Влияние реформы местного самоуправления на этнополитические процессы в Ставропольском крае

ВЛИЯНИЕ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ

Е. А. Заможных

THE DEVELOPMENT OF PERSONALITY'S PHYSICAL CULTURE IN THE UNIVERSITY EDUCATIONAL SYSTEM

Zamozhnykh E. А.

The peculiarities of realizing the reform of local self-governing in Stavropol Kray are considered in the article. The conflict causing consequences of the reform are singled out. The potential of local self-government in the regulation of ethnic-political processes in the region is analyzed.

Key words: local self-government, ethnic-political process, conflict causing factors, ethnic conflict management.

В статье рассматриваются особенности реализации реформы местного самоуправления в Ставропольском крае. Выделяются конфликтогенные следствия реформыi. Анализируется потенциал местного самоуправления в регулировании этнополитических процессов в регионе.

Ключевые слова: местное самоуправление, этнополитический процесс, конфликто-генные факторы , управление этническими конфликтами.

УДК 321.74:323.1

Одним из актуальных вопросов в изучении первого опыта реформы местного самоуправления остается оценка эффективности переноса центра политической деятельности на низовой уровень власти и влияния этого процесса на различные сферы жизни человека и общества. Ставропольский край в силу своего геополитического положения играет роль одного из социально-экономических и культурных центров Северного Кавказа. От этнополитической ситуации в крае, социального самочувствия его жителей во многом зависит уровень безопасности на Юге России.

В этой связи представляется актуальным проанализировать изменения в этнополитиче-ской ситуации Ставропольского края с учетом проводимой реформы местного самоуправления, тем более что край был одним из пилотных регионов по ее осуществлению. Необходимо проанализировать опыт работы по управлению эт-нополитическими процессами на низовом уровне власти, возможность его использования в других муниципалитетах края, а также определить потенциал местного самоуправления в стабилизации этнополитической ситуации в крае.

Одной из наиболее характерных черт муниципальной реформы, начатой в 2003 году, по мнению экспертов, являлся ее неоправданно радикальный характер (15). С целью унификации механизмов муниципальной организации предусматривалось изменение границ, перераспределение земель и имущества, перестройка систем управления, причем без оглядки на сложившиеся институты и местные особенности. Эксперты предсказывали связанную с этим возможность существенного обострения конфликтов между различными группами интересов и роста социальной напряженности в России.

По мнению И. В. Стародубровской (15), в большинстве своем эти прогнозы не оправдались. Возможно, причиной этого являлась недостаточная ценность земли в сельской местности большинства регионов страны, в то время как территориальные преобразования в первую очередь затрагивали именно сельские территории.

Другим объяснением данного феномена является то, что конфликт из-за ресурсов проявляется не только в сфере территориальных преобразований. Одной из основных причин конфликта стала двухуровневая система муниципального управления. Существование на одной территории двух органов местного самоуправления -муниципальных районов и поселений - неизбежно вызывает конкуренцию между ними за ресурсы и поддержку населения.

Еще один источник конфликтов заложен в моделях организации управления в муниципальном образовании, особенно в тех, где глава муниципалитета возглавляет муниципальный совет, а местной администрацией руководит наемный управляющий.

Источником конфликта является противоречие, заключающееся в том, что, с одной стороны, сити-менеджер является наемным работником и не должен заниматься политическими вопросами, которые должны быть прерогативой муниципального совета, а с другой, - именно в его руках сосредоточены основные ресурсы, определяющие местную политику, и его решения по факту во многом детерминируют ее характер.

Связанные с муниципальной реформой конфликты по-разному проявляются на различных территориях, накладываясь на местные особенности, так или иначе вписываясь во взаимодействие основных «игроков» регионального и муниципального уровней.

Ставропольский край стал так называемым «пилотным» регионом, где было решено провести эксперимент по введению новых правил организации и осуществления местного самоуправления. Такой подход, в частности, позволял выявить недостатки и достоинства нового законодательного регулирования сферы местного самоуправления, использовать опыт края для реализации на территории других субъектов.

Ключевым вопросом на начальном этапе реформирования местного самоуправления в Ставропольском крае стал вопрос реформирования территориальной основы местного самоуправления. Поскольку муниципальные образования в крае формировались на базе исторически сложившегося административно-территориального деления, то введение местного самоуправ-

ления не повлекло за собой изменения территориальных границ. В результате приведения территориальных основ местного самоуправления в соответствие с нормами Федерального закона образовано 330 муниципальных образований: создано 26 муниципальных районов, 9 городских округов, 281 сельское и 14 городских поселений (11).

