Устав Организации Объединенных Наций как правовой фундамент международного сотрудничества в борьбе с терроризмом

В.В. Грачева

УСТАВ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИИ КАК ПРАВОВОЙ ФУНДАМЕНТ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ

Статья посвящена рассмотрению особенностей Устава Организации Объединенных Наций, обусловивших его основополагающую роль в обеспечении международного сотрудничества в борьбе с терроризмом.

Ключевые слова: Устав ООН, международное сотрудничество, поддержание международного мира и безопасности, борьба с терроризмом, основные принципы международного права, институционный механизм ООН.

Принятие Устава Организации Объединенных Наций (ООН), как указал в июле 1945 г. авторитетный юрист Е. А. Коровин, было «крупным шагом вперед в деле укрепления безопасности и мира в международных отношениях и внедрения в них начал законности и права», [8, С.21] и этот международный договор, рассматриваемый как «своеобразная конституция мирового сообщества», [11, С.2-3] стал основой широкого сотрудничества государств в поддержании международного мира и безопасности. Как учредительный акт международной организации, Устав ООН является международным договором особого рода (sui generis), определяя не только права и обязанности его государств-участников, но и цели ООН, компетенцию ее органов, взаимоотношения между ООН и ее членами и т.д., и выступая, таким образом, как «более сложное явление, чем обычный многосторонний договор». [20, С.286] В то же время ключевая роль Устава ООН в регулировании международных отношений позволяет рассматривать его как «уникальный универсальный договор» [21, С.39] в целом. Особенности Устава ООН, обусловившие его особую роль и значение, рассматривались широким кругом ученых, таких как Л. Гудрич, Г.К. Ефимов, Э.С. Кривчикова, Г.И. Курдюков, И.И. Лукашук, В. И. Менжинский,

A.П. Мовчан, Г. И. Морозов, Ф. Седе,

B.Н. Федоров, Н. Шривер и т.д., однако актуальной задачей и новым направлением исследований является комплексное рас-

смотрение этого документа в качестве правовой основы международного антитеррористического сотрудничества.

В Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, принятой 8 сентября 2000 г., ее государства-члены охарактеризовали Устав ООН и саму ООН как «нерушимые основы более мирного, процветающего и справедливого мира», [32] подтвердив, таким образом, что этот почти семидесятилетний международный договор изначально был «твердо направлен в будущее». [13, С.9] Направленность Устава на разрешение широкого спектра международных проблем, реальных и потенциальных, обусловила значительный адаптивный потенциал ООН и обеспечила ее членам возможность сотрудничать в поддержании мира и безопасности на долговременной основе, не прибегая к существенному пересмотру его положений. Т.е. Уставу ООН присуща необходимая функциональная гибкость (как учредительный акт международной организации, он «должен обладать большей, нежели обычные международные договоры, способностью соответствовать изменяющимся условиям своей среды», ведь «воздействие на эту среду и есть цель организации» [16, С.50]).

Рассматривая угрозы международному миру и безопасности, учредители ООН не могли не предвидеть появления на международной арене такой мощной деструктивной силы, как терроризм (во второй половине XIX - начале XX вв. государства Европы

и США уже сталкивались с ее предвестником - анархо-терроризмом, [4, С.15-17]) но указанный аспект не рассматривался при разработке Устава. Однако этот международный договор стал фундаментом глобального антитеррористического сотрудничества во второй половине ХХ - начале XXI вв., выступая, с одной стороны, общим регулятором поведения государств в международных отношениях, а с другой - правовой основой непосредственного обеспечения международной борьбы с терроризмом. Эти функции соотносятся со структурой Устава, включающего положения, рассчитанные «на регулирование межгосударственных отношений в собственном смысле», и положения, относящиеся «к деятельности самой организации». [5, С.21]

Регулирование поведения государств в Уставе ООН, как отметил Дж. Аби-Са-аб, «является кратким, но полным, поскольку основывается непосредственно на принципах». [23, С.259] Закрепленные в нем основные принципы международного права существенно повлияли на развитие международных отношений, способствуя, в частности, переходу от «пассивного» мирного сосуществования к активному сотрудничеству государств. К началу XXI в. осознание ими общих угроз и интересов привело к необходимости «нового мирового порядка», способного обеспечить решение глобальных проблем, опираясь на «высокоразвитую систему сотрудничества всех государств на базе единых принципов и целей». [10, С.7, 10] Основными среди них являются принципы и цели Устава ООН, в частности, имеющие важное значение для разрешения глобальной проблемы терроризма (в резолюции Совета Безопасности ООН 1269 (1999), принятой 19 октября 1999 г., отмечена необходимость укрепления под эгидой ООН международного сотрудничества в борьбе с терроризмом «на основе принципов Устава Организации Объединенных Наций» [35] и т.д.).

