О системе сдержек и противовесов в деятельности органов государственной власти

Сапаргалиев Л С., главный научный сотрудник Института законодательства Республики Казахстан, академик HAK PK д.ю.н., профессор

О СИСТЕМЕ СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ

Принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года Конституция положила начало новому этапу конституционного развития независимого, суверенного государства и вместе с тем закрепила новую систему государственных органов и, конечно же, по-новому распределила функции государства между различными ветвями власти. Система сдержек и противовесов, представленная в Конституции, заметно отличается от тех принципов взаимодействия государственных органов, которые существовали до принятия этого документа и является результатом изменений, которые произошли в Казахстане за время проведения реформ.

Единство государственной власти, организация и деятельность государственного механизма согласно Конституции основаны на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. В соответствии с Конституцией в качестве законодательного органа признан постоянно действующий двухпалатный Парламент, что закладывает прочный правовой фундамент парламентаризма в республике.

Государственная власть в стране реализуется через функционирование единой системы государственных органов, в которую входят, помимо Парламента, Суд и Правительство. Все эти органы относятся к различным ветвям государственной власти, которые вместе реализуют важнейшие функции государства. Вместе с тем государственную власть в стране осуществляют и местные судебные и исполнительные государственные органы, являющиеся частью единой системы государственной власти. Так, законодательную власть осуществляет Парламент, исполнительную - Правительство и местные исполнительные органы, а судебную власть осуществляет Верховный Суд и местные

суды. Особая роль в системе государственной власти принадлежит Президенту республики, который хотя и не входит ни в одну из ее ветвей, но имеет свое четко обозначенное место в процессе реализации государственной власти. Функционируют системы органов вне ветвей власти: Конституционный Совет, Генеральная прокуратура и Центральная избирательная комиссия с местными органами.

Осуществляя свои полномочия, указанные органы должны взаимодействовать между собой, не выходя за пределы полномочий предоставленных им Конституцией страны и другими нормативными правовыми актами, на основе системы сдержек и противовесов. Что же представляет собой вышеуказанная система сдержек и противовесов в казахстанской правовой системе?

Конституция не дает прямого толкования понятия системы сдержек и противовесов, она лишь закрепляет положение о том, что с ее помощью ветви государственной власти могут взаимодействовать между собой. Несмотря на это, понятие вышеуказанной системы все же встречается в некоторых источниках.

Так, энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» под «системой сдержек и противовесов» понимает разделение компетенции между органами государственной власти, которое позволяет им взаимно контролировать друг друга. Такое определение представляется не совсем точным и полным, т.к. разделение компетенции между государственными органами обусловлено структурой государственного механизма, каждая часть которого выполняет объективно необходимые функции. Кроме того, не все ветви власти наделены контрольными полномочиями в отношении друг

друга. Например, Правительство Республики Казахстан не имеет полномочий по контролю за деятельностью Парламента или Верховного Суда.

Комментарий к Конституции Республики Казахстан под «системой сдержек и противовесов» понимает совокупность установленных в Конституции организационных и правовых мер, обеспечивающих деятельность ветвей государственной власти в рамках их полномочий, предусматривающих ответственность за их превышение. Такое толкование представляется нам более правильным и убедительным, хотя оно тоже неполное.

Безусловно, «сдержки и противовесы» порождены разделением государственной власти на ветви. В результате реализации этого принципа государственные органы наделяются соответствующими полномочиями, как указано выше. Каждый орган должен выполнять свои полномочия, не вмешиваясь в полномочия других органов. Для обеспечения этого нужны сдержки и противовесы.

Система сдержек и противовесов до сих пор в специальной литературе понимается лишь как организационно-правовой инструмент, касающийся деятельности только ветвей государственных органов. При этом все исследователи в доказательство этого обстоятельства всегда ссылаются на Конституцию, на национальное законодательство. Отправным пунктом изучения системы сдержек и противовесов считается разделение государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Эти ветви государственной власти рассматриваются как готовая данность со специфически присущими им организационными формами, наделенными полномочиями и т.д. А что предшествовало появлению ветвей государственной власти, каковы начальные стадии их организации, имеет ли к ним отношение система сдержек и противовесов, а также к органам, не входящим в ветви, играет ли в этом процессе она какую-либо роль, если да, то как она проявляется и т.д., все эти вопросы остаются не изученными, как не имеющие отношения к проблеме системы сдержек и противовесов.

