О некоторых вопросах правоприменительной практики, возникающих при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях

Шакирова А.Ж.,

старший прокурор отдела Генеральной прокуратуры РК,

советник юстиции

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Концепция правовой политики, одобренная Указом Президента РК от 20.09.2002г., одной из важных задач дельнейшего совершенствования судебной системы определила рассмотрение вопроса развития административных и других специализированных судов.

В целях реализации названных положений Указа Президента РК, как известно, во всех областных центрах и крупных городах Республики созданы и функционируют специализированные межрайонные административные суды. Их создание, бесспорно, существенно улучшило качество отправления правосудия по административным делам по сравнению с судами общей юрисдикции. В частности, судьями специализированных судов принимаются меры для обеспечения всесторонности рассмотрения дел и соблюдения материальных и процессуальных норм закона, судебные процессы в основном проводятся с участием правонарушителя и заинтересованного государственного органа, при необходимости - с участием переводчиков и законных представителей граждан и юридических лиц. Введение специализации при оправлении правосудия способствовало тому, что работа судов первой инстанции определенно наладилась.

Вместе с тем, административные суды станут такими судами в собственном смысле слова лишь тогда, когда главной сферой их деятельности станет проверка всех видов решений, выносимых административными органами, и рассмотрение всех споров, возникающих из правоотно-

шений между гражданином, юридическими лицами и государством.

Несмотря на публично-правовой характер споров, возникающих из административно-правовых отношений, на сегодняшний день порядок их рассмотрения регулируется Гражданско-процессуальным кодексом РК, что, по мнению не только ученых-юристов, но и практикующих юристов, не соответствует публично-правовому характеру таких споров.

Остается нерешенным ряд вопросов, касающихся деятельности административных судов, к примеру, серьезное значение имеет вопрос о подведомственности специализированным административным судам жалоб на решения и действия органов государственного управления и должностных лиц, не связанных с рассмотрением административных дел.

В административном законе не заложены механизмы защиты лица, привлекаемого к административной ответственности, от неправомерных процессуальных действий должностных лиц. Административный кодекс предусматривает лишь возможность обжалования акта о привлечении к административной ответственности. Все иные процессуальные действия административных органов по общему правилу могут быть оспорены в гражданском процессуальном порядке по правилам гл.27 ГПК РК.

Такое положение, когда при рассмотрении споров в порядке гл.26 ГПК РК применяются положения и ГПК РК и КоАП РК, создает нема

ло проблем и в отдельных случаях влечет существенное нарушение прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Считаем, что назрела необходимость рассмотрения вопроса об отнесении к подсудности специализированных административных судов производства по делам об оспаривании решений, действий органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих, производства по делам об оспаривании законности нормативно-правовых актов. Эти споры, рассмотрение которых регламентируется положениями ГПК РК, тесно взаимосвязаны между собой, и отнесение их подсудности к одному суду будет более целесообразно.

Дела, рассматриваемые в порядке гл.26 ГПК РК, как известно, называются не административными, а гражданскими.

Рассмотрение судами жалоб и протестов на постановления должностных лиц по административным делам по нормам ГПК и КоАП нежелательно, так как рассмотрение таких жалоб и протестов на постановление судьи районного (городского) суда по административному делу судьей областного суда производится по нормам КоАП. Такое положение нужно менять путем внесения изменений в действующее законодательство либо путем принятия отдельного законодательного акта, к примеру, административно-процессуального кодекса, поскольку должен быть единый процессуальный порядок данной стадии производства по административному делу.

Нередко из-за того, что в ходе производства по делу об административном правонарушении применяются нормы обоих кодексов, судами, рассматривающими такие дела, проводится различное толкование закона, что в конечном счете влечет вынесение незаконных судебных актов.