Указанные принципы прямо запрещают государствам прибегать к террористической деятельности (как указал У. Р. Латыпов, «запрещают политику государственного терроризма в целом» [9, С.12]). В резолю-

ции 748 (1992), принятой 31 марта 1992 г., Совет Безопасности ООН подтвердил, что в соответствии с принципом, изложенным в п. 4 ст. 2 Устава ООН (согласно которому государства воздерживаются от угрозы силой или ее применения в международных отношениях), «каждое государство обязано воздерживаться от организации, поощрения террористических актов в другом государстве, содействия таким актам или участия в них, а также попустительства в пределах своей территории организованной деятельности, направленной на совершение подобных актов, когда подобные акты связаны с угрозой силой или ее применением» [34] и т.д. Они служат правовым основанием для объединения государств в борьбе с терроризмом и ее непосредственным регулятором: принцип сотрудничества делает антитеррористическое сотрудничество государств их обязанностью; принцип суверенного равенства предопределяет право каждого из них на участие в международной борьбе с терроризмом, а принцип добросовестного выполнения обязательств является залогом ее эффективности; принцип невмешательства в дела, которые входят во внутреннюю компетенцию другого государства, и принцип уважения к правам человека и основным свободам ограничивают спектр средств этой борьбы и т.д. Поскольку основные принципы международного права выступают «главным критерием законности» [14, С.85] в процессе создания и применения норм международного права, Устав влияет на образование и применение международно-правовых антитеррористических норм, в том числе устанавливая «рамки правомерного нормообразования» [17, С.214] при заключении международных договоров в сфере борьбы с терроризмом (ссылка на цели и принципы Устава в их преамбулах, в частности, свидетельствует о том, что соответствующий договор «преследует те же цели, что и Устав ООН, и должен осуществляться в соответствии с принципами Устава» [12, С.99]).

В то же время Устав ООН закрепил «нормативные условия, при соблюдении которых возможно построение крепкого, безопасного, демократического мира», [22,

С.120] и, соответственно, предотвращение негативных социально-политических явлений, в чем проявляется «стабилизирующая функция» [6,С.83] Устава. Соблюдение принципов Устава формирует предпосылки для укрепления международного мира в его широком понимании (речь идет как о «жестком» («негативном») мире, связанном с отсутствием вооруженных противостояний, так и о «мягком» («позитивном») мире, связанном с созданием общих условий для сотрудничества и процветания, [24, С.341; 27, С.9-10] и это, в частности, позволяет нивелировать тот конфликтогенный потенциал, который лежит в основе терроризма (как справедливо указал В. Ф. Антипенко, данный феномен «базируется на социальном конфликте» [3, С.102-103].

Также положения Устава ООН обеспечили критерии для определения противоправной природы терроризма: в Докладе Рабочей группы по разработке политики по вопросу о роли Организации Объединенных Наций в связи с терроризмом, представленном в 2002 г., указано, что «терроризм ставит под удар основные принципы и мандат Организации Объединенных Наций, вытекающие из ее Устава»; [33] в 2004 г. Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам сделала неоспоримый вывод о том, что «терроризм наносит удар по ценностям, которые лежат в основе Устава Организации Объединенных Наций», таким как «уважение прав человека», «терпимость между народами и странами», «мирное урегулирование конфликтов» [29] и т.д. На этой основе сформировались специальные принципы международного антитеррористического сотрудничества: принцип «безоговорочного осуждения как преступных и не имеющих оправдания всех актов, методов и практики терроризма», принцип «непредоставления убежища лицам, занимающимся террористической деятельностью или оказывающим им содействие» [19, с. 525] и т.д.

