Об особенностях правового регулирования формирования представительного органа муниципального образования

1.2. ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Емешов В.И., соискатель кафедры публичного права России и зарубежных стран Михеев Д. С., соискатель кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийский госуниверситет, г. Йошкар-Ола Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Проблема регулирования местного самоуправления в Российской Федерации затронула и представительные органы муниципальных образований. Федеральный закон от 06 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес некоторые новации в этой части, что нашло отражение в муниципальной практике субъектов Российской Федерации.

Представительные органы муниципальных районов в Республике Марий Эл формируются путем муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а в соседнем субъекте Российской Федерации - Республике Татарстан - данный орган создается из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства в количестве одного представителя от каждого поселения.1

В Республике Марий Эл представительный орган (сельского и городского) поселения также состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.2

Выборы депутатов представительных органов муниципальных образований и глав муниципальных образований в Республике Марий Эл проводятся на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 12 июня 2002 г.№67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. и доп.), Федерального закона от 06 октября 2003г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.), Конституции Республики Марий Эл, Закона Республики Марий Эл от 01 июля 2003г. № 22-З «О выбо-

1 Закон Республики Татарстан от 28 июля 2004г. № 45-3РТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» (с изм. от 09.01.2008г..) // Республика Татарстан. 2004. 03 авг.; Закон Республики Татарстан от 08 апреля 2005г. №68-ЗРТ «О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан»(с изм. от 15.06.2005г.)//Республика Татарстан . 2005 . 15 апр.

2 Закон Республики Марий Эл от 04 марта 2005г. № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» (с изм. от 01 марта, 05 октября, 30 ноября 2006г., 28 февраля, 31 октября 2007г., 06 марта 2008г.) // СЗ РМЭ. 2005. №4.

рах депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и иных выборных должностных местного самоуправления Республики Марий Эл» (с изм. от 06 марта 2004г., 11 мая 2005г., 07 марта, 04 декабря 2006г., 28 февраля, 26 октября, 26 декабря 2007г.), а также уставов муниципальных образований.3

До избрания председателя, заседание представительного органа муниципального образования открывает и ведет старейший по возрасту или опыту депутатской работы депутат.

Собрание депутатов муниципального района на первом заседании выбирает сроком на 5 лет главу муниципального района из числа депутатов, избранных гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, высшее должностное лицо, которое одновременно является председателем Собрания депутатов и осуществляет свои полномочия на постоянной основе.

Кандидатуры для избрания на должность главы муниципального образования-председателя Собрания депутатов выдвигаются депутатами (депутатом), депутатскими группами, а также путем самовыдвижения. При этом каждый депутат (группа депутатов) вправе выдвинуть только одну кандидатуру на должность главы муниципального района. Порядок избрания председателя Собрания депутатов муниципального района, сельских и городских поселений определяются их регламентами4.

Депутат считается избранным главой муниципального образования, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов районного Собрания.

Заместитель председателя Собрания депутатов считается избранным, если получит более половины голосов от установленного числа депутатов районного Собрания.

Численный состав депутатов представительных органов муниципальных образований определяется уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003г. №131 в зависимости от численности населения муниципального образования:

- менее 1000 чел.- 7 депутатов; от 1000 до 10000 чел.- 10 депутатов; от 10000 до 30000 чел.- 15 депутатов; от 30000 до 100000 чел.- 20 депутатов; от 100000 до 500000 чел.- 25 депутатов; свыше 500000 чел.- 35 депутатов.

В Республике Марий Эл срок полномочий представительных органов для муниципальных районов и городских округов составляет 5 лет, - в городских и сельских поселениях - 4 года, а в Республике Татарстан установлен единый срок полномочий для всех видов муниципальных образований 5 лет. Полагаем, что наибо-

3 Российская газета. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 2002. №24. Ст.2253; СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822; Марийская правда. 1995. 07 июля; СЗ РМЭ. 2003. №38; Устав муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл от 23 июня 2005г. (с изм. от 04.10.2006г., 12.09.2007г.). Принят решением сессии Собрания депутатов муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл // Край Горномарийский. 2005. 09 дек.

4 Регламент Собрания депутатов муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл. Принят решением I сессии Собрания депутатов муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл от 10 ноября 2004г. (с изм. от 21.05.2008г.) // Архив муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл.

БИЗНЕС В ЗАКОНЕ

3'2008

лее оптимальным является срок полномочий представительных органов всех видов муниципальных образований 5 лет.

