Особенности правового регулирования института собственности на землю и земельных отношений в России после распада советского государства (1991-2001)

Трибуна молодого ученого

© 2014 г. Д. А. Верхогляд

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ И ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ ПОСЛЕ РАСПАДА СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА

В статье проанализированы особенности правового регулирования института собственности на землю в России после распада Советского государства. Автор отмечает, что принятие нового Земельного кодекса РФ отражает становление в России относительно стабильных правовых взглядов на проблему землевладения и землепользования, которые развиваются на основе взаимодействия норм гражданского и земельного права.

Ключевые слова: институт собственности на землю, земельный налог, земельно-правовые отношения, земельный участок, земли сельскохозяйственного назначения.

Формально СССР прекратил свое существование в декабре 1991 г. [1], но де-факто отдельные союзные республики уже выходили из союзной федерации значительно раньше. В этой связи мы полагаем возможным проводить анализ актов, регулировавших земельно-правовые отношения в постсоветской России, начиная от издания в марте 1991 г. Земельного кодекса РСФСР [2], где спустя несколько десятилетий была восстановлена частная собственность на землю.

Прежде всего, необходимо отметить, что после декларирования частной собственности на землю еще некоторое время соответствующие нормы оставались недействующими, поскольку «повседневность» рыночных отношений предстояло еще наработать. Так, для того, чтобы земля как разновидность имущества вошла в гражданско-правовой оборот, нужно было определиться с ценой за землю, чего не было и не могло быть ранее, поскольку земля до этого не покупалась и не продавалась. Для того, чтобы создать финансовую основу и ориентиры в этом вопросе, был издан Закон РСФСР «О плате за землю» [3]. В этом акте в первой же статье указывалось, что использование земли является платным. Земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли определялись как формы платы за землю. Согласно ст. 2 цель введения платы за землю заключается прежде всего в стимулировании рационального использования, освоения и охраны земель, а также в повышении плодородия, развитии инфраструктуры в населенных пунктах, выравнивании условий хозяйствования на землях разного качества, формировании специальных

фондов финансирования указанных мероприятий. Довольно интересная норма закреплялась в ст. 4 данного закона. Здесь перечислялись хозяйствующие субъекты в сфере сельского хозяйства, для которых в качестве исключения земельный налог являлся единственным налогом (колхозы, совхозы, крестьянские (фермерские) хозяйства, кооперативы, межхозяйственные и иные сельскохозяйственные предприятия и организации), в то время как все иные хозяйствующие субъекты индустриального типа в сельском хозяйстве (птицефабрики, животноводческие комплексы и др.), помимо налога на землю, обязаны были уплачивать и все другие виды налогов.

Однако определение на законодательном уровне ценовой политики в части гражданско-правового оборота земли, хотя и было необходимым, но не стало сильным импульсом в этом процессе. Дело в том, что, как отмечает А. П. Анисимов, увеличение количества собственников земельных участков поставило проблему, суть которой заключалась в том, что собственники желали осуществлять сделки с землей, однако земельное законодательство на тот момент допускало продажу земельных участков только через местные органы власти [4, с. 48], что устраивало далеко не всех, поскольку получалось, что такого рода сделки, в которых участвуют административные органы, ограничивали свободу предпринимательства. Нужно также иметь в виду, что российский парламент, хотя и поддерживал тогда еще российскую правящую элиту во главе с Б. Н. Ельциным, тем не менее, в земельном вопросе не соглашался на поспешные решения (в 1992 г. между Ельциным и

российским парламентом начался острейший конфликт, завершившийся в 1993 г. роспуском представительных органов власти в России, но этот аспект мы здесь не рассматриваем). По указанным причинам дальнейшее развитие земельно-правовых отношений стало активно идти на уровне президентских указов и постановлений Правительства РСФСР (с 1992 г - Российской Федерации). Так, Указом Президента РСФСР от 27 декабря 1991 г. [5] собственникам земельных участков было разрешено продавать их другим гражданам с 1 января 1992 г. по своему усмотрению (но оформление все равно должно было осуществляться в местной администрации) в следующих случаях: при получении земли в порядке наследования; при выходе на пенсию; при переселении с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства, а также при вложении полученных от продажи земли средств в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе.

