Международно-правовое регулирование права доступа к информации

Право

Елена КОВАЛЕВА

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВА ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ

Проблема обеспечения информационной открытости власти приобрела особое качество и значение в связи с международно-правовым закреплением права на информацию. Россия приняла обязательства по совершенствованию защиты прав человека и, в частности, реализации европейских стандартов обеспечения права доступа к информации.

The problem of maintenance of information accessibility of the power has got special quality and value in connection with international legal fastening of the light for information. Russia has accepted obligations on perfection of protection of human rights and, in particular, realization of the European standards of maintenance of the right for access to information.

Ключевые слова:

право доступа к информации, транспарентность, открытость власти, правительственная информация; right for access to information, transparency, power accessibility, government information.

В последнее время правительства все чаще сталкиваются с осознанием необходимости предоставления своим гражданам доступа к правительственной информации и создания наиболее удобных механизмов для осуществления права граждан на информацию. В основных законах появляется юридически оформленное право на доступ к информации органов государственной власти. В странах, где имеется соответствующий законодательный опыт, действуют законы о доступе к информации, адекватные процессам развития и внедрения информационных технологий, а также общей тенденции к обеспечению транспарентности функционирования властных институтов.

Проблема обеспечения информационной открытости власти приобрела особое качество и значение в связи с международно-правовым закреплением права на информацию. Как известно, впервые международно-правовое признание права на информацию было осуществлено Генеральной Ассамблеей ООН во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. В ст. 19 Декларации провозглашается: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободно искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами независимо от государственных границ»1.

Международное закрепление права каждого осуществлять информационные права не только на территории своего государства, но и в иностранных государствах стало предпосылкой дальнейшего развития международного информационного обмена и легло в основу пактов о правах человека и конституций ряда государств.

Одним из этапов развития представлений о правомочиях граждан в сфере информационного обмена можно считать разработку концепции права на коммуникацию. При изучении вопроса о регулировании передачи информации через государственные границы автор концепции Ж. д'Арси пришел к выводу, что практически никакой принцип не управляет в международном масштабе проблемами коммуникации, и предложил принять в качестве такового разработанное им право человека на универсальную коммуника-

КОВАЛЕВА

Елена

Валерьевна —

аспирант кафедры

философии и

политологии

Саратовского

государственного

социально-

экономического

университета

evkovaleva@list.ru

1 Право граждан на информацию и информационную открытость власти: концептуальные вопросы правового регулирования / науч. ред. М.Н. Афанасьев. — Саратов : Научная книга, 2004, с. 13.

цию, основанное на существовании универсальных всеобщих элементов в любой культуре1.

В исследованиях информационных правомочий граждан выделяется право граждан на доступ к информации о деятельности органов власти. Главной задачей гарантирования права на доступ к информации является возможность получения гражданами сведений, которые властные структуры могли бы скрыть от общественности, обосновывая эти действия требованиями национальной безопасности или служебным характером документации. Представляются весьма интересными в этом смысле строки А. Зиновьева, который отмечал, что «...функции секретности довольно прозрачны. Прежде всего, скрыть от чужих и от своих, что происходит, ограничить до минимума сферу информированности индивидов... Она (секретность) придает больше значительности властям в глазах не информированной массы»2. Воплощением права на доступ к информации при этом будет не обеспечение многообразия информации для общества, которое воплощается в реализации права на свободу слова и печати, а гарантирование открытости политического властвования.

Большинство исследователей отмечают несколько основных аспектов, требующих принятия законов о доступе к правительственной информации. Среди них можно выделить следующие: конституционные права, международное давление, модернизация и информационное общество, коррупция и скандалы.

По данным организации «Transparency International Russia», на сегодняшний день отдельные законы о праве на информацию в составе национального законодательства имеют около 100 государств3. В Финляндии такой закон был принят в 1951 г. С 60-хгг. количество принимаемых национальных законов о доступе к информации увеличивается в геометрической прогрессии, особенно в последние 20 лет.

1 Смолян Г.Л., Черешкин Д.С. От принципа свободы информации к праву универсального доступа // http://www.dzyalosh.ru/dostup-statii. shtml (дата обращения 25.11.09).

2 Зиновьев А. Коммунизм как реальность. — М., 1994, с. 234.

3 Центр антикоррупционных исследований

и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р» // http://transparency.org.ru/ (дата обращения

30.11.09).

Значительный импульс развитию законодательства о праве доступа к информации и обоснованию самостоятельности этого права придала борьба американской общественности с засекреченностью документов. Принятый в 1966 г. и претерпевший впоследствии более либеральные изменения закон США «О свободе информации» стал одним из наиболее влиятельных документов в вопросе о построении в национальном законодательстве системы правовых механизмов доступа к информации.

Оценивая европейское законодательство в целом на предмет обеспечения права на информацию, выделим следующие два документа, напрямую регламентирующие право доступа и получения информации. В ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, вступившей в силу в 1953 г.4, информационные права выступают как составная часть свободы выражения мнения: они должны реализовываться «без вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ». Европейская конвенция получила большую известность в связи с тем, что в ней предусмотрен орган, защищающий декларируемые права и свободы граждан — Европейский суд.

Первым международным юридически обязательным документом является Конвенция № 108. В ней определен механизм защиты граждан от нарушений в области сбора и обработки персональных данных5. Конвенция исходит из принципа уважения основных прав и свобод, прежде всего права на неприкосновенность частной жизни, формулируя его как важнейшее ограничение в пользовании правом на информацию.

Рассматривая вопрос информационной открытости и, в частности, различия в информационной открытости различных ветвей власти, обратимся к Рекомендации R(81)19 странам — членам Совета Европы (СЕ) «О доступе к официальной инфор-

4 Российская Федерация ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод была в 1998 г. // Сз РФ, 1998, № 14, ст. 1514.

5 Российская Федерация не ратифицировала Конвенцию о защите личности при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 1981г. Президентом РФ издано распоряжение от 10 июля 2001 г. о ее подписании и подготовке материалов для последующего внесения на ратификацию // СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 3011.

мации, находящейся в распоряжении государственных органов»1. Европейское право в форме этой Рекомендации делает исключение из общей презумпции общественной открытости официальной информации для двух из трех ветвей государственной власти — законодательной и судебной. Открытость не должна быть абсолютной, но при этом она должна быть необходимой и достаточной, чтобы достигать своей социальной цели.

Важным событием явилась Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая лидерами «Большой восьмерки» 22 июля 2000 г.2 Хартия является, прежде всего, призывом к государственному и частному секторам ликвидировать международный разрыв в области информации знаний. Солидная основа политики и действий в сфере информационных технологий может изменить методы взаимодействия по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире. Эффективное партнерство среди участников, включая совместное политическое сотрудничество, также является ключевым элементом рационального развития информационного общества.

Проблемам грядущего переустройства общества на основе его информатизации был посвящен всемирный саммит по информационному обществу в Женеве в декабре 2003 г. В его материалах сочетаются два направления: информатизация общества и, как следствие этого, повышение качества жизни людей. Но прямое следствие информатизации — это обеспечение всеобщей доступности информации. Укрепление доверия и безопасности при использовании информационно-коммуникационных технологий названо в документах всемирной встречи одним из ключевых принципов построения открытого информационного общества. При этом информационная безопасность вместе с защитой неприкосновенности частной жизни и прав граждан должны сформировать инфраструктуру доверия со стороны граждан.

В этих целях должны быть приняты меры

1 Рекомендация R(81)19 «О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов» принята Комитетом министров Совета Европы 25 ноября 1981 г.

2 Окинавская хартия глобального информа-

ционного общества // http://www.tspu.tula.ru/res/ шГогта^иАеЬткДк2.Ыт (обращение 24.11.09).

по повышению надежности системы защиты целостности данных, налаживанию сотрудничества органов государственного управления с частным сектором в целях просвещения пользователей относительно неприкосновенности частной жизни, ликвидации препятствий для эффективного использования документов и осуществления сделок в электронной форме, построению информационного общества на принципах верховенства права.

Реализация государственной политики РФ в информационно-телекоммуникационной сфере нацелена на обеспечение открытости деятельности всех органов, осуществляющих эту политику, включая открытость процесса принятия решений и публикацию принятых решений с разъяснениями; создание эффективных механизмов апелляций на решения регулирующего органа, тщательную проверку расходования бюджетных средств и т.п. Однако сегодня очевидно, что следует повысить межведомственную координацию органов, отвечающих за проведение государственной политики в этой сфе-ре3. На сегодняшний день перед Россией встает очень серьезная проблема. Вступив в Совет Европы, Россия приняла обязательства по совершенствованию защиты прав человека и, в частности, реализации европейских стандартов обеспечения права доступа к информации. Обеспечение доступа граждан к информации государства имеет, таким образом, существенные политические последствия: информирование о политиках и чиновниках для осуществления избирательных прав, установление барьеров на путях траты бюджетных средств, бесконтрольного роста объемов собираемой информации. Обеспечение права доступа к информации имеет также экономические и социальные последствия.

Доступ к информации государства — право гражданина, поскольку информация собрана на деньги граждан, содержит сведения о гражданах, служит основанием для принятия политических и хозяйственных решений гражданами. Информация служит основанием для принятия административных решений, используемых для ограничения прав граждан.

3 Волчинская Е. Законодательство Российской Федерации о доступе к информации : обзор // МОО ВПП ЮНЕСКО «Информация для всех», 2004 // http://www.ifap.ru 32 (обращение 30.11.09).