Такой подход к изучению системы сдержек и противовесов не позволяет в полной мере раскрыть все проявления данного явления, по-

казать все ее богатство, обнаружить не только правовую природу, но и социальную сущность. Самое интересное состоит в том, что Конституция и соответствующее законодательство любого государства, признавшего принцип разделения государственной власти на ветви, содержат все элементы системы сдержек и противовесов начиная, с момента формирования ветвей государственной власти, включая весь процесс их деятельности до завершения таковой досрочно или в предусмотренный срок. Только такой подход к изучению системы сдержек и противовесов, на наш взгляд, позволяет показать ее роль в полной мере.

В этой связи можно выделить некоторые особенности системы сдержек и противовесов, опираясь на Конституцию и действующее национальное законодательство.

Во-первых, сдержки и противовесы закрепляются в основном в Конституции, поэтому являются конституционными средствами формирования и уравновешивания деятельности органов государственной власти.

Во-вторых, сдержки и противовесы не являются случайной, хаотической совокупностью средств воздействия на ветви государственной власти, а представляют собой логически и органически связанную, обусловленную сущностью государственного механизма, систему средств.

В-третьих, каждая из ветвей государственной власти наделяется специфическими видами сдержек и противовесов, которые она может использовать в случае необходимости.

В-четвертых, система сдержек и противовесов действует между ветвями и органами, не входящими в ветви;

В-пятых, система сдержек и противовесов действует во всех органах сверху донизу.

В-шестых, сдержки и противовесы служат для того, чтобы ни одна из ветвей государственной власти не могла узурпировать всю государственную власть.

В-седьмых, сдержки и противовесы должны обеспечивать самостоятельное функционирование всех ветвей государственной власти в соответствии с их компетенцией.

В-восьмых, они должны обесцечивать взаимодействие, согласованное функционирование всех ветвей государственной власти, а также органов, не входящих в ветви.

Таким образом, «система сдержек и противовесов» служит формированию и синхронному функционированию всего государственного механизма, преодолению трудностей, кризисных ситуаций, выполнению государством всех его функций.

Представляется, что сдержки и противовесы являются разными элементами системы. «Сдержки» - это такие организационные и правовые средства, которые направлены на то, чтобы обеспечивать законность в процессе формирования органов государства, не допускать нарушения органами государственной власти своих полномочий или исправление допущенных нарушений. Так, строгое соблюдение избирательного законодательства обеспечивает формирование Мажилиса и Сената, а строгое соблюдение Конституции позволяет Парламенту осуществлять свою законодательную деятельность в ее рамках. Нормативные постановления Верховного Суда могут приниматься только по вопросам судебной практики и никак иначе и т.д.

«Противовесы» - по нашему мнению, это такие организационные и правовые средства, которые создают условия для нормального функционирования ветвей государственной власти в целостном механизме правового регулирования. Так, Президент имеет право вето для противодействия принятию Парламентом неконституционных законов.

Представляется, что механизм воздействия системы сдержек и противовесов на формирование и функционирование ветвей государственной власти в каждой стране имеет свои отличительные признаки в зависимости от факторов ее реализации, отмеченных нами выше. С учетом этого можно выделить, к примеру, парламентскую модель и президентскую модель разделения власти. Мы рассмотрим президентскую модель разделения государственной власти на примере Казахстана.

Система сдержек и противовесов осуществляет две функции: 1) функцию формирования органов государственной власти, 2) функцию обеспечения функционирования органов государственной власти в соответствии с положениями Конституции и законодательства. При осуществлении этих функций сдержки и противовесы проявляются по-разному. При формиро-

вании органов государственной власти сдержки и противовесы направлены на реализацию конституционного положения о политическом и идеологическом многообразии, на обеспечение реального волеизъявления избирателей, на недопущение нарушений конституционной законности, на создание легитимных органов государственной власти. При этом не следует полагать, что указанные две функции системы сдержек и противовесов не связаны друг с другом и всегда реализуются последовательно, одна после другой. Функции системы сдержек и противовесов органически связаны между собой, оказывают взаимовлияние как в процессе формирования органов государственной власти, так и в процессе их функционирования.

В общих чертах рассмотрим систему сдержек и противовесов.

В Казахстане высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции, является Парламент, который состоит из двух палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе. Представительство Парламента заключается в функционировании от имени народа, а законодательная функция представляет собой совокупность полномочий по принятию законов. Парламент выступает от имени народа в пределах конституционных полномочий, что является правовой основой для реализации механизма системы сдержек и противовесов в процессе осуществления его деятельности.