В плане конкретизации правового статуса и форм правовой институционализации антиконфликтной деятельности органов местного самоуправления в российском законодательстве не были закреплены некоторые важные показатели: полномочия муниципальных структур по разрешению противоречий между этносами и этническими группами, возникающие на основе территориальных споров, политического противостояния, экономической конкуренции; механизмы противодействия со стороны органов местной власти в отношении действующих на ее территории деструктивных религиозных объединений; порядок взаимодействия муниципальных институтов с функционирующими на местном уровне органами государственной власти.

В ходе реформы местного самоуправления возникли сложности с обеспечением переданных на местный уровень вопросов местного значения финансовыми ресурсами. Здесь выявился целый комплекс вопросов, связанных и с проблемами адекватного перераспределения финансовых ресурсов в условиях нового разграничения полномочий, и с недостаточной экономической базой большинства поселений. Кроме этого, сработал и психологический фактор: реформа оказалась не соответствующей связанным с ней ожиданиям расширения финансовой основы местного самоуправления за счет собственных доходных источников. Неясно было, как передавать полномочия вместе с финансовыми ресурсами в условиях, когда вновь образованные муниципальные образования еще не имели собственных бюджетов (7). Не был определен порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между различными типами муниципальных образований.

В частности, для региона Кавказских Минеральных Вод, традиционно находившегося под государственным управлением и опекой, серьезным вызовом стало наделение местного самоуправления большими полномочиями в сфере использования земли и регулирования градостроительной деятельности. Отсутствие в дейст-

вующем земельном законодательстве чёткого механизма наделения органов государственной власти различного уровня полномочиями в сфере землепользования привело к утрате государственного контроля над охраняемыми землями курортно-рекреационного назначения и к рассогласованиям градостроительного развития ку-рортно-рекреационной агломерации. На начало 2007 г. по Ставропольскому краю было выявлено 225 случаев самовольного захвата земель в охранных зонах (8). По словам руководителя Федерального агентства кадастра объектов недвижимости И. Смулько, главы городов-курортов легко идут на «узаконивание этих самозахватов», а в процессе оформления постановлений об уточнении границ участков прирезают «солидные «кусочки» площадью до 1 тыс. кв. метров». При этом запросы ведомства по поводу законности таких постановлений чаще всего оставались без ответа.

При подготовке реформы не было зарегистрировано муниципальное имущество; имелись значительные проблемы с взиманием земельного налога. Попытки исправить положение дел привели к волне конфликтов. Так, приведение в соответствие с действующим законодательством земельно-имущественной собственности, документальным оформлением в частную собственность с целью получения налоговых сборов в Буденновске, Нефтекумске, Зеленокумске, Анд-роповском и Туркменском районах Ставропольского края было воспринято в Дагестане как «неправовое применение силы в отношении дагестанцев с целью их выдавливания из обжитых мест, оставления ими имущества, особенно чабанских кошар, арендуемых ими земель» (3).

Также следует отметить, что во вновь образованных муниципальных образованиях, в первую очередь в сельских поселениях, выявился дефицит кадров, квалификация которых позволила бы решать закрепленные за поселениями вопросы местного значения, в том числе регулировать этнополитическую ситуацию в регионе. Например, адаптация внутренних мигрантов и включение их в социокультурный ландшафт края -в первую очередь проблема муниципалитетов.

Несовершенство законодательства, необеспеченность полномочий местного самоуправления необходимой финансовой базой, недостаток подготовленных кадров, нерешенность целого ряда других проблем серьезно снизили эффект от проводимой реформы. Что в свою очередь «способствовало» экономическому спаду, снижению уровня жизни, безработице, неустроенности молодежи, миграции.

По определению конфликтологов (13), межэтнические и этноконфессиональные противоречия зачастую провоцируются социально-экономическими проблемами, конкуренцией этнических групп в решении жизненных проблем. Это проявляется в локальных конфликтах, которые, имея бытовые причины, трансформируются в межэтнические и межконфессиональные.

В первые годы реформы управление этническими процессами на муниципальном уровне в основном было ориентировано на регулирование этнических процессов в рамках уже действовавших к моменту началу реформы специальных региональных программ и оперативное вмешательство в случаях возникновения этнического конфликта. В ходе дальнейшего реформирования наблюдаются тенденции к планированию управления этническими процессами, принимаются муниципальные целевые программы по социально-экономическому развитию районов. Например, в 2009 г. целевые программы, направленные на снижение напряженности на рынке труда, были приняты в 34 муниципальных образованиях Ставропольского края. В рамках преодоления последствий финансового кризиса в администрациях муниципальных районов и городских округов Ставропольского края разработаны программы: «Снижение напряженности на рынке труда в 2009 году», «Антикризисный план на 2009 год», «Развитие малого и среднего предпринимательства», «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда», «Стратегия социально-экономического развития» (4).

