Городское самоуправление в условиях реформирования административной системы Центрального и Восточного Предкавказья в середине XIX века

© 2007 г. Н.А. Ряснянская

ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЦЕНТРАЛЬНОГО И ВОСТОЧНОГО ПРЕДКАВКАЗЬЯ В СЕРЕДИНЕ Х1Х ВЕКА

Одним из важнейших направлений политики России на Северном Кавказе в середине Х1Х в. было освоение и закрепление территорий, вошедших в состав российского государства. Это требовало совершенствования системы управления на всех уровнях. В социально-экономической и административно-управленческой сферах городов Центрального и Восточного Предкавказья, где назрела настоятельная необходимость расширения возможностей населения для участия в управлении городами и решения местных вопросов, происходят значительные перемены.

С повышением значения городов в жизни региона, подъемом городского хозяйства заметно повысилась роль органов местного самоуправления. Но на развитие городов Предкавказья накладывали отпечаток первоначальное их основание как военных крепостей, близость к прифронтовой полосе и соответственно различные повинности населения, из которых наиболее ощутимыми были постойная и подводная, значительное влияние оказывал многонациональный состав жителей. По этой причине российский вариант самоуправления оказалось невозможно реализовать в полной мере, и на протяжении нескольких десятилетий продолжали действовать сложившиеся традиционные формы управления.

Преобразования в области управления городами Центрального и Восточного Предкавказья в 20 - 40 гг. Х1Х в. и уровень их развития позволили правительству иначе оценить их роль и значение, а также пересмотреть действующую систему управления. В ноябре 1846 г. Кавказский наместник князь М.С. Воронцов, опираясь на мнение императора, выдвинул предложение отменить «... влияние на гражданское управление Кавказской области командующего войсками на Кавказской линии или ограничить это влияние известными пределами» [1, л. 1]. Это было предложение, фактически направленное на кардинальное реформирование системы управления Предкавказья, предусматривавшее отделить от Кавказской области все земли, принадлежавшие военному ведомству, разделив военное и гражданское управление.

Об этом варианте М.С. Воронцов сообщил начальнику Кавказской области, чтобы узнать его мнение. В ответ генерал-лейтенант Н.С. Завадовский дал историческую справку о заселении области и ее системе управления. Согласно представленным им данным, гражданское и военное население Кавказской области жило вперемежку. К тому же между их селениями располагались армянские поселения, колонии и аулы внутренних магометанских народов. Основные города Предкавказья вошли в состав войсковых пределов, а их граница проходила рядом с владениями горских народов, где были возведены военные крепости. С развитием городов, на границе стали действовать каранти-

ны, меновые дворы и таможенные надзоры. По всему тракту, проложенному из Ставрополя через казачьи земли и далее в Пятигорск, Тифлис и Екатеринодар, работала почта, открывались станционные дома.

По мнению Завадовского, при таком смешении поселений в Кавказской области невозможно было разделить земли между гражданским и военным ведомствами. Чтобы установить единую форму правления, предполагалось присоединить население военного ведомства к гражданскому, что он считал нереальным по «военным обстоятельствам» края. С другой стороны, За-вадовский даже не допускал мысли о присоединении населения гражданского ведомства к военному. В результате такого преобразования все население Кавказской области стало бы единым казачьим сословием. Но это было невыгодно самому правительству. С уничтожением городского населения большие потери понесла бы прежде всего казна, так как в нее прекратились бы отчисления от купеческих капиталов, податных и земских сборов, налоги с торговли, промышленности и другой недвижимости. Таким образом, подобные меры, по мнению Завадовского, привели бы к полнейшему упадку Кавказской области.

