Проблемы применения отдельных норм законодательства РФ о недрах

И.А. Ненашева

Рассмотрены проблемы, возникающие из-за недостаточной проработанности и несогласованности отдельных положений российского законодательства, регулирующего правовые отношения государства и бизнеса, возникающие в процессе недропользования. Отмечается большая сложность исходной конструкции прав на недра и связанных с ними прав на их разработку. Особо выделены две проблемы, наиболее часто порождающие правовые коллизии: двойственный характер правоотношений государства и недропользователей и отсутствие четкой правовой логики при решении вопросов о предоставлении им земельных участков. Указывается, что подобная ситуация приводит к многочисленным негативным последствиям, и предлагаются возможные способы ее преодоления.

Ключевые слова: законодательство о недрах, государственная собственность на недра, право пользования участками недр, договор на пользование недрами, лицензия на пользование участком недр, контракт на предоставление услуг, концессия, договор о разделе продукции, государственный кадастр недвижимости, предоставление земельных участков, нормотворческая логика, обязывающий процедурный механизм, гармонизация законодательства.

Анализ правовых норм и правоприменительной практики в системе правоотношений пользователями недр в рамках законодательства о недрах выявляет отдельные вопросы и правовые коллизии несбалансированности интересов участников процесса и пределы их ответственности. Отсутствие как таковых гарантий в нормотворческом процессе зеркально порождает нестабильность бизнес-игроков в ресурсном секторе и регрессное состояние бизнес-среды. Попытаемся более подробно разобраться в сложностях применения субъектами правоотношений законодательных норм и их регулирования в хозяйственном обороте.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Настоящая дефиниция закреплена законодателем в преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». Поэтому недра по своей правой природе не входят в понятие «земли как земной поверхности», в связи с чем «земля» и «недра» (участки недр как геометризованных блоков недр) рассматриваются в качестве самостоятельных объектов гражданских прав, в отношении которых действует свой правовой режим.

Вопросы оборотоспособности недр как объектов гражданских прав в хозяйственной деятельности

Согласно ч. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. В соответствии с ч. 1 ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» в границах территории Рос-

сийской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Исходя из буквального толкования вышеуказанных норм, недра относятся к объектам недвижимости и на участки недр распространяются нормы института права собственности.

Вопросы собственности на землю и другие природные ресурсы в Российской Федерации, порядок ее разграничения и регулирования уже исследовались Конституционным судом РФ в соответствии с ч. 4.1 мотивировочной части Определения Конституционного суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан». В постановлениях от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ и от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционный суд РФ выразил следующую правовую позицию:

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2). Согласно ст. 36 Конституции РФ, граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3).

Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения.

Поэтому с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из ст. 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях».

Таким образом, законодатель публично придает всенародную значимость природным ресурсам (в том числе и недрам), определяя их как основу жизни и деятельности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан, достояние (ценность) и естественное богатство. Одновременно налагает обязанности в сфере обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, поскольку это существенным образом влияет на ресурсный и промышленный потенциал государства, обеспечивает экономическую и сырьевую безопасность, энергетический баланс и стратегический потенциал в международном разделении сырьевых держав.

В отношении земли и недр (части природных ресурсов) установлено общее правило оборотоспособности в хозяйственной деятельности - могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ч. 3 ст. 129 ГК РФ). Специальной нормой ч. 2 ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» закреплено: участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме; права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. По существу право собственности как вещное право предусматривает: владение, т.е. владение вещью как своей собственной, пользование и распоряжение.

Поскольку недра в Российской Федерации являются государственной собственностью, государство в лице органов передает право пользования участками недр. Однако в силу правовой конструкции субъекты права первоначально приобретают право владения, только с момента титульного (законного) владения участками недр возникает право использования в хозяйственном обороте.

Право пользования по своему правовому содержанию предполагает использование участка недр по его целевому назначению титульным правообладателем и экономическому - с извлечением определенной выгоды (пользы). По существу земельные участки, в пределах которых расположены участки недр и где залегают полезные ископаемые, могут находиться в частной собственности, соответственно к ним применим иной правовой режим.

Специальной нормой ч. 3 ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» также предусмотрено, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности. По общему правилу на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы в полной мере распространяются общие положения ч. 1-3 ст. 129 ГК РФ об обороте в хозяйственной деятельности объектов гражданских прав. При этом государством как собственни-

ком недр установлен ограничительный перечень видов продукции, оборото-способность которых запрещена в соответствии с «Перечнем видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена», утвержденным Указом Президента РФ от 22 февраля 1992 г. № 179.

Таким образом, государство, де-юре являясь собственником недр, формирует государственный баланс запасов полезных ископаемых с целью учета состояния минерально-сырьевой базы. Фактически добытые из недр ресурсы могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. В целях рационального комплексного использования недр проводится государственная экспертиза, которая позволяет объективно оценить баланс запасов, количество и качество запасов полезных ископаемых, их народно-хозяйственное значение.

