«Бюджетники беззащитны перед госаппаратом»

Власть заявила о намерении сократить число чиновников. Но хочет ли она этого на самом деле?

Минфин анонсировал реформу: центральные аппараты федеральных ведомств будут сокращены на 10% в 2020 году, а территориальные отделения лишатся к 2022 году 15% сотрудников. При этом зарплаты оставшихся чиновников вырастут (свежие данные Росстата: средняя зарплата сотрудников органов исполнительной власти субъектов РФ в 2018 году составила 65,9 тысячи рублей, увеличившись на 12,2% по сравнению с 2017 годом). Точнее, вырастет оклад, он сегодня составляет едва ли 40% от ежемесячного дохода, в котором преобладают всевозможные бонусы и надбавки. Его планируется довести до 60% (вырастут ли при этом бонусы и надбавки — вопрос открытый). А деньги для этого как раз и хотят получить за счет грядущей «оптимизации» вакансий госаппарата. Достигнуть желаемого помогут и объективные процессы — автоматизация («цифровизация») процессов и централизация некоторых служб ведомств (начать решили с бухгалтерии). Планы властей впечатляют. Их реализация в корне меняет сложившуюся систему, базировавшуюся, главным образом, на постулате, что чиновников в стране должно быть много. Они — оплот и социальная база системы, гаранты ее стабильности.

Справедливости ради стоит сказать: власти уже не в первый раз пытаются сократить аппараты федеральных ведомств на различных уровнях. Самый серьезный «подход к снаряду» был зафиксирован в 2010 году, когда президент Дмитрий Медведев объявил о сокращении численности чиновников на 20%. Поставленную задачу выполнили, но позднее система отыграла свое, вернув статус-кво — в 2015 году чиновников вновь стало столько же, сколько и в 2008-м (почти 900 тысяч человек). В 2016 году власти попытку повторили, но с меньшим замахом: задачей ставилось сократить численность госаппарата всего на 10%. И снова удача! План даже перевыполнили на 2 с лишним процента. Но за прошедшие три года армия чиновников восстановила популяцию. Удастся ли нынешняя попытка? И действительно ли власть настроена на то, чтобы сократить собственную социальную базу? «Огонек» задал эти вопросы директору Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ Андрею Яковлеву. Пять лет назад он комментировал «Огоньку» (см. № 41, 2014 год) схожую инициативу. Тогда власть отказалась повышать оклады чиновников (ситуация выглядела бы печальной, если бы популистскому демаршу не предшествовало повышение окладов).

— Лед тронулся и власть намеревается теперь сократить «поголовье» чиновников?

— Почему вы так решили? Я вижу в происходящем скорее технократическую реакцию власти на определенные вызовы, которые существуют в реальности. В частности, та же цифровизация — объективная тенденция, и мы ее наблюдаем во многих странах. Есть задача оптимизации госрасходов. Но обе эти задачи в целом технические. Конечно, за заявлением Минфина и казначейства о сокращении на 10% центрального и на 5% территориального аппарата федеральных органов власти есть также политические причины. Власть хочет продемонстрировать гражданам, что в трудных экономических условиях она «зажимает» свою собственную социальную базу в лице чиновников. Но на практике такие декларации не всегда имеют отношение к реальности.

— А как же заявленные цифры сокращений в 5 и 10%, потом еще 10% через год?..

— Заявленные 5–10% сокращений в год могут быть достаточно безболезненно проведены за счет сокращения свободных вакансий, а также рабочих мест сотрудников, уходящих на пенсию. Тех и других набирается примерно столько, сколько анонсировано к сокращению. Но давайте взглянем на этот количественный показатель — численность госппарата — под другим углом. Подавляющее большинство чиновников находится в регионах, а отнюдь не в Москве. И речь не об аппаратах региональной власти, а именно о чиновниках, работающих в территориальных подразделениях федеральных ведомств, служб, всякого рода надзорных и контролирующих органов. Вот эта многотысячная армия чиновников и создает наибольшие проблемы и для бизнеса, и для бюджетного сектора.

— Чем же?

— Прежде всего тем, что препятствует нормальному экономическому развитию в стране. Именно эти структуры реализуют избыточные функции контроля и надзора. При этом они действуют в логике «палочной системы»: провели проверку, формально выявили нарушения, наложили штрафы, выдали предписания, отчитались — вот схема, по которой они действуют.

И их не волнует, что после проверок и штрафов бизнес, прежде всего малый и средний, может прекратить деятельность.

Региональные власти это заботит куда больше: они отвечают за территорию, у них есть KPI, связанные с экономикой и социально-политической стабильностью. Заинтересованные в достижении этих целей, региональные чиновники во многим случаях иначе взаимодействуют с бизнесом, пытаясь найти общий язык и оптимизируя надзорные функции. Иными словами, не так кошмарят. Конечно, и тут все сильно зависит от личности главы региона и адекватности его команды.

— Но ведь Кремль уже делал ставку на улучшение делового климата, снижение административных барьеров...

— Да, такая политика была заявлена в 2012 году. Тогда Агентство стратегических инициатив (АСИ) начало работать по «дорожным картам» улучшения бизнес-климата. Совместно с бизнес-ассоциациями были обозначены наиболее существенные административные барьеры для предпринимателей, а затем в режиме согласований с ведомствами и президентом разработаны и продвинуты решения по их устранению. Результатом этого стало улучшение позиций России в рейтинге Doing Business. Но здесь важно понимать, что этот рейтинг учитывает в основном технические условия ведения бизнеса, тогда как в России у предпринимателей масса иных рисков (действия правоохранительных органов, политические риски, влияние санкций).

