Безопасность объектов топливно-энергетического комплекса в системе национальной безопасности Российской федерации

УДК 342.94

Т.А. Спицына

БЕЗОПАСНОСТЬ ОБЪЕКТОВ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Введение: актуальность статьи обусловлена тем, что в настоящее время отсутствует законодательное определение понятия безопасности и исчерпывающий перечень ее видов, а содержание отдельных видов национальной безопасности раскрывается преимущественно в документах стратегического планирования. Неопределенным является место безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в системе национальной безопасности. Цель: определить содержание термина «безопасность объектов топливно-энергетического комплекса» в контексте обеспечения национальной безопасности. Методы: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся анализ, синтез, абстрагирование, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, а также иные методы научного познания. Результаты: проведен анализ законодательства и документов стратегического планирования; уточнено место безопасности объектов топливо-энергетического комплекса в системе национальной безопасности. Вывод: безопасность объектов топливно-энергетического комплекса следует рассматривать в качестве отдельного вида национальной безопасности, сочетающего в себе элементы экономической, энергетической и общественной безопасности.

Ключевые слова: топливно-энергетический комплекс, национальная безопасность, энергетическая безопасность, экономическая безопасность, общественная безопасность.

Т.А. Spitsyna

SAFETY OF THE FUEL AND ENERGY COMPLEX OBJECTS IN THE SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION NATIONAL SECURITY

Background: the actuality of this article is stipulated by the fact that nowadays there is no statutory definition of security and full list of its types. The content of certain types of the national security is revealed primarily in the strategic planning documents. The place which the safety of objects of fuel and energy complex occupies in the system of the national security is uncertain. Objective: the author of the article supposes to determine the essence of the term "safety of objects of fuel and energy complex" in the context of providing the national security. Methodology: in doing the research he author uses general and particular scientific methods of cognition of objective reality, which include analysis, synthesis, abstraction, comparative legal, formal and legal, as well as other methods of scientific knowledge. Results: the analysis of legislation and strategic planning documents is carried out, it is defined that the place of the safety of objects of fuel and energy complex facilities in the

© Спицына Татьяна Александровна, 2017

Соискатель кафедры административного и муниципального права

national security system requires its correlation with economic, energy and public safety. Conclusions: the author proves that the safety of objects of fuel and energy complex should be considered as a separate type of the national security, combining elements of economic, energy and public safety.

Key-words: fuel and energy complex, national security, energy security, economic security, public safety.

Важность обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в контексте национальной безопасности диктуется необходимостью защиты жизни и здоровья граждан, обеспечения надлежащего функционирования экономики. Вместе с тем определение места безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в системе национальной безопасности Российской Федерации требует выявления сущности термина «национальная безопасность».

Легальное определение понятия национальной безопасности в настоящее время отсутствует. Содержание Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» (в ред. от 5 октября 2015 г.)1 позволяет установить синонимичность понятий «безопасность» и «национальная безопасность». Вместе с тем законодатель отказался от установления нормы, содержащей дефиницию безопасности, что имело место в ранее действовавшем Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (в ред. от 26 июня 2008 г.)2, где она определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Термин «безопасность» имеет конституционно-правовое закрепление, однако содержание Конституции РФ не позволяет однозначно определить, какие именно элементы составляют структуру безопасности. Как о комплексном понятии, имеющем в своей основе необходимость поддержания защищенности любых общественных благ, о безопасности упоминается в п. «м» ст. 71 Конституции РФ, где она отнесена к предметам исключительного ведения Российской Федерации. В Основном Законе страны наряду с термином «безопасность» закреплены такие понятия, как «государственная безопасность», «общественная безопасность», «безопасность граждан», «безопасность государства», что согласно мнению Н.П. Патрушева нередко обусловливает неоднозначное понимание содержания различных дефиниций в теории и способствует возникновению проблем в правоприменительной практике [1, с. 3-12].

В действующем Федеральном законе «О безопасности» законодатель ограничился лишь перечислением отдельных видов национальной безопасности (безопасность государства, общественная безопасность, безопасность личности экологическая безопасность), упоминая при этом об иных видах безопасности, предусмотренных законодательством РФ. Актуальный на сегодняшний день документ стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности — Стратегия национальной безопасности Российской Федерации3 — раскрывает понятие национальной безопасности, но в силу того, что акты стратегического планирования не могут рассматриваться как нормативно-правовые,

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2; 2015. № 41, ст. 5639.

2 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 769; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 26, ст. 3022.

3 См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 1, ст. 212. 151

по-прежнему остается проблемным вопрос легального определения указанного понятия. В названной Стратегии национальная безопасность рассматривается как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации. Кроме того, указано, что национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией РФ и законодательством РФ, в т.ч. государственную, общественную, экономическую, экологическую, информационную, энергетическую, транспортную безопасность, безопасность личности.

