Местное самоуправление как субъект публичного управления

Государственная и муниципальная служба

ЕЛФИМОВ Г. М., ЛОБКО В. Н.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

КАК СУБЪЕКТ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА:

местное самоуправление, публичное управление, автономный институт власти, уровень власти

В статье обсуждаются вопросы теоретического и практического плана, возникающие при рассмотрении самоуправления как автономного института и уровня власти. Автор анализирует проблемы установления пределов возможностей местного самоуправления как субъекта публичного управления, исходя из мировых тенденций взаимоотношений между государственной властью и самоуправлением внутригородских территорий.

KEY WORDS:

local self-government, public administration, autonomous institution of power, level of power

Theoretical and practical problems

appearing while considering the local selfgovernment as an autonomous institution of power and as a level of power are discussed in the article. The author analyzes the problems of power limitations of the local selfgovernment considered as a subject of public administration taking into account the world tendencies of interaction between the state power and the local self-government of internal urban territories.

Определение местного самоуправления как автономного института и уровня власти, закрепленное в Конституции РФ (ст.12) [1], носит в целом достаточно противоречивый характер, что ставит ряд проблем, как теоретического, так и практического плана. Особенно остро эти проблемы стоят перед государствами, находящимися в процессе демократического транзита. Эти процессы сегодня протекают в ситуации кардинально отличной от условий, существовавших в европейских странах и США в XVII — начале XIX в. при формировании системы местного самоуправления, демократия в Америке) [14], которую высоко в свое время оценил А. де Токвиль, создавалась сначала на местном уровне и на уровне штатов, которые лишь впоследствии

объединились в федеративное государство. Таким образом, американская модель взаимодействия институтов государственного управления обоих уровней — федерального и штатов -с местным самоуправлением формировалась «снизу вверх». Полномочия общин и штатов передавались федеральному центру на основе субсидиарного решения низших уровней власти, которые оставляли за собой объем функций, рассматривавшийся ими как возможный, допустимый и рациональный в рамках самостоятельной реализации.

Данный вариант вряд ли можно было осуществить на российской почве, т. к. наше государство в течение многих веков развивалось в условиях высокого уровня централизации любой общественно-государственной деятельности.

Однако же можно привести и иные примеры формирования института местного самоуправления. Во Франции идеи Великой французской буржуазной революции, ее призыв к свободе, равенству и братству не были реализованы в полном объеме, хотя и стали новым импульсом в развитии демократии в целом. Свобода местного коллектива и его автономия, существовавшие короткое время после революции, вновь были подчинены государству. Основной причиной этого возвращения к прежнему общественному порядку стало, в том числе, обострение противоречий между крестьянами и городской буржуазией, получившей гораздо больше свободы [13, с. 36]. Даже через полтора столетия Ш. де Голль подчеркивал: «Франция существует только благодаря государству: Франция может оставаться сама собой только в форме государства») [15, р. 101]. Роль французской коммуны (единица системы местного самоуправления первого уровня) долго и прочно была ограничена надзором государственного представителя — префекта, который был уполномочен контролировать не только законность деятельности местного самоуправления, но и управленческую обоснованность его решений.

Тесное взаимодействие государства и муниципалитета ограничивало идею местной самостоятельности в пользу государственных полномочий. Ситуация начала радикально меняться только в 1970-1980 гг., когда во Франции двухуровневая система МСУ была дополнена третьим (региональным) уровнем, кроме того, была расширена компетенция департамента (например, его главой вместо префекта стал председа-

тель Генерального совета, избираемого гражданами). В 2002 г. был сделан следующий шаг: принят закон «О демократии, максимально приближенной к гражданам» [13, с. 91], давший право крупнейшим городам страны создавать муниципалитеты на внутригородских территориях, что предусматривало новый уровень местного самоуправления, входящий в том числе, в систему управления Большого Парижа1.