В ходе обобщения судебной практики и состояния прокурорского надзора за законностью судебных актов по административным делам об обжаловании действий и актов налоговых органов при привлечении к административной ответственности по ст.ст.206, 209 КоАП РК выявлены нарушения в применении судами ряда процессуальных норм при рассмотрении дел в порядке гл.26 КоАП РК.

Как указывалось выше, в соответствии с ч.5 ст.277 ГПК РК обжалование вступивших и не вступивших в законную силу определений суда, вынесенных по жалобе (протесту) на постанов-

ление органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, производится в порядке, установленном КоАП РК.

Особенностью КоАП РК является то, что его нормами предусмотрены две судебные инстанции для обжалования не вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях:

1) постановления органа, должностного лица, уполномоченного налагать административные взыскания обжалуются, опротестовываются в районный (специализированный административный) суд;

2) постановления судьи районного (специализированного административного) суда обжалуются, опротестовываются в областной и приравненный к нему суд.

По результатам рассмотрения жалобы, протеста на постановление уполномоченного органа как судья районного (специализированного административного) суда, так и судья областного и приравненного к нему суда по результатам рассмотрения жалобы, протеста на постановление суда первой инстанции выносят определение.

Однако в ряде случаев судами некоторых областей практикуется вынесение процессуального документа в виде решения.

Согласно ст.696 КоАП РК постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу немедленно после вынесения определения по жалобе, протесту.

Следовательно, в соответствии с нормами главы 40 КоАП РК вступившие в законную силу определения судьи могут быть опротестованы только прокурором в порядке надзора и рассматриваются надзорными коллегиями областных и приравненных к ним судов, а также надзорной коллегией Верховного Суда РК. Тем самым гражданское дело, рассмотренное в порядке гл.26 КоАП РК, не имеет стадии апелляционного рассмотрения. На это указывает как ст.672 КоАП РК, так и п.21 Нормативного постановления Верховного Суда РК №18 от 24.11.2004г. "О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях".

Однако на практике данные нормы закона судами игнорируются.

К примеру, определением специализированного административного суда в удовлетворении жалобы об отмене постановления налогового органа отказано.

В последующем это определение суда было

пересмотрено в апелляционном порядке, и по результатам рассмотрения областным судом вновь вынесено определение об отказе в удовлетворении жалобы и оставлении без изменения оспариваемого определения. И это несмотря на то, что пересмотр определений суда в апелляционном порядке по таким административным делам, которые вступают в законную силу немедленно после вынесения, законодательством не предусмотрен.

Более того, суды республики в нарушение ст.696 КоАП РК при рассмотрении жалобы на постановления уполномоченных органов в резолютивной части определения предоставляют сторонам десятидневный срок для обжалования, либо вообще не разъясняют порядок опротестования судебных актов данной категории. Такие факты допускались судами Костанайской, Алма-тинской, Кызылординской, Атырауской, Павлодарской, Жамбылской областей.

Не всегда правильно толкуются судами нормы гражданского процессуального права.

К примеру, определением специализированного административного суда заявление С. об отмене постановления Налогового комитета по ч. 1 ст.206 КоАП РК оставлено без рассмотрения.

Основанием к принятию судом такого решения послужили выводы о применении ч.7 ст.249 ГПК РК, согласно которой суд оставляет заявление без рассмотрения, если истец, не просивший о разбирательстве дела в его отсутствие, не явился в суд по вторичному вызову, а ответчик не требует разбирательства дела по существу.

В данном случае судом не учтено, что жалобы на постановления уполномоченного органа рассматриваются судом в особом исковом производстве, порядок которого имеет свои особенности.

Указанное привело к нарушению судом ч.2 ст.276 ГПК РК, в соответствии с которой неявка лица, подавшего жалобу, а также административного органа или должностного лица не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела.

При рассмотрении дел данной категории следует в строгом соответствии руководствоваться п.22 названного Нормативного постановления Верховного Суда РК, согласно которому суды при рассмотрении дел по жалобам на постановление о наложении штрафа налоговыми органами не вправе обсуждать законность уведомления и подвергать корректировке суммы доначисленных налогов и других обязательных платежей.

