Российское законодательство в сфере борьбы с незаконным оборотом драгоценных металлов: прошлое - настоящее - будущее

Научное обеспечение

ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ

Российское законодательство в сфере борьбы с незаконным оборотом драгоценных металлов: прошлое — настоящее — будущее

© Н. в. Павличенко *, 2008 © О. и. торубаров *, 2008

Приведен ретроспективный анализ правовых норм, определяющих ответственность за незаконный оборот драгоценных металлов, даются аргументированные предложения по совершенствованию законодательства в сфере борьбы с незаконным оборотом драгоценных металлов.

Ключевые слова: драгоценные металлы, вольноприносители, уголовная ответственность, добыча,

переработка, реализация.

История России наглядно свидетельствует, что на всех этапах ее существования борьба с незаконным оборотом драгоценных металлов являлась важнейшей государственной задачей. В этих целях принимались активные меры, направленные на «...пресечение утайки и подмены драгоценных металлов, с одной стороны, и на поиски полезных ископаемых — с другой» \ выражающиеся в нормативных правовых актах различной юридической силы. Характерной чертой данных нормативных предписаний являлось то, что они формировались в тесной связи с процессом становления хозяйственного механизма государства и его валютно-кредитной системы 2. Поэтому ретроспективный анализ правовых норм, определяющих ответственность за незаконный оборот драгоценных металлов, целесообразно осуществлять с учетом происшедших структурных изменений в экономике и существующих общественных отношений, а также на основе изучения их влияния на процесс применения специально-отраслевых и иных норм права.

Можно выделить несколько этапов формирования законодательства, регулирующего добычу, переработку и использование драгоценных металлов, а также ответственность за нарушение данных предписаний.

Первый этап (до 1917 г.) характеризуется «контролируемым гражданским законодательством рынком иностранной валюты и свободным оборотом изделий из драгоценных металлов, при отсутствии каких-либо норм уголовного права, предусматривающих ответственность за совершение на территории России операций с валютой и драгоценностями» 3. При этом преступники несли уголовную ответственность за совершение хищений драгоценных металлов на стадии производства ювелирных изделий. Так, уже в Соборном Уложении 1649 г. (ст. 2 гл. 5) предусматривалась ответственность золотых и серебряных дел мастеров за утайку и подмену драгоценных металлов, влекущую за собой торговую казнь и возмещение убытков пострадавшему 4. Согласно ст. 612 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных (1885 г.), к уголовной ответственности привлекался виновный в продаже или покупке шлихового или самородного золота, заведомо для виновного не освобожденного от оплаты горной податью, без разрешения министра Торговли и про-

мышленности

Второй этап (1917-1991 гг.) характеризуется разработкой и реализацией жестких правовых мер контроля за поступлением доходов от реализации драгоценных металлов в государственную казну, в связи с чем в этот период ужесточается

В нашем журнале публикуется впервые.

5

*

оперативно-розыскной контроль и уголовная ответственность за незаконный оборот драгоценных металлов. Так, Постановлением ВСНХ от 12 января 1918 г. была утверждена секция благородных металлов, а также установлена монополия государства в торговле золотом и платиной 6. Кроме того, уже в первых декретах советского правительства акцентировалось внимание на том, что золотые и платиновые месторождения в пределах РСФСР составляют исключительно собственность государства 7.

7 января 1937 г. ЦИК и СНК СССР принято Постановление № 83/49 «О сделках с валютными ценностями и о платежах в иностранной валюте», где очерчивается ограниченный круг субъектов, имеющих право совершать сделки с драгоценными металлами на территории государства и за его пределами. С этим периодом связано создание подразделений по борьбе с преступностью в сфере экономики (БХСС), на которые была возложена обязанность предупреждения и раскрытия преступлений в области оборота драгоценных камней.

