Между Сциллой и Харибдой: прав ли был Конституционный Суд Российской Федерации, признавая фигуру "сити-менеджера", не противоречащей статье 12 Конституции РФ

МЕЖДУ СЦИЛЛОЙ И ХАРИБДОЙ: ПРАВ ЛИ БЫЛ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРИЗНАВАЯ ФИГУРУ «СИТИ-МЕНЕДЖЕРА», НЕ ПРОТИВОРЕЧАЩЕЙ СТАТЬЕ 12 КОНСТИТУЦИИ РФ

Коняхина Т.С.

Коняхина Татьяна Сергеевна - магистрант, Институт права и национальной безопасности Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Москва

Аннотация: с появлением нормы, в которой глава муниципального образования избирается представительным органом из числа членов, выбранных конкурсной комиссией по конкурсу, постоянно ведется спор о демократичности данного института. В своей статье автор анализирует данную норму и Постановление Конституционного Суда РФ № 30-П/15, желая понять, противоречит ли фигура «сити-менеджера» принципу независимости местного самоуправления. Ключевые слова: глава муниципального образования, местное самоуправление.

По мере развития местного самоуправления возникла потребность в профессиональном управлении на местном уровне. Установление профессиональных цензов на выборах главы муниципального образования неприемлемо. Но при их отсутствии существует вероятность, что на должность главы муниципалитета придет человек, не обладающий необходимыми знаниями.

Федеральными законами от 23 июня 2014 года и от 03 февраля 2015 года часть 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ была дополнена новым способом избрания главы муниципального образования: он может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Некоторые авторы, полагают, что наделение главы муниципального образования полномочиями по итогам конкурса вполне допустимо и не нарушает конституционно-правовых принципов, поскольку осуществляется в силу решения представительного органа, олицетворяющего местное сообщество и призванного выражать его волю и интересы [1, с. 20]. Таким образом, представительный орган действует в качестве субъекта легитимации, но не превращает главу муниципального образования в представителя представительного органа [2, с. 66].

За использование данной модели авторами также приводятся аргументы в виде экономии бюджетных средств, которая связана с сокращением расходов на проведение выборов, более высокой правовой дисциплины, включая наличие повышенного стандарта антикоррупционного поведения [3, с. 76].

Вместе с тем, из данного порядка избрания вытекают следующие проблемы. Статья 36 Федерального закона 131-ФЗ определяет, что порядок проведения конкурса на замещение должности главы устанавливается представительным органом муниципального образования. При этом в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Сразу возникает вопрос о независимости будущего главы муниципального образования от власти субъекта. Некоторые правоведы утверждают, что хотя и существуют механизмы воздействия государственной власти на власть муниципальную, но они слабо используются и реализуются [4, с. 20]. Но не увидеть прямое вмешательство государства в кадровую политику

11

местного самоуправления, которое расширяется в части 11 статьи 37 (расторжение контракта с главой муниципального образования) и стати 74. 1 Федерального закона № 131-Ф3 (удаление главы муниципального образования в отставку) на самом деле довольно сложно [5, с. 46].

В поселении и во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением. В настоящем случае ставится под сомнение часть 3 статьи 17 Федерального закона № 131-Ф3, в которой говорится, что подчиненность органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления другому муниципальному образованию не допускается. Данное положение ни раз подтверждалось Конституционным Судом РФ в своих постановлениях, так как иное противоречило бы конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения [6, с. 5].

Намного интереснее обстоит дело с формированием конкурсной комиссии в закрытых административно-территориальных образованиях, когда помимо субъекта в формировании конкурсной комиссии участвует руководителем федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, руководителем Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» или руководителем Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» [7, с. 28]. Таким образом, мы видим почти абсурдную ситуацию, когда в деятельность местного самоуправления вмешивается не только субъект Российской Федерации, но и некоммерческая организация, что полностью противоречит природе местного самоуправления.

При избрании главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, выстраивается своеобразная «вертикаль власти», идею которой критикует Н. Миронов. Он считает, что называть подобное «вертикалью» не является корректным, потому что под данным термином понимается выстроенная сверху вниз сила. Но так как на муниципальном уровне сглажено разделение властей, то в данном случае можно говорить только о некотором ослаблении политического веса институтов публичной власти с усилением роли регионов [8, с. 39].

Возвращаясь к демократической природе муниципального образования, необходимо отметить отказ от нее в случае применения избрания конкурсной комиссией, так как глава муниципального образования не обладает выборным мандатом и фактически перестает быть связан с населением, только с представительным органом [9, с. 26]. Таким образом, существенно снижается его роль. В итоге, так называемый, «сити-менеджер», в отличие от выборного главы, не имеет мотивов защищать интересы населения муниципального образования. В свою очередь и население не имеет никакой связи и рычагов давления на главу муниципального образования, избранного по итогам конкурса.