В этом Указе Президента содержались и иные предписания, которые развивали ранее принятые земельные законы. В частности, колхозы и совхозы обязаны были в течение 1992 г. осуществить реорганизацию и привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» [6], которым предусматривался закрытый перечень организационно-правовых форм ведения предпринимательской деятельности: государственное предприятие, муниципальное предприятие, индивидуальное (семейное) частное предприятие, полное товарищество, смешанное товарищество, товарищество с ограниченной ответственностью (акционерное общество закрытого типа), акционерное общество открытого типа, объединение предприятий, филиалы и представительства предприятия, предприятие, созданное на основе аренды и выкупа имущества трудовым коллективом (позже эти вопросы найдут свое регулирование в ГК РФ).

Рассматриваемым указом Презизента РСФСР предусматривалось также: а) право крестьянских (фермерских) хозяйств предоставлять свою землю в залог банкам в целях получения кредита; б) право работников сельскохозяйственных предприятий, имеющих земельные доли или земельные паи, продавать их другим работникам хозяйства или самому хозяйству по свободным ценам. Важная, на наш взгляд, норма содержалась в п. 14 указа, где определялось, что земельные участки, ранее выделенные для личного подсобного хозяйства, жилищного строительства в сельской местности, для садоводства, должны передаваться в собственность граждан бесплатно, при этом вся необходимая документация, подтвер-

ждающая право собственности, должна быть оформлена в течение 1992 г. В развитие данного указа было принято правительственное постановление [7], которым определялся более подробный порядок реорганизации колхозов и совхозов (однако как будет показано ниже, данные акты о реорганизации колхозов и совхозов не дали нужных результатов, и в дальнейшем российским властям вновь придется вернуться к этим вопросам).

Как видно, указным правом регулировались имущественные отношения, которые в значительной части являлись предметом гражданско-правового, а значит, законодательного регулирования [8, с. 116], и в этом смысле, конечно, полномочия Президента РФ были явно превышены. Вместе с тем строго формально эти полномочия не выходили за рамки законодательства, допускавшего возможность такого указного регулирования. Дело в том, что в ноябре 1991 г. было принято Постановление Съезда народных депутатов РСФСР [9], согласно которому проекты указов Президента РСФСР по вопросам экономической реформы, в том числе в сфере земельных отношений, в случае, если они в течение семи дней не будут рассмотрены Верховным Советом РСФСР (Президиумом в перерывах между сессиями Верховного Совета), считались вступившими в силу. Такой подход нашел в литературе противоречивое толкование [10, с. 58-63; 11; 12, с. 36], но мы этот аспект здесь не рассматриваем. Отметим лишь, что такого рода указное право диктовалось прежде всего политическими соображениями, а именно стремлением как можно быстрее осуществить в России экономическую реформу.

Важные решения с точки зрения регулирования земельно-правовых отношений были приняты в декабре 1992 г. Так, 9 декабря в Конституцию Российской Федерации были внесены многочисленные изменения, в том числе более четко и детально закрепляющие многообразие форм земельной собственности [13]. Так, в ст. 10 четко указывалось, что в России признаются и защищаются пять форм собственности, а именно:

1) частная собственность (юридических лиц и граждан); 2) коллективная собственность (общая совместная, общая долевая); 3) государственная собственность; 4) муниципальная собственность; 5) собственность общественных объединений. По поводу собственности на землю (равно как и на природные ресурсы) в ст. 11 новой редакции Конституции РФ устанавливались следующие формы собственности: 1) государственная собственность (федеральная, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга);

2) муниципальная собственность; 3) частная соб-

ственность (юридических лиц и граждан); 4) коллективная собственность (общая совместная, общая долевая). Как видно, собственность на землю для общественных организаций не предусматривалась. В ст. 12 новой редакции определялось, в частности, что приобретенные в собственность земельные участки могут быть отчуж-дены, в том числе и проданы их собственниками без изменения целевого назначения не только Совету народных депутатов на тех же условиях, на которых земельный участок был предоставлен, как было ранее, но и физическим и юридическим лицам по договорной цене и независимо от сроков вступления в права собственности.

В 1993 г. в продолжение и развитие предшествующих актов, и, можно сказать, на той же активной законодательной волне в сфере земельно-правовых отношений был принят еще ряд актов. Принципиальными из них являлись Указы Президента РФ от 23 апреля 1993 г. [14] и от 27 октября 1993 г. [15], а также постановление Правительства Российской Федерации от 30 мая 1993 г. [16]. Так, в апрельском Указе региональным органам исполнительной власти предписывалось в двухмесячный срок определить потребность граждан в получении земельных участков, приобретаемых за плату, для садоводства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, а также обеспечивать выделение земли для организации крестьянских хозяйств и указанных выше целей из фондов перераспределения земель по мере поступления заявок, причем, в первую очередь, уволенным в запас военнослужащим и членам их семей. В майском Постановлении Правительства РФ утверждался Порядок купли-продажи гражданами РФ земельных участков для указанных выше целей (личное подсобное и дачное хозяйство, садоводство, индивидуальное жилищное строительство). В частности, закреплялись нормы о том, что сделки возможны только при отсутствии земельных споров по участку, неизменности целевого назначения земельных участков; цена определялась по договоренности либо по результатам аукциона (конкурса). К купчей в обязательном порядке должен был прилагаться план земельного участка. Регистрация сделки осуществлялась местным комитетом по земельным ресурсам и землеустройству на основании нотариально заверенной купчей.

Более широкий круг вопросов регулировался в октябрьском Указе Президента РФ. Главный из них заключался в том, что земля объявлялась объектом недвижимости, субъектами земельной собственности - физические и юридические лица, а земельные участки являлись предметом всех допустимых гражданским законодательством

сделок, в том числе в их число входили купля-продажа, дарение, сдача в залог, сдача в аренду, обмен, передача в качестве взноса в уставные фонды акционерных обществ, кооперативов, товариществ, в том числе с иностранными инвестициями. Другим важным положением было разрешение гражданам, владевшим земельными участками на праве пожизненного владения и на правах аренды (за исключением аренды у физических лиц), выкупать эти участки в собственность со всеми вытекающими из этого последствиями.

В принятой в 1993 г. и действующей Конституции России была закреплена в самой общей, но в достаточно ясной форме вся предшествовавшая земельно-правовая политика российских властей. Земля находит отражение в Конституции России как объект права частной собственности (ст. 35, 36), а также как товар (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 74). В ч. 2 ст. 36 Конституции России указывается, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее собственниками свободно, и указывается лишь одно ограничение - если это не причиняет ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

В этой связи следует заметить, что до 1993 г. в регулировании земельных отношений преобладали нормы земельного права. Но поскольку Конституция России 1993 г. исходит из того, что земля есть товар, хотя и особого рода, то в регулировании сферы земельных отношений необходимо было сочетать взаимодействие норм земельного и гражданского права [17, с. 53-59]. В данном контексте необходимо упомянуть Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. [18], принятый за день до вступления Конституции России в силу, о приведении земельных законов в соответствие с конституционными положениями. Этот акт определяет основы разграничения гражданского и земельного законодательства в сфере регламентации земельных отношений. В результате действия проанализированных выше актов, регулирующих земельно-правовые отношения, в России к началу 1994 г. был сформирован корпус новых собственников земли, в том числе 285 тыс. фермерских хозяйств, 35 млн собственников приусадебных земельных участков, 21 млн обладателей земельных паев - членов трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий, при этом в собственности граждан находилось более ста миллионов гектаров земель сельскохозяйственного назначения [19].

После введения в действие отмеченных выше нормативно-правовых актов в части регулирования земельно-правовых отношений осуществлялись уточнения, детализация, более точная их

трактовка. При этом в сфере регулирования статуса земельной собственности и особенностей ее отчуждения и пользования было издано достаточно много актов. Ряд из них имеет очень важное значение, и речь идет прежде всего о принятых в 1994 г. Части первой ГК РФ, в 1995 г. - Части второй ГК РФ, где были обобщены ранее содержавшиеся в различных актах нормы гражданско-правового характера, касавшиеся земельных отношений. Помимо этого в 1990-е гг. были приняты специальные «земельные» акты (о мелиорации земель, о земельном кадастре, о разграничении госсобственности на землю и др.), а в 2001 г. был принят новый Земельный кодекс РФ [20], который с последующими изменениями и дополнениями действует до сих пор.

Этот кодекс акцентирует внимание не на вопросах земельной собственности (в отличие от Земельного кодекса РСФСР 1922 г.), а на различных и многочисленных вопросах землепользования, охраны земель, правах и обязанностях собственников земельных участков, защите прав на землю, рассмотрении земельных споров, землеустройстве и земельном государственном кадастре, характеристике различных категорий земель. Соответственно, если статус земельной собственности уже был определен в гражданском законодательстве, то не было необходимости вновь регулировать его в том же объеме в земельном законодательстве. Вместе с тем в этом кодексе содержатся нормы, отражающие специфические черты земельной собственности (ст. 15-19 Земельного кодекса РФ), а именно определяется содержание собственности на земельные участки всех субъектов земельно-правовых отношений: собственность граждан и юридических лиц, государственная собственность, собственность субъектов РФ, муниципальная собственность. Так, собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) признаются земельные участки, которые приобретены гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством России. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению в собственность земельных участков. Иностранные граждане (равно как и лица без гражданства), а также и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности лишь теми земельными участками, которые находятся на приграничных территориях и на иных особых территориях. В таком же ключе раскрывается содержание собственности иных субъектов земельно-правовых отношений.

