Единый надзор в гражданской защите: правовые проблемы интеграционного процесса

Тимофей СУЛИМА

ЕДИНЫЙ НАДЗОР В ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЕ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНТЕГРАЦИОННОГО ПРОЦЕССА

В статье проводится теоретическое исследование проблем контроля и надзора, осуществляемого МЧС России.

Предложена интеграция различных видов надзора в единую систему.

Theoretical research of control and supervision problems in the sphere of civil defense carried out by Emergency Control Ministry of Russia (EMERCOM) is considered in the article. The integration of various forms of supervision to the common system is offered.

Ключевые слова:

безопасность жизнедеятельности населения, гражданская защита, гражданская оборона, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, контроль, надзор, нормативная правовая база, пожарная безопасность; life safety, civil protection, civil defense, protection of population and territories from emergency situations, control, supervision, normative legal

За время существования МЧС России сформирована обширная правовая база, которая регулирует общественные отношения в области гражданской обороны (ГО), защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера, пожарной безопасности (ПБ), в целом обеспечивающая правовую регламентацию действий МЧС России. Но в последние годы в связи с осложнением социально-экономической обстановки, вызванной мировым финансовым кризисом, деструктивным изменением климата и состояния окружающей среды, расширением сферы ответственности МЧС России у этого федерального органа исполнительной власти возникли проблемы в правоприменительной практике.

Целью данной статьи является рассмотрение целесообразности создания единого государственного надзора в области гражданской защиты на основе интеграции государственных надзоров в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС и в области ПБ в единую систему. Мы поддерживаем мысль Ф. Фукуямы о том, что новые административные структуры не возникают сами по себе и не создаются в результате политической борьбы1.

Объективными обстоятельствами, обусловливающими наличие и осуществление современной надзорной деятельности, являются многообразные и постоянно увеличивающиеся угрозы безопасности человеку, обществу, всему человечеству во всех сферах его жизнедеятельности. Отдельно отметим опасности возникновения антропогенных ЧС. Кроме того, мы не считаем, что наше государство обладает неограниченным количеством ресурсов, и поэтому наведение порядка в использовании национальных ресурсов жизненно необходимо для России2.

Из многообразия современных угроз вытекает большое количество возможных последствий деструктивных воздействий на социальные системы, т.е. возникновения ЧС. Широкий спектр задач, возложенный на системы ГО и РСЧС, определяет, в свою очередь,

1 Фукуяма Ф. Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке / пер. с англ. - М., 2010, с. 108.

2 Кордонский С.Г Ресурсное государство: сборник статей. — М., 2007, с. 18—19.

base, fire safety.

СУЛИМА Тимофей Геннадьевич — адъюнкт Академии гражданской защиты МЧС России sulima977@mail.ru

многообразие задач, возложенных на подразделения, осуществляющие государственный надзор в области пожарной безопасности, ГО и защиты от ЧС.

В настоящее время надзорная деятельность в области гражданской защиты (ГЗ) регламентируется тремя федеральными законами, а положения об осуществлении триады надзоров утверждены тремя постановлениями Правительства РФ1. Исходным фактором исследования послужила зародившаяся в 2006 г. в МЧС России идея создания в области ГЗ единого государственного надзора (в настоящее время в МЧС России реализована единая система государственных надзоров, осуществляющих свои функции в областях ГО, защиты населения и территорий от ЧС и ПБ)2. Вторым фактором, давшим толчок исследованиям в данной области, является отказ от синонимии терминов «надзор» и «контроль» и принятие контроля в качестве базового термина («государственный контроль») как более общего, соответствующего по своей сущности определениям теории права в сфере контроля и надзора3.

Впервые идея необходимости оптимизации надзорно-контрольной деятельности была высказана президентом РФ в обращении к сотрудникам и ветеранам МЧС России в 2005 г. Фактически тогда В.В. Путин дал импульс интеграции государственных надзоров в области ГО, ЗНТЧС, обеспечения ПБ в единую систему. На наш взгляд, это предложение было направлено в первую очередь на ограничение «безмерного использования» самим государством общественных и природных национальных ресурсов и в целом укладывается в русло концепции ограниченного государства4.

