Проблемы разграничения компетенции судов общей юрисдикции и органов региональной конституционной (уставной) юстиции

Р. С. Тараборин, К. В. Хвастунов

Уставный суд Свердловской области

ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ И ОРГАНОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ

ЮСТИЦИИ

В статье рассматриваются проблемы соотношения конституционной (уставной) юстиции и административного судопроизводства при осуществлении судебного нормоконтроля. На основе толкования норм Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства РФ выявлены недостатки в правовом регулировании компетенции судебных органов, неточности, порождающие возможность различного толкования норм. Положения Кодекса административного судопроизводства РФ приводят к возможности возникновения двойной подведомственности, когда одно и то же дело может подпадать под компетенцию как суда общей юрисдикции, так и конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

По мнению авторов, в тех субъектах Федерации, где функционируют конституционные (уставные) суды, дела об оспаривании нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней должны рассматриваться именно данными судами, а не судами общей юрисдикции. С этой целью обосновывается необходимость совершенствования регламентации полномочий судов общей юрисдикции в сфере административного нормоконтроля с учетом содержания смежных институтов конституционного судопроизводства. В частности, предлагается внести изменения в закон Свердловской области «Об Уставном суде Свердловской области».

Ключевые слова: нормативный акт, конституционное (уставное) судопроизводство, конституционный суд, уставный суд, суд общей юрисдикции, административное судопроизводство, конституционно-судебная защита

Важнейшей функцией органов конституционной юстиции является конституционный контроль, в ходе реализации которого возникает немало вопросов, требующих осмысления и разрешения. Эти вопросы обусловлены своеобразием организации судебных органов конституционного контроля в Российской Федерации. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» наряду с Конституционным Судом РФ возможно существование конституционных (уставных) судов, создаваемых субъектами РФ.

Со дня принятия этого закона прошло более двадцати лет, и даже с учетом того, что такие органы функционируют пока только в 16 субъектах Федерации, был накоплен значительный опыт реализации конституционного контроля на региональном уровне. О внимании к нему юридической науки убедительно свидетельствует постоянный рост научных работ, посвященных различным аспектам деятельности конституционных (уставных) судов субъектов

РФ [Библиография по конституционному правосудию 2011: 541-727].

С первых лет формирования и работы конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации правоведы активно обсуждают вопрос о разграничении полномочий между этими судами и судами общей юрисдикции. Как отмечали ученые, еще в начале 2000-х гг. здесь возникали немалые сложности, поскольку «действующее законодательство не разрешает проблему взаимоотношений конституционного (уставного) и общего правосудия. Более того, в ряде случаев оно наделяет суды разных систем „конкурирующей компетенцией"» [Конституционный судебный процесс 2003: 230]. Но и спустя десятилетие такое положение дел практически не изменилось [Жилин 2014: 14].

К подобной «конкуренции» приводила, например, заложенная в Гражданском процессуальном кодексе РФ возможность возникновения двойной подсудности при рассмотрении в судах дел об оспаривании нормативных правовых актов. В ст. 245 ГПК устанавливалось, что суд рассматривает дела «по заявлениям

граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов».

Оспаривание нормативного правового акта предполагает проведение судом его правовой оценки [Толчеев 2018], важнейший элемент которой - выявление соответствия содержащихся в акте норм федеральному законодательству и законодательству субъекта РФ. Последняя функция, имеющая характер конституционного контроля, реализуемого на уровне субъекта РФ, согласно ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» была отнесена к компетенции конституционных (уставных) судов, поскольку они создавались для определения «соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации».

Использование в законодательстве, относящемся к одному и тому же предмету (нормативный правовой акт), двух разных терминов («оспаривание» в ГПК и «рассмотрение вопросов соответствия» в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации») с формально-юридической точки зрения порождало коллизию двойной подведомственности. Суд общей юрисдикции мог рассматривать дела, ключом к решению которых было в действительности определение соответствия нормативного правового акта полностью или частично конституции (уставу) субъекта, со ссылкой на то, что формально это дело об оспаривании акта, а оспаривание не закреплено в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» в качестве предмета деятельности конституционных (уставных) судов. Но тот же самый акт, если в заявлении фигурировал запрос на проверку его соответствия конституции (уставу) субъекта, мог стать предметом рассмотрения в конституционном (уставном) суде (конечно, в случае функционирования последнего в этом субъекте).

