КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ (НА ПРИМЕРЕ ЕЖЕМЕСЯЧНОГО ПОСОБИЯ В СВЯЗИ С РОЖДЕНИЕМИ ВОСПИТАНИЕМ ДЕТЕЙ)

Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права

Научная статья Научная специальность

5.1.2 «Публично-правовые (государственно-правовые) науки» УДК 351.84

DOI https://doi.org/10.26516/2071-8136.2023.1.15

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

© Иванова Е. Л., 2023

Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, г. Иркутск, Россия

Описаны недостатки правового регулирования процедуры принятия уполномоченным органом решения о назначении (отказе в назначении) ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка. Исследуется история введения меры социальной поддержки в виде ежемесячной выплаты для семей, имеющих детей в возрасте от 8 до 17 лет, анализируются изменения законодательства, произошедшие в декабре 2022 г. по обозначенному вопросу. На основе выявленных в процессе анализа правоприменительной практики проблем исчисления среднедушевого дохода семьи, которые, несмотря на произведенные в законодательстве поправки, не устранены к настоящему моменту, в заключительной части статьи высказаны предложения по корректировке отдельных положений установленных на федеральном уровне правил, регулирующих порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка.

Ключевые слова: ежемесячное пособие в связи с рождением и воспитанием ребенка, среднедушевой доход семьи, меры социальной поддержки.

CONSTITUTIONAL LAW ON SOCIAL SECURITY: INDIVIDUAL PROBLEMS OF LAW ENFORCEMENT PRACTICE

© Ivanova E. L, 2023

Irkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Irkutsk, Russian Federation

The article describes the shortcomings of the legal regulation of the procedure for making a decision by the authorized body on the appointment (refusal to appoint) a monthly allowance in connection with the birth and upbringing of a child. The author examines the history of the introduction of social support measures in the form of monthly payments for families with children aged 8 to 17 years, analyzes the legislative changes that occurred in December 2022 on the issue under study. Based on the problems of calculating the average per capita family income identified in the analysis of law enforcement practice, which, despite the amendments made in the legislation, have not been eliminated to date, the final part of the article makes proposals to adjust certain provisions of the rules established at the federal level governing the procedure for assigning and paying monthly allowances in connection with the birth and upbringing of a child.

Keywords: monthly allowance in connection with the birth and upbringing of a child, per capita family income, social support measures.

Введение

Специалисты в области социально-экономических отношений как в России, так и за рубежом активно проводят исследования, посвященные влиянию социальной политики государства на уровень жизни населения, необходимости и эффективности введения и действия отдельных мер социальной поддержки семьям, имеющим несовершеннолетних детей [1, с. 369]. В свою очередь, законодатель также стремится найти

«оптимальную модель», пытаясь соблюсти баланс между концепцией социального государства и иными приоритетными направлениями государственной политики, минимизировать возможные негативные социальные последствия от вводимых мер поддержки, которые могут проявиться в виде «демотивации рынка труда», ослабления экономики в конечном итоге. Даже на примере нескольких европейских государств в части предоставления мер социальной под-

держки семьям с детьми видно, насколько различными могут быть подходы к регулированию исследуемого вопроса.

Так, в Дании пособие на детей в возрасте до 18 лет устанавливается независимо от дохода семьи в виде фиксированной суммы, не облагаемой налогом, на каждого ребенка [5, с. 539]. Законодательством Германии предусмотрены различные комбинации выплаты «родительских пособий» в зависимости от дохода семьи, срока и суммы получения пособий [3, с. 189]. Однако в целом возможность их получения обусловлена возрастом ребенка, при достижении которым двух лет выплата пособия, как правило, прекращается. В Бельгии размер конкретного вида семейного пособия зависит от профессиональной деятельности родителей, количества детей в семье, очередности рождения ребенка [4, с. 90].

Материалы и методы исследования

Представлены такими методами, как сравнительно-правовой метод, метод обобщения, системный, формально-юридический, логический и диалектический методы. Данные методы позволили осуществить всесторонний анализ предмета исследования, сделать выводы, на основе которых внесены предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части правового регулирования назначения и предоставления такой меры социальной поддержки граждан, как ежемесячное пособие в связи с рождением и воспитанием детей.

