Контрольно-надзорная деятельность как самостоятельный способ обеспечения законности

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

С.Е. Чаннов

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ

В статье анализируются способы обеспечения законности. Проводится анализ контроля, надзора и видов административного надзора, а также контрольно-надзорной деятельности. Формулируется вывод о том, что контрольно-надзорная деятельность служит самостоятельным административно-правовым способом обеспечения законности.

Ключевые слова: административно-правовые способы обеспечения законности, контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность.

S.E. Channov

SUPERVISORY ACTIVITY AS AN INDEPENDENT WAY TO ENSURE LEGALITY

The article deals with the analyses of the ways to ensure legality. The author analyses supervision, control and types of administrative supervision and supervisory activity. The author concludes that supervisory activity is an independent administrative legal way to ensure legality.

Keywords: administrative legal ways to ensure legality, control, supervision, supervisory activity.

Вопросы административно-правовых способов обеспечения законности достаточно изучены учеными. Административно-правовые способы обеспечения законности — это активная деятельность уполномоченных органов, направленная на обеспечение законности, представляющая собой совокупность методов и средств, основной задачей которых являются создание и поддержание режима законности внутри страны. В компетенцию данных органов входит проверка фактического выполнения требований законодательства и принятие мер по итогам контроля.

При всей относительной консолидации ученых-юристов в научной и учебной литературе существуют две основные точки зрения на вопрос, какую именно деятельность можно отнести к административно-правовым способам обеспечения законности. Одни ученые в качестве таковых называют только контроль и надзор1, другие добавляют контрольно-надзорную деятельность2. При этом каждый из них в обоснование своей позиции приводит аргументы, заслуживающие внимания. Ответить на вопрос: является ли контрольно-надзорная деятельность

© Чаннов Сергей Евгеньевич, 2016

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой служебного и трудового права (Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина — РАНХиГС)); e-mail: sergeychannov@yandex.ru

самостоятельным административно-правовым способом обеспечения законности, мы сможем, проанализировав данные способы обеспечения законности.

Наиболее распространенным административно-правовым способом обеспечения законности является контроль. Контроль как деятельность уполномоченных органов может проводиться с позиции законности и целесообразности3. Он различается по объему и субъектам, уполномоченным заниматься данным видом деятельности.

Рассматривая контроль, как один из способов обеспечения законности, можно отметить, что в научной и учебной литературе сформировался подход к данной правовой категории. Большинство ученых отмечают, что контроль — это активная деятельность уполномоченных организаций и должностных лиц, включающая в себя наблюдение, анализ, вмешательство в деятельность подконтрольных субъектов, а также наличие юрисдикционного механизма, изучение причин и условий, способствовавших совершению правонарушения4.

В.М. Манохин и Н.М. Конин подразделяют данную деятельность на три элемента5. Первый элемент — проверка фактического исполнения законодательства или индивидуальных предписаний. Проверяются вся деятельность контролируемых организаций и их личный состав. Особенность контроля заключается в том, что проверка проводится как с точки зрения законности, так и с позиции целесообразности действий и решений подконтрольных субъектов. Второй элемент — это проверка путей и средств выполнения правовых предписаний, оценка способов достижения результата. Третий элемент — это оценка деятельности подконтрольного субъекта и принятие мер по итогам проверки (применяются меры по устранению недостатков, поощрению или привлечению i виновных к ответственности). И

Надзор является вторым административно-правовым способом обеспечения а законности. Он заключается в систематическом и постоянном наблюдении о специальными органами власти за деятельностью организаций или лиц, не К находящихся у них в подчинении, с целью выявления отклонения от законода- о

п

тельства6. В отличие от контроля надзорные органы не оценивают целесообраз- 1 ность действий поднадзорных субъектов, не корректируют их поведение и не в

„ н

дают каких-либо указаний. но

Надзор как метод обеспечения законности включает в себя следующие эле- ю

"О

менты: д

s

а) проверку исполнения законов, иных правовых предписаний, а также про- К верку действий органов (должностных лиц) на предмет соответствия их закону; а

б) принятие по итогам надзора специальных мер (строго оговоренных законом) | с целью восстановления нарушенной законности7. И

В настоящее время в научной литературе представлено несколько видов над- №

зора. Одни ученые выделяют прокурорский и административный надзор8, другие 1

добавляют судебный надзор9. )

Прокурорский надзор за исполнением законов принято считать классической 6 формой надзора. В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2012 г. № 231-ФЗ)10 органы прокуратуры проводят надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,

органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, 179

соответствием закону издаваемых ими правовых актов. Также прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Второй вид надзора — судебный надзор. В научной и учебной литературе нет единого подхода к понятию «судебный надзор». В настоящее время проводится осмысление данной правовой категории, ученые, вырабатывают общие признаки судебного надзора и его отличия от судебного контроля11.

