Продовольственная безопасность страны и хлебный экспорт в период нэпа: историко-правовой аспект

ПРАВО

УДК 338.43:351

ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ СТРАНЫ И ХЛЕБНЫЙ ЭКСПОРТ В ПЕРИОД НЭПА: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

© В.Н. Кузин

На основе историко-правового анализа различных источников показано, что после голода 1921— 1922 гг. в нашей стране уже были заложены методические, материальные и правовые основы того, что сегодня называется продовольственной безопасностью. Однако перекос с экспортом хлебов привел к разрушению продовольственного рынка, что стало одной из причин сворачивания НЭП.

Ключевые слова: продовольственная безопасность; экспорт хлебов; сельское хозяйство; историко-правовой анализ.

Период новой экономической политики, при всей его кажущейся разработанности отечественными и зарубежными учеными, еще долгие годы будет привлекать к себе внимание исследователей. Представляется, что изучение опыта строительства нового государства в условиях глубочайших проблем, вызванных войнами и революциями, сопровождавшегося хозяйственными невзгодами и ошибками, отягощенного политическими иллюзиями и идеологическими догмами, откроет еще немало новых граней, ломающих устоявшиеся стереотипы.

В этом контексте представляется весьма интересным анализ попытки обеспечения продовольственной безопасности страны одновременно с реализацией амбициозных экспортных планов в условиях неразвитой рыночной экономики. Если подходить объективно, то решение такой сложной двуединой задачи настоятельно диктовалось состоянием дел в зерновом хозяйстве и разрухой в промышленности. Но руководители государства не сумели просчитать последствия принимаемых решений, им не хватило терпения и мудрости, опыта государственного управления. Перекос в сторону экспорта обусловил возникновение ситуации, разрушительной для народного хозяйства, что, в конечном счете, стало еще одной из причин сворачивания нэпа.

Важно отметить, что в 1920-е гг. еще не было самого термина «продовольственная безопасность» (впрочем, общепринятое оп-

ределение этой категории отсутствует и сегодня), но, тем не менее, историко-правовой анализ различных источников показывает, что уроки голода 1921-1922 г. на государственном уровне были вполне усвоены, а должные выводы - сделаны. И если провести сравнение элементов, составляющих современное понятие «продовольственная безопасность», с действиями Советского государства в рамках преодоления «зерновой проблемы на хлебном фронте», то мы получим их полную тождественность.

Заметим, что к основным условиям продовольственной безопасности сегодня принято относить обязательное создание стратегических запасов продовольствия, развитие производственной базы сельского хозяйства, формирование оптимального для страны соотношения между экспортом продовольствия и его импортом, расширение транспортных и торговых сетей для оперативного распределения сырья и продовольствия [1]. При их выполнении населению гарантируется наличие физически и экономически доступных продуктов питания в течение определенного времени.

Несомненно, обеспечение продовольственной безопасности страны требует проведения сложного комплекса хозяйственных мероприятий, основывающихся на научно обоснованных расчетах. Сегодня почему-то принято считать, что разработка этой проблемы началась с 1970-х гг. Но справедливо замечено, что весь «исторический опыт сви-

детельствует о том, что решение продовольственной проблемы как условия физического выживания человека выступает базовым фактором обеспечения социальной стабильности любого государства» [2].

Действительно, результаты последних исследований позволяют утверждать, что разработки методик расчета потребления продовольствия на душу населения, как городского, так и сельского, расходов на армию, прокорм скота, расчета переходящих запасов хлеба начались в нашей стране уже в период нэпа. В это время была подготовлена сеть элеваторов, проведены мероприятия по развитию торговой и транспортной сетей и, наконец, началось создание государственных продовольственных резервов. То есть были заложены материальные слагаемые того, что спустя 50 лет станет называться условиями продовольственной безопасности [3].

Общеизвестно, что хозяйственную политику периода нэпа раздирали сложные внутренние противоречия. В рамках исследуемой проблемы немаловажное значение имело понимание необходимости страховки от нового голода путем создания государственных продовольственных запасов. На другом полюсе находилась очевидная потребность воссоздания и индустриализации отечественной промышленности, на что получить основные средства можно было только путем экспорта хлеба. Поэтому период нэпа можно рассматривать как период борьбы двух векторов хозяйственного развития, проходившей с переменным успехом.

Так, в начале 1922 г. была сделана попытка вычислить нормы потребления на душу населения, а в конце года уже обсуждались первые методики расчета норм душевого потребления продовольствия [3]. На их основе в феврале 1923 г. был впервые для нашей страны поставлен вопрос о создании государственных хлебных резервов [3].

