Модель организации социоэкономической системы субрегионального уровня

ISSN 0321-3056 ИЗВЕСТИЯ ВУЗОВ. СЕВЕРО-КАВКАЗСКИМ РЕГИОН. ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ. 2006. № 2 © 2006 г. А.В. Пригода

МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ СОЦИОЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ СУБРЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ

Практическое развитие местного самоуправления порождает массу проблем, проистекающих не в последнюю очередь из особенностей его реформирования и на всей территории России, и в отдельных регионах. Сложность этого процесса обусловлена следующим:

- во-первых, масштабностью задачи - до недавнего времени в Российской Федерации было юридически оформлено более 12000 различных муниципальных образований (МО), при этом часто их площади жестко не связаны с административно-территориальным делением субъектов РФ;

- во-вторых, потребовалось в короткий срок создать необходимую правовую базу, основу которой составили, с одной стороны, Конституция РФ и федеральные законы, а с другой - региональное законодательство, уставы МО.

Кроме того, российские регионы, отличаясь многообразием форм территориальной организации местного самоуправления, бывают: с районной структурой МО; с поселенческой; с двухуровневой без бюджетов на поселенческом уровне (по сути аналог районной структуры); с двухуровневой с бюджетами на обоих уровнях; есть регионы, в которых невозможно одно-

значно определить модель территориальной структуры (используется смешанная модель, либо нарушается законодательство РФ о местном самоуправлении, либо среди муниципалитетов основную долю составляют города).

Масштабность реформирования местного самоуправления можно проследить на основании динамики численности МО в 2000 - 2002 гг. (рис. 1).

На 1.09.2000 г. в России насчитывалось 12 261 единица МО; на 1.09.2002 г. - 11 482.

Таким образом, за два года МО в России стало меньше на 6 %. Это продолжение тенденции, наблюдавшейся на протяжении 1990-х гг.: число российских МО, достигавшее 29 291 единицы (1994 г.), в дальнейшем сокращалось. Сокращение не было поступательным - в отдельные годы отмечался даже прирост их числа, но возобладала все же отрицательная динамика. Отчасти эти колебания объясняются неточностями в методике и информационной базе, о чем свидетельствуют серьезные расхождения в данных, приводимых разными источниками. Тем не менее общая тенденция к сокращению числа муниципалитетов в России налицо.

Сельские населенные пункты 214

Сельские администрации 9352

Города 591

Городские районы и округа 136

Поселки городского

типа 524

3 Сельские населенные пункты 270

Сельские администрации 8426

Городские районы и округа 254

Поселки городского типа

450

б

а

Рис. 1. Наличие муниципальных образований в РФ: а - в 2000 г.; б - 2002 г., % от общего числа [1]

Поначалу изменение числа МО носило довольно стихийный характер - они появлялись, упразднялись, объединялись, делились под влиянием самых разных факторов, в зависимости от региональной конъюнктуры. О тенденциях последних лет можно судить по рис. 1.

В 2000 - 2002 гг. сокращалась численность сельских администраций, поселков городского типа и городов. Это, как правило, экономически слабые и небольшие по численности населения образования, преимущественно поселенческого типа. Особенно велика убыль сельских администраций (под которыми подразумеваются бывшие сельсоветы - совокупность сельских поселений на небольшой территории) - на 926 единиц, или 10 % от прежнего числа. В то же время число

административных, городских районов и округов, отдельных сельских населенных пунктов за рассматриваемый период не только не уменьшилось, но и увеличилось, хотя прирост был сравнительно невелик.

Рост числа МО среди административных районов и сельских поселений свидетельствует о том, что продолжается процесс присвоения им этого статуса. Так, в 2000 г. лишь 77 % всех административных районов являлись МО, в 2002 г. их доля возросла примерно на 3 процентных пункта. Трансформация статуса поселений и районов происходила по двум основным направлениям.

Первое - ликвидация МО в селах и сельсоветах с передачей их функций районам. По закону «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все муниципалитеты в России имеют равный статус, однако фактически политика многих субъектов РФ состояла в подчинении самоуправления на поселенческом уровне районным администрациям. Всего ликвидация местного самоуправления в селах и сельсоветах с передачей их функций районам имела место в 38 субъектах РФ (т.е. более чем в 40 % регионов страны). Одна из самых массовых акций такого рода - укрупнение МО в Тюменской области в 2001 г., где были упразднены около 300 муниципалитетов. В ряде случаев в результате ликвидации сельских органов местного самоуправления преодолевалась нередкая для регионов России ситуация вхождения одних муниципалитетов в состав других. Число муниципальных образований «вложенного» типа («матрешек») за последние два года сократилось довольно существенно.

Второе направление - объединение городов и районов в единое МО. В отличие от описанной выше схемы, не «слабое» поселение поглощается «сильным» районом, а скорее наоборот - «слабый» сельский район объединяется с экономически более успешным городом. Часто укрупненное таким образом МО именуется «городским (муниципальным) округом».