Результаты исследования

Провозглашение Российской Федерации в ст. 7 Конституции1 социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также закрепление в этой же статье гарантий государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, установление государственных пособий и иных гарантий социальной защиты обусловливают необходимость наличия соответствующего законодательного регулирования. При этом эффективность реализации обозначенных выше конституционных установлений во многом зависит от качества принятых в целях их реализации нормативных правовых актов подзаконного характера. Такое качество определяется целым рядом факторов:

1) внутренней согласованностью и непротиворечивостью отдельных нормативных право-

вых актов, регулирующих порядок предоставления мер социальной поддержки;

2) обеспечением системной взаимосвязи актов подзаконного характера, регулирующих различные вопросы социальной поддержки между собой, а также указанных актов с актами общего характера, в первую очередь федеральными законами, в развитие которых они принимаются;

3) согласованностью федеральных и региональных нормативных правовых актов, устанавливающих меры социальной поддержки граждан.

Законодательство, регулирующее предоставление мер социальной поддержки, вызывает у исследователей много критических замечаний как общего, так и вполне конкретного характера.

Так, А. А. Ходусов отмечает, что в современных условиях существует разрыв как нормативно-правового регулирования, так и правоприменения в области скоординированности действий государственных органов в сфере охраны и защиты материнства и детства [6, с. 62]. И. Г. Ми-накова указывает на недостатки порядка учета доходов для предоставления гражданам государственной социальной помощи в части учета доходов до вычета налогов и сборов [2, с. 63].

Воздерживаясь от социально-экономических оценок самого факта установления в отечественном законодательстве тех или иных социальных пособий, считаем актуальным высказать отдельные критические замечания в отношении правовой регламентации процедуры их предоставления на примере ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка.

Впервые ежемесячная выплата семьям, имеющим детей, независимо от факта воспитания такого ребенка только одним из родителей, была установлена Указом Президента РФ от 31 марта 2022 г. № 175 «О ежемесячной денежной выплате семьям, имеющим детей» с 1 апреля 2022 г2. На предоставление ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от восьми до семнадцати лет (далее - ежемесячная выплата) могли рассчитывать нуждающиеся в социальной поддержке граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории России. С учетом поправок, внесенных в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее - Федеральный закон № 81-ФЗ), данная выплата теперь имену-

1 Конституция Российской Федерации : принята всенар. голос. 12 дек. 1993 г. (с изм., одобр. в ходе общерос. голос. 1 июля 2020 г. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202210060013.

2 О ежемесячной денежной выплате семьям, имеющим детей : указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2022 г. № 175 // Собр. законодательства РФ. 2022. № 14. Ст. 2245.

ется ежемесячным пособием в связи с рождением и воспитанием ребенка1.

При принятии решений о назначении (отказе в назначении) выплаты Пенсионный фонд в период с мая по декабрь 2022 г. руководствовался положениями Постановления Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. № 630 «Об утверждении основных требований к порядку и условиям предоставления ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 8 до 17 лет, примерного перечня документов (сведений), необходимых для назначения указанной ежемесячной выплаты, и типовой формы заявления о ее назначении»2 (далее - Постановление № 630). В качестве самостоятельного основания отказа в назначении ежемесячной денежной выплаты подп. «к» п. 23 Постановления № 630 предусматривалось наличие у заявителя и членов его семьи дохода, превышающего величину прожиточного минимума на душу населения в целом по Российской Федерации, установленную на дату обращения за назначением ежемесячной денежной выплаты, в виде процентов, начисленных на остаток средств на депозитных счетах (вкладах), открытых в кредитных организациях. Одновременно с этим при анализе п. 32 этого же Постановления очевидно, что проценты, полученные по вкладам в кредитных организациях, учитываются также при общем расчете среднедушевого дохода семьи, полученного в денежной форме. Вместе с тем порядок исчисления доходов, полученных в виде процентов по вкладам в кредитных организациях, согласно положениям п. 35 Постановления № 630 отличался от общего порядка, установленного для доходов, предусмотренных подп. «а»-«ж» п. 32 указанного Постановления. Так, если при исчислении иных видов доходов согласно п. 33 Постановления № 630 среднедушевой доход семьи в целях принятия решения о назначении (отказе в назначении) ежемесячной денежной выплаты рассчитывается, исходя из суммы доходов всех членов семьи за последние 12 календарных месяцев (в том числе в случае представления документов (сведений) о доходах семьи за период менее 12 календарных месяцев), предшествующих 4 ка-

1 О государственных пособиях гражданам, имеющим детей : фе-дер. закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ (в ред. от 21 нояб. 2022 г.) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1929.