Впоследствии был разработан, одобрен коллегией МЧС России и утвержден план

1 Кириллов Г.Н. Государственный контроль (надзор) в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. - СПб., 2008.

2 Концепция единой системы государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // http://flre.mchs. gov.ru/spec/docs/?ГО=605&SECГЮN_ГО=75 (дата обращения 14.02.2011).

3 Костров А.В., Титов С.А. Проблемы терминологии: что означают понятия «контроль» и «надзор» в сфере гражданской защиты // Гражданская защита, 2009, № 10.

4 Бальцерович Л. Навстречу ограниченному

государству / пер. с англ. — М., 2007.

реализации указанных мероприятий. В дальнейшем в МЧС возникла идея создания единого надзора, сущность которого заключается в выполнении надзорно-контрольных функций на всех объектах защиты одним специалистом-инспектором, способным осуществлять свои полномочия во всех областях ГЗ. Эта идея была положена в основу концепции единого государственного надзора в сфере ГЗ5.

Идея создания единого надзора в указанном толковании в последующем не была реализована в МЧС России, но реально была создана единая система государственных надзоров (ЕСГН)6. Эта система включает в себя три надзора, объединенных в одном структурном подразделении Министерства — Департаменте надзорной деятельности (ДНД) МЧС России. ЕСГН включает в себя также подразделения, осуществляющие экспертную деятельность в области ГО, ЗНТЧС, ПБ (экспертные структуры ЕСГН).

Следует отметить, что пропагандируемая в последнее время руководством МЧС России целесообразность осуществления аудита безопасности предполагает создание единого государственного надзорного органа в области ГО, ЗНТЧС и ПБ. Реализация концепции системы единого государственного надзора (СЕГН) в сфере ГЗ дает ряд преимуществ по сравнению с концепцией единой системы государственных надзоров (ЕСГН). Но не только это побуждает развитие в направлении создания СЕГН.

Важным мотивом этого является обостряющаяся необходимость совершенствования законодательства, регулирующего надзорно-контрольную деятельность в области ГЗ. Как показали исследования нормативной правовой базы (НПА), она в настоящее время имеет существенные не-достатки7. В ней отсутствует четкое сущ-

5 Глебов В.Ю., Костров А.В., Сломянский В.П. Совершенствование спасательного дела: создание в МЧС России единого надзора // Технологии гражданской безопасности, 2006, № 2, с. 46—52.

6 Концепция единой системы государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // http://flre.mchs. gov.ru/spec/docs/?ГО=605&sEcTЮN_ГО=75 (дата обращения 14.02.2011).

7 Отчет о НИР «Обоснование основных направлений развития законодательной и иной нормативно-правовой базы в области безопасности жизнедеятельности населения на 2009—2011 годы». — М., 2009.

ностное разграничение понятий «надзор» и «контроль». В преобладающей части НПА имеет место синонимия этих ключевых терминов, которая влечет неопределенность толкований функций органов и должностных лиц, противоречит современным научным определениям сущности надзора и контроля. Следует также указать на неразработанность норм и механизмов правового регулирования надзорно-контрольной деятельности.

Основная идея создания СЕГН заключается в повышении эффективности гос-регулирования безопасности жизнедеятельности населения путем:

— создания единой НПБ надзорно-контрольной деятельности в области ГЗ;

— гармонизации НПБ с современной теорией контроля и надзора;

— исключения избыточности и дублирования в деятельности органов госрегули-рования безопасности жизнедеятельности населения путем упрощения структуры этих органов;

— сокращения бюджетного финансирования упомянутых органов;

— учета практики применения норм действующих правовых актов в части надзора и контроля в госрегулировании безопасности жизнедеятельности населения;

— более строгого определения функций органов контроля и надзора;

— ослабления административного давления на бизнес-сообщество;

— исключения проявлений коррупции и взяточничества;

— применения современных технологий оценки опасностей контролируемых объектов и их защищенности от внешних воздействий;

— систематизации законодательства в рассматриваемой области.