И в то же время, уже с начала заготовительной кампании 1922/23 хозяйственного года в печати появляются призывы «проявить максимум мудрости... подтянуть животы... отправить несколько сот миллионов пудов хлеба за границу» [4].

В 1923 г. были разработаны и проведены меры по налаживанию системы мониторинга продовольственного рынка. Все центральные и областные промышленные тресты были

обязаны докладывать телеграфно на 1 октября, 1 января, 1 апреля и 1 июля о наличности хлебных запасов в зерне, крупяных хлебов (гречиха, просо, полба, горох, чечевица, фасоль, кукуруза), кормовых хлебов (овес, ячмень), муки всякой, крупы всякой. Сведения должны были представляться ЦСУ не позднее, чем через 5 дней после отчетного числа [5].

С 1 октября 1923 г. Наркомторг СССР начал публиковать весьма содержательный статистический обзор «Внешняя торговля по Европейской границе». В нем тщательно фиксировались подробнейшие данные таможенной статистики о привозе и вывозе всех товаров во внешнем товарообмене. Таким образом, к концу года в стране была создана надежная система достаточно точного и оперативного учета балансов продовольствия. Наконец, в декабре 1923 г. приказом Нар-компрода был определен перечень складов-зернохранилищ, включенных в сеть государственных зернохранилищ общесоюзного значения, а в январе 1924 г. был опубликован наказ по управлению ими, ставший правовой основой их деятельности [6].

В 1924 г. ЦСУ начало составлять баланс народного хозяйства за 1923/24 г. Первыми были составлены натуральные балансы зерновых продуктов и топлива. При этом был определен валовой сбор хлебов предыдущей уборочной кампании и составлен баланс по 28 основным сельскохозяйственным продуктам. В сводках отмечено, что «отправлено на экспорт хлебов на сумму 337,3 млн. червонных рублей и осталось в качестве конечных запасов на сумму 86,6 млн. рублей, при том что внутри страны было распределено на 10738,1 млн.» [7].

Это означает, что в 1923-1924 г. в условиях нормального снабжения населения продуктами были сделаны первые экспортные поставки и одновременно началось создание хлебных резервов. Можно говорить об установившемся балансе между двумя взаимозависимыми хозяйственными задачами.

В этот период ЦСУ проводило колоссальную работу по определению хлебных запасов, загруженности и степени использования элеваторной сети. Материалы обследований разрабатывались и по губерниям, и по владельцам хлебов. Показательно, что в итоге в сводках показывалось распределение

запасов по всем потребляющим районам страны «с недочетом их на душу городского населения» и сопоставлялось с заготовками и расходами как на внутреннее потребление, так и на экспорт [8]. Здесь очевиден комплексный подход к решению жизненно важной продовольственной проблемы, но одновременно заметно еще и желание распределить поток товарного хлеба в два русла: на создание запасов продовольствия и на экспорт.

XI Всероссийский Съезд Советов, состоявшийся в январе 1924 г., возможное неблагополучие дел в сельском хозяйстве уже рассматривал как очевидную угрозу нормальной жизни страны. На обеспечение физической и экономической доступности продовольствия были направлены и партийные решения, игравшие роль законов в условиях советской действительности. Буквально, в сегодняшнем звучании, они требовали «.принять все меры к организации государственной хлебной торговли на внутреннем рынке в формах, обеспечивающих устойчивость хлебных цен (переброски соответствующих количеств хлеба, регулирование тарифов, развитие сети элеваторов и пр.)» [9]. Заметим, что здесь совершенно явственны элементы современной системы продовольственной безопасности (внутренний рынок, элеваторы, переброска хлеба, регулирование тарифов).

Но сбалансированное решение поставленных задач вскоре прервалось. Несмотря на то, что государство действительно было озабочено состоянием продовольственной сферы, наметилось увеличение экспорта. Так, в середине весны 1924 г. был сделан, казалось бы, важный шаг на пути создания системы продовольственной безопасности. 18 апреля Постановлением ЦИК и СНК СССР «Об элеваторах и зерноскладах, имеющих общесоюзное значение» был утвержден соответствующий перечень, включивший 121 элеватор и 51 зерносклад. Причем зернохранилища, признанные имеющими государственное значение, были распределены по всей территории страны [10].