2 Об утверждении основных требований к порядку и условиям предоставления ежемесячной денежной выплаты на ребенка в возрасте от 8 до 17 лет, примерного перечня документов (сведений), необходимых для назначения указанной ежемесячной выплаты, и типовой формы заявления о ее назначении : постановление Правительства Российской Федерации от 9 апр. 2022 г. № 630 // Собр. законодательства РФ. 2022. № 16. Ст. 2672. Документ утратил силу.

лендарным месяцам перед месяцем подачи заявления о назначении ежемесячной денежной выплаты, путем деления одной двенадцатой суммы доходов всех членов семьи за расчетный период на число членов семьи, то доходы от процентов по вкладам в кредитных организациях, в соответствии с правилами, установленными п. 35, должны были учитываться как одна двенадцатая суммы дохода, полученного в течение налогового периода, умноженная на количество месяцев, вошедших в расчетный период. Последнее правило расчета также согласно п. 35 Постановления № 630 должно применяться при учете дивидендов, процентов и иных доходов по операциям с ценными бумагами и производными финансовыми инструментами, связанных с участием в управлении собственностью организации (подп. «з»), доходов от осуществления предпринимательской деятельности, включая доходы, полученные в результате деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, в том числе созданного без образования юридического лица, и доходы от осуществления частной практики (подп. «к»), доходов от реализации и сдачи в аренду (наем, поднаем) имущества (подп. «л»), доходов по договорам авторского заказа, об отчуждении исключительного права на результаты интеллектуальной деятельности и лицензионным договорам (подп. «м»).

Практика применения подразделениями Пенсионного фонда РФ правила, установленного Постановлением № 630, привела к необоснованным отказам гражданам в назначении ежемесячной денежной выплаты.

Так, отделение Пенсионного фонда по Иркутской области неоднократно отказывало в назначении ежемесячной денежной выплаты в связи с превышением размера среднедушевого дохода семьи над величиной прожиточного минимума на душу населения. При этом такое превышение возникало именно в связи с наличием у заявителя доходов от процентов по вкладам, расчет суммы которых рассчитывался как одна двенадцатая суммы дохода, полученного в течение налогового периода, умноженная на количество месяцев, вошедших в расчетный период. С учетом того, что расчетный период составлял весь 2021 г., сумма дохода от процентов по вкладам за 2021 г. сначала «делилась» на 12, а затем умножалась на это же число. Такие арифметические действия приводили к парадоксальной ситуации, когда годовой доход от процентов по вкладам сопоставлялся с прожиточным минимумом за месяц. Так, решением Отделения ПФР

по Иркутской области1 полученные заявителем доходы в виде процентов по вкладам, открытым в кредитных учреждениях за весь 2021 г. в общей сумме 42 300 руб., были учтены при расчете среднедушевого дохода за месяц, в то время как установленная Постановлением Правительства Иркутской области от 3 сентября 2021 г. № 629-пп2 величина прожиточного минимума с 1 января по 31 мая 2021 г. в целом по Иркутской области в расчете на душу населения составляла

13 413 руб., а с 1 июня по 31 декабря 2022 г. в целом по Иркутской области в расчете на душу населения - 14 754 руб. В этой ситуации сумма дохода от процентов по вкладам в размере 42 300 руб., разделенная на 3 членов семьи заявителя, на душу населения составила

14 100 руб., что оценивалось Отделением ПФР по Иркутской области как превышение размера среднедушевого дохода семьи над величиной прожиточного минимума на душу населения и послужило основанием отказа в назначении ежемесячной выплаты.

Такой подход к расчету среднедушевого дохода признавался судами ошибочным. Так, в своем решении от 19 октября 2022 г. Кировский районный суд г. Иркутска пришел к выводу о том, что Отделением ПФР по Иркутской области был неверно произведен расчет среднедушевого дохода, что привело к нарушению прав истца, гарантированных государством3.

На недопустимость нарушений прав граждан при принятии решений о назначении (отказе в назначении) выплаты также обращают внимание органы прокуратуры4.

Справедливости ради необходимо отметить, что с точки зрения буквального истолкования положений п. 35 Постановления № 630 Пенсионный фонд РФ в лице своего территориального органа формально прав. Однако установление такого исключения в отношении доходов, полученных в виде процентов по вкладам, по нашему мнению, не имеет логического объяснения.

1 Решения Государственного учреждения - Отделение пенсионного фонда Российской Федерации по Иркутской области от 13 мая 2022 г. № 0001.001583/2022-0067343, от 23 мая 2022 г. № 0001.001583/2022-0111636, от 16 авг. 2022 г. № 0001.001583/20220303424 (в целях соблюдения законодательства о защите персональных данных ФИО не приводятся).