Иногда наблюдался и перевод местного самоуправления в крупных городах с общегородского на уровень внутригородских районов. Например, выделение Эжвинского района г. Сыктывкара (республика Коми) в самостоятельное МО. Здесь налицо обратное движение в сторону разукрупнения. Однако широкого распространения эта практика не получила.

До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 10.2003 г. № 131-ФЗ МО признавались города, поселки, районы, сельские округа, иные населенные пункты и территории.

Так, в Краснодарском крае, Ивановской, Смоленской областях и других регионах территориями МО стали в основном города и сельские районы. В других субъектах РФ, например в Дагестане, Республике Коми, Брянской, Воронежской областях самоуправляющимися территориями стали также поселки, села, части городов или же волости - несколько поселений, объединенных общей территорией.

Территориальные формы деятельности местной власти исключительно разнообразны. История дала нам десятки их различных вариантов. Однако среди них можно выделить основные, т. е. базовые формы, позволяющие анализировать местную власть и по этому признаку. К таким можно отнести, прежде всего, городские формы. При этом в тысячелетней истории городов мы наблюдаем очень немного видов организации городской власти по территориальному признаку. В сущности их только два. К первому можно было бы отнести города с районной системой организации (вспомним советскую модель).

Второй вид - это единая (общегородская) система, исключающая внутреннее городское деление на до-

полнительные формы самоуправления или административного управления. Типичный пример такого рода - города США, где не существует внутригородского деления на самоуправляющиеся районы, а также города почти всех стран с «английской» моделью управления.

Формы организации власти в сельской местности также целиком и полностью зависят от традиций и национального уклада, однако и здесь можно выделить некоторые общие виды:

- организация местной власти в форме сельских поселений - деревень, аулов, сел и т.д.

- так называемая организация сельской территории, например, графства в США и т.п.

В первом случае мы имеем дело с плотной группой населения, сконцентрированной на небольшой территории и управляющей гораздо более значительной сельской территорией, хозяйственно связанной с ней. Уместно назвать такую группу - поселением. Во втором же случае население распылено на значительной территории. Причем каждый из жителей управляет своей собственной частной территорией и объединены эти частные территории, как правило, искусственно, на основе действующего законодательства.

В мировой практике представлены три основные модели местного самоуправления:

1) англосаксонская (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.);

2) континентальная, или французская (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток);

3) советская (Китай, КНДР, Куба и др.).

В первой - местные представительные органы выступают формально независимо от вышестоящих органов и действуют в пределах предоставленных им полномочий (не подчиняясь последним). На местах нет представителей, уполномоченных центральным правительством. Контроль местного самоуправления осуществляется косвенно, в частности, через суд. Во второй - существует непосредственная подчиненность нижестоящих звеньев высшим. В основе третьей модели (советской) лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов на местах. Муниципальные органы находятся под руководством правящей партии, сохраняя лишь внешнюю видимость «представительства» интересов местного населения. Поэтому ее можно рассматривать не в качестве модели местного самоуправления, а как систему государственного управления на местах.

Кроме того, в некоторых странах (Австрии, Германии, Японии, Индии) функционирует смешанная модель местного самоуправления, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной.

Крупные города стран современного мира обычно делятся на округа (районы), где функционируют свои советы (рис. 2). В таких городах имеется, как правило, общегородской и районный уровни управления (Брюссель, Вена, Париж, Торонто и др.). Разделение

крупных городов на районы обладает несомненными достоинством на пути внедрения демократических форм управления. Однако оно неизбежно порождает проблему координации действий отдельных районов в сфере общегородских интересов (городской транспорт, водоснабжение, снабжение теплом и электроэнергией, обеспечение связью, развитие культуры и спорта и т.п.).

150 100 50 0

-4:28-

Нью- Лион Берлин Марсель Париж Лондон Москва Йорк

Город

Рис. 2. Количество округов (районов) ряда крупных городов мира в 2003 г. [2, с. 121]

Возникает также проблема поддержания определенного равенства в объеме собственности и финансовой области между районами, имеющими неодинаковые источники самофинансирования. Поэтому во всех приведенных городах местное самоуправление реализуется на общегородском уровне. Округа (районы) не являются самостоятельными юридическими лицами и соответственно не имеют своего бюджета. Они располагают только сметой доходов и расходов, установленной общегородским советом (органом управления) во взаимодействии с административными органами района. Их полномочия определяются путем конкретного перечисления в соответствующем законе.

В различных субъектах РФ складываются разные модели местного самоуправления. Но максимально учесть специфику каждого из них позволит, вероятно, внедрение «двухтиповой» модели, функционирующей и на поселенческом, и на межпоселенческом уровнях. Нижний уровень составляют городские и сельские населенные пункты, верхний - городские округа и муниципальные районы. В настоящее время в ходе выполнения программы поэтапного реформирования органов местного самоуправления вводится новая модель территориальной организации (рис. 3).