Аналогичные преобразования правительство хотело провести еще в 1821 г. На основании указа от 16 марта 1821 г. было разрешено осетин и черкесов г. Моздока перевести в казачье сословие. Однако это ни к чему не привело. Со стороны черкесов и осетин стали поступать бесконечные жалобы, и даже возникла опасность вооруженного сопротивления. Чтобы нараставший конфликт не принял угрожающих размеров, тогдашний начальник области предложил подтянуть к Моздоку 2 батальона и несколько орудий и дать распоряжение о причислении моздокских черкесов и осетин в казачье сословие. После многочисленных споров по этому делу в 1840 г. было решено «.дело о сем оставить в настоящем положении, не давая оному ни гласности, ни ходу» [1, л. 5 об.].

По мнению Завадовского, несмотря на смешение земель, принадлежавших военному и гражданскому ведомствам, они не вмешивались в управленческие дела друг друга. В данном случае особая роль отводилась начальнику области, который одновременно являлся командующим войсками на Кавказской линии и в Чер-номории и управляющим гражданской частью области. Именно в его лице осуществлялось соединение военного и гражданского управлений. Кроме того в области был ещё гражданский губернатор. Поэтому Завадовский не считал, что гражданское управление ущемлено в своих правах. Это была единственно приемлемая форма управления при данном геополитическом расположении городов Предкавказья. Посредством соединения военной и гражданской власти в руках начальника области исключалась возможность споров и

несогласий среди местного начальства, сравнительно быстро рассматривались дела, соблюдалась неприкосновенность сословных прав, уравнительно распределялись повинности и в условиях военного времени, обеспечивалась безопасность городов [1, л. 6].

Аналогично военное и гражданское управление также осуществлял и наместник Кавказский, которому подчинялся областной начальник. Поэтому наличие в системе управления Предкавказьем двух должностных лиц, ведавших военной и гражданской частью, позволяло быстро решать многочисленные проблемы края. А их действительно было немало, учитывая территориальные границы области, многонациональный состав населения и господство традиций, а также изменения в сословной принадлежности горожан. Зава-довский считал, что с разделением военного и гражданского ведомств главнокомандующий и наместник еще больше будут обременены в делах, так как представители каждого из ведомств будут добиваться денежных средств и улучшений для себя, что неминуемо приведет к обоюдным жалобам и разногласиям. Кроме этого, по его прогнозам, с разделением ведомств, исполнение ряда повинностей, в частности постойной и подводной, стало бы намного обременительнее для горожан, так как распределялось бы местными властями между сословиями без различия ведомств.

К тому же, Завадовский отметил, что и без того довольно частые преобразования в Предкавказье «... наводят на жителей уныние и отнимают у них охоту к прочному водворению хозяйства и жилищ» [1, л. 7-8]. В то же время он выделил преобразования 1822 и 1827 г., повлиявшие на процесс переселения жителей из внутренних губерний в города Предкавказья, развитие промышленности и благоустройство. Одновременно он привел пример, что в области уже практиковалось функционирование гражданского управления независимо от военного. В итоге с развитием городов и увеличением населения была учреждена сначала должность гражданского губернатора, а затем начальника области, в руках которого сосредоточивалась военная и гражданская власть. Чтобы при решении многочисленных проблем не возникло бюрократической волокиты, в помощь ему по гражданской части назначили гражданского губернатора.

Таким образом, предложение Кавказского наместника о разделении гражданского и военного управления не было поддержано на местном уровне, а до высших инстанций дело просто не дошло. Сложившуюся в течение многих лет систему управления Предкавказьем фактически невозможно было кардинально изменить несколькими указами. В результате развития социально-экономической сферы жизни общества возникали новые проблемы, которые решались в установленном порядке. Основательное реформирование системы управления требовало прежде всего больших финансовых средств, к чему не были готовы правительство и жители Предкавказья.

Не проводя коренных преобразований в системе управления Предкавказьем, правительство 2 мая 1847 г. издало указ «О именовании Кавказской области Став-

ропольскою губерниею» [2]. На основании этого указа Кавказская область по ее главному городу переименовывалась в Ставропольскую губернию, а ее округа - в уезды. Соответственно кавказский гражданский губернатор становился ставропольским, кавказские и областные правительственные места - ставропольскими и губернскими, окружные - уездными, Кавказский областной суд получил название Ставропольской палаты уголовного и гражданского суда. Заштатный Моздок вошел в состав Кизлярского уезда.

