Мэров используют без назначения

На прошлой неделе мэры областных центров отбились от губернаторов, которые хотели превратить их в своих назначенцев. Но Кремль, который сначала поставил мэров под удар, а потом сам же и защитил, все равно встроит их в вертикаль власти и сделает бесправными хозяйственниками.

Попытка свернуть

     Минувшая неделя прошла под знаком торжества демократии и посрамления тех, кто пытался на нее покуситься. Посрамленными оказались депутаты Госдумы от "Единой России" Владимир Мокрый, Владимир Жидких и Алексей Огоньков, которые 20 октября внесли в парламент поправки к закону "Об общих принципах организации местного самоуправления (МСУ) в РФ", позволяющие ликвидировать местную власть в областных центрах и республиканских столицах. Депутаты предложили узаконить вариант, при котором местное самоуправление не распространяется дальше районов административного центра, а сам город возглавляет назначенец губернатора (подробнее см. "Власть" №43).

     Инициатива, по данным источников "Власти" в Думе, исходила из Кремля и была призвана встроить в вертикаль власти последний класс независимых, но в то же время влиятельных чиновников. Гипотеза о высоком происхождении законопроекта, похоже, объясняла и первую, не слишком решительную реакцию мэров — при том, что документ активно обсуждался СМИ и политологами, а глава Конгресса местных и региональных властей Европы Хальвдан Скард выразил сомнение в том, что "проект соответствует духу Европейской хартии местного самоуправления" (Россия подписала ее в 1998 году).

     Сомнение грозило вылиться в грандиозный скандал на московской сессии конгресса, запланированной на середину ноября. Видимо, поэтому спикеры обеих палат парламента Сергей Миронов и Борис Грызлов вдруг заявили, что мэры должны избираться, а совет Госдумы предпочел отложить рассмотрение поправок, уже одобренных профильным комитетом во главе с депутатом Мокрым. Только после этого мэры решились дать бой гонителям — и почти сразу обнаружили, что ломятся в распахнутую дверь. Показать себя удалось только представителям азиатских регионов: 10 ноября законопроект дружно разгромили главы 50 сибирских и дальневосточных городов, собравшиеся в Новосибирске на межмуниципальный форум. Запал европейских мэров, прибывших в Москву на встречу с руководством "Единой России" и евроконгресс, пропал нерастраченным: в ходе обоих мероприятий партийные вожди и высокопоставленные чиновники выступили с упреждающей критикой законопроекта.

     Борис Грызлов заверил, что единороссы не поддержат своих товарищей Мокрого, Жидких и Огонькова. По словам секретаря президиума генсовета "Единой России" Вячеслава Володина, эти депутаты действовали, не посоветовавшись с партией. Первый вице-премьер Дмитрий Медведев указал на то, что крупнейшая фракция сочла положения проекта "неактуальными". А помощник президента России Игорь Шувалов и вовсе устроил маленькое представление: попросил слова, когда на видеосвязь с Конгрессом местных и региональных властей Европы вышел губернатор Алтайского края Александр Карлин, и поинтересовался, готов ли тот забрать полномочия мэра Барнаула. Карлин насторожился, но честно ответил, что всегда готов. Только после этого Шувалов с удовольствием сообщил, что рассматривает скандальный законопроект "как попытку свернуть муниципальную реформу в стране".

     В общем, демократия победила, независимость муниципальной власти устояла, а мэры, как российские, так и западные, воздержались от критических выступлений. По словам Володина, "Единая Россия" отзовет скандальный законопроект из Госдумы, чтобы "сбалансировать и затем перевнести". В новом варианте не будет покушений на выборность мэров, которая в многих региональных столицах и так упразднена. Мэра административного центра, видимо, превратят в фигуру без средств и полномочий, целиком зависящую от губернатора. Иначе не удастся достроить вертикаль власти и вывести из унизительного положения губернаторов.

Попытка развернуть

     История вызвала легкий эффект дежавю. В апреле троица единороссов уже пыталась дополнить закон о МСУ пунктом, изымавшим полномочия у мэров, которые не справляются с работой, в пользу губернаторов. Тот проект даже не был внесен в Госдуму, поскольку, по замечаниям многочисленных экспертов, противоречил и Европейской хартии, и Конституции РФ. Он был тихо отозван авторами. Но российские власти давно взяли на вооружение нехитрый прием: выносить на суд общественности оглушающий законопроект, потом, изучив реакцию, убирать наиболее возмутительные подробности. В идеальном случае это заставляло общественность согласиться с меньшим злом. В худшем — укрепляло репутацию мудрого и справедливого руководства страны.