2 Об установлении величины прожиточного минимума в Иркутской области на 2022 год : постановление Правительства Иркутской области от 3 сент. 2021 г. № 629-пп (в ред. от 31 мая 2022 г.) // КонсультантПлюс : справочная правовая система.

3 Решение Кировского районного суда г. Иркутска от 19 окт. 2022 г. // КонсультантПлюс : справочная правовая система.

4 По поручению Генпрокурора России Игоря Краснова приняты

дополнительные меры по усилению надзора за соблюдением прав

граждан с детьми на социальную поддержку. иКЬ: Ьйр8://ерр. genproc.gov.ru/web/gprf/search?article=84394327 (дата обращения: 23.01.2023).

Внесенными в конце прошлого года изменениями в ст. 9 Федерального закона № 81-ФЗ на законодательном уровне закреплено правило определения среднедушевого дохода семьи при назначении ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка. Согласно установленному правилу такой доход рассчитывается, исходя из суммы доходов всех членов семьи за последние двенадцать календарных месяцев (в том числе в случае представления документов (сведений) о доходах семьи за период менее двенадцати календарных месяцев), предшествовавших месяцу перед месяцем обращения за назначением указанного пособия, путем деления одной двенадцатой суммы доходов всех членов семьи за расчетный период на число членов семьи5.

Вместе с тем принятое в развитие положений указанного федерального закона Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2022 г. № 2330 «О порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка» (далее - Постановление № 2330) фактически продублировало описанные выше недостатки Постановления № 630.

Обсуждения и заключения

Несмотря на некоторую корректировку основания отказа6, из системного истолкования положений подп. «и» п. 47 и п. 50 Постановления № 2330 следует, что доходы от банковских вкладов при расчете среднедушевого дохода семьи продолжают учитываться за год и сопоставляются с прожиточным минимумом на календарный месяц. Единственной возможностью для заявителя исключения дохода в виде процентов по вкладам (остаткам на счетах) в банках из расчета среднедушевого дохода семьи является оговорка, содержащаяся в подп. «к» п. 31 Постановления № 2330, согласно которой доходы заявителя и членов его семьи, превышающие величину прожиточного минимума на душу населения, в виде процентов по вкладам (остаткам на счетах) в банках не учитываются при расчете среднедушевого в случае, когда вклад (счет), по которому такой доход был получен, закрыт не позднее чем за 6 месяцев до месяца обращения за назначением ежемесячного пособия. Однако и такая возможность не является достаточной гарантией реализации права заявителя на получение мер социальной поддержки в виде еже-

5 Абзац восьмой ст.

6 В Постановлении Правительства РФ № 630 данное основание сформулировано как «проценты, полученные по вкладам в кредитных учреждениях», в Постановлении Правительства РФ № 2330 - как «проценты, полученные по вкладам в банках».

месячного пособия, так как полученные даже за два календарных месяца доходы могут превысить величину прожиточного минимума, исчисляемую за месяц. В этой связи описанные выше правила расчета среднедушевого дохода вступают в противоречие с новой редакцией ст. 9 Федерального закона № 81-ФЗ, противоречат формальной логике и в конечном итоге нарушают право граждан на социальное обеспечение, гарантированное ст. 39 Конституции РФ.

В целях устранения указанных нарушений представляется необходимым исключить применение к доходам, указанным в подп. «к» п. 31 Постановления № 2330, правила, предусмотренного п. 50, подвергнув соответствующей корректировке текст действующего Постановления Правительства РФ.

В заключение также видится необходимым подчеркнуть значимость постоянного мониторинга нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления вводимых мер социальной поддержки, практику их применения, а в случае выявления нарушений - незамедлительного принятия мер прокурорского реагирования. В противном случае осуществляемая государством социальная политика рискует оказаться малоэффективной. Ш

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Гришина Е. Е., Цацура Е. А. Влияние системы социальной поддержки на уровень бедности в регионах // Уровень жизни населения регионов России. 2022. Т. 18, № 3. С. 368-377.

2. Минакова И. Г. Социальное государство как основа конституционного строя Российской Федерации: история, современный этап, отдельные аспекты законодательного реформирования // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2021. № 12 (139). С. 62-64.

3. Петюкова О. Н., Середа А. В. Сравнительно-правовой анализ социальных выплат на содержание ребенка в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5, Юриспруденция. 2015. № 2 (27). С. 187-197.

4. Смирнова А. А., Гребнева А. В. Суверенное государство и его право: актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики в современной России // Сборник трудов XVI Всероссийских декабрьских юридических чтений в Костроме. Кострома, 2020. С. 87-90.