Преобразование оказало существенное влияние на жизнь города. Торговля в Х1Х в. являлась главным показателем развития городов Предкавказья. «Городо-вые» обыватели, имевшие большой доход от торговых операций, строили каменные дома, фабрики и заводы, жертвовали большие суммы на возведение храмов и благоустройство города. В то же время городская дума, занимавшаяся вопросами местного обустройства, по-прежнему была ограничена в своих правах и находилась в подчинении у органов местного государственного управления.

К примеру, в течение 1846 - 1847 гг. Ставропольская городская дума занималась проблемой налогового сбора с трактиров, выставленных на откупное содержание [3, л. 21]. Предоставляя доходные сметы в губернское правление, она обязана была давать сведения о состоянии заведений. Но в связи с тем, что на назначенные думой торги никто не явился, она также продолжала собирать с них налоги. Такое положение дел не устраивало губернское правление, приказавшее думе, чтобы «.она в точности исполняла (его) постановления». В результате, думе ничего не оставалось делать как объяснить ситуацию, возникшую с трактирами и просить «. разрешения Областного правления как поступить с трактирными заведениями» [3, л. 21]. В конечном итоге это дело было передано на рассмотрение начальнику области, потому что Ставропольской городской думе так и не удалось отдать трактиры на откупное содержание из-за ограничения властных полномочий.

По расчетам правительства, увеличение доходов Ставрополя должно было происходить по мере прибывания в городе населения и соответственно развития торговли и промышленности. В отличие от Ставрополя такой вариант не подходил для уездного Пятигорска. Несмотря на все предпосылки к становлению его как процветающего города Предкавказья, географическое расположение стало главным препятствием на пути его развития. В связи с отдаленностью Пятигорска от других городов Предкавказья торговля и промышленность были на низком уровне, так как горожане в основном ездили на ярмарки и рынки упраздненного Георгиевска. Поэтому его городские доходы с трудом покрывали расходы. С аналогичной проблемой правительство столкнулось в Кизляре. Только в отличие от Пятигорска причиной низких доходов стало обращение некоторых «статей в казенное ведомство и дозволение казакам пользоваться рыбными ловлями наравне с жителями» [4].

Предметом особого внимания со стороны правительства было поощрение благотворительности в городах. Очень часто инициаторами становились представители местных властей, устраивавшие благотворительные концерты и лотереи. По статистическим данным, в городах Предкавказья в середине XIX в. проживало много бедных семейств. В основном это были семьи разорившихся купцов и мещан, а также вдовы и дети мелких чиновников, отставных солдат. Нередко, не имея средств к существованию, семьи умерших чиновников не только не могли возвратиться на родину, но и прокормить себя. На собранные во время благотворительной акции деньги город устраивал сирот в учебные заведения и помогал нуждающимся семьям.

В первой половине XIX в. наиболее организованно система управления действовала в Ставрополе. Большое влияние на ее формирование и социально-экономическое развитие города оказал его статус. Постоянный приток людей, особенно во время ярмарок, способствовал увеличению городских доходов, за счет которых обустраивался Ставрополь и по просьбе горожан на эти средства был открыт магистрат. Функционирование в губернском центре органа, ведающего следственно-уголовными делами, позволяло не только разгрузить городскую думу, но и лучше контролировать общественную жизнь, обеспечивая порядок и спокойствие на местах. Открытие магистрата в Ставрополе правительство разрешило после согласия горожан взять на себя все расходы.

