Повышение эффективности расходов регионального бюджета на начальное и среднее профессиональное образование в условиях финансового кризиса

ВОПРОСЫ ОБРАЗОВАНИЯ

29 (86) - 2010

повышение эффективности расходов регионального бюджета на начальное и среднее профессиональное образование в условиях финансового кризиса

О. В. фонова,

аспирант кафедры финансов и кредита E-mail: o. fonova@rambler. ru Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева

В статье проведен анализ неэффективных расходов республиканского бюджета на начальное и среднее профессиональное образование. Предложена двухуровневая схема регионального бюджетного финансирования учреждений начального и среднего профессионального образования на основе нормативного подушевого финансирования, основанная на условном разделении бюджетных источников финансовых ресурсов на основную и дополнительную составляющие с использованием фонда поощрения.

Ключевые слова: профессиональное образование, нормативное подушевое финансирование, бюджетное финансирование, бюджетные ассигнования, фонд развития.

Высокий уровень образованности общества способствует процветанию любого государства. Особую значимость образование приобретает на фоне глобальных проблем, захлестнувших мир на современном этапе его развития. Экономический кризис обострил и без того очень трудное финансовое положение российского образования. Инфляция, тяжелое экономическое положение, неэффективная налоговая политика заставляют искать не временные меры, а стратегические экономические решения, связывая воедино вопросы макро- и микроэкономики образования.

Современное состояние образования в России характеризуется в первую очередь с позиций недостаточности бюджетных средств, выделяемых государством для обеспечения функционирования данной сферы деятельности. В этих условиях все

остальные проблемы, связанные с содержанием и качеством образования, доступностью качественного образования для различных слоев населения, более полным удовлетворением запросов учащихся, развитием связей с рынком труда и др., отодвигаются на второй, а то и на третий план. В условиях острого дефицита финансовых ресурсов в связи с экономическим кризисом такая расстановка приоритетов выглядит обоснованной. Более того, можно полагать, что большинство названных проблем порождено в первую очередь недостаточным финансированием. Однако, на взгляд автора, недостаток финансирования в сфере образования целесообразно было бы рассматривать с трех позиций:

• во-первых, недостаток средств, выделяемых из бюджета, рассматривать как количественную характеристику проблемы финансирования образования, т. е. собственно недостаток средств;

• во-вторых, недостаточно эффективное (или недостаточно обоснованное) распределение бюджетных средств между уровнями образования и образовательными учреждениями рассматривать как качественную характеристику проблемы финансирования образования;

• в-третьих, неэффективное использование полученных бюджетных средств на уровне образовательного учреждения также рассматривать как качественную характеристику проблемы финансирования образования.

В настоящее время государственное и муниципальное финансирование образования составляет примерно 3,5 % валового внутреннего продукта (ВВП) страны. Однако эффективность использования выделяемых финансовых средств весьма низкая, значительная их часть (около 40 %) затрачивается на преодоление рубежа между общим и высшим профессиональным образованием.

Внутри системы образования тоже есть потери в силу ухода части средств из государственных учебных заведений в частные структуры из-за слабости и противоречивости законодательной и нормативно-правовой базы образования; долгов государственных учебных заведений по коммунальным платежам и нечеткости методики их зачета государственными финансовыми органами; недостаточно эффективного распределения ресурсов государственного бюджета вследствие несовершенства структуры подготовки специалистов и предоставления образовательных услуг по ряду секторов образовательной сферы.

Это особенно актуально для Мордовии, которая не располагает богатыми природными и инвестиционными ресурсами, но имеет качественный человеческий потенциал, поэтому ей следует рассматривать финансирование образования как инвестиции в человеческий капитал. Первоочередное и определяющее значение при этом имеет профессиональное образование.