Особенность статуса Парламента Республики заключается в том, что его полномочия исчерпывающе определяет Конституция республики. Это положение закреплено в пункте 3 статьи 3 и подпункте 13 статьи 53 Конституции и носит императивный характер. Несмотря на это, в Конституции не сказано, что Парламент является единственным законодательным органом в стране. Это объясняется тем, что законодательные функции может осуществлять народ через референдум, а также Президент республики в случаях, предусмотренных Конституцией.

К ведению Парламента относятся вопросы внесения изменений и дополнений в Конституцию, принятия конституционных законов, утверждения республиканского бюджета и отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского

бюджета, внесения изменений и дополнений в бюджет, выражения вотума недоверия Правительству и другие.

Особое место в реализации системы сдер-жек и противовесов занимает Президент республики. По Конституции Президент не является субъектом законодательной инициативы (п.1 ст. 61). Как глава государства, Президент в ежегодных Посланиях народу, имеющих программное и базовое значение для правотворческой деятельности Парламента и Правительства, обозначает направление правового регулирования, дает поручения по разработке и принятию законов. Президент не принадлежит ни к одной ветви власти, однако его действия, осуществляемые в рамках Конституции и других нормативных правовых актов, обязательны для всех государственных органов сверху донизу.

В соответствии с пунктом 2 статьи 61 Конституции только Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающим, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. Президент, не имея права законодательной инициативы, наделен полномочиями, дающими ему возможность влиять на законотворческий процесс. При реализации этого права он исходит из необходимости решения важных вопросов, имеющих судьбоносное значение. Если Парламент проигнорирует требования Президента о срочном рассмотрении законопроекта, то Президент вправе издать Указ, имеющий силу закона. Здесь проявляется принцип противовеса Президента Парламенту.

Президент имеет право поручать Правительству внесение проекта закона в Мажилис Парламента, что также свидетельствует о возможности влияния Президента на законотворческий процесс.

В пункте 1 статьи 91 Конституции установлен круг субъектов, которые могут вносить предложения об изменении и дополнении в Конституцию. Первым назван Президент республики, затем Парламент и Правительство. Из названных субъектов только Парламент является законодательным органом. Право законодательной инициативы существенно отличается от права внесения предложений

об изменениях и дополнениях в Конституцию, поэтому Президент и Правительство являются субъектами права внесения предложений об изменениях и дополнениях в Конституцию. Хотя законодательная функция принадлежит Парламенту, право рассмотрения предложений по вопросу внесения изменений и дополнений в Конституцию принадлежит непосредственно Президенту. По результатам первого чтения, внесенный проект может быть одобрен либо отклонен. В случае положительного решения при повторном чтении Парламент может большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из палат принять изменения и дополнения в Конституцию. В случае отклонения проекта предложения Президента по внесению изменений и дополнений в Конституцию Глава государства вправе вынести закон на республиканский референдум. Здесь своеобразно проявляется принцип сдержек и противовесов.

В соответствии со статьей 45 Президент республики может издавать законы, а также указы, имеющие силу законов, что говорит о возможности влияния Главы государства на законодательный процесс. Помимо этого Президент вправе обнародовать и подписывать законы. Используя данные права, он фактически контролирует соответствие законов Конституции. Особая роль Главы государства в законодательном процессе заключается в праве обращения в Конституционный Совет. В соответствии с пп.2 п. 1. статьи 72 Конституции, Конституционный Совет по обращению Президента республики, председателя Сената, председателя Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-Министра рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на предмет их соответствия Конституции республики.

С другой стороны, проверка законов до вступления их в силу со стороны Конституционного Совета имеет свои особенности и является важным способом защиты Конституции. Такая форма контроля позволяет быстро предупреждать нарушения конституционной законности, способствует стабильности законодательства, а также дает возможность Президенту республики сдерживать возможные попытки Парламента распределить полномочия иначе, чем это закреплено в Конституции. В этом случае

Конституционный Совет выполняет функцию сдержек по отношению к различным ветвям государственной власти.

Исполнительную власть в Республике Казахстан осуществляет Правительство, которое не просто обладает определенными исполнительными функциями, а возглавляет единую систему исполнительных органов.

Исполнительная власть в республике функционирует с учетом президентской формы правления, предусмотренной пунктом 1 статьи 2 Конституции Казахстана. На всех стадиях функционирования исполнительной власти, от момента ее образования до момента сложения полномочий, на всех уровнях, от Правительства до местных исполнительных органов, прослеживается решающая роль Президента республики как Главы государства.

Правительство образуется Президентом Республики Казахстан, в своей деятельности руководствуется Программой Правительства, которая принимается во исполнение программных установок Президента, и регулярно отчитывается перед Главой государства.

