К вопросу о содержании разрешительной системы

4 См., например: Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 193.

5 См., например: Тараканов А.П. Понятие и основные особенности компенсационной функции права // Вестник Воронежского гос. ун-та. Сер. Право. 2013. № 1. С. 88.

6 См.: Палазян А.С. Функциональная характеристика права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 10-15.

7 См.: ВласенкоИ.А. Компенсационная функция права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 1996. С. 18-24.

8 См.: Радько Т.Н. Основные функции социалистического права. Волгоград, 1970. С. 20-54.

9 См.: Алексеев С.С. Указ. раб. С. 193.

10См.: Радько Т.Н. Функции права // Общая теория права / под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 274.

11 См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2006. С. 138-141, 145-147.

12 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30, ст. 418; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3302.

Ю.Н. Мильшин

К ВОПРОСУ

О СОДЕРЖАНИИ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

В статье рассматривается правовая природа института разрешительной системы. Анализируются особенности и элементы рассматриваемого института.

Ключевые слова: разрешительная система, лицензирование, регулирование, разрешение.

Y.N. Milshin

ON THE QUESTION ABOUT THE CONTENT OF THE PERMIT SYSTEM

The article examines the legal nature of the Institute permit system. Analyzes the features and elements of the institution.

Keywords: system of permits, licensing, regulation, resolution.

Разрешительная система в Российской Федерации представляет собой весьма сложный и многогранный по содержанию инструмент государственной политики, направленный на обеспечение безопасности и защиту как публичных, так и частных интересов.

Серьезное внимание к институту разрешительной системы обусловлено усилением роли государства в экономической сфере, совершенствованием законодательства, регламентирующего вопросы контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, обострившейся в последнее время потребностью в эффективном обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности, сохраняющимся в России высоким уровнем правонарушений1.

Практика свидетельствует, что государство в лице уполномоченных органов исполнительной власти должно создавать такие правовые механизмы, которые будут позволять допускать к осуществлению не безопасной для общества деятельности только компетентных и профессиональных субъектов, обладающих специальными познаниями.

Тезис о том, что «рынок сам все расставит по местам», оказался весьма несостоятельным и неперспективным. Государство должно воздействовать на все сфе-

© Мильшин Юрий Николаевич, 2015

Кандидат юридических наук, профессор кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: milshin_yri@mail.ru 63

ры общественной деятельности, в т.ч. на экономическую. Важным институтом, способным действенно влиять на защиту интересов физических и юридических лиц, является разрешительная система.

Разрешительный тип регулирования общественных отношений позволяет государственным органам осуществлять предварительный, текущий и последующий контроль за физическими и юридическими лицами, подпадающими под разрешительный режим.

Регулирование общественных отношений посредством разрешительной системы основано, прежде всего, на властном воздействии со стороны уполномоченных органов исполнительной власти и должностных лиц. Разрешительный метод позволяет соискателям приобрести специальный правовой статус для осуществления соответствующей деятельности, закрепляет возможность осуществлять контроль за порядком и условиями разрешаемой деятельности, определяет меры ответственности за неисполнение установленных предписаний2.

В основе разрешительного типа регулирования лежит общий запрет, который строится по принципу «запрещено все, кроме...». В данном случае субъекты могут совершать только те действия, которые разрешены в нормах права, причем в большинстве случаев требуется компетентное решение органа исполнительной власти. Так, запретив работу по совместительству государственным служащим, законодатель допускает занятие определенными видами деятельности (преподавательская, научная, творческая).

В настоящее время в юридической литературе часто отожествляются понятия «разрешительная система» и «лицензионно-разрешительная система». а Видный ученый административист Д.Н. Бахрах рассматривает разрешитель-

? ную систему как порядок взаимоотношений органов исполнительной власти с 3 физическими и юридическими лицами, связанный с получением разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим контролем над

1 соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности. При-| чем автор выделяет такие формы разрешительной системы, как лицензирование,

го

| аттестацию, аккредитацию, систему выдачи прав на управление транспортными

| средствами и др.3

| К.С. Бельский сводит рассмотрение разрешительной системы преимуществен-

2 но в аспекте классической полицейской деятельности4. Действительно, начиная ° с XVII в., именно полицейский орган выдавал разрешение на выезд в другую « страну. Сейчас разрешения выдаются различными органами публичной власти. | Вместе с тем созданная в полицейском государстве разрешительная система, е хотя и стесняла права и свободы населения в различных сферах общественной 1 жизни, тем не менее, способствовала повышению чувства ответственности перед

0

° законом у всех слоев населения.

го

3 Рассматривая лицензионно-разрешительную систему в широком смысле,

1 Д.Н. Осинцев отмечает, что деятельность, подпадающая под разрешительный | режим, может являться исключительной в сравнении с общими требованиями

административно-правовых режимов5. Однако автор не указывает на критерии «исключительной» деятельности. Такая ситуация может привести к и без того большим пределам усмотрения в деятельности разрешительных органов.