Судебная система — это самостоятельная ветвь власти, которая при осуществлении правосудия следит за соблюдением законности всеми субъектами правоотношений. При этом по итогам рассмотрения дела суды принимают решения, которые являются обязательными на всей территории Российской Федерации. Как правило, судебные акты направлены на восстановление законности.

Следующим видом надзора выступает административный надзор. Сложились две точки зрения в отношении административного надзора. В.М. Манохин в качестве такового выделяет деятельность Министерства внутренних дел и внутренних войск 12. Другие ученые-юристы, такие как Л.В. Гааг, Д.М. Овсянко, определяют административный надзор как наблюдение за исполнением законов и подзаконных актов специальными органами управления в подведомственной им сфере, т.е. данный вид деятельности охватывает деятельность не только Министерства з внутренних дел и внутренних войск, но и инспекций (служб, агентств)13. ? По нашему мнению, административный надзор осуществляется только

сл

(10 органами Министерства внутренних дел и внутренних войск, поскольку они, во-первых, не имеют права вмешиваться в административно-хозяйственную

1 деятельность субъектов надзора; во-вторых, не наделены юрисдикционными | полномочиями по отношению к правонарушителям; в-третьих, их деятельность

го

J направлена только на восстановление законности.

| Деятельность остальных инспекций и служб, направленных на обеспечение

| законности, следует отнести к контрольно-надзорной деятельности, которая

2 представляет собой деятельность государственных служб и агентств и вбирает ° в себя элементы контроля и надзора14. Из содержания надзора в контрольно-« надзирательную деятельность входит такой элемент, как проверка контролируе-| мого на предмет соответствия его деятельности закону. Из содержания контроля е контрольно-надзорная деятельность заимствовала принятие мер реагирования 1 на правонарушения, выявленные в ходе проверки. В итоге контрольно-надзорная

0

° деятельность заключается в проведении проверки надзорного характера и при-

го

§ нятии мер по ее итогам. Данные меры не являются поощрительными или дис-

1 циплинарными, это меры административного принуждения, предупредительно-

О 1 К о

£ пресекательные меры или административные взыскания15, что не свойственно надзору. Аналогичной точки зрения придерживаются и другие ученые16.

Существует еще ряд различий между надзором и контрольно-надзорной деятельностью, которые позволяют говорить о ней как о самостоятельном способе обеспечения законности и не ставить эту деятельность в один ряд с надзором.

Во-первых, Прокуратура РФ осуществляет надзор за строгим соблюдением

180

и исполнением законодательства во всех сферах общественной жизни. В свою

очередь масштабы и пределы компетенции государственных инспекций ограничены отраслью или видом работ независимо от отраслей. Государственные инспекции (службы и агентства) призваны проводить узкоспециализированный контроль за соблюдением отраслевых правовых актов, что делает его более квалифицированным.

Во-вторых, органы надзора не могут вмешиваться во внутреннюю деятельность поднадзорных субъектов, они не могут изменять или отменять решения, признанные необоснованными или незаконными, в то время как инспекции правомочны вмешиваться в деятельность подконтрольных субъектов (например, приостанавливать лицензию, останавливать работу и т.д.).

В-третьих, надзорные органы уполномочены только возбуждать производство по делу о правонарушении, но производить по нему дознание и привлекать к ответственности они не могут. В свою очередь службы (инспекции) наделены юрисдикционными полномочиями17.

В-четвертых, цель надзора — установление режима законности внутри страны, т.е. «введение в режим законности поднадзорных объектов»18. Цель контрольно-надзорной деятельности — обеспечение качества продукции и услуг, а также безопасность граждан, общества, государства19.

