Состояние губернского делопроизводства в российской империи и попытки его реформирования в первой половине XIX в

Т.В. Виноградова

СОСТОЯНИЕ ГУБЕРНСКОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И ПОПЫТКИ ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.

В статье рассматривается губернское делопроизводство как часть общегосударственной системы делопроизводства Российской империи на основе изучения законодательных актов, регламентировавших работу с документами в первой половине XIX в. Особое внимание уделяется проектам его реформирования.

Ключевые слова: местное управление, губернское делопроизводство, коллежское делопроизводство, министерское делопроизводство.

В начале XIX века на смену коллегиям приходит система министерств, для которых характерно исполнительное начало и единоличное руководство. Реформа управления прежде всего отражается в делопроизводстве, и коллежское делопроизводство, возникшее в XVIII в., в центральном аппарате сменяется исполнительным. Однако работа присутственных мест губернии по-прежнему основывалась на нормах коллежского делопроизводства, которое в XIX в. не исчезает, а продолжает сосуществовать с новой системой делопроизводства, действовавшей на основе единоначалия1.

Первой фундаментальной работой по истории делопроизводства является труд К.Г. Митяева2. В силу обобщающего характера работы ее автору не удалось избежать некоторых неточностей, которые затем были, к сожалению, повторены его последователями и во многом используются и сейчас при формировании научного знания о делопроизводстве местных учреждений XIX в.3 Это относится, в частности, к утверждению, что «Учреждение для управления губерний» 1775 г. определило порядок делопроизводства в губернских учреждениях (губернском правлении, казенной палате и су-

© Виноградова Т.В., 2014

дебных учреждениях), т. е. регламентировало порядок решения дел и движения документов, правила составления документов (журналов, протоколов и др.) и порядок ведения архива. Однако «Учреждение» 1775 г. в соответствии с установленной им иерархией «властей и мест» уделило внимание только порядку переписки между ними, закрепив для этого определенные виды документов и создав, таким образом, иерархию документов.

В начале 1980-х годов Л.Е Шепелев в ряде своих статей обратился к проблеме источниковедческого изучения делопроизводственных документов государственных учреждений XIX - начала XX в.4 Он считал, что делопроизводству в XIX в. придалось громадное значение, оно рассматривалось как особая важная область государственной деятельности. При этом он отмечал, что так называемое коллегиальное делопроизводство XVIII в. не исчезает, а лишь модифицируется.

В связи с этим большой интерес представляет кандидатская диссертация А.А. Лукашевича5. Как показало его исследование, необходимость адаптации норм «Генерального регламента» к особенностям структуры и функций губернских учреждений и, соответственно, внесения коррективов в работу над составлением документов осознавались на всем протяжении 70-90-х годов XVIII в. «Актуализировала» необходимость модернизации делопроизводства губернских учреждений областная реформа 1775 г. Однако, несмотря на работу учрежденной в этих целях в 1784 г. правительственной комиссии статс-секретаря П.В. Завадовского, общегосударственный законодательный акт о едином «канцелярском порядке» так и не появился. «Витка» в развитии губернской документации не произошло, и реформа не состоялась6.

В первой половине XIX в. система административно-полицейских учреждений, созданная в ходе реформы 1775 г., в основном сохранялась. Главой местной администрации оставался губернатор, который исполнял свои функции с помощью административных учреждений - губернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. В деятельность органов местного управления внесли изменения преобразования центральных учреждений, проводившиеся в 1802-1811 гг. С введением министерств администрация, полиция, тюрьмы и сословные органы вошли в ведение МВД. Теперь губернатор, с одной стороны, являлся представителем верховной власти и подчинялся непосредственно императору и Сенату, с другой - он был чиновником МВД, находившимся в подчинении у министра. В 1837 г. был издан «Общий наказ гражданским губернаторам», который расширил права и компетенцию

губернаторов. Они рассматривались в «Наказе» и как орган общего надзора, хотя административные обязанности сохранялись.

Губернское правление же в первой половине XIX в. потеряло свое значение самостоятельного высшего административного учреждения, управляющего губернией. При этом формально оно сохраняло законодательно закрепленный коллегиальный порядок решения дел.

Характерной чертой губернского управления в рассматриваемый период являлось соединение двух принципов: коллегиальности лежащей в основе деятельности губернского правления, и единоначалия, представленного деятельностью губернатора. Вопрос о преимуществах того или иного принципа в этот период до конца не был решен, по крайней мере в законодательстве, что отразилось на делопроизводстве. Коллегиальный порядок решения дел обязательно предполагал подготовку вопросов к слушанию, доклад их присутствию и фиксирование процесса рассмотрения и принятия решения, что приводило к очень трудоемкой работе по составлению документов. В ситуации, когда решение в конечном итоге принималось все равно губернатором, такие затраты времени и труда не были оправданны.