Но уже 28 мая этот перечень был дополнен Новороссийским, Ростовским, Николаевским, Одесским и Ленинградским элеваторами. Необходимо обратить внимание на их расположение - это были припортовые зернохранилища, ориентированные на вывоз

зерна. Представляется, что эти документы ясно свидетельствуют не только о развитии системы стратегических продовольственных резервов, но и о подготовке хлеба к массированному экспорту. Совершенно очевидно, что перед руководством государства окончательно оформилась задача: обеспечить продовольственную безопасность страны с одновременным увеличением экспортных поставок.

Партийная печать в начале года бодро рапортовала о том, что урожай составит не менее 4 млрд пудов, выход товарного хлеба был определен в один млрд пудов [11]. Однако к осени ситуация на хлебном рынке значительно ухудшилась - ряд хлебопроизводящих районов был поражен засухой. К плановым заготовкам хлеба, которые были определены в 380 млн пудов, приступили пять заготовителей: Госбанк, Госторг, Хлебопродукт, Центросоюз и Сельскосоюз. Однако план заготовок выполнен не был. Основная причина - значительно выросшие рыночные цены на хлеб при низких заготовительных ценах и просчеты в налогообложении. Для крестьян более выгодным оказалось уплачивать налог за счет продажи всяких других сельскохозяйственных продуктов или заработков.

Политика низких закупочных цен превратилась в выраженный отрицательный фактор. Хлеб потек мимо государственных заготовителей. В итоге осенний сезон для массовых заготовок основных культур был упущен. В новый календарный год государство вступило без достаточных запасов ржи, пшеницы и овса и оказалось вынужденным пополнять эти запасы в зимние и весенние месяцы, покупая хлеб уже по еще более высоким ценам.

В печати этого времени констатируется: «Совершенно очевидно, что в условиях нынешнего года, при пониженном урожае по всему Союзу, при поразительной пестроте урожая, при таких чрезвычайно высоких ценах на хлеб. говорить более или менее твердо о конъюнктуре сельского хозяйства немыслимо. ...крестьянство склонно расставаться с хлебом только в самую последнюю очередь» [12]. С января по март 1925 г. вывозились второсортные хлеба, пшеница в экспортных поставках отсутствовала. А в апреле

пришлось завезти 21365 т, причем теперь по цене 159 руб. за тонну пшеницы.

В мае 1925 г. проходила работа III съезда Советов СССР. С этого времени главным направлением развития стала индустриализация, а сельское хозяйство стало рассматриваться лишь как источник средств и сырья. В промышленности начали осуществляться широкие капиталовложения, не обеспеченные реальными деньгами. Для повышения рентабельности экспорта умышленно сохранялись низкие государственные закупочные цены на зерно.

Но крестьяне за бесценок сдавать хлеб не желали. В сентябре, после получения нового урожая, экспорт несколько восстановился - было отправлено 130597 т, в октябре еще больше - 143686 т, но это был хлеб бедняков, уплачивающих сельхозналог. Крупные игроки выжидали. В ноябре на экспорт отправилось 5364 т, а в декабре и того меньше - 2931 т.

В конце 1925 г. стало очевидным, что снова не удастся наполнить государственные резервы и выполнить экспортные планы. Хлебозаготовки 1924-1925 г. оказались на 140 млн пудов меньше предполагаемых. Причина была уже очевидна - обесценивание денег, неспособность промышленности обеспечить деревню востребованными товарами и ориентация импорта, в основном, на нужды промышленности. В ежемесячно публикуемых статистических сводках товары сельскохозяйственного направления занимали долю в импорте менее 10 %, а чаще всего 1,6-3,5 %. Для аграрной страны это было ничто. Крестьяне предпочитали делать запасы натурой, а не вывозить хлеб на рынок.

К тому же весь 1925 г. лихорадило -сменилось три заготовительных и четыре экспортных плана. Начиная с середины июля, они менялись каждый месяц. В советской печати открыто признавалось, что «как в истекшую кампанию, так и в текущую, и в хлебозаготовительных, и в хлебоэкспортных планах налицо имеется неподдающийся никакому нормированию процент нереальности. В этом швырянии то в ту, то в другую сторону - на внутренний рынок и на экспорт -миллионами пудов хлебопродуктов совершенно нельзя отыскать какой бы то ни было руководящей идеи...» [13].

Объективные хозяйственные трудности усугублялись субъективными факторами, главный из которых - низкое качество государственного управления. Положение осложнялось еще и тем, что от предыдущего года никакого запасного фонда не осталось. На поставки же хлеба нового урожая уже были заключены договоры, получены кредиты. Поэтому осенние заготовки в значительной части пошли на экспорт. Внутренний рынок вновь оказался ненасыщенным, образовать запасной хлебный фонд в 1925 г. снова не удалось.

