Реструктуризация электроэнергетики: проблемы и перспективы

Экономическая наука современной России

№ 1, 2003 г.

Реструктуризация электроэнергетики: проблемы и перспективы

© В.В. Хлебников, 2003

В статье изучается сущность конкурентного оптового рынка электроэнергии (мощности). Учитывая дискуссионный характер проблемы создания в России такого рынка, дан всесторонний анализ имеющихся возможностей и организационно-экономических предпосылок его формирования с учетом социально-экономической значимости отрасли. Особое внимание уделено исследованию предполагаемой структуры субъектов рынка, а также критериям и принципам формирования оптовых генерирующих компаний (ОГК), поскольку на начальном этапе проводимой в настоящее время реструктуризации электроэнергетики именно они будут основными субъектами конкурентного рынка электроэнергии.

«Одним из основных итогов реформирования электроэнергетики станет преобразование существующего федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) в полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии...»

Создание конкурентного оптового рынка электроэнергии является ключевым направлением осуществляемой в настоящее время реформы электроэнергетики. Конкурентный рынок электроэнергии представляет собой рынок, основанный на принципах свободного ценообразования и равноправия участников (продавцов и покупателей), он предполагает также развитую инфраструктуру, опосредующую совершение и исполнение сделок. Формирование конкурентного рынка электроэнергии в Рос-

сии обусловлено необходимостью повышения эффективности отрасли и создания условий для бескризисного развития электроэнергетики - важнейшего фактора перехода страны к устойчивому экономическому росту. Как показал мировой опыт, наиболее эффективный и рациональный путь решения этих задач - переход от плановой к рыночной модели развития электроэнергетики.

Несмотря на то что Правительство РФ еще в июле 2001 г. приняло постановление об основных направлениях реформирования электроэнергетики, предусматривающее создание конкурентного оптового рынка электроэнергии, до сих пор ведутся острые дискуссии о возможности его создания. Обоснованное решение этой проблемы требует глубокого анализа организационных и экономических предпосылок, поз-

воляющих (или не позволяющих) организовать конкурентный оптовый рынок электроэнергии в России. Такое решение представляется особенно важным, если учесть социально-экономическое значение отрасли, где недопустимы непродуманные эксперименты, с одной стороны, и те трудности, с которыми неизбежно придется столкнуться при организации конкурентного рынка в силу отраслевой и региональной специфики электроэнергетики, - с другой.

Исходным методологическим пунктом анализа организационных предпосылок создания конкурентного оптового рынка является определение стратегической задачи реформ (т.е. того, ради чего, собственно, они осуществляются) и тех принципов, которые положены в их основу. Согласно постановлению Правительства РФ от 11 июля 2001 г №526 «Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации», стратегической задачей реформирования является перевод электроэнергетики в режим устойчивого развития на базе прогрессивных технологий и рыночных принципов функционирования, обеспечение на этой основе надежного, экономически эффективного удовлетворения платежеспособного спроса на электрическую и тепловую энергию в кратко- и долгосрочной перспективе.

В основу реформирования электроэнергетики положены следующие принципы:

отнесение передачи, распределения электрической энергии и диспетчеризации к исключительным видам деятельности, которые осуществляются только на основании специальных разрешений (лицензий);

демонополизация и развитие конкуренции в сфере производства, реализации и

оказания услуг (ремонт, наладка, проектирование и т. д.);

равный доступ к инфраструктуре рынка всех производителей и потребителей электроэнергии;

единство стандартов безопасности, технических норм и правил, действующих в электроэнергетической отрасли;

финансовая прозрачность рынков электроэнергии и деятельности организаций регулируемых секторов электроэнергетики;

обеспечение прав инвесторов, кредиторов и акционеров при проведении структурных преобразований.

Соблюдение первых двух принципов означает по существу отделение конкурентных видов деятельности (генерация, реализация и оказание услуг) от монопольных (передача, распределение и диспетчеризация). Такое отделение соответствует мировой практике формирования рынков электроэнергии в последнее десятилетие.

Одной из основных предпосылок организации конкурентного рынка электроэнергии является вертикальная дезинтеграция электроэнергетики, в процессе которой одни структурные элементы вертикально интегрированной отрасли должны сформировать конкурентный рынок, а другие - рынок, жестко регулируемый государством. При этом, на мой взгляд, в области производства и оптовой поставки электроэнергии целесообразно перейти к единому оптовому рынку электроэнергии.

Организация полноценного единого конкурентного оптового рынка электроэнергии потребует изменения структуры участников рынка и создания развитой технологической и коммерческой инфраструктуры рынка.

