Единство публично-правового управления в современной России: формы и технологии обеспечения

С.В. Стародубцев

ЕДИНСТВО ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ФОРМЫ И ТЕХНОЛОГИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Достижение состояния стабильности и тенденций к устойчивому политико-правовому развитию в современной России может быть достигнуто согласованной деятельностью федеральных, региональных и муниципальных публично-правовых органов власти, основанной на общих доктринально-правовых принципах и четких институционально-нормативных формах и способах взаимодействия. Общеизвестно, что любая управленческая деятельность направлена на поддержание определенного порядка, общие параметры которого определяются с учетом конституционно-правовых основ политико-правовой организации и действующих социально-культурных и политико-территориальных закономерностей развития общественной системы.

В то же время следует учитывать, что «ни группа исторических наук, ни группа философских наук, исследуя и создавая знание общих закономерностей и тенденций социального развития, не ставят своей целью, да и не могут дать знания, необходимые для непосредственного управления» [1, с. 461]. В этом контексте, очевидно, что система публично-правового управления общественными процессами основывается на общих принципах, целях, задачах, обусловленных нормативными приоритетами и установками правового развития с учетом специфики социокультурной среды. В рамках юридической науки эти положения общей теории управления выражаются в концепции правовой политики государства, поскольку именно последнее отражает процесс управления различными сферами общественной жизнедеятельности, связей и интересов, объективно нуждающихся в регулятивном опосредовании со стороны публичной власти [2, с. 77].

Здесь следует подчеркнуть, что властно-управленческая деятельность государства по достижению должного правового состояния общества опирается не только на анализ и систематизацию действующих в обществе закономерностей, факторов и доминант социального развития, но и осуществляет правовое моделирование требуемых форм и способов социально-правового взаимодействия, связей и интересов. Именно в этой направленности выражается природа и сущность властно-управленческой деятельности, которая не только тактически осуществляет согласование управленческих решений с имеющейся правокультурной и этнополитической средой, но и выполняет стратегическое правовое моделирование будущего стабильного воспроизводства общественной жизнедеятельности. Иначе говоря, публично-правовая деятельность институтов власти основывается как на реальном отражении и закреплении сложившихся моделей позитивного общественного взаимодействия, поддерживающих и развивающих логику и параметры государственно-правового развития, так и на опережающем отражении, предполагающем нормативную регламентацию общественных отношений, исходящую из достижения должного правового состояния общества. При этом в рамках правового опыта прошлого и настоящего традиционно доминирующие интересы и ценности проецируются на будущее. В свою очередь, «подобное предвосхищение может базироваться не на массовых, широко распространенных жизненных фактах, но произрастать из понимания, схватывания общественной значимости отдельных и редких факторов на данный момент действительности. Законодатель, улавливая перспективность таких явлений, способен через посредство правовых норм обеспечить условия для их развития, способствовать массовидности и устойчивости в обществе» [1, с. 107].

Думается, именно правовая политика является тем доктринально-правовым уровнем, который обеспечивает единство публичного управления, т.к. в интегративной и сжатой форме институционализирует взаимосвязанный комплекс приоритетов, целей, задач и установок, реализуемых публично-правовыми институтами власти на определенном пространстве с учетом действующих правокультурных и этнополитических трендов развития. Качественные характеристики функционирования институтов власти в этом аспекте можно выразить в следующем:

1) легальность - отражает соответствие правотворческой и исполнительной деятельности, с одной стороны, действующему законодательству, а с дру-гой - реализации доктринально-правовых принципов и нормативных установлений общей национальной правовой политики. Данная качественная характеристика выражает не только законность властно-управленческой деятельности*, но и обеспечение должного правового состояния, на достижение которого и направлено регламентирующее воздействие властно-правовых институтов;

2) адекватность - выражает состояния сбалансированности потенциальных возможностей правокультурной среды, материальных, организационно-правовых и проч. для достижения обозначенных приоритетов и принципов правовой политики. В этом плане решения конкретных задач и нормативных установок принятой правовой политики государства (т.е. зафиксированных в конституционно-правовых нормах доктринально-правовых актах, концепциях и т.п.) должно соотноситься не только с действующими интересами и потребностями личности, общества, государства, но и учитывать их