Значительный рост внутренних цен к концу календарного года поставил под вопрос рентабельность экспорта хлеба. К январю 1926 г. стало ясно, что государственные хлебозаготовители охватывают лишь незначительную часть хлебного оборота страны, вследствие чего плановые поступления сокращались, вновь замаячила угроза голода.

В этой ситуации приходит понимание необходимости завершить создание продовольственных резервов как важнейшего элемента жизнеобеспечения страны. В апреле Сталин заявил: «Нужно, чтобы в руках государства скапливались известные резервы, необходимые для страховки страны от всякого рода случайностей (недород), для питания промышленности, для поддержания сельского хозяйства, для развития культуры и т. д. Жить и работать теперь без резервов нельзя» [14]. Здесь полностью виден системный подход к проблеме продовольственной безопасности, понимание необходимости подстраховки сельского хозяйства государственными резервами.

Урожай 1926 г. выдался достаточно высоким. Начавшаяся заготовительная кампания проходила вполне успешно. Октябрьский план был выполнен с превышением в 37 %, что позволило экспортировать 147292 т пшеницы, причем ее закупочная цена была ниже на 17 % прошлогодней, ржи на 13 %, ячменя на 25 %. К середине ноября было заготовлено 288,1 млн пудов хлебопродуктов против 244,2 к 1 ноября в прошлом году.

Внешне ситуация выправилась. Это позволило вновь вернуться к проблеме хлебных резервов. В январе 1927 г. СНК СССР принял Положение «О постоянном государственном хлебном фонде». Отметим, что с этого постановления началось формирование

правовой базы Государственного хлебного фонда. В мае в бюджете появилась специальная статья - «Расходы на образование государственного хлебного фонда Союза ССР» в сумме 22 млн руб.

Однако за прошедший хозяйственный год произошли сокращение на 6 % посевной площади под техническими культурами и задержка в развитии интенсивного животноводства. Основной причиной этого снова был перекос в политике цен.

В апреле 1927 г. IV съезд СССР предложил правительству «добиваться такого соотношения продажных цен на хлеб и цен на сырье, которое стимулировало бы рост посевных площадей на технические культуры...». Были одобрены меры по стимулированию производителей сырья: их авансирование, долгосрочное кредитование, установление налоговых льгот. Но это ставило в крайне невыгодное положение теперь уже зерновые хозяйства. Кроме того, в мае был утвержден государственный бюджет на 1927/28 гг. При увеличении расходов на промышленность более чем на 36 млн руб., запланированные расходы на сельское хозяйство уменьшались на 5 млн руб.! Это не могло не сказаться на объемах производства продовольствия.

Ситуацию с продовольствием в стране в 1927 г. усугубила известная кампания нагнетания атмосферы «военной опасности». Население кинулось заготавливать продукты. Магазинные полки опустели, поставки хлеба упали. К концу года ситуация стала критической: по сравнению с прошлым годом государство недополучило 128 млн пудов. Перебои с хлебом в государственных магазинах привели к росту цен на рынке. Подорожание зерна вызвало подорожание продуктов животноводства. Началась цепная реакция.

Для обеспечения основных экспортных поставок Политбюро ЦК ВКП(б) в сентябре 1927 г. было вынуждено внутри страны ввести употребление смешанной муки вместо пшеничной. Однако «военная угроза» требовала наполнения государственных резервов, и в октябре 1927 г. принимается решение сократить экспорт зерновых вдвое. В итоге экспорт 1927/28 гг. составил только 17 % от предыдущего года. Одной из причин этого стал дисбаланс внутренних цен. Разрыв между заготовительными ценами и ценами част-

ного рынка составлял лишь 7,6 % на мясо и сало и от 60 до 77 % на зерно. Поэтому хлеб и стремился на рынок, а не к заготовителям.

Таким образом, фактический срыв хлебозаготовок стал следствием целого ряда политических и экономических ошибок руководства. Причем заготовленного хлеба не хватило даже для снабжения потребителей, находившихся на обеспечении государства: армии, горожан, бедноты, сдатчиков технических культур. Государство, не дотянув до нового урожая, импортировало 15 млн пудов пшеницы.

