Администрирование закупок в коммунальном секторе экономики Украины: Отдельные аспекты совершенствования

Украинская система государственных закупок характеризуется отсутствием системного подхода к обучению специалистов в сфере осуществления закупок и повышения их квалификации; члены комитетов по конкурсным торгам осуществляют свою деятельность на общественных началах, а данная деятельность имеет признаки «работы по совместительству», что указывает на одну из основных проблем в сфере государственных закупок - непрофессионализм.

Отдельным вопросам развития «профессиональных» закупок и соответственного администрирования государственных закупок посвящали свои труды следующие современные исследователи: Г. Харченко, А. Мельников, Г. Мищенко, Н. Шангина, О. Пидмогильный, Н. Дроздова, Г. Мищенко, К.Савченко, А. Фиц, И. Смотричская, И. Скоропад, А. Мохнацкий и др. Необходимо отметить, что некоторые научные труды потеряли свою актуальность после принятия Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок» от 01.06.2010 [1]. Профессионализм как принцип государственных закупок не был предметом системного исследования.

Профессиональность как принцип государственных закупок необходимо рассматривать в двух плоскостях: обучение специалистов в сфере осуществления закупок и повышение их квалификации, а также возложение администрирования государственных закупок в коммунальном секторе экономики на специальное подразделение.

Согласно ст. 11 Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок» председатель и секретарь комитета по конкурсным торгам должны пройти обучение по вопросам организации и осуществления закупок. Такое обучение могут пройти и другие члены комитета конкурсных торгов. Порядок указанного обучения устанавливается уполномоченным органом. Типовым положением о комитете по конкурсным торгам установлена обязанность членов комитета конкурсных торгов пройти обучение и/или повышение квалификации специалистов в сфере осуществления государственных закупок в порядке, установленном Министерством экономики Украины [2].

Однако в Письме-разъяснении относительно внесения изменений в Закон Украины «Об осуществлении государственных закупок» от 30.09.2011 № 3303-25/12551-07, Министерство экономического развития и торговли Украины сообщает, что до вступления в силу порядка прохождения обучения специалистов в сфере осуществления закупок и повышения квалификации, установленного уполномоченным органом, норма ч. 2 ст. 11 Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок» с изменениями о необходимости прохождения обучения по вопросам организации и осуществления закупок председателем и секретарем комитета конкурсных торгов не обязывает указанных субъектов проходить такое обучение [3].

Необходимо признать, что бездействие уполномоченного органа по вопросу утверждения порядка прохождения обучения специалистов в сфере осуществления закупок и повышения квалификации привели к невыполнению соответствующей нормы Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок», что не способствует дальнейшему развитию государственных закупок на основе принципа профессионализма.

Авторы второго проекта Стратегии развития системы государственных закупок подчеркивают «в основном совместительский и местами любительский подход к системе государственных закупок», а также, что «основная работа может не позволять им уделить достаточного времени для выполнения процедур закупок» и указывают, что большинство представителей заказчиков «не имеют специализированных знаний» [4]. Данное утверждение указывает на одну из основных проблем в сфере государственных закупок - непрофессионализм. Г.А. Харченко считает, что Украине нужна серьезная, стабильная и профессиональная система государственных закупок [5, с. 141].

Отдельные исследователи предлагают решить проблему профессионализма государственных закупок путем привлечения независимых консультантов. Р.И. Мищенко предлагает установить определенную умеренную плату с участников процедуры закупки, которые письменно подтвердили намерение принять участие в процедуре закупки и/или подали предложение, за участие в торгах, своего рода «сбор за респектабельность», чтобы иметь возможность покрывать затраты, которые возникают при подготовке документации конкурсных торгов (канцелярские товары, заключения экспертов и т.д.), и для поощрения в виде премирования членов комитета конкурсных торгов. Эта практика распространена в Европейском союзе, так, например, при осуществлении международных торгов стоимость участия составляет 200 долларов и не зависит от объема закупок или затрат на подготовку документации [6, с. 133]. И.С. Скоропад, А.А. Мохнацкий целесообразным считают

