Административно-правовое регулирование координации как функции государственного управления

КОНСТИТУЦИОННОЕ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 2 (39). С. 60-64.

УДК 342

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КООРДИНАЦИИ КАК ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF COORDINATION AS THE FUNCTION OF PUBLIC ADMINISTRATION

М. А. БУЧАКОВА

Рассматриваются сущность и правовая форма координации в системе государственного управления. Выделяются виды координации и анализируются эффективные формы правового регулирования координационных отношений в государственном управлении.

Ключевые слова: координация; государственное управление; функция; административный договор.

The article is devoted to consideration of essence and a legal form of coordination in system of public administration. The author distinguishes the types of coordination and analyzes effective forms of legal regulation of the coordination relations in public administration.

Key words: coordination; public administration; function; administrative contract.

Постоянное совершенствование и оптимизация структур государства, а также координационных отношений между ними выступает залогом адекватного реагирования государства как особо крупной системы, действующей в изменчивом окружающем мире, на динамичные процессы в управляемых объектах, обеспечения благополучия и развития общества.

Координация способствует гибкости любой системы, придавая ей прочность и живучесть, а оптимальное установление ко -ординационных связей способствует эффективности её деятельности. Поэтому административные преобразования в обществе должны быть, в первую очередь, направлены на усиление координации в системе государственного и муниципального управления. Приведенные особенности координации бы-

ли отмечены классиками западной теории управления. Д. Муни и А. Рейли высоко оценили значение этого феномена в достижении эффективности управления. Координация, в их трактовке, доминирует по отношению ко всем функциям управления: она предстает в качестве принципа и процесса одновременно, потому её роль и значение в процессе управления многократно возрастают [1]. Иные учёные рассматривают координацию не как функцию, а в качестве наиболее перспективного метода построения системы государственной власти в Российской Федерации, поскольку она осуществляется именно компе-тентным органом, обладающим государственно-властными полномочиями, выступая каналом, по которому государство передает свои команды во многие сферы жизни общества, способствует стыковке государственной

© Бучакова М. А., 2014

надстройки с правовой, объединяя их в общую государственно-правовую надстройку [2].

Учитывая достижения общей теории управления, координацию, на наш взгляд, более обоснованно рассматривать в качестве функции государственного управления (наряду с информированием, регулированием, руководством и другими), которая реализуется посредством арсенала специфических методов управления. Важно подчеркнуть, что координационные отношения направлены на согласование действий органов публичной власти, сопоставление целей, ресурсов, форм и методов деятельности для достижения общих целей. Необходима координация действий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальных образований (территориальная координация). Наличие в Российской Федерации трёхуровневой системы публичного управления предполагает разграничение полномочий между органами исполнительной власти по её реализации. Поэтому требуется, с одной стороны, определить объем властного воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения в рамках конституционно установленных предметов ведения, с другой стороны, - через единство исполнительной власти стремиться к обеспечению единства государственной власти в Российской Федерации [3]. Такое единство может быть достигнуто посредством установления оптимальных координационных отношений между органами исполнительной власти различных уровней: федерального, регионального, муниципального.

Координация требуется также во взаимоотношениях между органами государственного управления одного уровня: федеральными министерствами, ведомствами и агентствами (межведомственная координация). Важное значение имеет согласование работы структурных подразделений органов исполнительной власти (внутриведомст-

венная координация). Как верно замечает М. В. Мишустин, «качественная контрольная работа невозможна без оперативной координации деятельности подразделений, от которых зависит результативность контрольных мероприятий, - отделов контрольной работы, досудебного аудита и правовых отделов» [4].

Значимую роль в механизме государственной управленческой деятельности играет реализация координационной функции в традиционно субординационных отношениях. Так, например, предоставление налогоплательщикам ясных и однозначных разъяснений по вопросам толкования налогового законодательства, точных сведений о размере налоговых обязательств способствует превенции налоговых правонарушений. Аналогичную роль играют разъяснения любыми органами власти сложных и противоречивых положений отраслевого законодательства подконтрольным субъектам. По этой причине обязанность по предоставлению таких разъяснений подлежит прямому закреплению в положениях о различных органах исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции. Таким образом, территориальная, ведомственная, межведомственная координация, координация деятельности властных субъектов и субъектов, не наделенных властными полномочиями в системе государственного и муниципального управления, выступают

взаимосвязанно, согласованно.