Некоторую ясность в решение возникшей коллизии внесло постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (документ утратил силу), в котором было дано следующее разъяснение: «При решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного право-

вого акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении». Постановление установило, что если в субъекте РФ действует конституционный (уставный) суд, а предметом оспаривания является соответствие нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта или органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, то данные дела неподсудны суду общей юрисдикции, а относятся к компетенции конституционного (уставного) суда. И наоборот: если в субъекте РФ такой суд не создан (т. е. отсутствует возможность оспаривания нормативных правовых актов на предмет их соответствия конституции или уставу субъекта РФ в ином судебном порядке), то названные дела рассматривают суды общей юрисдикции.

Однако полностью коллизия этим постановлением разрешена не была, поскольку компетенция судов общей юрисдикции ограничивалась только в отношении дел о проверке соответствия нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ, но не дел об оспаривании нормативных правовых актов как таковых. Поскольку дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в порядке административного судопроизводства, вступление в действие с 2015 г. Кодекса административного судопроизводства РФ должно было ликвидировать саму возможность возникновения коллизии двойной подведомственности. Однако и КАС РФ не решает однозначно вопрос о разграничении полномочий указанных судов в административных делах об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. Впрочем, анализ соответствующих положений Кодекса позволяет установить некоторые границы.

Согласно ч. 1 ст. 1 КАС РФ данный документ «регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции... административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий». Часть 2 ст. 1 устанавливает, что «суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из

административных и иных публичных правоотношений», и перечень таких административных дел включает в себя дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Из данных положений вытекает, что дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, во-первых, входят в число административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, во-вторых, отнесены к компетенции судов общей юрисдикции.

Однако далее, в гл. 2 КАС РФ, ст. 1 конкретизируется. Статья 17 устанавливает, что «Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов».

Таким образом, КАС РФ не закрепляет перечня дел, отнесенных к компетенции конституционных (уставных) судов, а указывает на необходимость руководствоваться при определении таких дел, не входящих в компетенцию судов общей юрисдикции, положениями федеральных законов. Поскольку единственным федеральным законом, устанавливающим компетенцию конституционных (уставных) судов, остается ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», то компетенция данных судебных органов по-прежнему сводится к рассмотрению дел «о соответствии» нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 27 ФКЗ).

Некоторое уточнение по вопросу о разграничении компетенций дается в гл. 21 КАС РФ. Согласно ч. 5 ст. 208 «административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, не подлежат рассмотрению в суде, если проверка конституционности этих правовых актов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами отнесена к компетен-

ции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации».

Мы полагаем, что при анализе содержания этой статьи следует учитывать ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». В ней говорится, что суды общей юрисдикции рассматривают «все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, за исключением дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами». Статья 208 КАС РФ будет в таком случае конкретизировать это общее положение.

КАС РФ не закрепляет перечня дел,

отнесенных к компетенции конституционных (уставных) судов

Анализ ч. 5 ст. 208 КАС РФ показывает, что Кодекс не разграничивает однозначно компетенцию в административных делах об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части между судами общей юрисдикции и конституционными (уставными) судами, что гипотетически может привести к коллизии двойной подведомственности таких дел. Более того, буквальное толкование данной нормы может исключить возможность оспаривания в судах общей юрисдикции тех нормативных правовых актов, которые уже явились предметом рассмотрения органов конституционного (уставного) правосудия.

Поэтому, по нашему мнению, формулировка данной нормы неудачна, так как она позволяет оспаривать одни и те же нормативные акты (законы субъектов Федерации, иные нормативные акты их органов государственной власти, муниципальные нормативные правовые акты) как в судах общей юрисдикции, так и в Конституционном Суде РФ и (или) в конституционных (уставных) судах субъектов Федерации.

Положения КАС РФ подтверждают компетенцию конституционных (уставных) судов в разрешении административных дел, предметом которых является определение соответствия нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ, и исключают такие административные дела из компетенции судов общей юрисдикции. В то же время КАС РФ ограничивает компетенцию последних и в административных делах о признании нормативных правовых актов недействующими, если проверка их конституционности отнесена

к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в вопросе разграничения полномочий судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ законодатель использует четыре формально различных понятия: «определение соответствия нормативного правового акта», «оспаривание нормативного правового акта полностью или в части», «признание нормативного правового акта недействующим», «проверка конституционности нормативного правового акта». Подвергнем эти термины юридическому анализу, чтобы определить их соотношение.

«Определение соответствия нормативного правового акта» означает, что в судебном производстве определяется соответствие данного нормативного правового акта (закона или иного нормативного правового акта органа государ-

Оспаривание нормативного правового акта предполагает возможность признания

его недействующим, для чего требуется определить его соответствие нормативному правовому акту большей юридической силы

ственной власти или органа местного самоуправления субъекта Российской Федерации) полностью или в части конституции (уставу) этого субъекта. Здесь есть два решения: данный нормативный акт соответствует либо не соответствует положениям конституции (устава) субъекта РФ полностью или в части. Если выявляется несоответствие, т. е. наличие противоречий между конституцией (уставом) и нормативным правовым актом, то последний перестает действовать полностью или в части.