Скудный хлебный фонд быстро опустел. Документы, прежде имевшие гриф «совершенно секретно», подтверждают, что в хлебозаготовительной кампании 1927/28 с/х года план экспорта составлял 130 млн пудов. При этом «в госхлебфонд по плану было намечено сдать 50 000 000 пуд. хлебопродуктов, причем максимальное количество гос-хлебфонд имел к 1 января, когда для него было забронировано до 24 000 000 пуд.» [15]. То есть, достигнув максимального значения всего в 24 млн пудов, государственные запасы стали таять.

Причина опять находилась в экономической плоскости. Так, отмечено, что «в Тульской губернии на базаре в июне 1928 г. пуд ржи стоил 3,5 руб., а в заготовительной кооперации за него давали 85 коп. Культивируя рожь, овес и т. п., крестьяне в среднем получают валового дохода с десятины 70-80 рублей. Между тем как картофель плохоплохо дает на десятине рублей 150, чаще 200-220. Свекла кормовая - 250-300. Клевер-сено - 120-150 рублей, а клевер-семена и вовсе 300-350 рублей» [16]. Это показывает, что производство товарного хлеба для крестьянина стало просто невыгодным занятием.

В июле 1928 г. И. Сталин уже определенно заговорил о проблеме продовольственной безопасности страны: «Только слепые могут сомневаться, что зерновая проблема бьет теперь во все поры советской общественности. Мы не можем жить, как цыгане, без хлебных резервов, без известных резервов на случай неурожая, без резервов для маневрирования на рынке, без резервов на случай войны, наконец, без некоторых резервов для экспорта. Даже мелкий крестьянин при всей скудости его хозяйства не обходится без известных резервов, без некоторых

запасов. Разве не ясно, что великое государство, занимающее шестую часть суши, не может обойтись без хлебных резервов для внутренних и внешних надобностей».

Далее он перечисляет стратегические предпосылки, обусловливающие необходимость продовольственных запасов. «Чтобы оборонять страну, мы должны иметь известные запасы для снабжения армии, хотя бы на первые шесть месяцев... Нам безусловно необходим хлебный резерв для интервенции в дела хлебного рынка, для проведения нашей политики цен. Нам абсолютно необходим известный резерв хлеба для того, чтобы обеспечить в случае неурожая голодные районы, хотя бы в известной мере, хотя бы на известный срок. Можно ли после этого отрицать остроту зерновой проблемы и серьезность наших затруднений на хлебном фронте?» [17].

Термин «продовольственная безопасность» в этом выступлении отсутствует, но в соответствии с терминологией того времени его заменяет выражение «зерновая проблема на хлебном фронте». Его содержание полностью соответствует современным представлениям о сущности продовольственной безопасности. Важно отметить, что были озвучены и количественные показатели необходимых объемов государственных стратегических запасов, совпадающие с современными требованиями - на шесть месяцев!

К концу 1928 г. разбалансированность народного хозяйства стала очевидной. Так, 28 сентября 1928 г. был принят бюджет РСФСР на 1928/29 бюджетный год. Если в строке расходов «Образование особого резерва» на 1927/28 было выделено 18,9 млн руб., то на 1928/29 г. финансирование уже не предусматривалось! Не выделялись финансы и по разделу «Хлебный фонд» [18]. Это означает, что с началом форсированной индустриализации средств на решение зерновой проблемы уже не оказалось.

Таким образом, анализ нормативных актов и новых источников убеждает в том, что в нашей стране уже в 1920-х гг. понималась проблема продовольственной безопасности, была сделана попытка ее решения и начала формироваться соответствующая правовая база. Однако увлечение форсированной индустриализацией, требовавшей непосильного экспорта, усугубленное низким качеством

государственного управления, не позволило решить эту проблему в рамках неразвитой рыночной системы. Как известно, виновным за все хозяйственные неудачи был назначен «кулак».

Представляется, что явная неспособность и нежелание руководителей государства признать элементарные права хлебопроиз-водителей на равноправное участие в рыночных отношениях, привело к слому всей политики нэпа. Поэтому 1929 г. стал годом «великого перелома», окончательно подорвавшим производительные силы деревни и обусловившим новый голод 1933 г.

Ожидаемое вступление сегодняшней России в ВТО проходит в условиях неконку-рентоспособности отечественного АПК,

впрочем, как и всего государственного хозяйства. Это обстоятельство вновь обостряет и без того актуальную проблему продовольственной безопасности России. Уроки нэпа говорят о том, что аграрное производство во все времена являлось исключительно тонкой и чуткой сферой общественных отношений, требующей предельно взвешенных и ответственных государственных решений. Здесь нет места шараханьям и революциям, но постоянно требуется забота, внимание и государственная поддержка тем, кто кормит страну.

