Некоторые вопросы практики применения законодательства, устанавливающего режим земель особо охраняемых территорий

36 См.: Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы: утверждены Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 12, ст. 1425.

37 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 142; 2011. № 49, ч. 1, ст. 7015.

38 См. ст. 1 Федерального закона от 18 июля 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (в ред. от 18 июня 2011 г. № 242-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 26, ст. 2582; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4590.

39 См. п. 3 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3018; 2012. № 27, ст. 3587.

40 См. ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 27; 2012. № 10, ст. 1154.

41 См.: Дубовик О.Л., Редникова Т.В., Сосновский В.В., Чолтян Л.Н. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (постатейный) / под ред. О.Л. Дубовик. Подготовлен для справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2012. С. 10.

42 См.: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций 1995-1998 годов / под ред. А.К. Голиченкова. М., 1999. С. 42; Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев, 1976. С. 22; Сторожев Н.В. Правовой режим мелиорированных земель. Минск, 1986. С. 66; Тагиров Т.Т. Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Алма-Ата, 1980.

43 См.: Иконицкая И.А. Проблемы эффективности норм советского земельного права. М., 1979. С. 1; Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Права на землю сельскохозяйственных предпринимателей // Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России: правовые вопросы. М., 1998. С. 112.

В.И. Симонов

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, УСТАНАВЛИВАЮЩЕГО РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Статья посвящена исследованию достаточно сложной и неоднозначной практики применения законодательства, регламентирующего правовой режим земель особо охраняемых территорий.

Ключевые слова: категории земель, земли особо охраняемых территорий, земли рекреационного назначения, земли национальных парков, приватизация земельных участков.

V.I. Simonov

SOME QUESTIONS OF PRACTICE OF APPLICATION LEGISLATION REGULATING THE REGIME OF LAND OF SPECIALLY PROTECTED TERRITORIES

The article is devoted to the study of sufficiently complex and ambiguous practice of application legislation regulating the legal regime of the land of specially protected territories.

Key words: categories of land, land of specially protected territories, recreation lands, land of national parks, privatization of land.

В соответствии с закрепленным в подп. 2 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) принципом земельного законодательства устанавливается приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение,

© Симонов Владислав Игоревич, 2012

Аспирант кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: vlad_email@bk.ru 205

пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. Особую значимость названный принцип имеет для правового регулирования отношений по использованию и охране земель особо охраняемых территорий. Правовая охрана этих земель направлена, прежде всего, на сохранение их площадей и уникальных объектов природного и антропогенного происхождения. При этом средства охраны представляют собой ограничения оборотоспособности земельных участков, установление охранных либо иных зон с особыми условиями использования земель.

Ограничения дифференцируются в зависимости от вида особо охраняемой категории и устанавливаются в нормах ЗК РФ и иных федеральных законах.

Так, наиболее строгие ограничения предусмотрены законодательством для особо охраняемых природных территорий — участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, в связи с чем на основании решения органов государственной власти полностью или частично изъяты из хозяйственного использования. Наличие ограничений в законодательстве обусловливается тем, что такие территории относятся к объектам общенационального достояния.

Специфика правового регулирования отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий закреплена в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в ред. от 25 июня 2012 г.)1 (далее — Закон об ООПТ). 3 Тем не менее, несмотря на наличие, казалось бы, достаточно подробных за-

~ конодательных установлений, на практике возникают ситуации, когда суще-

СО

ш ствующее правовое регулирование не позволяет решить актуальные проблемы,

^ связанные с оборотом земельных участков в составе этих земель.

| Примером может послужить ситуация, сложившаяся в национальном парке

| «Русский север», созданном в 1992 г. на территории Кирилловского района Воло-

° годской области2. На 90 тыс. га территории расположены около 100 населенных

0

| пунктов, которые включены в границы парка «без изъятия их из хозяйственной

ч: о

| эксплуатации»3.

>§ Согласно п. 6 ст. 95 ЗК РФ и ч. 5 ст. 16 Закона об ООПТ земельные участки и

| находящиеся на них здания и сооружения на территории национальных парков | не могут быть приватизированы. Исключительным правом приобретать эти | участки за счет средств федерального бюджета обладает только сам национальный парк. Кроме того, ограничиваются расширение и строительство новых § хозяйственных объектов на землях, включенных в границы парка, без изъятия § их из хозяйственной эксплуатации.

1 Последнее ограничение было снято в 2011 г. при внесении изменений в Закон | об ООПТ. В п. «д» ч. 2 ст. 15 была добавлена норма, разрешающая строительство

объектов, связанных с функционированием национальных парков и с обеспечением функционирования расположенных в их границах населенных пунктов. Однако фактическое распоряжение собственниками имуществом, находящимся на территории национального парка, по-прежнему запрещено. Любые сделки сталкиваются с отсутствием заинтересованности или финансовой возможности 206 у национального парка приобрести эти земельные участки4.