Федеральный уровень 1

Субъекты РФ

Муниципальный уровень

Городской округ

Муниципальный район Поселение

Рис. 3. Модель территориальной организации органов власти Российской Федерации*

Территориальная структура влияет на развитие механизмов самоуправления (организация МО на поселенческом уровне, наиболее приближенном к населению, создает максимально благоприятные условия для участия населения в управлении); размеры административно-управленческого аппарата и соответствующие расходы (создание муниципалитетов на поселенческом уровне приводит к увеличению управленческих расходов, поскольку в данной сфере действует эффект экономии на масштабе); объем полномочий МО (на поселенческом уровне он меньше, чем на районном); возможности власти воздействовать на экономическое развитие (районная модель обладает с этой точки зрения большим потенциалом); механизмы и качество предоставления муниципальных услуг; темпы структурных реформ на муниципальном уровне (более крупные муниципалитеты создают лучшие предпосылки для проведения реформ).

Местная власть обсуждает хозяйственные функции разных по своей природе местных поселений. В городе хозяйственная функция органов местного самоуправления связана, естественно, с обслуживанием жителей функционирующей урбанистической структуры и той системы хозяйственных структурных связей, которые возникают в процессе этого функционирования.

В сельской же местности эта хозяйственная функция сопряжена с обслуживанием жителей сравнительно редконаселенных сельских пространств и соответственно тех систем хозяйственных связей, которые возникают внутри этих пространств.

В то же время хозяйственные функции городской и сельской местной власти не изолированы друг от друга, так как в процессе их возникновения и функционирования они пересекаются - город, выделившись из сельской местности, не в состоянии играть без нее какую-либо роль. Он создает, опутывая своими хозяйственными связями, эту тяготеющую к нему территорию. Вместе с тем это пересечение хозяйственных функций не только не устраняет, но еще более подчеркивает принципиальную разницу между городской и сельской муниципальной властью, между городом и деревней, ведь в данном случае местная власть и той, и другой хозяйственных форм вычленяется как сила, организующая это пересечение.

Различия между населенными территориями обусловлены характером производственной деятельности людей.

Село - первичная форма оседлого поселения, жители которого специализируются в сельском хозяйстве или добывающей промышленности.

Город - обособленное в правовом и экономическом отношении поселение определенной численности, жители которого специализируются на торговле

Модель построена с учетом позиций Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.

и обрабатывающей промышленности. При всей условности эти определения позволяют обратить внимание на характерные черты любого города.

Во-первых, очевидна концентрация разнообразных видов деятельности на ограниченной территории, что делает города «генераторами» социальных изменений в обществе.

Во-вторых, короткое время отклика между управленческим воздействием и его результатом позволяет использовать города как «социальные лаборатории» для отработки и тиражирования наиболее эффективных форм и методов деятельности.

Иными словами, городам присуща особая социальная роль «центров роста» (центров эволюционных импульсов) общества, поскольку на их территории собирается огромное многообразие видов деятельности, в силу чего любые изменения идут в ускоренном темпе и есть возможность, влияя на процесс, отбирать, закреплять и тиражировать положительные результаты.

Сейчас в городах и поселках городского типа, занимающих 1 % территории России, живет почти три четверти (73 %) ее населения [3, с. 5]. За столетний период урбанизации Россия превратилась из аграрной страны в индустриальную с преимущественно городским населением. Сформировались городские агломерации, ставшие своеобразным «опорным каркасом» региональных систем. В этих условиях закономерным шагом должен стать переход от экстенсивной урбанизации к интенсивному развитию системы расселения (модернизации среды обитания) как необходимому условию реструктуризации производства и повышения качества жизни.

Переход от точечных городов к городским агломерациям и от агломераций - к современным децентрализованным системам сельско-городского расселения - важнейший этап эволюции системы расселения в соответствии с достигнутым уровнем ее зрелости и с объективными закономерностями урбанизации. Лидерами этого процесса становятся, как правило, крупные городские агломерации.

Субурбанизация представляет собой движение производства и населения из центральных городов в пригороды и является важным макроэкономическим фактором, позволяющем на деле соединить реструктуризацию экономики с ростом благосостояния насе-

ления. Поэтому именно стратегия субурбанизации должна вывести систему городов из того состояния депрессивной стабилизации, которое было характерно для нее в 90-е гг.

Конечно, субурбанизация - это перспектива в первую очередь для больших городов. Для автономно расположенных малых и средних городов и сельской местности перспективы перехода к устойчивому развитию территории связаны в первую очередь с распространением информационных технологий, позволяющих при относительно небольших издержках покончить с изоляцией российской глубинки, интегрировать ее непосредственно в глобальную сеть деловых и человеческих контактов.

