Правовой статус местной администрации и ее структурныхподразделений, предоставляющих муниципальные услуги

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [1] муниципальные услуги предоставляются местной администрацией и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Отдельная статья (ст. 37 Закона) посвящена местной администрации. В части 1 ст. 37 указывается, что местная администрация - это исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом местная администрация является единственным органом местного самоуправления, который является постоянно действующим, т.е. возможность прекращения ее полномочий законодательно не установлена [3, с. 38]. В этой связи отдельные авторы называют местную администрацию «органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности» [4, с. 230]. Местная администрация обладает правами юридического лица, а в ч. 8 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается на то, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Структура и полномочия структурных подразделений местной администрации утверждаются представительным органом местного самоуправления по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Заметим, что конкретные полномочия местных администраций на федеральном уровне закрепляются во многих отраслевых законах, и зачастую они инкорпорируются в уставах муниципальных образований, причем таких полномочий огромное количество.

Однако, как показывает анализ уставов муниципальных образований, в них институт муниципальных услуг не находит надлежащего регулирования. Так, Устав Новороссийска был утвержден после принятия и вступления в силу Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», но в нем ничего о говорится о муниципальных услугах. Такое положение тем более вызывает недоумение, если учесть, что еще в мае 2010 г., т.е. до принятия закона о государственных и муниципальных услугах, в Новороссийске был утвержден реестр муниципальных услуг [5], а после принятия указанного закона реестр муниципальных услуг был переутвержден [6]. В этом реестре на день его утверждения администрацией Новороссийска значились 82 муниципальные услуги.

Эти услуги должны оказывать порядка 30 структурных подразделений местной администрации Новороссийска и муниципальных учреждений. Иначе говоря, деятельность местной администрации по предоставлению муниципальных услуг даже физически занимает в совокупности достаточно много человеко-дней, это существенное направление в деятельности местных администраций.

В этой связи, как нам представляется, указание на такую деятельность должно быть обозначено как в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и в уставах муниципальных образований. Думается, что в федеральном законе это лучше сделать путем введения новой ст. 17.1 («Муниципальные услуги»).

При этом нужно иметь в виду, что муниципальные услуги на практике оказывают не местные администрации как таковые, а структурные подразделения местных администраций, которые наделяются для этого необходимыми полномочиями. Теоретически, вероятно, муниципальные услуги могут оказывать и непосредственно местные администрации, например, если в небольших сельских поселениях штат местной администрации в количестве нескольких человек и нет структурных подразделений. Однако в процессе изучения муниципально-правовых актов мы не встретили ни

одного случая, чтобы муниципальные услуги предоставлялись непосредственно местной администрацией. В этой связи необходимо уточнить статус структурных подразделений местных администраций, непосредственно предоставляющих муниципальные услуги.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев считают, что структура местной администрации включает в себя перечень конкретных исполнительных органов, создаваемых в муниципальном образовании [7, с. 102]. Схожая точка зрения у С.С. Курниковой, при этом она добавляет и такой признак, как взаимодействие между этими органами [8, с. 71]. В этом контексте следует согласиться, что исполнительный орган местного самоуправления применительно к системе органов местного самоуправления выступает одним из ее элементов, который в свою очередь может быть рассмотрен и как определенная, относительно самостоятельная самоорганизующаяся система (подсистема), если содержит соответствующую совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов. Указанные точки зрения, как представляется, не противоречат, а дополняют друг друга, и с ними следует согласиться.

При этом местная администрация может иметь различное строение (обычно это руководство, структурные подразделения с соответствующими должностями, а также технический персонал). Ведущим структурным подразделениям, как правило, делегируются полномочия (точнее, ее руководителям, поскольку местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия - ч. 1 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») принимать решения по определенному кругу вопросов от имени местной администрации [9, с. 97; 10, с. 133-134]. Функции и полномочия структурных подразделений, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования. Сотрудники отделов и управлений действуют на основе должностных инструкций, утверждаемых, как правило, руководителем соответствующего органа по согласованию с руководителем исполнительного органа местного самоуправления.

Так, в ст. 39 Устава Краснодара указывается: в структуру администрации муниципального образования города Краснодар входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации данного муниципального образования. Решением городской Думы Краснодара от 14 октября 2005 г. [11] определены отраслевые (Управление дорожно-мостового хозяйства; Департамент городского хозяйства; Департамент по вопросам сельского хозяйства, продовольствия и озеленения территории; Департамент строительства и др.), функциональные (Департамент муниципальной собственности и городских земель; Департамент финансов; Департамент архитектуры и градостроительства и др.) и территориальные (администрации Западного, Каарсунского, Прикубанского и Центрального внутригородских округов; администрации Березовского, Елизаветинского, Калининского, Пашковского, Старокорсунского сельских округов) органы.

Однако интересующий нас аспект - предоставление муниципальных услуг - в изученных положениях о структурных подразделениях местных администраций, как правило, отсутствует, как и указание на то, что то или иное подразделение местной администрации предоставляет муниципальные услуги от имени местной администрации. Характерным является Положение о департаменте муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования города Краснодар [12], где термин «услуга», вообще, не упоминается, нет и норм о том, что Департамент должен взаимодействовать с физическими и юридическими лицами по их заявлениям о предоставлении услуг. Думается, что в данном Положении в перечень задач следовало добавить - «предоставляет муниципальные услуги в соответствии с утвержденным регламентом по вопросам, входящим в компетенцию Департамента»).

