АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ И ПРИЕМА ГРАЖДАН В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ РФ

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2020. № 5

проблемы административного права

Н. Л. Пешин, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права, заведующий кафедрой административного права юридического факультета МГУ* в. в. Стрельников, кандидат юридических наук (ООО «ГИАЛИТ»)**

административно-правовые проблемы

РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ И ПРИЕМА ГРАЖДАН в ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ РФ

В статье анализируются организационно-правовые проблемы, связанные с рассмотрением заявлений, жалоб и обращений в органах прокуратуры. Исследуются нормативные акты и правоприменительная практика. Дается сравнительно-правовой анализ Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2013 г. № 45, излагаются практические проблемы и предлагаются пути их решения.

Ключевые слова: обращения граждан и организаций, органы прокуратуры, надзорные мероприятия, результативность проверки, права и свободы граждан, государственные органы.

The article analyses the organizational and legal problems associated with the consideration of applications, complaints and appeals to the prosecutor's office. Regulations and enforcement practices are being investigated. A relatively legal analysis of the Instruction on the procedure for considering appeals and accepting citizens to the bodies of the prosecutor's office of the Russian Federation, approved by Order No. 45 of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation of30.01.2013, is given, practical problems are outlined and ways to solve them are proposed.

Keywords: appeals of citizens and organizations, prosecutor's office, supervisory activities, effectiveness of inspection, rights and freedoms of citizens, government bodies.

Выполнение органами прокуратуры своих задач возможно при условии их тесной связи с населением, знания национальных особенностей, проблем практического применения нормативных актов, владения особенностями развития того или иного региона. Посту-

* npeshin@yandex.ru

** spetzmontaj@mail.ru

пление жалобы — это прямой сигнал, указывающий на нарушения законодательства, на ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей по отношению не только к заявителю, но и, возможно, к другим лицам, а также к государству, отдельно взятому субъекту РФ, муниципальному образованию.

В узком смысле жалоба в прокуратуру — это просьба заявителя к органу государственного надзора разобраться в определенной ситуации с позиции закона. В широком смысле такую жалобу следует расценивать как реакцию на практические проблемы, порождаемые применением нормативных актов в определенной сфере.

В связи с этим обращение с жалобой и заявлением имеет предупредительное значение, поскольку своевременно информированный прокурор или иное должностное лицо прокуратуры сможет принять меры воздействия к нарушителю и тем самым предотвратить совершение иных, возможно, более тяжких правонарушений1.

Законодательной основой разрешения жалоб и заявлений в органах прокуратуры выступают ст. 10 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации»2 (далее — Закон о прокуратуре), закрепляющая возможность рассмотрения обращений надзорным ведомством, и Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»3 (далее — Закон о рассмотрении обращений), который полностью посвящен анализируемым вопросам.

Однако для прокуроров одновременно «настольной книгой» и «руководством к действию» выступает Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»4 (далее — Инструкция). Отметим, что данный документ прошел несколько этапов реформирования, каждый из которых, как нам представляется, несколько отдалял нормы Инструкции от требований федерального законодательства. Детальное изучение действующей редакции Инструкции позволило выявить ряд несоответствий и противоречий Закону о рассмотрении обращений.

Так, в ч. 2 ст. 10 Закона о прокуратуре отражено, что поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Таким образом, эта норма носит отсылочный

1 См.: Сухарев А. Я. Российский прокурорский надзор. М., 2001. С. 235

2 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

3 Собр. законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060

4 Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант».

характер и может быть применима только вместе с нормами федеральных законов, которые устанавливают порядок и сроки рассмотрения обращений. По сути, данная норма автоматически отсылает к Закону о рассмотрении обращений. Именно этот нормативный акт будет являться приоритетным по отношению к обозначенной Инструкции, которая должна полностью соответствовать его нормам. Однако, ряд положений Инструкции формируют произвольный порядок рассмотрения жалоб и заявлений.

Закон о рассмотрении обращений в ч. 1 ст. 12 четко определяет, что обращение рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. Далее в ч. 2 данной статьи определено, что в исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Таким образом, законодатель прямо обозначил конкретные сроки, в течение которых должны быть рассмотрены обращения граждан и организаций.

