Институциональная природа лоббизма в контексте современной модели государственной власти

А.Ю. Мордовцев, Я.В. Коженко, О.В. Яценко

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ПРИРОДА ЛОББИЗМА В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

При всем многообразии форм проявления интересов (корпоративных, частных, государственных) важнейшая роль их реализации в политике и в экономике отводится институту лоббизма. Лоббизм становится неустранимым элементом регуляции политических, социальных и экономических процессов в современном мире. Процессы глобализации, острый кризис политических и правовых институтов в ряде стран обнажили лишь малую часть айсберга общественных отношений, порождаемых лоббистской деятельностью, природа и сущность которых по-прежнему остаются неисследованными. Необходимо отметить, что роль и значение механизмов этого политико-правового института для внешней и внутренней политики государства, функционирования структур государственной власти, международной политики в большей степени недооцениваются.

Значение лоббизма как формы представительства интересов заключается в том, что он является связующим звеном, своего рода «посредником» между институтами государственной власти, бизнесом и институтами гражданского общества. Лоббизм ассоциативно схож с языком, с помощью которого, общаясь, могут понять друг друга вышеупомянутые элементы. Феномен лоббизма - неотъемлемая часть политической системы большинства государств в зарубежной и отечественной научной литературе; единства мнений как в терминологии, так и в оценке его сущности не сложилось.

В период, когда отсутствовало целостное понимание лоббизма, сформировалась исследовательская традиция, представляющая собой набор различных (несомненно, близких друг к другу) теоретических позиций, и, что самое главное, множество проблем, вопросов и предложений по их разрешению. Она в большей степени отражает особенности, свойственные западным социально-гуманитарным наукам ХХ в.: бессистемность и методологический хаос, весьма неразвитый категориальный аппарат, составляющий основание исследовательских практик, подчеркнутая англосаксонская линия в оценке общественных явлений, процессов, механизмов лоббирования.

В западной литературе наиболее полная характеристика понятия «лобби», по мнению Т.И. Аравиной и Ю.Ю. Кузнецова, дана в «Британской энциклопедии». Им характеризуется «любая попытка индивида или группы частных интересов оказывать влияние на решения властей; в своем первоначальном значении оно указывает на действия, корректирующие результаты голосования законодателей; в то же время лобби группируется вне законодательных палат» [1, с. 61].

Ряд ученых рассматривают лоббизм в неразрывной связи не только с политической, но и с экономической системой. Лоббизм с экономической точки зрения - это процесс влияния крупных и средних хозяйствующих субъектов (субъектов лоббистской деятельности) на уполномоченные органы государственной власти любого уровня (объекты лоббистской деятельности) с целью принятия того или иного решения в интересах хозяйствующих субъектов.

Следует отметить, что в настоящее время определение лоббизма в отечественной литературе во многом опирается на уже накопленный опыт зарубежных исследований. В целом в отечественной литературе сформировались два крупных направления в исследовании лоббизма как политико-правового института. Первое представляют такие ученые-теоретики, как А.С. Авакьян, А.С. Автономов, С.В. Зотов, А.В. Малько, С. Перегудов, В.В. Смирнов, они описывают данный институт с позиции определенной отрасли науки, в то время как А.П. Любимов, Н.Г. Зяблюк, В.В. Лапаева уделяют большее внимание механизмам и технологии лоббистской деятельности.

Весь спектр точек зрения показывает, что «лоббизм» - не только сложное и емкое понятие, но и достаточно широкое. В этой связи, надо отметить, что фундаментальный вклад в исследование лоббизма как политико-правового института внес А.П. Любимов, который предложил условно разбить понятийный аппарат, относящийся к лоббистской деятельности, на две группы. К первой группе будут относиться понятия, связанные с профессиональными лоббистами и лоббистской деятельностью, ко второй группе -понятия, относящиеся к непрофессиональным лоббистам [2].

Нельзя обойти вниманием и мнение А.В. Лапаевой, отмечающей, что термином «лоббизм» маркируются различные по своей природе социальные явления, и это свидетельствует о том, что в общественном сознании с лоббированием связывается обширный и острозначимый спектр современной социальной жизни, одно из проявлений которого и есть «теневой лоббизм» [3, с. 20-24].

