Понятие института Уполномоченного по правам человека и его место в правозащитном механизме государства

УДК 342.5

ПОНЯТИЕ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И ЕГО МЕСТО В ПРАВОЗАЩИТНОМ МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВА

М.В. Демидов

В работе исследуются актуальные вопросы, связанные с понятием и становлением института Уполномоченного по правам человека. Рассматриваются некоторые историко-правовые аспекты зарождения института омбудсмана, цели его первоначального учреждения и положения в системе органов государственной власти. В статье также раскрывается понятие и сущность института Уполномоченного по правам человека, анализируется его положение в системе органов государственной власти. Дается краткая характеристика трех моделей института омбудсмена: исполнительного, независимого и парламентского, которые функционируют в современных зарубежных государствах. Отмечается, что в настоящее время в современных государствах наибольшее распространение получила модель парламентского омбудсмена, которая характерна и для Российской Федерации. В работе особо подчеркивается, что в современных правовых государствах институт Уполномоченного по правам человека, выражающий позицию гражданского общества и доводящий ее до органов публичной власти, стал неотъемлемой частью государственно-правовой системы. Он занимает важное место в системе государственных структур, поскольку своими действиями способствует реальному укреплению законности и нормативной основы функционирования исполнительных органов государственной власти.

Ключевые слова: омбудсмен; Уполномоченный по правам; государственный орган; защита прав и свобод человека и гражданина; правозащитный механизм; парламент.

M.V. Demidov. THE CONCEPT OF THE OMBUDSMAN AND ITS PLACE IN THE HUMAN RIGHTS MACHINERY OF THE STATE

The work examines topical issues related to the concept and development of the institution of the Commissioner for Human Rights. Some historical and legal aspects of the birth of the ombudsman's institution, the goals of its initial establishment and its position in the system of state authorities are considered. The article also reveals the concept and essence of the institution of the Ombudsman, analyzes its position in the system of state authorities. It gives a brief description of the three models of the ombudsman institution: executive, independent and parliamentary, which operate in modern foreign countries. It is noted that, at present, in modern states, the model of parliamentary ombudsman, which is also characteristic of the Russian Federation, has become most prevalent. The work emphasizes that in modern legal states the institution of the Commissioner for Human Rights has become an integral part of the state-legal system, expressing the position of civil society and bringing it to public authorities. It occupies an important place in the system of state structures. It also contributes to the real strengthening of the rule of law and the regulatory framework for the functioning of the executive bodies of state power.

Keywords: ombudsman; Commissioner for Human Rights; state body; protection of human and civil rights and freedoms; human rights mechanism; parliament.

В современных условиях наиболее актуальными в системе организации и деятельности органов государственной власти становятся, исходя из принципа разделения властей, вопросы обеспечения сбалансированного функционирования всех ветвей власти. В этих целях большую роль призваны играть специальные органы, осуществляющие функции государственного контроля. Прежде всего особую значимость приобретает реализация законодательными органами своей контрольной функции за деятельностью органов исполнительной власти. Это

связано с тем, что в последнее время сложилась устойчивая тенденция усиления роли исполнительной власти в системе государственного управления на уровне федерации, особенно в субъектах Российской Федерации.

Учитывая тот факт, что в ведении исполнительных органов находятся вопросы управления всеми финансами государства, государственной собственностью, все распорядительные функции, насущным становятся вопросы повышения эффективности механизма контроля за их деятельностью. К тому же следует иметь

в виду, что именно в деятельности органов исполнительной власти наблюдаются наиболее частые нарушения прав и законных интересов граждан. Все это позволяет делать вывод о том, что все еще насущной остается необходимость повышения роли органов парламентского контроля и институтов гражданского общества в правозащитном механизме общества.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, являющийся российской разновидностью института омбуд-смана, относится к государственной должности, учрежденной Конституцией РФ 1993 г. Ее установление стало результатом достижения последовательных демократических реформ, которые начали проводиться в России с конца 80-х гг. прошлого столетия.

Институт Уполномоченного по правам человека для России явление достаточно новое. Его не было в советский период развития государства. В то же время в мировой практике он существует и успешно функционирует начиная с XIX в. в виде института омбудсмана. В качестве омбудсмана (в литературе применяется и термин «омбудсмен») рассматривалось должностное лицо в ряде государств, которое назначалось парламентом и было призвано решать задачи, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина [4].