     Например, в сентябре 2003 года Владимир Путин настоял на либерализации закона о гражданстве, который был ужесточен годом раньше по инициативе его собственной администрации. В апреле 2004 года он предложил смягчить предложения "Единой России", предельно расширившей список учреждений, возле которых нельзя проводить собрания, митинги и пикеты. А в декабре прошлого года президент смягчил положения закона о госконтроле над НКО, который, к возмущению правозащитников и общественников, собиралась принять Госдума.

     Но противоборство местных властей — это куда серьезнее, чем НКО и митинги. Противоречия между губернатором и мэром областного (республиканского) центра — скорее правило, а не исключение. Просто таков характер местной власти, усугубленный древним принципом двух медведей в одной берлоге и тем немудреным обстоятельством, что всякий губернатор является горожанином, которого редко, но касаются муниципальные проблемы дорог, ЖКХ и бытового обслуживания. Прямого влияния на решение этих проблем горожанин-губернатор не имеет, а косвенное срабатывает не всегда.

     В допутинскую эпоху, конечно, такие конфликты редко бывали очень серьезными: властная вертикаль тогда не отличалась особой протяженностью, политическая система сводилась, по сути, к двухслойному пирогу Москва--регион, губернаторы были всемогущими, а строптивые мэры были обречены. С приходом Владимира Путина вертикаль принялась расти, причем, естественно, вниз: появились полпреды, усилились федеральные представители, наконец, встроились в вертикаль губернаторы, которые теперь получают кресло волею не народа, а президента. Тут и возник перекос: региональный лидер из всемогущего руководителя превратился в человека без средств, полномочий и депутатской неприкосновенности. Лучшие налоги забрала Москва, которой легче не дожидаться, пока субъекты федерации научатся зарабатывать на свои нужды, а взять все доходы регионов и поделить по справедливости. В итоге даже главы донорских регионов превратились в просителей и посредников, передающих деньги от федеральной власти муниципальной,— под угрозой отставки и уголовного преследования за нецелевое использование средств (экс-губернатор Ненецкого автономного округа Алексей Баринов, находящийся под стражей по обвинению в мошенничестве, обвинялся, помимо прочего, в нецелевом использовании бюджетных 1,8 млрд руб., потраченных на покупку и переброску угля в пострадавший от паводка район). Подтвердили несущественность губернаторов и нацпроекты. Так, школам, больницам и фермам помогают непосредственно из Москвы, минуя региональные власти.

     А мэры, не встроенные в государственную вертикаль и названные "самой близкой к человеку властью", остались при своем. Конечно, бюджетная реформа превратила в получателей дотаций абсолютное большинство городов и районов, но крупные города могут преодолевать эти трудности и без участия губернаторов — так что положение мэров вышло всяко лучше губернаторского.

     Унижение региональных руководителей можно было считать полезным в краткосрочной перспективе — чтобы, так сказать, помнили, чей хлеб едят. Но растягивание перспективы было чревато подрывом авторитета власти: что это за госвласть, которая слабее муниципии, и что это за губернатор, который слабее мэра?

     Правда, федеральная власть старалась не усугублять ситуацию, пытаясь всякий раз делегировать региональным лидерам те же меры воздействия на мэров, какие сама вводила. Например, два года назад, когда только утверждалась новая схема назначения губернаторов, Шувалов и Мокрый предлагали обсудить распространение этой практики и на глав региональных столиц. Но тогда полемика свернулась, так толком и не начавшись,— по неофициальным данным, авторы идеи побоялись шквала протестов и попросили государственно-правовое управление президента "предложить что-нибудь в рамках правового поля".

Попытка перевернуть

     Весной прошлого года закон о местном самоуправлении пережил очередную правку, подготовленную госсоветом Татарии. Власти субъектов федерации получили право самостоятельно определять порядок избрания и статус глав новых муниципальных образований. Одновременно правительство и аппарат президента принялись вполне открыто агитировать уже действующие муниципалитеты, чтобы они закрепили в своих уставах не всенародные выборы мэра, а избрание его из числа депутатов горсовета с передачей административных полномочий наемному сити-менеджеру. Процесс отказа от избрания мэров быстро приобрел массовый характер. Но вскоре выяснилось, что рецепт не универсален. Подтверждением этого можно считать два конфликта, кульминация которых пришлась на прошлую неделю.

     В минувший вторник парламент Карелии по инициативе главы республики Сергея Катанандова распустил горсовет Петрозаводска за несоблюдение федеральных законов. Городские депутаты не хотели приводить устав карельской столицы в соответствие с законом о МСУ, после того как Катанандов включил в пакет поправок тезис об отмене всенародных выборов мэра. Потом горсовет, конечно, опомнился, принял поправки, на которых настаивали прокуратура и суды, но регистрационные органы отказались зарегистрировать новый устав из-за процедурных неточностей. Что дало Катанандову право впервые в России применить "роспускную" главу закона о МСУ.