Существует и более критический подход к лоббизму, отождествляемому с тайной и даже противозаконной деятельностью по оказанию давления на органы государственной власти, политиков путем дачи взяток и дорогих подарков, проявления коррупции. К наглядным примерам «теневого» лоббизма можно отнести возбуждение уголовных дел в сентябре 2006 г. в Тверской области против депутатов областной Думы во главе с председателем за принятие в интересах предпринимателей решений, идущих вразрез с государственными.

Необходимо отметить, что строгое легальное определение лоббизма, применительно к российскому законодательству, в настоящее время отсутствует.

В целом, анализ существующих в отечественной политологии определений понятия «лоббизм» позволяет выделить наиболее значимые и конструктивные подходы к данной проблематике. Далеко не все авторы признают и сейчас за лоббизмом легитимность и «право на существование» в качестве «полноправного» явления политической жизни.

В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» данный термин понимается как система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов [4, с. 5].

Стоит особо подчеркнуть, что в рамках общего подхода лоббизм - это не просто давление бизнеса, общественных организаций и т.д. на государственные органы власти, но и деятельность самих субъектов власти по продвижению своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т.п. [5].

Несмотря на различные подходы к пониманию сущности лоббизма, представляется возможным выделить несколько его основных параметров, т. е. критериев, характеризующих его видовую конкретику: при лоббировании всегда есть субъект и объект влияния; лоббизм выполняет функцию посредничества между субъектом и объектом; лоббистская деятельность ведется в чьих-либо интересах; возможность контрлоббирования, то есть деятельности, направленной на срыв какого-то лоббистского проекта; лоббизм предоставляет гражданам и организациям возможность косвенно участвовать в подготовке и реализации экономических и политических решений [6, с. 62].

Таким образом, в рамках существующих в юридическом познании традиций, обобщая имеющие место исследовательские позиции, можно констатировать, что лоббизм имеет тройственную природу. Она выражается в том, что он является социальным, политическим и информационноидеологическим институтом. В историческом поле (по нашему мнению) феномен лоббизма зародился как социальный институт, с развитием парламентаризма, права и государственного управления преобразовался в политико-правовой институт, а в настоящее время наблюдаются тенденции по его трансформации в информационно-идеологический институт.

В рамках данного подхода разрешаются терминологические противоречия, а динамика институционального поля развития становится более предсказуемой.

Большинство исследователей считают, что лоббизм зародился в Великобритании и характерен лишь только для развитых демократических государств, однако, если исследовать период возникновения лоббизма как социального явления, то можно увидеть, что он возник гораздо раньше, чем его первое упоминание в средневековой Англии. Уже в древних государствах существовали приемы и механизмы реализации групповых интересов в обществе посредством лоббирования. Они развивались, совершенствовались, изменялись в зависимости от формы государства, исторических традиций, политической системы, политического режима государства и состояния экономики. Поскольку объектом лоббирования являются государственные органы, а субъектами, т. е. инициаторами этого воздействия, могут быть как группы интересов, так и частные лица, заинтересованные в отстаивании своих интересов, то с этой точки зрения, лоббизм как процесс влияния субъектов лоббистской деятельности на объекты лоббистской деятельности с целью принятия решения в пользу заинтересованных лиц известен с момента зарождения государства. Еще в Древнем Египте, по мнению А. Д. Берлина и Г.Э. Григора, образовался круг лиц, осуществляющих в своих интересах давление на власть. С развитием общества изменяется власть, появляются новые формы предпринимательства. Явление, при котором хозяйствующие субъекты влияют в своих интересах на власть, лишь развилось и усилилось и спустя пять с лишним тысяч лет получило название «лоббизм» [7, с. 3].

Дикий «лоббизм», не связанный с установле-нием правил проталкивания и реализации своих интересов законодательным путем, процветавший сотни лет, сохранил свою самобытность и является характерной чертой лоббизма некоторых государств.

Правовая карта мира пестрит многообразием изменяющихся политико-правовых режимов, форм правления. Очевиден и различный культурный, экономический, политический и социальный уровень

развития государств и населяющих их обществ; приспосабливаясь к различным условиям, видоизменяется и лоббизм в своих формах, моделях, методах достижения поставленной цели. Однако неизменными остаются субъекты и объекты лоббирования*.

