Модернизация механизмов и институтов сотрудничества Франции с африканскими государствами

УДК 327

О. А. Смирнова

МОДЕРНИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМОВ И ИНСТИТУТОВ СОТРУДНИЧЕСТВА ФРАНЦИИ С АФРИКАНСКИМИ ГОСУДАРСТВАМИ

В статье рассматривается вопрос реформирования институтов, занимающихся координацией сотрудничества Франции с африканскими странами, прослеживаются изменения механизма сотрудничества и оказания помощи африканским государствам.

В 90-е гг. ХХ в. круг целей, задач и инструментов сотрудничества Франции с африканскими странами значительно изменился и расширился в соответствии с новыми реалиями меняющегося мира: установлением и поддержанием демократических режимов правления в развивающихся странах, появлением новых и увеличением открытости старых рынков, потерей традиционных сфер влияния, растущим неравенством между отдельными развивающимися странами, ростом проблем окружающей среды и увеличением влияния процессов европейской интеграции на международные отношения.

В данных условиях французское правительство завершило воплощение в жизнь реформирования ведомств, занимающихся оказанием помощи и сотрудничеством с развивающимися странами. Целью реформы было повышение эффективности и последовательности французских действий за рубежом, а также выделение механизма сотрудничества и оказания помощи в качестве одного из главных инструментов французской внешней политики. С 1 января 1999 г. вступило в силу решение об объединении двух прежних ведомств: Министерства иностранных дел (French Ministry of Foreign Affairs) и Министерства сотрудничества и франкофонии (French Ministry of Cooperation and Francophonie) [1, с. 44].

Франция сохраняет и поддерживает непрерывное оказание официальной помощи развитию африканским странам, но в то же время сейчас французское правительство прилагает усилия для того, чтобы улучшить последовательность и эффективность оказываемой помощи и усилить контроль за расходованием выделяемых средств.

Основной объем французской материальной помощи предоставляется странам из так называемой зоны приоритетной солидарности (zone de solidarity prioritaire) [2], т.е. зоны с наименьшими доходами и отсутствием доступа на рынки основных капиталов. Определением границ данной зоны во Франции занимается межминистерский комитет, который устанавливает политические и экономические критерии для подобных стран. Как уже указывалось выше, данная ситуация вызывает немало споров и критики. После осуществления реформы все страны, которые до этого получали помощь из фондов FAC (Aid and Cooperation Fund - Фонд помощи и содействия), известного теперь как FSP (Priority Solidarity Fund - Фонд приоритетного содействия), в настоящее время включены в зону ZSP. Всего в ней находится 53 страны, 43 из них - страны Африки [1].

Помимо зон ZSP деятельность существовавшего до 1999 г. отдельно от французского МИДа Министерства по делам сотрудничества и франкофонии

направлена не только на осуществление помощи развитию развивающимся странам, но также и на усиление французского политического, экономического и культурного присутствия и влияния в Африке.

Главное управление по международному сотрудничеству и развитию (DGCID) занимается предоставлением примерно половины от всей французской финансовой помощи развитию. Оно управляет финансовыми и людскими ресурсами для осуществления технологического, научного и культурного сотрудничества Франции с остальным миром. Его бюджет в 2003 г. составил около 1,031 млн евро [1]. В 2002 г. бюджет DGCID составлял 40 % от всего бюджета МИДа Франции, из него 48 % средств приходилось на страны Африки [1]. Управление занимается вопросами разработки направлений помощи, ее предоставления и осуществления сотрудничества со странами ZSP. Это ведомство поддерживает работу сети местных отделений по делам сотрудничества и культуры (SCAC), действующих при посольствах Франции. Всего насчитывается 160 подобных отделений. Также Управление ведает деятельностью 151 культурного центра, 266 языковых школ при Агентстве по обучению французскому языку за рубежом (AEFE), а также 27 исследовательских институтов (в основном гуманитарной направленности) [1]. Что касается людских ресурсов, то в настоящее время Франция направляет через данное ведомство в развивающиеся страны 2,5 тыс. технических помощников.

В 1999 г. во Франции был образован Высший Совет по международному сотрудничеству (HCCI - High Council for International Cooperation). В его обязанности входит поддержание тесных контактов с местными властями, частными компаниями, членами парламента, научными кругами, негосударственными предприятиями и другими представителями гражданского общества в развивающихся странах. Следует отметить, что эта консультативная служба в действительности занимается разрешением только насущных бытовых вопросов. Она практически потеряла роль советника при премьер-министре и предположительно по финансовым причинам количество ее членов сократилось с 60 до 45.

Межведомственный комитет по международному сотрудничеству и развитию (CICID) был учрежден в 1998 г. для того, чтобы усилить взаимодействие между соответствующими министерствами и ведомствами, занимающимися данными вопросами. Секретариат комитета управляется совместно МИД, Министерствами экономики, финансов и промышленности. Комитет собирается раз в году для того, чтобы определить основные направления французской помощи развитию, а также страны, которые следует включить в ZSP. Приоритетными сферами для оказания помощи и сотрудничеству объявляются водоснабжение, образование, здравоохранение, сельское хозяйство, развитие инфраструктуры.

В формировании африканской политики Франции участвуют и французские деловые круги. Также в последние годы наблюдается тенденция увеличения числа центров, занимающихся африканской политикой, целью которых является проведение «многополюсной» и «разноуровневой» политики в Африке.

На уровне французских министерств и ведомств периодически проводятся конференции по вопросам внешней политики, экономики и финансов, телекоммуникаций, образования и культуры, здравоохранения, спорта и т.д. Имеется комплекс франко-африканских структур, сложившихся вокруг Агентства по делам франкофонии.

Помимо Главного управления по международному сотрудничеству и развитию, оказанием помощи африканским странам занимаются Французский банк развития и организация по оказанию финансовой помощи - Французское агентство развития (AFD - Agence fran?aise de developpement). Данные ведомства находятся не под контролем МИДа, а в ведении Министерства экономики и финансов. Бюджет Агентства в 2002 г. составил 1,23 млрд евро [2]. Также около 190 млн евро оно получило от МИДа для предоставления субсидий развивающимся странам [3, с. 23].

Деятельность Агентства заключается в предоставлении кредитов и субсидий. Страны, получающие подобные субсидии, разделены на три группы:

1. Первая группа состоит из 13 «приоритетных стран» (pays de concentration), где Франция входит в тройку ведущих доноров и располагает действующими программами в нескольких секторах экономики и промышленности. Эти страны включают в себя Сенегал, Бенин, Буркина-Фасо, Мали, Камерун, Чад, Мадагаскар. Того, ЦАР и ДРК были исключены из данного списка из-за «слабого управления».

2. Вторая группа включает в себя 12 стран, рассматриваемых в качестве государств «повышенного сотрудничества» (в одном-двух секторах промышленности).

3. Третья группа квалифицируется как потенциальные получатели помощи (отдельные случаи сотрудничества). В этих странах нет представительств Агентства.

В целом для данного ведомства на первом месте по приоритетности сотрудничества и оказания помощи находятся африканские государства.

Что касается предоставляемых Агентством кредитов, то 85 % из них сосредоточено в пяти странах: Марокко, Тунис, ЮАР, Вьетнам и Доминиканская Республика [1, с. 43-47]. Агентство направляет свои вложения в основном в такие сферы, как водоснабжение, здравоохранение, защита окружающей среды, развитие частного предпринимательства.

Политика Агентства по отношению к ZSP характеризуется некоторой двойственностью. С одной стороны, ZSP слишком слабы в экономическом отношении для предоставления Агентством кредитов. Платежеспособность развивающихся стран постепенно уменьшается, все меньшее количество государств могут рассматриваться как приемлемые для предоставления им кредитов. С другой стороны, ZSP слишком велики для выделения им субсидий, которые МИД Франции предоставляет Агентству, поэтому направление субсидий сфокусировано на небольшой группе стран.