В мировом сообществе сложилось отношение к институту омбудсмена как к службе, наличие которой устанавливается конституцией либо иным законодательным актом государства конституционного характера. Эту службу возглавляет лицо, которое занимает высокое положение в иерархической структуре государственных служащих и обладает определенной независимостью. В своей деятельности омбуд-смен в отдельных случаях ответственен перед парламентом, а чаще всего является независимым органом государства от других органов власти. Он принимает жалобы от населения на нарушающие их права и свободы действия органов исполнительной власти и их должностных лиц, обладает правом самостоятельно проводить расследования и вносить предложения в органы публичной власти, направленные на восстановление прав личности.

Он выступает в виде независимого конституционного контрольного органа внесудебной защиты, действия которого направлены на восстановление прав человека, нарушенных органами государственной и муниципальной власти, а также должностными лицами.

Впервые институт парламентского омбуд-смана появился в начале XIX в. в Швеции. В 1809 г. шведской Конституцией была учрежде-

на должность омбудсмана юстиции [2]. Данный институт в течение более ста лет существовал только в этой стране.

Конституция устанавливала, что омбудсме-ном может быть только лицо, которое широко известно в стране и пользуется большим уважением общества. Он избирался сроком на четыре года, что было на год больше, чем срок, на который избирался парламент.

В своих действиях омбудсмен юстиции был полностью самостоятелен. Несмотря на это, он находился в постоянных отношениях со специальным комитетом Рикстага, и комитет был всегда в курсе его деятельности. В соответствии с действующим на тот момент законодательством он мог быть освобожден от своей должности и раньше установленного срока, если об этом ходатайствовал профильный комитет. Однако с 1908 г. в истории Швеции ни один омбудсмен не был освобожден от своей должности досрочно.

Омбудсмен изначально имел высокий статус в системе государственной власти Швеции. Его денежное вознаграждение равнялось вознаграждению судьи Верховного суда. Он обладал высоким иммунитетом. Уголовное преследование в отношении него могло осуществляться только на основании решения Конституционного комитета парламента. Такое законодательное закрепление его высокого положения сопровождалось и высоким личным авторитетом лица, которое занимало эту должность.

Следующей страной, где был введен институт омбудсмена, была Финляндия. Его образование предусматривалось Конституцией страны, принятой в 1919 г. Полномочия парламентского омбудсмена еще до принятия Конституции были определены законом от 12 декабря 1918 г. Фактически им выполнялись аналогичные функции, которые были присущи шведскому омбудсмену юстиции.

В то же время следует отметить, что на тот период данный институт не получил широкого распространения. Нужно иметь в виду, что институты юридических омбудсменов в Швеции и Финляндии не ставили своей целью защищать права и свободы человека. Законодательные органы этих стран перед ними прежде всего ставили задачи, связанные с обеспечением законности в деятельности исполнительных и судебных органов власти. В данном случае институт омбудсмена выступал в качестве дополнительного элемента обеспечения сбалансированного функционирования всех ветвей государственной власти. Он был необходим парламенту как орган, который осуществлял

надзор за судебными органами и органами исполнительной власти, за тем, как они реализуют принятые парламентом акты.

В последующем подобные институты были созданы в таких государствах, как Дания, Норвегия, Новая Зеландия, Франция, Великобритания и др. Также необходимость учреждения института омбудсмена была воспринята и многими странами Европы, Америки, Азии и Африки.

В современном мире функционируют три модели института омбудсмена: исполнительного, независимого и парламентского [1]. Исполнительный омбудсмен, назначаемый монархом или правительством, осуществляет свои функции по линии исполнительной власти. Он подотчетен исполнительной власти. Таким примером может служить французский омбудсмен - медиатор (посредник), который назначается Советом Министров.

Институт независимого омбудсмена представлен должностным лицом государства, его можно отнести к самостоятельному и независимому от всех трех ветвей власти государственному органу. Он может быть назначен как Президентом страны, так и законодательным органом. Однако после вступления в должность свои функции он осуществляет самостоятельно, независимо от назначившего его органа и ему не подотчетен. Такая практика сложилась в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

Основной задачей парламентского омбуд-смена является осуществление контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц. Он назначается или избирается парламентом и отчитывается о своей деятельности перед ним. В современных государствах в настоящее время наибольшее распространение получила модель парламентского омбудсмена.

Среди исследователей сложились различные подходы к пониманию института омбудсмена. Так, по мнению Н.Ю. Хаманевой, его следует рассматривать с позиции взаимоотношения государства и личности. В зависимости от его государственно-правового положения омбудсмен представляет собой достойное доверия независимое лицо, которое законодательный орган наделил полномочиями осуществлять действия, направленные на охрану прав населения, и проводить опосредованный парламентский контроль путем совершения надзорных действий за должностными лицами государства, но в то же время без наделения его полномочиями изменять принятые указанными лицами решения. В данном случае омбуд-смен выступает перед гражданами в качестве

должностного лица, к которому можно обратиться с жалобами и заявлениями в случаях неудовлетворенности принятыми решениями административных органов или же действиями конкретных должностных лиц, если, по мнению граждан, они нарушают их права [6].