Если суд, рассматривающий дело по жалобе на постановление о наложении штрафа налоговыми органами, установит, что уведомление налоговых органов в соответствующем порядке обжаловано в вышестоящий орган или суд, и решение по такой жалобе не принято, то он вправе отменить оспариваемое постановление и в соответствии с подпунктом 4) части первой ст.646 КоАП РК возвратить дело об административном правонарушении в орган (должностному лицу, составившему протокол).

Впоследствии решение по делу об административном правонарушении должно быть принято с учетом результатов рассмотрения жалобы на уведомление налогового органа.

Из смысла данной нормы следует, что суд, отменяя постановление уполномоченного органа, не вправе прекращать производство по делу при указанных обстоятельствах, а также признавать постановление законным и обоснованным и отказывать в удовлетворении жалобы.

Ни для кого не секрет, что административное законодательство, несмотря на постоянно вносимые в него изменения и дополнения, на сегодняшний день еще далеко от совершенства.

Многие нормы нуждаются в уточнении и конкретизации как диспозиций статей, так и мер административного взыскания.

Данное обстоятельство порождает у судов множество проблемных вопросов, требующих разрешения в целях формирования единой практики их применения. Хочется обратить внимание на некоторые из них.

В соответствии со ст. 647 КоАП РК дела об административных правонарушениях рассматриваются по общим правилам в 15-дневный срок, который может быть продлен, но не более чем на один месяц, а по делам, связанным с исполнением налогового обязательства, на период срока обжалования акта проверки (за исключением дел, предусмотренных ч.3 названной статьи).

Однако в некоторых случаях при необходимости судом, органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, может быть назначена экспертиза по делу для выяснения тех или иных обстоятельств совершенного правонарушения. Проведение экспертизы предполагает, как правило, длительный период времени, и нередко судьи не укладываются в установленные сроки рассмотрения дела. Однако в отличие от уголовного и гражданского процессуального закона, административный кодекс не предусматривает

института приостановления производства по делу. Результатом этого является неполнота рассмотрения дела, поскольку не каждый судья даже при наличии вопросов, требующих дополнительной проверки специалистами, назначает по делу экспертизу. Тем самым страдает качество отправления правосудия, не обеспечиваются принципы полноты и всесторонности рассмотрения дел.

Учитывая указанное, в настоящее время в рамках работы Межведомственной комиссии по совершенствованию административного законодательства обсуждается вопрос о внесении в КоАП РК соответствующих изменений и дополнений, согласно которым предусматривалась бы возможность приостановления производства по административному делу при назначении судом экспертизы.

По действующему Административному кодексу должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении и вынесшее постановление по делу, может быть привлечено к участию в деле лишь в качестве свидетеля. Это не позволяет ему возражать против доводов других участников, доказывать правомерность своих действий, что не способствует объективному и всестороннему рассмотрению дела. Не обладают уполномоченные государственные органы и правом ходатайствовать о принесении протеста.

Бесспорно, это не способствует укреплению законности в сфере административного судопроизводства и не соответствует положениям ч.1 ст.27 КоАП РК, согласно которой каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод. В связи с этим Генеральной прокуратурой РК в ходе МВК по совершенствованию административного законодательства инициирован вопрос о внесении изменений и дополнений в КоАП РК и включении органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в число участников процесса с предоставлением им соответствующих прав и обязанностей.

При этом рядом государственных органов, в частности Министерством юстиции РК, помимо предложенных нами положений по данному вопросу, считается целесообразным при включении органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в состав участников процесса вменить им в обязанность принимать участие в рассмотрении дела. Однако нами по данному поводу высказано определенное сомнение, поскольку как и любой процесс, производство по административному делу должно проходить на принципах равенства и состя-

зательности сторон, и возложение на одну их них каких-либо отдельных обязанностей недопустимо и может повлечь определенные правовые последствия. В случаях, когда стороны были судом надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, их неявка (за исключением ряда составов адмправонарушений) не должна препятствовать рассмотрению дела по существу.