Что касается отражения пространственной организации, то фактически речь идет об учете агломерационного эффекта - сложного агрегата удорожаний и сбережений, порождаемых взаимодействием соседних предприятий между собой и с объектами инфраструктуры (включая внешние экономические эффекты). Практическому использованию агломерационного эффекта служат территориальные формы экономического взаимодействия - промышленные узлы, территориально-производственные, агропромышленные и научно-технические комплексы (технопарки, технополисы и т.п.). Именно с ними связана возможность маневрирования ресурсами между различными предприятиями и собственниками. Необходимо признание субъективности территориального образования, переход от госплановского взгляда на него как на пассивный объект планирования и проектирования к парадигме партнерства между центром, регионами и муниципалитетами.

Коммерческий сектор, являясь основой экономического развития территории, можно трактовать как надстройку на фундаменте по большей части нерыночных отношений (рис. 4). Это определяется, во-первых, спецификой процессов, протекающих в основном за пределами рынка: воспроизводство трудовых ресурсов - в семье и системах образования, здравоохранения и отдыха; почвенного плодородия и биологических ресурсов - в соответствующих подсистемах биосферы; знаний и деловых установок (трудовых и предпринимательских) - в таких некоммерческих сферах деятельности, как наука, культура и быт, и т. д.

Коммерческий сектор

Экономическая подсистема Социальная подсистема Экологическая подсистема

Воспроизводство знаний и деловых установок

Система непрерывного переобучения и повышения квалификации

Культура, быт

Воспроизводство трудовых ресурсов

Образование, наука

Воспроизводство почвенного плодородия и биологических ресурсов

I

Здравоохранение Подсистемы и отдых биосферы

Рис. 4. Иерархическая модель территориальной организации хозяйственной жизни и социального развития региона

Данная трактовка вытекает из характера отношений между различными общественными подсистемами - экономической, социальной и экологической. Сейчас эти отношения рассматриваются с точки зрения доминирования экономики (в частности, материального производства) над всеми остальными сферами. Но большинство современных экономистов считает, что по мере движения человечества из «царства необходимости» в «царство свободы» происходит инверсия этих отношений, а значит, экономическая свобода возможна только на фундаменте твердо признанной и надежно защищенной социальной и экологической необходимости.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов и обобщений.

1. В России существуют многообразные формы территориальной организации местного самоуправления. Перспективной в настоящее время является его «двухтиповая» модель, которая позволит максимально учесть специфику каждого субъекта РФ.

2. Территориальная структура влияет на развитие механизмов самоуправления; размеры административно-управленческого аппарата и соответствующие расходы; объем полномочий МО; возможности власти воздействовать на экономическое развитие; механизмы и качество предоставления муниципальных услуг; темпы структурных реформ на муниципальном уровне.

3. Процесс урбанизации привел к глубоким изменениям самой структуры территориальных систем: место «однородных» районов, выделяемых главным образом по физико-географическим признакам, заняли «полярные» районы, формирующиеся вокруг центральных городских ядер. Для них главным признаком отнесения территории к тому или иному региону служит тяготение ее к городу - его центру. С учетом в основном завершившегося процесса урбанизации в настоящее время Россия находится на стадии перехода от экстенсивного городского роста к качественно -му совершенствованию сложившихся систем расселения - субурбанизации. Подобный переход невозмо-

Майкопский государственный технологический универсип

жен без интеграции инфраструктурных систем крупных городов и пригородных зон и требует для своего осуществления значительных инвестиций, основную долю которых должны составить общественные, сформировав своеобразное мощное инвестиционное ядро.

4. Необходима долгосрочная стратегия развития инфраструктуры в увязке с исторической эволюцией системы расселения, соединяющая крупные отраслевые и межотраслевые проекты в этих сферах с федеральными и региональными программами и стратегическими планами развития городских агломераций.

5. Основой экономического развития территории, ее устойчивого роста является коммерческий сектор, представляющий собой надстройку на фундаменте инфраструктуры, отношения в которой никогда не станут полностью коммерческими. Основанием иерархической модели перспективной территориальной организации хозяйственной жизни и социального развития территории являются разнокачественные подсистемы -экономическая, социальная и экологическая. Поэтому именно регионы и города должны сыграть ведущую роль в решении важнейшей народнохозяйственной проблемы формирования целостного воспроизводственного механизма и перехода к устойчивому развитию.

Литература

1. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 сентября 2002 г. / Государственный комитет Российской Федерации по статистике. М., 2002.

2. Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В., Дементьев А.Н., Малинкина Ю.В. Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти // Аналитический вестн. 2003. № 19(212). С. 121.

3. Пчелинцев О. С. Проблемы социально- экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2002. № 1.

23 ноября 2005 г.