При определении смысла терминов, использованных в КАС РФ, необходимо соотнести их с положениями главы 21 КАС РФ. Так, ч. 6 ст. 209 КАС РФ гласит, что в исковом заявлении должны быть указаны «наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части». Часть 7 ст. 213 устанавливает, что «при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются», а п. 3 ч. 8 ст. 213 конкретизирует, что помимо остальных вопросов суд выясняет, соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из смысла этих положений вытекает, что оспаривание нормативного правового акта предполагает возможность признания его недействующим, для чего требуется определить его соответствие нормативному правовому акту большей юридической силы. Значит, в случае оспаривания нормативного правового акта органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления субъекта РФ с целью признания его недействующим требуется определить его законность, т. е. соответствие нормативному правовому акту большей юридической силы, которым в рамках субъекта Российской Федерации является именно конституция (устав) этого субъекта. Но определение такого соответствия - это уже компетенция конституционного (уставного) суда.

Следовательно, если в субъекте РФ действует конституционный (уставный) суд, то административное дело, необходимым элементом рассмотрения которого является определение соответствия данного нормативного правового акта полностью или в части конституции (уставу) субъекта РФ как нормативному правовому акту большей юридической силы, не входит в компетенцию суда общей юрисдикции, а должно рассматриваться конституционным (уставным) судом субъекта РФ.

Кроме того, необходимо учитывать, что в силу глубоких правовых связей внутри системы законодательства нашей страны соответствующие суды не могут рассматривать оспариваемые акты вне конституционного (уставного) смысла или без учета всего вышестоящего законодательства. То есть любой суд не сможет полностью воздержаться от оценки акта на соответствие смыслу и содержанию Конституции Российской Федерации, которая является ядром законодательства.

Проверка конституционности нормативного правового акта как основание для отказа судом общей юрисдикции в рассмотрении административных исковых заявлений о признании нормативных правовых актов недействующими есть акт конституционного, а не административного судопроизводства. В субъекте РФ она относится к компетенции конституционного (уставного) суда (см., в частности, Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. № 103-0).

Схожая позиция нашла отражение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». В соответствии с ним к компетенции судов общей юрисдикции отнесены дела об оспаривании полностью

или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона по основаниям их противоречия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, без установления их соответствия Конституции Российской Федерации. При этом в документе подчеркивается, что при наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку в указанном случае рассмотрение этих дел отнесено к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

Верховный Суд РФ исходит из того, что Конституционный Суд РФ проверяет нормативные акты на соответствие Конституции Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов РФ - на соответствие конституциям (уставам) субъектов, суды общей юрисдикции -на соответствие всем иным, как региональным, так и федеральным, нормативным правовым актам большей юридической силы, чем оспариваемый акт.

Следует отметить, что КАС РФ более четко регламентирует процессуальную сторону взаимодействия органов конституционной и общей юстиции, нежели ГПК РФ [Брежнев 2015: 629631]. Так, п. 4 ч. 1 ст. 190 КАС РФ предусматривает обязанность суда общей юрисдикции приостановить производство в случае «невозможности рассмотрения данного административного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого... конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации (до вступления в законную силу соответствующего судебного акта)».

В целом КАС РФ точнее, чем ГПК РФ, разграничил компетенции судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов в административных делах об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части. Но как нам представляется, отсутствие формального

перечня административных дел, относящихся к компетенции конституционных (уставных) судов, все же создает некоторую возможность для возникновения двойной подведомственности. Ее устранение требует, как показано выше, дополнительного выяснения юридического смысла используемых в КАС РФ терминов.

Во избежание этого целесообразно детализировать правовое регулирование на уровне субъекта РФ. Юридическим основанием для этого может выступать позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 6 марта 2003 г. № 103-0. Согласно ей региональные органы конституционного контроля наделяются любыми полномочиями, за исключением рассмотрения дел, отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Так, законодателю Свердловской области следовало бы внести изменения в п. 2 ст. 4 закона Свердловской области от 6 мая 1997 г. № 29-0З «Об Уставном суде Свердловской области», изложив данную норму в следующей редакции: «2. Уставный суд осуществляет конституционный (уставный) контроль и рассматривает вопросы соответствия законов Свердловской области и оспаривания иных нормативных правовых актов, за исключением ненормативных (индивидуальных), принимаемых органами государственной власти Свердловской области, иными государственными органами Свердловской области, органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, Уставу Свердловской области, а также осуществляет толкование Устава Свердловской области».