Среди положений Устава, регулирующих деятельность ООН, наиболее важными с точки зрения обеспечения международного антитеррористического сотрудничества являются положения, определяющие ее компетенцию, порядок деятельности и пра-

вовой статус ее государств-членов (в целом, как указал В.И. Андрианов, соответствующие положения Устава включают нормы о правосубъектности ООН; нормы, устанавливающие порядок ее деятельности; нормы, определяющие правовое положение ее персонала и порядок прохождения международной службы; нормы о компетенции ООН; нормы, устанавливающие правовой статус государства как члена ООН. [2, С.9-10]) Поскольку всеобъемлющий подход к поддержанию международного мира и безопасности в Уставе ООН не ограничивает это понятие «военными мероприятиями и даже не ставит эти мероприятия во главу угла» [18, С.123], предполагая также сотрудничество в экономической, социальной, культурной, гуманитарной сферах, в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам (п. 3 ст. 1 Устава), это создает основу для совместного разрешения членами ООН разнообразных проблем в интересах поддержания международного мира и безопасности. Широкий спектр целей ООН обусловил ее общую (универсальную) предметную компетенцию, которая, в частности, позволила сконцентрировать мировые антитеррористические усилия в рамках этой международной организации и обеспечить комплексный подход к проблеме терроризма. Указанный подход отображен в Глобальной контртер-рористи-ческой стратегии Организации Объединенных Наций, принятой 8 сентября 2006 г., которая определила четыре группы мер по борьбе с терроризмом, охватывающих разносторонние задачи, - от предотвращения и урегулирования конфликтов, поощрения культуры мира, этнической, национальной и религиозной терпимости до содействия устойчивому развитию и глобальному процветанию, диалогу между цивилизациями и культурами, обеспечения верховенства права, укрепления сотрудничества в борьбе с преступностью, укрепления безопасности и защиты особо уязвимых объектов, обеспечения защиты прав человека и т.д. [31]

Устав ООН жестко зафиксировал основу институционного механизма ООН (главные органы ООН, распределение полномочий

между ними и т.д.), но также предусмотрел возможность его приспособления к новым потребностям (например, предоставляя главным органам право создавать вспомогательные органы и т.д.). Таким образом, в процессе борьбы с терроризмом используются, с одной стороны, элементы институционного механизма ООН, созданные непосредственно Уставом, а с другой - для решения возникающих задач в соответствии с Уставом создаются новые элементы. Так, определенное Уставом разграничение предметной и юридической компетенции между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей как главными органами ООН, каждый из которых имеет полномочия в сфере поддержания международного мира и безопасности, обеспечивает сбалансированную деятельность ООН в борьбе с терроризмом; для выполнения отдельных задач в этой сфере указанные главные органы создают вспомогательные органы (например, Совет Безопасности ООН своей резолюцией 1373 (2001) от 28 сентября 2001 г. учредил специальный Контртеррористический комитет; Генеральная Ассамблея ООН своей резолюцией 51/210 от 17 декабря 1996 г. учредила специальный комитет для разработки международных антитеррористических договоров и т.д.).

Учитывая характер задач ООН, только универсальное членство может обеспечить ее эффективную деятельность. Закрепленный в Уставе принцип универсальности членства в ООН способствовал тому, что с ее созданием «впервые в истории человечества постепенно сложилась общемировая сеть взаимодействия», [28, С.39] при этом Н. Онуф справедливо указал, что членство в ООН фактически обеспечивает «членство в международном сообществе». [26, С.18] В современных условиях взаимодействие с целью поддержания международного мира и безопасности является общей обязанностью государств, и универсальность членства в ООН наилучшим образом отвечает потребности во всемирном антитеррористическом сотрудничестве. Кроме того, Устав ООН заложил основы для формирования новой системы международного права, которая отражает интересы международного

сообщества в целом и выдвигает на первый план универсальное международно-правовое регулирование общественных отношений, [15, С. 12; 25, С. 51-53, 68] связанных, прежде всего, с разрешением глобальных проблем. В этих условиях универсальность членства в ООН обеспечивает осуществление универсального международно-правового регулирования в сфере борьбы с терроризмом.

