«Внеправовые» формы деятельности государственной власти

Традиционно деятельность государственной власти в политической системе общества рассматривают в институционально-нормативном и структурно-функциональном направлениях. Безусловно, это два важных аспекта ее функционирования, посредством анализа которых выявляется сущность, основные функции и задачи, социальное назначение и роль государственной власти. Однако, очевидно, что это не единственные измерения, формы организации и деятельности государственной власти. Конечно, традиционно государственная власть исследуется либо в качестве основного субъекта, центрального элемента (подсистемы) политической системы, либо в качестве системы государственных органов, либо в специфической организационно-правовой формы деятельности или системы властных полномочий и проч. Другими словами, если систематизировать различные специализированные исследования, посвященные государственной власти, нетрудно увидеть, что именно институционально-правовой и структурно-функциональный подходы превалируют в интерпретации понятия, особенностей и содержания данной формы публичной власти.

Вместе с тем анализ государственной власти в современном политико-правовом процессе предполагает рассмотрение различных форм ее функционирования, которые далеко не исчерпываются вышеуказанными аспектами. Более того, следует констатировать, что развитие общественной системы, форм ее организаций, усложнение структуры интересов и потребностей, возникновение новых рисков и угроз на различных этапах эволюции государственно-правовой жизнедеятельности позволяют говорить о все возрастающей роли государственной власти и публично-правового управления в жизни людей. При этом современные процессы глобализации, социально-культурной типизации и политико-правовой стандартизации значительно увеличивают рискогенность функционирования локальных (провинциональных), национальных и региональных жизненных пространств, ставят в «жесткую» зависимость от деятельности государственной власти (например, обеспечение национальной безопасности, охрана национально-культурной, этнической и иной уникальности, государственные гарантии и защита от мировых военных, экономических, политических, др. нестабильностей, рисков, угроз и проч.). Все эти нестандартные ситуации, непредвиденные риски, возникающие нетипичные конфликты, угрозы и т.д. создавали и создают как в прошлом, так особенно и в настоящем нестандартные (смешанные, нетипичные, инновационные) формы деятельности, институты публичной власти, способы и методы государственного управления, режимы регламентирования общественных отношений [4].

Поэтому существует целый спектр форм репрезентации государственной власти в политикоправовой жизни общества, которые сегодня исследованы недостаточно. К ним, прежде всего, следует отнести «внеправовую», «неформальную» и «теневую» деятельность государственной власти. Справедливо в этом плане отмечает А.И. Соловьев, что систему государственной власти и государственного управления, место и роль этой публичной власти и специфику ее функционирования в политической системе рассматривают, «как правило, через перечень ее организационных принципов и функций (дисфункций) деятельность бюрократии, особенности институциональной структуры и ее параметры, в конечном итоге, раскрывающие политическую и административно-правовую природу этого явления. Однако при таком, в общем-то, вполне правомерном подходе в первую очередь исследовалось легальное пространство государственного управления, а все иные его проявления едва ли ни автоматически относились к частным девиациям (курсив наш. - А.М) и вкраплениям изживаемых его эволюцией “родимых пятен”» [9, с. 70]. Вообще, по справедливому замечанию известного аналитика Стивена Льюкса достаточно важно при анализе феномена «власть», властных отношений, разворачивающихся в обществе, «учитывать те аспекты, которые менее всего поддаются наблюдению, ибо власть, без сомнения, тем эффективнее, чем менее она заметна» [6, с. 9].

Таковой анализ задает ограниченный «список» возможных объектов познания, игнорируя те социокультурные формы, факторы, национальные духовные и нравственные доминанты функционирования государственной власти, которые не вписываются в доминирующий «дискурсивный эталон». Данный тип навязывает исследователю определенный взгляд на реальные

процессы и явления политико-правовой действительности, на источники тех или иных форм государственной деятельности.

Представляется, что «внеправовая» форма деятельности государственной власти является более широким (в содержательном плане), родовым понятием по отношению к таким формам, как «неформальная», «теневая», неправовая деятельность (выступающих как видовые понятия), поскольку последние по определению являются внеправовыми, т.е. неурегулированные правом или нарушающие правовые установления. Это, безусловно, не означает, что данные формы деятельности являются негативными факторами развития политического процесса. Напротив, довольно часто внеправовые формы деятельности ведут к позитивным эффектам - к развитию системы государственной власти, форм, режимов, способов государственно-правового воздействия на политическую систему, общественную организацию в целом. Иными словами, внеправовая деятельность выражена в различных формах формальной и неформальной деятельности государственных органов, их должностных лиц, которые или не опосредованы правом (действующим законодательством), или противоречат ему (нарушают действующую официальную нормативноправовую систему).