Местное самоуправление в Пруссии (наиболее последовательный вариант построения такой системы, существовавший в начале XIX в. на территории современной Германии) было создано государством для реализации полномочий, которые целесообразно исполнять на уровне власти, максимально приближенном к гражданам. Среди реформ, связанных с именами Штейна и Харденберга2, во многом сформировавших будущее государственное устройство Германии, создание местного самоуправления для решения проблем городов, разоренных наполеоновскими войнами, и в настоящее время считается одним из наиболее значимых событий в германской исто-рии3. Идея создания местного само-

Муниципалитет квартала был встроен в многоуровневую систему: район (аррон-дисман) — город Париж (коммуна + департамент) — регион Иль-де-Франс.

О реформах, ставших в дальнейшем основой развития местного самоуправления и его взаимодействия с государством [см.: 16].

Подробно история местного самоуправления в столице Пруссии, а затем рейха — Берлине — изложена в книге Р. М. Вульфо-вич «Управляемый город: прошлое, настоящее, будущее» [см.: 4, с. 296-310].

Г. М. Елфимов, В. Н. Лобко. Местное самоуправление как субъект публичного управления

Государственная и муниципальная служба

управления принадлежала Штейну4. Разработанное им «Городское уложение» — своего рода «Великая хартия вольностей» в германской муниципальной политике — должно было способствовать оживлению политической жизни на местном уровне и формированию «гражданского сознания». В процессе участия в местной политике реформаторы надеялись привлечь буржуазию к деятельности, способствующей развитию прусского государства. Жители городов получили право избирать городских депутатов и магистрат; города — полномочия самоуправления: право устанавливать налоги и распоряжаться своими доходами.

Необходимо отметить, что введение «Городского уложения» проходило с большими трудностями и не сразу дало ожидаемые результаты [6, с. 4657]: для таких городов как Бреслау, Штеттин5 или Потсдам реформа означала, в первую очередь, дополнительные затраты, т. к. общины должны были стать основными субъектами управления на своей территории. Они принимали на себя ответственность за всю «местную политику», т. е. обеспечение функционирования школ, решение вопросов здравоохранения и призрения бедных, надзора над ремеслами, эксплуатации дорог и общественных зданий. Многие города Восточной Пруссии вообще заявили, что они лучше бы отказались от дорогостоящей свободы.

Так называемое городское уложение (Бй<йеоп<пипд) было принято 19 ноября 1808 г., т. е. к настоящему моменту история германского (прусского) местного самоуправления насчитывает 200 лет.

Города Щецин и Вроцлав в настоящее время входят в состав Республики Польша.

В период проведения реформ полноправными гражданами городов являлись только составлявшие меньшинство состоятельные жители, что значительно снижало шансы уложения, разработанного Штейном, на успех. Подлинная либерализация прусского бюргерства наступила только через несколько десятилетий и при других обстоятельствах. Однако идеи, заложенные в «Городском уложении», оказались конструктивными и дали, хотя и со значительной отсрочкой, достойные плоды.

По значимости для Германии, Европы и всей истории современных государств данные реформы сравниваются с реформами, проводимыми М. С. Горбачевым в 1980-е гг. [16]. В начале XXI в. наша страна начинает движение в направлении, выбранном многие десятилетия назад другими странами, достигшими на пути к цели значительных результатов. При этом, путь был пройден ими по-разному, что позволяет и России выбирать вариант, наиболее соответствующий ее особенностям и истории.