Таким образом, целью реформирования ведомств, занимающихся отношениями с развивающимися странами (в частности, африканскими), было увеличение эффективности их деятельности и, следовательно, улучшение ситуации с оказанием содействия развитию и сотрудничеством. Однако ряд вопросов остался неразрешенным. Министерство экономики и финансов сохранило свою основополагающую роль в вопросах отношений с другими стра-нами-донорами, управления механизмами по списанию долгов. Также под попечительством Министерства находится Французское Агентство развития. В то же самое время за субсидии на различные программы сотрудничества ответственно Министерство иностранных дел. Подобная расстановка в делах сотрудничества с развивающимися странами продолжает оставаться препятствием к созданию той связности и последовательности действий в работе французских ведомств, на которые и была нацелена реформа.

К тому же высокопоставленные чиновники французского МИДа не являются большими специалистами в политике содействия развитию, которая раньше не входила в число приоритетов французской дипломатической службы. Кроме того, Африканский комитет при французском правительстве продолжает действовать, причем посредством прямых контактов с президентом.

Несогласованность десяти различных ведомств негативно сказывается на процессе выработки и принятия решений. Усугубляет положение межведомственные противоречия, конкуренция между чиновниками, определяющими французскую африканскую политику. Традиционная засекреченность франко-африканских отношений часто приводит к тому, что появляются разного рода лобби, преследующие эгоистические цели.

Одной из новых тенденций в характере африканской политики Франции является ее стремление расширить свое влияние в англо-, испано-, арабо-и португалоговорящих странах континента, при этом сохраняя особые отношения с франкофонной Африкой.

В течение десятилетий после распада французской колониальной империи и обретения французскими колониями независимости политика Французской Республики по оказанию содействия развитию была в основном ориентирована на страны - бывшие колонии, которые сохранили верность своим дружественным отношениям с бывшей метрополией и которые в совокупности воспринимались французами как le champ. Остальным странам третьего мира, pays hors champ, со стороны французского правительства практически не уделялось внимания.

В 1990 г., выступая на XVI франко-африканском саммите в Ля Боль, Франсуа Миттеран заявил о намерении изменить подобное положение вещей: «Франция направит все свои финансовые усилия для того, чтобы помочь странам-реципиентам обрести большую свободу» [1]. Одновременно было заявлено и о прекращении французской военной помощи диктаторским режимам в Африке: «Мы не будем больше вмешиваться во внутренние дела, но мы будем заботиться о защите французских подданных» [2].

Результаты подобной новой политики Франции были достаточно разочаровывающими: с одной стороны, существование «независимых» слабых государств с псевдодемократическими институтами власти, с другой стороны, неэффективный характер французской помощи для борьбы с бедностью. В действительности, на то, что ситуация и характер предоставляемой помощи не изменились в связи с новыми установками французского правительства, повлияли существующие экономические интересы Франции (прежде всего в Габоне, Камеруне и Кот-д’Ивуаре). Сам президент Миттеран больше препятствовал, чем содействовал развитию новой политики. В отношениях с африканскими странами он полагался не на официальное Министерство по делам сотрудничества, а прислушивался к мнению своих личных советников по африканской политике, особенно Ги Пенна и своего сына Жана Кристофа Миттерана. Также большое влияние на Миттерана оказывал так называемый Африканский комитет при французском правительстве. Это был неофициальный коммуникационный канал с главами африканских государств, возглавляемый Жаком Фоккартом. В результате все попытки изменить африканскую политику потерпели неудачу.