В 2011 г. в Вологодской области был принят Закон, предусматривающий бесплатное предоставление в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и расположены на территории региона5. Однако реализация этого Закона на территории Кирилловского района, треть которого занимает парк «Русский Север», невозможна. Как следствие, ущемляются права многодетных семей, проживающих здесь. В этой связи губернатор Вологодской области выступил с инициативой отменить запрет на приватизацию земельных участков, входящих в границы национальных парков, а также предоставить возможность строительства новых объектов в их границах.

Однако не следует забывать, что отмена такого законодательного запрета может породить и неблагоприятные последствия для охранительного режима земель национальных парков. Думается, решать этот вопрос необходимо не путем изменения законодательства, регулирующего отношения по использованию земель национальных парков в целом, а применительно лишь к землям национального парка «Русский север».

В правоприменительной практике органов судебной и исполнительной властей существует проблема одновременного отнесения земельного участка к двум различным категориям земель. Так, например, в ряде судебных решений содержится аналогичное утверждение о том, что по смыслу ст. 85 ЗК РФ земли населенных пунктов могут одновременно относиться и к землям особо охраняемых природных территорий6. Это повторение спорной и, по мнению ряда авторов, ошибочной позиции Росимущества в отношении «двойной категории земель»7.

Однако в соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ границы городских, сельских насе- ш ленных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. н Кроме того, п. 1 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О С

а

переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (в ред. от т

о

19 июля 2011 г.)8 устанавливает обязательность отнесения земель и земельных к

о

участков к одной из установленных ЗК РФ категорий. о'

Названные нормы позволяют сделать вывод о том, что земельные участки не | могут быть отнесены одновременно к двум категориям, следовательно, в состав в

земель населенных пунктов не могут входить земли иных категорий. Согласно нн

о

п. 1 ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить лишь тер- Ю риториальные зоны. В частности, в пределах границ населенных пунктов могут и выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земель- с

к

ные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, а эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Л Такие участки используются в соответствии с требованиями, установленными | ст. 94-100 ЗК РФ. •

га

В равной степени земельные участки не могут быть, находясь в границах на- 68 селенных пунктов, отнесены к категории земель особо охраняемых территорий ^ и объектов, т. к. такое утверждение означало бы «признание расположения этих 2 участков за границей населенного пункта, что не соответствует действительности»9.

Таким образом, по смыслу норм действующего законодательства, в анализируемой ситуации земельные участки отнесены к землям населенных пунктов, но используются в соответствии с требованиями, установленными для другой категории — земель особо охраняемых территорий и объектов. То есть, отдельные земельные участки, имеющие особо ценное значение, включаются в состав 207

зон особо охраняемых территорий в пределах земель населенных пунктов, но не в состав другой категории земель10. Как отмечается в литературе, совмещение правового режима земель населенных пунктов и земель особо охраняемых территорий и объектов следует считать недопустимым и противоречащим принципу деления земель по целевому назначению на категории11.

Следующей весьма важной проблемой правоприменительной практики является наличие различных подходов у судов к возможности приватизации земель рекреационного назначения, включенных в категорию особо охраняемых территорий и объектов. В частности, весьма распространена практика отказа в предоставлении земельного участка, относящегося к землям рекреационного назначения, в собственность гражданам или юридическим лицам. Однако в нормах федерального законодательства не содержится соответствующего ограничения, запрещающего приватизацию таких земель.

Основываясь на анализе судебно-арбитражной практики, некоторые авторы подразделяют споры о законности приватизации земельных участков рекреационного назначения на две группы: «споры, в которых рекреационное назначение земельного участка в составе земель особо охраняемых территорий расценивается как препятствующее приватизации12, и споры, в которых суды придерживаются более либеральной позиции»13.

Принимая решения об отказе в приватизации таких земельных участков, суды руководствуются совокупностью иных обстоятельств, имеющих значение для дела. Так, в любой спорной ситуации исход будет зависеть от конкретных обстоятельств дела и характеристик земельного участка, например, наличия объ-2 ектов капитального строительства14; частичного включения спорного земельного ? участка в границы береговой полосы15; характеристики земельного участка, из со которого ранее был выделен спорный земельный участок16. | Тем не менее, проанализировав требования действующего законодатель-

I ства, устанавливающие правовой режим земель рекреационного назначения и | ограничения оборотоспособности земельных участков, можно сделать вывод,