По сравнению со Ставрополем иначе проходил процесс становления системы самоуправления в других городах Предкавказья. К этому времени у многих из них изменился административный статус, уровень экономического и социального развития, что сыграло решающую роль в формировании органов самоуправления. К середине XIX в., несмотря на многочисленные «национальные разногласия», начали функционировать думы в Кизляре и Моздоке. Через них губернскому правлению легче было управлять городами, так как думы находились в таком же подотчетном положении, как и в Ставрополе. Например, в 1847 г. Кизлярская дума неоднократно обращалась с просьбой в губернское правление о выдаче «кратковременных билетов» лицам, пропущенным по 8 ревизии, которые из-за этого несли большой урон, не имея право даже отлучиться из Кизляра [3, л. 65]. Несмотря на такое положение дел, губернское правление дало свое согласие только после подробного рассмотрения данного случая.

Не обошли стороной проблемы и заштатный Моздок. С 1843 г. в нем прекратил функционировать уездный суд, занимавшийся вопросами по приобретению недвижимости. Теперь горожане были вынуждены для оформления документов по приобретению недвижимости отправляться в Ставрополь или Пятигорск. Для жителей Моздока это стало крайне накладно, так как стоимость недвижимости нередко варьировалась от 300 до 1 500 рублей серебром. Поездка же для оформления купчей и акта на владение обходилась нередко дороже. Поэтому в Моздоке сделки между горожанами заключались часто без официального оформления доку-

ментов. Как правило, все это заканчивалось размолвками, и начинались бесконечные тяжбы, в которые вольно или невольно втягивались местные власти.

Чтобы предотвратить разорение обывателей и решить проблему с оформлением актов на владение, Моздокский городской голова обратился в 1851 г. к Ставропольскому гражданскому губернатору с просьбой разрешить Моздокской ратуше оформлять документы на недвижимость. Для предотвращения возможного отказа гражданского губернатора городской голова в своем прошении подчеркнул, что без акта на владение недвижимостью домовладелец не платит пошлину в казну, которая теряет, таким образом, неплохую прибыль

[5].

Рассматривая отчеты по Моздоку, управляющий гражданской частью в 1852 г. предложил сократить его городские расходы, упразднив действующую думу. По его мнению, первоначально функции думы можно было возложить на ратушу и городского голову. По приказу губернского правления о новых изменениях в системе управления Моздока сообщалось городскому голове, которому поручалось пригласить членов ратуши и думы для составления проекта устройства новой ратуши.

После рассмотрения отчета и проекта Моздокского городского головы губернское правление распорядилось в 1852 г. вместо ратуши и думы открыть в Моздоке магистрат «. ведомству которого должны подлежать хозяйственная городская часть и судебная по уголовным и прочим делам с присоединением словесного суда, а также заведывание сиротскими и по другим случаям подвергающим опеке имениями» [6, л. 15]. Наравне с магистратами и уездными судами других городов он получал право оформлять документы на недвижимость и купчие в размере до 1 500 рублей серебром. Предложение городского головы о подчинении ему словесного суда губернское правление посчитало вполне закономерным. Оно согласилось также оставить ему в помощь двух гласных думы, переименовав их в ратманы.

Однако по представлению Кавказского наместника 4 сентября 1853 г. вышел указ, согласно которому дума и ратуша Моздока соединялись в один орган под названием Моздокской городской ратуши [6, л. 27]. Фактически это был проект, представленный Моздокским городским головой и утвержденный Ставропольским губернским правлением. Но из него правительство исключило пункт о переименовании Моздокской ратуши в магистрат, так как проблемы заштатного города вполне мог решить этот орган самоуправления без увеличения штата служащих.

Очередные преобразования в системе местного самоуправления были проведены в городах Центрального и Восточного Предкавказья в 1866 г. Указом от 13 апреля 1866 г. на них распространялись «правила» об упразднении магистратов и ратуш [7]. По этому распоряжению Ставропольский магистрат упразднялся, а Пятигорская и Георгиевская ратуши переименовывались в думы, в ведение которым передавалось городское хозяйство. Соответственно уголовные дела Став-

ропольского магистрата передавались в уездный суд, а Пятигорской и Георгиевской ратуши - в Пятигорский уездный суд.