Д.Е. Феоктистов видит в омбудсмене должностное лицо парламента, которое призвано осуществлять опосредованный парламентский контроль за органами исполнительной власти. В то же время он считает, что омбудсмен должен иметь определенную независимость от назначившего его органа (в данном случае парламента) при осуществлении своей деятельности [5]. По сути в Российской Федерации и ее субъектах в настоящее закрепилась данная модель омбудсмена.

Деятельность омбудсмена имеет свою специфику. Прежде всего это выражается в том, что он не имеет юридически властных полномочий. В своей деятельности государственный правозащитник вправе использовать только механизмы убеждения, взывать должностные лица не нарушать требования законодательства и принимать свои решения строго исходя из принципа законности. Таким образом, направляемые им рекомендации по результатам проведенных расследований не содержат юридически властных предписаний, они носят лишь корректирующий характер принятых государственными органами и должностными лицами решений. Поэтому указанные лица могут и не выполнить рекомендации омбудсмена без каких-либо негативных для себя последствий.

Однако здесь есть и другой момент, который заставляет чиновников воздержаться от прямого игнорирования рекомендаций омбуд-смена - это широкая поддержка их деятельности средствами массовой информации, институтами гражданского общества и широкой общественностью. Сформировавшееся общественное мнение по поводу результативности деятельности правозащитного органа имеет огромное значение в повышении престижа и авторитета омбудсмена. В этой ситуации уполномоченные по правам человека могут использовать такой эффективный способ воздействия на аппарат публичной власти, как предание гласности правонарушающие действия государственных служащих. Это существенно стимулирует должностных лиц к тому, чтобы они должным образом реагировали на рекомендации омбудсмена.

В современных правовых государствах институт омбудсмена стал неотъемлемой частью государственно-правой системы, выражая позицию гражданского общества и доводя ее до

114

вестник Российского университета кооперации. 2019. № 1

органов публичной власти. Он занимает важное место в системе государственных структур, поскольку своими действиями способствует реальному укреплению законности и нормативной основы функционирования исполнительных органов государственной власти. Фактически омбудсмен в процессе реализации своих функций становится институтом, который принуждает к самоограничению публичной власти.

Основная функция омбудсмена - это обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, для того чтобы их соблюдали и уважали органы государственной и муниципальной власти и их должностные лица, а также иные органы и организации [3]. В сферу их компетенции не входит рассмотрение различных споров и конфликтных ситуаций между гражданами. Данные обстоятельства говорят о том, что деятельность, осуществляемая омбудсменом, представляет собой один из видов государственного контроля, но он имеет свои особенности, т.е. он отличается от всех других контрольных и надзорных органов государства, поскольку его деятельность ограничена исключительно областью защиты прав и свобод личности. Таким образом, деятельность Уполномоченного по правам человека направлена:

- на содействие государственным и муниципальным органам власти, с тем чтобы они более эффективно осуществляли свои функции;

- восстановление нарушенных прав личности;

- реализацию функции своеобразного посредника между гражданами и государством;

- выполнение функции органа, осуществляющего внесудебное расследование.

Список литературы

1. Волков Н.А. Возникновение и особенности функционирования института по правам человека (омбудсманов) в зарубежных странах // Среднерусский вестник общественных наук. 2009. № 3. С. 93-99.

2. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л.В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006. 384 с.

3. Демидов М.В. Парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод личности // Конституционное и муниципальное право. 2017.№ 5. С. 27-29.

4. Конституционное право: Энциклопедический словарь / отв. ред. и рук. авт. кол-ва С.А. Ава-кьян. М.: НОРМА; НОРМА-ИНФРА-М, 2001. 675 с.

5. Феоктистов Д.Е. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. 224 с.

6. Хаманева Н.Ю. Контроль омбудсмена за соблюдением прав и свобод граждан // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека: сборник РАН. Ин-т гос-ва и права; отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1994. С. 139-146.

References

1. Volkov N.A. Vozniknovenie i osobennosti funktsionirovaniya instituta po pravam cheloveka (ombudsmanov) v zarubezhny'kh stranakh [The emergence and characteristics of the functioning of the Institute for Human Rights (ombudsmen) in foreign countries] // Srednerusskij vestnik obshchestvenny'kh nauk. 2009. № 3. S. 93-99.