Ситуация изменилась, когда к власти во Франции пришло в 1998 г. левое правительство Л. Жоспена. В результате проведенной им реформы Ми-

нистерство по делам сотрудничества и франкофонии потеряло свою самостоятельность и было абсорбировано в структуру МИД. Еще одним шагом по включению всех стран африканского континента в сферу французской деятельности является создание в том же 1998 г. так называемых зон приоритетной солидарности (28Р). Теперь Африка не делилась на франкофонные страны и все остальные, а рассматривалась как цельный регион. В то же время создание 28Р подвергается серьезной критике как со стороны тех чиновников, которые хотели бы вернуться к старой африканской политике Франции, так и самих реформаторов. Появление подобных зон создало больше вопросов, чем ответов. Если для попадания в подобную зону страна должна обладать эффективным легитимным управлением, то, по мнению французского правительства, это не относится к таким странам, как Тунис, Гвинея, Того, ДРК, Габон, Чад, Джибути, тем не менее эти страны являются 28Р. Неясны и причины того, что, например, Зимбабве входит в состав 28Р, а соседняя с ним Замбия - нет. Ответом на подобные вопросы может служить первый доклад БОСГО в 1998 г., согласно которому отбор стран в 28Р «основывается на интересах и сравнительных преимуществах для Франции» [2].

Что касается воплощения данного направления французской политики по распространению влияния на весь африканский континент в рамках франко-африканских встреч на высшем уровне, то на XIX конференции глав государств Африки и Франции, состоявшейся в декабре 1996 г. в Уагадугу (Буркина-Фасо), было принято решение приглашать на франко-африканские саммиты представителей всех африканских государств [2]. В конце 90-х гг. министр иностранных дел Франции Ведрин менее чем через шесть месяцев после вступления в должность, в октябре 1997 г., в рамках своего первого визита в Африку подчеркнул желание Франции расширить диалог с нефранкофонными африканскими странами (в частности, ЮАР, Эфиопия) [4]. При этом Франция намерена одновременно сохранить привилегированные отношения с традиционными французскими партнерами в Африке (Кот-д’Ивуар, Габон) и оказывать всяческую поддержку организациям, деятельность которых направлена на поддержание единства континента, предотвращение конфликтных ситуаций и решение общеафриканских проблем (прежде всего ОАЕ, с 2002 г. - АС).

Уже на XX саммите в Париже (27-28 ноября 1998 г.) на встречу с президентом Франции Жаком Шираком собрались представители 49 африканских стран, из них 34 являлись главами государств.

Единственными неприглашенными странами были Судан и Ливия из-за санкций Совета Безопасности ООН и Сомали, где на данный момент отсутствовала легитимная государственная власть. Впервые на подобном саммите присутствовал и принимал участие в обсуждении проблем Генеральный секретарь ООН.

На XXI франко-африканском саммите, состоявшемся в г. Яунде, камерунские власти пригласили представителей всех африканских государств, кроме Камор, которые в это время находились под санкциями ОАЕ.

XXII саммит, состоявшийся в Париже в середине февраля 2003 г., прошел под лозунгом «Новое партнерство между Францией и Африкой», и на нем присутствовали представители всех африканских государств.

В настоящее время на африканском континенте наблюдается рост интеграционных процессов в политической, экономической, валютной областях и

сфере торговли. Были созданы WAEMU (West African Economic and Monetary Union - Западноафриканский экономический и валютный союз), ECOWAS (Economic Community of West African States - Экономическое сообщество западноафриканских государств), CEMAC (Economic and Monetary Community of Central Africa - Центральноафриканский экономический и валютный союз), ECCAS (Economic Community of Central African States - Экономическое сообщество центральноафриканских государств), COMESA (Common Market for Eastern and Southern Africa - Восточно- и южноафриканский общий рынок), SADC (Southern African Development Community - Южноафриканское сообщество по развитию), IGAD (Intergovernmental Authority on Development -Межправительственное управление по развитию) и т.д.

Французская Республика считает, что процессы региональной интеграции на африканском континенте важны не только для содействия полноценному участию экономик стран Африки в мировой торговле, но и для появления новых институциональных возможностей в процессе принятия политических решений, что будет способствовать лучшей защите (без прежней коррумпированности и двусторонности) интересов индивидуумов и этнических групп.

Европейский Союз и Франция, в частности, поддерживают региональные интеграционные процессы на африканском континенте через оказание институциональной поддержки и обеспечение лучшей координации между странами-членами региональных интеграционных объединений.

Исходя из всего вышесказанного, хочется отметить, что, несмотря на все заявления и действия французского правительства по поводу расширения влияния Франции на весь континент, франкофонные страны Африки в силу объективных историко-культурных причин и традиционных политических и экономических взаимосвязей (в том числе на уровне бюрократических кругов) остаются и останутся приоритетными среди приоритетных.

Одним из основных инструментов французской политики еще во времена существования колониальной империи являлось культурное проникновение и распространение французского языка. После обретения независимости африканскими колониями интерес французских правящих кругов к сохранению в них культурного влияния еще более увеличился. В начале 1960-х гг. с большинством африканских стран были подписаны соглашения о культурном сотрудничестве. Данные соглашения предусматривали помощь со стороны Франции в организации системы национального образования, на эти цели предназначалось около 35 % средств, выделявшихся в рамках двусторонних соглашений. В новые африканские государства направлялись французские преподаватели и специалисты. Для Франции такая ситуация предоставляла возможность сохранить свое влияние на африканскую молодежь и формировать профранцузски настроенные национальные кадры.

Широкое распространение французского языка и культуры издавна рассматривается Парижем как необходимое условие сохранения и упрочения политического и экономического влияния Франции, причем не только в африканских, но и в других развивающихся странах.

Уже в первые годы существования Пятой Республики во Франции распространилась идея объединения франкоязычных стран на основе исторической и культурной общности. Идея получила известность под названием франкофонии.

В начале 1974 г. при Политическом управлении МИД Франции была создана специальная служба по вопросам франкофонии, что, в общем, подтверждало намерение французского правительства придать сообществу политическую направленность. Новому органу была поручена подготовка периодических встреч представителей франкоязычных стран. При Франсуа Миттеране была предпринято реформирование органов, имевших отношение к распространению французского языка. В августе 1983 г. был упразднен Высший совет по защите и распространению французского языка. Вместо него были созданы Высший совет по франкофонии (под председательством президента), Генеральный секретариат по французскому языку (при премьер-министре), непосредственно занимающийся вопросами распространения французского языка за рубежом, Консультативный совет по французскому языку, в ведение которого входили проблемы преподавания и сохранения чистоты французского языка. Также было решено увеличить ассигнования на эти цели.

Главным координатором воплощения в жизнь идеи франкофонии стало Генеральное управление по культурным, научным и техническим отношениям при МВС Франции с вошедшей в его состав службой по делам франкофонии. Также в 283 посольствах и консульствах Франции, находившихся в 115 странах, были введены должности атташе-лингвистов для содействия изучению французского языка и организации лингвистических обменов.

Другим эффективным каналом распространения французского культурного влияния в настоящее время остается созданная еще в 1883 г. частная организация «Альянс франсез», занимающаяся распространением французского языка и культуры. Она не только тесно сотрудничает с Министерством национального образования и МИД Франции, но и получает от Кэ д'Орсэ денежные субсидии. В 25 африканских странах действуют около 100 ее отделений. Помимо преподавания языка ее сотрудники выступают с лекциями, организуют выставки, выступления артистов и т.п., что еще больше повышает роль «Альянс франсез» в распространении в Африке французской культуры [5].

В осуществлении политики франкофонии участвует и ряд других организаций: Научно-исследовательский центр по распространению французского языка, Международный центр педагогических исследований, Национальный и региональный центры педагогической документации, ведущие университеты Франции. Привлекаются к этой работе и крупнейшие национальные компании («Рено», «Эр Франс», «Тоталь»), а также Национальный совет французских предпринимателей, торговые палаты, различные профессиональные объединения.

Французское правительство продолжает поощрять деятельность международных организаций, имеющих отношение к франкофонии: Агентства по культурному и техническому сотрудничеству, Международной федерации преподавателей французского языка, Ассоциации франкоязычных университетов, Международной ассоциации франкоговорящих парламентариев, Международного союза журналистов франкоязычной прессы и др.

Одной из основных форм французского культурного проникновения на африканский континент с 1980-х гг. прошлого века является помощь в развитии информационной системы африканских стран. Телевидение превратилось в один из главных каналов культурного воздействия Франции. В середине 1970-х гг. впервые были подготовлены телевизионные программы по изучению французского языка, которые бесплатно рассылались по всему континенту. Такая практика существует и в настоящее время. С 1992 г. в Африке

транслируется французский телевизионный канал TV5. В Бурунди, Камеруне, Мали и др. действуют французские телевизионные центры.

В настоящее время, когда усиливается интерес к африканским странам со стороны стран ЕС, азиатских государств и в первую очередь США, существует сильная вероятность того, что страны Африки могут поступиться единством культурных связей с Францией ради получения больших экономических благ, как, например, случилось практически со всеми бывшими португальскими и бельгийскими колониями, которые вошли в сферу влияния Франции, когда ни Бельгия, ни Португалия уже были не в состоянии их «содержать».

В связи с этим существовала острая необходимость структурных реформ движения Франкофонии в целях придать ему более значимый политический вес. Поворот к более четкому политическому оформлению движения начался еще в 198б г., когда впервые прошла встреча на высшем уровне глав государств и правительств стран-участниц. Франкофония преобразовывалась в определенное межгосударственное сообщество, стремящееся с единых позиций решать общие экономические и политические цели.

На восьмом совещании министров иностранных дел и по делам Фран-кофонии, состоявшемся в г. Маракеше (Марокко) в середине декабря 199б г., был одобрен Устав движения Франкофонии, а на прошедшем в 1997 г. во Вьетнаме саммите Франкофонии Устав был принят всеми участниками движения [1б]. Этим уставом упорядочивалась структура движения: вводился пост генерального секретаря, главного управляющего Агентством Франкофо-нии и определялась вся вертикальная связь.

Генсекретарь избирается на четыре года с правом быть переизбранным на второй срок, решение о его назначении принимается на встрече глав государств и правительств стран-участниц. Кроме этого органа движение подчиняется и другим коллегиальным органам: Совещанию министров иностранных дел Франкофонии и постоянному совету Франкофонии. Каждые два года проходит саммит Франкофонии, а ежегодно в Париже - неделя Франкофонии.

Таким образом, Франция пытается придать движению статус международной организации при лидирующей роли Парижа и направить его усилия на решение международных проблем.

Итак, для того чтобы повысить эффективность всех перечисленных направлений франко-африканских взаимоотношений, французское правительство даже провело реформирование своих ведомств, отвечающих за разработку и осуществление африканской политики Франции.

Список литературы

1. Gillet, N. Public-private partnerships I N. Gillet II Development and Cooperation. -2GG3. - № 1. - Jan.-Feb. - P. 43-57.

2. France-Africa policy [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http:Iwww.ambfrance. africaonline.co.tz

3. Guibal, A. Chirac et Bouteflica, main dans la main I A. Guibal II Liberation. - 2GG3. -5 Mars. - P. 23.

4. France’s Africa Policy I Interview by Foreign Minister Vedrine to the Le Monde newspaper [Электронный ресурс]. Paris. - 2GG1. - 11 July. - Режим доступа: http:Iwww.diplomatie.gouv.frIinterviewIVedrineI11_08_2001

5. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:Iwww.france.diplomatie.frIfrancophonie

6. La Charte de la Francophonie, Hanoi, le 15 novembre 1997 [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http:Iwww.francophonie.org.documentsIcharteIpdf