Таким образом, понятие национальной безопасности традиционно раскрывается как состояние защищенности, что поддерживается большинством российских исследователей. Например, И.В. Гончаров предлагает рассматривать безопасность в качестве защищенности общественных отношений, способствующих развитию человека и общества в определенный период времени, от опасностей, которые могут быть вызваны внешними и внутренними противоречиями [2, с. 44]. Необходимо выделить и точку зрения Н.Д. Казакова, в соответствии с которой безопасность следует понимать как «динамически устойчивое состояние по отношению к неблагоприятным воздействиям и деятельности по защите от внутренних и внешних угроз, по обеспечению таких внутренних и внешних условий существования государства, которые гарантируют возможность стабильного всестороннего прогресса общества и его граждан» [3, с. 62-63].

В то же время имеется и значительное число альтернативных определений понятия безопасности. В частности, П.П. Тимохин трактует безопасность как специфическую деятельность по нейтрализации потенциальных и реальных угроз государству и обществу [4, с. 30], В.Ф. Молчановский — как атрибут или свойство системы [5, с. 104], Ю.В. Рождественский — как отсутствие угроз [6, с. 83], А.П. Дмитриев — как отсутствие опасности [7, с. 38].

Тем не менее, следует поддержать точку зрения ученых о том, что безопасность представляет собой состояние защищенности, поскольку в федеральных законах, устанавливающих правовой режим обеспечения того или иного вида безопасности, она определяется именно таким образом.

Указанная трактовка имеет место и применительно к безопасности объектов топливно-энергетического комплекса. Согласно ст. 2 Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (в ред. от 6 июля 2016 г.)4 она представляет собой состояние защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства, под которыми понимаются противоправные действия (бездействие), в том числе террористический акт или покушение на его совершение, угрожающие безопасному функционированию объектов топливно-энергетического комплекса, повлекшие за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, повреждение или уничтожение имущества либо создавшие угрозу наступления таких последствий.

152

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ст. 4604; 2016. № 28, ст. 4558.

Особое место безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в системе национальной безопасности определяется тем, что она интегрирует в себе элементы других ее разновидностей. Тем не менее, представляется оправданным нормативно-правовое регулирование безопасности объектов топливно-энергетического комплекса отдельным законодательным актом ввиду того, что данный комплекс в настоящее время является наиболее важным звеном российской экономики, поскольку на него приходится существенная доля внутреннего валового продукта. В связи с этим противоправное внешнее воздействие на объекты топливно-энергетической системы, включая террористические акты, способно нанести российской экономике значительный вред, чем определяется исключительная важность обеспечения защищенности указанных объектов административно-правовыми средствами, в т.ч. организацией взаимодействия в этой сфере федеральных и региональных органов исполнительной власти, организацией их защиты и охраны подразделениями органов исполнительной власти, применением мер административного принуждения. Этим определяется самостоятельное значение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса для целей обеспечения национальной безопасности.

Для уточнения места данного вида безопасности в системе национальной безопасности необходимо соотнести ее с экономической, энергетической и общественной безопасностью.

В законодательстве не содержится определение понятия экономической безопасности. Ее дефиниция раскрывается в документе стратегического планирования — Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года51где экономическая безопасность рассматривается в качестве состояния защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет государства, условия для реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации и единство ее экономического пространства.

Примечателен тот факт, что среди угроз экономической безопасности не выделена возможность причинения вреда объектам топливно-энергетического комплекса. В качестве таких угроз представлены в основном негативные факторы, связанные с международным положением Российской Федерации, преимущественно сырьевым характером российской экономики, и иные факторы, не обусловленные противоправным воздействием на какие-либо объекты. В то же время составной частью экономической безопасности является безопасность экономической деятельности, к числу основных задач по обеспечению которой отнесены повышение уровня безопасности и антитеррористической защищенности критически важных и потенциально опасных объектов, а также противодействие деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, направленной на нанесение ущерба стратегически важным отраслям национальной экономики Российской Федерации, в частности, топливно-энергетическому комплексу. Таким образом, осуществление деятельности по обеспечению безопасности объектов топливно-энергетического комплекса одновременно будет означать реализацию мер по поддержанию безопасности экономической деятельности, что служит весомым вкладом в дело обеспечения экономической безопасности.

5 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 20, ст. 2902. 153

Если обратиться к энергетической безопасности, то согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года6 она выступает главным стратегическим ориентиром долгосрочной государственной энергетической политики и одной из важнейших составляющих национальной безопасности страны.

Под энергетической безопасностью понимается состояние защищенности общества, государства, его граждан и национальной экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению, которые определяются внешними (конъюнктурными, макроэкономическими, геополитическими) факторами, а также функционированием и состоянием энергетического сектора государства.

Исходя из этого определения можно установить, что содержательно энергетическая безопасность не равнозначна безопасности объектов топливно-энергетического комплекса. Состояние энергетической безопасности преимущественно определяется устранением таких негативных факторов, как недостаточное развитие энергетической инфраструктуры, зависимость российской экономики и энергетики от природного газа, износ основных фондов топливно-энергетического комплекса, невысокий уровень инвестирования в развитие его отраслей. О необходимости защиты объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства в Энергетической стратегии не упоминается, хотя составляющие такую защиту меры однозначно усиливают состояние защищенности общества, государства, его граждан и национальной экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Поэтому логичным было бы включение подобных мер в структуру административно-правового механизма обеспечения энергетической безопасности. Их отсутствие в Энергетической стратегии можно объяснить тем, что она была разработана до принятия Федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса».