А.П. Коренев рассматривает лицензионно-разрешительную систему применительно к деятельности органов внутренних по выдаче лицензий на приобретение

64

оружия, приобретения, транспортировки, использования и сбыта определенных

предметов и веществ, а также открытия и функционировании определенных предприятий, организаций в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка.

Следует отметить, что разрешительная система охватывает своим воздействием более широкие сферы регулирования по сравнению с лицензионно-разрешительной системой. Разрешение является родовым понятием по отношению к лицензии и определяет родовую принадлежность к последней.

Лицензирование выступает лишь формой разрешительной системы, направленной на соблюдение условий и требований, прежде всего, в хозяйственной деятельности.

Полагаем, что в современных условиях нельзя смешивать лицензирование с разрешительной системой, ибо это приводит к правовой неразберихе и противоречивости законодательства, в частности усложняет процедуру применения мер административного принуждения за нарушения порядка и условий деятельности, подпадающей под разрешительный режим.

Основная цель разрешительной системы заключается в установлении правовых механизмов, позволяющих заниматься определенными видами деятельности цивилизованно, не причиняя вреда обществу и государству. Являясь одним из методов государственного воздействия на общественные отношения, разрешение является важным правовым инструментом, при котором уполномоченные органы исполнительной власти создают баланс частных и публичных интересов.

Для разрешительной системы характерны следующие особенности: применяется исключительно уполномоченными органами и должностными лицами государственной власти; в основу положен императивный способ регулирования общественных отношений; возможность принятия решения по административному усмотрению; осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за объектами разрешительной системы и применение мер принуждения за нарушения порядка и условий разрешаемой деятельности.

Авторы учебника «Общее административное право» отмечают, что для разрешительной системы характерно наличие специальных институтов приостановления, отзыва и аннулирования разрешения6.

В настоящее время разрешения выдаются как федеральными органами, так и органами государственной власти субъектов РФ.

Думается, что для разрешительной системы характерно наличие не надзорной, а контрольно-надзорной деятельности, поскольку она соединяет черты государственного контроля и государственного надзора. Из содержания надзора в контрольно-надзорную деятельность входит такой элемент, как проверка только с точки зрения законности, т.е. орган, выдавший разрешение, не обладает правом вмешиваться в административную деятельность обследуемых объектов. Из содержания контроля заимствован такой признак, как принятие различных мер в ходе или по результатам надзора.

Разрешительная система предполагает возможность получения специального правового статуса для определенного круга субъектов, подтвердивших документально свою квалификацию и навыки профессиональной деятельности. Часто на практике определенными видами деятельности занимаются неспециалисты, что негативно отражается на интересах личности, общества и государства. Полагаем, что в настоящее время назрела необходимость законодательного закрепления единых критериев деятельности, подпадающих под разрешительный режим.

Разрешительная система должна выполнять следующие функции: регулятивную, контрольно-надзорную и охранительную. Регулятивная функция разрешительной системы состоит в том, что с помощью разрешительного механизма осуществляется регулирование поведения субъектов разрешительной системы. Разрешение является важным инструментом государственного воздействия на экономические и социальные процессы. Разрешительный метод носит косвенный характер в отличие от прямого администрирования.

Контрольно-надзорная функция заключается в обеспечении государственного контроля за действиями субъектов разрешительной системы. Посредством разрешительного механизма осуществляется предварительный и текущий контроль за разрешаемыми видами деятельности.

Охранительная функция выполняет охрану публичных интересов прав и законных интересов граждан, обороны и безопасности государства. Административное разрешение является одним из действенных механизмов, направленных на защиту и реализацию прав и законных интересов физических и юридических лиц в условиях рыночной экономики.

Таким образом, проанализировав содержание, правовую природу, элементы и функции разрешительной системы, предлагается рассматривать ее как административно-правовой институт, посредством которого регулируется комплекс общественных отношений, возникающих в связи с выдачей разрешений на установленные виды деятельности и осуществлением контрольно-надзорной деятельности за соблюдением правил и условий разрешенной деятельности.

1 См.: Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 3.

2 См.: Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2005. С. 231.

3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 375.

4 См.: Бельский К.С. Полицейское право. М., 2004. С. 684.

5 См.: Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 4.

6 См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 406.

Т.А. Смагина РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ПОСЯГАЮЩИХ НА ПРАВА И ЗАКОННЫЕ ИНТЕРЕСЫ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

В статье рассматриваются юрисдикционные полномочия муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, реализуемые в рамках основной организационно-правовой формы деятельности комиссии - заседаний.

Ключевые слова: комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, члены комиссии, производство по делам об административных правонарушениях, законные интересы несовершеннолетних.

© Смагина Тамара Алексеевна, 2015

Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail:ta-smagina@mail.ru