Ответственность Правительства перед Президентом означает возможность Главы государства определять и координировать его деятельность, принимать меры сдержек, вплоть до прекращения полномочий Правительства или отдельных его членов либо же наложения дисциплинарных взысканий на конкретных должностных лиц Правительства.

Подотчетность Правительства Парламенту является одним из элементов системы сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной ветвями власти. Хотя в условиях президентской формы правления основную ответственность Правительство несет перед Президентом республики, ограниченная подотчетность Парламенту свидетельствует о частичной парламентской ответственности Правительства. При этом действует следующая схема: вначале подотчетность, выражающаяся в заслушивании отчета, а затем по итогам отчета может наступить ответственность. ,

Правосудие в Республике Казахстан осуществляется только судом. Единство судебной системы обеспечивается едиными принципами правосудия, установленными Конституцией республики и иным законодательством в соответствии с принципом разделения власти и взаимодействия между собой с использованием сис-

темы сдержек и противовесов. В соответствии с этим пункт 4 статьи 79 Конституции закрепляет положение о несовместимости должности судьи с депутатским мандатом. Помимо этого судьи не могут состоять в политических партиях, выступать в поддержку или против какой-либо политической партии, участвовать в собраниях, митингах, уличных шествиях и демонстрациях, что гарантирует объективность судей при осуществлении и отправлении правосудия, а также определяет особое положение судебной власти в системе разделения власти. Здесь в основном проявляется система сдержек.

Особое положение среди государственных органов занимает прокуратура, которую трудно отнести к той или иной ветви власти. Этот орган не входит в систему разделения властей, однако будучи независимым от других органов государственной власти, осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, Указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики. Меры, применяемые прокуратурой, относятся к системе сдержек.

Система сдержек и противовесов действует 1) в процессе формирования органов государственной власти; 2) в процессе деятельности органов государственной власти.

Между тем конституционное положение о понятии системы сдержек и противовесов более узкое, охватывает лишь вторую часть. Первую часть не учитывает. В статье 4 Конституции сказано, что государственная власть в Республике Казахстан осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную, и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов. А ведь для того, чтобы осуществлять государственную власть, органы государства должны быть созданы либо путем выборов, либо путем назначения должностных лиц, либо в конкурсном порядке. Значит, на этой первой стадии реализуется положение Конституции о том, что народ является единственным источником

государственной власти, которую он осуществляет непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также опосредованно путем делегирования осуществления своей власти государственным органам.

Возникает вопрос: применяет ли народ в процессе осуществления власти систему сдержек и противовесов?

Система сдержек и противовесов в Республике Казахстан применяется в процессе формирования органов государственной власти. Субъекгами, в отношении которых применяются сдержки и противовесы, являются: 1) избиратели, 2) граждане, претендующие на выборные должности, 3) государственные органы.

1. Избиратели. Определенная система сдержек устанавливается в отношении граждан. Не все граждане являются избирателями. Основная масса граждан имеет право избирать и быть избранными в представительные государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республиканском референдуме. Не имеют право избирать и быть избранными, участвовать в республиканском референдуме граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Это является сдерж-кой, установленной Конституцией Республики Казахстан в отношении определенной части граждан, которым не разрешается участвовать в избирательном процессе по состоянию здоровья или из-за нахождения в местах лишения свободы. Эти граждане лишаются и активного и пассивного избирательного права. Конституция Республики Казахстан устанавливает и другой характер сдержки в отношении граждан-избирателей: 1) необходимость достижения совершеннолетия (18 лет); 2) необходимость состояния в гражданстве Казахстана не менее пяти лет, достижения 30 лет, постоянное проживание на территории соответствующей области, города республиканского подчинения либо столицы не менее трех лет; наличие высшего образования, наличие стажа работы не менее пяти,лет для избрания в Сенат Парламента; 3) достижение двадцати пяти лет для избрания в Мажилис Парламента; 4) достижение двадцати лет для избрания депутатом маслихата.

Таким образом, граждане Республики Казахстан являются объектом воздействия установленных Конституцией сдержек. Граждане,