привлечение высококвалифицированных профильных специалистов и опытных работников узкой специализации в качестве консультантов в работе комитета конкурсных торгов [7, с. 539]. А.С. Мельников подчеркивает, что оплата услуг консультантов включается в стоимость работ и услуг, к экспертизе которых они привлекаются. Поэтому если дополнительные расходы, связанные с привлечением консультантов, компенсируются повышением качества объекта закупки, то использование их услуг целесообразно [8]. С учетом опыта привлечения независимых консультантов в странах ЕС при осуществлении международных торгов необходимо, чтобы сумма ожидаемой закупки являлась весьма значительной. В свою очередь, в коммунальном секторе экономики привлечение независимых консультантов является малоэффективным, поскольку на местном уровне осуществляются закупки несложных товаров, работ и услуг. Также необходимо учесть, что привлечение независимых консультантов нельзя осуществлять за счет публичных средств, а должно возлагаться на соответствующего победителя процедуры закупки, что, в свою очередь, приведет к удорожанию предмета закупки, поскольку соответствующие услуги консультантов будут заложены в цену предложений.

По решению комитета конкурсных торгов к его работе можно привлекать служебных (должностных) и других лиц структурных подразделений учреждения для предоставления консультаций по техническим вопросам. Однако привлеченные лица не могут быть членами комитета по конкурсным торгам и не отвечают за его решения, действия или бездействие, за выполнение (невыполнение) договоров о закупке, заключенных на основании решений комитета, и за последствия, вызванные такими решениями, действиями или бездействием. Следовательно, законодательство позволяет привлекать для участия в работе комитета по конкурсным торгам бюджетного учреждения соответствующих высококвалифицированных специалистов в области проектирования, строительства, ремонтных работ, материаловедения, вычислительной техники, систем защиты информации, экономистов, маркетологов, финансистов, юристов и других опытных работников. Такое сочетание профессионализма работников комитета конкурсных торгов с опытом, знаниями и беспристрастностью привлеченных специалистов повысит эффективность государственных закупок в бюджетных учреждениях [9, с. 34]. Действительно, можно согласиться с тем, что для решения чисто технических вопросов необходимо привлечение узкопрофильных специалистов заказчика, как при разработке технической составляющей соответствующей документации конкурсных торгов, так и на стадии оценки технической части предложения.

А.А. Пидмогильный акцентирует внимание на целесообразности введения действующей системы подбора и расстановки кадров по организации и проведению процедур торгов (требования к квалификации, сертификации и аккредитации учебных заведений) [10, с. 124]. Соответствующий тезис поддерживают и другие ученые, например, Г. Харченко, которая предлагает «подготовить штат ответственных за закупки работников в рамках подготовки государственных служащих» [5, с. 146]. Н.Г. Дроздова отмечает необходимость профессионализации госслужащих, совершенствования кадрового обеспечения в сфере государственных закупок для подготовки компетентных специалистов, которые смогут эффективно использовать как средства государственного бюджета, так и средства, полученные от хозяйственной деятельности предприятий для обеспечения государственных нужд в условиях кризиса [11]. Г. Харченко предлагает определить требования к квалификации и сертификации для назначения на должности, связанные с закупками и повышением по службе [5, с. 146]. Отдельные ученые акцентируют внимание на целесообразности разработки образовательных программ и организации подготовки и повышения квалификации специалистов, непосредственно занимающихся закупками товаров, работ и услуг в организациях-заказчиках [11]. Данное предложение также поддерживает Р.И. Мищенко [6, с. 133]. Обозначенную проблему позволит решить принятие соответствующих приказов Министерства экономического развития и торговли Украины «Об утверждении порядка прохождения обучения специалистов в сфере осуществления закупок и повышения квалификации», «Об утверждении Типовой программы обучения специалистов в сфере осуществления закупок», которые заложат фундамент надлежащей подготовки специалистов в сфере осуществления закупок.