     Зеркальной точности скандал разгорелся в другом северо-западном регионе. Дума Великого Новгорода тоже оказалась в неразрешимом противоречии с губернатором Михаилом Прусаком и тоже пыталась зарегистрировать новую редакцию устава (пять раз). Разница в том, что с шестой попытки устав города был зарегистрирован, и в том, что Прусак добивался сохранения всенародно избранного мэра, а депутаты настояли на его замене парой "спикер и сити-менеджер". На прошлой неделе Прусак заявил: "Выборы мэра — историческая многолетняя традиция нашей земли. Никакие полномочия мэру Великого Новгорода не будут отданы до тех пор, пока мэр не будет избран всенародно". Кроме того, губернатор намекнул на возможность роспуска гордумы по петрозаводскому образцу.

     По словам политологов, дело не в верности Прусака традициям новгородского вече, а Катанандова — установкам федерального центра. Дело в банальном человеческом факторе. У новгородского губернатора прекрасные отношения с мэром областного центра, а у того — скверные отношения с гордумой. В Карелии все наоборот.

     А значит, массовый отказ от всенародного избрания мэров проблемы не решит. Именно поэтому губернаторы настаивают на том, чтобы начальство выписало им такую бумажку, которая безоговорочно переведет областной центр под руку руководителя региона. Именно поэтому 20 октября появилась инициатива трех единороссов. И именно поэтому в скором времени обязательно появятся новые поправки, которые изящно и остроумно передадут губернаторам право определять полномочия и финансирование региональных столиц. Авторам придется найти решение, которое позволит юридически обосновать давно действующую корпоративную систему управления страной, при которой избиратели (акционеры) делегируют президенту всю полноту власти, в том числе и обязанность назначать всех менеджеров корпорации — сверху донизу и слева направо. Это, кстати, позволит сохранить и конституционный принцип разделения государственной и муниципальной власти: менеджмент будет властью как таковой, а муниципалитеты, действующие в соответствии с установками начальства и на выделяемые им средства, сосредоточатся на хозчасти вроде опрессовки труб и вынесения мусора.

     Впрочем, в итоге власти могут сделать выбор в пользу принципиально иной системы. В минувший вторник Дмитрий Медведев прямо сказал, что если нынешняя система распределения полномочий местных и региональных властей потребует совершенствования, он "уверен, что такого рода коррективы могут быть сделаны и на федеральном уровне, и на уровне местных органов". Предела совершенству, как известно, нет. Лучшее подтверждение — закон о МСУ, который с момента принятия в сентябре 2003 года пережил уже 18 правок.

ШАМИЛЬ ИДИАТУЛЛИН

Всенародные против непрямых

Новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусматривает две формы организации муниципальной власти. Согласно первой, муниципальное образование (МО) — будь то столица крупного региона или небольшое сельское поселение — возглавляет всенародно избранный руководитель, обладающий всей полнотой власти. Вторая предполагает избрание главы МО из состава муниципальных депутатов. В этом случае он одновременно является спикером местного совета и выполняет чисто представительские функции, а муниципальным хозяйством фактически руководит наемный сити-менеджер, назначаемый местным советом по результатам конкурса, на результаты которого имеет серьезное влияние глава региона, делегирующий в конкурсную комиссию треть ее членов.
После того как осенью 2003 года этот закон был принят, в субъектах РФ начался активный процесс перехода с первой модели организации местной власти, которая была наиболее популярной в 90-х годах, на вторую. Но этот процесс коснулся в основном муниципальных районов и отдельных поселений, тогда как в большинстве региональных столиц были сохранены всенародные выборы мэров.
В итоге к настоящему времени всенародно избранными остаются мэры 59 из 88 столиц субъектов РФ. В трех из них — Туле, Курске и Петрозаводске — новые городские уставы пока не приняты, и у местных депутатов еще есть возможность сменить всенародно избранного градоначальника на связку "спикер и сити-менеджер". В городах федерального значения — Москве и Петербурге — действует особая схема организации местного самоуправления, по которой местная власть существует лишь на внутригородских территориях, а общее руководство городом осуществляет глава субъекта РФ. В еще двух регионах — Московской и Ленинградской областях — областных центров попросту нет, как нет и их мэров. В остальных 25 региональных столицах принята система с непрямыми выборами мэров. Причем тенденция отказа от всенародных выборов выглядит достаточно отчетливой, хотя пока и не слишком массовой: если от всенародно избранных мэров отказались в пяти административных центрах субъектов РФ, то обратный переход — от непрямых выборов к всенародным — был лишь в Орле.

