Развитие административного процесса: проблемы и перспективы

РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

В. В. Головко, кандидат юридических наук, доцент, старший научный

сотрудник организационно-научного и редакционного отдела Омской академии МВД России

Уместно заметить, что проблема определения его понятия в теории права до сих пор не решена как в теоретическом, так и законодательном или ином юридических вариантах. Начиная с прошлого века ведется непрекра-щающаяся дискуссия по этому поводу среди многих ученых1.

В литературе выделяют несколько этапов исследования этого феномена права. Первый из них - до октябрьского государственного переворота 1917 г.

В .М. Гессен, С .А. Корф, Н.М. Коркунов и другие российские ученые обосновывали необходимость его совершенствования, в частности, путем введения системы органов административной юстиции2.

В советский период некоторые ученые-юристы С.С. Студеникин, Г.И. Петров, Ц.А. Ямпольская, И.А. Галаган, и др. отрицали необходимость таких специальных органов3. Вместе с тем в начале 60-х-70-х гг. появились новые фундаментальные теоретические обобщения, монографические труды Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, В.М. Манохина, А.Е. Лунева, Ю.М. Козлова, А.П. Шер-гина, А.П. Коренева, Д.Н. Бахраха4 и других авторов, обосновавших два доктринальных подхода к пониманию этой проблемы.

Следующим этапом, как представляется, стало новое тысячелетие. Уже на рубеже 21 века появились новые монографические исследования И.Ш. Килясханова, Е.Г. Лукьяновой, С.И. Махиной, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, В .Д. Сорокина, Ю.Н. Старило-ва и других авторов5.

Вместе с тем до настоящего времени не состоялась ни «легализация« (официальное признание), ни «суверенизация» (приобретение самостоятельного статуса) отрасли административно-процессуального права. Административно-процессуальное право продолжает находиться в положении ребенка, факт рождения которого не зарегистрировали, не обеспечили документами, удостоверяющими его личность и закрепляющими юридически значимые для него факты6.

Важно отметить, что п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации отнес к предмету совместного ведения как Российской Федерации, так и ее субъектов административно-процессуальное, административное законодательство, которые являются источниками соответствующих отраслей права, однако полемика по этому вопросу и игнорирование отрасли административно-процессуального права продолжается7.

До настоящего времени остается еще много вопросов, ответ на которые в научной литературе пока не найден. Как справедливо отмечает В.Д. Сорокин, до середины 60-х годов прошлого века формирование научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших тогда процессов гражданского и уголовного. Не случайно поэтому на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса - их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс)8. Между тем в указанный период стал заметно возрастать интерес отечественных ученых-правоведов к иным видам процесса, и прежде всего к процессу административному. Возникают многочисленные вопросы: является ли производство по делам об административных правонарушениях административным процессом? Составляют ли правовые нормы, содержащиеся в КоАП РФ и Арбитражно-процессуальном кодексе Российской Федерации (далее АПК РФ), административно-процессуальное законодательство России9? К сожалению, они пока остаются без убедительною ответа. Административный процесс и составляющие его производства пока еще не обеспечены должным правовым регулированием. Исключение, пожалуй, составляет такая часть административного процесса, как производство по делам об административных правонарушениях. Явно неприемлемый для современных потребностей уровень регулирования важнейших сторон адми-

нистративного процесса, составляющих его производств неоднократно отмечался в отечественной правовой литературе10.

Развитие представлений об административном процессе привело к оформлению двух равноправных концепций: «юрисдикционной» и «управленческой», основу которым положили две монографии: Н.Г. Салищевой -«Административный процесс в СССР»11 и В.Д. Сорокина - «Проблемы административного процесса»12. Последняя получила наибольшую поддержку. Сторонниками «управленческой» концепции являются С.С. Студе-никин, Г.И. Петров, В.М. Манохин, А.Е. Лунев, Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев и др., суть которой заключается в том, что административный процесс и административно-процессуальное право являются атрибутами не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти13. Некоторые ученые рассматривают административный процесс как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных задач и функций14.

Как справедливо отмечает В.Д. Сорокин, с точки зрения сторонников юрисдикционного подхода жалоба - это всегда спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном производстве. Однако жалоба - далеко не всегда спор. Разве спорные ситуации не складываются за пределами юрисдикционного производства? Отнюдь нет. Производство в Конституционном Суде Российской Федерации сплошь и рядом представляет собой спор как между сторонами, так и между самими судьями, о чем свидетельствуют публикуемые особые мнения членов Конституционного Суда15. Завершая краткую общую характеристику «управленческой» концепции, автор делает верный вывод о том, что «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права»16. Этой же точки зрения придерживаются Д.В. Осинцев17 и П.И. Кононов18. Таково традиционное представление об «управленче-

ском» процессе, применяемое авторами на протяжении почти уже пятидесяти лет.

За последние годы интерес исследователей к проблемам административного процесса заметно возрос. Появились работы, авторы которых предлагают новые взгляды на эту проблему. Так, С.Н. Махина в своей работе отмечает: «Исходя из анализа исследований как прошлых лет, так и современных, на наш взгляд, возможно говорить о трех видах процессуальной деятельности (трех видах процесса) - управленческом, административно-юрис-дикционном и административном процессах»19. И.В. Панова различает три вида административного процесса: а) административнонормотворческий - деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России в целях создания правовой базы для реализации законов; б) административно-правонаделитель-ный (оперативно-распорядительный процесс -вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную) - деятельность широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти и Банка России по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме; в) админист-ративно-юрисдикционный процесс - вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемого в административно-процессуальной форме20.