Проведенный анализ системы начального и среднего профессионального образования (далее — НПО и СПО) Республики Мордовия показал, что их современная структура не в полной мере соответствует существующим и перспективным потребностям отечественной промышленности, сферы услуг, агропромышленного комплекса в квалифицированных кадрах среднего звена, рабочих и мастеров. В дополнение к этому в Мордовии, как и в других субъектах РФ, в сфере НПО и СПО существует проблема неэффективных расходов.

Оценка эффективности расходов консолидированных бюджетов Республики Мордовия за 2008—2009 гг. в сфере НПО и СПО, проведенная с учетом показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, описанных в постановлении Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 [1], показала, что по итогам 2008 г. общий объем неэффективных расходов в сфере НПО и СПО составил около 96,21 млн руб.; в 2009 г. — около 117,90 млн руб. В частности:

• в 2008 г. объем неэффективных расходов в

сфере НПО составил 52,51 млн руб., или 20,6 %

от общего объема расходов на НПО; в сфере среднего СПО — 43,70 млн руб., или 37,7 % от общего объема расходов на СПО; • в 2009 г. объем неэффективных расходов в сфере НПО составил 64,50 млн руб. или 17,9 % от общего объема расходов на НПО; в сфере среднего СПО — 53,40 млн руб., или 29,0 % от общего объема расходов на СПО. Таким образом, несмотря на увеличение неэффективных расходов на НПО и СПО, наблюдается снижение их доли в общем объеме расходов бюджета на НПО и СПО.

Неэффективные расходы республиканского бюджета Республики Мордовия связаны в первую очередь с дисбалансом в структуре работающих и излишней численности кадров.

В целях сокращения объема неэффективных расходов в республике начиная с 2007 г. проводится работа по оптимизации сети государственных учреждений начального и среднего профессионального образования. Так, за период с 2007 г. по настоящее время проведена реорганизация 18 государственных учреждений профессионального образования.

В целях выхода из создавшейся ситуации необходимо обеспечить приближение содержания образования к современным потребностям рынка труда, повышение степени участия работодателей в организации образования, развитие социального партнерства с работодателями.

Модернизация механизма государственного финансового обеспечения начального и среднего профессионального образования должна проводиться с учетом мероприятий в области реформирования бюджетного процесса в РФ.

Основные направления совершенствования экономических механизмов в сфере профессионального образования, на взгляд автора, должны заключаться во внедрении механизмов, способствующих развитию экономической самостоятельности образовательных организаций (учреждений) для повышения эффективности использования ресурсов, выделяемых на образование. В частности, нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием

С 1 сентября 2007 г. все общеобразовательные учреждения перешли на нормативное подушевое финансирование и новую систему оплаты труда. Они получили финансовую самостоятельность. Учитель стал получать заработную плату в зависимости от результатов своей деятельности. В целом по республике в 2007 г. обеспечен рост заработной платы учителей в среднем на 47 % [2].

- 71

Согласно Программе развития образования Республики Мордовия на 2007—2010 гг. (утв. постановлением Правительства Республики Мордовия от 27.02.2007 № 76) [3] в настоящее время ведется активная деятельность по разработке и внедрению новых механизмов нормативного подушевого финансирования учреждений НПО и СПО.

Необходимость внедрения механизма нормативного подушевого финансирования НПО и СПО в Республике Мордовия определили следующие факторы:

• повышение эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на профессиональное образование;

• повышение объективности в планировании финансовых ресурсов образовательных учреждений;

• повышение мотивации и создание условий для развития собственной хозяйственной деятельности учебных заведений, предоставление дополнительных образовательных и иных услуг;

• заинтересованность в повышении качества деятельности, мотивированности населения в получении услуг данного учреждения, повышение конкурентных начал в деятельности учебных заведений.

Однако при переходе к бюджетному финансированию образовательных учреждений НПО и СПО на основе базовых нормативов неизбежен риск сопротивления некоторых образовательных учреждений, поскольку при новых условиях финансирования возможно снижение объема финансирования для некоторых из них, у которых в силу ряда причин фактические объемы финансирования превышают средний отраслевой уровень.