Подобное положение наблюдается и в других муниципальных образованиях. А между тем по факту структурные подразделения местных администраций муниципальные услуги оказывают. Так, в соответствии с утвержденным реестром муниципальных услуг [13] таковые в г. Новороссийске предоставляют: Управление по развитию садоводческих и дачных некоммерческих объединений; Управление по реконструкции и перспективному развитию муниципального образования; Отдел сельского, лесного и водного хозяйства; Управление торговли и потребительского рынка; Отдел жилищного учета; Управление по вопросам семьи и детства; Управление по организации социальной

и досуговой работы с населением по месту жительства; Управление архива; Отдел транспорта и связи; Управление контроля городского хозяйства.

При этом в регламентах предоставления соответствующих муниципальных услуг в перечне нормативно-правовых актов, регулирующих этот вопрос, нет ссылки ни на Устав Новороссийска, ни на Положение о местной администрации, ни на Положение о соответствующем структурном подразделении местной администрации, поскольку, видимо, в указанных актах муниципальные услуги не закрепляются.

Для примера можно привести Регламент предоставления управлением архива администрации г. Новороссийска муниципальной услуги по выдаче архивных справок, выписок, копий архивных документов, копий правовых актов администрации муниципального образования [14], где в качестве правового основания предоставления такой муниципальной услуги указаны только три акта: ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» [15], Закон Краснодарского края «Об архивном деле в Краснодарском крае» [16] и Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций «Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук» [17].

В целом такой подход к регулированию правовой основы деятельности структурных подразделений местных администраций по предоставлению муниципальных услуг представляется не отвечающим не только требованиям, вытекающим из смысла административной реформы, начатой в 2004 г., но и из требований бюджетного финансирования деятельности местных администраций -ведь соответствующие затраты на предоставления муниципальных услуг должны быть рассчитаны и предусматриваться в бюджетных расходах на обеспечение деятельности органов местного самоуправления. А если в муниципальных правовых актах, определяющих задачи органов местного самоуправления, нет указания на предоставление муниципальных услуг, то, с формальной точки зрения, появляются затруднения с их корректным бюджетным финансированием. Мы полагаем, что для исправления ситуации необходимо в муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований, положения о местных администрациях) включать нормы о муниципальных услугах.

Литература

1. Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 03.01. 2012).

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 (ред. от 06.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 03.01. 2012).

3. Гулидов П.В. Органы местного самоуправления как одна из основных форм осуществления народовластия в системе местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 7.

4. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М.: Юрист, 2005.

5. Постановление администрации муниципального образования г. Новороссийска от 19 мая 2010 года № 1497 «Об утверждении реестра муниципальных услуг (функций) структурных подразделений, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации муниципального образования город Новороссийск» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения -12.03.2012).

6. Постановление администрации муниципального образования г. Новороссийска от 14 декабря 2010 года № 4870 «Об утверждении реестра муниципальных услуг, предоставляемых структурными подразделениями, отраслевыми (функциональными) и территориальными органами администрации муниципального образования город Новороссийск, и об отмене постановлений администрации муниципального образования город Новороссийск от 5 августа 2010 года № 2712 и от 19 мая 2010 года № 1497» // Новороссийские вести. 2010. 28 декабря.

7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007.

8. Курникова С.С. Правовое регулирование статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Татарстан): Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007.

9. Бойко Н.С. Правовое регулирование организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2007.

10. Пилипенко С.Г. Основы исполнительной власти в системе местного самоуправления Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2002.

11. Решение городской Думы Краснодара от 14 октября 2005 года № 74, п. 2 (ред. от 19.08.2010) «О структуре администрации муниципального образования город Краснодар» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 13.03.2012).

12. Положения о Департаменте муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (утв. Решением городской Думы Краснодара от 15.12.2005 № 4, п. 19 (ред. от 26.05.2011) // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 13. 03. 2012).

13. Постановление администрации муниципального образования город Новороссийск от 14 декабря 2010 года № 4870 «Об утверждении реестра муниципальных услуг, предоставляемых структурными подразделениями, отраслевыми (функциональными) и территориальными органами администрации муниципального образования город Новороссийск, и об отмене постановлений администрации муниципального образования город Новороссийск от 5 августа 2010 года № 2712 и от 19 мая 2010 года № 1497» // Новороссийские вести. 2010. 28 декабря.

14. Постановление администрации муниципального образования город Новороссийск от 30 мая 2011 года № 2533 (ред. от 09.09.2011) «Об утверждении административного регламента предоставления управлением архива муниципальной услуги по выдаче архивных справок, выписок, копий архивных документов, копий правовых актов администрации муниципального образования и об отмене постановления администрации муниципального образования город Новороссийск от 15 сентября 2010 года № 3234» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения -13.03.2012).

15. Федеральный закон от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об архивном деле в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения -13.03.2012).

16. Закон Краснодарского края от 6 декабря 2005 года № 958-КЗ (ред. от 03.03.2010) «Об архивном деле в Краснодарском крае» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения -13.03.2012).

17. Приказ Минкультуры РФ от 18 января 2007 года № 19 (ред. от 16.02.2009) «Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 13.03.2012).