Политика государства в части регулирования правоотношений в сфере борьбы с незаконным оборотом драгоценных металлов нашла отражение и в принятом в 1960 г. Уголовном кодексе РСФСР (с последующим Указом Президиума Верховного совета СССР от 1 июля 1961 г. «Об усилении уголовной ответственности за нарушение правил о валютных операциях»), ст. 88 которого предусматривала уголовную ответственность за нарушение правил о валютных операциях и спекуляцию валютными ценностями. При этом санкция содержала положение о наказании до 15 лет лишения свободы. Одновременно в органах, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, стали создаваться новые подразделения и увеличиваться штаты в специализированных подразделениях по борьбе с данным видом преступлений. 30 ноября 1976 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О сделках с валютными ценностями на территории СССР» еще более был ужесточен контроль со стороны государства за оборотом драгоценных металлов 8.

Третий этап (1986-1992 гг.) характеризуется первыми попытками либерализации валютных отношений, которые проявились прежде всего в качественных изменениях банковской сферы. В частности, был принят Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» 9, позволивший коммерческим банкам осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 5). Таким образом, государство обеспечило коммерческие банки правом контроля за оборотом драгоценных камней.

Четвертый этап (с 1992 г. по настоящее время) характеризуется началом действия Закона Российской Федерации «О валютном регулирова-

нии и валютном контроле» 10, а также принятием Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» 11, которые заложили современные основы валютного регулирования и принципы либерализации данной отрасли экономики. По мнению ученых, указанные законы «... не только на федеральном уровне упорядочили совершение операций с драгоценными металлами, определили основные понятия, связанные с оборотом драгоценных металлов, но и комплексно решили широкий круг вопросов, связанных с добычей, производством, переработкой и реализацией драгоценных металлов» 12. В соответствии с данными нормативными правовыми актами принято большинство федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, а также правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации.

Интересно, что общие тенденции, проявляющиеся в этот период, подкрепились и принятым Уголовным кодексом Российской Федерации, который существенно снизил объем и размер неблагоприятных для преступника последствий при совершении последним противоправного деяния в сфере оборота драгоценных металлов (ст. ст. 191, 192 УК РФ).

Анализируя изменения законодательства, определяющего порядок оборота драгоценных металлов и ответственность за его нарушение, и сопоставляя его с уровнем правового регулирования правоотношений, возникающих при добыче, переработке, использовании и реализации драгоценных металлов на современном этапе, можно сделать вывод, что нормативные правовые акты, действующие в данной области, впитали в себя, с одной стороны, стремление государства к монополии в валютной сфере, а с другой — они содержат элементы либерализации столь сложной сферы экономики.

По нашему мнению, в настоящее время сотрудники оперативных подразделений, осуществляющие оперативное обслуживание отраслей и объектов, где идут добыча, хранение и использование драгоценных металлов, являются «заложниками» нормативных правовых актов, не согласованных как в юридико-техническом, так и содержательном плане. Сложность в этой связи представляет и тот факт, что «.большое количество нормативных правовых актов, в совокупности составляющих валютное законодательство, никак не упорядочены, издаются разными ведомствами, зачастую в них встречаются противоречия, а также многочисленные исключения из общих правил» 13. По мнению И. П. Серебрякова, «.существенные проблемы в законодательстве, коллизии старых и вновь принятых норм, содержащихся прежде всего в ведомственных актах, не позволяют пока сделать вывод о нормально функционирующем обороте драгоценных металлов» 14.

Такие выводы подтверждаются опросом сотрудников, осуществляющих борьбу с незаконным оборотом драгоценных металлов, которые практически единогласно (89%) в качестве предпосылки совершенствования своей деятельности назвали оптимизацию правового регулирования валютного законодательства. Среди основных направлений совершенствования нормативных правовых актов, которые позволили бы своевременно и эффективно выявлять, документировать и предупреждать незаконный оборот драгоценных металлов, сотрудники оперативных подразделений выделили: унификацию и систематизацию нормативной правовой базы, регулирующей правоотношения в сфере оборота драгоценных металлов; законодательное разграничение понятий «операция с драгоценными металлами» и «сделка с драгоценными металлами»; внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и принятие Закона «О вольноприносите-лях», т. е. лицах, изъявивших желание сдать государству драгоценные металлы и камни, добытые незаконным путем.

В связи с тем, что некоторым из названных проблем посвящено ряд исследований и уже предложены варианты их решения 15, более подробно остановимся на вопросе принятия Закона «О воль-ноприносителях», который, по мнению сотрудников оперативных подразделений, дислоцирующихся в местах добычи драгоценных металлов, является объективной необходимостью.

