К вопросу о влиянии внешнего фактора на реформу правоохранительной системы и кодификацию законодательства с переходом к новой экономической политике

А. Я. МАЛЫГИН,

главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор

A. Ya. MALYGIN,

Doctor of Law, Professor, Chief Researcher at the Research Center

УДК 340.130.56:338

К вопросу о влиянии внешнего фактора на реформу правоохранительной системы и кодификацию законодательства с переходом к новой экономической политике

The Time when Soviet Russia Adopted Its 'New Economic Policy': How External Factors Forced the Country to Reform Its Law Enforcement and Codify Laws

В статье рассматриваются малоизученные вопросы воздействия внешнего фактора на правовую реформу начала 20-х гг. XX в. Интенсивная кодификационная работа и реформа правоохранительной системы, в том числе ликвидация ВЧК и ее органов на местах, в значительной степени были обусловлены стремлением советской России принять участие в Генуэзской конференции, что способствовало бы скорейшему восстановлению хозяйственных связей с ведущими европейскими государствами. Было объявлено, что ГПУ при НКВД РСФСР, созданное в феврале 1922 г. взамен ВЧК, не обладает правом внесудебной репрессии, однако уже летом - осенью 1922 г. оно было наделено такими полномочиями.

Генуэзская конференция, обязательные условия участия РСФСР, кодификация, реформа правоохранительной системы, права ВЧК-ГПУ.

The work sheds light on poorly known developments of the early 1920s when Soviet Russia had to take external factors into account in its efforts to modernize and advance its postwar reconstruction. The latter called for closer economic ties with European powers, something that could not be brought about without broad international recognition of Russia's revolutionary regime. And a decisive breakthrough towards this recognition, in turn, was hoped to take place at the Genoa Conference in April and May 1922. To comply with conditionsfor taking part, Soviet Russia expeditiously codified laws and in February 1922 also replaced the much dreaded Extraordinary Commission, or VChK, with the Interior Commissariat's GPU, which, unlike its predecessor, had no powers to carry out extrajudicial revolutionary repression. Beginning with the following summer, however, the Soviet government restored the powers of extrajudicial repression to the successor of the VChK.

Genoa Conference, necessary conditions for the RSFSR to take part, codification, reform of lawen forcement, powers of the VChK-GPU.

Вначале 20-х гг. XX в. с переходом к НЭП в советской России была проведена масштабная реформа правоохранительной системы и кодификация права. В 1922 г. упразднена ВЧК, в том числе ее органы на местах, созданы про-

куратура, адвокатура, преобразована судебная система. В 1922-1923 гг. в РСФСР было принято семь кодексов: Уголовный, Гражданский, Земельный, Уголовно-процессуальный, Трудовой, Гражданско-процессуальный, Лесной.

О начале кодификационной работы в целях приведения законодательства в соответствие с потребностями нового этапа развития общества и государства говорилось в решениях состоявшейся в декабре 1921 г. XI конференции РКП(б).

В результате Первой мировой и гражданской войн наша страна буквально «лежала в руинах» и более других европейских государств была заинтересована в восстановлении некогда существовавших с ними связей, рассчитывая на получение хотя бы какой-то помощи, так как внутренних ресурсов для восстановления экономики не хватало. Ситуация стала катастрофической, когда на Европейскую территорию страны обрушился голод.

28 октября 1921 г. советское правительство, выразив готовность признать довоенные долги, обратилось к английскому с предложением созвать международную конференцию, на которой можно было бы рассмотреть и согласовать взаимные требования иностранных государств и России и выработать окончательный мирный договор [2].