Думается, что предложенная редакция правовой нормы исключит возможность возникновения двойной подведомственности указанных выше административных дел и тем самым будет способствовать повышению оперативности и эффективности деятельности как Свердловского областного суда, так и Уставного суда Свердловской области.

Список литературы

Библиография по конституционному правосудию / сост. М. А. Митюков. М.: Волтерс Клувер, 2011. 957 с.

Брежнев О. В. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации о разграничении подведомственности и особенностях взаимодействия между судами общей юрисдикции и органами конституционного правосудия // Административное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 626-633. DOI: 10.7256/1999-2807.2015.6.15389.

Жилин Г. А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации: некоторые проблемы становления и развития // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 1. С. 12-18.

Конституционный судебный процесс / отв. ред. М. С. Саликов. М.: Норма, 2003. 416 с.

Толчеев Н. К. Судебное оспаривание актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами // Судья. 2018. № 1. С. 38-42.

Роман Сергеевич Тараборин - доктор юридических наук, доцент, судья Уставного суда Свердловской области. 620075, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Пушкина, д. 19. E-mail: info@ ustavsud.ur.ru.

Константин Валерьевич Хвастунов - кандидат юридических наук, советник судьи Уставного суда Свердловской области. 620075, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Пушкина, д. 19. E-mail: info@ustavsud.ur.ru.

The Problems of Delimitation of Judicial Powers between the Courts of General Jurisdiction and Regional Constitutional (Charter) Judicial Authorities

The article deals with the issues of correlation of constitutional (charter) justice and administrative proceedings exercised by courts of general jurisdiction while implementing judicial control. Having interpreted the provisions of Federal Constitutional Law «On the Judicial System of the Russian Federation» and the Russian Code of Administrative Proceedings, the authors show the shortcomings inherent in the current legal regulation of the competence of the judiciary, its inaccuracy, which leads to possibility of different interpretations of the rules. The norms of the Code of Administrative Proceedings may create so-called dual jurisdiction when the same case falls into the jurisdictions of a court of general jurisdiction and a regional constitutional (charter) court. To prevent such a situation, in those sub-federal entities where regional constitutional (charter) courts are created it is the responsibility of these courts to deal with cases contesting normative legal acts of regional and local levels.

For this purpose the authors substantiate the need to improve the regulation of the powers of courts of general jurisdiction in the field of administrative law control, taking into account related institutions of constitutional justice. In particular, they propose some amendments to the Law of the Sverdlovsk region «On the Charter Court of the Sverdlovsk region».

Keywords: normative act, constitutional (charter) judicial proceedings, constitutional court, charter court, court of general jurisdiction, administrative judicial proceedings, constitutional judicial protection

References

Brezhnev O. V. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossiiskoi Federatsii o razgranichenii podvedomstvennosti i osobennostyakh vzaimodeistviya mezhdu sudami obshchei yurisdiktsii i organami konstitutsionnogo pravosudiya [The Russian Code of Administrative Proceedings on the Delimitation of Jurisdiction and Peculiarities of Interrelation between Courts of General Jurisdiction and Constitutional Judicial Authorities], Administrativnoe i munitsipal'noe pravo, 2015, no. 6, pp. 626-633, DOI: 10.7256/1999-2807.2015.6.15389.

Mityukov M. A. (ed.) Bibliografiya po konstitutsionnomu pravosudiyu [Bibliography on Constitutional Justice], Moscow, Wolters Kluwer, 2011, 957 p.

Salikov M. S. (ed.) Konstitutsionnyi sudebnyi protsess [Constitutional Judicial Procedure], Moscow, Norma, 2003, 416 p.

Tolcheev N. K. Sudebnoe osparivanie aktov, soderzhashchikh raz"yasneniya zakonodatel'stva i obladayushchikh normativnymi svoistvami [Judicial Contesting the Acts Containing Explanations of Current Legislation and Possessing Normative Features], Sud'ya, 2018, no. 1, pp. 38-42.

Zhilin G. A. Konstitutsionnoe sudoproizvodstvo v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii: nekotorye problemy stanovleniya i razvitiya [Constitutional Judicial Proceedings in the Subjects of the Russian Federation: Some Problems of Establishment and Development], Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya, 2014, no. 1, pp. 12-18.

Roman Taraborin - doctor of juridical sciences, associate professor, judge of the Charter Court of Sverdlovsk region. 620075, Yekaterinburg, Pushkin str., 19. E-mail: info@ustavsud.ur.ru.

Konstantin Khvastunov - candidate of juridical sciences, judge adviser of the Charter Court of Sverdlovsk region. 620075, Yekaterinburg, Pushkin str., 19. E-mail: info@ustavsud.ur.ru.

Дата поступления в редакцию / Received: 09.01.2019

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 26.02.2019