1. Оболенцев И., Корнилов М., Синюков М. Продовольственная безопасность // Экономист. 2005. № 12. С. 39-48.

2. Степанян Е.Н. Некоторые аспекты и статистические показатели продовольственной безопасности России // Вопросы статистики. 2009. № 5. С. 62-70.

3. Кузин В.Н. К постановке проблемы продовольственной безопасности в СССР: историко-правовой аспект // Вестник ПАГС имени П. А. Столыпина. 2009. № 2. С. 32-40.

4. Урожай 1922 г. // Сельское и лесное хозяйство. 1922. № 9-10. С. 5.

5. Сборник постановлений, распоряжений и приказов по народному хозяйству за июнь 1923 г. 1923. № 6. С. 122-123.

6. Сборник декретов, постановлений и приказов по народному хозяйству за январь 1924 г. 1924. № 4 (16).

7. Ученые записки по статистике АН СССР. Т. 5. Баланс народного хозяйства. Статистические методы изучения производства. М., 1959. С. 9-11.

8. Вестник статистики. Октябрь-декабрь 1924 г. М., 1924. Кн. 19. № 10-12. С. 188.

9. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: в 5 т. Т. 1. 1917-1928 годы. М.: Политиздат, 1967. С. 399.

10. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1924 г. № 55. Ст. 540.

11. Голендо М. Урожай 1925 года и перспективы его реализации // Большевик. 1925. № 15. С. 40-53.

12. Лифшиц М. Две кампании // Большевик. 1924. № 11. С. 83.

13. Волков Е. Уроки хлебоэкспортной кампании 1925-26 года и перспективы хлебного экспорта СССР // На аграрном фронте. 1926. № 5-6. С. 45-46.

14. Сталин И.В. О хозяйственном положении Советского Союза и политике партии // Сочинения. Т. 8. 1926. Январь-ноябрь. М., 1948. С. 127.

15. Трагедия Советской деревни. Коллективизация и раскулачивание. 1937-1939. Документы и материалы: в 5 т. Т. 1. Май 1927 - ноябрь

1929 / под ред. В. Данилова, Р. Маннинг, Л. Виолы. М., 1999.

16. Письма во власть. 1928-1939: Заявления, жалобы, доносы, письма в государственные структуры и советским вождям / сост. А.Я. Лившин, И.Б. Орлов, О.В. Хлевнюк. М., 2002.

17. Сталин И. Об индустриализации и хлебной проблеме / Сочинения. М., 1949. Т. 11. С. 176-178.

18. Государственный бюджет РСФСР на 1928/29 бюджетный год с объяснительной запиской. М., 1928.

Поступила в редакцию 24.12.2009 г.

Kuzin V.N. Food security and bread export during new economic policy: historical and legal aspect.

Historical and legal content analysis has shown that 1921-1922 starvation period led to formation of special techniques, tangible and legal components which became the basis of the current food security. However, bread export disbalance caused food market destruction and became one of the New Economic Policy curtailment reasons.

Key words: food security; bread export; agriculture; historical and legal analysis; food reserves.

УДК З42.2+Зб2.77

О МЕРАХ ПОВЫШЕНИЯ ПРОФИЛАКТИЧЕСКОЙ РОЛИ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ КАК ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА

С.А. Пучнина

В статье рассматриваются современные подходы к реализации профилактической функции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как правоприменительного органа. Эффективность деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав во многом зависит от включения в ее работу элементов ювенальной юстиции, которые позволяют в большей степени выполнить задачи, поставленные перед данным органом.

Ключевые слова: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; ювенальная юстиция; восстановительные технологии; медиация.

В настоящее время в российской науке продолжают активно обсуждаться вопросы определения принципиальных подходов реагирования на противоправное поведение подростков. Основываясь на требованиях российского и международного законодательства о защите прав детей, в котором делается акцент на интересах ребенка, его воспитании и перевоспитании, все чаще поднимается вопрос о необходимости внедрения в деятельность субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних Россий-

ской Федерации новых форм работы с девиантно ориентированными подростками. При этом ведущая роль отводится комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее КДН и ЗП), которые рассматриваются как ключевое звено ювенальной юстиции, локомотив ювенальных технологий [1].

Подобное утверждение не является однозначным. Вызывает сомнение характеристика комиссий как ключевого элемента ювенальной юстиции, поскольку под ювенальной юстицией понимается система, ос-