потенции, которые будут реализовываться в будущей перспективе, а также с условиями и ресурсами, требуемыми как для удовлетворения этих интересов и потребностей, так и для достижения должного правового состояния общества;

3) системность - представляет согласованность, взаимосвязанность и взаимозависимость властно-управленческой деятельности в принятии и реализации публично-правовых решений на всех уровнях политико-правовой организации, что, несомненно, предполагает наличие институционально-правовых форм и механизмов координации и контроля за реализацией единой правовой политики федеральными, региональными и муниципальными органами власти в рамках своих компетенций;

4) легитимность - отражает поддержку, принятие, с одной стороны, приоритетов и направлений правовой политики, определяющих должное правовое состояние общества, а с другой - формы, методы, модели и уровни властно-правовой организации и результаты управленческой деятельности национальным правовым сознанием. Иначе говоря, данная характеристика выражает процесс оправдания стратегии и тактики правового развития общества, конечных и текущих результатов публично-правовой деятельности органов власти;

5) эффективность - выражает, с одной стороны, уровень достижения и стабилизации жизненно важных показателей общественной жизнедеятельности, национальной безопасности, а с другой -ресурсные потери (управленческие, организационные, материальные, социальные и проч.) для достижения режима законности и правопорядка, социального воспроизводства общества.

Конечно, список указанных характеристик не полон и может быть расширен и уточнен, однако с точки зрения достижения целостности публично-правового управления он представляет одни из главных требований осуществления правовой политики.

Далее, если рассматривать единую правовую политику государства как доктринально-правовую основу единства функционирования всех публично-правовых институтов власти на федеральном, региональном и местном уровнях, то ее следует рассматривать в качестве публично-правовой технологии управления. При этом данная технология может основываться на трех взаимосвязанных подходах к управлению социальными объектами: кибернетическом, государственном менеджменте и синергетическом [3, с. 103104].

Учитывая теоретико-методологические наработки в общей теории управления и применяя их в сфере публично-правового управления, следует отметить, что первые две технологии управления эффективны и целесообразны в решении тактических и среднесрочных целей и задач правовой политики. Так, кибернетическая технология управления предполагает поиск и выбор решений из допустимого множества, организацию исполнения и установлению обратной связи. В этом контексте управлять - значит воспринимать социальный (публичный) заказ общества к публично-правовым институтам власти, собирать и анализировать необходимую информацию, выбирать результативное и эффективное решение и обеспечивать достижение результата.

Государственный менеджмент рассматривает публично-правовое управление общественными процессами как искусство решения социальных, этнонациональных и иных конфликтов и противоречий. С этих позиций управленческая деятельность трактуется как умение достигать результаты исходя из противоборствующих и противоречивых социальных (публичных) заказов с минимальными конфликтологическими последствиями.

В свою очередь, синергетическая технология управления представляет собой стратегическое направление публично-правовой деятельности институтов власти при решении проблем и задач социального развития. В рамках этого подхода общественная система рассматривается как динамичная и саморазвивающаяся система, при этом управленческие воздействия должны сводиться к повышению способности этой системы к самоорганизации и стабильному воспроизводству (саморазвитию). Стратегическое правовое воздействие и тактическое регламентирование общественных процессов должно формировать условия, обеспечивающие качественный скачок, сопровождающийся переходом к должному правовому состоянию общества.

В этом плане правовая политика: во-первых, выступает в качестве фактора организации всей правовой действительности и политико-правового инструмента поддержания и укрепления общественного порядка, тактически минимизируя негативные факторы деградации, кризиса социальной системы, а, во-вторых, играет роль преобразующего фактора, т.е., учитывая и систематизируя существующие общественные тенденции, корректирует и направляет развитие всего правового пространства, таким образом, в стратегическом плане ведет к новому качественному состоянию общественной системы. Поэтому разработка институционально-правовых основ формирования и реализации единой правовой политики государства федеральными, региональными и муниципальными органами власти сформирует основы для обеспечения целостности публично-правового управления в Российской Федерации.

Литература

1. Керимов Д.А. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии права. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003.

2. Матузов Н.И. Правовая политика: сущность, концепция, реальность // Российская правовая политика / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003.

3. Актуальные проблемы социологии управления (материалы «круглого стола») // Социологические исследования. 1998. № 2.