не включенные в вышеуказанный перечень, обладают активным и пассивным избирательным правом. Это право обеспечивается специальным органом, который наделяется полномочиями, в частности, по применению сдержек в отношении лиц, органов, организаций, препятствующих свободному волеизъявлению граждан, участвующих в избирательной кампании по формированию органов государственной власти - маслихатов, Мажилиса, Сената Парламента, Президента Республики Казахстан. Здесь начинается второй ряд сдержек, которые служат не для ограничения права граждан-избирателей, а для обеспечения реализации их. Основную роль в обеспечении прав граждан избирать и быть избранным играют средства сдержек, предусмотренные в полномочиях Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан. Центральная избирательная комиссия обладает таким арсеналом сдержек и противовесов, которые призваны служить гарантией реализации избирательных прав граждан с момента составления списка избирателей до подведения итогов выборов. Так, списки избирателей ежеквартально сверяются специально уполномоченным на то должностным лицом местного исполнительного органа. Каждому гражданину (выборщику) предоставляется право обжаловать невключение, неправильное включение или исключение из списка, неточности в данных об избирателях (выборщиков). Избирательные комиссии такие заявления должны рассматривать в течение трех дней. Лица, препятствующие свободному осуществлению гражданином своего избирательного права, права вести предвыборную агитацию, вмешивающиеся в работу избирательных комиссий, препятствующие голосованию и т.д., несут административную и уголовную ответственность. К ответственности привлекаются и члены избирательных комиссий, должностные лица государственных органов, организаций, совершившие подлог избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования и т.д.

2. Граждане, претендующие на выборные должности. Выборы Президента Республики Казахстан.

Граждане, претендующие на должность Президента Республики Казахстан, должны отвечать требованиям, предусмотренным Конституцией республики и Конституционным законом РК «О выборах в Республике Казахстан». Это еле-

дующие требования: 1) человек должен быть гражданином Республики Казахстан по рождению, 2) гражданин должен быть не моложе сорока лет, 3) гражданин должен свободно владеть государственным (казахским) языком, 4) гражданин должен проживать в Казахстане не менее пятнадцати лет, 5) гражданин не должен являться служителем какого-либо культа, 6) гражданин должен обладать активным избирательным правом.

За соблюдением этих требований следит Центральная избирательная комиссия. Если человек, которого выдвигают кандидатом в Президенты, не является гражданином Республики Казахстан, то ЦИК сразу же отводит кандидатуру такого лица, то есть уже с самого начала действуют сдержки.

Вопрос о свободном владении государственным языком решается специальной комиссией. Установлены правовые критерии «свободного владения государственным языком». В период избирательной кампании по выборам Президента Республики Казахстан несколько граждан, претендовавших в кандидаты в Президенты, не выдержали экзамены на владение государственным языком и выбыли из числа претендентов. Указанными мерами не ограничивается перечень средств, составляющих систему сдержек, применяемых в отношении лиц, претендующих на должность Президента Республики. Такие меры установлены также в отношении сбора подписей в поддержку кандидата в Президенты. Сбор подписей осуществляется инициативными группами и оформляется подписными листами, выдаваемыми ЦИК не позднее чем в пятидневный срок после проверки кандидата на соответствие требованиям, установленным Конституцией и Конституционным законом «О выборах». Заполненные подписные листы по сбору подписей в поддержку кандидата в Президенты сдаются в территориальную избирательную комиссию, которая осуществляет проверку достоверности подписей с привлечением работников соответствующих государственных служб. Если будет установлено, что свыше двух процентов собранных подписей являются недостоверными, кандидату в Президенты отказывается в регистрации.

Конституция Республики Казахстан предусматривает право Конституционного Совета решать в случае спора вопрос о правильности

проведения выборов Президента Республики Казахстан. Конституционный Совет решает этот вопрос по обращению Президента Республики, председателя Сената, председателя Мажилиса, не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента, Премьер-Министра. В случае признания Конституционным Советом несоответствующими Конституции выборов Президента республики на тех участках, где были установлены нарушения Конституции, ЦИК принимает решение о признании выборов недействительными на соответствующих участках и проведении повторного голосования.

Таким образом, Конституция и избирательное законодательство, устанавливая специфические средства сдержек против нарушения правовых положений о выдвижении, регистрации, выборах в Президенты, подведении итогов выборов, признании конституционными проведенных выборов, обеспечивают законность и легитимность избрания в Президенты республики.

Мы указали на формально-юридические требования, предъявляемые к кандидатам в Президенты. Эти формально-юридические требования соответствуют критериям современной демократии, поскольку предоставляют всем гражданам одинаковые возможности при удовлетворении требований для участия в качестве претендента на самую высшую должность в государстве. Однако формально-юридические требования не учитывают одно, но самое важное обстоятельство, то есть природу самой должности. Президент Республики Казахстан является Главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Так записано в Конституции Республики Казахстан. В президенты можно выдвигать по формально-юридическим критериям любого гражданина, можно избрать любого гражданина. Но для выполнения полномочий президента нужен большой опыт политической, государственной деятельности, большие знания, а также такой человек должен быть известен своими полезными государственными и общественными делами народу. Эти и другие вопросы остаются за рамками формально-юридических требований. В результате остается одна надежда: политическая, правовая

зрелость избирателей, которые не позволят выбрать в президенты человека, не достойного занимать такую высокую должность. Такая надежда не всегда себя оправдывает, не всегда может сыграть роль «сдержек», что свидетельствует об их несовершенстве.

