. Данькова, декларируемые изменения практически не отразились на таких базовых критериях функционирования службы, как рост

1 Исключение составляют управления в Администрации Президента, имеющие статус самостоятельных органов власти.

2 Это обусловлено тем, что для руководителей таких органов установлен особый порядок оплаты труда, позволяющий многократно увеличивать размер денежного содержания за счет премий, вылечиваемых по итогам выполнения показателей эффективности государственного органа за отчетный период.

3 СППГС-12. С. 10

4 СППГС-12. С. 33.

профессионализма, повышение мотивации общественного служения и улучшение качества служебной деятельности.1

Таким образом, исходя из данных научного анализа, первая часть сформулированной нами гипотезы о том, что государственная служба является частью российской элиты, не подтвердилась. Кадровая структура гражданской службы не соответствует потребностям общественного развития и не позволяет на высоком уровне решать задачи органов государственной власти. Этим продиктовано негативное отношение социума к представителям государственного аппарата.

Что касается второй части гипотезы о том, что госслужба призвана стать в будущем полноценной элитой общества, то следует отметить, что только целенаправленное и последовательное формирование кадрового корпуса государственных служащих в соответствии с лучшими профессиональными и нравственными стандартами способно привести госслужбу на высоту стоящих перед ней задач.

Подходы к решению задач реформирования госслужбы рассмотрены нами в ряде предшествующих работ, 2 поэтому здесь лишь кратко сформулируем направления по преобразованию госслужбы в элиту общества.

Во-первых, государственная служба в большинстве стран мира тесно интегрируется в общественный сектор, организационно близка с политической сферой, муниципальной службой и службой в организациях гражданского общества. Это обогащает ее кадрами, дает ресурсы для развития в русле всего общества. Только так представляется возможным сформировать и реализовать осознанную трансформацию государственной службы для нужд общества, сделать госслужбу элитарной в лучшем смысле слова.

Во-вторых, в этом процессе важна роль высшего политического руководства страны, которое определяет направления реформирования государственной службы. Контроль за реализацией организационных и кадровых изменений должен быть выведен из исключительного ведения руководителей ведомств. Опыт западных стран указывает на то, что действенными формами контроля за ходом реформирования может

быть:3

- парламентский контроль, предполагающий публичную отчетность руководства исполнительной власти перед депутатами;

- финансовый контроль, предполагающий оценку эффективности исполнительной власти по эффективности ее расходов в отчетном периоде;

- сочетание внутриведомственной оценки с привлечением экспертов из различных областей: общественных организаций, населения, СМИ.

Реализация данного требования, естественно, вызовет большое давление и сопротивление со стороны руководителей госслужбы, которое должно быть преодолено политической волей. В этом процессе следует исходить из фундаментального постулата, что госслужба принципиально не способна сама себя реформировать. При принятии решения о начале системных изменений руководство должно выбрать, чья «лояльность» и поддержка ему дороже: населения страны, заинтересованного в реформе, или неэффективной бюрократии. Выбор программы действий определит, чьи интересы политическая элита представляет на самом деле.

В-третьих, реформирование должно сопровождаться комплексными мерами по воспитанию молодежи для государственной службы. Без целенаправленной подготовки

1 Данькова Е.В. Кадровые процессы на гражданской службе: динамика качественных изменений // Социально-профессиональное развитие государственной службы: материалы общероссийской научно-практической конференции. Под ред. А.И. Турчинова. М.: РАНХиГС, 2014. С. 144-159.

2 Борщевский Г.А. Трансформация кадров государственного аппарата в 1985-2012 годы: от партийной номенклатуры к гражданской службе. М.: Социум, 2012. 377 с.

3 См.: Mills C.W. Power, Politics and People. New York, 1963. Р.174.

молодых кадров, развития идеологии служения обществу, воспитания у целого поколения соответствующей системы ценностей не приходится мечтать об успехах каких-либо реформ в рассматриваемой сфере. Однако без создания правовых основ для объективного подбора и продвижения молодых талантов воспитание патриотов не даст никакого эффекта, кроме разочарования и протеста.

Наконец, в-четвертых, важным элементом действенного реформирования государственной службы должно стать приведение вознаграждения за труд в соответствие с его результатами. Реализация названной меры не только способствует повышению качества оплаты чиновников, но и делает деятельность исполнительной власти измеримой и, следовательно, контролируемой, повышая эффективность государственного управления.

Таким образом, по нашему убеждению, речь должна идти о формировании целостной и внутренне непротиворечивой модели государственной службы. Она позволяет ей эффективно развиваться параллельно с развитием всего общества, постепенно повышая свой авторитет, аккумулируя в себе лучшие, наиболее профессиональные кадры из различных отраслей народного хозяйства страны. Элитой являются не те, кто сами себя так называет, а те, кто наделен народным доверием и может оправдать его. В этом заключается ключевой вывод по итогам исследования проблем российской государственной службы в контексте теории элит.

Список литературы:

Борщевский Г.А. Профессионально-личностные качества работников органов исполнительной власти г. Москвы // Отчет социологического исследования. М.: МГУУ Правительства Москвы, 2011. 107 с.

Борщевский Г.А. Трансформация кадров государственного аппарата в 1985-2012 годы: от партийной номенклатуры к гражданской службе. М.: Социум, 2012. 377 с. Бочманов В.В. Взаимодействие политической элиты и государственной службы как социально-управленческих институтов: дисс. ... канд. социол. наук. М., 2003. 147 с. Васильева Л.Н. Теория элит: социология политики. М.: Социум, 2011. 208 с. Данькова Е.В. Кадровые процессы на гражданской службе: динамика качественных изменений // Социально-профессиональное развитие государственной службы: материалы общероссийской научно-практической конференции. Под ред. А.И. Турчинова. М.: РАНХиГС, 2014. С. 144-159.

Махов Е.Н., Борщевский Г.А. Социологический портрет личности студентов - будущих государственных служащих // Отчет социологического исследования. М.: МГУУ Правительства Москвы, 2011. 118 с.

Постановление Политбюро и Совета Министров СССР от 20 сентября 1990 г. «О совершенствовании оплаты труда работников аппарата органов государственного управления» // РГАНИ. Ф. 89. Оп. 9. Д. 31.

Проблемы правового регулирования оплаты труда государственных гражданских служащих. Отечественная и зарубежная практика // Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 14.

Соловьев. А.И. Российский элитогенез: универсальное и специфическое // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2010. № 3. С. 112-120. Трухачева А.В. Формирование государственной бюрократии как составной части российской политической элиты: дисс. ... канд. полит. наук. М., 2008. 132 с. Mills C.W. Power, Politics and People. New York, 1963.