На взгляд автора, основной недостаток предлагаемых в различных методиках нормативов финансирования федерального и регионального уровней состоит в том, что они рассчитываются исходя из сложившегося уровня бюджетных расходов на образование и их структуры и не учитывают общего объема расходов. Они фактически предлагают ограничиться сложившимся объемом финансирования образовательных учреждений, всего лишь перераспределив его между образовательными учреждениями. Такой подход никаким образом не направлен на повышение качества образовательной услуги путем увеличения финансовых потоков. По мнению автора, все эти методики должны быть переориентированы на обновление и модернизацию учебно-материальной базы, что будет способствовать успешному формированию экономики, основанной на знаниях.

72 -

Следующий возможный негативный момент введения нормативного подушевого финансирования образования основан на самой его сути: ориентацией на количество обучающихся. В силу того, что расчет бюджетных ассигнований, выделяемых образовательному учреждению при новых условиях финансирования, определяется в первую очередь количеством учащихся, увеличивается риск двух- и трехсменной работы учреждения, целью которой будет увеличение количества обучающихся, что негативно скажется на качестве образовательных услуг. Кроме того, в силу отсутствия в Республике Мордовия института кадрового мониторинга потребностей отраслей народного хозяйства в определенных специалистах, это может привести к возникновению структурных диспропорций в подготовке специалистов с начальным и средним профессиональным образованием.

По мнению автора, при разработке норматива подушевого финансирования следует учитывать, что они должны выполнять не только функции обеспечения текущего финансирования. Они должны стимулировать образовательные учреждения выбирать определенную стратегию развития, не выполнять чисто фискальную функцию, закрепляя негативные тенденции существующего кризисного экономического состояния системы образования. Государство должно экономически стимулировать образовательные учреждения к повышению качества. То есть нормативы подушевого финансирования должны выполнять еще и стимулирующую и регулирующую функции.

Для того чтобы сохранить необходимый баланс между количеством обучающихся и качеством предоставляемых образовательных услуг, предлагается вводить расчет коэффициента предельной загрузки образовательного учреждения и коэффициента предельной нагрузки преподавательского состава в качестве обязательного условия получения бюджетных ассигнований:

Кпзу (п) М зд (п) /

) / М пр (п),

где Кпзу (п) — коэффициент предельной загрузки образовательного учреждения, равный отношению задействованной мощности конкретного п-го учреждения НПО (СПО) в объеме его проектной мощности. При этом коэффициент не должен превышать единицу: Кпзу ^ < 1; М зд (п) — задействованная мощность конкретного п-го учреждения НПО (СПО); М пр (п) — проектная мощность конкретного п-го учреждения НПО (СПО). Чем обосновано введение вышеуказанных расчетов? Совершенно очевидно, что единый

норматив (как федеральный, так и региональный) не может учесть все нюансы, которыми образовательные учреждения отличаются друг от друга и которые влияют на стоимость обучения в них. С помощью этих упрощенных расчетов снижается риск необъективной оценки потребности в бюджетных ассигнованиях образовательных учреждений НПО (СПО) различных направлений подготовки.

В статье предлагается двухуровневая схема регионального бюджетного финансирования НПО и СПО на основе нормативного подушевого финансирования.

Данная методика основана на условном разделении бюджетных источников финансовых ресурсов образовательных учреждений НПО и СПО на основную и дополнительную составляющие. При этом основное финансирование образовательного учреждения может производиться на основе норматива затрат на одного обучающегося. За основу норматива финансовых затрат на одного обучающегося следует условно учесть обязательный минимум, обеспечивающий бесперебойность образовательного процесса. В частности, это может быть фонд оплаты труда педагогических работников и коммунальные услуги, так как данные затраты имеют четкое методологическое описание. Кроме того,

норматив финансовых затрат может определяться одинаково для учреждений НПО и СПО, так как они являются однотипными.