В Республике Марий Эл решение Собрания депутатов муниципального района о назначении выборов в представительный орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее, чем за 80 дней до дня голосования.

Выборы депутатов представительного органа муниципального района проводятся с применением мажоритарной избирательной системы относительного большинства, которая является наиболее предпочтительной, поскольку усиливает взаимосвязь населения и данного органа. Это влечет возможность применения императивного мандата (депутатский наказ, отчет депутата перед избирателями, отзыв депутата населением).

Выборы депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного (преобразованного) муниципального образования назначаются Государственным Собранием Республики Марий Эл. Если Государственное Собрание Республики Марий Эл, устанавливающее границы вновь образованного (преобразованного) муниципального образования, не назначит выборы депутатов представительного органа первого созыва этого муниципального образования, то указанные выборы назначаются Центральной избирательной комиссией Республики Марий Эл.

Депутатом представительного органа муниципального образования может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет.

Главой муниципального образования или иным выборным должностным лицом местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 21 года.

Большую роль в определении организационной структуры местного самоуправления играет не только население муниципальных образований, но и соответствующие представительные органы.

Федеральный закон от 06 октября 2003г. №131-ФЗ предусматривает разнообразные виды учредительной юридической деятельности на территории муниципального образования с участием соответствующего представительного органа: территориальное общественное самоуправление или самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения; принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; определение порядка принятия решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципальных образований в организациях муниципального сотрудничества.

Наиболее исследованной из перечисленных видов учредительной деятельности, осуществляемой представительным органом муниципального образования, выступает разработка и принятие устава муниципального образования; все иные виды учредительных юридических процедур нуждаются в предварительном обобщении правотворческой и правоприменительной практики по субъектам Российской Федерации, а также в последующем теоретическим осмыслении5.

5 Петрова Н. А. Конституционно правовой институт отзыва в Российской Федерации: Дис. ...к. ю. н., М., 2006. С.101; Жал-санов Б. Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов: Дис. .к. ю. н., М., 2004 . С.109-111.

Еще одним видом учредительной юридической деятельности, осуществляемым представительным органом муниципального образования и требующим глубокого теоретического исследования в связи с обновлением законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, является внутренняя самоорганизация самого представительного органа, а также определение им порядка формирования, полномочий, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности и иных вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Правовое регулирование учредительного процесса представительных органов местного самоуправления должно основываться на системе источников, регулирующих специфические общественные отношения в сфере существования и функционирования органов и должностных лиц местного самоуправления, а также регламентирующих специфику, характерные черты данного рода публичной власти.

В наиболее общем виде основные направления процессуальной деятельности можно определить следующим образом: нормотворческая процессуальная деятельность; определение порядка формирования и организации деятельности органов и должностных лиц; регламентация муниципальных выборов; процедурные вопросы осуществления делегированных полномочий.

Как следует из сложившейся практики, наиболее значимая роль в муниципальном учредительном процессе принадлежит именно представительным органам местного самоуправления. Здесь наиболее важными актами являются уставы, а также регламенты представительных органов муниципальных образований.

Вместе с тем, учредительные юридические процедуры в представительном органе муниципального образования имеют особенности, которые, во-первых, предопределяются спецификой местного самоуправления как общественно-политического явления и, во-вторых, общими и особенными признаками представительного органа.

В частности, органы государственной власти не вправе вмешиваться в правовые процедуры консти-туирования представительного органа муниципального образования; учредительная деятельность представительного органа регламентируется преимущественно муниципальными правовыми актами;

полномочия учредительного характера составляют часть исключительной компетенции представительного органа, которая не может быть делегирована другим субъектам муниципальных правоотношений; учредительная юридическая деятельность обеспечивает представительному органу особое место среди иных органов и должностных лиц местного самоуправления и некоторые другие.

Особое место в учредительной юридической деятельности представительного органа муниципального образования занимают правовые процедуры, обеспечивающие его конституирование. Часть этих процедур, с одной стороны, составляет процесс организации и проведения выборов в представительный орган муниципального образования, а другая часть - способствует завершению оформления представительного органа как органа местного самоуправления.

Таким образом, под конституированием представительного органа муниципального образования следует понимать совокупность юридических процедур, обеспечивающих его оформление как выборного коллеги-

ального органа местного самоуправления и вступление в осуществление своих задач и компетенции.