Более 85% оперативных уполномоченных, осуществляющих предупреждение и раскрытие незаконного оборота драгоценных металлов, указали, что если граждане, добывающие драгоценные металлы и камни нелегально, получат возможность возмездной сдачи их государству, то это будет существенно способствовать снижению криминогенной обстановки в рассматриваемой сфере. В свою очередь, 67% респондентов полагают, что решение данной проблемы должно осуществляться в комплексе с совершенствованием всего «валютного» законодательства.

Обоснование возможности и необходимости принятия указанного закона подкрепляется экспериментом, проведенным в УВД Иркутской области, где в 70-80 гг. прошлого века в рамках операции «Угрюм-река» осуществлялись мероприятия по побуждению граждан к добровольной сдаче нелегально добытого золота 16, а также в Республике Саха-Якутия и Магаданской области, где в конце 1990-х гг. был принят нормативный акт, предусматривающий возможность лиц, обладающих незаконно добытыми драгоценными металлами, сдать их государству за наличный расчет 17. В результате эксперимента в Магаданской области только в 1995 г. сданы 332,7 кг золота 18. По данным оперативных подразделений органов внутренних дел, такой подход существенно

снижает криминальную напряженность в регионах добычи драгоценных камней и металлов.

Приведенные выше положения позволяют привести аргументированные доводы об изменении Закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» в части, касающейся возможности участия в обороте драгоценных металлов и камней субъектов, не имеющих статуса предпринимателей, без образования юридического лица и не получивших лицензию на право пользования недрами, а также о принятии Закона «О вольноприносите-лях», где должен быть регламентирован порядок приемки драгоценных металлов и оплаты за них лицам, имеющим их в незаконном владении (добыты «хищническим» способом, приобретены иным нелегальным путем) и другие производственные и организационные вопросы.

Вместе с тем одностороннее принятие данного законодательного акта может принести только временные результаты (отметили 76% респондентов), в связи с чем необходимо внести изменения в действующее законодательство, регламентирующее вопросы привлечения к уголовной ответственности за совершение преступлений в сфере оборота драгоценных металлов, а также в нормативные правовые акты, определяющие статус субъектов оборота драгоценных металлов.

Действительно, рассматривая комплексно действующее законодательство, необходимо констатировать, что лицо, нелегально имеющее в собственности драгоценные металлы и изъявившее желание сдать их на возмездной основе государству, будет привлечено к уголовной ответственности согласно ст. 191 УК РФ, так как при конструировании данной уголовно-правовой нормы законодатель не использует «.стимулирующие средства воздействия на лиц, совершивших преступления в сфере экономической деятельности» 19. В этой связи эффективность планируемого Закона «О вольноприносителях», по нашему мнению, будет низкой. Данное обстоятельство, по мнению опрошенных 88% сотрудников оперативных подразделений и 76% следователей, требует установления специального вида освобождения от уголовной ответственности в отношении лиц, добровольно сдавших находящиеся у него драгоценные металлы и камни, относящиеся к предмету преступного посягательства согласно ст. 191 УК РФ, если в его действиях не содержится иного состава преступления 20. Необходимость установления специального вида освобождения от уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных ст. 191 УК РФ, позволяет достичь нескольких целей: восстановить социальную справедливость без осуждения виновного; нейтрализовать причиненный обществу и государству ущерб; обеспечить частную и общую превенцию.

В связи с изложенным примечание к ст. 191 УК РФ может быть сконструировано следую-

щим образом: «Лицо, совершившее преступление, предусмотренное настоящей статьей, добровольно сдавшее драгоценные металлы, природные драгоценные камни или жемчуг, добытые незаконным путем, освобождается от уголовной ответственности, если в его действиях не содержится иной состав преступления».