Политическая теория и практика учитывают две основные концепции: взаимодействия государственной власти как носителя государственного суверенитета, а также общегосударственной политики и местного самоуправления как властного института, способного в наибольшей степени учитывать интересы граждан, канализировать их, а во многих случаях, и реализовывать их политическую волю. [15, р. 464]. В первом случае государство и местное самоуправление (МСУ) действуют как равноправные партнеры, решающие общие задачи в интересах граждан; во втором — местная власть трактуется как агент государственной

власти, осуществляющий на местном уровне общегосударственную политику, ориентированную, в первую очередь, на эффективное предоставление услуг населению. В случае реализации концепции взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением акцент делается на развитие местной демократии и предотвращение концентрации власти в руках государства, что способствует формированию политической функции как первичной функции МСУ. В большинстве случаев такой подход требует формирования небольших по масштабу муниципалитетов, территориальной основой системы местного самоуправления становится поселенческий принцип, требующий создания муниципального образования в каждом населенном пункте, независимо от его размера. Как показывает практика организации и функционирования МСУ в большинстве развитых стран, такой подход переносит основную функциональную нагрузку по обеспечению жизнедеятельности населения и качества жизни в муниципальных образованиях на надмуниципальный уровень, т. е. предусматривает создание двухуровневой системы МСУ.

С точки зрения теории управления, данная политическая конструкция (государственное управление во взаимодействии с местным самоуправлением) представляет собой проблему, требующую комплексных решений и использования в процессе их принятия системного подхода, но в его наиболее актуальном в современных условиях «мягком варианте»6. Фактически сам

процесс формирования местного самоуправления как уровня власти диктует необходимость разработки конкретных принципов и применения механизмов, которые данный уровень должен использовать для осуществления управленческих воздействий, а также переосмысления самого феномена власти.

Протекавшие длительный период времени процессы концентрации всех властных полномочий в едином центре (в советском варианте — в руках партийного аппарата) сегодня сменились подходом, предусматривающим субсидиарное разграничение полномочий и функций на основе политической и гуманистической идеи, этическая и социальная ценность которой имеет давнюю историю в европейской политической мысли. Возникнув еще в контексте католической социальной концепции, принцип субсидиарности выделяет в качестве основ человеческого существования индивидуализм, свободу и достоинство человека. Роль госу-

6 Не только в контексте взаимоотношений государственного и местного самоуправле-

ния, но и при осуществлении различного рода сложных комплексных управленческих задач, жесткость системного подхода, часто требующего однозначного закрепления за каждым структурным уровнем системы управления набора полномочий, преодолевается за счет включения более гибких механизмов управления, например, передачи государственных функций органам местного самоуправления, приватизации или контрактирования отдельных муниципальных полономочий и т. п. Число структурированных задач управления сокращается в связи с крайней неустойчивостью внешней среды, а неструктурированные задачи требуют «эвристических методов» решения проблем. Данные управленческие парадигмы исследовались нами в ряде работ [см.: 5, с. 130-135; 11, с. 100114].

Г. М. Елфимов, В. Н. Лобко. Местное самоуправление как субъект публичного управления

Государственная и муниципальная служба

дарства, в случае такого понимании вопросов взаимодействия различных субъектов публичного управления, сводится к поощрению, стимулированию, регулированию общественного развития, без которых могут возникать различные социально-политические дисфункции и конфликты7.

Однако проблема возникновения новых подходов к системе местного самоуправления и их внедрения в устойчивые, давно сложившиеся структуры представляет собой диалектическое единство, внутри которого действуют объективно существующие противоречия. Можно выделить несколько таких противоречий в контексте рассматриваемой нами проблемы. Во-первых, па-терналистски ориентированное общество в отсутствии сформированных гражданских институтов, способных осуществлять взаимодействие между индивидом и государством, а в целом между индивидом и властью вообще, в том числе и на местном уровне, не в силах создавать эффективно действующие органы местного самоуправления, легко поддается на различного рода манипуляции, что приводит к «захвату» органов местного самоуправления группами интересов, которые действуют без учета потребностей местного сообщества. Во-вторых, государство не доверяет «новому» институту, ограничивает его полномочия, сокращает

7 В 1990-е гг. и начале нового столетия принцип субсидиарности привлек внимание ряда российских специалистов, в том числе [см.: 1; 7]. Также в 2006 г. в контексте пуб-

личного управления данная проблема рассматривалась С. Н. Большаковым в диссертации на соискание степени доктора политических наук [см.: 3].