«Внеправовая» форма - это деятельность государственной власти, не связанная и не опосредованная правом (хотя в некоторых случаях она может быть не урегулирована правом, но соответствовать действующему конституционно-правовому строю и духу институциональноправового порядка), которая может иметь как формально-публичный, так и неформальный, теневой и неправовой характер. В свое время в рамках советской политэкономической теории государства данному аспекту уделялось значительное исследовательское внимание. Конечно, не сказать, чтобы это было одно из ведущих, актуальнейших направлений анализа сущности и специфики функционирования государственной власти, но вместе с тем внеправовая деятельность была частью исследовательской программы данного феномена*. Совершено справедливо отмечалось, что внеправовая форма государственной власти так же важна и значима, как и правовая: точно так же, как и правовая форма деятельности, она выражает сущность и назначение этого политического института, конкретизирует его сущность (в данном случае - классовую), опосредует способы, методы и средства государственного воздействия на общественные процессы и т.д. С точки зрения А.М. Витченко, реальная практика политико-правового развития общества «свидетельствует, что не все государственные веления оформляются правом. Если признать, что государство функционирует только в рамках права, то придется допустить, что отсутствие правового установления в какой-либо сфере общественной жизнедеятельности неминуемо повлечет бездействие государства в тех случаях, когда государственная задача не может быть решена в связи с тем, что она не вписывается в ранее изданный нормативный акт. Правовое оформление государственной деятельности не является всеобъемлющим фактором (курсив наш. - А.М.)» [3, с. 1 бб].

Внеправовая деятельность государственной власти в государственно-правовом процессе исследовалась с различных сторон и в разных аспектах. Например, Имре Сабо рассматривал данный вид функционирования государственной власти в аспекте целесообразности и эффективности государственного управления теми или иными сферами общественной жизнедеятельности, полагая, что «у государственного органа всегда остается сфера “свободной” деятельности, определяемой принципом целесообразности, который иногда закрепляется в правовой сфере. Конечно, такая

* Особенно в том аспекте, когда исследователи государственной власти указывали на классовый характер функционирования системы государственной власти, в которой использовались различные формы эксплуатации и подавления интересов и потребностей угнетенных в тех или иных формационных типах государства. Например, В.И. Ленин отмечал, что господство имущего класса может использовать как открытые, прочные формы господства, так и различные опосредованные, неустойчивые формы господства. Особенно внеправовая деятельность государственной власти «увеличивается» во время неустойчивых политических процессов, угрозах существующему строю, в периоды революций и военных действий (Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 22. С. 132).

“свободная” деятельность не свободна в том смысле, что она детерминирована как внеправовыми факторами (традициями, обычаями, идеократическими, духовно-нравственными доминантами и т.п. - А.М), так и общей правовой регламентацией порядка деятельности государственных органов (курсив наш. - А.М.)» [8, с. 147].

Безусловно, наиболее известными и фундаментальными исследованиями, анализирующими внеправовую деятельность государственной власти, являются, конечно, работы немецкого юриста К. Шмита. Для Шмита внеправовая деятельность вообще выступает критерием «подтверждения» верховенства (суверенности) власти в государстве, а способность к внеправовым формам осуществления власти является атрибутивным свойством всякой государственной воли, ее отличительным признаком от иных форм политической власти. Для немецкого политолога юридические нормы, обеспечивающие режим законности и правопорядка, нуждаются в однородной (типизированной) ситуации, поскольку норма регламентирует, как известно, уже сложившиеся, типичные общественные отношения. В этом плане смысл и назначение верховной, суверенной государственной власти заключается в создании этой «нормальной ситуации», хаос, нестабильность, переходность и т.п. должны быть сначала включены суверенной властью в порядок (будь то новый либо старый порядок).

Именно государственная власть в своей внеправовой деятельности (внеправовой, поскольку норма права не предусматривает и не может предусмотреть формы, способы и режимы функционирования власти в период нестабильности, хаоса, чрезвычайных ситуаций, здесь она бессильна) и только в ней «создает нормальную ситуацию». Другими словами, только государственная власть принимает окончательное властно-волевое решение - действительно ли воцарится это состояние нормальности и определенный политический порядок, выражающий эту «ситуацию нормальности». Следовательно, сущность государственной власти, по мысли К. Шмита, «правильно было бы определить не как монополию санкции или власти, а как монополию решения... Исключительный (читай внеправовой. -А.М.) случай делает очевидной и более ясной сущность государственной власти. Здесь решения отличаются от правовой нормы, и власть демонстрирует, что не нуждается в праве, чтобы создать право... Исключение интереснее нормального случая. Последний ничего не доказывает, а исключение доказывает все; оно не только подтверждает правило: само правило живет исключением» [11, с. 240].