Для расчета по предлагаемой методике следует воспользоваться предварительными данными по финансированию учреждений начального профессионального образования Республики Мордовия на 2010 г., представленными в таблице. Образовательные учреждения условно обозначим как № 1, № 2, № 3, № 4, № 5.

Тогда расчет норматива финансовых затрат будет описывать следующая формула:

Нфз = (фОТ  1,2 + сКу) / Му

где Нфз — норматив финансовых затрат на одного обучающегося;

ФОТ — фонд оплаты труда педагогических работников с начислениями на оплату труда по всем учреждениям НПО (СПО); 1,2 — условный коэффициент административно-управленческих и накладных расходов учреждений НПО (СПО); Ску — стоимость потребляемых всеми учреждениями НПО (СПО) коммунальных услуг; Мчу — максимально возможная численность учащихся всех учреждений НПО (СПО).

Сравнительный анализ свода бюджетных расходов на содержание государственных учреждений начального профессионального образования Республики Мордовия на 2010 г. по действующей системе расчета и методике расчета основного и дополнительного финансирования

Показатель Условное обозначение показателя Образовательное учреждение Прочие По всем учреждениям НПО, всего...

№ 1 № 2 № 3 № 4 № 5 учреждения НПО

Количество обучающихся, чел. 121 189 269 229 101 1 151 2 060

Бюджетные ассигнования по действующей системе расчета, тыс. руб. 13 334,5 14 862,0 32 094,5 15 622,7 10 224,2 79 698,9 165 836,8

Оплата труда и начисления на оплату труда, тыс. руб. ФОТ 4 549,6 7 495,0 12 980,9 9 092,5 4 930,8 38 298,4 77 347,2

Коммунальные услуги, тыс. руб. С ку 3 126,0 2 210,3 6 871,7 1 486,6 1 488,5 12 251,7 27 434,8

Прочие расходы, тыс. руб. 5 658,9 5 156,7 12 241,9 5 043,6 3 804,9 29 148,8 61 054,8

Максимально возможная численность учащихся, чел. Мчу 142 218 289 235 118 1 339 2 341

Выпуск учащихся, чел. 111 174 247 211 93 1 059 1 895

Из них: с рабочими местами, чел. доля рабочих мест, % 83 98 135 112 51 587 1 066

75 56 55 53 55 — 58

Норматив финансовых затрат на одного обучающегося, тыс. руб. Нфз 60,6 51,4 77,7 52,8 62,7 58,0

Основная составляющая финансирования, тыс. руб. ОФ 8 208,87 12 640,62 16 757,53 13 626,36 6 852,03 77 635,47 135 720,88

Основное финансирование на одного учащегося, тыс. руб. ОФ (на 1 уч.) 57,98 57,98 57,98 57,98 57,98 57,98 57,98

Окончание таблицы

Показатель Условное обозначение показателя Образовательное учреждение Прочие По всем учреждениям НПО, всего...

№ 1 № 2 № 3 № 4 № 5 учреждения НПО

Коэффициент загрузки учреждения Ку 0,971 0,985 1,058 1,107 0,971 — 1,000

Средний экзаменационный балл по успеваемости 3,8 4,5 4,7 3,9 4,8 — 4,3

Коэффициент успеваемости учащихся Ку 0,884 1,047 1,093 0,907 1,116 — 1,000

Коэффициент трудоустройства выпускников К тв 1,282 0,969 0,938 0,914 0,943 — 1,000

Интегральный коэффициент Кэд 1,100 0,999 1,084 0,918 1,023 — 1,000

Удельный вес интегрального коэффициента, % К п / эд (п) ' ^ Кэд (п) 8,6 7,8 8,5 7,2 8,0 59,9 100,0

Дополнительное финансирование, тыс. руб. ДФ 2 344,24 2 128,60 2 310,18 1 955,81 2 179,80 16 225,55 27 144,18

Дополнительное финансирование на одного учащегося, тыс. руб. ДФ (на 1 уч.) 16,56 9,76 7,99 8,32 18,45 11,60

Бюджетные ассигнования по новой методике, тыс. руб. БА 10 553,11 14 769,22 19 067,70 15 582,17 9 031,83 93 861,03 162 865,06

Таким образом, основное финансирование для конкретного учреждения НПО (СПО) можно будет представить в виде следующей формулы:

ОФ (п) = Нфз Мчу (п),

где ОФ (п) — основная (обязательная) составляющая финансирования для конкретного п-го учреждения НПО (СПО);

Мчу (п) — максимально возможная численность учащихся конкретного п-го учреждения НПО (СПО).