Дуализм этой системы, а также появление ведомственных связей приводили к усложнению управления губернией, что и стало предметом рассмотрения в проектах преобразований системы местного управления.

Меры по улучшению местного государственного аппарата не раз обсуждались при Александре I и Николае I. Так, 6 декабря 1826 г. был учрежден особый секретный комитет, главной задачей которого являлся пересмотр системы государственного управления, в том числе местного. На первом же заседании он наметил составление проекта для управления губерниями. В числе поступивших проектов был рассмотрен проект М.М. Сперанского, который предложил усилить надзор за деятельностью губернаторов и коллегиальность, сохраняя основные учреждения в губернии7.

Реформа местного управления не была осуществлена, поскольку она не могла обойтись без совершенствования государственного управления в целом. По мнению исследователей, все свелось к небольшим изменениям и улучшению делопроизводства8.

О состоянии губернского делопроизводства говорят следующие факты. В 1828 г. вступивший в должность олонецкого губернатора П.А. Лачинов при ревизии губернского правления обнаружил большое количество нерешенных дел. Когда по его распоряжению были заведены настольные реестры и в них внесены все дела

и бумаги, обнаружились 1850 нерешенных и незаслушанных дел, некоторые оставались без движения более 17 лет9. Новый губернатор был вынужден принять ряд мер, направленных на исправление беспорядка10. В феврале 1830 г. после завершения работы в петрозаводском соборе был даже заказан благодарственный молебен. К сожалению, через 9 лет история повторилась. В 1839 г. в итоге осмотра архива олонецкого губернского правления чиновниками из Санкт-Петербурга в столы канцелярии правления было возвращено более 1200 неоконченных дел.

В 1820 г. московский военный генерал-губернатор князь Д.В. Голицын при рассмотрении порядка переписки присутственных мест губерний нашел его «сколько много сложным и медлительным, столько же безнужно обременительным для губернских правлений»11. Например, для получения из надворного суда одной губернии справки, необходимой уездному суду другой губернии, требовалось составить девять исходящих бумаг12. При вторичном требовании количество этих бумаг увеличивалось, между тем «время идет, а арестанты томятся в тюрьмах, просители терпят прово-лочку»13.

Генерал-губернатор указывал на недостатки и во «внутреннем образе» делопроизводства. Последний был затруднительным и медленным, так как почти по всем поступающим бумагам составлялись журналы, резолюции правления по которым могли быть приведены в исполнение только после подписания их в журнале всеми присутствующими в губернском правлении. Князь предложил несколько сократить делопроизводство, введя следующий порядок: по бумагам, требующим срочного исполнения и не подлежащим «уважению» целого присутствия, записанные в настольный реестр резолюции после подписания советником и губернатором сразу же исполнялись.

Д.В. Голицын допускал возможным ввести непосредственную переписку между присутственными местами без посредничества губернских правлений. Эта мера, несомненно, сократила бы объем переписки: «вместо девяти исходящих бумаг многотрудного по каждой внутреннего производства, будет нужно только две, одна -отношение к месту или лицу, от которого нужна справка, и другая -ответ оного»14.

Предложения московского генерал-губернатора были одобрены министерством внутренних дел, но поскольку предложения князя Голицына повлекли бы за собой изменения в общих правилах производства дел, установленных законами, министр внутренних дел граф В.П. Кочубей предлагал внести их на рассмотрение

в Государственный совет, что позднее было сделано15. Но в целом дело было оставлено без последствий. Между тем предлагаемые нововведения по сокращению переписки, главной в которых была возможность обойтись без промежуточной инстанции, позволили бы сократить объем переписки в губернских учреждениях более чем в четыре раза.

Аналогичные проекты сокращения делопроизводства губернских учреждений стали поступать в Комитет 6 декабря 1826 г. и рассматривались им наряду с проектами, затрагивающими основы местного управления, как, например, предложения М.М. Сперанского. Среди рассмотренных правительством можно выделить упомянутый проект московского военного генерал-губернатора князя Д.В. Голицына (1820 г.), проекты московского же военного губернатора Т.И. Тутолмина (1806 г.) и киевского генерал-губернатора П.Ф. Желтухина (1827 г.).