Несмотря на это, Инструкция содержит некоторые отступления от этих сроков. Так, в п. 5.8 Инструкции обозначено, что в случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок рассмотрения обращений продлевается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней.

При этом в прокуратурах субъектов РФ первичное продление срока разрешения обращения осуществляется заместителем прокурора, а дальнейшее продление — прокурором субъекта РФ. О продлении срока уведомляется также должностное лицо вышестоящей прокуратуры, взявшее рассмотрение обращения на контроль.

Согласно п. 5.9. Инструкции в ходатайстве о продлении срока проверки по обращению указываются причины продления срока и срок, в который обращение будет разрешено.

Ходатайство оформляется не позднее чем за 3 дня до истечения контрольного срока, подписывается исполнителем, начальником отдела и управления и представляется на подпись руководству Генеральной прокуратуры РФ.

В 5.10. Инструкции отражено, что при возвращении проекта ответа на доработку устанавливается конкретный срок исполнения. Если указанный срок превышает 5 дней, то автору обращения (запроса) за подписью начальника отдела незамедлительно направляется соответствующее уведомление.

В целом указанные нормы носят разобщенный характер и не способствуют оперативному разрешению поступивших в прокуратуру обращений.

как видим, из содержания процитированного п. 5.8 следует, что межгоррайпрокурор или его заместитель могут продлить 30-дневный срок рассмотрения обращения еще на 30 дней. Примечательно, что в прокуратуре субъекта РФ эти сроки могут быть продлены дважды. При этом Закон о рассмотрении обращений не содержит понятий «первичное продление сроков», «дальнейшее продление сроков», отмеченных в Инструкции. В анализируемом абзаце этого пункта речь идет о возможном дополнительном продлении срока прокурором субъекта Федерации. Такая трактовка допускает возможность продления сроков свыше установленных законом 30 дней. При этом неясно, как должен поступить прокурор субъекта РФ, если к нему поступает ходатайство о продлении срока рассмотрения обращения, которое не было разрешено по существу, но при этом уже было ранее продлено на 30 суток.

С учетом отраженного п. 5.10 Инструкции срок рассмотрения у исполнителя (исполнителей) сокращается, что в свою очередь не способствует принятию объективных решений в отношении поступивших обращений.

Содержание проанализированных норм Инструкции, по сути, обязывает наделенное соответствующей компетенцией должностное лицо прокуратуры утвердить предусмотренное п. 5.9 Инструкции ходатайство о продлении срока проверки по обращению. В противном случае поступившие жалоба или заявление могут быть не разрешены по существу. Более того, Инструкция вообще не предусматривает подобный отказ или какие-либо дальнейшие действия в случае получения отказа в удовлетворении ходатайства о продлении срока проверки по обращению.

Примечателен абзац второй п. 5.1 Инструкции, согласно которому, если установленный срок рассмотрения обращения истекает в выходной или праздничный день, последним днем рассмотрения считается следующий за ним рабочий день. Такого положения Закон о рассмотрении обращений не содержит. Эта норма Инструкции допускает произвольное продление сроков проверки в случае, если последний день срока разрешения обращения является выходным или праздничным. Ежегодно в конце декабря в межгоррайпрокуратурах и прокуратурах субъектов РФ, как правило, скапливается значительное количество неразрешенных обращений, сроки рассмотрения которых выпадают на праздничные дни. Продолжительные новогодние и рождественские каникулы не позволяют оперативно истребовать необходимую для разрешения жалоб информацию. В результате это-

го по жалобам либо даются формальные ответы («отписки»), либо в последний день срока обращения для разрешения направляются в другие органы. При этом сроки рассмотрения этих обращений на основании п. 5.1 Инструкции продляются произвольно.