Дополнительное бюджетное финансирование учреждений НПО (СПО) будет основываться на показателях эффективности деятельности конкретного учреждения. Соответственно, оно будет выступать как поощрение за высокие показатели, т. е. чем выше эффективность, тем значительнее сумма дополнительного бюджетного финансирования. Таким образом, появляется необходимость в так называемом фонде поощрения и интегральном коэффициенте деятельности.

Фонд развития учреждений НПО (СПО) будем определять пропорционально основному финансированию, исходя из возможностей бюджета по следующей формуле: ФР = Нф М • 0,2,

фз чу

где ФР — фонд развития учреждений НПО (СПО); 0,2 — условный коэффициент пропорциональности фонда поощрения объему основного финансирования этих учреждений.

Условный коэффициент пропорциональности может изменяться в зависимости от финансовых возможностей бюджета.

Интегральный коэффициент деятельностирас-считывается на основании коэффициентов, отражающих эффективность деятельности учреждений НПО (СПО). Его расчет может производиться по следующей формуле:

К , . = К ,, К ,, К , ,

эд (п) зу (п) тв (п) уу (п),

где Кд (п) — интегральный коэффициент эффективности деятельности п-го учреждения НПО (СПО); Кзу (п) — коэффициент загрузки учреждения, равный отношению доли задействованной мощности конкретного п-го учреждения НПО (СПО) в объеме его проектной мощности к аналогичному среднему показателю по всем учреждениям НПО (СПО); Ктв (п) — коэффициент трудоустройства выпускников, равный отношению доли выпускников конкретного п-го учреждения НПО (СПО) с гарантированными работодателями рабочими местами к аналогичному среднему показателю по всем учреждениям НПО (СПО); К(п) — коэффициент успеваемости учащихся конкретного п-го учреждения НПО (СПО), равный отношению среднего экзаменационного балла учащихся в этом учреждении к аналогичному среднему показателю по всем учреждениям НПО (СПО).

Таким образом, расчет дополнительного бюджетного финансирования для конкретного п-го учреждения НПО (СПО) будет рассчитываться по следующей формуле:

ДФ (п) = ФР (Кд (п) / ^ Кэд («Л

где ДФ («) — размер дополнительного финансирования для конкретного п-го учреждения НПО (СПО).

В конечном итоге, бюджетные ассигнования БА (в) на обеспечение деятельности конкретного п-го учреждения НПО (СПО) будут рассчитываться по формуле:

БА

(п) (п) ^ (п).

Следует отметить, что при распределении бюджетных ассигнований по бюджетной классификации обязательная часть бюджетного финансирования будет являться предметом совместного ведения учреждения НПО (СПО) и курирующего его органа власти, а вот дополнительная составляющая — только образовательного учреждения.

Сравнительный анализ распределения бюджетных ассигнований между образовательными учреждениями с учетом эффективности их деятельности представлен на рисунке.