Выделяя контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельного способа обеспечения законности, можно встретить возражения, связанные с тем, что законодательство не предусматривает такого способа деятельности компетентных органов. Предвидя данный вопрос, мы можем ответить, что в нормативно-правовых актах часто нет различия между контролем и надзором. Эти термины используются как тождественные. При этом не обращается вни- в мание на то обстоятельство, что это самостоятельные виды деятельности. Так, и например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет а государственный контроль20, в то время как Федеральная миграционная служба о проводит федеральный государственный контроль и надзор 21. К

Проанализировав компетенцию данных органов, мы можем прийти к выводу, о

с

что все они осуществляют контрольно-надзорную деятельность. Эту особенность | законодательства отмечает Д.М. Овсянко, утверждая, что в нем не всегда прово- в дится разграничение между контролем и надзором22. Он объясняет это тем, что в о некоторых органах исполнительной власти в ряде случаев невозможно отделить ю

Т5

функции по контролю от надзора. |

Наряду с законодателем многие ученые-юристы в своих работах термины К

«надзор» и «контроль» также используют как тождественные. Так, например, а

Г.В. Барабашев и С.А. Авакьян включают прокурорский надзор в общий кон- |

троль23. Е.В. Шорина также пишет, что в системе органов контроля особое место |

принадлежит прокуратуре24. В свою очередь А.В. Мицкевич объединяет понятия №

контроль и надзор за соблюдением законов единым термином «надзор»25. 1

„ о

Выделение контрольно-надзорной деятельности в качестве самостоятельно- ) го способа обеспечения законности носит дискуссионный характер. Причиной 6 этого является то обстоятельство, что контрольно-надзорная деятельность вобрала в себя определенные элементы контроля и надзора. Данную деятельность мы можем отнести к одной из разновидностей контроля или надзора. При этом основываясь на вышеприведенных доводах, мы склонны выделять контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельного административно-правового способа обеспечения законности. 181

1 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 433; Тихомиров Ю.А. Закон: от принятия до реализации // Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 17; Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М., 2006. С. 359.

2 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: учебник. М., 1996. С. 211-213; Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. М., 2004. С. 234-236; Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011.

3 См.: Советское административное право. Формы и методы государственного управления / редкол.: Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин. М., 1977. С. 173; Аржанов В.В. Субъекты муниципального контроля // Право и его реализация в XXI веке (по материалам Международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию Саратовской государственной юридической академии, Саратов 29-30 сентября 2011 г.): сборник научных трудов / под общ. ред. С.Н. Туманова. Саратов, 2011. Ч. 1. С. 182-184; Соболева Ю.В. Общественный контроль в Российской Федерации: условия эффективности // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 4 (99). С. 67-71.

4 См.: Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 125; Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 41; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 144; Ломакина В.Ф. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. М., 2005. С. 301; Дмитриев А.Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 55; Пузырев С.В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 23-24 и др.

5 См.: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: курс лекций. Саратов, 2001. С. 327; Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 115.

6 См.: Овсянко Д.М. Административное право. М., 1995. С. 80.

7 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Указ. раб. С. 212.

8 См.: Гааг Л.В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири): дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1998. С. 86; Овсянко Д.М. Административное право: учебное пособие для юридических факультетов и институтов. М., 1996. С. 80; Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 436.

9 См.: Мартынов А.В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование. М., 2010. С. 291; Козбаненко В.А. Законнность, целесообразность и дисциплина в государственном управлении. Проблемная лекция. М., 2002. С. 25; Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 194-195; Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. Ч. 1. Екатеринбург, 1996. С. 260.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47, ст. 4472; 2012. № 50, ч. 4, ст. 6954.

11 См.: Абросимова Е.Б. Судебная власть в Российской Федерации: система и принципы. М., 2002. С. 11; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С. 75-76; Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005. С. 97-99; Право человека: учебник / отв. ред. Е.А. Лукашова. М., 2009. С. 440-441; Назаров С.Н. Общая теория надзорной деятельности. М., 2007. С. 137.

12 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Указ. раб. С. 218.

13 См.: Гааг Л.В. Указ. раб. С. 86; Овсянко Д.М. Административное право: учебное пособие для юридических факультетов и институтов. С. 101.