Сравнение позиций ученых-правоведов показывает, что значительное количество авторов высказывается о следующих важных проблемах при практической реализации данных норм. Н. И. Гритчина отмечает, что, к сожалению, законодательство не содержит перечня исключительных случаев продления срока проведения проверки по жалобе. Продлевая срок на 30 дней и сообщая об этом автору обращения, субъект, рассматривающий обращение, должен привести веские аргументы в пользу продления срока. При принятии подобного решения любой представитель органа публичной власти должен принимать во внимание реалии современного российского общества, а они свидетельствуют о почти тотальном недоверии граждан к публичной власти и ее представителям. Это может спровоцировать поток жалоб в различные инстанции даже по самому «пустяковому» с точки зрения этой власти поводу. Необходимо также понимать: убедительные с точки зрения органа публичной власти, должностного лица, а также прокурора доводы могут не быть таковыми по мнению автора обращения, что может послужить поводом для жалобы заявителя на несвоевременность рассмотрения его обращения. При возникновении подобной спорной ситуации субъекту рассмотрения обращения будет сложно доказать наличие исключительного случая и тем более причинно-следственной связи между фактом возникновения исключительного случая и невозможностью дать ответ на обращение в обычные сроки. Следовательно, продление срока рассмотрения обращения на 30 дней должно действительно носить исключительный характер и рассматриваться как чрезвычайное событие5. О том, что какие-либо обстоятельства, нормативные акты, административное усмотрение должностных лиц не должны являться причиной установления на практике произвольного порядка рассмотрения жалоб и заявлений, в том числе произвольного продления сроков рассмотрения, перенаправления в иные инстанции, в особенности со стороны прокуратуры, отмечают и иные авторы6.

5 См.: Гритчина Н. И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6.

6 См., напр.: Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). М., 2011: Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5; Уткин В. Ю. Реализация права граждан на обращение как способ повышения эффективности взаимодействия государственных органов и организаций // Право: теория и практика. 2005. № 14. С. 69-70.

Е. Н. Остроконская высказывается о том, что чаще всего целью обращения граждан является решение личного жизненного вопроса. С момента направления обращения в органы публичной власти гражданину гарантируется объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, его направившего, т. е. другими словами — качественное рассмотрение обращения. В данном случае можно выделить следующую важную проблему, препятствующую реализации демократии в нашей стране — Закон об обращениях граждан не содержит детального регулирования процедур, связанных с качеством рассмотрения обращения. Очень часто вместо реального решения проблемы заявитель получает ссылки на законодательные нормы, которые и так находятся в открытом доступе и не являются актуальными для гражданина. Такой формальный ответ автору обращения иногда направляется по истечении 30-ти дневного срока, что выходит за рамки закона и является нарушением; при этом проблема, указанная в обращении, может быть и не разрешена. В таком случае обращение рассмотрено формально и, более того, полученный ответ подобного содержания затягивает сроки реальных действий, направленных на устранение нарушений или на защиту прав лица (лиц), указанных в заявлении7.

Далее хотелось бы обратить внимание на второй абзац п. 5.4 анализируемой Инструкции, устанавливающий, что в случае, если обращение требует проверки, не позднее 7 дней со дня получения обращения о ее проведении сообщается автору в письме за подписью начальника главного управления, управления, начальника отдела (на правах управления) Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо лиц, их замещающих, заместителя Главного военного прокурора, заместителя прокурора субъекта Российской Федерации, прокурора нижестоящей прокуратуры.

Таким образом, Инструкция вводит одновременно излишний и не предусмотренный законодательством бюрократический элемент уведомления о необходимости проведения проверки и, одновременно с этим, дополнительный этап, на котором подлежит установлению сама необходимость проведения проверки. Подобного подхода Закон о рассмотрении обращений не содержит. Этот законодательный акт в ч. 1 ст. 9 однозначно фиксирует, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Из указанной трактовки неясно, входит ли этот обозна-

7 См.: Остроконская Е. Н. Качество рассмотрения обращения граждан, или Борьба с формализмом в обратной связи «гражданин — власть» // Молодой ученый. 2019. № 11. С. 94-95.