Институционный механизм ООН, действующий на основе реализации положений Устава относительно индивидуальных прав и обязанностей ее государств-членов, обеспечивает их непосредственное сотрудничество в борьбе с терроризмом (например, право каждого члена ООН быть представленным в Генеральной Ассамблее ООН (п. 1 ст. 9 Устава) позволяет этому органу выступать универсальным форумом для рассмотрения проблемы терроризма и т.д.). Некоторые из этих положений исключительно важны с точки зрения обеспечения эффективной международной борьбы с терроризмом, например, закрепление обязанности государств-членов ООН оказывать ей всемерную помощь в предпринимаемых ею действиях и воздерживаться от оказания помощи любому государству, против которого ООН предпринимает действия превентивного или принудительного характера (п. 5 ст. 2 Устава), а также подчиняться решениям СБ ООН и выполнять их (ст. 25 Устава) и т.д.

Важную роль в обеспечении международного антитеррористического сотрудничества играют положения Устава о специализированных учреждениях и региональных соглашениях и органах, относящиеся к внешней сфере действия институционного механизма ООН. На их основе сформировалась система ООН и сеть региональных организаций, ставших неотъемлемыми компонентами системы глобального антитеррористического сотрудничества. Система ООН, представляющая собой «совокупность собственно ООН и таких международных межправительственных (межгосударственных) организаций, действующих в специальных областях, которые самостоятельны в пределах осуществления своей специальной компетенции, но и по-

ставлены в определенную юридическую связь с Организацией Объединенных Наций на основе соглашения о связи, сотрудничестве и координации действий», [7, С.6-7], охватывает различные сферы международного сотрудничества и обеспечивает широкие возможности для разрешения проблемы терроризма. В частности, в реализации Глобальной контртеррористической стратегии Организации Объединенных Наций задействованы многочисленные элементы системы ООН - Всемирная организация здравоохранения, Международное агентство по атомной энергии, Международный валютный фонд, Международная морская организация, Международная организация гражданской авиации, Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, Программа развития Организации Объединенных Наций и т.д. С целью обеспечения общей координации усилий системы ООН в борьбе с терроризмом Генеральный секретарь ООН учредил в 2005 г. Целевую группу по осуществлению контртеррористических мероприятий. [30] Предусмотрев возможность существова-

ния региональных соглашении и органов для разрешения вопросов поддержания международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий (п. 1 ст. 52 Устава), Устав ООН, в частности, обеспечил механизмы антитеррористического сотрудничества государств с учетом региональной специфики. При этом Уставом установлена «гармоническая связь регионализма с универсализмом»: [1, С. 53] региональные соглашения, органы и их деятельность должны быть совместимы с целями и принципами ООН, и региональное антитеррористическое сотрудничество осуществляется с учетом соответствующих правовых основ, выработанных на универсальном уровне.

Таким образом, реализация положений Устава ООН общего нормативно-регулирующего и организационно-правового характера обеспечила его основополагающую роль в сфере международного антитеррористического сотрудничества, что подтверждает способность этого международного договора sui generis соответствовать актуальным вызовам глобальной безопасности.

ЛИТЕРАТУРА

1. Актуальные проблемы деятельности международных организаций. Теория и практика / отв. ред. Г.И. Морозов. М.: Международные отношения, 1982. 352 с.

2. Андрианов В.И. Устав ООН как договор sui generis: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. 20 с.

3. Антипенко В.Ф. Теории мирового развития и антитеррористическое право. Логика сопряга-емости. К.: [б. и.], 2007. 440 с.

4. Грачев А.С. Политический экстремизм. М.: Мысль, 1986. 271 с.

5. Ефимов Г.К. Устав ООН - инструмент мира. М.: Наука, 1986. 136 с.

6. Ефимов Г.К. Устав ООН: испытание временем // Международные организации: сб. статей / сост. О.Г. Зайцева, Д.К. Утегенова. М., 2004. С.81-87.

7. Ильязов Р.Ш. Система Организации Объединенных Наций. (Международно-правовые аспекты): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. К., 1972. 21 с.

8. Коровин Е.А. Устав Объединенных Наций: стенограмма публичной лекции д-ра юрид. наук проф. Е.А. Коровина, прочитанной 9 июля 1945 г. в Лекционном зале в Москве. М.: [б. и.], 1945. 22 с.