Интересное определение Ю.Н. Старилов дает категории «административный процесс». Как представляет автор административный процесс - это система административноправовых процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений21. «Правоохранительная», «юрисдикционная» или «деликтная» теория не относится к административному процессу, главный смысл административно-процессуальной деятельности заключается в административном судопроизводстве22.

Проблемы и вопросы конституционного и административного права

Вместе с тем, помимо процесса административного, общепризнанным является существование процесса законодательного, конституционного. Возникает правомерный вопрос: надо ли его «конструировать» по образу и подобию «прародителей» процессов гражданского и уголовного? А как в таком случае поступить с процессом бюджетным23?

Ю.Н. Старилов справедливо полагает: «Чтобы избежать возникновения ситуации, когда об одних и тех же правовых явлениях спорят на «разных языках», ученым, наконец, нужно договориться о терминах в сфере административного процесса и связанных с ним отношений. Целесообразно обсудить и дать ответ на вопрос, являются ли административным процессом следующие виды процессуальной государственной деятельности:

1) правосудие по административным делам (административное судопроизводство или административная юстиция);

2) производство по делам об административных правонарушениях;

3) многочисленные производства, в рамках которых осуществляется нормативно установленная процедурная (или даже процессуальная) административная деятельность (деятельность специальных органов и должностных лиц, рассматривающих и разрешающих управленческие дела, проблемы, споры, конфликты), а также деятельность, которая направлена на реализацию многих материальных норм как административного, так и иных отраслей права. С традиционной точки зрения, все указанные виды административной деятельности считаются административным процессом»24. Однако автор верно отмечает, что даже и при таком подходе к выяснению сущности административного процесса остается множество неясностей и недоразумений, главным их которых остается вопрос: почему нужно так широко определять один и тот же термин? Какие преимущества предоставляет для теории и практики такое решение вопроса об административном процессе25? Полагаем, что для более правильного понимания административного процесса можно согласиться с точкой зрения Ю.Н. Старилова. Что же касается регулятивной, правоохранительной деятельности органов исполнительной власти, то ее, скорее всего, необходимо отнести к управленческому процессу. Сегодня у ученых юристов не возникает сомнения в важности принятия Кодекса административного судопроизводства (КАС), Административно-процес-

суального кодекса. Переосмысление и переоценка взглядов на административный процесс и административно-процессуальное право с принятием названных законов поможет его совершенствованию и единому пониманию.

1 Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. — Омск, 1996; Масленников М.Я. Перспективы формирования правовой отрасли российского административно-процессуального права // Правовая наука и реформа юридического образования. -Вып. 14; Актуальные проблемы современного российского права. - Воронеж, 2002; Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Материалы Все-рос. науч.-практ. конф. - Омск, 2004; и др.

2 Юсупов В.А., Мельников В.А. Некоторые проблемы развития административного процесса на современном этапе // Актуальные проблемы административного права России: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. - Омск, 1999.-С. 43.

3 Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. - М., 1949; Ямпольская Ц.А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве - М., 1952; Петров Г.И. Сущность советского административного права. - М., 1959; Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. -1962. - № 2; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. — Воронеж, 1970; и др.

4 Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. - М., 1961; Салищева Н.Г. Указ. соч. -1964; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - СПб., 1968; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М., 1967; Коренев А.П. Кодификация советского административного права. -М., 1970; Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Дис. ... д-ра юрид. наук. - Пермь, 1971; Шергин А.П. Указ. соч. -С. 29; и др.

5 Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. - Омск, 1996; Махина С.И. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. - Воронеж, 1999; Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. - Саратов, 2000; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М., 2001; Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. - М., 2003; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - СПб., 2002; Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под. ред. проф. И.Ш. Килясханова. - М., 2004; Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: Монография. -М., 2004; и др.

6 Административно-процессуальное право: Курс лекций. Указ. соч. - С. 3.

7 Панова И.В. Указ. соч. - С. 21-22; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). - СПб., 2003. - С. 27; Лукьянова Е.Г. Указ. соч. - С. 41-42; Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 12; Административно-процессуальное право: Курс лекций. -2004. - С. 3; и др.

8Сорокин В.Д. Указ. соч.-С. 143.

9 Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 12.

10 Сорокин В.Д. Указ. соч. - С. 142; Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 12;. Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под. ред. проф. И.Ш. Килясханова. -С. 3; и др.

и Салищева Н.Г. Указ. соч. - 1964.

12 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. - СПб., 1968.

ь Административно-процессуальное право: Курс лекций. Указ. соч. - С. 5.

14 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Указ. соч. - С. 253.

15 Сорокин В.Д. Указ. соч. - С. 166.

16 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - СПб., 2002.-С. 128.

17 Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации: Монография. - Екатеринбург, 1999.-С. 29-30.

18 Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. -Киров, 2001.-С. 32.

19 Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, проблемы правового регулирования. - Воронеж, 1999.- С. 20-21.

20 Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. - Саратов, 2001. -С. 39-40.

21 Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 12.

22 Там же.

23 Сорокин В.Д. Указ. соч. - С. 141.

24 Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 22.

25 Там же.