Наряду с федеральными и краевыми программами стабилизации этнополитической ситуации в регионе принимаются программы и концепции развития отдельных муниципалитетов. Одним из примеров может служить программа, направленная на социально-экономическое развитие восточных районов Ставропольского края на 2012-2015 гг. (6). Учитывая прогнозы экспертов (14), содержание программы, как и её реализация, предполагают не только оздоровление социальной ситуации, но и стабилизацию этноконфессиональной и этнополитиче-ской ситуации в Курском, Степновском, Нефте-кумском, Туркменском районах. Особое внимание уделялось молодёжи разных этнических групп, отдельные представители которой были задействованы в межэтнических конфликтах, радикальных религиозных группах, незаконных вооружённых формированиях.

Разработка и реализация целевых мероприятий по государственной поддержке казачьих обществ Ставропольского края (перевод казачества

в государственный реестр; создание входящих организационных структур в государственный реестр краевой сети казачьих обществ, поддержка этнополитических и этнокультурных акций и мероприятий казачества) дублируется на муниципальном уровне. Например, принята районная целевая программа «Развитие казачьих обществ Нефтекумского района Ставропольского края на 2010-2011 годы» (12).

В Ставропольском крае в настоящее время действуют 43 муниципальные казачьи дружины, в этих дружинах задействовано 680 казаков. Кроме того, созданы восемь народных дружин, в которых насчитывается 137 человек. На нужды казаков в 2011 году выделено из средств муниципалитетов 7 млн руб. (5).

В Кочубеевском районе проводится еженедельный мониторинг состояния межэнических отношений в муниципальных образованиях Ко-чубеевского района согласно «Комплексному плану профилактики терроризма и экстремизма на территории Ставропольского края на 20092012 годы» (2).

Органы местного самоуправления взаимодействуют с национально-культурными объединениями по вопросам совместного предупреждение и разрешения межэтнических конфликтов. Активное участие в урегулировании конфликтов, в переговорах принимают руководители армянской, даргинской, карачаевской, туркменской, чеченской общественных организаций. Администрации муниципалитетов привлекают диаспоры к социально значимым мероприятиям регионального, краевого и местного масштаба (конференции, фестивали, встречи, конкурсы, соревнования и др.) (1).

Однако подобных мер недостаточно для стабилизации этнополитической ситуации в регионе, часто возникает проблема нехватки финансов, инициативы и компетентности муниципалитетов. Поэтому следует выделить несколько направлений в деятельности органов местного самоуправления, реализация которых позволит более качественно прогнозировать и регулировать этнополитические процессы в крае.

Во-первых, качественная реализация программ управления межэтническими отношениями на местах на основе федеральных, краевых и местных нормативно-правовых и политических документов, целевых программ, адресованных населению конкретных территорий (восточные районы, регион КМВ).

Во-вторых, разработка механизма разрешения проблем, возникающих между этническими общностями исключительно на уровне местного

самоуправления, как более гибкого способа организации и самоорганизации населения с учетом местных, в том числе и национальных особенностей.

В-третьих, наряду с привычными формами работы с национально-культурными объединениями, необходим активный поиск более практичных методов работы с различными категориями населения. Имеется, например, опыт организации местными администрациями участия представителей разных национальностей одной возрастной или профессиональной категории в совместной деятельности для достижения общих социально значимых целей (10).

В-четвертых, следует активнее использовать СМИ для демонстрации населению участия власти в решении проблем межэтнического взаимодействия, что может послужить повышению «уверенности», «защищенности» в обществе (9).

В-пятых, в социальном плане необходимо добиваться того, чтобы «топография» бедности не совпадала с этнической картой. Следует учесть, что этнокультурное своеобразие зачастую проявляется на селе и именно село является зоной социального неблагополучия. Следовательно, существуют объективные предпосылки для роста этнической напряженности. Необходимо создавать условия для самоорганизации и самообеспечения населения сельских регионов, в первую очередь это касается создания оптимальных условий для развития индивидуальных хозяйств, малого и среднего бизнеса.

Локальные этнические конфликты (а их большинство) чаще всего произрастают из местных проблем. Их эскалация происходит от неспособности властных низовых структур оперативно разрешить эти проблемы, главным образом по причине ограниченности прав и отсутствия материально-технических ресурсов. В ряде случаев именно местные власти, общественность, традиционные институты в устранении межнациональных проблем демонстрируют большую эффективность, чем федеральные или регионально-республиканские органы публичной власти. Однако существует множество проблем, которые не могут быть разрешены силами лишь институтов местного самоуправления и требуют государственного вмешательства и регулирования.