Если обратиться к общественной безопасности, то на уровне документов стратегического планирования ее официальная дефиниция сформулирована в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации7, где под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Общественная безопасность аккумулирует в себе иные виды безопасности (пожарную, химическую, биологическую, ядерную, радиационную, гидрометеорологическую, промышленную, транспортную и другие), что также нашло отражение в указанной Концепции.

Если исходить из определения понятия общественной безопасности, то, на первый взгляд, перечень объектов, защищенность которых обеспечивается, не выглядит широким (права и свободы человека и гражданина, материальные и духовные ценности общества). Однако речь идет о многочисленных правах и свободах человека и гражданина в разнообразных сферах жизнедеятельности общества, которые подвергаются различным угрозам. Аналогичное утверждение справедливо также для материальных и духовных ценностей общества.

6 См.: Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 48, ст. 5836.

7 См.: Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утв. Президентом РФ 14 ноября 2013 г. № Пр-2685 // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL:

154 http://www.kremlin.ru/acts/news/19653 (дата обращения: 19.07.2017).

Безопасность объектов топливно-энергетического комплекса имеет прямое отношение к общественной безопасности, поскольку обеспечение общественной безопасности непосредственно связано, в частности, с предупреждением и пресечением террористической деятельности. В то же время согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» безопасность объектов топливно-энергетического комплекса включает в себя их антитеррористическую защищенность, т.е. состояние защищенности зданий, строений, сооружений или иных объектов топливно-энергетического комплекса, препятствующее совершению на них террористических актов. Кроме того, в ч. 3. ст. 8 данного Закона среди требований к содержанию паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса указано среди прочего состояние системы его пожарной безопасности, что также относится к числу элементов общественной безопасности. Вместе с тем правовое регулирование пожарной безопасности объектов топливно-энергетического комплекса по названному Закону носит фрагментарный характер ввиду того, что пожарная безопасность в целом регламентируется иным законодательством.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что состояние безопасности объектов топливно-энергетического комплекса имеет высокую степень значимости для обеспечения национальной безопасности в целом, поскольку посредством применения организационных мер по поддержанию защищенности указанных объектов от актов незаконного вмешательства решается ряд задач, направленных на создание необходимых условий для бесперебойного обеспечения потребителей продукцией топливно-энергетического комплекса, предупреждение существенных экономических потерь, защиту жизни и здоровья граждан. При этом реализация соответствующих мер отчасти составляет содержание иных структурных элементов национальной безопасности — экономической, энергетической и общественной.

Библиографический список

1. Патрушев Н.П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 3-12.

2. Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. 465 с.

3. Казаков Н.Д. Безопасность и синергетика (опыт философского осмысления) // Безопасность. 1994. № 4. С. 61-65.

4. Тимохин П.П. К формированию концепции безопасности России // Безопасность. 1993. № 6. С. 30-35.

5. Молчановский В.Ф. Безопасность — атрибут социальной системы // Социально-политические аспекты обеспечения государственной безопасности в современных условиях: сб. статей М.: Граница, 1994. С. 104-109.

6. Рождественский Ю.В. Безопасность России и словесность (тезисные суждения) // Безопасность. 1995. № 3. С. 83-88.

7. Дмитриев А.П. Соотношение стабильности и безопасности государства как проблема политической теории и практики // Современные проблемы национально-государственной и международной безопасности: сб. материалов конференции. М.: ВАГШ, 1992. С. 38-42.

References

1. Patrushev N.P. Features of Modern Challenges and Threats to the Russia's National Safety // Journal of Russian Law. 2007. № 7. P. 3-12.

2. Goncharov I.V. Constitutional Grounds of Federal Intervention in the Protection of Fundamental Rights and Freedoms of Man and Citizen in the Subjects of the Russian Federation: diss. ... Doct. law. Sciences. M., 2004. 465 p.

3. Kazakov N.D. Safety and Synergetics (experience of philosophical reflection) // Safety. 1994. № 4. P. 61-65.

4. Timokhin P.P. Some Points of the Formation of the Concept of Russia's Security // Security. 1993. № 6. P. 30-35.

5. Molchanovsky V.F. Security - Attribute of the Social System // Socio-political aspects of ensuring state security in modern conditions: Sat. articles M.: Granitsa, 1994. P. 104-109.

6. Rozhdestvensky Y.V. Safety of Russia and Philology (thesis understanding) // Safety. 1995. № 3. P. 83-88.

7. Dmitriev A.P. Correlation of Stability and Safety of the State as a Problem of Political Theory and Practice // Modern problems of national-state and international safety: coll. materials of the conference. M.: VAGSH, 1992. P. 38-42.