Мужик и закон

Отдавать народу власть, даже совсем немного власти, всегда страшно: неизвестно, что они там науправляют. Зарубежные исследователи, однако, решили изучить результаты самого важного российского эксперимента по приобщению народа к управлению.

Россия традиционно считается страной тотального единовластия и централизации, где все вопросы всегда решала даже не административная вертикаль, а возглавляющий эту вертикаль царь. Во многом это утверждение, видимо, верно, но не во всем: на протяжении едва ли не всей истории подданные русского царя регулярно участвовали в выборах. В Московии с начала XVI века на местах выбирались губные старосты (и тиран Иван Грозный их полномочия только расширил). С известной регулярностью выбирались делегаты земских и поместных соборов, а в XVIII веке — уложенных комиссий. Начиная с екатерининских времен избираются члены городского самоуправления, а чуть раньше, при Петре I, недолгое время экспериментировали даже с избранием офицеров. Конечно, потребность прибегать к выборным процедурам была обусловлена, как правило, вовсе не либерализмом правителей, а их слабостью. В условиях низкой квалификации, коррумпированности и (в сравнении с западными странами) малочисленности госаппарата властители были просто вынуждены полагаться на выборность и самоуправление там, куда дотянуться бюрократическими инструментами физически не могли.

Другое дело, что все эти эпизоды затрагивали в основном элиту, а о том, как проходили выборы и как действовали органы самоуправления, мы знаем крайне мало. Наиболее подробный и, пожалуй, самый масштабный эксперимент — это, конечно, предреволюционные земства. К тому же эксперимент этот затрагивал не только элиту, но и крестьянство. Созданные в России после крестьянской реформы 1860-х годов, земства включали представителей всех сословий, в том числе и недавних крепостных. Результаты эксперимента анализирует в своей новой статье американский исследователь Стивен Нафцигер из Уильямс-колледжа в штате Нью-Йорк. Исследователя интересует, как и в каком направлении представители необразованного сословия влияли на работу этих органов. Но самый первый вопрос состоит в том, могли ли они вообще на них влиять.

Существовавшие на уездном и губернском уровнях и формировавшиеся из выбираемых населением представителей, земские органы должны были заниматься обустройством местной жизни — образованием, здравоохранением, дорогами, развитием ветеринарных и агрономических служб, страхованием от пожаров и т. д. С этой целью земства могли устанавливать и собирать некоторые местные налоги. Разные группы населения, однако, были представлены в земствах очень по-разному: выборы происходили по трем так называемым куриям, и если дворяне и горожане выбирали своих депутатов напрямую, то крестьяне — через многоступенчатую систему выборщиков. Разными были и нормы представительства: и разработчики реформы, и "политическое руководство" очень боялись, что крестьяне, составлявшие большинство населения страны, получат большинство и в земствах. Именно поэтому даже и результаты голосования среди крестьян не считались окончательными: их должны были утвердить представители власти, а после консервативной реформы 1890 года крестьянам и вовсе оставили лишь право формировать список кандидатов в депутаты, из которых местные власти сами выбирали угодных. Наконец, как показывает Нафцигер, распределение мест в земствах не отражало реальную структуру населения и собственности (а участвовать в голосовании могли лишь владельцы недвижимости) в уезде: размеры курий для каждого уезда все равно утверждались решением бюрократов в Петербурге.

В результате этих дискриминационных мер крестьяне, составлявшие 85% населения страны, стали самой многочисленной "фракцией" лишь в 72 из 340 уездов, а абсолютное большинство получили лишь в 18. Впрочем, учитывая, что еще недавно эти самые крестьяне и вовсе не имели никаких политических прав, даже и это совсем неплохо. После реформы 1890 года, изменившей правила формирования земств, крестьянская фракция осталась самой многочисленной лишь в 41 уезде, хотя число уездных земств с крестьянским большинством выросло до 26. Понятно, что в этих условиях крестьяне, даже если бы они действительно выступали единым фронтом, не могли продавливать свои решения вопреки мнению двух других курий.

Проанализировав структуру земских бюджетов, Нафцигер делает три вывода. Во-первых, даже такая неравноправная, дискриминационная система давала крестьянам возможность до некоторой степени выражать свои предпочтения. Говоря иначе, структура расходов все же зависела от численности крестьянской фракции в данном конкретном уездном земстве.

Во-вторых, более "крестьянские" земства тратили больше средств, а значит, и облагали местное население (то есть самих себя) более высокими налогами.

И в-третьих, весьма примечательными оказались собственно крестьянские предпочтения: депутаты от "темного" крестьянства предпочитали тратить больше на местные школы (а не, например, на дороги и мосты). Не такой уж и ужасный результат эксперимента с народовластием.

Источник: Steven Nafziger. Did Ivan's vote matter? The political economy of local democracy in Tsarist Russia. European Review of Economic History (в печати).