Специфические средства сдержек устанавливает Конституция Республики Казахстан в отношении выборов в Сенат и Мажилис Парламента.

В соответствии с пунктом 4 статьи 51 Конституции Республики Казахстан и Конституционным законом «О выборах» депутатом Сената Парламента может быть гражданин: 1) Республики Казахстан, 2) состоящий в гражданстве Казахстана не менее пяти лет, 3) достигший тридцати лет, 4) имеющий высшее образование,

5) имеющий стаж работы не менее пяти лет,

6) постоянно проживающий на территории соответствующей области, города республиканского подчинения, либо столицы Республики не менее трех лет, 7) обладающий активным избирательным правом.

Конституционный закон «О выборах» устанавливает, чтобы кандидат в депутаты Сената был поддержан не менее чем десятью процентами от общего числа выборщиков, представляющих все маслихаты области, маслихат города республиканского значения или столицы республики. Поддержка выборщиков удостоверяется сбором их подписей. Заполненные подписные листы сдаются соответственно в областную, городскую (города республиканского значения и столицы республики) избирательную комиссию, которая проверяет достоверность собранных подписей с помощью соответствующих государственных служб. Если в результате проверки достоверности подписей будет установлено, что свыше одного процента собранных подписей являются недостоверными, кандидату в депутаты Сената отказывается в регистрации. Областная или городская избирательная комиссия отказывает в регистрации кандидата в депутаты Сената или отменяет решение о его регистрации при наличии нарушений требований Конституции и Конституционного закона «О выборах». Отказ в регистрации кандидата или отмена решения о регистрации могут быть обжалованы в'ЦИК или в суде. Должна быть подтверждена законность применения сдержек.

Средства сдержек предусматриваются и на

стадии признания проведенных выборов депутатов конституционными. Президент республики, председатель Сената, председатель Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-Министр Республики Казахстан могут обратиться в Конституционный Совет, если считают спорным вопрос о правильности проведения выборов в Сенат. В случае признания Конституционным Советом не соответствующими Конституции выборов депутатов Сената в тех административно-территориальных единицах, где были установлены нарушения Конституции, ЦИК принимает решение о признании недействительными выборов в них и проведении в них новых выборов в течение определенного срока.

Средства сдержек, установленные в отношении выборов депутатов Мажилиса Парламента, имеют свои особенности. Депутатом Мажилиса Парламента может быть гражданин Казахстана: 1) достигший двадцати лет, 2) обладающий активным избирательным правом. Особенность выборов депутатов в Мажилис состоит в том, что граждане могут самовыдвигаться, выдвигаться республиканскими и местными общественными объединениями, выдвигаться политическими партиями. Средства сдержек проявляются в следующих моментах. 1. Никто не может быть выдвинут кандидатом более чем в одном избирательном округе; 2. Никто не может быть выдвинут кандидатом более чем по одному партийному списку; 3. Окружная избирательная комиссия отказывает в регистрации или отменяет решение о регистрации кандидата при нарушении требований Конституции и Конституционного закона «О выборах»; 4. Не подлежит регистрации в качестве кандидата по партийному списку лицо: а) привлекавшееся в течение года перед регистрацией к административной ответственности за совершение коррупционного правонарушения; б) на которое в течение года перед регистрацией налагалось в судебном порядке административное взыскание за умышленное правонарушение; в) имеющее судимость, которая ко времени регистрации не погашена или не снята в установленном законом порядке. К средствам сдержек относится также право ЦИК отказать в регистрации или отменить решение о регистрации партийного списка или конкретного лица, включенного в

партийный список при выявлении нарушений Конституции и требований Конституционного закона «О выборах». Отказ в регистрации или отмена решения о регистрации могут быть обжалованы в ЦИК или в суд, что свидетельствует о демократическом характере средств сдержек. Конституционный закон «О выборах» устанавливает, что ЦИК по представлению окружной избирательной комиссии или обращениям граждан может признать выборы депутата Мажилиса недействительными, если в ходе выборов или при подсчете голосов либо определении результатов выборов имело место нарушение Конституционного закона «О выборах», и отказать в регистрации депутата Мажилиса. Если же в ЦИК не поступают жалобы или ЦИК не решит вопрос в соответствии с требованиями Конституции и Конституционного закона «О выборах», вопрос о правильности проведения выборов депутатов Мажилиса могут возбудить Президент, председатель Сената, председатель Мажилиса Парламента, Премьер-Министр в своем обращении в Конституционный Совет. В случае признания Конституционным Советом не соответствующими Конституции выборов депутатов Мажилиса в тех избирательных округах, где были установлены нарушения Конституции, ЦИК принимает решение о признании недействительными выборы в этих избирательных округах и проведении там повторных выборов.