Не оспаривая тот факт, что переход к новой экономической политике обусловил ускоренную разработку законодательства и реформу правоохранительных органов, следует все же сделать одно замечание. На интенсивность и содержание этой работы самое непосредственное влияние оказал внешний фактор, в частности подготовка и проведение Генуэзской конференции. Так, еще на заседании Верховного совета союзников в Каннах 6 января 1922 г., принявшего решение созвать экономическо-финансовую конференцию в Генуе с приглашением туда в том числе советской России, были выдвинуты определенные условия. Во-первых, ни одно государство не может навязывать другому государству систему собственности, внутренней экономической жизни и управления. Во-вторых, государство, предоставляющее другому кредит, должно быть уверено, что имущество и права граждан будут ограждены; государства, желающие воспользоваться кредитом, должны признать все государственные долги и обязательства и принять обязательство восстановить «систему законодательства и суда, которая беспристрастно ограждала бы права и обязательства, вытекающие из коммерческих и другого рода договоров, и обеспечивала бы их принудительную силу». В-третьих, выдвигалось требование наладить финансово-денежное обращение, обеспечивающее ведение торговли.

Страны-участницы обязывались воздерживаться от пропаганды, направленной на свержение существующего порядка. Наконец, государства призывались принять на себя обязательство воздерживаться от нападения на своих

соседей. Специально оговаривалось, что признание России возможно только в том случае, если русское правительство согласится с выдвинутыми условиями [2]. Созыв Генуэзской конференции намечался на февраль — март 1922 г., а фактически проходил с 10 апреля по 20 мая 1922 г.

Рассмотрим, как развивались события в хронологической последовательности.

Г. Чичерин 8 января 1922 г. телеграммой уведомил о согласии советской стороны с каннской резолюцией, но согласие не было подтверждено официально. Франция занимала особенно критическую позицию по поводу каких-либо контактов с советской Россией. Сам факт участия в Каннской конференции и ее результаты послужили основанием отставки Бриана, которого на посту главы правительства сменил Пуанкаре, занявший более жесткую позицию по «русскому вопросу». Со всей определенностью он выразил свою позицию в меморандуме, отправленном в Лондон 6 февраля 1922 г. Премьер Франции задачу Генуи видел как раз в обсуждении русского вопроса: «Прежде всего необходимо будет удостовериться, намерены ли Советы установить льготы для торговли, законные и юридические гарантии, охрану промышленности, авторской и художественной собственности...» [2]. Все это связывалось с реформой правоохранительных органов по европейскому образцу, ликвидацией угрозы внесудебных репрессий.

О готовящихся маневрах Франции наверняка было известно по дипломатическим каналам. Было ясно, что если советское правительство не предпримет конкретных шагов, участие в Генуэзской конференции может оказаться под угрозой. Хотя пока не найдено бесспорных документальных подтверждений, все же есть основания в качестве гипотезы высказать предположение, что принятие декрета ВЦИК от 6 февраля 1922 г. о ликвидации ВЧК было обусловлено внешним фактором. Политбюро утвердило проект постановления об упразднении ВЧК 2 февраля и постановило «просить Президиум ВЦИК провести это положение не позже 5 февраля с. г.» [7].

Г. Чичерин 15 февраля 1922 г. направил союзникам ноту по поводу клеветнической кампании против советской России накануне Генуи, в которой говорилось, в частности, что главным фактором внутренней политики «является желание создать в России благоприятные условия для развития частной инициативы на поприще промышленности, земледелия, транспорта и торговли... Все преступления, не только нарушающие обычное право, но и политические, разбираются обыкновенными судами. Чрезвычайное судопроизводство и чрезвычайные комиссии, необходимость которых раньше вызва-

на была борьбой за существование Советской власти, отменены...» [14]. К ноте был приложен меморандум о юридических мероприятиях Российского правительства, в разделе «Полиция» которого воспроизводились ст. 7 и 8 декрета ВЦИК от 6 февраля 1922 г. [5].