его ресурсную базу, выхолащивает саму сущность местного самоуправления как уровня власти, максимально приближенного к гражданам и призванного решать проблемы местного сообщества. В-третьих, существуют специфические территориальные системы, например, крупнейшие города и примыкающие к ним муниципальные образования, большинство проблем социально-экономического развития которых далеко выходит за пределы одного муниципального образования и может быть решено на основе базовых принципов управления (рациональности, эффективности и экономичности) только в случае развития муниципального уровня управления, способного концентрировать необходимые ресурсы и обладающего достаточным объемом властных полномочий для их реше-ния8.

Не вызывает сомнения, что внедрение нового властного института требует значительных изменений в общественном сознании, которые происходят на протяжении длительного периода. Как указывал один из первых российских специалистов по вопросам местного самоуправления Г. В. Бараба-

На проблему соответствия масштаба территории, сложности и объема функций и наличия властных полномочий для решения проблем политического и социально-экономического развития региона Санкт-Петербурга мы особо обращали внимание в нашей работе 2004 г., когда органы государственной власти и местного самоуправления северной столицы согласовывали свои позиции по основным проблемам реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № Ф3-131, принятого в 2003 г. [см.: 11].

шев, «исторический опыт учит, что старая практика обладает огромной инерцией, и на первых порах она сильнее новых законов, которые должны ее реформировать» [2, с. 724]. При этом в России не только политическая практика никогда не способствовала развитию самоуправления, но в ряду политических идей доминирующим вектором была централизация, при этом главным «централизатором» воспринималось государство.

Эту тенденцию можно наблюдать на самых разных этапах развития русской политической мысли. Так, в период становления российского обществоведения и государствоведения во второй половине XIX — начале XX вв. один из либерально настроенных, хотя и умеренно консервативных ученых К. Д. Кавелин после проведения реформ Александра II отрицал необходимость принятия конституции, признавая государство высшей формой общественного бытия в истории России. Кавелин полагал, что представительное правление, к которому должно быть отнесено и местное самоуправление, имеет смысл только в том случае, если общество проявляет готовность к такой форме осуществления властных полномочий, т. е. конституционный порядок предполагает наличие готовых элементов представительства в народе.

Анализируя данную проблему, ученый обратился к рассмотрению внешней среды системы государственного управления, к ее социо-культурным и общественно-политическим характеристикам. В своей работе «Наш умственный строй» (1875 г.) он подчеркивал полное отсутствие в русском обществе элементов, способных противо-

стоять государственной администрации [7, с. 175-185].

Эта сторона проблемы становления местного самоуправления постоянно отмечается и сегодня, но возможно особую актуальность приобретает глубокая диагностика и выработка гибкой политики по изменению и, одновременно, использованию российского феномена патриархального начала власти. Глубокий анализ этого явления принадлежит И. Е. Забелину — знаменитому историку Х1Х в.: «Родительская опека была исключительною силою нашего развития. Она проникала всюду и все подчиняла своим воззрениям. Это был наш нравственный и политический бытовой воздух, которым мы жили, дышали в течение всей нашей истории. Это было начало начал нашей истории, нашего развития, такое крепкое начало, по которому русский народ даже и до сих пор понимается и ведется , как малолеток, недоросль, требующий на всяком шагу , во всех его жизненных стремлениях и движениях, неусыпных забот и попечений родительских» [10, с. 381]. Выходец из такой среды, получая власть, в свою очередь убежден, что право на подготовку и принятие решений принадлежит только ему или вышестоящему начальству. Таким образом, одна из фундаментальных проблем общества — воспитание самостоятельности и ответственности.

Анализируя современное состояние российского общества с позиции его политического сознания, мы вынуждены констатировать, что, с одной стороны, за прошедшие десятилетия в нем мало что изменилось, более того, те элементы, которые способны противостоять государственной администрации

Г. М. Елфимов, В. Н. Лобко. Местное самоуправление как субъект публичного управления

Государственная и муниципальная служба

в современных условиях, носят, скорее, деструктивный, а не конструктивный характер. Последние требуют от государства как главного политического и административного актора интенсивного воздействия на все общественные процессы, в том числе, на процесс появления «нового» в российском общественно-политическом контексте.