Способ избрания главы муниципального образования представительным органом из состава конкурсной комиссии, который изначально предполагался как вспомогательный, широко используется на практике, а в городских округах и вовсе является преобладающим.

При принятии своего Постановления Конституционный Суд РФ оказался между народом, протестующим против данного способа избрания главы муниципалитета [10, с. 176] и законодателем, пытающимся вывести управление муниципальным образованием на профессиональный уровень.

Конституционный Суд РФ, высказал позицию, в соответствии с которой избрание главы муниципального образования по решению представительного органа, принимаемого по итогам конкурса, хотя и дает основания для причисления его к выборным должностным лицам, не дает оснований считать его адекватным

12

конституционно-правовым способом легитимации для целей вхождения в состав представительного органа муниципального образования более высокого уровня как органа народного представительства. То есть фактически Конституционный Суд, признав неконституционным вхождение такого главы в состав представительного органа, не посчитал его представителем народа [11, с. 26].

Также Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции РФ положения, когда субъекты Российской Федерации могут устанавливать единственный способ замещения должности главы муниципального образования -представительным органом из депутатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Если бы Конституционный Суд РФ оказался на месте Одиссея, то он выбрал бы не Сциллу, а Харибду, так как данным решением, похоже, поставил большой жирный крест на муниципальной демократии.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право, 2014. № 11. С. 20.

2. Макаров И.И. О соотношении срока полномочий представительного органа муниципального образования и срока контракта с главой местной администрации // Конституционное и муниципальное право, 2013. № 5. С. 66.

3. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Местное самоуправление: законодательство и практика реализации (в свете региональной правовой политики). Монография. Ростов-на-Дону: Профпресс, 2016. С. 76.

4. Евдокимов В.Б., Конышева Е.Г. Местное самоуправление в системе публичной власти: конституционные пути развития//Государственная власть и местное самоуправление, 2016. № 11. С. 20.

5. Лютцер В.Л. Основные проблемы развития муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2017. № 10. С. 46.

6. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // СПС «КонсультантПлюс»/ (дата обращения: 14.10.2017). С. 5.

7. Часть 3 статьи 4 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». С. 28.

8. Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой. // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 39.

9. Вискулова В.В. О «конкурсном» порядке избрания глав муниципальных образований: некоторые обобщения двухлетней практики// Журнал российского права, 2017. № 6. С. 26.

10. Акопов Л.В. От выборного главы администрации к «сити-менеджеру» - утраченная легитимность // Эволюция региональных и муниципальных избирательных систем: Сборник материалов Межрегиональной научно-практической конференции, приуроченной к 20-летию избирательной системы Ростовской области (Ростов-на-Дону, 21 мая 2015 г.) / Под ред. С.В. Юсова. Ростов н/Д: Печатная лавка, 2015. С. 176.

11. Постановление КС РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1. 1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс»/ (дата обращения: 11.11.2017). С. 26.

ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ КАК ПРЕДМЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА Вульф Е.О.

Вульф Екатерина Олеговна - магистрант, Институт государственного и международного права Уральский государственный юридический университет, г. Екатеринбург

Аннотация: в статье автор обращается к рассмотрению проблем муниципального правотворчества, определяет круг вопросов местного значения, которые составляют предмет муниципального правотворчества.

Ключевые слова: муниципальное право, правотворчество, правотворческий процесс, вопросы местного значения.

Очередной этап муниципальной реформы, чье начало положено было вступлением в силу ФЗ от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 136-ФЗ) [1], порождает необходимость рассмотрения концепции правового регулирования компетенции местного самоуправления на предмет соответствия последней конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации [2] определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. ФЗ № 131-ФЗ [3], в ст. 2 определяет, что решение вопросов местного значения реализовывается населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Сообразно предыдущей редакции ч. 1 ст. 18 ФЗ № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения мог быть изменён только внесением дополнений и изменений в данный Федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вовсе лишены были права корректировать этот элемент компетенции местного самоуправления. Указанная концепция принимала во внимание отрицательный опыт, который сложился в период действия ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 154-ФЗ) [4], предоставлявшего субъектам Федерации существенные возможности воздействия на муниципальную власть. Например, ч. 3 ст. 6 ФЗ № 154-ФЗ устанавливала, что если в пределах территории муниципального образования (кроме города) есть иные муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных