Территориальная целостность Российской Федерации как условие политической безопасности

УДК [342.1:341.221:321.01]

ВОРОБЬЕВД.С. Территориальная целостность

Российской Федерации как условие политической безопасности

В статье освещаются конституционно-правовые проблемы обеспечения территориальной целостности России как суверенного государства. Автор обосновывает, что в современном мире, пережившем две крупные мировые войны и познавшем цену многочисленным человеческим жертвам, территориальная неприкосновенность стала эффективно защищаться нормами международного публичного права, общепринятыми правилами межнационального общежития. При этом в статье предлагается ряд гарантий территориальной целостности государства, определяемых его Конституцией и текущим законодательством.

Ключевые слова: территория государства, территориальная целостность, политическая безопасность, внутренние и внешние гарантии неприкосновенности территории государства.

Наличие территории - один из ключевых признаков любого государства. Вне территории, населения и суверенной политической власти государство немыслимо по своей сути. Поэтому потеря территории, в том числе любой ее части, представляет собой безусловную угрозу безопасности государства, а присоединение той или иной территории, как правило, напротив, влечет за собой рост масштабов публичной власти соответствующей страны. В течение длительной истории человечества границы государств постоянно менялись вследствие завоевательных и оборонительных войн. Не является в данном вопросе исключением и отечественная политическая история. Однако в современном мире, пережившем две крупные мировые войны и познавшем цену многочисленным человеческим жертвам, территориальная неприкосновенность стала эффективно защищаться нормами международного публичного права, общепринятыми правилами межнационального общежития. Территориально-завоевательные войны и агрессивная милитаристская политика осуждаются моралью, общественным мнением, запрещены международным правом и, как правило, внутренним законодательством.

Об этом свидетельствует анализ ряда источников международного публичного права. Так, согласно статье 2 Устава Организа-

ции Объединенных Наций от 26 июня 1945 года1 , ратифицированного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 августа 1945 года2, Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций (часть 4). Все Члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность (часть 3).

Принцип «территориальной неприкосновенности» нашел более развернутое выражение в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 года3, Декларации об укреплении международной безопасности, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2734 (XXV) от 16 декабря 1970 года4, Резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 14 декабря 1974 года «Определение агрессии»5 и ряде иных международно-правовых актов. Кроме того, в международных документах по-

№ 3 2011 г.

лучил закрепление и развитие принцип «территориальной целостности», который, в частности, установлен в Заключительном акте СБСЕ от 1 августа 1975 года6 со ссылкой на цели и принципы Устава Организации Объединенных Наций7.

Понятия «территориальной целостности», «территориальной неприкосновенности» или «интегритета» в международном публичном праве часто используются в качестве синонимов. Однако можно заметить ряд теоретико-методологических различий между понятиями территориальной «целостности» и «неприкосновенности» в конституционно-правовом аспекте. Под целостностью государственной территории следует понимать ее единство8, нерушимость9, неделимость10, устойчивость11, стабильность12. Неприкосновенность означает запрет посягательства, недопустимость вторжения, обеспечение неизменности государственной территории13. В этой связи В.С. Хижняк разграничивает понятия территориальной целостности государства и неприкосновенности его границ14. И.А. Алебастрова правомерно полагает, что «в условиях сохранения принципа государственного суверенитета не подлежит сомнению, однако с изъятиями, установленными нормами международного права, неприкосновенность территории государства»15.

По названной причине законодательство Российской Федерации в большинстве случаев предпочитает термин «территориальная целостность», а не «территориальная неприкосновенность». Об этом свидетельствует анализ содержания ряда федеральных нормативных правовых актов. Так, согласно статье 3 Федерального конституционного закона «О военном положении» агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности страны16. Согласно статье 11 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» проход через территориальное море иностранного судна, иностранного военного корабля или другого государственного судна считается нарушающим мир, добрый порядок или безопасность Российской Федерации, если в территориальном море указанное судно осуществляет угрозу силой или ее применение

против суверенитета, территориальной целостности или независимости Российской Фе-дерации17. Согласно статье 279Уголовного кодекса Российской Федерации состав преступления образует организация вооруженного мятежа либо активное участие в нем в целях свержения или насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации либо нарушения территориальной целостности Российской Федерации.

Вместе с тем следует различать понятия территориальной целостности России и территориальной целостности ее субъектов. Если возможность потери части территории Российской Федерации с ее одновременным переходом под юрисдикцию другого государства представляет собой несомненную угрозу политической безопасности, то движение границ субъектов Федерации внутри территории Российской Федерации, напротив, подобной угрозы само по себе не представляет. Последнее время в федеративном устройстве наблюдались тенденции объединения ряда субъектов Федерации: Читинской области и Агинского Бурятского автономного окру-га18; Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа19; Камчатской области и Корякского автономного округа20; Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа21; Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа22.

Подвижность состава Российской Федерации во многом предопределялась наличием формализованной процедуры, установленной Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». При этом важно подчеркнуть, что данный Федеральный конституционный закон исключил возможность образования новых субъектов Федерации по инициативе федеральных органов государственной власти. Согласно статье 10 анализируемого акта инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации, которая выражается в форме совместного предложения законодательных (представительных) органов госу-

дарственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и подтверждается последующими региональными референдумами (статья 11).

Аналогичным образом нельзя квалифицировать нормы Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в качестве препятствующих территориальной целостности и неприкосновенности других суверенных государств, поскольку инициатива присоединения к России каких-либо территорий может осуществляться лишь указанными суверенными государствами, а не Российской Федерацией (статья 6)23.

Целостность территории страны может быть обусловлена не только внешними, но и внутренними факторами. Неустойчивость политической системы, низкий уровень доверия народа к функционирующей публичной власти, крупные разногласия между политическими лидерами и рост их явного и бескомпромиссного противостояния приводили в прошлом и могут приводить в будущем к потере контроля над страной и, как следствие, разрушению ее территориальной целостности. Революционные события в начале XX века и распад СССР в конце XX века продемонстрировали фактический характер подобного рода угроз, которые реально подрывали политическую безопасность нашего государства. Поэтому государство обязано предпринимать ряд мер превентивного характера, направленных на сохранение устойчивости политической системы страны.

Одну из существенных угроз территориальной целостности современной России представляют сепаратистские устремления ряда субъектов Федерации, в особенности -республик в составе Федерации и других публично-территориальных образований, имеющих титульную национальность либо зоны компактного проживания граждан, не имеющих русской этнической принадлежности. На наш взгляд, всякие попытки построения российской государственности на национальном признаке неизбежно приводят к отрицанию

или умалению многонационального характера российского народа, его исторической общности и государственного единства. Российский народ всегда имел многонациональную природу, такова его историческая судьба. Поэтому в целях сохранения государственно-территориального единства политика России должна быть в известной мере ориентирована на учет интересов граждан различных национальностей, вероисповедания, политических взглядов и убеждений при обеспечении общих конституционно значимых ценностей. Национализм в любом его проявлении чрезвычайно опасен с точки зрения интересов территориального единства Российской Федерации.

При общем положительном характере современной государственной политики, направленной на учет и реализацию интересов граждан различных национальностей, нельзя не отметить и ряд проблем, требующих внимания в науке и юридической практике в целях обеспечения территориального единства России. Во-первых, требуются эффективная стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан (укрепление федерализма и местного самоуправления, реформирование взаимоотношений между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, развитие многопартийности, институционализация политической оппозиции); во-вторых, стратегия экономического развития, обеспечение прав человека и гражданина в экономической сфере (экономический рост на базе социально ориентированных рыночных отношений, совершенствование бюджетно-налоговой сферы, развитие экономической инфраструктуры, расширение возможностей для предпринимательства, государственная поддержка малого и среднего бизнеса, обеспечение инноваций и инвестиционной политики); в-третьих, стратегия гуманитарного развития, обеспечение прав человека и гражданина в социально-культурной сфере (обеспечение занятости и снижение уровня безработицы, реформирование системы социальной защиты, обеспечение граждан доступным и комфортным жильем, модернизация здравоохранения, преодоление демографического спада, развитие образования, науки и культуры); в-четвертых, стратегия внешней политики (раз-

№ 3 2011 г.

витие международно признанных правовых инструментов и коллективных механизмов нейтрализации глобальных угроз, укрепление антитеррористической коалиции, защита прав соотечественников за рубежом); в-пятых, укрепление гарантий прав и свобод человека и гражданина (предотвращение коррупции, устранение барьеров в экономической и общественно-политической сферах, борьба с терроризмом, модернизация армии и правоохранительных органов).

1 См.: Устав Организации Объединенных Наций от 26 июня 1945 г.// Действующее международное право. Т. 1.

2 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР «О ратификации Устава Организации Объединенных Наций» от 20 августа 1945 г.// Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938-1975. Т. 2. С. 237.

3 См.: Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г.// ООН. Резолюции Генеральной Ассамблеи на XXV сессии. Нью-Йорк. 1970. С. 151-155.

4 См.: Декларация об укреплении международной безопасности (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2734 (XXV) от 16 декабря 1970 г.)// Действующее международное право. Т. 2.

5 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 14 декабря 1974 г. «Определение агрессии»// Действующее международное право. Т. 2.

6 См.: Заключительный акт СБСЕ (Хельсинки, 1 августа 1975 г.)// Действующее международное право. Т. 1.

7 Строго говоря, Устав ООН определяет принцип «территориальной неприкосновенности», а не «территориальной целостности».

8 См.: Сафронов В.Е. Государственное единство и территориальная целостность в судебных решениях: международные и конституционно-правовые аспекты. М.: Российская академия правосудия, 2008. С. 15.

9 См.: Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность Российской Федерации/ / Журнал российского права. 2002. № 10. С. 11.

10 См.: Быстрова Д.А. Государственный суверенитет и территориальная целостность РФ: проблемы соотношения// Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 9-11.

11 См.: Бессонова В.В. Целостность РФ в разрезе территориального и национального аспектов// Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 14.

12 См.: Мамонов В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность - главные принципы современной российской государственности// Государство и право. 2004. № 4. С. 6.

13 См.: Попов М.Ю. Территориальная неприкосновенность как основной государственно-правовой признак субъекта РФ// Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика. Волжский: ВолГУ, 2008. С. 291.

14 См.: Хижняк В.С. Принципы территориальной целостности, неприкосновенности государственных границ, права нации и народа на самоопределение во внешней политике Российской Федерации// Конституционное развитие России. Саратов: СГАП, 2004. С. 129.

15 См.:АлебастроваИ.А. Неприкосновенность в публичном праве: гарантия силы или против силы?// Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения). М.: Элит, 2009. С. 20.

16 См.: Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 5. С. 375.

17 См.: Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г. с послед. изм.// СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833. 2003. № 17. Ст. 1556. № 27. Ст. 2700. № 46. Ст. 4444. 2004. № 35. Ст. 3607. 2005, № 1. Ст. 25. 2008. № 49. Ст. 5748. 2009. № 52 (Ч. 1). Ст. 6440.

18 См.: Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» от 21 июля 2007 г.// СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.

19 См.: Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» от 30 декабря 2006 г.// СЗ РФ. 2007. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.

20 См.: Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» от 12 июля 2006 г.// СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.

21 См.: Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа от 14 октября 2005 г.// СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.

22 См.: Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 г.// СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.

23 См.: Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. с послед. изм.// СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916. 2005. № 45. Ст. 4581.