Суммируя вышесказанное, необходимо подчеркнуть, что в муниципальной практике возникает много разногласий в связи с трактовкой статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ, согласно которой, представительный орган муниципального района может состоять из глав и депутатов поселений в соответствии с нормой представительства от каждого поселения. Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (ч.2 ст.130). Таким образом, признается обязательным использование механизма свободных выборов и наличие выборного органа в структуре органов местного самоуправления. Этим обеспечивается роль свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (там же, ч.3 ст.3). Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации от 22.01.2002г. №2-П, от 11.03.2008г. №4-П, отмечается, что образуемые путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться исключительно на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании6. В виду того, что механизм формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не соответствует свободным выборам, то в юридическом понимании отсутствует и выборный орган местного самоуправления, что противоречит ч.3 ст.3.,ч.2 ст.32, ч.2 ст.130 Конституции Российской Федерации, общепризнанным нормам международного права - ст.3 Протокола №1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950г.), ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966г.), необходимо внести изменение в ст.35 Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ, исключив из нее п.1 ч.4,- формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений.

На наш взгляд, вышеизложенное представляется спорным с позиции легитимности. В силу чего остается очевидным лишь один способ формирования представительного органа муниципального района - на основе свободных выборов.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации. Принята на общероссийском референдуме всенародным голосованием 12 декабря 1993г. // Российская газета. 1993. 25 дек. № 197;

6 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 января 2002г. №2-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М.Салямова. // СЗ РФ. 2002. №6. Ст.627.; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008г. №4-П «По делу о проверке конституционности подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области « О выборах депутатов законодательного собрания Вологодской области» в связи с жалобой общественного объединения «Политическая партия «Союз правых сил» // Российская газета. 2008. 19 мар. №58.

СЗ РФ. 1996. №3. Ст.152; № 7. Ст.676; 2001. №24. Ст. 2421; 2003. №30. Ст. 3051; 2004. №62. Ст. 532.

2. Федеральный закон от 12 июня 2002г. №67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (с изм. и доп.). // СЗ РФ. 2002. №24. Ст. 2253.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822.

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 января 2002г. №2-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М.Салямова. // СЗ РФ. 2002. №6. Ст.627.

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008г. №4-П «По делу о проверке конституционности подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области « О выборах депутатов законодательного собрания Вологодской области» в связи с жалобой общественного объединения «Политическая партия «Союз правых сил» // Российская газета. 2008. 19 мар.

6. Конституция Республики Марий Эл (с изм. от 22 октября 1997г.; 22 февраля, 05июня, 21 декабря 2000г; 11 мая, 28 мая 2001г., 16 июня 2003г., 18 июня, 29 сентября 2004г., 29 июня 2005г., 04 октября 2006г.) // Марийская правда. 1995. 07 июля.

7. Закон Республики Марий Эл от 01 июля 2003г.№22-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Марий Эл: (с изм. от 06 марта 2004г., 11 мая 2005г., 07 марта, 04 декабря 2006г., 28 февраля, 26 октября, 26 декабря 2007г.) // СЗ РМЭ. 2003. № 38.

8. Закон Республики Татарстан от 28 июля 2004г. 45-3РТ « О местном самоуправлении в Республике Татарстан» (с изм. от 09 января 2008г.) // Республика Татарстан. 2004.

11 дек.

9. Закон Республики Татарстан от 08 апреля 2005 г. №68-ЗРТ « О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан» (с изм. от 15.06.2005г.) // Республика Татарстан. 2005.15 апр.

10. Закон Республики Марий Эл от 04 марта 2005г. № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» (с изм. и доп. от 01 марта, 05 октября, 30 ноября 2006г.; 28 февраля, 31 октября 2007г.; 06 марта 2008г.) // СЗ РМЭ. 2005. №4.

11. Устав муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл (с изм. от 04.10.2006г., 12.09.2007г.). Принят решением сессии Собрания депутатов муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл от 23 июня 2005г. // Край Горномарийский. 2005. 09 дек.

12. Регламент Собрания депутатов муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл, утв. решением сессии 10.11.2004г. (с изм. от 21.05.2008г.) // Архив муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл.

13. Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов: Дис. ... к. ю. н., М., 2004. С.109-111.

14. Петрова Н.А. Конституционно правовой институт отзыва в Российской Федерации: Дис. .к. ю. н., М., 2006. С.101.