14 См.: Конин Н.М., Маторина Е.И. Современные тенденции в государственном управлении // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 4 (99). С. 33-37.

15 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев ЗА. Указ. раб. С. 212-213.

16 См.: Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная часть: курс лекций. М., 2004. С. 236-237; Абдулина С.Р. Судебный контроль как способ обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 38.

17 См. п. 5 Положения «О Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»: утв. Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 835 (в ред. от 8 ноября 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52, ч. 2, ст. 5499; п. 6 Положения «О Федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы»: утв. Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385 (в ред. постановлений Правительства РФ от 29 декабря 2009 г. № 1107, от 20 июня 2011 г. № 484) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 26, ст. 2649.

18 Беляев В.П. Надзор как правовая форма государственной деятельности: общетеоретические проблемы: дис. . канд. юрид. наук. Белгород, 2000. С. 40.

19 См.: Соколов А.Ю., Лакаев О.А. К вопросу о позитивных санкциях в административном праве // Административное право и процесс. 2015. № 5. С. 8-11; Галицкая Н.В., Баринов А.В. Общественная безопасность и общественный порядок в системе государственного управления // Вестник Саратовской государственной академии права. 2011. № 4. С. 50-53.

20 См. п. 5 Положения «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»: утв. Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. № 77 (в ред. от 27 декабря 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 6, ст. 591.

21 См. п. 7.9 Положения «О Федеральной миграционной службе»: утв. Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 (в ред. от 24 февраля 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 30, ст. 4276.

22 См.: Овсянко Д.М. Административное право. С. 169.

Г.Г. Егоров • Проблемы обеспечения дорожной безопасности сотрудниками дорожно-постовых служб ГИБДД России

23 Авакьян С.А., Барабашев Г.В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов // Вестник МГУ. Сер. Право. 1984. № 1. С. 10-19.

24 См.: Шорин Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 110.

25 Бережное А.Г., Воротилин Е.Г., Лейст О.Э., ЛунгуП.Ф. и др. Теория государства и права: курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М., 1996. С. 65.

Г.Г. Егоров

ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОРОЖНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СОТРУДНИКАМИ ДОРОЖНО-ПОСТОВЫХ СЛУЖБ ГИБДД РОССИИ*

В статье анализируется деятельность сотрудников ДПС ГИБДД России, направленная на реализацию безопасности дорожного движения в Российской Федерации и обеспечение правомерного поведения на дорогах.

Ключевые слова: дорожно-постовая служба, безопасность дорожного движения, государственная политика в области безопасности дорожного движения, способы обеспечения ДПС ГИБДД РФ дорожной безопасности.

G.G. Egorov

PROBLEMS OF ROAD SAFETY OFFICERS ROAD TRAFFIC POLICE INSPECTION SERVICE RUSSIA

Employees of Russian traffic police are an essential element for the implementation of road safety in the Russian Federation and the analysis of theoretical and practical features to ensure that their part of lawful behavior on the roads is the main purpose of this article.

Keywords: road-inspection service, road safety, public policy in the field of road safety, ways to ensure the traffic police of the Russian Federation road safety.

Проблема обеспечения транспортной безопасности в Российской Федерации актуальна в настоящее время, т.к. нельзя представить развитие экономики и социальной инфраструктуры без транспорта. Как отмечается в Постановлении Правительства РФ от 8 сентября 1997 г. № 1143 «Об одобрении концепции государственной транспортной политики Российской Федерации», транспорт является важнейшим составным элементом производственной инфраструктуры страны. Его устойчивое и эффективное функционирование служит необходимым условием стабилизации, подъема и перестройки современной экономики, а также в равной степени обеспечения целостности, национальной безопасности и обороноспособности государства.

Следует отметить, что в связи с транспортными катастрофами, произошедшими за последнее десятилетие, правовое регулирование этой области получило стремительное развитие, связанное с принятием Федерального закона от 9 фев-

© Егоров Геннадий Геннадьевич, 2016

Кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и административного права

* Публикация научной статьи осуществлена при финансовой поддержке РГНФ и администрации Волгоградской области, проект 14-13-34024 (Орешкина И.Б. «Актуальные проблемы реализации правил дорожного движения в Российской Федерации (на примере Волгоградской области)». 14-13-34024. Волгоградский государственный университет, 2014). 183