Р.И. Мищенко подчеркивает необходимость создания в государственных организациях управлений, отделов или секторов по вопросам государственных закупок, которые занимались бы исключительно закупками и выполняли должным образом весь комплекс работ от планирования

закупок до подписания государственных контрактов и их сопровождения [6, с. 133]. Авторы второго проекта Стратегии развития системы государственных закупок также предлагают создать у заказчиков постоянные отделы государственных закупок [4]. Эффективность данного положения не обоснована, отсутствуют экономические расчеты внедрения соответствующей новеллы. Пока нет ответа на вопрос о том, что в случае, если у заказчика проходят 5-10 процедур закупок, какая необходимость создавать отдельную штатную единицу, не говоря уже об отделе, что создаст дополнительную нагрузку на бюджет? В свою очередь, положительным является предложение профессионализации и специализации сферы государственных закупок.

К. Савченко акцентирует внимание на отсутствии механизма межведомственной координации государственных закупок на уровне местных бюджетов, а также на возможности создания так называемых единых постоянно действующих городских тендерных комитетов [12, с. 405]. Соответствующую позицию о необходимости создания специального органа на местном уровне поддерживают также российские ученые. Так, например, И.И. Смотрицская предлагает создать профильное учреждение на субфедеральном уровне (региональном), на которое будет возложена реализация следующих задач: организация и проведение торгов по закупке товаров, работ, услуг для государственных нужд [13, с. 47]. А.Ю. Фиц считает, что организационной основой централизованной региональной закупочной системы должны стать подразделения централизованных региональных закупок в системе главного распорядителя средств, который должен выполнять следующие функции: вести реестр региональных потребностей в необходимых товарах, работах и услугах, который составляется на основе заявок и региональных целевых программ, реестр потребителей товаров, работ, услуг и целевых программ; выбирать процедуры закупок и контроля выполнения заключенных контрактов; планировать региональные закупки, осуществлять анализ и мониторинг показателей системы региональных государственных закупок; составлять ежеквартальные отчеты об эффективности и целевом использовании государственных средств, их объеме [14]. Действительно, соответствующие функции будут способствовать консолидации публичных средств на местном уровне, позволят координировать действия заказчиков и улучшить контроль над проведением государственных закупок в коммунальном секторе экономики (коммунальных закупок).

Следует упомянуть, что система государственных закупок Украины уже имела опыт эффективной работы местных тендерных комитетов, которые затем были ликвидированы. В регионах были уничтожены созданные местными органами власти штатные структуры управления закупками -прежде всего для того, чтобы снизить уровень компетентности заказчиков торгов и навязать монопольные «услуги» коммерческих фирм. Впрочем, запрет создавать единые тендерные комитеты имел и сугубо коммерческую цель: распыление закупок привело к резкому увеличению количества таких структур, а следовательно, и людей, которые в обязательном порядке должны проходить обучение на платной основе в контролируемых Тендерной палатой образовательных центрах [6, с. 131].

Проблему непрофессионализма можно решить путем создания соответствующего департамента (управления, отдела) по вопросам государственных закупок, на региональном и местном уровне, в том числе коммунальном секторе экономики, при городском совете, районном совете, областном совете и Совете Министров Автономной Республики Крым, которые фактически и будут обеспечивать надлежащую организацию процедур государственных закупок. В свою очередь, проведение закупок, которые будут проходить в интересах поселкового и сельского советов, необходимо возложить на соответствующие департаменты (управления, отделы) по вопросам государственных закупок при районном совете. Административный орган по вопросам государственных закупок - специальное структурное подразделение (департамент, управление, отдел) по вопросам государственных закупок, который создается с целью обеспечения надлежащей организации проведения процедур государственных закупок в коммунальном секторе экономики, при соответствующем городском, районном, областном совете, Совете Министров Автономной Республики Крым. Административный орган по вопросам государственных закупок будет осуществлять полномочия, которые сейчас характерны для комитета конкурсных торгов. В свою очередь, заключать договоры на закупку будут заказчики. Целесообразно возложить на административный орган по вопросам государственных закупок функцию ведения соответствующих

реестров (добропорядочных и недобропорядочных участников; местных потребностей в товарах, работах и услугах и т.д.) и мониторинга выполнения договорных обязательств.