Законность проведенных выборов депутатов Мажилиса может проверять и Генеральная прокуратура Республики Казахстан. Так, Генеральная прокуратура по заявлениям граждан проверила правильность выборов депутатов в Мажилис в 2004 году и установила их законность.

Надо сказать, избирательное законодательство не предусматривает право органов прокуратуры проверять законность выборов в Сенат и Мажилис Парламента, а всю ответственность за это возлагает на ЦИК и ее местные органы. Между тем прокуратура Конституцией Республики Казахстан наделена правом осуществлять высший надзор за точным и единообразным применением законов, принимая меры по выявлению и устранению любых нарушений законности. Это обстоятельство в какой-то мере свидетельствует о наличии пробела в избирательном законодательстве, что должно быть

восполнено.

Конституция и избирательное законодательство предъявляют к кандидатам в депутаты маслихата следующие требования: 1) претендент должен быть гражданином Республики Казахстан, 2) гражданину должно быть не менее двадцати лет, 3) гражданин должен обладать активным избирательным правом. Несоблюдение хотя бы одного из этих требований является основанием для отказа в регистрации или отмены решения о регистрации кандидата в депутаты маслихата. Выдвижение кандидатов в депутаты маслихатов производится республиканскими общественными объединениями, зарегистрированными в Министерстве юстиции, и местными общественными объединениями, зарегистрированными в местном управлении юстиции, что является важным средством законодательного упорядочения процесса выдвижения кандидатов в депутаты маслихата и специфическим проявлением средства сдержек в случае нарушения требований законодательства. Ведь объединения (республиканские или местные), незарегистрированные в Министерстве юстиции или его местных органах, не вправе выдвигать кандидатов в депутаты маслихатов.

Соответствующая территориальная избирательная комиссия по представлению окружной избирательной комиссии или по обращениям граждан может признать выборы депутата маслихата недействительными, если в ходе выборов или при подсчете голосов либо определении результатов выборов имело место нарушение Конституционного закона «О выборах» и отказать в регистрации депутата маслихата.

Из изложенного можно сделать некоторые выводы.

1. Граждане Республики Казахстан, используя активное избирательное право, не должны допускать нарушения Конституции и избирательного законодательства. Государство устанавливает правовые гарантии использования гражданами активного избирательного права путем пресечения незаконных попыток противодействия гражданам в реализации своего конституционного права со стороны других лиц, государственных органов и служащих. Здесь мы видим специфические проявления сдержек и противовесов.

2. Граждане, претендующие быть избранными на должность Президента, в депутаты

Сената, Мажилиса Парламента, в маслихаты должны соблюдать все требования Конституции и избирательного законодательства. В случае нарушения этих требований к ним применяются средства сдержек в виде мер взыскания, вплоть до решения об отмене регистрации или признания выборов незаконными. В то же время государство создает правовые гарантии для полной реализации гражданами пассивного избирательного права путем установления мер сдержек и противовесов, которые выражаются в виде применения мер административного и иного характера к лицам и государственным органам, пытающимся воспрепятствовать реализации гражданами пассивного избирательного права.

3. Решающую роль в реализации активного и пассивного избирательного права призваны играть ЦИК и ее местные органы, Конституционный Совет Республики Казахстан. Прокуратура фактически также выполняет функцию органа надзора за законностью выборов, однако юридически ее роль нечетко выражена.

4, Президент Республики Казахстан, Парламент Республики Казахстан в лице Сената, Мажилиса, маслихаты - областные, городские районные, избранные народом в соответствии с Конституцией, Конституционным законом "О выборах" путем использования в необходимых случаях системы сдержек и противовесов приобретают конституционные полномочия выступать от имени казахстанского народа в целом и местного населения в процессе осуществления своей деятельности, в процессе взаимодействия ветвей власти. В пункте 3 статьи 3 Конституции Республики Казахстан говорится, что Президенту предоставлено право выступать от имени народа и государства. Среди полномочий Президента есть полномочие в необходимых случаях применять средства сдержек и противовесов. Избранному народом Парламенту республики Конституция предоставляет право выступать от имени народа и государства в пределах его конституционных полномочий. Пользуясь этими полномочиями, Парламент вступает во взаимодействие с другими ветвями государственной власти, используя в необходимых случаях средства сдержек и противовесов. Маслихаты - местные представительные органы выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и наделяются полномочиями, которые осущест-

вляют от имени населения, и в случае взаимодействия с местными исполнительными органами при необходимости применяют средства сдержек и противовесов.

