О ходе реформы МСУ в Поволжском регионе

♦

♦

граммы в складывающихся экономических условиях. Важно и то, что этот методический подход предоставляет необходимую экономическую информацию для расчета перспективной стоимости капитала корпорации.

1 См.: Каган М.В. Формирование инвестиционной стратегии компании в современной экономике России: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2003.

2 См.: Читипаховян П. Методологические проблемы стратегического планирования развития интегрированных корпоративных структур // Российский экономический журнал. 2000. № 9. С. 67 - 74.

3 См.: Гуржиев В.А. Стратегические приоритеты развития корпораций в условиях трансформации экономики России (Вопросы теории и практики): Дис. ... д-ра экон. наук. М., 2003.

4 См.: Дробышевский С., Родыгин А., Горшунов И. и др. Инвестиционное поведение предприятий. М., 2003. С. 457.

5 См.: Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб. М., 2006. С. 391 - 392.

6 См.: Валинурова Л.С., Казакова О.Б. Управление инвестиционной деятельностью: Учебник. М., 2005.

7 См.: Бородай А.К. Интегральная оценка эффективности промышленного производства // Вестник машиностроения. 1998. № 12. С. 52 - 56.

УДК 353

О ХОДЕ РЕФОРМЫ МСУ В ПОВОЛЖСКОМ РЕГИОНЕ

В Приволжском федеральном округе шесть регионов (Ульяновская область, Пензенская область, Кировская область, Пермский край, Чувашская Республика и Республика Мордовия) начали осуществлять реализацию Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2006 г.

В соответствии с Федеральным законом №131 в пределах Приволжского федерального округа созданы: 71 городской округ, 457 муниципальных районов и 6 278 вновь образованных поселений, в том числе 5 905 сельских и 373 городских поселения с депутатским корпусом свыше 60 тыс. человек. Во всех субъектах Российской Федерации завершен важнейший этап реализации Федерального закона №1Э1-Ф3 - выборы депутатов представительных органов вновь образованных муниципальных образований - и сформированы правомочные представительные органы местного самоуправления. В целях организации взаимодействия муниципальных образований, выражения и защиты общих интересов во всех субъектах Федерации созданы региональные советы муниципальных образований.

Наряду с советами муниципальных образований, в Республике Башкирия, Республике Татарстан, Республике Удмуртия, Чувашской Республике, а также в Оренбургской и Саратовской областях созданы и осуществляют деятельность совещательные консультативные органы по вопросам реформы местного самоуправления при главах субъектов Федерации.

В Саратовской области решили воспользоваться отсрочкой, предоставленной федеральными законодателями, до 1 января 2009 г Пока планируется передать на уровень местного самоуправления лишь 12 из 27 полномочий, предусмотренных федеральным законом. Однако, по словам бывшего полномочного представителя Приволжского федерального округа Сергея Кириенко, все субъекты Федерации, входящие в состав округа, должны перейти на новую систему уже 1 января 2008 г.

Таким образом, в ближайшие время всем регионам предстоит принять законы, которые определят объем полномочий органов местного самоуправления, и распределить их между двумя уровнями муниципальной власти.

Федеральный закон №131 «Об общих принципах органов местного самоуправления», принятый в 2003 г., предусматривает коренное изменение системы управления муниципалитетами. Согласно этому документу города преобразуются в городские округа, а в сельской местности муниципальная власть разделяется на два уровня - поселения и объединяющие их муниципальные районы.

Согласно Федеральному закону к полномочиям городских округов относятся формирование и исполнение бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа, а также владение,

М.Н. Кондратьева,

кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и менеджмента, Ульяновский государственным технический университет

ВЕСТНИК. 2007. № 18

♦-

пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа. Мэрии городов предоставляют населению услуги ЖКХ, содержат и строят автомобильные дороги общего пользования, обеспечивают работу муниципального транспорта. Муниципалитет помогает малоимущим гражданам получить социальное жилье, отвечает за здравоохранение, образование, физическую культуру, охраняет памятники культуры. Аналогичные полномочия и у муниципальных районов. Единственная разница заключается в том, что в них есть поселения, на которые также возложен ряд важных функций.

В поселениях будут самостоятельно (после согласования с муниципальными районами) решать вопросы ЖКХ, а также содержания дорог общего пользования, обеспечивать транспортные услуги населению, предоставлять социальное жилье неимущим гражданам. Таким образом, абсолютное большинство проблем жителей регионов решается как раз на муниципальном уровне. Уже сейчас руководство регионов признает, что для реализации реформы в полном объеме не хватает ни денег, ни квалифицированных кадров. Начало проведения реформы может быть неорганизованным: региональные органы, ранее осуществлявшие эти функции, уже передали свои полномочия вниз, а в муниципалитетах соответствующие структуры только начали свою работу. Особенно сложно придется сельским жителям, так как в их случае полномочия будут разделяться между двумя уровнями местного самоуправления - муниципальными районами и сельскими поселениями.

Жители муниципалитетов могут оказаться в непростой ситуации. По словам председателя комитета Госсовета по социальной политике Чингиса Махмутова, наличие одновременно и территориальных органов государственной власти, и муниципальных органов, занимающихся регулированием одних и тех же вопросов, может привести к негативным последствиям. «Человек может просто запутаться в том, к кому именно ему обращаться», - отметил парламентарий.

Закон не предусматривает сохранения на муниципальном уровне структуры, осуществляющей управление сельским хозяйством. Это делает невозможным контроль за деятельностью сельхозпроизводителей района, а также оказание им помощи из бюджета района, как это было ранее.

Неподготовленность органов власти поселений к реформе стала самой серьезной проблемой. Если у городских округов и муниципальных районов уже есть сложившиеся источники пополнения бюджетов, а также квалифицированные финансисты, способные должным образом сформировать муниципальную казну, то в поселениях ситуация складывается принципиально иная.

Чтобы максимально снизить риски, связанные с отсутствием в поселениях достаточного количества грамотных финансистов, в Самарской области решено в 2006 г оставить полномочия по установлению местных налогов на уровне муниципального района. Это снимает необходимость срочной разработки правовых актов поселений о введении ряда местных налогов. Эти законодательные акты определят также, из каких источников будут финансироваться муниципалитеты. По словам

заместителя министра управления финансами Самарской области Елены Зябкиной, самостоятельное формирование бюджетов поселений невозможно в первую очередь из-за отсутствия квалифицированных кадров. В Самарской области решили передать на уровень поселений лишь те полномочия, которые не требуют значительных финансовых затрат, например ведение архивов. Остальные, включая ЖКХ, возьмут на себя муниципальные районы.

Президент Татарстана Минтимер Шаймиев заявил, что республика лучше других регионов подготовлена к введению реформы местного самоуправления. В то же время, по словам главы республики, «отклонения от привычной работы будут Полного освоения всех властных полномочий на уровне органов местного самоуправления с ходу не может быть».

Руководством Ульяновской области, в том числе и региональным парламентом, еще до принятия данного закона была проведена большая работа по формированию необходимой местной законодательной базы. На совещании, посвященном реформе местного самоуправления, происходившем в Ульяновской областной администрации, отдельные проявления реализации Федерального закона №131 председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин назвал «безобразием». В соответстветствии с упомянутым законом были поделены функции и полномочия между разными уровнями власти. На деле все было сложнее, запутаннее, а иногда и несправедливо. Всем понятно, что сам закон необходим, но он нуждается в доработке и корректировке.

Как известно, Ульяновская область приступила к реализации закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в числе первых - с 1 января 2006 г., хотя федеральное законодательство позволяло ей до 2009 г. вводить закон в действие поэтапно. Самая главная проблема при воплощении нового закона в жизнь - у местных бюджетов не хватает средств на выполнение тех задач, которые на них возложены новым законом.

Оказывается, в России лишь 2% финансово самодостаточных муниципальных образований. Большинство регионов дотационные. К ним относится и Ульяновская область, треть бюджета которой - это дотации из федеральной казны. Получается, что Москва предоставила местным властям новые права, но при этом деньгами их не подкрепила. Федеральный бюджет профицитен, а муниципалитеты задыхаются от безденежья.

Как можно развивать самоуправление, если муниципальным образованиям оставили лишь два собственных налоговых источника -земельный налог и налог на имущество физических лиц? Они по своей скудости не покрывают потребностей муниципалитетов и сельских поселений. Отсюда финансовая зависимость от регионального и федерального бюджетов. Прибавьте к этому постоянный рост тарифов на энергоносители. Таким образом, отсутствие финансовых средств будет, на наш взгляд, естественным ограничителем реализации реформы местного самоуправления.

Большой проблемой является отсутствие квалифицированных кадров для местного самоуправления. Работники попросту не умеют формировать бюджет свое-

♦

♦

го поселения и эффективно расходовать средства. Уровень квалифицированности сотрудников органов местного самоуправления в сельских районах также невысок. На подготовку людей потребуются значительные деньги, которых нет, и время.