Данные органы будут сформированы из специалистов с высшим юридическим, экономическим образованием, а также из технического персонала, которым будет предоставлен статус государственных служащих, что усилит контроль государства, а также уменьшит ошибки в процессе проведения государственных закупок. Правовая основа для создания данных административных органов по вопросам государственных закупок будет закреплена в Законе Украины «Об осуществлении государственных закупок» и утверждена приказом Министерства экономического развития и торговли Украины «О Типовом положении о департаменте (управлении, отделе) по вопросам государственных закупок при городских советах, районных советах, областных советах, Совете Министров Автономной Республики Крым».

Правовое закрепление «профессионализации» закупок возможно путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон Украины «Об осуществлении государственных закупок» относительно усовершенствования администрирования государственных закупок в коммунальном секторе экономики (на законодательном уровне) и разработки и утверждения приказов Министерства экономического развития и торговли Украины «О Типовом положении о департаменте (управлении, отделе) по вопросам государственных закупок при городских советах, районных советах, областных советах, Совете Министров Автономной Республики Крым», «Об утверждении порядка прохождения обучения специалистов в сфере осуществления закупок и повышения квалификации», «Об утверждении Типовой программы обучения специалистов в сфере осуществления закупок» (на подзаконном уровне). Дальнейшие исследования будут направлены на особенности правового регулирования государственных закупок в коммунальном секторе экономики (коммунальные закупки).

Литература

1. Про здшснення державних закутвель: Закон Укра!ни вщ 01 червня 2010 року // Вщомосп Верховно! Ради Украши. 2010. № 33. Ст. 1140.

2. Про затвердження Типового положення про комтет з конкурсних торпв: Наказ Мшютерства економши Украши вщ 26 липня 2010 року // Офщшний вюник Украши. 2010. № 62. Ст. 2169.

3. Лист-роз'яснення щодо внесення змш до Закону Украши «Про здшснення державних закутвель» вщ 30.09.2011 № 3303-25/12551-07 // URL : http://www.me.gov.ua/control/uk/publish/article? art_id= 172442&cat_id= 116822

4. II проект Стратеги розвитку системи державних закутвель. Фундащя «Вщкрите суспшьство». Головна // URL: http://www.deputat.org.ua/userfiles/file/Druhyj%20Proect%20Stratehiji.pdf

5. Харченко Г.А. Наближення укра!нсько! системи державних закутвель до европейських стандарта // Стратепчт прюритети. 2011. № 1.

6. Мщенко P.I. До питання фаховосп пращвниюв у сферi державних закутвель // Економша та держава. 2011. № 9.

7. Скоропад 1С., Мохнацький О.О. Пщвищення ефективност державних закутвель у бюджетних установах // Вюник Нащонального ушверситету «Львiвська полтехшка». 2011. № 714.

8. Мельников О.С. Удосконалення процедури проведення попередньо! кватфшаци учасниюв торпв при здшснент державних закутвель // Державне будiвництво. 2010. № 2. URL: http://www. nbuv.gov.ua/e-journals/debu/2010-2/doc/2/04.pdf

9. Шангша Н.Г. Органiзацiйно-економiчнi засади здшснення державних закутвель у бюджетних установах: сучаст проблеми та напрями тдвищення ефективностi // Продуктивнiсть агропромислового виробництва. 2012. № 21.

10. Пщмогильний О.О. Реалiзацiя державно! полiтики щодо функщонування системи закупiвель за державт кошти в Укра!нi: аналiз поточного стану та прюритетт напрями удосконалення механiзмiв регулювання // 1нвестици: практика та досвщ. 2012. № 9.

11. Дроздова Н.Г. Держана полггика у сферi державних закупiвель: стан та перспективи реатзаци // Теоретичт та прикладнi питання державотворення. 2010. № 6.

12. Савченко К. Мехатзми формування державних закутвель в Укра!т // Ефективнють державного управлшня. 2009. № 21.

13. Смотрицкая И.И. Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2009.

14. Фщ О.Ю. Сучасний стан планування державних закутвель / О.Ю. Фiц // Держава та регюни. 2012. № 2. // URL: http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Ptdu/2012_2/files/PD212_35.pdf