Однако даже в относительно устойчивом режиме функционирования политической системы, т.е. когда сложилась, например, демократическая конфигурация властно-правового взаимодействия между личностью, обществом и государством, возникают периоды так называемого «внеправового согласия» по поводу стратегии государственного развития, приоритетных целей правой политики и т.п., формирующего «политический коридор возможностей», основанный на гражданском доверии и признании политической повестки дня. Это общественное согласие и доверие может легитимировать неоформленные виды деятельности, направленные на скорейшее решение острых национальных задач, интересов, потребностей: «Получая от граждан тот или иной мандат доверия, государство формирует некий политический коридор возможностей для своего административного аппарата, в рамках которого и осуществляется оперативное и непосредственное управление общественными отношениями» [9, с. 74].

Причем в дальнейшем (в контексте стратегического уровня государственного управления) реализуемые внеправовые, но легитимированные обществом, формы государственного воздействия на общественные процессы могут получить (в силу своей успешности, эффективности, полезности, адекватности социально-правовому и политическому развитию общества) нормативно-правовое оформление. В этом контексте целесообразно подчеркнуть, что на государственном уровне национальные интересы (сбалансированные и гармонизированные интересы личности, общества и государства) являются сами по себе достаточно абстрактными, содержание которых подобно «плавающим рамкам интерпретации», что позволяет государственной власти не только акцентировать, конкретизировать государственные приоритеты и управленческие решения. Кроме того, это позволяет выбирать и более эффективные, адекватные и целесообразные формы, способы и

методы их реализации с точки зрения доминирующего в системе бюрократического типа политической рациональности.

Данный тип политико-правовой рациональности, по справедливому замечанию академика Г.В. Мальцева, «утверждает примат средств над целью, жертвует смыслом действия ради его эффективности, предпочитает частный интерес, легко фиксируемый технологически, интересам общим, публичным, государственным, в отношении которых возможны различные интерпретации. Заслуживает внимания, с точки зрения данной идеологии, только то, что можно включить в программу действий, техническую структуру, представить в технологическом системном единстве» [5, с. 45].

Отметим, что для отечественного политико-правового мышления внеправовые формы деятельности государственной власти, практики создания временных, чрезвычайных и иных публичных институтов власти для решения возникающих проблем, рисков, угроз являются вполне традиционными. Так, например, по мнению известного историка и политолога, одно из характерных и важнейших свойств русской системы государственной власти - ее внеправовой или, точнее, неинституционально-правовой характер. Здесь «основным элементом, “актором” администрации является не “институт”, а всякого рода “чрезвычайные комиссии” (ЧК). Разница между институтом и ЧК состоит в том, что первый орган конституционный, его существование закреплено в основополагающих нормативных актах; он действует в границах правового поля, его функционирование не ограничено во времени, полномочия четко определены и известны обществу... Вторые создаются тогда, когда задачи управления не решаются посредством институтов. Существование ЧК не закреплено в фундаментальных нормативных актах. Для этих органов возможен выход за пределы права; их действия нередко носят полусекретный (или даже секретный) характер; во всяком случае, общество знает о деятельности ЧК далеко не все (курсив наш. - А.М.)» [7, с. 149].

В теоретико-практическом плане внеправовую деятельность государственной власти можно так же рассматривать в иных аспектах. Так, возможность «свободного усмотрения государственной власти имеется во многих сферах ее жизнедеятельности. Государство повелевает и в тех случаях, когда “молчит право”». Связано это главным образом со сложностью и многогранностью не только государственной деятельности, но и динамичностью, а порой и неповторимостью общественных проблем, конфликтов, рисков и проч., с которыми имеет дело государство. Поэтому в общественной ситуации возникают иногда такие условия, «при которых не всякий случай властного решения бывает предопределен правовой нормой» [3, с. 167].

Развитие внеправовой формы деятельности государственной власти связано и с организационноправовой структурой ее функционирования, а именно: с возникающими деформациями в правовом мышлении граждан, должностных лиц; с низкой эффективностью и легитимностью деятельности органов внутренних дел и иных правоохранительных органов; возникающими в переходный период государственно-правовой организации эффектами правовой и политической аномии и дисномии. При этом деформация правосознания выражается в массовых явлениях правового и духовнонравственного инфантилизма, нигилизма, криминализации, стереотипизации и т.д. [2, с. 84]. Данные деформации порождают, по мнению П.П. Баранова, не только все сферы, но и уровни правосознания. Они вторгаются в область правовых знаний, которыми пользуются граждане и должностные лица, разрушают правовые и нравственные установки, чувства, убеждения, искажают правовое и духовнонравственное мировоззрение.