§

а о 2 К Л

а а о

р

о

N3

о

О

ы

Некоторое представление о структуре участников создаваемого конкурентного оптового рынка электроэнергии на начальном этапе может дать анализ предполагаемых изменений в структуре участников ФОРЭМ. Структура участников действующего оптового рынка электроэнергии представлена в табл. 1.

Данные таблицы показывают, что основными участниками действующего оптового рынка являются АО-энерго. Их удельный вес в структуре субъектов ФОРЭМ составляет около 55%. В то же время только 11 из 71 региональной энергокомпании осуществляют продажу электроэнергии на ФОРЭМ. Их доля в объеме продаж оптового рынка составляет примерно 10%.

Наиболее крупными продавцами электроэнергии на ФОРЭМ среди АО-энерго являются следующие энергетические компании: «Тюменьэнерго» «Иркутскэнерго»,

«Оренбургэнерго», «Колымаэнерго», «Мосэнерго », «Свердловскэнерго».

В процессе реструктуризации предполагается вывести крупные генерирующие подразделения из ОАО «Тюменьэнерго», ОАО «Оренбургэнерго», ОАО «Мосэнерго», ОАО «Свердловскэнерго», доля поставок которых в общем объеме поставок электроэнергии на ФОРЭМ АО-энерго была наибольшей. В результате реорганизации установленная мощность всех перечисленных энергокомпаний снизится настолько, что они, как показал анализ, станут в той или иной степени дефицитными и превратятся из поставщиков электроэнергии на ФОРЭМ в его покупателей. ОАО «Тюменьэнерго», например, после предполагаемого вывода из него четырех ГРЭС (Сургутской-1 и 2, Уренгойской и Нижневартовской) из крупнейшего поставщика электроэнергии на ФОРЭМ (по итогам 2000 г. оно поставило 11 млрд

2 ♦

о сх

>к о я я

а со о

и л я я

к я и

я 2 о я

3

со

Таблица 1

Структура участников ФОРЭМ

Субъекты ФОРЭМ Число % к итогу

РАО «ЕЭС России» 1 0,8

Государственное предприятие «Концерн Росэнергоатом» 1 0,8

ОАО «ЦДУ ЕЭС России» 1 0,8

ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» 1 0,8

ГРЭС 18 13,7

Гидравлические электростанции 11 8,5

Атомные электростанции 11 8,5

Энергоснабжающие организации (АО-энерго) 71 54,6

В том числе:

избыточные АО-энерго 6 4,6

самобалансирующие АО-энерго, осуществляющие куплю-продажу

электроэнергии 5 3,8

дефицитные АО-энерго 60 46,2

Крупные потребители 15 11,5

Всего субъектов ФОРЭМ 130 100,0

кВт-ч., или около 20-25% производимой энергии) превратится в ее крупнейшего покупателя (по оценкам экспертов, после реорганизации объем закупок электроэнергии на ФОРЭМ составит около 35-40 млрд кВт-ч.).

Таким образом, доля АО-энерго в числе оптовых продавцов электроэнергии станет крайне незначительной и соответственно не будет оказывать существенного влияния на конкурентный оптовый рынок электроэнергии.

Итак, на первом этапе основными поставщиками электроэнергии на оптовый рынок станут оптовые генерирующие компании (ОГК), сформированные на базе существующих тепловых, атомных и гидроэлектростанций. Однако чтобы рынок функционировал нормально, уже на стадии формирования оптовых генерирующих компаний необходимо выравнять их стартовые условия вхождения в рынок, обеспечив им примерно равные конкурентные возможности. Для решения этой задачи специалистами выработаны три группы критериев формирования генерирующих энергетических компаний.

I группа - критерии, ограничивающие возможности ОГК манипулировать ценами:

ограничение концентрации производства электроэнергии при определении суммарной величины установленной мощности формируемой ОГК;

экстерриториальный подход к созданию ОГК, предполагающий исключить вступление в состав ОГК всех ценообразу-ющих электростанций, расположенных в одной ценовой зоне оптового рынка.

II группа - критерии, обеспечивающие равные стартовые условия деятельности ОГК:

сопоставимость и достаточность экономического потенциала ОГК;

сопоставимость возрастной структуры производственных мощностей ОГК, примерное выравнивание показателей износа турбинного оборудования в ближайшей перспективе (в 2003 г.) и средневзвешенного года ввода 1 МВт установленной мощности компаний.

III группа - критерии, обеспечивающие надежное функционирование электроэнергетического комплекса:

включение в ОГК гидроэлектростанций на основе каскадного принципа;

включение в ОГК тепловых электростанций, расположенных в одном или нескольких близких субъектах Российской Федерации.