ченный 7-дневный срок в общий 30-дневный срок проверки, или нет. Если ответить на это вопрос положительно, то у исполнителя (исполнителей) на 7 дней необоснованно уменьшается срок проверочных мероприятий по обращению, что может негативно сказаться на качестве его разрешения. Если же отрицательно, — наблюдается прямое нарушение 30-дневного срока рассмотрения обращений, поскольку в данном случае получается, что в течение 7-и дней обращение находится у указанных лиц и по существу не рассматривается и только потом передается исполнителю (исполнителям), которые с момента получения обращения имеют свои законные 30 дней на его разрешение.

Указанной норме Закона также не в полной мере соответствует п. 3.1 Инструкции, согласно которому по результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю. Как было отмечено, ч. 1 ст. 9 Закона о рассмотрении обращений делает акцент именно на рассмотрение обращений по существу, а указанный п. 3.1 Инструкции закрепляет альтернативу, при которой можно рассматривать, а можно и переслать обращение по подведомственности в другой орган.

Здесь хотелось бы обратить внимание на то, что Инструкция при введении так называемого этапа «предварительного рассмотрения» совершенно не раскрывает его содержание и не обозначает должностных лиц прокуратуры, полномочных в нем участвовать и принимать необходимые решения.

Далее, продолжая сравнительно-правовой анализ Инструкции, укажем на ряд проблем, обозначаемых Н.В Посоховым. Автор говорит о том, что этот документ буквально перегружен положениями о распределении полномочий в данной сфере между должностными лицами прокуратуры разных уровней, содержит избыточные нормы о принятии и фиксации промежуточных решений, при этом «за кадром» остаются вопросы, посвященные рассмотрению обращений сотрудниками прокуратуры, имеющими непродолжительный стаж работы, обязательность коллегиального рассмотрения отдельных групп обращений, порядок и условия привлечения специалистов для проведения проверок по жалобам граждан, порядок и условия привлечения прокурорских работников к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее рассмотрение обращений8.

8 См.: Посохов Н. В. Организация и деятельность органов прокуратуры в России и зарубежных странах. СПб., 2018. С. 15.

Со своей стороны считаем необходимым остановиться на следующей проблеме. Полагаем, что абзац 3 п. 3.5 Инструкции полностью не соответствует Закону о прокуратуре и Закону о рассмотрении обращений. В данном абзаце отражено, что письменное обращение, содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, направляется в течение 5 дней со дня регистрации в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации его обращения. При поступлении таких обращений в прокуратуры городов и районов, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры они незамедлительно передаются в прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры для дальнейшего направления в соответствующие органы и должностным лицам.

Приведенные нормы полностью устраняют органы прокуратуры от проведения надзора за соблюдением законодательства в сфере миграции, что недопустимо. Проведенный в ходе настоящего исследования постатейный анализ норм Закона о прокуратуре не позволил выявить ни одной статьи, содержащей какие-либо ограничения на осуществление надзорных мероприятий в сфере миграции. В ст. 1 данного Закона четко обозначено, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами контроля, их должностными лицами. Каких-либо исключений по отношению к законодательству о миграции, к органам и должностным лицам, принимающим решения в соответствие с Федеральным законом от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 24 апреля 2020 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»9 Закон о прокуратуре не содержит.

Закон о рассмотрении обращений также не запрещает прокуратуре рассматривать обращения в сфере миграции и не включает в себя каких-либо ограничений для производства проверочных мероприятий в данной сфере.

9 Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

Из этого следует, что на практике нецелесообразно направлять обращения по данному вопросу в прокуратуру. Заявитель рискует потратить много времени на ожидание того момента, когда его жалоба через прокуратуру, наконец, попадет в отмеченные в абзаце 3 п. 3.5 Инструкции территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, и будет ими рассмотрена.

Кроме того, в случае обжалования действий или бездействия указанных органов и (или) должностных лиц по миграционным вопросам в прокуратуру гражданин может оказаться в тупике, поскольку прокурор в данном случае также не имеет права рассмотреть данную жалобу и согласно абзаца 3 п. 3.5 Инструкции должен переслать ее указанным субъектам. Подобное указание незаконно и, как представляется, отрицательно влияет на авторитет прокуратуры в целом.