Предлагаемая методика имеет следующие достоинства:

• у образовательного учреждения появляется заинтересованность в повышении эффективности своей деятельности;

Распределение бюджетных ассигнований между образовательными учреждениями с учетом эффективности их деятельности, тыс. руб.: 1 — бюджетные ассигнования по действующей системе расчета; 2 — бюджетные ассигнования по новой методике расчета; № 1, № 2, № 3, № 4, № 5 — условные номера образовательных учреждений

• выдержан гарантированный минимум финансирования, поэтому данная методика не приносит ущерба образовательному процессу;

• у контролирующих органов появляется возможность оперативно принимать решения и по оптимизации сети учреждений НПО (СПО). В то же время для достижения прозрачности

нормативного бюджетного финансирования НПО и СПО предлагается ввести следующие контрольные меры:

• конкурсная процедура бюджетного финансирования государственного заказа на обучение, воспитание и подготовку кадров;

• публичность отчетности администрации образовательного учреждения за полученные бюджетные средства перед госзаказчиком;

• документационное обеспечение финансовых потоков (смета, договор, калькуляция, кредитные карточки);

• компьютеризация контроля потоков обучающихся между образовательными учреждениями.

В результате внедрения рассмотренной методики можно достичь следующих результатов:

1) рационального планирования необходимых объемов финансовых средств в региональном бюджете на реализацию государственных обязательств по предоставлению НПО и СПО;

2) распределения бюджетных средств на основе прозрачной формулы и доведения их до автономного учреждения НПО и СПО;

3) разграничения компетенций, полномочий и ответственности государственных и муниципальных органов управления за реализацию образовательных программ НПО и СПО;

4) повышения обоснованности маневрирования регионально-муниципальными финансовыми ресурсами при реализации образовательных программ НПО и СПО для обеспечения доступности качественного профессионального образования;

5) демонстрации реальных затрат на реализацию образовательной программы НПО и СПО для всех субъектов образовательной политики (правительства, работодателя, общества, домохозяйств);

- 75

35 000

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0

№ 1

М 2

М 3

М 4

4) перехода от финансирования «образовательных учреждений» к финансированию востребованных образовательных программ НПО и СПО, что будет стимулировать конкурентные отношения в профессиональном образовании между государственными и негосударственными учреждениями НПО и СПО за учащихся;

5) оптимизации региональной сети учреждений НПО и СПО, стимулирования конкурентоспособности управленческого и педагогического персонала;

6) повышения заинтересованности образовательных учреждений в рационализации структуры своих расходов и эффективном использовании финансовых ресурсов.

В целях сокращения объема неэффективных расходов Министерству образования Республики Мордовия необходимо продолжить работу по следующим направлениям:

• по установлению соответствия структуры и объемов подготовки специалистов и рабочих массовых профессий потребностям экономики республики и республиканского рынка труда, а также по повышению качества подготовки специалистов;

• по разработке и внедрению новых образовательных стандартов, технологий и программ в НПО и СПО, ориентированных на запросы работодателей;

• по привлечению работодателей в организацию подготовки специалистов в учреждениях НПО и СПО;

• по оптимизации кадрового состава указанных образовательных учреждений.

В условиях финансового кризиса введение двухуровневой схемы регионального бюджетного финансирования НПО и СПО на основе нормативного подушевого финансирования обеспечит более высокую жизнеспособность образовательных учреждений, чем другие схемы привлечения финансовых ресурсов, а также позволит снизить долю неэффективных расходов республиканского бюджета.

Список литературы

1. О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322.

2. О программе развития образования Республики Мордовия на 2007—2010 годы: постановление Правительства Республики Мордовия от 27.02.2007 № 76. URL: http://www. volganews. org/oblast10/ terrarr/ip-kwgbwf3.

3. Послание Главы Республики Мордовия Государственному Собранию от 25 января 2008 г. URL: http://www. e-mordovia. ru/main/glava/pos. php.

Нужны статьи

в электронном виде?

На сайте Электронной библиотеки «dilib.ru» собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами.

Доступ к ресурсам библиотеки осуществляется на платной основе: моментальная оплата электронными деньгами, банковской картой, отправкой SMS на короткий номер. Возможны и другие способы оплаты.

Подробности на сайте библиотеки: www.dilib.ru

lib

ДЕНЫ"И@ГТ1СИ1.ГиL II Mastü

V/SA

ilndex

money-yandex-ru