В 1806 г. по предложению Т.И. Тутолмина было упрощено делопроизводство в московском губернском правлении16. В «Обряде делопроизводства в Московском губернском правлении с сокращением канцелярского письмоводства для успешнейшего отправления дел» губернатор развивал идеи своего раннего проекта, разработанного для олонецкого наместничества. Инициатива Т.И. Тутолмина была вызвана тем, что количество дел в московском губернском правлении постоянно увеличивалось, а решались они медленно из-за трудного канцелярского обряда и недостатка канцелярских служителей.

В основу рационализации делопроизводства губернатором было положено четкое разделение обязанностей между присутствием и экспедициями, отделениями, столами, а также разделение дел на «не терпящих времени» и «требующих справок и соображений». Основные задачи общего присутствия при производстве дел заключались, во-первых, в заслушивании входящих бумаг при внесении их в общий настольный реестр и составлении резолюций по тем из них, которые требовалось немедленно исполнить; во-вторых, в рассмотрении дел, возвращаемых из экспедиций со справками и «нужными соображениями». Таким образом, требующие немедленного распоряжения и исполнения дела решались сразу в присутствии, о чем писалось в резолюции в настольном реестре, и по ним готовилось исполнение. По другим же делам в общем настольном реестре делались специальные пометы с указанием дальнейшего пути документа.

Для усовершенствованного порядка прохождения дел большое значение имели настольные реестры, формы которых, общего

и частного, прилагались. По сути Т.И. Тутолмин объединил в форме данных реестров (они назывались «Общий настольный реестр всем делам, в Московское губернское правление в течение года вступать имеющим» и «Частный настольный реестр о делах, из общего присутствия по экспедициям в течение года раздаваемых») функции входящего и самого настольного реестров17. Таким образом, по сравнению с нормами «Генерального регламента» трудоемкий порядок регистрации входящих документов действительно сокращался.

В итоге предложенного и введенного порядка производства дел сокращался маршрут движения срочных документов, упорядочивалось за счет помет движение других документов, а кроме того, за счет некоторого разделения функций губернатор рассчитывал повысить ответственность чиновников за исполнение своих обязанностей.

В делах Комитета находится записка киевского военного губернатора генерал-лейтенанта П.Ф. Желтухина от 21 февраля 1827 г. «Некоторые соображения о нынешнем медленном производстве дел в губернских правлениях и о способах к исправлению». К записке приложен «Проект положения производства в губернских правлениях дел»18. Справедливо отмечая, что «независимо от упущения членов есть особые причины видимых беспорядков», губернатор относил к последним саму организацию, или канцелярскую форму, которая была установлена более 100 лет назад, когда производство дел было во много раз меньше. В доказательство неудобности этой формы он приводит довод, что «всякая бумага, важная и неважная, прежде нежели будет исполнена, должна пройти чрез множество рук и несколько раз должна быть переписываема. Для того чтобы вытребовать из земского суда какую-либо ничтожную справку должно наперед входящую бумагу внести в книгу, сдать в стол, записать в докладной реестр, написать резолюцию, переписать набело в общий журнал, скрепить протоколисту, потом секретарю, подписать всем советникам, губернатору, послать к прокурору для просмотра, по возвращении списать с журнала копию, сдать оную к делу и тут же готовить по резолюции исполнение».

На затруднения от такого сложного порядка для осуществления своих функций губернаторами, советниками и прокурорами указывал генерал-прокурор князь А.А. Вяземский спустя некоторое время после издания «Учреждения» 1775 г. При составлении «Наставления казенным палатам» 1781 г. он предоставил советникам этих палат право самим требовать все сведения и справки,

служащие для объяснения дела19. Впоследствии, при учреждении питейного, соляного и лесного отделений, делопроизводство казенной палаты было еще более упрощено20. Если в делопроизводстве казенных палат было разрешено исполнять текущие бумаги по журналам экспедиций, а справки собирать через советников, то такой порядок также успешно можно и нужно было ввести в губернских правлениях, как и в местах полицейских, требующих особенной быстроты в столь обширном производстве дел21.

Предлагаемый проект, опиравшийся на законы, лежащие в основе деятельности казенных палат, состоял из двух частей -«Разделение дел» и «Производство дел». В первой губернатор П.Ф. Желтухин разделил все поступающие в губернское правление бумаги на три разряда: 1) подлежащие рассмотрению общего присутствия, 2) следующие к исполнению по резолюции гражданского губернатора и 3) те, по которым требуется собрать справки.