Несомненно, правовая реформа была вызвана и подготовлена прежде всего внутренними потребностями (разработка проектов ряда кодексов началась раньше), но влияние внешних условий было все-таки значительно существеннее, нежели оценивалось в ряде публикаций [3, 4]. Следует более внимательно рассмотреть влияние международного фактора на проведение правовой реформы, так как в историко-правовой литературе этот вопрос обходится молчанием. Косвенным подтверждением того, что в проведении данной реформы значительную роль сыграли внешние обстоятельства, может служить выступление на заседании комфракции 2 сессии вЦиК VIII созыва 20 марта 1921 г. М. Калинина (весной 1921 г. вопрос о созыве Генуэзской конференции еще не поднимался). На предложение группы депутатов начать кодификационные работы он ответил, что система и плановость в работе государственного аппарата предполагают «рассмотрение всех декретов в их кодификации. Мы должны были бы пригласить наиболее опытных в советской юриспруденции людей, вы знаете, что у нас есть бесконечное число декретов, отживших, часто декретов, которые нужно перередактировать, но, когда мы посоветовались, мы решили, что еще рано. Мы находимся в процессе брожения, в процессе творчества и он выпирает из всех сфер советского строительства» [8]. Несколько месяцев спустя «брожение» и «творчество» не уменьшились, а усилились, и с этой точки зрения необходимость в кодификации тем более не должна была возникнуть. (Кстати, одним из аргументов противников разработки и принятия кодексов - а таких было немало - было то, что обстановка в стране еще не стабилизировалась).

Когда же подготовка к Генуэзской конференции развернулась, многие ответственные должностные лица необходимость правовой реформы связывали непосредственно с достижением положительных результатов на этом международном форуме. В начале 1922 г. на IV Всероссийском съезде деятелей советской юстиции (26-30 января) Д. Курский в докладе «Роль и значение советской юстиции в связи с новой экономической политикой» сообщил присутствующим следующее: «Ллойд-Джордж сказал, что Советская Россия должна быть представлена на Генуэзской конференции, но она должна дать известную систему юридических норм, которые позволят другим странам установить с ней постоянное общение» [6]. Любопытное

замечание сделал в этой связи участник съезда из Иваново-Вознесенска: «Мы все время оглядываемся на Геную, поэтому в кодексе нет классового содержания» [6].

М. Калинин на открытии I Всероссийского съезда заведующих отделами управления и начальников милиции 2 марта 1922 г. сказал, в частности, что, «укрепляя власть внутри страны, вы тем самым лучшим образом укрепите и нашу позицию на будущей Генуэзской конференции».

В дебатах о необходимости принятия кодексов, проведения судебной реформы, реорганизации правоохранительных органов и прежде всего ВЧК нередко решающим аргументом становился внешний фактор. Выступая на заседании фракции РКП(б) 3 сессии ВДИК IX созыва 12 мая 1922 г. (в частности, обсуждался проект Уголовного Кодекса) с докладом о переговорах в Генуэ, Я. Рудзутак заявил, что иностранцы считают наши суды несовершенными и требуют особых гарантий. «Нужно организовать особый суд, который поставил бы этих предпринимателей, частных иностранцев в более благоприятные условия, ограждал бы личность, имущество и проч.» [9]. Оставим в стороне сомнительную идею создания особой юстиции для иностранцев. В этих словах есть невольное признание того, что наши суды не ограждали «личность, имущество и проч.».

Выступая на той же сессии ВЦИК против гл. 8 проекта уголовного кодекса, предусматривавшей рассмотрение нарушений обязательных постановлений народными судами в порядке судебного приказа, А. Белобородов заметил следующее: «Очевидно, здесь предполагается, что мы должны нашим заграничным контрагентам показать, что у нас в отношении нарушения обязательных административных распоряжений существует порядок, гарантирующий полное исполнение всех правовых норм» [1].

П. Смидович при обсуждении 13 мая 1922 г. вопроса о прокуратуре сказал: «Мы теперь отступаем, у нас большое значение приобрели старые формы собственности, мы связаны с целыми сферами жизни, которая восстанавливается как бы по-старому, мы вынуждены (наш курсив. — А. М.) приблизиться к старому пониманию законности.