Правовая природа договора на пользование недрами

Практически в настоящее время существуют два порядка приобретения права пользования недрами: специальное государственное разрешение в виде лицензии, включающей административно-правовые основания приобретения права пользования недрами, и договорный (прежде всего, соглашение о разделе продукции).

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком и обязательства сторон по выполнению (ч. 4 ст. 11 Закона РФ «О недрах»). По существу пользование недрами начинается с момента выдачи соответствующей лицензии и продолжается до окончания срока ее действия, поэтому обязанность по выполнению условий лицензии (производство установленного минимального объема лабораторных работ, бурения скважин, горных работ, обогащения проб) возникает с момента получения лицензии (Постановление ФАС УО от 1 июня 2009 г. № Ф09-3573/09-С1).

Согласно ч. 2 ст. 12 Закона РФ «О недрах» лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону, что пересекается с ч. 6.9 и ч. 8.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, где законодатель раскрывает перечень договорных форм: концессия, договор о разделе продукции, контракт на предоставление услуг (с риском и без риска) и п. 23 «Административного регламента Федерального агентства по недропользованию...», утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. № 315.

Таким образом, законодателем использована сложная правовая конструкция договорных правоотношений государства в лице соответствующих органов с пользователями недр: с одной стороны - лицензия как удостоверяющий административный акт; с другой - договорная форма гражданско-правового характера в рамках одной из установленных законодательством контрактных форм либо дополнительного согласования условий.

Лицензия по своей правовой природе носит распорядительный характер властного органа, что соответствует административно-правовому порядку предоставления прав пользования участками недр в рамках п. 2 ч. 1 ст. 8 ГК РФ. В судебной практике соглашение об отдельных условиях рассматривается как отдельная гражданско-правовая сделка, что дает право предъявлять исковые требования о признании недействительными отдельных условий таких соглашений вследствие нарушения закона о недрах с применением последствий недействительности ничтожной сделки. Следует отметить, что требование о недействительности лицензии в данном случае в зависимость не ставится (Постановление Президиума ВАС РФ от 5 сентября 2006 г. № 856/06; ФАС ВСО от 13 января 2010 г. № А69-474/2009). Следовательно, с позиции материального права лицензия включает заранее согласованные условия и по своей правовой природе близка к отношениям «власти и подчинения» с доминирующей позиции властных структур, а в процессуальном порядке условия лицензии рассматриваются как различные сделки административного и гражданско-правового характера.

Имеет место смешения властных правоотношений, где по своей правовой природе субъекты изначально находятся в зависимом положении (подчинении) в отличие от гражданско-правового характера, где субъекты равно-поставлены. Для более прозрачного и ясного понимания недропользователями порядка и механизма правоотношений органов государства и бизнеса необходимо внести коррективы в законодательные нормы для урегулирования системных правил игры на основе принципа доброй совести, прозрачности и беспристрастности.

Сложности правоприменительной практики норм по предоставлению земельных участков

По общему правилу согласно ч. 4 ст. 25.1 Закона РФ «О недрах» после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и

(ч. 2 ст. 25.1 Закона РФ «О недрах», ч. 2.2 ст. 30 Земельного кодекса РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 25.1 Закона РФ «О недрах» образование земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется на основе документов, предусмотренных законодательством о государственном кадастре недвижимости и законодательством Российской Федерации о недрах.

Отсылочная норма ч. 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1, направляет к земельному законодательству в части порядка и условий предоставления земельных участков для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. В то же время ч. 4 ст. 88 Земельного кодекса РФ установлено, что организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Данная норма действует в отношении специального субъектного состава и не охватывает всех участников геологического изучения недр.

Следует заметить, что в рамках налоговых правоотношений отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок не может являться основанием для освобождения от уплаты земельного налога при фактическом использовании участка. Данной точки зрения придерживается фискальная служба и аналогичную позицию высказал ФАС Волго-Вятского округа в своем Постановлении от 12 декабря 2005 г. по делу № А29-10043/2004а, где суд произвел доначисление земельного налога на фактически используемый земельный участок.

Одновременно административным правонарушением в соответствии ст. 7.1 КоАП РФ признается самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. По данному пути следует и арбитражная практика: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 ноября 2010 г. № 17 АП-10362/2010-АК по делу № А60-27809/2010. Подобная ситуация возможна при более позднем оформлении прав на земельный участок, порой бездействием со стороны государственных органов, что приводит к дополнительным рискам для недропользователей как с позиции развития бизнеса, так и налоговой и административной ответственности.

Анализ вышеизложенных норм, их противоречивость для ведения дел пользователями недр свидетельствуют, что на основе действующего законодательства представляется достаточно сложным понять ясность нормотвор-ческой логики законодателя. С одной стороны, законодатель напрямую ука-

зывает, что земельный участок предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода; с другой - обязывающий процедурный механизм последовательных действий не урегулирован для всех участников при оформлении прав на землю. В результате в системе правоотношений «власти и подчинения» возникает превалирование доминирующей стороны в силу своих правомочий и, исходя из существа правоотношений, дает право для злоупотребления, что способствует нарушению хозяйственных связей в системе экономических отношений и порождает недоверие к органам государственной власти со стороны хозяйствующих субъектов.