В соответствии со ст.635 КоАП РК в протоколе об административном правонарушении должно быть полно раскрыто существо совершенного лицом административного правонарушения и правильно указана его квалификация, но судье районного и приравненного к нему суда законом не предоставлено право изменения квалификации совершенного правонарушения. При подготовке дела к рассмотрению, если квалификация совершенного правонарушения не соответствует диспозиции конкретной статьи Особенной части КоАП РК, судья на основании п.п.4 ч.1 ст. 646 КоАП РК обязан возвратить протокол об ад-мправонарушении лицу, его составившему, а если при рассмотрении дела в судебном заседании указанная в протоколе об адмправонарушении квалификация не нашла своего подтверждения, то судья обязан вынести постановление о прекращении производства по делу за отсутствием состава административного правонарушения, указанного в протоколе.

Лишь судья вышестоящего суда согласно нормам гл.39 КоАП РК вправе изменить постановление судьи и переквалифицировать действия лица, совершившего адмправонарушение, а также решить вопрос о назначении более строгого вида административного взыскания, предусмотренного санкцией статьи Особенной части КоАП РК, если об этом указано в жалобе потерпевшего или протесте прокурора.

На практике, в процессе рассмотрения дела, в виду отсутствия у суда, рассматривающего дело по существу таких полномочий, дело для надлежащего оформления возвращается в уполномоченный орган. В результате зачастую в это время истекают сроки привлечения лица к административной ответственности, и дело прекращается производством, а виновные уходят от ответственности.

В уголовном процессе правом переквалификации действий подсудимых с одной статьи УК РК на другую обладают как суд первой инстанции, так и вышестоящие суды.

В этой связи было бы оправданным внесение

изменений в действующее административное законодательство и введение нормы, предоставляющей право судье специализированного административного суда переквалифицировать составы правонарушений. Это бы соответствовало основным принципам отправления правосудия и позволило бы исключить случаи освобождения виновных лиц от ответственности.

Следует отметить, что КоАП РК не содержит нормы, прямо запрещающей суду первой инстанции при рассмотрении административного дела переквалифицировать действия правонарушите ля.

Такие ограничения определены п. 15 нормативного постановления Верховного Суда РК

№18 от 26.11.2004г. "О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях", где указано, что если при рассмотрении дела будет установлено, что действия лица, совершившего адмправона-рушение, неверно квалифицированы органом (должностным лицом), составившим протокол, судья не вправе изменять существо адмправона-рушения и переквалифицировать действия правонарушителя.

При таких обстоятельствах альтернативным способом решения данной проблемы могло бы быть внесение соответствующих изменений в названное нормативное постановление.

А А А А А

Автор соттардыц экшшшк цщъщ бузу туралы icmepdi царастыру кезтдег1 цщьщ цолдану тэж1рибестщ кейбгр мэселелергн квтереди

The author lifts some questions rightuser the practice, arising by consideration by courts has put about administrative offences.

Институт законодательства Республики Казахстан представляет

Подопригора P.A. О свободе вероисповедания и религиозных объединениях. Комментарий к Закону Республики Казахстан. 4-е изд., переработанное и дополненное. - Астана: 2007 г. - 200 с.

В книге дается юридический анализ и постатейный комментарий положений Закона «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях» 1991 г., освещаются проблемные вопросы, возникающие в практике деятельности религиозных объединений и государственных органов в Республике Казахстан, и предлагаются способы их решения.

Комментарий, а также включенные в книгу международно-правовые документы, законодательные акты Республики Казахстан или извлечения из них, справочная информация могут быть полезными для представителей религиозных организаций и государственных органов, юристов, религиоведов, студентов юридических и иных вузов, а также всех интересующихся вопросами свободы совести.