При этом во власти есть разные группы. И в том числе есть люди, которые, похоже. считают, что частный бизнес (тем более иностранный) в России вообще не особо нужен. Возьмите историю с арестом Майкла Калви (основателя инвестфонда Baring Vostok.— «О») прямо в момент проведения Сочинского инвестиционного форума.

Такими арестами экономике и обществу посылается прямой сигнал, что с инвестициями в Россию лучше не торопиться. У нас ведь в государстве не только правовая, но и «сигнальная система». И осторожными людьми подобные сигналы понимаются так: раз наверху сталкиваются разные точки зрения, стало быть, бизнесу лучше лечь на дно и подождать. Именно поэтому мы не видим результатов в виде роста инвестиций от реально предпринимавшихся усилий по улучшению делового климата.

— Похоже, власти все равно, где малый и средний бизнес будут находиться, так как основные деньги в стране — в госсекторе...

— Не соглашусь. Если брать статистику Центробанка России, то остатки средств на счетах предприятий (в том числе малых и средних) и на их депозитах в банках измеряются триллионами рублей. Та же самая картина с депозитами физических лиц. Их суммы сопоставимы. И насколько я помню, совокупно они составляют цифру, в 3 раза превосходящую то, что есть у государства. Но физлица и бизнес не инвестируют эти средства в экономику, потому что им не ясны перспективы даже на ближайшие месяцы, что уж там говорить о годах...

— Можно ли это изменить, а если да, то как?

— Можно, возобновив реальный диалог с бизнесом для определения функций госаппарата. И этот процесс должен быть открытым.

И бизнес, и общество, и власть должны провести «инвентаризацию» того, какие из контрольно-надзорных функций, например в сфере того же бизнеса, необходимы, а какие излишни и мешают развитию предпринимательства.

То, что надо, оставили, то, что не надо, сократили и под упразднение функции сократили и аппарат. Или, как вариант, передали те или иные функции на региональный уровень, а там уже пусть на местах решают, что они с этим будут делать. При этом такие действия должны быть предприняты не только в отношении бизнеса. Сегодня куда хуже складываются дела с организациями бюджетного сектора (образование, здравоохранение). Если у бизнеса есть хоть какие-то институты, защищающие его интересы, уполномоченный по защите прав предпринимателей и т.д., то у бюджетников их нет вообще. Они совершенно беззащитны перед прессингом госаппарата. Этим и объясняется столь непомерно возросший груз регуляторного давления, которое в бюджетном секторе сейчас сильнее того, что испытывает бизнес. На слуху истории про бесконечные и очень часто бессмысленные отчеты и проверки учителей и врачей.

Власти следует поставить вопрос иначе: не «сколько чиновников мы планируем сократить?», а «что чиновники должны делать и на каком уровне?». И когда будет ясность с функционалом, можно начинать сокращения с региональных подразделений федеральных ведомств и служб. При этом я допускаю, что в госструктурах, отвечающих за какие-то критические направления (например, в экологической сфере, где у нас серьезные проблемы), нужно не сокращать, а увеличивать штаты. Но опять же, любые сокращения или расширения надо проводить после «инвентаризации» функций госаппарата.

— Похоже, что за последние годы на фоне всех разговоров про улучшение делового климата и упрощение регулирования госаппарат и госсектор только выросли...

— Я не проверял цифры, но, на мой взгляд, не все так однозначно. Бюджетный сектор (образование, здравоохранение) по численности занятых скорее сократился. В госаппарате идут циклические колебания по численности, когда после проведенных сокращений он снова разрастается и его вновь пытаются сокращать. Расширение происходит в секторе госкомпаний и госкорпораций, прежде всего в банковской сфере и отчасти в промышленности. Но это прямое следствие экономической ситуации в стране, когда государству фактически пришлось национализировать ряд крупных банков, оказавшихся на грани банкротства. Но делалось это не в целях расширения присутствия государства в «стратегических секторах» (как это происходило в середине 2000-х годов), а для предотвращения паники среди вкладчиков этих банков и сохранения устойчивости финансовой системы. То же самое происходит с промышленными предприятиями, где переход под госконтроль позволяет избежать сворачивания их деятельности и сокращения рабочих мест. То есть речь идет не о сознательной экспансии госсектора, а скорее о вынужденных мерах, направленных на поддержание социально-экономической стабильности.

Экспертиза

Николай Калмыков, директор экспертно-аналитического центра РАНХиГС

Система государственной и муниципальной службы сейчас активно перестраивается. До сих пор управленческий аппарат постоянно увеличивался, его время от времени сокращали, но число чиновников продолжает расти. Поэтому, с одной стороны, постоянно возникает необходимость его сокращения. А с другой стороны, зарплаты надо повышать, чтобы они были конкурентоспособны по отношению к доходам в бизнесе.

Но вопрос повышения зарплат не только технический. Нам надо вырабатывать иные подходы к пониманию самой работы управленческого аппарата. И прежде всего стоит задача автоматизации всех рутинных процессов, создания автоматизированной системы подготовки, прохождения и утверждения документов. То есть речь идет об электронном документообороте. В крупных компаниях он давно уже работает, а в системе государственной и муниципальной службы создан пока не везде. Это необходимо для того, чтобы быстро, оперативно реагировать на запросы граждан, значительно ускорить процесс принятия решений по их письмам и просьбам. И соответственно число служащих будет сокращаться.

В перспективе будут не нужны специалисты, которые умеют только напечатать документ на компьютере и отнести его на подпись начальнику. Таких низкоквалифицированных работников с маленькими зарплатами у нас, к сожалению, пока много. На их место должны прийти другие кадры. Сейчас будет очень высокий спрос на программистов высокой квалификации, которые будут разрабатывать и внедрять автоматизированные системы управления. И, конечно, у них должна быть достойная зарплата.