Вышеуказанные умозаключения подтверждаются уже сложившейся правоприменительной практикой:

1) когда фактически недропользователи сталкиваются с неприемлемыми условиями аренды земельных участков: Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июня 2012 г. по делу № А14-12056/2011 о признании недействительным требования оплаты права на заключение договоров аренды земельного участка и об обязательстве заключить договор аренды; Постановление ФАС Центрального округа от 2 октября 2012 г. по делу № А14-12056/2011 - аналогичный прецедент;

2) имеет место превышение властных полномочий со стороны органов местного самоуправления - Постановление ФАС Поволжского округа от 8 ноября 2011 г. по делу № А12-6016/2011 об отказе о взыскании задолженности по арендной плате и пени по договору аренды земельного участка для добычи песка в месторождении силикатных песков, поскольку в силу закона органы местного самоуправления не вправе определять порядок расчета размера арендной платы, взимаемой с недропользователей за земельные участки, предоставленные им в аренду для размещения объектов открытой разработки недр - карьеров;

3) незаконное бездействие уполномоченного органа: Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2012 г. по делу № А35-9797/2011; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 30 марта 2012 г. по делу № А27-10257/2011; Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26 июня 2012 г. по делу № А33-678/2012; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 августа 2011 г. по делу № А42-2226/2010; Постановление ФАС Центрального округа от 22 ноября 2012 г. по делу № А35-9797/2011 о признании факта незаконного бездействия в непринятии решения по вопросу предоставления в аренду земельного участка с целью разработки месторождения песка; Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2012 г. по делу № А54-1444/2012 о признании незаконным бездействия, выразившегося в отказе в выдаче обществу согласия о переводе земельного участка из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в категорию «земли про-

мышленности»; об обязательстве устранить нарушение прав и законных интересов общества путем выдачи согласия о переводе земельного участка из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в категорию «земли промышленности»;

4) незаконные действия, направленные на уклонение от проведения мероприятий по выбору земельного участка со стороны уполномоченного органа: Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2012 г. № 07АП-2087/12 по делу № А27-15622/2011; Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2012 г. № 07АП-46/12 по делу № А27-10257/2011 о признании незаконными действий уполномоченного органа по отказу в осуществлении выбора и предварительного согласования места размещения земельных участков; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 30 марта 2012 г. по делу № А27-10257/2011 о признании незаконным отказа в осуществлении выбора и предварительного согласования места размещения земельных участков с целью использования лицензии на право пользования недрами;

5) применение последствий недействительности сделки в отношении земельного участка: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2010 г. № 15АП-11719/2009 по делу № А53-14220/2009 о признании недействительным договора аренды, применении последствий недействительности ничтожной сделки и об обязательстве вернуть уполномоченному органу земельный участок; Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2011 г. № 15АП-15058/2010 по делу № А32-15917/2010 о признании ничтожным договора аренды лесного участка; Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2012 г. по делу № А74-1100/2012 о признании соглашения о возмещении убытков при изъятии земель для разработки месторождения угля недействительным и о применении последствий недействительности сделки в виде обя-зания вернуть уплаченные денежные средства.

Арбитражная практика свидетельствует о сложности толкования в принятии решений, с одной стороны, уполномоченными органами, а с другой - дополнительной нагрузки для судебных инстанций.

Право по своей правовой природе консервативно и требует простоты изложения норм и их благоразумности. На современном этапе вполне приемлемым видится формирование конструктивных разумных правовых новелл с учетом оценки предшествующего положительного опыта в нормотворчестве и правоприменительной практике (как, например, последовательная разовая операция по оформлению участка недр и приходящейся доли земельного участка как единого комплекса согласованных работ органов власти, прямо или косвенно причастных к процедуре оформления), возможно в рамках упрощенной процедуры «одного окна».

Формирование же единообразного подхода в правотворчестве и практике правоприменения, гармонизация законодательства о недрах (включая подзаконные акты) в целом с природоресурсным и с иными отраслями права по существу будет способствовать пресечению попыток злоупотребления правом и снижению мотивирующих факторов со стороны властных структур налагать дополнительное бремя ответственности (не имеющего таковых оснований по своей правовой природе, исходя из существа правоотношений) на хозяйствующие субъекты, а также повышению оборачиваемости товарно-денежных отношений в системе хозяйственных связей ресурсного сектора и конкурентных преимуществ на энергосырьевых рынках.

Литература

1. Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.

2. Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст.823.

3. Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1. - Ст. 1.

4. Конституция Российской Федерации: Официальный текст. - М.: Юрид. литература, 2013.

5. См:. Российские недра // Независимая геологическая газета. 2013, 1 апреля.