Исследование лоббизма как социального института будет неполным без учета ментальности социальных групп, которая позволяет предопределить возможность выбора той или иной «группой давления» методов лоббистской деятельности, стимулирование развития определенных видов и моделей лоббизма. Ментальность, являясь частью группового сознания, позволяет понять своеобразие восприятия и оценки различными социальными группами того или иного общественного явления или процесса, объяснить характер и специфику поведения представителей таких групп. Это устойчивая настроенность внутреннего мира индивидов, сплачивающая их в национальные (цивилизационные) общности, малые социальные группы, профессиональные корпорации, совокупность установок и предрасположенностей субъектов к определенному типу мышления и действия [8, с. 23].

Ярким примером данных воззрений является практика лоббизма в странах АСЕАН, подчеркивающая прежде всего социальную, а не политико-правовую природу лоббизма. В эту региональную экономическую группу входили семь стран: Индонезия, Малайзия, Таиланд, Сингапур, Филиппины, Бруней, Вьетнам. Если анализировать взаимоотношения между властью и обществом на наличие лоббизма, используя традиционный европейский формат, то мы однозначно придем к выводу о том, что в этих государствах нет лоббизма. Как замечает А. Хомич, уйдя от страдающих евроэгоизмом клише в анализе экономических процессов, бурно протекающих в странах АСЕАН, за кажущимися хаотичностью и непредсказуемостью мы обнаружим явные признаки наличия неких принципов и правил игры деловых партнеров, как друг с другом, так и с государством [9, с. 44]. Социокультурная традиция Востока и психофизическая составляющая «азиатского менталитета» заложила в основу лоббистской деятельности в станах АСЕАН специфический механизм ее, режим работы которой зависит от групп субъектов лоббирования. К первой относится «национальный» капитал, представителями которого являются местные, «аборигенные» национальности.

Ко второй группе относится «китайский» капитал - «хуацяо» - выходцы из континентального Китая или их потомки. К третьей - иностранный капитал, пришедший в страны АСЕАН извне [9, с. 44]. В данных странах приоритет в лоббировании отдается первой группе, поскольку инициатором развития предпринимательства являлось правительство (Тайланд), при этом знатные фамилии традиционно остаются достаточно активными в бизнесе (султаны, монархи, представители власти и их семьи). Поэтому «семейные фирмы», легально оформляясь, становятся монополистами в своем сигменте рынка, при этом внешнее дробление компаний не меняет форм и методов взаимодействия с властью, которые построены на принципе клановости и родственных связей.

Отличительной чертой, характерной для данных государств, является модель построения отношений, возникающих в процессе лоббирования. Так, если в Европе данные взаимоотношения выстраиваются между государством, бизнесом и институтами гражданского общества, то в странах АСЕАН место гражданского общества занимает армия. Например, А. Хомич подчеркивает, что в Индонезии армия имеет «двойную функцию», которая заключается как в защите страны от внешней угрозы, так и активном вмешательстве во внутренние общественно-политические процессы. Такая странная, с точки зрения западного менталитета, уступка армии несвойственных ей функций объясняется в большинстве полиэтнических и политеистических обществ Юго-Восточной Азии государственной идеологией, рассматривающей армию в качестве единственного элемента, интегрирующего общество в единое целое, гарантирующего социальную стабильность, «этническое» и межобщинное спокойствие и

территориальную целостность страны [9, с. 45].

Итак, к особенностям сущности лоббизма как социального и политико-правового института относятся: ментальность, а также особенности правовой системы; специфический субъектный состав лоббистов (в который могут входить лишь определенная группа, слой, «фавориты»); взаимоотношения субъектов лоббирования с властью и ее представителями выстраиваются в большей степени на принципе клановости, кумовства и родства; (протекционизм в защиту национального капитала - не всегда); авторитет армии и ее представителей как гаранта социальной стабильности и элемента, интегрирующего общество в единое целое; приоритет лоббирования исполнительных органов власти, поскольку последние доминируют над законодательными; характерно долгосрочное лоббирование (социологические исследования выявили, что восточно-азиатские нации склонны к долгосрочной ориентации, к гиперперспективному планированию во всех сферах общественной жизни, в то время как европейские цивилизации показали способность к краткосрочному планированию [8, с. 45]); слабость «общественных корпораций» (они, как правило, зависимы от государства).