Таким образом, к позитивным результатам муниципальной реформы 2003 г. можно отнести создание системы взаимодействия органов власти с национально-культурными общественными объединениями, с казачьими обществами региона, учреждение домов национальных культур, локализацию межэтнических противоречий и конфликтов. Вместе с тем непоследовательность

законодательного и финансового сопровождения реформы местного самоуправления 2003 г. привела к обострению социально-экономической ситуации на местах, изменению состава населения, в связи с чем не удалось преодолеть кон-

фликтогенные факторы в межэтнических отношениях, предотвратить локальные межэтнические конфликты, ликвидировать проявления бытового национализма и ксенофобии, создать систему этнологического мониторинга.

ЛИТЕРАТУРА

1. Аствацатурова М. А. Этнокультурная ситуация в Пятигорске [Электронный ресурс] // Валерий Тишков - личный сайт. URL: http:// valerytishkov. ru/engine/documents/ docu-ment1483.doc (дата обращения: 31.10.2011).

2. Выполнение плана мероприятий по профилактике терроризма [Электронный ресурс] // Официальный сайт Кочубеевского муниципального района. URL: http://www.akmr-kochubeevskoe.ru (дата обращения: 31.10.2011).

3. Делегация Дагестана обсудила с органами власти Ставропольского края меры по снижению межэтнической напряженности [Электронный ресурс] // Республиканское информационное агентство Дагестан. URL: http://www..riadagestan.ru /news/ 2011/ 06/17/ 115607/ (дата обращения: 31.10.2011).

4. Информация о реализации в Ставропольском крае Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во II квартале 2011 года [Электронный ресурс] // Ставропольский край: портал органов государственной власти. URL: http: //www. stavregion.ru/_ /cms_page_media/602/2C1642D2.pdf (дата обращения: 31.10.2011).

5. Казачьи дружины на Ставрополье получат 7 млн рублей на поддержание порядка [Электронный ресурс] // Информационное агентство Росбалт. URL: http:// www. rosbalt.ru/ federal/2011/04/07/837063.html 07.04.2011 (дата обращения: 31.10.2011).

6. Краевая целевая программа «Социально-экономическое развитие восточных районов Ставропольского края на 2012-2015 годы» // Региональное законодательство. URL: http:// www.regionz.ru (дата обращения: 31.10.2011).

7. Кудряшов К. В., Санькова А. А. Сравнительный анализ нормативно-правовой базы местного самоуправления и трудностей, возникших при реализации муниципальной реформы // Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России): материалы междуна-

родной науч. -практ. конференции. - Ростов-н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010. - С. 647-650.

8. Ларинцева А. Ставропольская госдума добавит прозрачности правилам землепользования в городах-курортах // Коммерсант. -2008. - № 14. - С. 12.

9. Майборода Э. Т. Про-активное региональное управление в условиях локальных этнических конфликтов [Электронный ресурс] // Сайт Международной Ассоциации конфликтологов. URL: http:// www.confstud.ru /content/ view/27/2/ (дата обращения: 31.10.2011).

10. Мокин К. С., Барышная Н. А. Этнополити-ческое исследование: концепции, методология, практика. - Саратов: Издательский центр «Наука», 2009. - 247 с.

11. Муниципальная статистика [Электронный ресурс] // Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю. URL: http:// www. stavstat. ru/munstat/DocLib/A TU_MTU_2010.ht m (дата обращения: 31.10.2011).

12. Районная целевая программа «Развитие казачьих обществ Нефтекумского района Ставропольского края на 2010-2011 годы» [Электронный ресурс]. URL: http:// www. anmr-neftekumsk.ru/12/1.pdf (дата обращения: 31.10.2011).

13. Региональные конфликты и проблемы безопасности Северного Кавказа / отв. ред. Г. Г. Матишов, В. А. Авксентьев. - Ростов-н/Д.: Изд-во ЮНЦ РАН, 2008. - 384 с.

14. Матишов Г. Г., Батиев Л. В., Котеленко Д. Г. Атлас социально-политических проблем, угроз и рисков Юга России. Т. II. - Ростов-н/Д.: Изд-во ЮНЦ РАН, 2007. - 176 с.

15. Стародубовская И. В. Муниципальная реформа в республиках Южного федерального округа. - М.: ИЭПП, 2010. - 180 с.

Об авторе

Заможных Елена Александровна, ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», кандидат политических наук, научный сотрудник ПНИЛ «Этноконфликтология». Сфера научных интересов - этноконфликтология, местное самоуправление. e.zamozhnikh@ gmail.com