Анализируя названный Закон о правовом положении иностранных граждан, можно прийти к выводу, что многие вопросы, связанные с миграцией, лежат за рамками полномочий обозначенных выше должностных лиц и органов. Так, к примеру, в силу ст. 13 Закона иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию для трудоустройства, требуется постановка на учет в налоговом органе. Кроме того, при осуществлении трудовой деятельности иностранный работник должен иметь действующий на территории РФ договор (полис) добровольного медицинского страхования либо иметь право на получение медицинской помощи на основании заключенного работодателем или заказчиком работ (услуг) с медицинской организацией договора о предоставлении иностранному работнику платных медицинских услуг. В ст. 13.3 определено, что у претендующего на получение патента иностранного гражданина должны быть документы, подтверждающие отсутствие заболевания наркоманией, выданные по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химико-токсикологические и иные исследования на предмет безопасности для окружающих, а также сертификат об отсутствии у данного иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции). Указанные документы и сертификат выдаются медицинскими организациями, находящимися на территории РФ. Здесь следует отметить, что указанные медицинские организации могут быть как частными, так и государственными, в том числе, федерального подчинения. Обозначенный территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и высшее должностное

лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в силу отсутствия соответствующей компетенции не могут оказать на них какого-либо влияния.

Примечательно, что ст. 29.2 анализируемого Закона достаточно широко трактует федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции. В его состав включены федеральный контроль (надзор) за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации и федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников. Здесь очевидно, что указанные органы и должностные лица не смогут без привлечения иных силовых структур осуществить полный комплекс проверочных мероприятий, направленных на выявление нарушений в данной сфере.

Универсальным органом, который мог бы встать на защиту прав и законных интересов иностранных граждан в случае их нарушения налоговыми органами, медицинскими и иными организациями, является прокуратура, которая, к сожалению, согласно абзаца 3 п. 3.5 анализируемой Инструкции не вправе проводить проверки по обращениям, в которых затрагиваются вопросы нарушения законности в сфере миграции.

Самым главным, на наш взгляд, недостатком Инструкции является отсутствие четкой регламентации причин перенаправления прокуратурой обращений в другие государственные и муниципальные органы власти. В проанализированных пунктах не приведены четкие критерии, согласно которым поступившее обращение, скажем, по вопросам соблюдения трудового законодательства, должно быть рассмотрено прокуратурой или же должно быть передано на рассмотрение по существу в Государственную инспекцию труда. Подобное является причиной допущения волокиты и направления обращений на рассмотрение в органы, действия которых обжалуются.

В данном аспекте Е. М. Бледнова справедливо говорит об отсутствии в законодательстве и ведомственных актах, в том числе регулирующих деятельность прокуратуры, обязанности рассматривающих обращения граждан должностных лиц аргументировать свое решение о перенаправлении обращения в иной орган. Такая ситуация — это существенный законодательный пробел, который может полностью нивелировать право граждан на обращение в государственные, в том числе, и правоохранительные органы, а также явиться поводом для нарушений административной процедуры рассмотрения обращений граждан10.

10 См.: Бледнова Е. М. Правовое и информационное обеспечение индивидуальных форм электронного общения государственных служащих с гражданами и организациями (на примере работы с обращениями граждан) // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23.

П. А. Скобликов приводит наглядный пример подобных нарушений. Так, «несмотря на многочисленные ходатайства, жалобы и помощь юриста, гражданин в течение года не мог добиться своевременных и эффективных действий от судебного пристава-исполнителя, обязанного взыскать в его пользу крупный долг со страховой фирмы. Тогда взыскатель обратился в прокуратуру одного из административных округов Москвы с заявлением, содержащим факты и ссылки на нарушенные нормы законодательства об исполнительном производстве, о привлечении пристава к уголовной ответственности за халатность. Написал, что предполагает коррупционные мотивы бездействия должностного лица. Прокуратура перенаправила это заявление руководителю судебного пристава-исполнителя. И это при том, что служба судебных приставов должностные преступления не расследует, о чём в прокуратуре не могли не знать! Более того, в заявлении указывалось, что недобросовестного пристава, возможно, прикрывает его руководитель, что они в сговоре, а закон запрещает направлять заявление тому, на кого жалуются! Тогда гражданин подал жалобу выше по инстанции: сначала в городскую прокуратуру, а затем и в Генеральную прокуратуру РФ. Но его и там отфутболили, вновь и вновь пересылая жалобу тем, на кого он жаловался».