Однако остается не до конца понятным, соответствуют ли данные критерии поставленным задачам и будут ли ОГК обладать достаточным экономическим и финансовым потенциалом, чтобы обеспечить конкуренцию на этом рынке. При определении критериев создания конкурирующих структур остались без внимания вопросы, связанные с оценкой их финансовых возможностей. Между тем финансовый потенциал компании напрямую влияет на ее конкурентоспособность. Кроме того, для оценки конкурентоспособности ОГК немаловажным фактором является уровень рисков производственно-хозяйственной деятельности предприятий. Поэтому при формировании ОГК как конкурентоспособных субъектов рынка целесообразно дополнить указанные критерии углубленным анализом производственно-хозяйственной деятельности создаваемых компаний.

По мере развития рынка будут появляться и другие производители. Например,

о

а о 2 S Л

а а о s<

Р

о

N3 О О Ы

на рынке электроэнергии, по оценкам экспертов, со временем может появиться ОАО «Газпром», которое способно переориентироваться на строительство газотурбинных или парогазовых электростанций, осуществляющих комбинированную выработку электрической и тепловой энергии.

Оптовые генерирующие компании предполагается создать по коммерческой модели энергетического холдинга с согласованием инвестиционных планов с Правительством России, региональными органами власти, крупнейшими потребителями электроэнергии, а также другими генерирующими компаниями. Управлять ОГК будет центральная компания, на базе которой функционирует центральный диспетчерский отдел. Генерирующие подразделения создаются в виде либо дочерних компаний, либо филиалов и переводятся в прямое административное подчинение центральной компании.

Главные задачи оптовой генерирующей компании - устойчивое производство электроэнергии, развитие генерирующих мощностей и электроэнергетического хозяйства, обеспечение перспективных энергетических интересов потребителей, повышение качества электроэнергии и сетевых услуг.

Экономической основой формирования холдинга является комбинирование производственных электростанций и сетевых возможностей энергетической системы России. Совместные тарифные планы будут формироваться в рамках взаимодействия с другими генерирующими компаниями с учетом требований антимонопольного законодательства РФ.

В дальнейшем планируется создавать ОГК путем передачи пакетов акций и имущественных комплексов в уставный капи-

тал центральной компании холдинга; осуществить перевод генерирующей компании на одну акцию путем обмена пакетов акций дочерних фирм на пакеты акций центральной компании.

Инфраструктура рынка, обеспечивающая реализацию конкурентных механизмов, задач и принципов реформирования электроэнергетики, должна включать системного оператора, администратора торговой системы, федеральную и региональную сетевые компании.

Системный оператор (единая система оперативно-диспетчерского управления отраслью) призван обеспечивать управление режимами работы ЕЭС России, составление и исполнение балансов производства и потребления электроэнергии, надежность энергосистемы страны и показателей качества электроэнергии. По сути выполняемых функций системный оператор является монополистом, поэтому его деятельность должна осуществляться под контролем государства.

Согласно постановлению Правительства РФ №526 на начальном этапе реформирования отрасли системный оператор будет создан РАО «ЕЭС России» на базе Центрального диспетчерского управления и объединенных диспетчерских управлений в качестве дочернего общества со 100%-м участием в уставном капитале. В последующем предполагается объединить системный оператор с федеральной сетевой компанией.

Поставки электроэнергии на оптовый рынок будут осуществляться через сети федеральной сетевой компании. Она объединит все системообразующие электрические сети в различных регионах страны, обеспечивающие объединение электростанций

2 ♦

о сх

>к о я я

а со о

и л я я

к я и

я 2 о

я §

со

РАО «ЕЭС России» и региональных энергосистем, перетоки электроэнергии между ними, ее транзит, экспорт и импорт.

Создание федеральной сетевой компании позволит обеспечить взаимодействие производителей и потребителей электроэнергии на конкурентном оптовом рынке; прямое подключение всех регионов России к единой национальной электрической сети; равный доступ продавцов и покупателей на оптовый рынок электроэнергии; эффективное государственное регулирование тарифов на передачу электроэнергии.

Организацию торговли электроэнергией на оптовом рынке и обеспечение как расчетов за поставляемую электроэнергию и услуги, оказываемые участникам оптового рынка, так и равных условий для всех участников оптового рынка электроэнергии будет осуществлять администратор торговой системы, создаваемый самими участниками оптового рынка в форме некоммерческой организации. Кроме того, в функции администратора торговой системы будет входить разработка правил оптового рынка и контроль за их соблюдением, организация системы досудебного урегулирования споров между участниками оптового рынка и контроля за действиями системного оператора, влияющими на экономическую эффективность оптового рынка.