Кроме того, по мнению известного политолога Д.Е. Фурмана, на постсоветском пространстве закономерно сложились и достаточно успешно воспроизводятся авторитарные имитационные демократические политические системы (Россия, Белоруссия, Туркменистан, Таджикистан, Грузия, Казахстан и др.), довольно часто использующие внеправовые формы государственной деятельности. В которых для легитимации власти осуществляется «ритуализация» избирательной системы, поддерживаются иллюзии всенародных выборов и т.п. В этих системах, с одной стороны, повышается влияние на политику, экономику и проч. спецслужб, с другой, происходит уменьшение формально-

правого пространства властных практик, что активизирует и расширяет внеправовую деятельность государственной власти.

При этом активность государственной власти в публичной сфере все больше напоминает «политические спецоперации», реализующиеся «где-то на грани законного и незаконного (формируя так называемые «плавающие рамки законности» или развитие феномена «ситуативной законности» во властной деятельности и «индикативный характер правовой активности» , законности по индикаторам или «статистическую законность» . - А.М.) или вообще за пределами закона (формирование неправового пространства властной деятельности. - А.М.) ... контроль над высшей бюрократией, олигархами и региональными “баронами”, их проверки на лояльность... - все эти необходимые для поддержания системы действия, по сути своей, представляют “тайные операции”. Они становятся не чем-то исключительным, а постоянным и важнейшим аспектом любого политического действия» [10, с. 110 - 136].

В свою очередь, теневым и неправовым практикам деятельности государственной власти, конечно, следует уделить отдельное внимание. Сложность и разнохарактерность этих отношений, формы и причины их развития требуют отдельного исследования. Отметим, что процесс формирования неофициальных практик и теневых структур является ответом общества на возникшие проблемы в социальном взаимодействии, не получившие соответствующего разрешения через официальную нормативно-правовую систему. Однако этот процесс приобретает негативные характеристики в тех случаях, когда неофициальные практики трансформируются в неправовые, т.е. противостоящие действующему законодательству. В этих случаях существующая официальная нормативно-правовая система теряет свою легитимность, авторитетность и действенность, ее замещают стихийные процессы неформального правосудия, неформальные процедуры и инструменты разрешения конфликтов, неправые способы достижения интересов, реализации потребностей, решения острых проблем и т.д. [1].

Литература

1. Агафонова Т.П., Гдалевич И.А., Мамычев А.Ю., Мордовцев А.Ю. Злоупотребление публичной властью и антикоррупционная политика в современной России. М.: Юрлитинформ, 2011.

2. Баранов П.П. Современные проблемы деформации и криминализации правосознания сотрудников органов внутренних дел // Проблемы теории правосознания и правового воспитания. Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2005. Ч. II. Т. 2.

3. Витченко А.М. Теоретические проблемы исследования государственной власти. Саратов, 1982.

* Приведем в этом контексте политическую оценку Владимира Пастухова, который полагает, что русское право (как национальный феномен, особое социокультурное явление, специфический тип организации отношений, со своими закономерностями развития) как в прошлом, так и в настоящем, «в отличие от права западного, носит условно императивный характер. Оно не то чтобы было совсем необязательным, но его обязательность не является безусловной и зависит от большего числа внешних обстоятельств. Право в России выступает неким ориентиром желательного поведения, указывает направления движения. При этом сохраняется очень большая “вариабельность ” моделей этого “желательного поведения”. Можно сказать, что русское право имеет “индикативный характер”. Речь идет не об элементарном неисполнении права, а о его системной характеристике, где самое вечное “как-бы-исполнение” является сквозной, сущностной чертой... Русское право неопределенно и эластично. Эта скорее какая-то гуттаперчевая субстанция, чем твердая матрица, как на Западе (курсив наш. - А.М.)». Пастухов В.Б. Реставрация вместо реформации. Двадцать лет, которые потрясли Россию. М., 2012. С. 519.

** Например, когда о режим законности и правопорядка судят по количественным, статистическим данным, а не системе качественных показателей. Тенденция достаточно популярная при публичных отчетах правоохранительных органов, органов правосудия и т.п.

4. Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Мамычев А.Ю., Мирошкина О.И. Государственная власть: теоретико-методологические и правокультурные аспекты. М.: Юрлитинформ, 2012.

5. Мальцев Г.В. Бюрократия как правовая и моральная проблема. М.: Изд-во РАГС, 2009.

6. Льюкс С. Власть: радикальный взгляд. М., 2010.

7. Пивоваров Ю.С. Русская политическая традиция и современность. М., 2006.

8. Сабо Имре. Основы теории права. М., 1974.

9. Соловьев А.И. Латентные структуры управления государством, или игра теней на лике власти // Политические исследования. 2011. № 5.

10. Фурман Д.Е. Движение по спирали. Политическая система России в ряду других систем. М., 2010.

11. Шмит К. Политическая теология. М., 2000.