"Если страна не хочет играть по нашим правилам, зачем вообще участвовать в игре?"

Председатель Конгресса местных и региональных властей Европы Хальвдан Скард рассказал корреспонденту "Власти" Наталье Городецкой, как Совет Европы собирается отстаивать местное самоуправление в России.

— Какое у вас сложилось мнение о муниципальной реформе в России? Насколько вписываются в Европейскую хартию местного самоуправления последние инициативы депутатов Госдумы, которые предполагают отменить выборы мэров региональных столиц?
— Мы увидели разные подходы и мнения. Что касается проекта, о котором вы говорили, то я знаю, что он был рассмотрен в Госдуме и не получил поддержки, в том числе и поддержки правительства. Но в то же время его существование показывает, что кое-кто хотел бы ликвидировать прямые выборы мэров. Что касается нас, то мы против этого.
— "Единая Россия" пообещала, что не примет первую часть законопроекта, в которой говорится об отмене выборов мэров. Но во второй его части речь идет о том, чтобы дать регионам право определять полномочия и финансирование городских органов власти. Ее никто не отменял.
— Нельзя ожидать, что нам знакомы все детали всех законопроектов, которые рассматриваются в российском парламенте. Что касается органов местного самоуправления, то мы считаем, что у них должны быть собственные источники финансирования, как это происходит в Европе. Это могут быть и деньги, которые выделяет им правительство, и собственные налоги, и другие источники дохода. Нельзя говорить, что местные органы власти не должны получать деньги из регионов, но у них должны быть и собственные источники дохода. И если, как вы говорите, закон будет принят, мы рассмотрим сложившуюся ситуацию и оценим, насколько она соответствует Европейской хартии местного самоуправления, которую Россия подписала.
— То есть конгресс будет рассматривать ситуацию, которая сложится уже после принятия закона?
— Я разговаривал с Владимиром Мокрым (глава комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления.— "Власть"), одним из авторов этого законопроекта, и с представителями правительства. И я предложил им до того, как проект будет принят, направить его на экспертизу в Совет Европы. Многие страны поступают именно так.
— А если законопроект будет принят независимо от экспертизы Совета Европы, что сможет сделать конгресс?
— В таких случаях у нас действует система визитов или посещений, когда мы приезжаем на место и знакомимся с состоянием демократии на местном или региональном уровне. Мы делаем это либо по нашей собственной инициативе, либо по инициативе национальных ассоциаций местных или региональных органов власти. Мы рассматриваем подобные законы на месте и, если сочтем нужным, рекомендуем внести соответствующие поправки. Мы даем стране год на осуществление этих поправок, а потом приглашаем представителей правительства на наше заседание, которое обычно проводится в Страсбурге, чтобы они рассказали о тех мерах, которые были приняты.
— А если меры не приняты?
— Членство в Совете Европы добровольное. И, вступая в СЕ, каждая страна берет на себя определенные обязательства по утверждению демократии, прав человека и норм правового государства. Это также касается выполнения международных юридических документов и конвенций СЕ, например Хартии местного самоуправления, которую Россия ратифицировала. И то, что мы услышали здесь, подтверждает мое впечатление: российское правительство выступает за то, чтобы законы, принимаемые в стране, соответствовали хартии. Я рассчитываю, что такая же позиция будет и у Госдумы.
— Но как вы оцените реализацию закона на местах?
— Мы не ограничиваемся изучением текстов законов, это можно сделать и в Страсбурге. В ходе наших визитов в страну мы беседуем с представителями местных органов власти, именно эти беседы дают нам большую часть информации. Если в местных органах самоуправления считают, что некое положение не соответствует хартии, мы принимаем соответствующие меры.
— Где грань нарушений со стороны России, за которой Совет Европы может потерять терпение и принять какие-то радикальные меры?
— Вы знаете, по крайней мере в той части организации, которую я представляю, нет каких-то конкретных мер наказания. Просто мы считаем, что если страна не хочет играть по нашим правилам, зачем вообще участвовать в игре? Ну и, кроме того, мы опираемся на поддержку Парламентской ассамблеи СЕ и комитета министров Европы, в котором, кстати, до последнего времени председательствовал российский министр иностранных дел Сергей Лавров. Так что само членство в СЕ будет подталкивать к этому.

подписи

     Всесторонне оценив ситуацию, Кремль дал отбой намечавшейся реформе местной власти

     То, что мэры смогут выйти сухими из воды, явилось для инициатора поправок в закон о местном самоуправлении Владимира Мокрого полной неожиданностью

     Губернатор Карелии Сергей Катанандов уже распустил горсовет Петрозаводска

     Губернатор Новгородской области Михаил Прусак грозится сделать то же самое со новгородской гордумой