Роль органов государственной власти и местного самоуправления в организации перевозок

Сергей МОРОЗОВ, Анна ИГНАТЬЕВА

РОЛЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИИ ПЕРЕВОЗОК

В статье рассматриваются основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере организации перевозок. С учетом правовой конвергенции и развития процессов самоорганизации предлагается использовать новые методы реализации ими своих полномочий.

In the article the basic directions of activities of bodies of the government and local self-management in transportations organization sphere are observed. Considering the legal convergence and the development of self-organizing processes it is offered to use new methods of their power realization.

Ключевые слова:

организация перевозок, правовая конвергенция, самоорганизация, договоры об организации перевозок; transportations organization, legal convergence, self-organizing, contracts on transportations organization.

МОРОЗОВ

Сергей Юрьевич — к.ю.н., доцент; декан юридического факультета УлГУ, заведующий кафедрой

гражданского права и процесса fgslaw@mail.ru

Организация перевозок является одним из приоритетных направлений деятельности органов государственного управления (далее — ОГУ) и местного самоуправления (далее — ОМСУ) РФ. Организация перевозок представляет комплекс мер, направленных на качественное, бесперебойное и безопасное удовлетворение потребностей населения и субъектов предпринимательской деятельности в перемещении пассажиров, багажа и грузов.

Одним из важных направлений деятельности публичноправовых образований является адекватное законодательное регулирование отношений, складывающихся в сфере организации перевозок. Н.Г. Казимирова отмечает: «Присоединение России к ряду международных конвенций, отказ от монополизма государства в сфере транспортировки грузов и пассажиров, активизация субъектов предпринимательства привели к существенному реформированию нормативно-правовой базы в области организации перевозок»1. Следует отметить, что деятельность ОГУ и ОМСУ в данной сфере могла бы быть более успешной. В литературе справедливо отмечается, что «организация транспортного обслуживания населения является вопросом, наименее урегулированным в правовом отношении и весьма актуальным для органов городского управления»2.

Одной из эффективных мер публично-правового воздействия остается лицензирование перевозочной деятельности. Следует согласиться с И. Стрельниковой в том, что «законодательное закрепление обязательного лицензирования деятельности в области всех пассажирских и грузовых перевозок автомобильным транспортом (за исключением случаев, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) способно существенно повысить безопасность дорожного движения, сократить количество ДТП и оптимизировать госу-

ИГНАТЬЕВА

Анна

Викт оровна — аспирант УлГУ

1 Казимирова Н.Г. Некоторые проблемы организации перевозок водным транспортом // Транспортное право, 2005, № 1, с. 32.

2 Сокол-Намоконов Э.Н., Макаров А.В. Правовое регулирование в управлении городскими пассажирскими автотранспортными перевозками // Транспортное право, 2002, № 1, с. 4.

дарственный контроль за этой важной сферой общественных отношений»1.

Немаловажную роль в организации перевозок играет деятельность по государственной регистрации морских и воздушных судов. Хотя нормы о необходимости государственной регистрации содержатся в ГК РФ, последнюю точку при регистрации транспортных средств ставит государство. Н.Г. Казимирова справедливо полагает, что правовой режим морских судов отличается своеобразием, поэтому, несмотря на то что ст. 130 ГК РФ отнесла суда к недвижимому имуществу, их правовой режим не должен и не может полностью отождествляться с режимами, установленными для иных видов недвижимости.

Перевозки пассажиров, в т.ч. льготников, в настоящее время не могут осуществляться без дотаций. Поэтому важным направлением организации перевозок в местном сообщении является совершенствование бюджетного законодательства. Использование средств местных бюджетов, а также средств, передаваемых органам городского самоуправления из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы на выплаты трансфертов определенным категориям населения, пользующимся льготами по оплате проезда на городском пассажирском транспорте, требует от органов городского самоуправления установления законных и эффективных механизмов предоставления таких средств перевозчикам.

Законодательное регулирование организации перевозок должно происходить с учетом процессов гармонизации публичного и частного права. В юриспруденции сложилось адекватное понимание того, что процесс дифференциации правового регулирования в условиях новых реалий выдвигает на повестку дня вопрос о корректировке отраслевой структуры права, о специфических и сходных признаках частного и публичного права, их меняющемся соотношении2. Особое значение в

1 Стрельникова И. Анализ состояния правового регулирования перевозок пассажиров, багажа и грузов по новому уставу автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта Российской Федерации // Право и экономика, 2008, № 5, с. 15.

2 Коршунов Н.М. Правовая конвергенция в контексте модернизации социально-экономического развития России // Представительная власть, 2010, № 7-8, с. 21.

этой связи приобретает правовая конвергенция. В юридической литературе она понимается как определяющая и усиливающаяся тенденция мирового правового развития, а исследование и практическое использование происходящих в ее рамках процессов взаимодействия частного и публичного права — как одно из основных условий интегрирования современной России в мировое сообщество.

Реалии сегодняшнего дня свидетельствуют о необходимости предоставления ОГУ и ОМСУ большей инициативы субъектам предпринимательской деятельности в рассматриваемой сфере. Подлинное самоуправление подразумевает наличие синергетических процессов в обществе. По мнению И.В. Цветкова, публично-правовая подсистема, при всей своей несомненной важности, в рыночной системе хозяйства все-таки является вспомогательной3. Она предназначена содействовать частноправовой подсистеме в трансформации поведения людей, занимающихся экономической деятельностью, в нужном направлении. Хотя вопрос о первичности либо вто-ричности частноправовой подсистемы по отношению к публично-правовой является дискуссионным, ОГУ и ОМСУ, несомненно, должны акцентировать свое внимание на развитии инициативы и процессов самоорганизации в сфере организации перевозок. В последние годы в отечественном правоведении все чаще высказывается мнение о том, что процесс правового регулирования общественных отношений включает не только нормотворческую деятельность государства, но и самостоятельное применение индивидуальных правовых средств самими субъектами регулируемых нормами права отношений4.

При таком подходе роль ОГУ и ОМСУ несколько меняется. В.И. Пирогов и Ю.Н. Мазикин полагают, что в сфере удовлетворения потребностей общества в услугах по перевозке граждан

3 Цветков И.В. Договорная дисциплина в предпринимательской деятельности : дис. ... д.ю.н. — М., 2006, с. 35.

4 Шагиева Р.В. Правовая деятельность и ее разновидности в современном российском обществе // Журнал российского права, 2004, № 10, с. 93.

между пассажирами и «Перевозчиком», обеспечивая организационные, регулирующие и контрольные функции за деятельностью общественного пассажирского транспорта1. Отмечается также, что заключение договора на транспортное обслуживание населения должно быть не правом, а обязанностью муниципалитета.

Для реализации такой схемы необходимы соответствующие правовые средства. Важнейшим из таких средств следует признать гражданско-правовой договор, заключаемый ОМСУ с перевозчиками. Следует согласиться с И.В. Цветковым, что «в силу одного из базовых принципов функционирования сложных систем — принципа изоморфизма (требования полного или, по крайней мере, частичного соответствия структуры управляющей системы структуре управляемой системы) — люди как субъекты рыночных производственных отношений должны быть не только объектами внешнего правового воздействия, но и главными субъектами практического применения ненормативных правовых средств-деяний».

Использование гражданско-правового договора при организации пассажирских перевозок нисколько не умаляет значимости ОМСУ в рассматриваемой сфере жизнедеятельности, а, напротив, свидетельствует о совершенствовании методов реализации их полномочий. Прежде всего, речь идет о синергетическом методе. Договор об организации перевозок пассажиров представляет собой открытую систему, обладающую свойством нелинейности. Человеческие отношения носят нелинейный характер хотя бы потому, что существуют границы чувств, эмоций, страстей. Являясь соглашением лиц, договор представляет собой согласованную волю субъектов, сопряженную с силой государства. Процесс согласования воли предполагает учет несовпадающих интересов сторон, «каждая из которых желает вынудить другую подчиниться своим условиям»2. Объединяет стремление сторон цель

1 Пирогов В.И., Мазикин Ю.Н. Разработка проекта федерального закона «Об общественном пассажирском транспорте» // Транспортное право, 2001, № 2, с. 25.

2 Пугинский Б.И. Теория и практика договорного регулирования. — М. : ИКД «Зерцало-М», 2008, с. 73-74.

договора (аттрактор), а следовательно, договорная система обладает гомеостатичностью. Гомеостаз — это поддержание программы функционирования системы в некоторых рамках, позволяющих ей следовать к своей цели. Выбор одного из нескольких вариантов развития договорной системы происходит в точках бифуркации. Не сбиться с курса на поставленную цель сторонам договора помогают корректирующие сигналы положительной обратной связи.

Результат самоорганизации выгодно отличается от результата организации. В синергетических системах коллективные действия не сводятся к простой сумме индивидуальных независимых действий. Эффективность деятельности заметно повышается по сравнению с тем, когда ОМСУ организуют перевозки без учета мнения транспортных организаций.

Использование договора об организации перевозок пассажиров как средства самоорганизации правовых связей должно строиться с учетом положительного опыта других государств. Так, например, в гражданском кодексе Республики Беларусь данным отношениям посвящена ст. 752 «Договоры об организации перевозок». В данной статье указывается, что перевозчик при необходимости осуществления систематических перевозок пассажиров может заключать с гражданами или юридическими лицами долгосрочные договоры об организации перевозок пассажиров. В договоре об организации перевозок пассажиров определяются маршрут, расписание движения, количество рейсов, сроки и другие условия предоставления транспортных средств для перевозки, порядок расчетов, а также иные условия организации перевозок. Дальнейшее развитие данные положения получили в законе Республики Беларусь от 21.07.2001 г. № 50-З «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках».

Следует отметить, что факт отнесения организации транспортного обслуживания к вопросам местного самоуправления не свидетельствует однозначно о том, что реализация соответствующих полномочий органа местного самоуправления всегда происходит в рамках административного права. Так, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной

собственности поселения, происходит в соответствии с нормами гражданского законодательства. Строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения требует заключения соответствующих договоров подряда и проектно-изыскательских работ. Опека и попечительство отнесены законом к вопросам местного значения. Однако соответствующие отношения регулируются нормами гражданского права.

Само по себе участие публичноправовых образований в правоотношениях еще не свидетельствует об административно-правовом характере этих отношений. Как известно, государство является активным участником гражданско-правовых отношений и зачастую органы публичной власти являются сторонами гражданско-правовых договоров. На наш взгляд, в большей степени об административно-правовой природе договора свидетельствовала бы обяза-

тельность участия в договоре контрагента органа публичной власти — перевозчика. Но в данном случае для перевозчика заключение договора — дело добровольное. Стороны договора об организации перевозок пассажиров изначально не находятся в отношениях власти и подчинения, между ними до момента заключения договора отсутствует публичноправовое обязательство.

Возможность «вкрапления» некоторых административно-правовых элементов в элементы гражданско-правового организационного договора не превращает данный договор в административноправовой, а лишь свидетельствует о наличии тесных межотраслевых связей.

Резюмируя сказанное, следует отметить, что ОГУ и ОМСУ продолжают играть значимую роль в организации перевозок, но в то же время должны использовать новые методы реализации своих правомочий, стимулирующие повышение инициативы частных лиц и самоорганизаци-онные процессы.