го

| что отказ в приватизации земель рекреационного назначения при отсутствии | иных, ограничивающих оборот земельных участков факторов, является необо-| снованным. Такую позицию занял и Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ при рассмотрении дела в порядке надзора17. Суды трех инстанций отказали ° в удовлетворении требований юридического лица о предоставлении в собствен-£ ность земельного участка, т. к. пришли к выводу, что спорный земельный уча-| сток, предоставленный для строительства пионерского лагеря и спортивного | комплекса, относится к землям особо охраняемых территорий, имеющих особое 1 рекреационное назначение, а потому не может быть передан в собственность ист° ца. Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в своем постановлении

(Го

¿5 поддержал доводы Коллегии судей Высшего Арбитражного Суда18 о признании I ошибочным вывода судов о том, что спорные земельные участки относятся к | земельным участкам, ограниченным в обороте, а потому не могут предоставляться в собственность общества. Мотивируя свою позицию, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал, что согласно кадастровым паспортам спорные земельные участки относятся к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов». Статья 94 ЗК РФ выделяет в их составе земли рекреационного назначения. Отнесение природных объектов и территорий к особо охраняемым

208

природным территориям осуществляется согласно Закону об ООПТ принятием

нормативного правового акта органов государственной власти (федеральных или региональных) или органов местного самоуправления. Так как в отношении спорных земельных участков такие акты не принимались, то эти участки могут быть отнесены только к землям рекреационного назначения. В отношении подобных участков в ст. 27 ЗК РФ не установлены ограничения в обороте. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ признал, что при названных обстоятельствах имеет место нарушение судебными актами единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права, и, что весьма важно, указал на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятых на основании нормы права в толковании, расходящемся с содержащимся в настоящем постановлении.

Подводя итог, следует подчеркнуть важность правильного понимания закона субъектами правоприменения. Только в таком случае можно надеяться на реализацию норм, отвечающую задачам рационального использования и охраны земель. Немаловажную роль при этом играют позиции высших органов судебной власти по вопросам применения норм земельного права, способствующие устранению ошибочного толкования закона и формированию единообразного правоприменения.

Решение же проблемы предоставления гражданам земельных участков, расположенных в границах национальных парков, думается, нельзя увидеть в полной отмене запрета на приватизацию таких земельных участков. В противном случае произойдет существенное нарушение принципа приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 12, ст. 1024; 2012. № 26, ст. 3446.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 20 марта 1992 г. № 182 «О создании национального парка «Русский Север» Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации в Вологодской области» (в ред. от 9 октября 1995 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ. — правовой системы «КонсультантП люс».

3 Вологодский глава предложил разрешить приватизацию охраняемых земель // Российская газета: электронная версия. 2012. 3 мая. URL: http://www.rg.ru/2012/05/03/reg-szfo/gubernator-anons.html (дата обращения: 02.11.2012).

4 Глава региона Олег Кувшинников обратился к министру природных ресурсов и экологии РФ Юрию Трутневу с предложением о внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» // Портал правительства Вологодской области. 2012. 3 мая. URL: http://www.vologda-oblast. ru/ru/press-center/governor/?id_15=37358&from_15=2 (дата обращения: 02.11.2012).

5 См.: Закон Вологодской области от 22 ноября 2011 г. № 2650-0З «О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории Вологодской области» // Красный Север. 2011. № 223.

6 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 2 марта 2011 г. по делу № А32-18310/2010. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 апреля 2009 г. № 15АП-623/2009 по делу № А32-19408/2008-48/229. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2011 г. № 16АП-1149/2011 по делу № А63-9542/2010. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7 См.: Кузнецов Д.В. Ограничения оборота земельных участков в курортных населенных пунктах // Экологическое право. 2011. № 4. С. 36.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52, ч. 1, ст. 5276; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4594.

9 Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М., 2010. С. 381.

10 См.: Там же. С. 382.

11 См.: Анисимов А.П., Доржи-Горяева Э.В., Рыженков А.Я. 18 тезисов о правовом режиме особо охраняемых территорий // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. № 8. С. 19.

12 См., например: Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 28 августа 2012 г. по делу № 33-2611/2012. URL: http://uloblsud.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=192&Itemid =63&idCard=34162 (дата обращения: 15.10.2012).

13 См.: Анисимов А.П., Доржи-Горяева Э.В., Рыженков А.Я. Указ. соч. С. 18.

14 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 30 апреля 2009 г. № Ф03-1607/2009 по делу № А51-13156/2008. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 14 октября 2011 г. по делу № А35-2033/2010. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантП люс».

16 См., например: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 февраля 2012 г. № ВАС-1277/12 по делу № А12-18550/2010. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

17 Подробнее об этом см.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. № 13763/11 по делу № А43-22536/2010 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2012. № 6.

18 См.: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 декабря 2011 г. № ВАС-13763/11 по делу № А43-22536/2010. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».