По словам мэра Ульяновска Сергея Ермакова, трудностей и проблем появилось еще больше, нежели их было до начала 2006 г. Главная из них, как и по всей области, - недофинансирование. Собственные доходы Ульяновска составляют 2,3 млрд руб. Из них 1,7 млрд руб. - это зарплаты «бюджетников», а 600 млрд руб. - на все остальное: ремонт жилья, дорог подготовку к зиме и пр. При этом на территории областного центра налогов собирается около 7 млрд руб. Кстати, из-за того, что у нашего города отобрали некоторые налоговые источники, в этом году и без того нищая и дефицитная казна Ульяновска потеряла 370 млрд руб. доходов. В итоге городской бюджет 2006 г оказался на 73 млрд руб. меньше, чем казна 2005 г

На этом фоне к Ульяновску присоединили пригородную зону, и по территории он стал в два раза больше. Город должен брать на свой баланс изношенное коммунальное хозяйство, разбитые дороги, все ремонтировать, платить за топливо. Ульяновску на это никаких средств не дали, хотя необходимо несколько сот миллионов рублей. Вся социальная сфера пригородной зоны, где масса обанкротившихся предприятий, автоматически передана Ульяновску. Суды обычно принимают решения, обязывающие муниципалитет содержать имущество этих банкротов. Денег на это тоже нет. В 2006 г Ульяновск принял 300 домов, в следующем году возьмет еще 400, как правило, это ветхое жилье, требующее капитальных вложений. Последний пример: войсковая часть в поселке Поливно готова уйти на новое место дислокации. После нее останутся жилье, котельная, сети. Город будет вновь вынужден это хозяйство принять. По мнению Сергея Ермакова, органы местного самоуправления в этих случаях должны иметь судебную защиту.

Туго идет реформа местного самоуправления и в сельских поселениях. Бюджеты сел крайне малы. Кроме того, на местную власть возложили обеспечение пожарной безопасности, осуществление деятельности паспортно-визовых структур, функции призыва в армию. Неслучайно число пожаров в сельской местности в последнее время увеличилось. Именно эти факты Сергей Степашин назвал безобразием, ведь всегда вопросами чрезвычайных ситуаций занимались федеральные структуры. По итогам совещания принята резолюция, в которой были указаны все выявленные недоработки закона №131.

Именно вопрос финансирования и вызывает у региональных властей желание притормозить реформы. Основную часть доходной базы муниципалитетов составляет налог на имущество физических лиц, а также налог на землю. Но так как у собственников нет денег, то земля не зарегистрирована и не полностью проведена

инвентаризация имущества, которое должно быть передано муниципалитетам и поселениям.

Несмотря на то, что эта работа должна быть завершена 1 января 2006 г., по данным Федеральной регистрационной службы по Самарской области, 60% имущества не зарегистрировано. Аналогичная ситуация складывается и в других регионах. При таких объемах потребуется время для передачи налогооблагаемой базы.

Большие проблемы региональным властям доставляет и разница уровней бюджетной обеспеченности поселений. По словам заместителя министра управления финансами Самарской области Елены Зябкиной, в различных поселениях дифференциация по уровню бюджетной обеспеченности достигает 56 раз. В селе Первомайское Кузоватовского района Ульяновской области объем собственных доходов составляет сегодня лишь 11% от общего размера казны поселения.

Новый вариант распределения налоговых поступлений позволит дотировать неблагополучные поселения за счет их процветающих соседей. Причем делаться это будет на уровне муниципального района. Все налоговые поступления будут аккумулироваться в районной казне, а уже оттуда распределяться по поселениям. Если бы это решение не было принято, то уравнивать бюджетную обеспеченность поселений губернии пришлось бы за счет региональной казны.

В Ульяновской области планируется создать региональный фонд финансовой поддержки поселений. По словам губернатора области Сергея Морозова, общий объем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в 2006 г. по сравнению с 2005 г. возрастет более чем в 2 раза. Учитывая происходившее в последнее время перераспределение налоговых доходов между муниципалитетами, регионами и федерацией в пользу последней, решить проблемы финансирования собственными силами субъекты Федерации вряд ли смогут. Единственный возможный выход - обратиться за помощью к федеральным властям. По словам Морозова, сейчас правительство России и депутаты Госдумы рассматривают вопрос о выделении дополнительных средств из федерального бюджета на финансирование мероприятий, связанных с реализацией закона № 131.

Таким образом, реформа пока ставит больше вопросов, чем дает ответов. Властям регионов и муниципалитетов придется в кратчайшие сроки научиться существовать в новой ситуации и учить жить в ней граждан. Регионы, которые подойдут к реализации закона в более поздние сроки, смогут учесть опыт соседей, а значит, лучше подготовиться к преобразованиям.

Первопроходцам предстоит не только совершить большую часть ошибок, но и в будущем столкнуться с тем, что принятые ими местные законы со временем станут противоречить положениям федерального закона, который тоже не совершенен, а следовательно, будет меняться.