Особая значимость координации в системе управления Российской Федерации связана с усложнением управленческой деятельности, кардинальными изменениями в системе государственного и муниципального управления. Ликвидация прежней командно -административной системы управления, развитие новых управленческих принципов и правил привели к изменению функций государственного и муниципального управления. В настоящее время в отечественной административной практике значительно больше более существенных механизмов и форм координации, чем содержится в нормативных актах, предписывающих реализацию процессов координации государственным органам. Но многие из средств координации не используются вообще или используются недостаточно.

Вопросы координации органов государственного управления и создаваемых ими межведомственных форм сотрудничества регламентируются нормативными правовыми актами Российской Федерации. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» [5] несколько раз упоминает функцию координации в деятельности Правительства Российской Федерации.

Например, определяются полномочия заместителей Председателя Правительства Российской Федерации координировать в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти (ст. 25). Устанавливаются приоритетные полномочия Правительства координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения (ст. 43). Федеральные министры наделены полномочиями координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств (ст. 20), а Правительство Российской Федерации - полномочиями координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, непосредственное руководство которыми в соответствии с конституционными полномочиями осуществляет Президент РФ.

Существенное значение в дальнейшем усилении координационных связей имеют Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, направленные на совершенствование государственного управления в части усиления согласованности в деятельности Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти. Так, Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» [6] содержит основополагающие положения координационного характера во взаимоотношениях Президента РФ и Правительства РФ. Определенную роль в регулировании территориальной координации играет Указ Президента РФ от 24 марта

2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» [7]. Специфика полномочий представителя Президента РФ в федеральном округе заключается именно в их координационном характере. Координация как форма воздействия на управленческие процессы в регионах округа становится основной функцией в его деятельности. Эти координационные особенности полномочного представителя Президента РФ отражены в указанном документе. Целью его

издания являлось обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, повышение эффективности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Регламент Правительства РФ [8] и Постановление Правительства РФ «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации» от 16 апреля 2004 г. № 215 [9] заложили определенную правовую базу для создания и функционирования координационных и совещательных органов, образуемых Правительством РФ. Позднее деятельность координационных и совещательных органов была урегулирована постановлениями Правительства РФ от 27 октября 2007 г. № 709 [10], от 22 мая 2008 г. № 379 «О координационных и совещательных органах, образованных Правительством Российской Федерации» [11]. Однако практика показывает, что чаще всего субъекты государственного управления действуют разобщенно, не создана эффективная система их взаимодействия и координации.

Содержание координационной функции, которым должна быть наполнена деятельность министерств и ведомств, очень точно охарактеризовано А. Н. Козыриным и Е. К. Глушко: «Координационная деятельность на министерском уровне - это, во-первых, регулирование повседневной управленческой деятельности; во-вторых, координация деятельности ведомств, не входящих в состав министерств, но обязанных согласовывать с ним по определенным вопросам свою деятельность; в-третьих, координация в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора» [12].

Основной массив нормативно-правового регулирования таких отношений содержится именно в постановлениях Правительства РФ. Применительно к координации органов управления федерального уровня таким документом выступает Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти [13].

Применительно к уровню субъектов и муниципальных образований это, например, Правила взаимодействия органов государст-

венной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. № 410 [14]. Между тем согласно «Положению о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» [15] порядок координации деятельности органов исполнительной власти (их территориальных подразделений) и органов исполнительной власти субъектов может быть предусмотрен федеральным законом, актом Президента страны либо соглашением. Отсутствие в этом перечне указания на акты Правительства России следует признать нормативным пробелом, так как исключение органа, координирующего всю исполнительно-распорядительную деятельность, очевидно, не может быть обосновано разумными причинами.

При определении эффективных форм регулирования координационных отношений необходимо учитывать, что при межведомственной координации складываются отношения между несоподчиненными органами власти, связанные с организационным обеспечением их управленческой деятельности. Некоторые ученые именуют такие отношения горизонтальными [16], другие выделяют в их составе особый вид: диагональные (отношения между несподчиненными органами, находящимися на разных уровнях иерархических подсистем исполнительно-распорядительного аппарата) [17].

Наиболее эффективным средством правового регулирования таких отношений в силу их природы и статуса субъектов представляется административный договор [18]. «Договор представляет собой акт многостороннего характера, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он применяется как регулятор общественных отношений, регулируемых всеми отраслями права» [19]. Следовательно, конструкция публичного договора может быть применена (и применяется, пусть недостаточно широко) и в исследуемых отношениях.