Мы должны закон укрепить, иначе говорить ни в Генуе, ни с арендаторами и концессионерами нельзя. Всякий капитал хочет иметь гарантии в получении результатов затраты капиталов. Мы должны приблизиться к старому значению закона, укрепить законность, но ни в коем случае не восстанавливать прежних отношений и понятий...» [1].

Внешний аспект брался в расчет и по завершении Генуэзской конференции. Так, на меж-

дународный фактор ссылался депутат от Украины, выступая на фракции РКП(б) 4 сессии ВЦИК IX созыва 30 октября 1922 г. против распространения действия Земельного Кодекса РСФСР на другие республики. Он сказал, что это «отразилось бы очень неудобными и нежелательными последствиями в нашей внешней политике, так как постоянно декларируемое и демонстрируемое нами на примере независимых советских республик право наций на самоопределение было б нарушено» [10]. Об этом же свидетельствует следующая резолюция ЦК РКП(б): «Предложить коммунистической фракции 3 сессии ВЦИК (X созыв, октябрь 1923 г. — А. М.) отложить вопрос об упразднении губернских отделов Наркомсобеза ввиду международной обстановки и связанного с ней отрицательного впечатления, которое могла бы произвести эта реформа, — впредь до выяснения международной обстановки» [11]. М. Лацис в «Правде» выступил с предложением прекратить «строить перед Европой из себя страну "законных норм"».

Возникает вопрос: каковы будут результаты усилий проведения правовой реформы в соответствии с условиями, выдвинутыми другими

участниками Генуэзской конференции? Поспешность не могла не сказаться на глубине и всесторонности обсуждения проектов соответствующих нормативных правовых актов, вскоре начали выявляться пробелы и противоречия во введенных в действие кодексах, идея единого суда была отвергнута, фактически не была создана адвокатура, наконец, что касается чрезвычайного судопроизводства, то оно было восстановлено в ближайшие месяцы после ликвидации ВЧК.

ВЧК и ее органы на местах были ликвидированы 6 февраля 1922 г., а созданное при НКВД РСФСР ГПУ и его местные органы должны были передавать расследовавшиеся ими дела по подсудности, т. е. они не наделялись внесудебными полномочиями. Однако, как показало развитие событий, это был не более чем тактический ход, продиктованный интересами получения экономической помощи Запада, так как в самом существенном — в праве внесудебной репрессии и бесконтрольности — ГПУ сохранило все черты ВЧК. Законодательное оформление этого было осуществлено декретами ВЦИК от 10 августа и 16 октября 1922 г. [12, 13], а также целой серией закрытых актов в последующие годы.

Список литературы:

1. 3 сессия ВЦИК IX созыва (15 мая 1922 г.) // Бюллетень. 1922. № 3.

2. История дипломатии: дипломатия в период подготовки Второй мировой войны (1919-1939 гг.). М.-Л., 1945. Т. 3.

3. История советского государства и права. М., 1968.

4. Крыленко Н. В. Судоустройство РСФСР. М., 1923.

5. Материалы Генуэзской конференции. Полный стенографический отчет (подготовка, отчеты заседаний, работы комиссий, дипломатическая переписка и пр.). М., 1922.

6. Материалы Народного комиссариата юстиции. Вып. XVI-XVII.

7. Российский государственный архив социально-политической истории. Ф. 17. Оп. 3. Д. 259. Л. 2.

8. Российский государственный архив социально-политической истории. Ф. 94. Оп. 2. Д. 18. Л. 64.

9. Российский государственный архив социально-политической истории. Ф. 94. Оп. 2. Д. 7. Л. 27.

10. Российский государственный архив социально-политической истории. Ф. 94. Оп. 2. Д. 9. Л. 60.

11. Российский государственный архив социально-политической истории. Ф. 94. Оп. 2. Д. 13. Л. 4.

12. Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 51. Ст. 646.

13. Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 65. Ст. 844.

14. Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 16. Ст. 160.

E-mail: al.malygin2018@yandex.ru