В целом проведенный анализ проблемы установления пределов возможностей местного самоуправления как субъекта публичного управления позволяет нам сделать следующие выводы:

1. Исторический опыт развития института местного самоуправления показывает, что его становление в качестве субъекта публичного управления протекало и протекает в различных общественно-политических условиях, которые определяют как скорость внедрения механизмов самоуправления и реализации принципа субсидиарности, лежащего в основе его функционирования, так и формы реализации само управленческих идей.

2. Россия, фактически, не имеет опыта практического формирования

местного самоуправления как уровня власти, самостоятельного в процессе принятия политических и собственно управленческих решений. Это возлагает особую ответственность на органы государственного управления в рамках внедрения новых для нашей страны механизмов самоорганизации и самоуправления в практику общественной жизни.

3. Создание и развитие самоуправления в Санкт-Петербурге требует учета объективно существующих противоречий между стремлением самоуправленческих механизмов к минимизации территориальной составляющей самоуправления и функциональными потребностями крупнейшего города. Это требует более гибкого подхода к определению уровня управления, на котором следует развивать самоуправление в городе, а также к формированию системы взаимоотношений между государственной властью субъекта РФ и самоуправлением внутригородских территорий, исходя из изложенных выше мировых тенденций.

1. Амплеева А. А. Субсидиарность и демократия. Введение в тему. М.: ИНИОН, 1996.

2. Барабашев Г. В. Идеалы местного самоуправления и российская действительность (1993 г.) // Классики теории государственного управления: управленческие идеи в России. М.: РОССПЭН,

2008.

3. Большаков С. Н. Принцип субсидиарности в современном демократическом управлении: концептуальные подходы и проблемы практической реализации: автореферат диссертации. СПб., 2006.

4. Вульфович Р. М. Управляемый город: прошлое, настоящее, будущее. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2009.

5. Елфимов Г. М. Развитие и новое: философский очерк. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2008.

6. Игнатов, В. Г. Местное самоуправление России и Германии: сравнительный анализ. Ростов н /Д: Изд-во СКАГС, 2002.

7. Кавелин К. Д. Наш умственный строй // Классики теории государственного управления: управленческие идеи в России. М.: РОССПЭН, 2008.

8. КаракулянЭ. А. «Subsidium права» или власть герметичного общества?: (идея субсидиарности в истории политических и правовых учений Западной Европы). Н. Новгород: НИСОЦ, 2004.

9. Конституция Российской Федерации. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ. М.: ГроссМедиа Российский Бухгалтер,

2009.

10. Костомаров Н. И., Забелин И. Е. О жизни, быте и нравах русского народа / сост. А. И. Уткин. М.: Просвещение, 1996.

11. Лобко В. Н. Принципы деятельности государственных органов управления и органов местного самоуправления // Политическая культура России: история, современное состояние, тенденции, перспективы. Вып. 7. СПб.: Культ-Информ-Пресс, 2008. С. 100-114.

12. Лобко В. Н. Проблема взаимодействия государственных органов управления и органов местного самоуправления. СПб.: Изд-во Академии общественных связей, 2004.

13. Местное самоуправление во Франции / Посольство Франции в России. М.: Сканрус, 2006.

14. Токвиль А. де Демократия в Америке. М.: Весь мир, 2000.

15. Allum P. Models of subcentral government // State and society in Western Europe. Polity Press: Cambridge, UK, 1997.

16. Clark Ch. M. Iron kingdom: the rise and downfall of Prussia, 1600-1947. Cambridge: Mass: Belknap Press of Harvard University Press, 2006.

Г. М. Елфимов, В. Н. Лобко. Местное самоуправление как субъект публичного управления