Логичным и перспективным видится разработка в России нового законопроекта, целью которого станет повышение эффективности госрегулирования безопасности жизнедеятельности населения на основе организационного и правового реформирования структурных подразделений МЧС, осуществляющих надзорноконтрольную деятельность в области ГЗ, а также уточнение их функций.

Предметом правового регулирования законопроекта могут стать отношения, на которые направлено госрегулирование безопасности жизнедеятельности населения, включая права и обязанности органов гос-

регулирования, организаций и граждан. Законопроект позволит существенно развить систему норм, содержащихся в федеральных законах, регулирующих безопасность жизнедеятельности населения.

Учитывая интеграцию систем ГО и РСЧС в российскую систему гражданской защиты, термин «гражданская защита» оказывается обобщающим системным базовым термином, позволяющим рассматривать содержание надзорно-контрольной деятельности единым для всех сфер деятельности МЧС России. На этом основании надзорно-контрольную деятельность в области ГЗ следует понимать как деятельность, обеспечивающую национальную безопасность в чрезвычайных ситуациях1. При этом надзорно-контрольная деятельность выступает одной из функций государственного управления в указанной области. Следовательно, актуализируется проблема систематизации (кодификации) норм и положений, регулирующих отношения, связанные с организацией и осуществлением надзорно-контрольной деятельности государства в области ГЗ2.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года указано, что обеспечение национальной безопасности в ЧС достигается путем:

— совершенствования и развития РСЧС;

— повышения эффективности реализации полномочий ФОИВ, ОИВСРФ, ОМС в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения;

— обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения;

— внедрения современных технических средств информирования и оповещения населения в местах их массового пребывания;

— разработки системы мер по снижению риска террористических актов и смягчению последствий ЧС техногенного и природного характера.

Специально укажем законы РФ, содержащие принципы и правовые нормы,

1 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года // www. scrf.gov.ru/documents/1/99.html (дата обращения 12.02.2011).

2 Костров А.В., Насыров P.P. Гражданская защита: кодификация законодательства // Технологии гражданской безопасности, 2009, № 3—4.

регулирующие надзорно-контрольную деятельность государства. Так, Конституция РФ (ст. 72 п. 2.1) определяет совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в области ЗНТЧС природного и техногенного характера. Это установление распространяется на совместное ведение РФ и ее субъектов в части надзора и контроля в области ГЗ.

В Федеральном законе от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 27 «Надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций») определено соответствие государственного надзора и контроля в области защиты населения и территорий от ЧС с задачами, возложенными на РСЧС. Целью госконтроля и надзора при этом является проверка полноты выполнения мероприятий по предупреждению ЧС и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

Логическое и специально-юридическое толкование данной статьи позволяет заключить, что она содержит существенные недостатки. Это подтверждается, например, научно-практическим комментарием к ней1. Как следует из этого комментария, в ней отсутствует четкое определение целей надзора и контроля в рассматриваемой сфере деятельности государства, предусматривающей в целом профилактику нарушения законности, предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства, восстановление утраченной законности.

Первый абзац статьи закона содержит юридическую и логическую некорректнос -ти («надзор и контроль... проводятся в целях проверки»). Как известно, проверка — одна из составляющих понятия «обеспечение соблюдения законодательства» и, следовательно, не может быть целью надзора и контроля. Обозначение границ надзора и контроля ссылкой на задачи РСЧС с юридической точки зрения носит отсылочный (бланкетный) характер, создавая неопределенность осуществления надзора

1 Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» / ред. А.П. Москалец. — М., 1999.

и контроля по причине отсутствия четкого определения этих базовых терминов.

Второй абзац действующей статьи закона исключает возможность надзора органами прокуратуры РФ, что не соответствует ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой предметом прокурорского надзора является исполнение законов всеми органами государственной власти РФ.

В действующей статье закона отсутствуют регулирующие механизмы, соответствующие современной государственной политике внедрения в области ЗНТЧС технологии независимой оценки рисков (аудита безопасности).

Статья 27 федерального закона № 68-ФЗ от 21.12.1994 г. носила бы более строгий регулирующий характер в части рассматриваемого предмета деятельности (надзора и контроля) соответствующими органами государственной власти (федерального и регионального уровней), если бы она содержала норму, определяющую: правила установления перечней ФОИВ и ОИВСРФ, уполномоченных выполнять надзор и контроль в рассматриваемой отрасли; права и обязанности должностных лиц органов надзора и контроля; порядок осуществления надзора и контроля соответствующими органами и должностными лицами.

Развитием ст. 27 ФЗ от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ явилось Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемого МЧС, утвержденное постановлением Правительства РФ от 01.12.2005 г. № 712. Одним из существенных недостатков этого Положения является нечеткое отражение в нем установления Конституции РФ (ст. 72 п. 2.1) о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в т.ч. в части проводимого надзора и контроля в данной области деятельности государства.

Вторым базовым законом в области ГЗ является Федеральный закон от 12.02.1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне». В нем определены задачи, правовые основы их осуществления и полномочия ФОИВ, ОИВСРФ, ОМС и организаций

в области ГО. Его ст. 13 устанавливает, что «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области ГО, осуществляет соответствующее нормативное регулирование, а также специальные, разрешительные, надзорные и контрольные функции в области ГО».

Из данного текста следует, что ФОИВ, уполномоченный на решение задач в области ГО, имеет право осуществлять надзорные и контрольные функции. Конкретизация этих функций, механизм их реализации в указанной статье отсутствуют.

Содержание надзорно-контрольных функций, порядок их осуществления определены в Положении о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденном постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 г. № 305. Но и в данном Положении фигурирует термин «надзор», в его п. 7 допущена синонимия «на поднадзорных (подконтрольных) объектах». Конечно, здесь также возникает вопрос о том, какие органы либо должностные лица выполняют указанные в ФЗ контрольные функции.

Третьим основным законом является Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». В ст. 6 данного закона определяются субъекты надзора, должностные лица органов государственного надзора, находящиеся в ведении ФОИВ, уполномоченных на решение задач в области пожарной безопасности. Статья также определяет перечень органов ГПН, должностных лиц и их права. В ней указывается, что организационная структура, полномочия, задачи, функции и порядок организации и осуществления деятельности органов ГПН регламентируются положением о государственном пожарном надзоре.

Нормы ст. 6 рассматриваемого закона развиваются в Положении о государственном пожарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства РФ от 21.12.2004 г. № 820. Положение определяет цель и задачи ГПН, перечень органов и должностных лиц, их обязанности и ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. В этом документе также допускается синонимия контроля и надзора (п. 20).

В целом правовой механизм регулирования надзорно-контрольной деятельности в области обеспечения ПБ развит

наиболее полно. Однако он пока не гармонизирован с нормами Федерального закона Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с правовыми механизмами проведения независимой оценки рисков (аудита безопасности).

Разработка и реализация законопроекта, регламентирующего проведение единого надзора (контроля) в рамках комплексной системы ГЗ, полагаем, позволит:

— снизить риски проявления опасностей военного, природного, техногенного, террористического характера и повысить защищенность объектов;

— сократить бюджетные расходы на деятельность по государственному регулированию безопасности жизнедеятельности населения;

— ослабить коррупционные проявления в разрешительной сфере и в вопросах лицензирования;

— более четко определить контрольные функции государства в области госрегули-рования безопасности жизнедеятельности населения;

— уточнить полномочия и функции контрольно-надзорных органов, реализующих принципы и нормы государственного регулирования;

— повысить воспитательно-предупредительную функцию государства;

— систематизировать законодательство РФ в рассматриваемой сфере деятельности государства;

— гармонизировать НПБ с современной теорией контроля и надзора.

Обобщенный эффект применения закона заключается в повышении эффективности госрегулирования безопасности жизнедеятельности населения. Мы считаем, что в результате гармонизации контрольно-надзорной деятельности усилится защищенность окружающей среды, повысится готовность государства и общества к предотвращению ЧС природного и техногенного характера. Явно более эффективным станет реагирование на вызовы террористического и военного характера.

Тем самым российская власть уйдет от ненужных функций и в большей степени сосредоточится на функции контроля и надзора, что характерно для большинства современных государств.