Автор называет эту отрицательную тенденцию рассмотрения обращений «футболом». В самом общем виде она заключается в том, что обращение гражданина последовательно пересылается в различные государственные органы, и, в конечном итоге, его, зачастую, получает тот субъект, который не вправе предпринять какие-либо меры либо даже тот, на кого подана жалоба11.

Е. Н. Остроконская констатирует, что на сегодняшний день гражданин, направивший обращение в органы власти, в большинстве случаев получает неполные, не аргументированные ответы с неопределенными терминами и сроками и вместо конструктивного решения проблемы — «отписку». Как итог, «отписка» подрывает доверие граждан к власти в целом. Отсутствие ответственности за ненадлежащее качество ответа на обращение, а также отсутствие критериев рассмотрения обращений приводят к тому, что вся работа с заявлениями и жалобами граждан и юридических лиц часто сводится к банальной переписке порой неинформативного содержания. Отсюда вытекает и следующая проблема — повторные обращения. Это вынужденная мера, к которой прибегают заявители для защиты своих законных прав и интересов. Их причина — некачественное рассмотрение об-

11 См.: Скобликов П. А. Коррупционные и иные нарушения при рассмотрении обращений граждан. Возможные меры предупреждения// Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2019. № 1. С. 60-61.

ращения, либо недостаточно полное решение проблемы, указанной в обращении12.

H. В. Посохов отмечает, что, к сожалению, указанные вопросы не всегда интересуют прокуроров, проверяющих законность рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления. Вышестоящие прокуратуры, проверяя исполнение Инструкции о порядке рассмотрения обращений в нижестоящих структурных и территориальных подразделениях надзорного ведомства, также не обращают внимания на эти немаловажные аспекты. Исследователь подчеркивает, что необходим действенный контроль и надзор в этой сфере, иначе невозможно будет обеспечить соблюдение конституционных требований, в частности, вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и применения, недопустимости произвольных толкований, нарушающих права граждан13.

Подводя итог исследованию, отметим, что в настоящее время, к сожалению, не наблюдается рост количества обращений граждан, удовлетворенных органами прокуратуры. Причиной этому, как представляется, выступает не полное соответствие проанализированной Инструкции нормам федерального законодательства. В целях недопущения неправомерного затягивания рассмотрения обращений, нарушений прав граждан и юридических лиц при их разрешении требуется устранить отмеченные недостатки, исключить двоякое толкование обозначенного нормативного акта, а также закрепить основные принципы деятельности прокуратуры при разрешении жалоб и заявлений в ст. 10 Закона о прокуратуре.

список литературы

I. Бледнова Е. М. Правовое и информационное обеспечение индивидуальных форм электронного общения государственных служащих с гражданами и организациями (на примере работы с обращениями граждан) // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23.

2. Васильева С. В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5.

3. Гритчина Н. И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6.

12 См.: Остроконская Е. Н. Указ. соч. С. 94-95.

13 См.: Посохов Н. В. Указ. соч. С. 30.

4. Остроконская Е. Н. Качество рассмотрения обращения граждан, или Борьба с формализмом в обратной связи «гражданин — власть» // Молодой ученый. 2019. № 11.

5. Посохов Н. В. Организация и деятельность органов прокуратуры в России и зарубежных странах. СПб., 2018.

6. Скобликов П. А. Коррупционные и иные нарушения при рассмотрении обращений граждан. Возможные меры предупреждения // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2019. № 1.

7. Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). М., 2011.

8. Сухарев А. Я. Российский прокурорский надзор. М., 2001.

9. Уткин В. Ю. Реализация права граждан на обращение как способ повышения эффективности взаимодействия государственных органов и организаций // Право: теория и практика. 2005. № 14.