Для чего устанавливается система сдержек и противовесов?

Принцип разделения государственной власти на ветви предполагает в классическом его варианте 1) наделение ветвей специфически присущими для каждой из них полномочиями; 2) предоставление каждой ветви самостоятельности; 3) сбалансированности их деятельности; 4) взаимодействия их между собой.

Однако как бы идеально не проводился в жизнь принцип разделения на ветви, реальный процесс государственной жизни полон противоречий, отдельные ветви государственной власти, а также органы, не признанные ветвями, действующие отдельно от ветвей, постоянно сталкиваются между собой в процессе функционирования, реализации своих полномочий, определенных в Конституции, в соответствующих нормативных правовых актах. Профессор Тихомиров Ю.А. пишет, что «признание принципа разделения властей не может скрыть противоречивость реального процесса, когда многие государственные органы больше заняты противоборством, а не взаимодействием в процессе управления государственными делами и формами разделения институтов государственной власти».

Противоборство происходит внутри одной ветви государственной власти, между ветвями государственной власти, между ветвями государственной власти и органами, не входящими в какую-либо ветвь. Наличие противоречий и противоборства признается самим законодателем, который предусматривает правовые и организационные меры, направленные на их преодоление.

В каких формах могут выражаться противоречия и противоборство?

В Конституции Республики Казахстан указаны важные из них.

1. Мажилис Парламента может не принимать проект закона, представленный Правительством.

2. Парламент республики на совместном заседании палат, заслушав доклад Премьер-Министра о Программе Правительства, может отклонить ее.

3. Большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат Парламента

может выразить недоверие Правительству.

4. Каждая палата Парламента вправе заслушивать отчеты членов Правительства республики по вопросам их деятельности и принимать обращение к Президенту республики об освобождении их от должности в случае неисполнения ими законов.

5. Разногласия между Сенатом и Мажилисом Парламента по вопросу законотворчества разрешаются путем согласительных процедур.

6. В связи с непринятием внесенного Правительством проекта закона Мажилисом Премьер-Министр вправе поставить на совместном заседании палат Парламента вопрос о доверии Правительству.

7. Сенат Парламента Республики Казахстан большинством голосов от общего числа депутатов может отклонить и возвратить проект закона в Мажилис.

8. Президент республики может распустить Парламент в случаях: выражения Парламентом вотума недоверия Правительству, двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение Премьер-Министра, политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти.

9. Члены Правительства, не согласные с проводимой Правительством политикой или не проводящие ее, подают в отставку или подлежат освобождению от занимаемой должности.

10. Правительство и любой его член вправе заявить Президенту республики о своей отставке, если считают невозможным дальнейшее осуществление возложенных на них функций. Такая отставка может быть также следствием противоречий и противоборства с другими ветвями власти.

11. Президент республики вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Такое решение может быть результатом противоборства Правительства, отдельных его членов с другими ветвями власти.

12. На решение Конституционного Совета республики в целом или его части могут быть внесены возражения Президентом республики. При не преодолении возражений Президента решение Конституционного Совета считается непринятым.

13. Законы, принятые Парламентом, иные

нормативные правовые акты, принятые любым государственным органом, признанные Конституционным Советом республики ущемляющими закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, отменяются им и не подлежат применению.

14. Прокуратура Республики Казахстан от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, Указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности со стороны любого государственного органа, опротестовывает законы, другие нормативные правовые акты, противоречащие Конституции и законам.

15. Маслихат вправе выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед Президентом республики либо вышестоящим акимом.

16. Президент отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и акимов областей, городов республиканского значения и столицы республики.

17. Полномочия маслихата прекращаются досрочно Сенатом Парламента по основаниям и в порядке, установленном законом.

18. Правительство республики отменяет или приостанавливает полностью или в части действие актов Министерств, иных центральных и местных исполнительных органов, противоречащих законодательству.

19. Полномочия Президента прекращаются в случае досрочного освобождения или отрешения Президента от должности.

20. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления Президенту республики обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента республики отклоненным. Отклонение обвинения Президента республики в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса.

Наличие в Конституции Республики Казахстан широкой, основательной системы сдержек и противовесов показывает, что не правы те, кто голословно утверждают об отсутствии таковой.