В теории права выделяют следующие признаки публичных договоров: 1) право на их заключение обычно предусмотрено в акте о компетенции органов-участников; 2) они носят организационно-регулирующий характер; 3) хотя бы одной из сторон в них выступает субъект публичного права; 4) они заключаются для достижения публичного порядка; 5) в их предмет входят действия организационного и публичного характера; 6) они характеризуются формально-юридическим

равноправием сторон в процессе их исполнения [20].

Существующие договоры о взаимодействии между органами публичной власти соответствуют всем вышеприведенным критериям публичного договора. Целью их заключения, по существу, является упорядочение информационного обмена между формально равными (в плане влияния на судьбу отношений между ними) субъектами публичного права, в содержании должен быть детально описан порядок сотрудничества. Участниками такого договора могут выступать органы публичной власти, а равно их территориальные подразделения. В ряде случаев вышестоящие органы прямо рекомендуют территориальным органам федеральных органов исполнительной власти заключение публичных договоров - соглашений об информационном взаимодействии [21]. Примерами эффективного использования договорной формы регулирования координационных отношений между органами управления различного уровня выступают Типовое соглашение по информационному взаимодействию управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [22]; Типовое соглашение о взаимодействии органов местного самоуправления и территориальных органов Федеральной налоговой службы [23]. Таким образом, законодательством значительный объем процедурного регулирования координационных отношений перенесен на уровень межведомственных соглашений. Поскольку теоретические подходы к процедурному оформлению позитивной деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления только лишь формируются [24], существующее правовое наполнение таких соглашений остается ещё

весьма далеким от приемлемого. Соответственно, регулирование механизма реализации координационной функции на уровне соглашений не исключает необходимости закрепления на уровне законодательства принципов и механизмов взаимодействия.

Таким образом, координация выступает функцией государственного управления и в зависимости от состава взаимодействующих субъектов может быть подразделена на территориальную, ведомственную, межведомственную а также координацию деятельности властных субъектов и субъектов, не наделенных властными полномочиями в системе го -сударственного и муниципального управления. Надлежащей правовой формой регулирования координационных отношений выступает административный договор, что не исключает потребности закрепления в специальном законе принципов и механизмов координации.

1. См.: Кравченко А. И. История менеджмента. -М., 2000. - С. 25-50.

2. См.: Челпаченко О. А. Взаимодействие и ко -ординация органов исполнительной власти в сфере обеспечения национальной безопасности // Административное и муниципальное право. - 2012. - № 2. - С. 53-58 ; Максу-ров А. А. Координация - наиболее перспективный метод построения системы государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 9.

3. Волкова Л. П. Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2009. - 42 с.

4. См.: МишустинМ. В. Повышение качества и эффективности налогового администрирования // Российский налоговый курьер. - 2010.

- № 13-14. - С. 18.

5. О Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.

6. Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 7.

- Ст. 697.

7. Там же. - 2005. - № 13. - Ст. 1139.

8. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 23. - Ст. 2313.

9. Собрание законодательства РФ. - 2004. -№ 17. - Ст. 1658.

10. Там же. - 2007. - № 45. - Ст. 5493.

11. Там же. - 2008. - № 21. - Ст. 2461.

12. См.: Министерства и ведомства / под ред. А. Н. Козырина, Е. К. Глушко. - М., 2008. -С. 180-183.

13. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 4. - Ст. 305.

14. Собрание законодательства РФ. - 2004. -№ 33. - Ст. 3497.

15. Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 50. - Ст. 5311.

16. См.: Петров Г. И. Советские административные правоотношения. - Л., 1972.

17. См.: Юсупов В. А. Теория административного права. - М., 1985.

18. См.: Маслов К. В. Материально-правовое регулирование предоставления информации налоговой администрации органами публичной власти // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2011. - № 1. - С. 99.

19. См.: Бахрах Д. Н. Постделиктный договор как разновидность публичного договора // Современное право. - 2007. - № 3.

20. См.: Бахрах Д. Н. Очерки теории российского права. - М., 2008. - С. 246-247.

21. См., напр.: Письмо Минэкономразвития России от 26 апреля 2010 г. № Д23-1535. - Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

22. Типовое соглашение по информационному взаимодействию управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утв. Письмом ФНС РФ от 29 июня

2006 г. № САЭ-6-10/659@. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

23. Типовое соглашение о взаимодействии органов местного самоуправления и территориальных органов Федеральной налоговой службы, утв. Письмом ФНС РФ от 21 сентября 2010 г. № ПА-37-11/11709@. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

24. См.: Бачило И. Л. Ещё раз о сути административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России : сб. ст. - М., 2003. -С. 13.