9. Латыпов УР. Международно-правовая борьба с государственным терроризмом: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988. 20 с.

10. Лукашук И.И. Мировой порядок XXI века // Международное публичное и частное право. 2002. № 1. С.4-10.

11. Лукашук И.И. Победа в Отечественной войне и развитие международного права // Международное публичное и частное право. 2005. № 4. С.2-7.

12. Лукашук И.И. Структура и форма международных договоров. Саратов: [б. и.], 1960. 131 с.

13. Л^а Нацш i Оргашзащя Об'еднаних Нацш. Змщнення Оргашзацп Об'еднаних Нацш. Тек-сти двох вистутв Генерального Секретаря У Тана у КалiфорнiИському i Денверському ушвер-

ситетах 2 i 3 кв^ня 1964 року. Нью-Йорк: Бюро шформаци ООН, 1964. 31 с.

14. Менжинский В.И. Устав ООН и принцип неприменения силы // Советский ежегодник международного права, 1973. М., 1975. С.82-99.

15. Мовчан А.П. Организация Объединенных Наций и международный правопорядок (к 40-летию ООН) // Советский ежегодник международного права, 1985. М., 1986. С.11-33.

16. Моравецкий В. Функции международной организации. М.: Прогресс, 1976. 384 с.

17. Рулько Е.Т., Войтович С.А. Роль императивных норм в организации системы международного права // Советский ежегодник международного права, 1983. М., 1984. С.213-218.

18. Собакин В.К. Коллективная безопасность - гарантия мирного сосуществования. М.: Изд-во ИМО, 1962. 518 с.

19. Терроризм в современном мире / под ред. В.Л. Шульца. М.: Наука, 2011. 603 с.

20. Тункин Г.И. Теория международного права / под общ. ред. Л.Н. Шестакова. М.: Зерцало, 2000. 416 с.

21. Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в ХХ1 веке. М.: Логос, 2007. 944 с.

22. Энтин М.Л. Через укрепление ООН - к демократизации и упрочению международного правопорядка // Международное право в современном мире: сб. статей / отв. ред. Ю.М. Колосов. М., 1991. С. 120-135.

23. Abi-Saab G. Whither the international community? // European journal of international law. 1998. № 2. P.248-265.

24. Koskenniemi M. The police in the temple. Order, justice and the UN: a dialectical view // European journal of international law. 1995. № 1. P.325-348.

25. Lukashuk I.I. The law of the international community // International law on the eve of the twenty-first century. Views from the International law commission. New York, 1997. P.51-68.

26. Onuf N. The constitution of international society // European journal of international law. 1994. № 1. P.1-19.

27. Schrijver N. J. The future of the Charter of the United Nations // Max Planck yearbook of United Nations law. 2006. Vol. 10. P. 1-34.

28. Tomuschat C. International law as the constitution of mankind // International law on the eve of the twenty-first century. Views from the International law commission. New York, 1997. P.37-50.

29. Более безопасный мир: наша общая ответственность. Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам // Документ ООН A/59/565 от 2 дек. 2004 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N04/602/33/PDF/N0460233.pdf?0penElement

30. Глобальная контртеррористическая стратегия Организации Объединенных Наций: деятельность системы Организации Объединенных Наций по осуществлению Стратегии. Доклад Генерального секретаря от 7 июля 2008 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N08/413/43/PDF/N0841343.pdf?0penElement

31. Глобальная контртеррористическая стратегия Организации Объединенных Наций, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 60/288 от 8 сент. 2006 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N05/504/90/PDF/N0550490.pdf?0penElement

32. Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 55/2 от 8 сент. 2000 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N00/559/53/PDF/N0055953.pdf?0penElement

33. Доклад Рабочей группы по разработке политики по вопросу о роли Организации Объединенных Наций в связи с терроризмом // Документ ООН А/57/273^/2002/875 от 6 авг. 2002 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N02/512/99/IMG/N0251299.pdf70penElement

34. Резолюция Совета Безопасности ООН 748 (1992) от 31 марта 1992 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RES0LUTI0N/GEN/NR0/012/55/IMG/NR001255.pdf?0penElement

35. Резолюция Совета Безопасности ООН 1269 (1999) от 19 окт. 1999 г. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N99/303/94/PDF/N9930394.pdf?0penElement