2. Gosudarstvennaya politika i upravlenie [Public policy and management]: uchebnik: v 2 ch. Ch. 1. Kontseptsii i problemy' gosudarstvennoj politiki i upravleniya / pod red. L.V. Smorgunova. M.: ROSSPE'N, 2006. 384 s.

3. Demidov M.V. Parlamentskij kontrol' za soblyudeniem konstitucionny'kh prav i svobod lichnosti [Parliamentary control over the observance of constitutional rights and individual freedoms] // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2017. № 5. S. 27-29.

4. Konstitutsionnoe pravo: E'ntsiklopedicheskij slovar' / otv. red. i ruk. avt. kol-va S.A. Avak'yan. M.: NORMA; NORMA-INFRA-M, 2001. 675 s.

5. Feoktistov D.E. Konstitutsionno-pravovoj status Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossijskoj Federatsii (sravnitel'no-pravovoe issledovanie) [The constitutional legal status of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation (comparative legal research)]: dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2012. 224 s.

6. Khamaneva N.Yu. Kontrol' ombudsmena za soblyudeniem prav i svobod grazhdan [Ombudsman's control over the observance of civil rights and freedoms] // Konstitutsiya Rossijskoj Federatsii i sovershenstvovanie mekhanizmov zashchity' prav cheloveka: sbornik RAN. In-t gos-va i prava; otv. red. E.A. Lukasheva. M., 1994. S. 139-146.

ДЕМИДОВ Михаил Васильевич — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@yandex.ru.

DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich — Doctor of Sciences (Law), Associate Professor, Head of the Department of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mvdemidov@yandex. ru.

УДК 343.14

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЦЕРКОВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ПЕРВЫЕ ГОДЫ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ (на материалах Поволжья и Приуралья)* В.А. Иванов, И.А. Бояринцева, В.В. Иванов

В статье рассматриваются некоторые вопросы правового регулирования государственно-церковных отношений, причины его изменения и характер в первые годы советской власти. Анализ содержания правовой базы этих отношений позволяет сделать вывод о том, что советское законодательство о культах изначально носило антицерковную направленность, ущемляло права и свободы людей. Подобная его направленность, прежде всего, стала следствием концептуальной идеи марксизма-ленинизма о несовместимости социализма и религии. В то же время на отдельных этапах социалистического строительства в силу разных обстоятельств государство шло на некоторые компромиссы с церковью. При этом принцип свободы совести в условиях советской власти так и не был воплощен в жизнь, правовая база государственно-церковных отношений носила во многом декларативный характер, поскольку в течение всего рассматриваемого периода наблюдалось расхождение между нормой права и социальной практикой.

Ключевые слова: советская власть; автономные республики Поволжья и Приуралья; государственно-церковные отношения; правовое положение церкви; православие; священнослужители; ислам; язычество.

I.I. Ivanov, I.A. Boyarintseva, V.V. Ivanov. SOME QUESTIONS OF THE LEGAL REGULATION OF THE PUBLIC-CHURCH RELATIONS IN THE FIRST YEARS OF THE SOVIET POWER

The article discusses some issues of legal regulation of state-church relations, the reasons for its change and nature in the early years of Soviet power. The analysis of the content of the legislative base of state-church relations and its evolution in conjunction with documents of other origin suggests that the Soviet legislation on cults initially had an anti-church orientation and infringed upon the rights and freedoms of people. At the same time, it was largely declarative in nature, because during almost the entire period of Soviet power there was a discrepancy between the rule of law and social practice. At the same time, the principle of freedom of conscience in the conditions of Soviet power has not been implemented, the legal basis of state-Church relations was largely declarative, because there was a discrepancy between the rule of law and social practice during the period under review.

Keywords: Soviet authority; the autonomous republics of the Volga region and the Ural region; state-church relations; legal status of the church; Orthodoxy; clergymen; Islam; paganism.

Научное и практическое значение изучения вопросов правового регулирования государственно-церковных отношений прежде всего определяется тем, что последние три десятилетия общественно-политической жизни российского общества отмечены революционными изменениями в ценностных ориен-тациях по отношению к религии. В стране

стали широко циркулировать различные суждения о возрождении религии в России и ее национальных регионах, о роли религиозного фактора в истории и социально-культурном, духовном развитии нерусских народов российского государства. При этом нередко в литературу просачиваются сомнительные, научно малосостоятельные утверждения, про-

* Научная статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках научного проекта «Национальный фактор в деятельности советской милиции: региональный уровень (1917-1991 гг.)» № 17-11-1205ОГН.