Вполне понятно, что при современном состоянии электроэнергетики осуществить полномасштабный и немедленный переход к такому рынку невозможно. Он потребует не только мобилизации значительных ресурсов для технико-технологического перевооружения отрасли и развития необходимой инфраструктуры, но и определенного периода для отработки механизма сво-

бодного коммерческого взаимодействия его участников (включая конкурентные механизмы ценообразования), разработки правил функционирования рынка (включая механизмы финансовых гарантий для участников рынка), создания адекватной нормативно-правовой базы.

Непременным условием нормального функционирования конкурентного оптового рынка электроэнергии, как показывает опыт других стран, является косвенное государственное регулирование этого рынка через установление правил торговли, пределов роста рыночных цен, антимонопольный контроль за поведением участников рынка и т.д. Антимонопольный контроль должен исключить дискриминацию в доступе на рынок, обеспечить ограничение власти отдельных участников на рынке, полноту предоставляемой участникам и внешним пользователям информации. В некоторых странах в целях соблюдения правил конкуренции и поддержания конкурентной среды антимонопольные организации налагают ограничения на объемы рынка, контролируемые отдельными компаниями.

Для создания в России конкурентного оптового рынка электроэнергии наряду с организационными есть определенные экономические предпосылки.

Во-первых, в последние годы появилась вполне реальная основа для формирования предложения электроэнергии. Так, имеются значительные резервы мощностей российских электростанций (в настоящее время их загрузка составляет от 40 до 70% установленной мощности). Благодаря организации акционерных энергетических компаний, обладающих определенной хозяйственной независимостью, появилась

§

а о 2 К Л

а а о к<

р

о

N3

о

О

ы

«сверхплановая» (избыточная) электроэнергия, что требует создания соответствующих условий для ее перепродажи. Кроме того, достигнутый уровень технологического развития позволяет создавать менее крупные генерирующие установки с технико-экономическими показателями, не уступающими крупным производителям электроэнергии.

Во-вторых, появилась реальная основа для формирования спроса на электроэнергию. Об этом свидетельствуют тенденции изменения потребления электроэнергии. Так, за последние три года в стране наметился устойчивый рост потребления электроэнергии (в 1999 г. - на 2,8%, в 2000 г. - на 4,1 и в 2001 г. - около 3,0%). По расчетам специалистов, при сохранении таких темпов роста к 2010 г. потребление электроэнергии в стране достигнет уровня 1990 г., а к 2015 г. превзойдет его на 30-40%.

В-третьих, в последние годы хотя и медленно, но стала расти инвестиционная привлекательность отрасли. В целях дальнейшего ее повышения предполагается задействовать такие механизмы, как создание гарантийного фонда для покрытия некоммерческих рисков инвесторов; широкое использование схем проектного финансирования (ВОО и ВОТ); учет долгосрочных контрактов в моделях рынка; привлечение стратегических инвесторов; законодательное обеспечение привлечения инвестиций в электроэнергетику.

В-четвертых, устранение существующих перекосов в ценовой и налоговой политике, по оценкам экспертов, в перспективе позволит 80-90% необходимых для развития отрасли инвестиций формировать за счет собственных источников хозяйствующих субъектов. Тогда потреб-

ность в заемном и акционерном капитале составит только 10-20%.

Использование указанных организационно-экономических предпосылок предполагает также учет определенных особенностей конкурентного рынка электроэнергии, наиболее значимыми среди которых являются следующие.

1. В России конкурентный рынок создается «сверху», т.е. по решению государственных органов, в силу объективно назревшей необходимости повышения эффективности функционирования отрасли. Поэтому государство не только осуществляет регулирование этого рынка путем формирования конкурентной среды, т.е. посредством антимонопольного законодательства), системы льготного налогообложения и адресной государственной помощи, нормативно-правовой базы и т.д., но и выступает в качестве непосредственного участника формирования рынка, что в известной мере предполагает его искусственность, с одной стороны, и требует от государства последовательного уважения законов рынка с другой.

2. На первом этапе формирования конкурентного рынка электроэнергии развитию конкуренции будет способствовать не выход новых участников на рынок, а перегруппировка действующих производителей электроэнергии путем изменения структуры участников функционирующего оптового рынка электроэнергии.

3. При искусственном создании конкурентного рынка помимо рисков, присущих рыночной экономике и связанных с неопределенностью внутренней и внешней конкурентной среды, возникают дополнительные риски, связанные, в частности, с формированием субъектов рынка. В качестве примера можно перечислить источники ри-

2 ♦

о сх

>к о я я

а со о

и л я я

к я и

я 2 о

я §

со

Статья поступила в редакцию 26.09.2002 г.