Можно сделать вывод, что простейшие формы и механизмы лоббирования (преимущественно дикого лоббизма), такие как приглашение представителей органов власти на различные пиршества, охоту с участием политиков и предпринимателей, встречи с высшими руководителями государства, контакты с приближенными монарха, кумовство, заключение браков, послания предпринимательских структур государю, подкуп чиновников, сложились ранее возникновения понятия «лобби» в Европе, обозначающего в письменных текстах 1640 г. помещения рядом с парламентом, где члены Палаты встречались со своими избирателями и другими заинтересованными лицами, не имеющими доступа к официальным заседаниям.

Бесспорно, английская Палата общин является колыбелью «цивилизованного» вида лоббизма*, благодатной почвой для развития лоббистской деятельности в классическом - европейском - ее понимании. В этой связи возникает вопрос: в чем заключается отличие дикого лоббизма (являющегося индикатором лоббизма как социального института) от цивилизованного (характеризующего лоббизм как политико-правовой институт)?

Ответом на поставленный вопрос будет выявление ключевых признаков «цивилизованного» лоббизма, к которым относятся: законодательная база, регулирующая лоббистскую деятельность (определение в нормативно-правовых актах объектов и субъектов лоббирования, четких требований, предъявляемых к лоббистам, и их регистрация, определение форм, методов и способов лоббирования); легальные источники финансирования лоббистских организаций (налогообложение); осуществление лоббистской деятельности с учетом демократических принципов; отчетность лоббистов; ответственность за нарушение закона по осуществлению лоббистской деятельности; достижения компромисса между различными группами давления (кодекс этики).

Необходимо отметить, что в настоящее время политико-правовая природа лоббизма превалирует над социальной, однако полностью ее не исключает.

Генезис и становление парламентаризма заложили основу для перехода лоббизма из «чисто» социального к политико-правовому институту. Именно с развитием парламентаризма лоббизм перерастает все больше и больше в политический институт и интенсивно развивается в рамках правового демократического поля, которое «вскармливает» цивилизованный вид лоббизма.

Политико-правовая природа института лоббирования предопределяется и тем, что деловая активность бизнеса существенно зависит от политики. Именно политика федеральных и местных властей, предопределенная действующим законодательством, устанавливает правила игры, от которых зависят дальнейшая «коммерческая судьба» и жизнедеятельность бизнеса. В этой связи является естественным стремление граждан, ассоциаций, фирм, финансово-промышленных групп, транснациональных корпораций оказать влияние на политическую жизнь. Исследуя лоббизм как часть РЯ фирмы, Г.Л. Тульчинский пишет: «В любом обществе принятие законов, их трактовка, деятельность властей, политические решения всегда осуществляются в чьих-то интересах. Нет и не может быть политической жизни, политики, стерильной от экономических и прочих интересов. Политика вне игры интересов - нечто вроде “круглого квадрата”, то есть вещь невозможная» [10, с. 140].

С глобальным распространением демократических принципов организации государственной власти лоббизм приобрел вид политико-правового института, но все же использование технологий дикого лоббизма, присущих в большей степени его «прародителю» - социальному институту, не утратило своей популярности, тем не менее, демократические государства, пытаясь окончательно искоренить данную практику, стремятся легализовать лоббизм, поместив его в рамки закона.

В условиях неизбежного прогрессирования глобализационных процессов самым ценным ресурсом для человечества XXI века становится информация. Уходя, двадцатый век оставил неизгладимый след в истории лоббизма в виде новых субъектов лоббирования, коими являются финансово-промышленные группы, холдинги, транснациональные корпорации, международные организации, обладающие значительными экономическими, политическими ресурсами и возможностями влиять как на внутреннюю, так и на внешнюю политику государств.

Средства массовой информации принято называть четвертой властью, а в руках вышеупомянутых субъектов они играют роль приводного ремня, способного запустить механизм лоббирования, элементом которого становится формирование заказной идеологии. Следовательно, можно утверждать, что лоббизм приобретет статус информационно-идеологического института.

В исследовании информационного воздействия на власть интересна позиция Е. Дмитриевой, суть которой состоит в том, что человек власти принимает решения по многим видам компетенции: военным, религиозным, экономическим, хозяйственным, то есть во всех сферах государственной жизни. Но человек, принимающий эти решения, не может быть экспертом во всех областях, поэтому при принятии любого решения на него воздействует фактор психологической неопределенности. Политик принимает решение,

которое до него не принималось, которое за него никто не примет. Именно здесь власть, а точнее, человек, ее олицетворяющий, открыт воздействию лоббистов. Данное воздействие реализуется в виде экспертного предложения по принятию решения [11, с. 69]. Также к методам воздействия относятся статьи, фильмы, рейтинги, статистика СМИ, подчас имеющие заказной характер.

Уникальность институциональной природы развития лоббизма заключается в том, что, изменяя свои формы, модели, виды, он не утрачивает своей исторической памяти. Ярким примером этого служит развитие теневого права, теневой экономики, теневой юстиции. Так, США, являясь самой демократичной страной в глазах мирового сообщества, где существует многолетняя практика реализации лоббистских интересов в рамках закона, не в силах избавиться от использования технологий «дикого лоббизма», которые благодатно развиваются на почве коррупции и преступности, взаимно подпитывая друг друга. Использование же «дикого лоббизма» преимущественно в европейских государствах противозаконно. Многие отечественные криминологи подчеркивают, что преступность является частью культуры общества, уровень преступности можно снизить, но невозможно искоренить. Поэтому «дикий лоббизм» относится к одному из направлений, способствующих развитию преступного мира; приобретая штампы информационно-идеологического института, он способен стать реальной угрозой для государства и общества.

Проанализировав институциональную природу развития лоббизма, целесообразно вернуться к терминологии.

Как социальный институт лоббизм представляет собой деятельность граждан, групп, организаций и других субъектов правоотношений по активному отстаиванию своих интересов.

В политико-правовом смысле лоббизм - это способствование принятию органами государственной власти и местного самоуправления решений, актов применения права или нормативных документов, защищающих интересы определенных групп людей, общественных объединений, граждан, организаций, предприятий, других субъектов правоотношений как специализирующихся на лоббистской деятельности, так и выступающих ее инициатором, а также регулирование возникающих правоотношений в рамках закона.

Лоббизм как информационно-идеологический институт представляет собой информационноидеологическую форму воздействия на властные структуры и их представителей с целью принятия решения, выгодного субъекту лоббирования. А поскольку лобби состоит из групп по интересам, то значение лоббистской деятельности заключается в постановке проблем перед политиками или государственными служащими, что является обратной связью от общества к государству, ответной реакцией на происходящие в государстве преобразования.

Определение лоббизма как политико-правового института - более широкое, собирательное понятие из (терминологического фундамента институциональной природы) круга вышерассмотренных терминов. Это выражается в том, что если сводить определение лоббизма к социальному институту, то оно заведомо будет неполным и не отвечающим современным жизненным реалиям, однако имеющим основы для его развития как политико-правового института.

Опираясь на определение лоббизма как информационно-идеологического института, мы будем вынуждены использовать признаки, формы, методы и практику лоббизма как политико-правового института. Еще одной важной деталью является тот факт, что лоббизм как информационноидеологический институт находится в начальной стадии формирования и не имеет аналогов в «чистом виде» в современной мировой практике.

Таким образом, при определении понятия «лоббизм» и разработке дефиниций необходимо учитывать сложившуюся практику лоббизма, включая конкретные политико-правовые и социально-экономические условия, в рамках которых развивается это явление; границы возможной лоббистской деятельности; результативность тех или иных форм лоббистской деятельности.

Литература

1. Лозанский Э.Д. Этносы и лоббизм в США. О перспективах российского лобби в Америке. М., 2004.

2. Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе. (Антикоррупционный проект). М., 2000.

3. Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти // Думский вестник. 1995. № 5.

4. Лоббизм в России: этапы большого пути. М., 1995.

5. Любимов А.П. Классификация видов лоббизма. М., 1999.

6. Нещадин А.А., Блохин А.А., Верещагин В.В., Григорьев О.В. и др. Лоббизм в России: этапы большого пути // Социологические исследования. 1996. № 3.

7. Берлин А.Д., Григор Г.Э. Корпоративный лоббизм: Теория и практика. М., 2005.

8. Мордовцев А.Ю. Национальный правовой менталитет. Введение в проблему. Ростов н/Д, 2002.

9. Хомич А. Лоббизм в странах АСЕАН // Бизнес и политика. 1995. № 9.

10. Тульчинский Г.Л. РЯ фирмы: технология и эффективность. СПб., 2001.

11. Дмитриева Е. А. Лоббирование корпоративных интересов в органах государственной власти России // Власть. 2004. № 4.