5. Старкова В. Б., Щекутьева Т. Б. Зарубежный опыт социального и пенсионного обеспечения граждан на примере скандинавских стран // Вопросы развития права и управления в современных условиях : сб. материалов науч. конф., посвящ. памяти засл. деятеля науки РФ, ученого-правоведа, д-ра юрид. наук, проф. М. Н. Марченко. Саратов, 2022. С. 537-540.

6. Ходусов А. А. Конституционно-правовое регулирование защиты материнства и детства в Российской Федерации // Вестник Московского государственного областного университета. Серия Юриспруденция. 2020. № 2. С. 61-68.

REFERENCES

1. Grishina E.E., Сaсura E. A. Vliyanie sistemy social'noj podderzhki na uroven' bednosti v regionah [The impact of the

social support system on the level of poverty in the regions] Uroven' zhizni naseleniya regionov Rossii [The standard of living of the population of the regions of Russia]. 2022, vol. 18, no. 3, pp. 368377.

2. Minakova I.G. Social'noe gosudarstvo kak osnova konstitucionnogo stroya Rossijskoj Federacii: istoriya, sovremennyj etap, otdel'nye aspekty zakonodatel'nogo reformirovaniya [The welfare state as the basis of the constitutional system of the Russian Federation: history, current stage, certain aspects of legislative reform] Nauka i obrazovanie: hozyajstvo i ekonomika; predprinimatel'stvo; pravo i upravlenie [Science and education: economy and economy; entrepreneurship; law and administration], 2021, no. 12

3. Petukova O.N., Sereda A.V. Sravnitel'no-pravovoj analiz social'nyh vyplat na soderzhanie rebenka v rossijskoj federacii i federativnoj respublike Germanii [Comparative legal analysis of social payments for the maintenance of a child in the Russian Federation and the Federal Republic of Germany] Vestnik Volgogradskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya 5: Yurisprudenciya [Bulletin of the Volgograd State University. Series 5: Jurisprudence], 2015, no. 2

4. Smirnova A.A., Grebneva A.V. Suverennoe gosudarstvo i ego pravo: aktual'nye problemy yuridicheskoj nauki i pravoprimenitel'noj praktiki v sovremennoj Rossii [The Sovereign State and Its Law: Actual Problems of Legal Science and Law Enforcement Practice in Modern Russia] Sbornik trudov XVI Vserossijskih dekabrskih yuridicheskih chtenij v Kostrome [Proceedings of the XVI All-Russian December Legal Readings in Kostroma]. Kostroma, 2020, рр. 87-90.

5. Starkova V.B., Shekut'yeva T.B. Zarubezhnyj opyt social'nogo i pensionnogo obespecheniya grazhdan na primere skandinavskih stran [Foreign experience of social and pension provision of citizens on the example of the Scandinavian countries] Sbornik materialov nauchnoj konferencii "Voprosy razvitiya prava i upravleniya v sovremennyh usloviyah", posvyashchennoj pamyati zasluzhennogo deyatelya nauki Rossijskoj Federacii, uchyonogo-pravoveda, doktora yuridicheskih nauk, professora M.N. Marchenko [Collection of the scientific conference "Issues of development of law and management in modern conditions", dedicated to the memory of the Honored Scientist of the Russian Federation, legal scholar. Doctor of law, professor M.N. Marchenko]. Saratov, 2022, рр. 537-540.

6. Hodusov A.A. Konstitucionno-pravovoe regulirovanie zashchity materinstva i detstva v Rossijskoj Federacii [Constitutional and legal regulation of the protection of motherhood and childhood in the Russian Federation] Vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo oblastnogo universiteta. Seriya: Yurisprudenciya [Bulletin of the Moscow State Regional University. Series: Jurisprudence]. 2020, no. 2, рр. 61-68.

Статья поступила в редакцию 24.12.2022; одобрена после рецензирования 11.01.2023; принята к публикации 08.02.2023

Received on 24.12.2022; approved on 11.01.2023; accepted for publication on 08.02.2023

Иванова Елена Леонидовна - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации (Россия, 664035, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1), ORCID: 0000-0002-2733-150X, ResearchID: ACF-1737-2022, e-mail: lenai@list.ru.

Ivanova Elena Leonidovna - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor of the Chair of State and Law Disciplines, Irkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation (1, Shevtsov st., Irkutsk, 664035, Russian Federation), ORCID: 0000-0002-2733-150X, ResearchID: ACF-1737-2022, e-mail: lenai@list.ru.