Во второй части он предлагал следующий порядок делопроизводства. Бумаги, относящиеся к первому разряду, слушаются в присутствии и исполняются по существующим уже правилам. По делам второго разряда порядок менялся. О всех вступающих бумагах советник докладывает губернатору и по данной им устно резолюции составляет экспедиционный журнал. Затем журнал подписывают губернатор и советник и скрепляет секретарь той экспедиции, по которой производится дело. После подписания журнала сразу же следует исполнение, и исходящие бумаги пишутся от имени губернского правления. По необходимости губернатор может предлагать бумаги второго разряда на рассмотрение присутствия. По делам третьего разряда советник пишет резолюцию на подлинной бумаге и сразу же приводит ее в исполнение от имени губернского правления.

Основной идеей предложенного преобразования являлось стремление избежать тормозящего делопроизводство принципа коллегиальности при рассмотрении и решении некоторых категорий дел и становящегося простой формальностью в некоторых случаях, например если документ требовал проставления резолюции губернатора. Здесь нельзя не увидеть проявление принципа единоначалия в губернских правлениях, связанного с тенденцией усиления власти губернаторов в этот период, поэтому в предлагаемой процедуре доклада и решения дела видны заимствованные нормы исполнительного делопроизводства министерств. Кроме того, для собирания справок также не обязательно было решение целого присутствия, и право резолюции по этому вопросу передавалось одному советнику.

Из проектов ясно видно, что именно не устраивало в коллежском порядке губернскую администрацию и, соответственно, на практике могло замедлять производство дел. В них явно прослеживается стремление установить более четкое разграничение функций в губернском административном аппарате, учитывать появление единоличных начал в управлении, сократить объемную переписку за счет исключения промежуточных инстанций (губернских правлений), сократить количество делопроизводственных форм и провести их унификацию. Из предлагаемых проектов модернизации делопроизводства только проект Т.И. Тутолмина был утвержден. Остальные проекты легли в основу «Наказа гражданским губернаторам» и «Положения о порядке производства дел в губернских правлениях» (1837 г.).

«Наказ» отразил произошедшее усложнение системы местного управления после введения министерств и появления ведомственности, а также сохранения, хотя и не повсеместно, института генерал-губернаторов. Налаживание ведомственных и информационных связей с вышестоящими учреждениями привело и к усложнению документирования деятельности губернской администрации. В связи с этим законодательно устанавливался состав документов, необходимых для реализации определенных управленческих ситуаций, с учетом взаимодействия всех звеньев государственной системы управления. Поскольку лидирующая роль в осуществлении данных связей принадлежала губернатору, то и в оформлении переписки в большой мере проявилось влияние документов исполнительного делопроизводства.

Подготовка «Положения» заняла довольно много времени, если принять во внимание, что мысль о создании подобного акта высказывалась уже в конце XVIII в. Однако вместо упрощения и сокращения делопроизводства новый порядок привел к обратному результату. От губернаторов стали поступать представления о различных «неудобствах», возникавших при введении в действие новых правил. Установленные «Положением» 1837 г. права и обязанности членов присутствия и чинов канцелярии не были определены достаточно четко, на губернатора возлагалась масса второстепенных обязанностей, а сам порядок делопроизводства был чрезмерно подробен, сложен и запутан.

Через пять лет после введения «Положения» 1837 г., в 1843 г., министр внутренних дел Л.А. Перовский представил в Государственный совет докладную записку о необходимости новых улучшений по губернским правлениям. В результате был составлен проект «Учреждения губернских правлений», который был разослан

для обсуждения. Его недостатки были отмечены сенатором графом М.Н. Муравьевым. По мнению графа, проект не устранял основной причины сложности местного управления - наличия двух начал: коллегиального и единоличного. Исправленный по замечаниям губернских комитетов проект был передан на рассмотрение Государственного совета. Поправки касались главным образом делопроизводства, а не перестройки системы местного управления.

2 января 1845 г. законопроект «Учреждение губернских правлений» был утвержден. Порядок решения дел в нем был несколько рационализирован благодаря разделению дел на категории и делегированию полномочий от губернатора членам правления. Главным достижением в законе было то, что все дела губернского правления были разделены на три категории: судные (решались коллегиальным путем по большинству голосов), распорядительные (вносились на рассмотрение присутствия, но для их окончательного решения требовалось утверждение губернатора), исполнительные (решались членами губернского правления без участия губернатора), что в определенной мере разграничило функции внутри губернской администрации и позволило освободить губернатора от чтения и решения некоторого количества бумаг.