Относительно Моздока это было не единственное преобразование. Еще в 1865 г. жители города обратились к Кавказскому наместнику с прошением отделить их от Ставропольской губернии и присоединить его к Терской области «. со всеми правами и преимуществами, какими он пользуется» [8, л. 1]. Свое прошение они объясняли тем, что Моздок находился далеко от Ставрополя, поэтому горожане сталкивались с большими затруднениями при обращении к «начальству» губернии. По этому вопросу к губернскому начальнику обращался непосредственно начальник Терской области в поддержку прошения жителей Моздока. Представленный рапорт начальника Терской области и прошение жителей Моздока были рассмотрены на местном и правительственном уровнях. Указом от 29 ноября 1866 г. Моздок был причислен к Терской области [8, л. 33].

Социально-экономическое развитие городов Предкавказья в середине Х1Х в. способствовало новым преобразованиям края. Так, 19 февраля 1868 г. в Ставропольской губернии вводится в действие законоположение от 9 декабря 1867 г., согласно которому она разделялась на 3 уезда - Ставропольский, Пятигорский и Новогригорьевский. Изменения коснулись и административного аппарата. В Ставрополе вновь открывалось управление государственных имуществ. Но в то же время упразднялись палаты государственных имуществ, строительные и дорожные комиссии, а также врачебные управы. Преобразованиям подверглись губернское правление, уездное и городское полицейское управления [9].

Таким образом, в процессе административно-территориальных преобразований Х1Х в. бывшим крепостям Азово-Моздокской укрепленной линии отводилось новое значение в Центральном и Восточном Предкавказье. Превращаясь из крепостей в города, под воздействием географического, национального и исторического факторов в них шел процесс формирования системы городского самоуправления. С конца ХУШ в. постоянно происходило усовершенствование модели управления с учетом специфики региона. Неупорядоченная до кон -ца работа самоуправления заметно отражалась на развитии городов, в частности многонациональных Кизляра и Моздока, где исходя из традиций и обычаев вместо городских дум не одно десятилетие функционировали словесные и армянские суды. Немаловажное

Ставропольский государственный аграрный университет

влияние на становление местного самоуправления в городах Центрального и Восточного Предкавказья оказало их расположение вблизи театра военных действий. Угроза нападения горцев, отдаленность от развитых российских городов, неблагоустроенность, которая стала результатом исполнения горожанами многочисленных повинностей, а во многих городах и нездоровый климат способствовали тому, что в Предкавказье приезжали служить в основном неквалифицированные чиновники, стремившиеся быстро продвинуться по служебной лестнице.

Проводившиеся преобразования свидетельствовали, что существующая система управления на местах не отвечала уже требованиям времени. Несмотря на то, что города Предкавказья являлись пограничным рубежом, общероссийские преобразования отражались на их развитии. Отмена крепостного права в 1861 г. и окончание Кавказской войны в 1864 г. способствовали притоку в них населения и повышению их административного статуса как городов, а не крепостей. В связи с этим в середине Х1Х в. возникла необходимость реформирования действующей системы городского самоуправления, так как развитие экономики, усложнение городского хозяйства и повышение роли буржуазии, претендовавшей на свои права в городах, требовали прежде всего наличия четко организованной системы местного самоуправления.

Литература

1. ГАСК, ф. 79, оп. 2, д. 1332.

2. ПСЗ. СПб., 1848. Т. 22. С. 200.

3. ГАСК, ф. 68, оп. 1, д. 1.

4. ГАСК, ф. 444, оп. 1, д. 1494, л. 14 об.

5. РГИА, ф. 1287, оп. 37, д. 1335, л. 3.

6. ГАСК, ф. 68, оп. 1, д. 2845.

7. ПСЗ. СПб., 1868. Т. 41. С. 292.

8. ГАСК, ф. 101, оп. 1, д. 4939.

9. Хронологический указатель достопримечательней-ших событий и важнейших постановлений правительства в Ставропольской губернии и вообще на Северном Кавказе // Сб. стат. сведений о Ставропольской губернии. Ставрополь, 1869. Вып. 2. С. 46-47.

6 июля 2006 г.