Анализируя данные, полученные в ходе изучения уголовно-правовой и специально-отраслевой базы, на которой основывается деятельность оперативных подразделений в борьбе с незаконным оборотом драгоценных металлов, следует отметить, что в целях эффективной профилактики незаконного оборота драгоценных металлов требуется комплексно изменить существующее законодательство. С этой целью необходимо: принять Федеральный закон «О вольноприносителях», предоставив возможность лицам, обладающим драгоценными металлами и камнями, сдать их на возмездной основе государству; установить в Уголовном кодексе Российской Федерации освобождение от уголовной ответственности в части совершения деяний, предусмотренных ст. 191 УК РФ.

1 Никонович С. Л. Нарушение правил сдачи государству драгоценных металлов и камней: (Исторический аспект) // Вестн. Моск. ун-та МВД России. — 2006. — № 2. — С. 147.

2 См.: Волков Г. Л. Уголовно-правовые и криминологические аспекты охраны валютной системы РФ: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 1994. — С. 5.

3 Тумалевич Г. С. Спорные вопросы квалификации незаконных операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2002. — С. 11-12.

4 См.: Российское законодательство Х-ХХ вв. / под ред. О. И. Чистякова. — М., 1985. — Т. 3. — С. 270.

5 См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 года. — СПб., 1913. — С. 556.

6 См.: Об утверждении секции благородных металлов: постановление ВСНХ от 12 января 1918 г. // СУ РСФСР. — 1918. — № 16. — С. 232.

7 См.: О золотой и платиновой промышленности: Декрет Совнаркома от 31 октября 1921 г.

8 См.: О сделках с валютными ценностями на территории СССР: Указ Президиума Верховного совета СССР // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1976. — № 49. — С. 712.

9 См.: О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 // Рос. газета. — 1996. — 10 февр.

10 См.: О валютном регулировании и валютном контроле: Закон Российской Федерации // Рос. газета. — 1992. — 4 нояб.

11 См.: О драгоценных металлах и драгоценных камнях: Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. —

1998. — № 13. — Ст. 1463.

12 Попова С. И. Гражданско-правовое регулирование сделок с драгоценными металлами: автореф. дис. . канд. юрид. наук. — М., 2002. — С. 6.

13 Туранов М. Ю. Незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга: лекция. — М., 2000. — С. 10.

14 Серебряков И. П. Правовое регулирование оборота драгоценных металлов // Актуальные проблемы гражданского права / под ред. М. И. Брагинского. — М.,

1999. — С. 382.

15 См.: Балабанов И. Т. Драгоценные металлы и драгоценные камни: операции на российском рынке. — М., 1998; Бондаренко В. В. Правовой режим иностранной валюты в Российской Федерации: гражданско-правовые аспекты: автореф. дис. . канд. юрид. наук. — СПб., 2001; Касаткин А. В. Драгоценные металлы: (Правовое регулирование сделок). — М., 2001. — С. 9; и др.

16 См.: Зобов В. Е., Перевозник В. П., Рашевский Г. И. Борьба с хищениями промышленного (самородного) золота на приисках и старательских артелях. — М., 1982. — С. 65.

17 См.: Об организации работы золотоприемных касс (ЗПК): распоряжение Администрации Магаданской области от 13 апреля 1995 г. № 135-р; Об организации работы вольноприносителей: распоряжение губернатора Магаданской области от 8 июня 1998 г. № 262-р.

18 См.: Ладный В. В России начинается «Золотая лихорадка» // Комсомольская правда. — 2002. — 15 июня.

19 Лопашенко Н. А. Глава 22 Уголовного кодекса нуждается в совершенствовании // Гос-во и право. — 2000. — № 12. — С. 26.

20 В диссертационном исследовании Е. А. Осин на основе анкетирования следователей и оперативных сотрудников подразделений БЭП в целях повышения эффективности выявления преступлений исследуемой категории предлагает включить в ст. 191 УК РФ примечание, предусматривающее освобождение от уголовной ответственности лиц, добровольно сдавших находящиеся у них предметы, указанные в настоящей статье, если в его действиях не содержится иной состав преступлений (см.: Осин Е. А. Актуальные уголовнопроцессуальные и криминалистические проблемы расследования уголовных дел о незаконном обороте драгоценных металлов, природных драгоценных камней и жемчуга: автореф. дис. . канд. юрид. наук. — Челябинск, 2004. — С. 13).