На протяжении рассматриваемого периода объем документооборота губернских и уездных учреждений быстро увеличивался. Вопрос о сокращении делопроизводства губернских учреждений приобретает особо важное значение, отодвигая на второй план все другие вопросы преобразований местного управления. Необходимо подчеркнуть, что делопроизводство рассматривалось как технология управления, средство, с помощью которого правительство стремилось дать ответ на вопрос: «Как практически управлять губернией?»

Первую половину XIX в. можно назвать периодом активизации процессов развития губернского делопроизводства. С одной стороны, его необходимо было приспособить к особенностям и задачам деятельности высших и центральных учреждений, с другой стороны, оно должно было учитывать потребности местных учреждений в эффективном документационном обеспечении. В целом организация работы с документами была направлена на сокращение трудоемкости выполнения основных операций с документами путем регламентации движения документов, а также стремлением установить оптимальный состав документов, обеспечивающих документооборот. Законы 1837 и 1845 гг. создавались для облегчения процесса решения и движения дел, однако попытка путем издания законодательного акта раз и навсегда ввести совершенный порядок

производства и течения дел не удалась. Уже после окончательного утверждения «Положения» 1845 г. МВД в подведомственных ему местных учреждениях принимает новые меры по сокращению делопроизводства.

Примечания

1 Шепелев Л.Е. Проблемы источниковедческого изучения делопроизводственных документов государственных учреждений XIX - начала XX в. // Источниковедение отечественной истории: Сб. статей. 1975. М., 1976. С. 266.

2 Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в дореволюционной России. М.: МГИАИ, 1956. 268 с.

3 История делопроизводства в СССР / Под ред. Я.З. Лившица, В.А. Ци-кулина. М.: МГИАИ, 1974. 169 с.; Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России. М.: РГГУ, 1993. 80 с.; Источниковедение: Теория. История. Метод. Источники российской истории: Учеб. пособие / И.Н. Данилевский, В.В. Кабанов, О.М. Медушевская, М.Ф. Румянцева. М.: РГГУ, 1998. 702 с.

4 Шепелев Л.Е. Указ. соч. С. 262-265; Он же. Некоторые проблемы источниковедческого и историко-вспомогательного изучения делопроизводственных документов XIX - начала XX в. // Вспомогательные исторические дисциплины. Т. XV. Л., 1983. С. 24-51; Т. XVI. Л., 1985. С. 31-61.

5 Лукашевич А.А. Развитие губернской делопроизводственной документации 70-90-х гг. XVIII в. Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1995.

6 Там же. С. 18.

7 Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800-1860 гг.). М.: МГИАИ, 1985. С. 16.

8 Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 159; Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 1. СПб., 1910. С. 233; Архипова Т.Г. Секретный комитет 6 декабря 1826 года // Труды МГИАИ. Т. 20. М., 1965. С. 229.

9 Национальный архив Республики Карелия (НАРК). Ф. 1. Оп. 38. Д. 5/21. Л. 192.

10 Руководил работой особой канцелярии, распутывавшей дела и исправлявшей прежние «грехи», Ф.Н. Глинка - известный поэт, декабрист, сосланный в г. Петрозаводск в 1826 г. По его предложению секретарь губернского правления читал для канцелярских чиновников в свободное от службы время «Генеральный регламент».

11 Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1286. Оп. 2. Д. 129. Л. 1.

12 1) Представление уездного суда в губернское правление о требовании справки из надворного суда другой губернии; 2) отношение одного губернского правления в другое; 3) указ к сведению суда о том, что о доставлении нужной справки послано отношение; 4) указ губернского правления в надворный суд о требовании справки; 5) рапорт о получении этого указа; 6) донесение с требуемой справкой; 7) отношение одного губернского правления в другое с отсылкою справки; 8) указ последнего в уездный суд с «прописанием» справки; 9) рапорт о получении указа.

13 РГИА. Ф. 1286. Оп. 2. Д. 129. Л. 1 об.-2.

14 Там же. Л. 3.

15 Там же. Л. 12.

16 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1-е. (ПСЗРИ I). Т. XXIX. СПб., 1830. № 22406.

17 Все полученные документы вносились в общий реестр в самом присутствии, при этом на документе ставились дата и входящий номер, под которыми они вносились в настольный реестр. В дальнейшем в реестре делались отметки обо всем производстве дела, как во всяком настольном реестре. Такую же совмещенную функцию выполняли частные реестры.

18 РГИА. Ф. 1167. Оп. 1. Д. 80. 8 л.

19 ПСЗРИ I. Т. XXI. СПб., 1830. № 15141.

20 Там же. № 15363.

21 РГИА. Ф. 1167. Оп. 1. Д. 168. Л. 3об.