Новый кодекс определяет также, что предоставление земельных участков, которые находятся в государственной (равно как в муниципаль-

ной собственности) в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату (за исключением случаев, указанных в законе). Предоставление земельных участков в пожизненное наследуемое владение после вступления кодекса в силу больше не допускается. В целом Земельный кодекс РФ 2001 г. отражает рыночно-правовой статус земельной собственности, основы которого были заложены в рассмотренных выше актах 1991-1993 гг. При этом основная направленность регулирования земельных отношений касается земель сельскохозяйственного назначения и, вероятно, это оправдано, поскольку именно в сельском хозяйстве проблема земли стояла наиболее остро. Принятие нового Земельного кодекса РФ отражает также становление в России относительно стабильных правовых взглядов на проблему землевладения и землепользования, которые развиваются на основе взаимодействия норм гражданского и земельного права.

Литература

1. Декларация Союза Республик Верховного Совета СССР в связи с созданием Содружества Независимых государств от 26 декабря 1991 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. N° 52, ст. 1561.

2. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 7, ст. 101.

3. Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» // Российская газета. 1991. 30 октября.

4. Анисимов А. П. Земельные реформы в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Волгоград, 2001.

5. Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 1, ст. 53.

6. Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30, ст. 418.

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» // Российские вести. 1991. 31 декабря.

8. Гражданское право: в 4 т. / под ред. Е. А. Суханова. М., 2008. Т. 1.

9. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 01 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» // Ведомости

Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44, ст. 1456.

10. Окуньков Л. А. Указы Президента России и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. № 2.

11. Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента Российской Федерации. М., 2000.

12. Лукьянова Е. А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N° 10.

13. Закон Российской Федерации от 09 декабря 1992 г. № 4061-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России» (принят VII Съездом народных депутатов Российской Федерации) // Российская газета. 1992. 11 декабря.

14. Указ Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 17, ст. 1452.

15. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в

России» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44, ст. 4191.

16. Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 30 мая 1992 г. «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 23, ст. 2114.

17. Краснов Н. И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 7.

18. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52, ст. 5085.

19. Главный вопрос - земля // Российская газета. 1994. 5 ноября.

20. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (в ред. от 23 июля 2013 г.) // СПС КонсультантПлюс.

© 2014 г. О. Н. Болдырев

ПСИХОЛОГИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ПРАВА Л. И. ПЕТРАЖИЦКОГО: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ

В статье рассмотрены методологические основания психологической теории права Л. И. Пет-ражицкого. Отмечается, что Л. И. Петражицким была построена целостная и непротиворечивая концепция возникновения права, которая преодолевала односторонность естественно-правовой концепции и узко понимаемого юридического позитивизма.

Ключевые слова: психология права, правопорядок, правовые нормы, психологическая теория права, юридический позитивизм.

В современной правовой науке большую роль играет психология права, сосредотачивающая свое внимание на индивидуально-эмоциональных аспектах усвоения правовых норм и осуществления правовопорядка. Большую роль в формировании этой дисциплины сыграли представления отечественных теоретиков права начала XX в., которые поставили вопрос о психологических основаниях правовых норм, и шире - о специфическом «правовом чувстве» как фундаменте возникновения правовых отношений. Но становление подобных представлений не происходило на пустом месте, а явилось продуктом продолжительной и неоднозначной эволюции правовой мысли, начало которой было положено в дискуссиях между представителями различных направлений

теорий права в условиях становления позитивистской методологии и попытках ее применения к анализу правовых явлений.

Психологическая теория права возникает в середине XIX в. в качестве альтернативы существующим политико-правовым концепциям, прежде всего, примитивному юридическому позитивизму и теории «естественного права». По словам В. Г. Зорькина, «по своим идеологическим и теоретико-познавательным функциям психологическая теория смыкается с социологией права и служит своеобразной основой для ее выводов и основных понятий (психологическая интерпретация права и судебного правотворчества, расширение объема понятия права и т. д.)» [1, с. 192]. Но если на первом этапе своего развития психо-